sistema único de prestaciones básicas para personas con

Transcripción

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS
SOCIALES
-SEDE ACADEMICA ARGENTINAPROGRAMA
DE DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES
TITULO DE LA TESIS:
SISTEMA ÚNICO DE PRESTACIONES BÁSICAS
PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD: JUEGO
POLÍTICO Y TOMA DE DECISIONES
AUTOR:
Mg. Carlos Conte
DIRECTOR:
Dr. Federico Tobar
FECHA: NOVIEMBRE 2012
I
SISTEMA ÚNICO DE PRESTACIONES BÁSICAS PARA
PERSONAS CON DISCAPACIDAD: JUEGO POLÍTICO Y
TOMA DE DECISIONES
La política de cobertura prestacional para personas con discapacidad fue
consolidada en la Argentina a fin de 1997 mediante la Ley 24.901. Se
estableció a partir de allí el Sistema Único de Prestaciones Básicas cuyo
objetivo ha sido garantizar la universalidad de la atención integral de dichas
personas. Para administrar este sistema la reglamentación crea además un
directorio integrado por organizaciones del Estado y de las ONG del sector, el
cual lleva más de catorce años de sesiones en forma ininterrumpida. El presente
trabajo caracteriza a estos actores, se analizan sus decisiones considerándolas
bajo tres modelos teóricos, primero el paradigma del actor racional unificado,
segundo el enfoque de procesos y tercero mediante el modelo político
burocrático. Se realiza un análisis de contenido de las actas de las sesiones del
directorio desde 1998 a 2009, como así de otros documentos correspondientes a
ese período. Asimismo se realizaron entrevistas en profundidad a los
representantes de los organismos participantes. Se detallan, codifican y
cuantifican las decisiones, describiéndose una función de utilidad constante,
como así algunos sesgos en los modelos cognitivos. Se caracterizan las rutinas
procesuales que influyeron en las decisiones tomadas en diferentes etapas del
directorio. De igual manera se identifican los juegos de poder de los actores
caracterizando
una
dinámica
de
posturas,
intereses,
preferencias
e
incertidumbres de cuya negociación resultan las decisiones. Se agrupan estos
intereses en cuatro categorías: regulación y control del sistema, aranceles,
redistribución y cobertura, reconstruyéndose desde el punto de vista del actor,
una narrativa que lleva a la toma de decisión y permite proyectar algunos
escenarios futuros.
decisión - discapacidad – políticas - modelo político – modelo de procesos –
actor racional - prestaciones - Sistema Único de Prestaciones Básicas –
II
SINGLE BASIC DISABLED SERVICES SYSTEM: POLITICAL
GAMES AND DECISION TAKING
The policy for services cover for disabled people was consolidated in Argentina
in late 1997 by Law 24.901. That established the Single Basic Services System,
whose aim is to guarantee universal integral care for those people. To
administer the system the law also created a department made up of state
organisations and the NGOs in the sector, which has been holding sessions
without interruption for over fourteen years. This work describes those actors
and analyses their decisions in the light of three theoretical models: first, the
paradigm of the unified rational actor; second, the processes approach; and
third, the bureaucratic political model. It also analyses the content of the
minutes of the sessions of the department from 1998 to 2009 and other
documents from that period. Moreover, in-depth interviews with the
representatives of the bodies taking part were conducted. The decisions are
detailed, codifed and quantified, revealing a constant utility function, as well as
some examples of bias in the cognitive models. The process routines that
influenced the decisions taken at different stages of the department are
characterised. Likewise, the actors’ power games are identified, describing a
dynamic of positions, interests, preferences and uncertainties, from the
negotiation of which the decisions emerge. Those interests are grouped in four
categories: regulation and control of the system, tariffs, redistribution and
cover. A narrative is reconstructed from the point of view of the actor, a
narrative that leads to the taking of decisions and enables the projection of some
future scenarios.
decision - disability - policies - political model - process model - rational actor services - Single Basic Services System
III
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar agradezco a mi familia por el acompañamiento constante en
los proyectos emprendidos. A Miriam que nos conocimos hace veinticinco años
gracias a nuestras actividades profesionales en el campo de la discapacidad y
hemos compartido ese camino hasta el presente. A Camila que nos recuerda
todos los días con su compromiso social a donde queremos llegar.
A mis amigos, compañeros y en especial a los alumnos de la Universidad
Isalud quienes reforzaron el interés de seguir ahondando en el entrecruzamiento
entre el estudio sistemático de la toma de decisiones, la gestión, la psicología
cognitiva y la discapacidad.
Guardo de los compañeros del doctorado el mejor de los recuerdos por ese
tiempo que compartimos
También agradezco al grupo de amigos, compañeros y profesionales del
Centro Casabella con el que tratamos de hacer una diferencia en el país en la
asistencia de los niños y adolescentes con discapacidad del desarrollo e
intelectual.
Entre las personas que más influyeron sobre las ideas aquí desarrolladas
debo a Marita Domínguez su constante empuje. Tengo el agrado de continuar
con ella proyectos comunes.
A Richard Jacques por la traducción al inglés. A Mariela Medina por la
asistencia permanente en el procesamiento de datos. Por último a las personas
que entrevisté respecto del Sistema Único y que han tenido la paciencia de
explicarme su complejidad.
IV
INDICE
INDICE .......................................................................... V
INDICE DE CUADROS.................................................... VIII
INDICE DE GRÁFICOS...................................................... X
INDICE DE FIGURAS........................................................ X
1 . INTRODUCCIÓN......................................................... 1
1.1 Delimitación del Análisis..................................................... 3
1.2 Plan de la tesis.................................................................... 6
2. Teoría de las decisiones........................................... 11
2.1 El actor racional y la racionalidad limitada ....................... 18
2.2 Toma de decisiones en las organizaciones ........................26
2.2.1 Aspectos de la racionalidad limitada en la organización
..................................................................................... 27
2.2.1.1 Limitada atención ................................................. 29
2.2.1.2 Valores múltiples.................................................... 30
2.2.1.3 Incertidumbre institucional................................... 31
2.2.1.4 Complejidad de los problemas.............................. 33
2.2.1.5 Cantidad de información....................................... 34
2.2.1.6 Procedimientos de selección de alternativas ......35
2.2.1.7 Sistemas de información....................................... 36
2.2.2 El modelo de procesos .............................................. 38
2.2.3 El modelo del cesto de basura................................... 40
2.2.4 Otros enfoques y problemas en toma de decisión y
organizaciones............................................................. 42
2.3 Toma de decisiones en las organizaciones políticas .........43
2.3.1 El actor racional unificado (MI)................................... 47
2.3.2 El modelo de proceso Organizacional (MII).................51
2.3.4 El modelo político o burocrático de las decisiones
(MIII)............................................................................. 58
2.4 Toma de decisiones grupales............................................ 67
2.5 Poder e influencia............................................................. 71
2.6 La toma de decisiones centrada en el actor ..................... 77
2.6.1 De la teoría de la organización al nuevo
institucionalismo .......................................................... 79
2.6.2 Modelo de la toma de decisiones centrada en el actor
..................................................................................... 84
2.6.3 Los esquemas cognitivos............................................ 86
2.6.4 Incertidumbre del actor............................................... 91
2.6.5 Sesgos Cognitivos...................................................... 93
2.6.5.1 Sesgos de Percepción de la Información ..............94
2.6.5.2 Sesgos de Atribución............................................. 96
2.6.5.3 Sesgos de Formalización...................................... 98
3. El Sistema de Prestaciones básicas a favor de personas
con Discapacidad............................................................ 101
3.1 Origen y Normativas del Sistema Único......................... 104
3.2 La Financiación de la cobertura de la discapacidad en el
Sistema Único................................................................... 109
V
3.3 Los beneficiarios del Sistema: la certificación de
discapacidad..................................................................... 114
3.4 El Registro Nacional de Personas con Discapacidad ........117
3.5 Las Prestaciones Básicas de la discapacidad ................... 118
3.6 El Nomenclador de Prestaciones Básicas....................... 119
3.7 Marco Básico de Organización y funcionamiento de
Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con
Discapacidad ................................................................... 122
3.8 El Registro Nacional de Prestadores ............................... 127
3.9 El Directorio del Sistema Único...................................... 129
3.9.1 Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas Discapacitadas. (CONADIS)......................... 132
3.9.1.1 Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS) ..137
3.9.2 Los actores del sector salud presentes en el Directorio
................................................................................... 138
3.9.2.1 Administración de Programas Especiales (APE). 140
3.9.2.2 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS). . .146
3.9.2.3 Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de
la Persona con Discapacidad (SNR)................................ 149
3.9.2.4 Programa Nacional de Garantía de Calidad de
Atención Médica. (PNGCM)............................................. 153
3.9.2.4 Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP)......................... 158
162
3.9.2.5 El Programa Federal Incluir Salud (PROFE).......162
3.9.3 Otros actores Estatales pertenecientes al Directorio 164
3.9.3.1 Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT) . 164
3.9.3.2 Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones................................................. 166
3.9.3.3 Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales....169
3.10 Otros actores Estatales no pertenecientes al Directorio
......................................................................................... 171
3.10.1 Comisión de Discapacidad de la Cámara de Diputados
................................................................................... 172
3.10.2 La Coordinación de Educación Especial .................174
3.10.3 Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos
Vulnerables................................................................. 177
3.11 Los actores de la sociedad civil.................................... 181
3.11.1 Instituciones sin fines de lucro destinadas a la
atención de las personas con discapacidad. (ONG) en el
Directorio.................................................................... 187
3.12 Algunas particularidades que introdujo el Sistema Único
......................................................................................... 190
196
4. Análisis de las decisiones del Directorio del Sistema
Único 1999-2010............................................................. 197
4.1 Las fuentes de investigación sobre las decisiones del
Directorio.......................................................................... 197
4.1.1 Las actas del Directorio del Sistema Único, las
resoluciones y otros documentos............................... 198
VI
4.1.2 Esquemas de Codificación........................................ 201
4.1.2.1 Código Acta......................................................... 202
4.1.2.2 Código Fecha...................................................... 203
4.1.2.3 Código representante.......................................... 203
4.1.2.4 Código Organismo.............................................. 204
4.1.2.5 Código Decisión................................................... 205
4.1.2.6 Código Tema...................................................... 206
4.1.3 La perspectiva centrada en la narración de los actores
del Directorio.............................................................. 213
4.2 Análisis de la Toma de decisiones en el Directorio .........216
4.2.1 El Directorio como Actor Racional Unificado.............217
4.2.1.1 Las decisiones presentes en las actas ...............218
4.2.1.2 Análisis de las Decisiones por año...................... 219
4.2.1.3 Análisis de la temática de las decisiones .........222
4.3 Sesgos en los esquemas cognitivos......................230
4.2.2 Los procesos organizacionales de toma de decisión en
el Directorio................................................................ 233
4.2.2.1 Las rutinas institucionales:................................ 234
4.2.2.1.1
Frecuencia de las reuniones ...................236
4.2.2.1.2 Quórum....................................................... 239
4.2.2.1.3 Procedimientos de Votación ........................243
4.2.2.1.4
Orden del Día ............................................ 244
4.2.2.1.5
Tipo de decisiones...................................... 245
4.2.2.1.6 Comisiones de Trabajo Asesoras .................247
4.2.2.2 Las fuentes de Incertidumbre............................ 249
4.2.2.3 Los cambios en el Poder Ejecutivo Nacional ......255
4.2.2.4 El aprendizaje en la toma de decisiones del
Directorio........................................................................ 258
4.2.3 La toma de decisiones en el Directorio en su dimensión
política.............................................................................. 259
4.2.3.1 Etapas en el Directorio según los actores ............261
4.2.3.2 Las posturas de cada jugador ............................... 263
4.2.3.2.1 La táctica de influir la reunión según a cuántas
personas y a quiénes se lleva......................................... 266
4.2.3.2.2 La táctica de dejar sin quórum........................271
4.2.3.2.3 La táctica de no aplicación de las decisiones 272
4.2.3.2.4 La táctica de llevar la decisión a Resolución ...272
4.2.3.3 Objetivos e intereses............................................. 273
4.2.3.3.1 Los intereses sobre regulación y control .........274
4.2.3.3.2 Intereses arancelarios..................................... 277
4.2.3.3.2.1 Incrementos en los aranceles 2000-2010. 278
4.2.3.3.2.2 Comparación de los aranceles del Sistema
Único con los aumentos en los Convenios colectivos de
Sanidad...................................................................... 281
4.2.3.3.2.3 Incrementos en los aranceles 2000-2008 en
su comparación con la IPC Nivel General .................. 283
4.2.3.3.2.4 Comparación de los aranceles del Sistema
único en Educación Especial con la Educación común
................................................................................... 285
4.2.3.3.3 Los intereses sobre redistribución................... 290
VII
4.2.3.3.4 Los intereses sobre cobertura......................... 293
5. Conclusiones......................................................... 299
5.1 La aplicación del modelo racional a las decisiones del
Directorio.......................................................................... 300
5.2 Las decisiones del Directorio como resultantes de los
procesos........................................................................... 303
5.3 El juego político como determinante de las decisiones del
Directorio ......................................................................... 307
5.4 Los escenarios futuros como marco para las decisiones del
Directorio ........................................................................ 313
6- Referencias bibliográficas....................................... 317
ANEXO I..................................................................... 326
Análisis de las decisiones – Codificación de 1er. y 2do. Nivel . 326
ANEXO II.................................................................... 376
Análisis de las decisiones ordenadas según temática ..........376
ANEXO III................................................................... 384
Análisis de las decisiones ordenadas según año y temática . 384
ANEXO IV................................................................... 395
Reglamento del Directorio del Sistema Único de Prestaciones
Básicas para Personas con Discapacidad......................... 395
ANEXO V.................................................................... 398
Identificación y presentismo de los representantes por
organismo......................................................................... 398
ANEXO VI................................................................... 405
Salarios en pesos del sector de actividad de Sanidad Clínica.
Absolutos, Variación absoluta y relativa. Años 2001-2011
......................................................................................... 405
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1 - Utilidad esperada para un juego de azar........20
Cuadro 2. Responsable y financiador según tipo de
Beneficiario. ..................................................................111
Cuadro 3 - Prestaciones Básicas en Discapacidad ........118
Cuadro 4 – Nomenclador de prestaciones básicas.........122
Cuadro 5 – Pensiones no contributivas PROFE / PAMI a
abril 2010. .....................................................................162
Cuadro 6 - Proyectos sobre temas de discapacidad en los
cuales intervino la Comisión de Discapacidad del Congreso de
la Nación........................................................................174
Cuadro 7 – Crecimiento de establecimientos para personas
con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 ...........182
Cuadro 8 - Detalle de los establecimientos para personas
con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 ...........183
Cuadro 9 - Elementos de la codificación.......................202
Cuadro 10 - Código Número de Acta ............................203
Cuadro 11 - Código fecha............................................203
Cuadro 12 - Código Representante..............................204
Cuadro 13 - Código Organismo....................................205
VIII
Cuadro 14 - Código Decisión........................................205
Cuadro 15 - Tabla equivalencias Decisión.....................206
Cuadro 16 – Código Tema............................................207
Cuadro 17 - Eequivalencias Decisión por niveles...........209
Cuadro 18 – Códigos de Segundo nivel.........................213
Cuadro 19 - Códigos de Segundo nivel.........................213
Cuadro 20 – Promedio de decisiones por año................220
Cuadro 21 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año
222
Cuadro 22 - Cantidad y distribución de las decisiones por
tema 223
Cuadro 23 - Distribución de decisiones por tema y por año
en valores absolutos.......................................................226
Cuadro 24 - Distribución de decisiones por tema y por año
Cuadro 25– Promedio de reuniones del Directorio por mes
237
Cuadro 26 - Organismos presentes por reunión del
Directorio en valores absolutos.......................................241
Cuadro 27 - Presentismo por organismo en las reuniones
del Directorio en valores relativos...................................242
Cuadro 28 - Correlación entre Presidente de la Nación y
del Directorio.................................................................255
Cuadro 29 - Actores presentes por reunión del Directorio
Cuadro 30 - Actores presentes por reunión del Directorio
en valores relativos........................................................269
Cuadro 31 - Aumento de aranceles periodo 2000-2010..279
Cuadro 32 - Comparación de los aranceles de las
prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad 282
Cuadro 33 – Comparación del IPC con los aranceles de
prestaciones básicas 2003-2009......................................284
Cuadro 34 – Promedios de aranceles programáticos para
Escuelas de Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires –
Año 2010........................................................................285
Cuadro 35 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP
por nivel educativo en valores absolutos Año 2010...........287
Cuadro 36 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP
por nivel educativo en valores relativos Año 2010............287
Cuadro 37 – Valores Interanueles pagado por APE 20052010 292
Anexo I - Cuadro 1 - Decisiones Ordenadas por Acta y Primer y Segundo Nivel de
codificación...............Error: No se encuentra la fuente de referencia
Anexo III - Cuadro 1 - Decisiones ordenadas según Año y
Tema………………….................Error: No se encuentra la fuente de
referencia
IX
INDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Total del País. Población total, población con
discapacidad y................................................................116
Gráfico 2 – Auditorías a establecimientos de atención a
apersonas con discapacidad durante 2009 en Ciudad de
Buenos Aires y Gran Buenos Aires...................................127
Gráfico 3 – Distribución de los establecimientos para
personas con discapacidad periodo 2002 - 2009...............184
Gráfico 4 - Promedio de reuniones del Directorio por año
220
Gráfico 5 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año
222
Gráfico 6 - Cantidad y distribución de las decisiones por
tema 224
Gráfico 7 - Gráfico de superficie de decisiones por tema y
por año..........................................................................228
Gráfico 8 - Promedio de reuniones del Directorio por mes
238
Gráfico 9 – Temas de las Resoluciones del Directorio del
Sistema Único 2000 -2008...............................................247
Gráfico 10 - Distribución de los principales participantes
en las reuniones por año.................................................270
Gráfico 11 – Incremento de aranceles prestaciones básicas
2003-2010......................................................................279
Gráfico 12 – Evolución de los aranceles de prestaciones
básicas en porcentaje años 2003-2010.............................281
Gráfico 13 - Comparación de los aranceles de las
prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad 282
Gráfico 14- Comparación del IPC con los aranceles de
prestaciones básicas 2003-2009......................................284
Gráfico 15 – Aranceles programáticos para Escuelas de
Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010. 286
Gráfico 16 - Gráfico del porciento de subsidio DGEGP por
nivel educativo en valores relativos Año 2010..................288
Gráfico 17 – Distribución de lo pagado en APE..............291
Gráfico 18 – Pagado en valores absolutas por el APE en
Discapacidad 2005-2010..................................................292
INDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Esquema Integrador de La decisión ..............16
Figura 2. Modelo de Proceso de toma de decisiones
estratégicas.....................................................................39
Figura 3- Función de valor propuesta por Kahneman y
Tversky............................................................................90
X
Figura 4 - Instancias de regulación y control del Sistema
Único 103
Figura 5 - Dimensiones y modelos sanitarios. ..............104
Figura 6 - Financiamiento Fondo de Redistribución ......113
Figura 7 – Acción de la Superintendencia de Servicios de
Salud. ...........................................................................149
Figura 8 - Alianzas Estratégicas Programa Nacional de
Garantía de Calidad de la Atención Médica. Fuente
www.msal.gov.ar............................................................155
Figura 9 Modelo de Sistema enfermedades catastróficas
196
Figura 10 – Foto del Acta N° 1 del Directorio del Sistema
Único 200
Figura 11 - Interconexión de los modelos de análisis de las
decisiones en el Directorio..............................................216
XI
1 . INTRODUCCIÓN
La política de cobertura prestacional para personas con discapacidad en la
Argentina, fue consolidada en 1997, mediante la Ley 24.901, a partir de allí se
constituye el Sistema Único de Prestaciones Básicas a favor de Personas con
Discapacidad. Su reglamentación crea además un directorio intersectorial para
la administración del mismo, organización que perdura en funciones hasta el
presente ¿Cuáles fueron las decisiones que se tomaron a partir de su fundación?
¿Qué características tuvieron? ¿Quiénes participaron en las mismas? ¿Con qué
intereses? ¿Cuáles fueron sus razones? Son algunas de las preguntas que
orientan el análisis y permiten contar una historia inédita en la literatura actual.
Las actividades del Directorio atraviesan varias etapas y distintos
momentos del país. Su conformación sufrió diversos cambios debido a las
modificaciones en la estructura orgánica del Estado Nacional y las diferentes
alternancias
gubernamentales.
Así también
influyeron
las normativas
nacionales, los pactos internacionales sobre la materia y los nuevos modelos
conceptuales respecto de la discapacidad que constituyen influencias externas
del proceso de decisiones de dicha organización.
Respecto de la discapacidad es elocuente como comienza el informe
mundial 2011 de la Organización Mundial de la Salud “más de mil millones de
personas viven en todo el mundo con alguna forma de discapacidad; de ellas,
casi
200
millones
experimentan
dificultades
considerables
en
su
funcionamiento. En los años futuros, la discapacidad será un motivo de
preocupación aún mayor, pues su prevalencia está aumentando.” (OMS 2011).
Este impacto se ha registrado en forma considerable en la región y en la
Argentina durante la última década debido a diferentes razones, una visibilidad
mayor del colectivo, una mejor accesibilidad a los servicios de atención,
cambios en la manera de censar a las personas con discapacidad y otras razones.
1
Las políticas para las personas con discapacidad se encuentran en el centro de
estos cambios.
El Directorio del Sistema Único tiene otra particularidad, se encuentra
compuesto por organismos del Estado Nacional y también por las ONG del
sector, todos decisores con pleno voto. Así a los actores del Ministerio de Salud
como la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), la Administración de
Programas Especiales (APE), el Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de la Persona con Discapacidad (SNR), el Programa Nacional de
Garantía de Calidad de Atención Médica (PNGCM), el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP), el Programa
Federal Incluir Salud (PROFE), se agregan otras organizaciones como la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas.
(CONADIS) el cual es un organismo central en el Sistema, la Superintendencia
de Riesgos del Trabajo (SRT) dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social y representantes de las ONG.
El presente estudio lleva a pensar a dichos actores con objetivos diversos en
el sistema y reconstruir la narrativa decisional mediante una dinámica de
intereses, preferencias, incertidumbres y distintos modelos que han configurado
el juego político de cuya negociación resultan las decisiones.
Son pocos los estudios centrados en el análisis de las decisiones en el
ámbito público que se realizaron aplicando los enfoques surgidos de la teoría de
la decisión e inexistentes con respecto de la política prestacional de la
discapacidad.
El análisis de las decisiones y de los procesos decisorios reales en las
organizaciones político técnicas del estado constituye una sólida herramienta
que las fortalece, mejora su eficiencia, tiende a la calidad institucional y aporta
un claro beneficio social. El análisis de la decisión permite contar con
descripciones detalladas de comportamientos de los actores y algunos
2
indicadores cuantitativos que permiten la generación de modelos y la
elaboración de pronósticos.
Es necesario destacar que se estudian las decisiones en tanto cómo ellas
fueron tomadas y asimismo se analiza el resultado final de ese proceso, es decir,
qué se decidió. En este sentido existen dos lecturas constantes cuya indagación
permite abordar, por un lado la forma en que el Directorio llega a las decisiones
y por el otro cuál fue el contenido de las mismas. Dado que este análisis es
realizado durante entre los años 1998 a 2009 permite observar si ocurrieron
cambios en los procesos organizacionales de toma de decisión y además en
tanto se estudia el contendido de las decisiones, permite indagar qué rumbo se
consolidó en la política pública de cobertura para personas con discapacidad en
el país.
1.1 Delimitación del Análisis
La presente tesis construye una revisión sobre las decisiones del Directorio
que no trató de agotar las diferentes posibilidades interpretativas que surgen de
los datos analizados de más de once años. Tampoco de profundizar un tipo o
una temática de decisión sobre otras, ni trató de enfocar el análisis sobre un
periodo o sobre el comportamiento de un o unos actores específicos. De igual
manera no se analizaron los cambios producidos en cada decisión de forma
individual, ni se comparó las diferencias de objetivos de cada una de ellas con
respecto a las otras. Todo ello lleva a una pérdida de especificidad en el campo
clásico del estudio de la decisión, es decir como acto individual, para colocar el
foco en un intento de generalización del análisis.
En tal sentido, este análisis se realiza caracterizando al Directorio como el
sujeto que posee una continuidad histórica tomando decisiones sobre distintos
aspectos de la cobertura prestacional para personas con discapacidad
3
articulada a los cambios políticos de la Nación. En función a esta tarea se ha
reconstruido por un lado, el escenario interno de la toma de decisiones, el
Directorio con sus actores, reglas, juegos, y otros elementos. Por otra parte, se
describen situaciones pertenecientes a una exterioridad del mismo, que influyen
sobre el proceso decisorio, como es el ámbito de la política nacional, las
particularidades de cada organismo, el cambio de la normativa, los actores
externos, los pactos internacionales. Cada uno de ellos interviene como
elementos privilegiados que producen una marca en las decisiones.
En esta compleja trama tampoco se intentó identificar las influencias
individuales, organizacionales, políticas, ideológicas, técnico-conceptuales que
condicionan las decisiones. Se trató de identificar algunas de estas influencias y
caracterizarlas cuando resultan importantes para la explicación del proceso
decisorio del Directorio.
El trabajo se desarrolla entre un análisis sistémico de las decisiones y una
posterior reconstrucción a través de un enfoque centrado en el actor. Un primer
nivel de datos respecto del comportamiento del Directorio es obtenido mediante
las actas que se confeccionaron para cada sesión. El análisis realizado de los
datos deja abierta posibles y futuras recodificaciones del mismo, por ello se
adjunta el material original de las decisiones asentadas en dichas actas.
Posteriormente las entrevistas a los protagonistas permiten recuperar y
reconstruir, desde la narrativa organizacional-individual, el juego político de los
decisores
Específicamente respecto de la teoría utilizada, tampoco la misma fue
tomando sólo una corriente, escuela o línea conceptual metodológica. Se
utilizaron elementos de los diversos enfoques de los modelos normativos, como
descriptivos de la toma de decisiones, como asimismo de visiones racionalistas,
procesuales y políticas.
4
Se hace especial mención en la presente tesis a la teoría elaborada por
Graham Allison, la cual es utilizada centralmente para describir el modelo
político de toma de decisiones. Cabe aclarar que se utilizó la misma como una
forma de revisión conceptual sistemática y de interrogación, que organiza la
búsqueda y análisis de los datos a fin de dilucidar los procesos políticos de
toma de decisión.
Por otra parte, si bien la relación entre el Estado y las ONG tienen un papel
importante dentro del Directorio y ofrece material para pensar el estatuto de la
misma, no se analizará en profundidad, se soslayará la teoría de esta relación
cuando se trate sobre la práctica decisoria conjunta en política pública.
Tampoco se desarrollará el enorme cambio conceptual y la revolución
silenciosa que han producido las personas con discapacidad en el mundo en
general y en la Argentina en particular durante la década.
Se utilizarán los términos “toma de decisiones”, “proceso decisorio” y
“decisión” en muchos contextos como sinónimos, reservándose el concepto
“elección de alternativas” para el acto de decidir. Por otra parte se utilizarán los
términos “decisiones repetitivas” y “procedimientos” como ideas equivalentes.
Ocurre algo similar entre “organizaciones” “organismos” e “instituciones” y
cuando se los usó en un sentido específico que remite a algún autor o
bibliografía se hizo mención a ello.
Los actores, concepto tan largamente utilizado en las ciencias sociales,
refieren a lo largo de este trabajo a aquellas organizaciones o individuos que
toman la decisión o influyen directamente sobre el proceso decisorio del
Directorio. Existe también una diferencia entre el actor individual y el actor
organizacional especificándose uno u otro expresamente en el texto.
Además se plantea constantemente un contrapunto entre el “qué” de la
decisión y el “cómo”. La primera remite al aspecto normativo y la otra al
5
descriptivo de la decisión. Asimismo existe una dialéctica entre el proceso de
toma de decisiones recortado del entorno, con sus miembros y problemáticas y
la exterioridad del mismo, con la lógica de las distintas organizaciones, del
tiempo político y social del país.
Estas delimitaciones tienden a caracterizar un sujeto, el Directorio del
Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad y
estudiar la forma de su producción histórica en términos de decisiones como
asimismo a reconstruir el juego político que influyó en la misma.
1.2 Plan de la tesis
En el primer Capítulo se hace una revisión de la teoría de la decisión. En
principio se discute respecto de los modelos clásicos del actor racional en
contrapunto con la racionalidad limitada propuesta por Simon, March, Olsen y
sus seguidores, dimensionando el impacto que esta ha tenido en el análisis
organizacional. Se hace una recorrida por conceptos tales como: la forma que
tienen las organizaciones de tratar con problemas complejos, los valores, los
efectos de la incertidumbre, las características de la información y los sistemas
de procesamiento de la misma.
Posteriormente se refieren otros dos modelos de la literatura. Por un lado el
modelo de procesos y por otro el de cestos de basura. A continuación se
retoman parte de los conceptos mencionados al describir el modelo político de
toma de decisión el cual será central para el análisis desarrollado. Se mencionan
las principales ideas de Graham Allison, exponente central del modelo de toma
de decisiones político burocrático, y en tanto que su contribución teórica es
bastante controversial y se hace un análisis de la críticas.
Los aportes de Allison se basan en tres modelos interconectados. El primero
de ellos es el modelo del actor racional unificado (MI) el cual estudia de qué
6
manera deciden las organizaciones y cómo las mismas maximizan o satisfacen
los objetivos institucionales.
Posteriormente se describe el segundo modelo denominado de procesos
(MII) donde la decisión surge como el resultado de rutinas organizacionales.
Aquí también se hace un recorrido por los principales conceptos que apuntan al
entendimiento de la misma. Por último, se desarrolla el modelo político o
burocrático de las decisiones (MIII) el cual describe la elección gubernamental
como resultado del juego político.
Asimismo dada la importancia dentro del modelo político al poder y la
influencia, se hizo un especial recorrido por los conceptos clásicos más
importantes siguiendo a Weber, Foucault, Crozier, Friedberg y otros.
A continuación y dado que el Directorio, desde un punto de vista dinámico,
es un grupo que decide, además de estar atravesado por cada uno de los
modelos antes mencionados, es que se realizó un recorrido de la teoría de toma
de decisiones grupales.
El Capítulo introduce una reflexión sobre los enfoques centrados en el actor
decisional. Desde la teoría de la organización tomada en los primeras partes del
Capítulo se retoman algunos conceptos para reelaborarlos ahora a la luz de la
teoría del nuevo institucionalismo. Autores como March, Olsen, DiMaggio,
Powell, North, sirven para replantear una controversia que puede expresarse en
la siguiente sentencia ¿las decisiones son tomadas por un actor individual en
función a sus preferencias o determinadas por la estructura institucional en la
que se encuentra?
Sea cual sea la posición respecto de esta pregunta, es inevitable el trabajo
cognitivo necesario para identificar los problemas, analizarlos, elegir, ponderar
los mismos. Este trabajo cognitivo puede ser realizado por la persona, por la
institución o por ambos, pero allí se encuentra. Entonces se introduce una
conceptualización de los llamados esquemas cognitivos, para luego llegar a
7
desarrollar la teoría de los sesgos, tan importante a la hora de analizar
cognitivamente decisiones. Aquí se citan autores como Kahneman, Tversky,
Bonatti y otros arribando a una descripción de los principales sesgos en la
percepción de la información, en los mecanismos atributivos y en los procesos
de formalización.
El Segundo Capítulo presenta y desarrolla en profundidad el Sistema Único
de Prestaciones Básicas a favor de Personas con Discapacidad. Su origen y
normativa, la financiación, los beneficiarios, las particularidades de la
certificación de la discapacidad, los registros nacionales creados a tal fin, el tipo
de prestaciones que constituye la cobertura, el nomenclador de prestaciones y
otros instrumentos regulatorios.
Posteriormente caracteriza al Directorio y sus actores como la Comisión
Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS),
un organismo central en el Sistema. La Administración de Programas
Especiales (APE) , el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la
Persona con Discapacidad (SNR), el Programa Nacional de Garantía de Calidad
de Atención Médica (PNGCM), el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP) desde dónde se organiza
originariamente el sistema, el Programa Federal Incluir Salud (PROFE), la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT). Como así otros actores
estatales no pertenecientes al Directorio pero que pudieron influir en algún
momento como actores externos como son la Comisión de Discapacidad de la
Cámara de Diputados, la Coordinación de Educación Especial del Ministerio de
Educación de la Nación y la Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos
Vulnerables del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Nación.
Si mencionaba una particularidad sobresaliente del Directorio la cual es que
participan dos representantes de las ONG con voz y voto en las decisiones. Los
mismos representan a los prestadores de servicios del sector, a organizaciones
8
defensoras de derechos y otros actores y que participan de igual a igual con los
otros actores del Estado en la política pública. Es necesario destacar que las
ONG son preexistentes al estado argentino en la atención de la persona con
discapacidad y su acción se remonta al siglo XVIII.
Por último se analizarán en este Capítulo algunas particularidades que
introdujo el Sistema Único en el panorama prestacional para personas con
discapacidad y caracterizaciones en el diseño del sistema.
En el Capítulo 3 se desarrolla el análisis de los datos obtenidos mediante el
procesamiento de las actas correspondientes a once años de reuniones del
Directorio, como así también otros documentos y normativas anexas. Por otra
parte se analizan las entrevistas en profundidad realizadas a los protagonistas
que se han sentado en uno de los sillones de dicha organización. Posteriormente
se desarrolla el plan de codificación de los documentos
El análisis se organizó bajo la lupa de los tres modelos de la toma de
decisiones, el modelo racional, el de proceso y el político. Bajo el primero de
ellos se mapean las decisiones, se cuantifican las mismas por año, se las
codifica según su temática y otros análisis. Asimismo se avanza sobre los
sesgos en la toma de decisiones que se han detectado mediante las entrevistas.
Posteriormente, bajo el modelo de procesos, se analizan las rutinas
institucionales como: frecuencia de las reuniones del Directorio,
quórum,
procedimientos de votación, comisiones y otras rutinas. Se le otorga una
importancia a fuentes de incertidumbre que ocurren durante el proceso. Así
también se analiza el aprendizaje en la toma de decisiones y los eventos
externos al mismo.
Luego se organizan los datos en función al modelo político introduciéndose
el análisis en los juegos de poder de los actores, las posturas de los jugadores y
sus tácticas para avanzar en la caracterización de los intereses que se encuentran
presente en el Directorio. Allí se analizan los intereses de regulación y control,
9
arancelarios, redistributivos, de cobertura. Se le otorgó un peso relevante al
análisis del incremento de los aranceles de las prestaciones comparándolos con
el de convenios del personal de la sanidad, el índice de precios al consumidor
nivel general y algunos datos sobre aranceles en la educación.
En el Capitulo 4 se introducen las conclusiones y se delinean algunos
escenarios posibles en la toma de decisiones del futuro próximo en función a
los datos elaborados. Por último se adjuntan en los Anexos, información
adicional que permiten monitorear el análisis realizado.
10
2. Teoría de las decisiones
La decisión “es el verdadero rasgo de humanidad que nos distingue de otras
especies” (Pavesi, Bonatti y Avenburg 2004, 11). Decidir es resultado de un
complejo proceso en el cual intervienen elementos individuales y a la vez
sociales. Es un proceso racional tanto como emocional. Se encuentra
determinado por el mundo en el cual el decisor se encuentra, pero a la vez
quizás nada representa mejor la libertad humana, ese instante donde la decisión
es puramente un acto único recortado de toda influencia ¿Cómo y qué se
decide? ¿Cómo y qué decide un grupo? Y cuando ese grupo pertenece a una
organización política ¿hay otros elementos a considerar? ¿La decisión en tanto
organizacional o política requiere un abordaje específico? Bajo estas preguntas
se interrogará a la teoría de las decisiones.
El estudio de la decisión tiene una larga trayectoria en el mundo occidental.
En forma sistemática los primeros estudios se remontan al siglo XVI, siendo
hoy el panorama muy amplio y complejo donde conviven planteos rigurosos,
con formas de análisis heterodoxas, donde a través de un conjunto de
herramientas y distintas disciplinas, se trata de analizar el “qué” y el “cómo” se
decide.
Pavesi (2003) utilizó una clasificación de los mundos en los cuales actúa el
decisor, llamándolos: dóciles, esquivos y rebeldes. (Pavesi, Bonatti y Avenburg
Op. cit.). En principio el autor refiere con el concepto de “mundo” aquellos
elementos que se encuentran influyendo en el proceso de toma de decisiones y
son a su vez influidos por la decisión.
Los mundos dóciles representan a aquellos problemas estructurados,
ordenados, que permiten una forma de medición numérica. Son mundos de la
11
certeza o cuasi-certeza y de las probabilidades denominadas objetivas. Las
variables toman valores que permiten su matematización. Son mundos donde
hay poco lugar a la subjetividad de quien decide o al menos ésta no posee una
gran influencia.
Los mundos esquivos, en general se tratan de mundos comúnmente
asociados a las organizaciones. Son esquivos a los números y necesitan de las
palabras. Son mundos verbales. Allí se utilizan frases como “es mejor que…”
“me parece más seguro” “podría ser…”. Corresponden aplicarles una
probabilidad subjetiva, se mezclan variables cuantitativas con cualitativas,
tienen un grado alto de incertidumbre e incluso aquellas variables que se sabe
que variarán, muchas veces ofrecen valores sorpresivos.
Asimismo los resultados no presentan valores específicos, como en los
mundos dóciles, sino que pueden ser expresados a frases del tipo “espero que
suba” “se necesita un valor bajo de…” Existen formas teóricas de análisis que
tratan de llevar esos mundos esquivos a dóciles. Muchas veces en esa operación
se intenta reducir la estructura y/o el comportamiento de los mismos. Otras
veces se estiman probabilidades subjetivas y reduciendo al número algo de esa
complejidad. Como dice Pavesi (Op. Cit, 5) “existen métodos bastante
ingeniosos para ello”, no obstante, la cualidad de esquivo permanece.
Por último existen los mundos rebeldes, ellos son totalmente impredecibles
dado que dependen del comportamiento de otros decisores sean estos amigos,
competidores, aliados, contrincantes, enemigos o desconocidos y en función a
la relación posible con ellos se llega a una decisión. Son mundos estratégicos.
Un claro ejemplo es el mundo de la política, en los cuales mediante la
negociación se trata de llegar a un resultado tratando de conciliar posiciones
muchas veces encontradas, con diversos intereses, con atravesamiento de
intereses que muchas veces parecen estar por fuera del mundo cercano de la
decisión, donde no se sabe a ciencia cierta qué decidirá el otro.
12
Por lo general cuando se analiza una decisión, se supone a un decisor con
coherencia de objetivos, alguien racional que quiere llegar a un estado posible
del mundo. Pero ¿qué tal si no es así? En estos ambientes rebeldes existen
varios actores, que presentan intereses a veces contrapuestos y terminan
influyendo y/o determinando la elección tomada en una dirección no
planificada. Entonces en este marco hay una controversia respecto si la teoría
de la decisión puede aplicarse a dominios estratégicos y/o políticos debido a la
gran cantidad de variables y lo poco estructurados que son. (Bonatti, 2011)
Los mundos esquivos y rebeldes son los que presentan mayores desafíos
existiendo en ellos niveles de análisis muy complejos por la cantidad de
variables presentes y además, debido a los grados de incertidumbre que hacen
puedan aparecer eventos y variables no consideradas. (Bonatti Op. cit., 18)
En un ensayo introductorio a la teoría de la decisión Borea (2005), plantea
una
diversidad
de
instrumentos,
herramientas,
modelos
y
otras
conceptualizaciones que hoy se utilizan para el análisis de estos mundos, donde
se encuentran:
1) Las técnicas y herramientas que permiten un abordaje sistemático al
proceso de la decisión, utilizando conceptos de diversas disciplinas,
como por ejemplo: teoría de los juegos, la estadística mediante la
probabilidad, el análisis factorial o el teorema de Bayes, los modelos
computacionales, las redes neurales, los árboles y matrices de decisión.
Estas herramientas constituyen en los cimientos del análisis y de la
explicación de los procesos decisorios.
2) El factor humano, es decir la subjetividad del decisor. Aquí también se
han desarrollado un conjunto de teorías y se han investigado la manera
13
en la que las actividades cognitivas y emocionales intervienen en la
conducta decisoria.
3) La Teoría de la decisión propiamente dicha, cuyo objetivo es auxiliar o
asistir a quien decide mediante un modelo conceptual, no buscando qué
tiene decidir sino cómo hacerlo. (Pavesi, Bonatti y Avenburg, Op. cit.).
4) Y por último el estudio de los escenarios futuros que se producen
tomada tal o cual decisión donde se intentan predecir comportamientos
y adelantar algunas posibles consecuencias de un curso de acción.
Por ello el estudio de la decisión implica un conjunto de dominios, áreas y
problemas, los cuales son abordados desde diversas perspectivas. Asimismo
los investigadores se preguntan respecto de dos grandes cuestiones (Conte
2007, 11):
a) Cómo se realiza la toma de decisiones en función de la información que
se dispone.
b) Qué debiera hacerse para tomar la mejor o más satisfactoria decisión
posible.
De esta diferencia surgen los tres grandes tipos de modelos que han
convivido en el estudio de la decisión por más de sesenta años. Los mismos
pueden clasificarse de la siguiente manera (Godoy 1996, 22-23.)1:
1. Por una parte los modelos normativos que estudian cómo tomar
decisiones más certeras, teniendo en cuenta la información que se
dispone. Su objetivo es encontrar una norma del proceso de toma
de decisiones.
1 Hay autores que solo toman la distinción entre modelos normativos y descriptivos. Para una
ampliación de esta discusión véase Vélez Pareja (2005).
14
2. Por otra parte los modelos descriptivos que refieren a cómo son
tomadas las decisiones. Los mismos centran su atención en el
proceso cognitivo que las origina.
3. Y por último los modelos prescriptivos, los cuales se ocupan de
generar reglas procesales que lleven a tomar buenas decisiones.
Estos modelos han generado sistemas expertos y herramientas
informáticas de ayuda a la toma de decisiones.
Bonati (2005, 2011, 54) propone un esquema integrador de tres fases para
ejemplificar el proceso decisorio, según su esquema:
15
Figura 1 - Esquema Integrador de La decisión
Fuente: Bonatti (2011, 54)
En donde cada fase representa un momento del proceso decisorio, que a su
vez contiene elementos que serán pertinentes analizarlos a fin de lograr una
mejor decisión:
• FASE 1
El decisor se encuentra con la situación que le presenta una desviación,
un problema o le ofrece una oportunidad. Esta fase es subjetiva, tanto
cognitiva como emocional, que finaliza con la representación
constructiva del mundo objeto de la decisión. Aquí será necesario la
eliminación y minimización de sesgos que el decisor utiliza como
formas idiosincrásicas de organizar la información compleja y
cambiante.
• FASE 2
Esta fase es objetiva, el proceso de toma de decisiones cuenta con un
modelo normativo, asiento de la teoría de la decisión.
• FASE 3
Revisión final del proceso decisorio, cuyo objetivo es detectar
incongruencias de las fases anteriores, introducir o rescatar datos del
problema que aportan nueva información al mundo de la decisión.
En el presente capítulo se introducen algunos de los supuestos y conceptos
que se encuentran relacionados con la teoría de la decisión y la teoría de la
utilidad esperada para luego describir los modelos específicos de toma de
decisiones. Asimismo se introducen más adelante, cuestionamientos respecto
al uso de la función de utilidad, utilizada como un gold standard decisorio,
donde los desajustes encontrados son conceptualizados como anomalías.
16
Por otra parte también será necesario diferenciar entre decisiones de única
vez y decisiones repetitivas. Las primeras utilizan una función de utilidad como
criterio de evaluación de las alternativas. En la teoría clásica, dicha función
permite maximizar la utilidad que el decisor espera. Mientras que para las
decisiones repetitivas la función de utilidad debería mantenerse sin cambios.
(Pavesi, Bonatti y Avenburg Op. cit.).
Esta función de utilidad se edifica de acuerdo a cómo la persona categoriza
sus opciones construyéndose de esta manera una lista de preferencias. Se puede
elaborar una función de utilidad asignando números a estas preferencias
(Elstner 1993, 32) creando así una escala nominal donde los nombres son
reemplazados por números. (Pavesi, Bonatti y Avenburg Op. cit., 55).
No se cuestionará aquí dicho procedimiento, el cual resulta válido, pero,
existe un uso excesivo del número por cierta hegemonía de las ciencias
económicas en la teoría de las decisiones (Elster 1988, 15). En contadas
ocasiones se transforma a número preferencias cuya distancia semántica no
posee reglas de transferencias para representarse a través de una escala ordinal
o cardinal2.
Asimismo será necesario diferenciar dos usos de la palabra modelo. El
primero es teórico, definido como la representación de un proceso con mayor o
menor grado de formalización que sirve para explicar una situación. (Balzer
1997). Un esquema teórico que se elabora para comprender y analizar un
sistema o una realidad con la finalidad de observar su comportamiento. (Rubio
Cebrían 2001). El segundo uso de la palabra modelo tiene un sentido más
general, como lo establece claramente van Dijk “es la cognición de un evento,
2 De esta manera, por qué podría representarse alternativas de tipo: “ir al cine”, “ir a cenar” o
“ir a dormir” como una escala 1,2,3. Se produce un aplanamiento semántico que no se
justifica siquiera por una simplificación en el procesamiento de datos.
17
de una situación” (van Dijk 1994, 65). En el presente trabajo se distinguirá
cuando se hace referencia a uno u a otro significado de modelo.
La forma tradicional de abordar la decisión es pensarla como una solución a
un problema. Implica un intento de razonar qué y cuál camino es el mejor ante
una situación. De allí que se despliega un tipo de racionalidad que liga medios a
fines denominada razón “técnica” o “instrumental”. En su mayoría dichos
enfoques pueden interpretarse como una búsqueda de respuestas o soluciones a
un problema entendido éste como una desviación o un estado del mundo que
quiere cambiarse.
Esta razón instrumental se encuentra en el corazón de la teoría de la
decisión y de la teoría de la utilidad esperada. Se introducirán, a continuación,
los fundamentos conceptuales de las mismas y su desarrollo para las
organizaciones.
También, en la actualidad, existen controversias sobre el uso del término
“racional”, dado que muchos casos se tiende a calificar de “no racional”
algunas decisiones que se toman de acuerdo con los valores o formas
imperantes en el contexto del decisor. (Conte, Op cit). Es evidente que los
modelos que se encuentran presentes determinando la decisión de un grupo de
niños, no necesariamente es el mismo que se encuentra enmarcando la toma de
decisiones de un grupo gerencial de una organización y a ninguno de los dos se
los podría caracterizar como no-racional.
2.1 El actor racional y la racionalidad limitada
El pensamiento científico avanza de los mundos dóciles a los mundos
rebeldes. Así las primeras formulaciones respecto de un evento se realizan
mediante modelos simples los cuales presentan unas pocas variables,
18
ganándose de esta manera rigurosidad en la explicación mediante un
procedimiento denominado reduccionista.
Dentro de los primeros desarrollos de cada disciplina, como lo piensa
Moles, (1995, 60) las conceptualizaciones iniciales adquieren necesariamente
una forma reduccionista. En la teoría de decisiones, este reduccionismo se
encuentra representado mediante el modelo del actor racional, cuya vigencia
posee más de doscientos años.
Dicho modelo basa sus postulados en la teoría de la utilidad propuesta por
Bentham, Mill, Jevons y otros. Establece una relación directa entre la utilidad y
la felicidad, donde la acción se encuentra guiada por el propio interés y éste
busca la felicidad. (Scarano 2009). Según esta concepción, un decisor elegirá la
alternativa que maximice la felicidad, en este sentido ella será la utilidad que
espera conseguir.
Sus antecedentes se remontan al siglo XVII, aunque hacia mitad del siglo
pasado es cuando adquiere rigurosidad. Los modelos normativos para el
análisis de las decisiones económicas son deudores de ella. Las primeras
conceptualizaciones consideraban que una persona elige buscando el mayor
valor posible. Dicho valor era mensurable mediante una suma de dinero,
estandarizándose de esta manera, un criterio homogéneo para todas las
decisiones. Esta formulación rápidamente se reveló como inadecuada. (Conte,
Op. cit.)
El matemático francés Bernoulli en 1738 propone la utilidad, como criterio
normativo al estudiar los juegos de azar. De esta manera el jugador tendería a
maximizar la utilidad que espera sacar del mismo. Aquí ya no es el mayor
valor, sino un valor que la persona considera como la maximización de su
utilidad.
19
Los valores se representan a través de la función de utilidad esperada (EU),
la cual equivale al producto de la utilidad (u = valoración o preferencias
numéricamente expresadas) por la probabilidad (p1 y p2) sumando los
resultados:
EU = u . p1 + u . p2
Aplicando esta fórmula a cada alternativa que se denominarán S1 y S0,
proporciona una estimación respecto de cuál opción contiene mayor beneficio
para el decisor. Se puede ver claramente con un ejemplo de un juego de azar.
Al tirar un dado si sale el 6 el jugador gana $20, si no sale el 6 pierde $10,
entonces:
ALTERNATIVA S1
Jugar
ALTERNATIVA S0
No jugar
Sale el 6
No sale el seis
$20 (p=0,17)
$-10 (p=0,83)
$0
$0
Cuadro 1 - Utilidad esperada para un juego de azar
Fuente: Conte Op. cit. 18 en base a Dorsch 1985
La probabilidad de obtener un seis es 1/6, el jugador en este caso gana $20,
mientras que en contra hay 5/6 perdiendo en cada situación $10. Aplicando la
fórmula anterior a la alternativa S1 y S0 se puede ver que:
EU S1= $20 . 0,17 + $ -10 . 0,83 = 4,9
EU S0= 0
Por lo tanto el análisis arroja que la utilidad esperada en la opción S1 es
negativa, mientras que la alternativa S0 , no jugar, obviamente no conlleva ni
pérdida ni ganancia (Conte Op. cit. Dorsch 1985)
20
Asimismo Bernoulli estableció el carácter cóncavo de la función de
utilidad. Según ella, el decisor preferirá recibir una suma de dinero a jugar
cualquier juego cuyo resultado podrá ser la misma suma de dinero. Hoy se la
conoce como aversión al riesgo, el decisor trata de evitar o minimizar de esta
manera la incertidumbre. Mientras que la función es convexa si el decisor es un
tomador de riesgos.
Un antes y un después en la teoría de la decisión se produce frente al
trabajo pionero sobre la teoría de los juegos de Von Neumann y Morgersten
(1947) donde el análisis de la utilidad esperada se formaliza, desarrollando los
principios fundamentales para un modelo de elección racional de alternativas.
Dichos autores le dieron el cuerpo axiomático al modelo, justificando la
maximización de la utilidad esperada como un criterio de la elección racional.
El núcleo de lo que se conoce como el paradigma clásico de la elección
racional, supone a un decisor individual o institucional tal que:
1) Posee una información completa del problema, de los posibles
cursos de acción y de los futuros que acaecen luego de tomada la
decisión.
2) Analiza en forma completa las diferentes alternativas que se ofrecen
para la resolución del problema de decisión.
3) Toma la decisión, es decir elige una alternativa, aquella que
maximiza la función de utilidad.
4) Las preferencias del decisor no cambian con el tiempo, se
mantienen estables y son externas al proceso de decisión
21
Los enunciados de la posición clásica ejemplifican aquello que antes se
decía respecto de un modelo que reduce la cantidad de variables o al menos
deja fijas algunas de ellas, en este caso: información, capacidad de análisis,
anclaje de las preferencias y otras.
Existen muchas variantes al modelo clásico, las que se ubican desde
formulaciones rigorosas de racionalidad perfecta a descripciones eclécticas.
Sin embargo este modelo logró constituirse como el paradigma dominante en
función a los resultados que mediante él se pueden obtener. Asimismo desde la
formulación de la teoría de la utilidad esperada, ocurrieron controversias y
divergencias en las cuales se plantean anomalías o reemplazos posibles para el
modelo, tanto en su aspecto normativo como en el descriptivo.
El primer autor que planteó un comportamiento diverso a esta teoría fue el
Premio Nobel de economía en 1988, Maurice Allais, quien en 1953,
analizando otros comportamientos distintos de los agentes económicos
establece modelos normativos alternativos guiados por otra teoría conocida
como teoría de la utilidad no esperada (López Zafra y De Paz Cobo 2005).
Existen numerosas objeciones al modelo clásico del actor racional en tanto
se considera que no es explicativo de los procesos reales de toma de decisión,
debido a lo poco racional y consciente de muchas de ellas. Los clásicos trabajos
de Simon y March, serán citados a continuación, como así otros autores
contemporáneos como Jon Elster (1995, 2002a, 2002b) Daniel Kahneman
(2003) y sus trabajos en colaboración con Amos Tversky (1974, 1979).
Dentro de ellos se destacan las críticas propuestas al paradigma clásico por
Herbert Simon, quien fuera premio Nobel de economía en 1978 y una
personalidad destacada de la segunda mitad del siglo pasado, quien dio origen
a una corriente que se denominó racionalidad limitada (bounded rationality).
22
Simon (1955, 1989) desde sus primeros escritos en los años cincuenta
expresó que quienes toman decisiones en el marco de una organización social,
deben ser considerados racionales en un sentido limitado, y propuso un modelo
en el que la maximización de la utilidad era sustituida por la satisfacción.
Esta racionalidad limitada fue un intento de generar un modelo más
realista de la toma de decisiones económicas y parte del supuesto que hay
condiciones y restricciones subjetivas al decisor que intervienen durante el
proceso. (Berejo 2003)
En dicho modelo existe un giro conceptual. De un tipo de racionalidad
instrumental se llega a una racionalidad adaptativa y conductual. De esta
manera, el proceso de toma de decisiones, se trata de ajustar a las condiciones
reales del entorno. Simon parte de la idea de que las personas que toman
decisiones no siempre quieren o pueden maximizar los resultados, tratan tan
solo de buscar soluciones aceptables.
Aquí es necesario destacar la diferencia entre la alternativa que presenta la
mayor utilidad y la alternativa óptima. La óptima es aquella que se revela
objetivamente como superior a todas las demás y en general se expresa a través
de una magnitud cuantificable. Por otra parte, la mayor utilidad es variable de
un decisor a otro dado que la percepción de que es útil para unos y otros se
compone de estimaciones subjetivas. (Choo 1999, 196)
Se produce así un giro en la teoría colocándose el acento en la subjetividad
del decisor y en su capacidad de procesamiento cognitivo. Los límites de la
racionalidad en este contexto se deben a varios factores (Choo Op. Cit.
Bonomé 2010, Parsons 2007) :
1.
Se necesita información sobre el estado actual de un problema
de decisión, así como de las posibles alternativas que llevan a
23
cursos de acción diversos y por lo tanto a consecuencias futuras
diferentes. Simon establece que el conocimiento es fragmentario y
la atención selectiva, por lo tanto el tipo de racionalidad perfecta
del modelo clásico es una ilusión.
2.
Dado que las consecuencias de una decisión se observan en el
futuro, esa operación sólo se puede efectuar mediante la
imaginación.
3.
En el modelo clásico, las alternativas que se consideran para
una decisión son todas las posibles que optimizan una utilidad,
pero esto muy pocas veces ocurre en las situaciones reales, sólo se
cuenta con algunas alternativas que emergen desde la experiencia
y desde los marcos cognitivos de la persona.
4.
Existen situaciones y consecuencias desconocidas que llevan a
utilizar la intuición y las emociones en la toma de decisiones.
5.
También existen límites en el aprendizaje, la comunicación y
la memoria que limitan la capacidad de procesamiento cognitivo.
El concepto de racionalidad limitada acuñado por Simon, fue seguido por
otros autores dando lugar a diferentes concepciones 3. Cada una de ellas
cuestionan el paradigma vigente interrogando la optimización en la toma de
decisiones. De esta manera el decisor racional limitado supone que: (Vergara
1994).
1) El establecimiento de cuál es el nivel de resultado mínimo dentro del
conjunto de resultados favorables que el decisor está dispuesto a
3
Bonome (op. cit.. 5) diferencia la bounded racionality en procesual, atribuida a Simon, la
procesual estética, que atribuye a George Shackle, y la retrospectiva que desarrolla James
March.
24
aceptar. Se anticipa respecto de un “resultado de satisfacción mínima”
como lo denominan Simon y March (Choo Op. cit.)
2) Para ello analiza un conjunto relativamente pequeño de alternativas
dado que al reducir los valores posibles a unos cuantos y considerar un
resultado bastante bueno no es necesario el procesamiento de un
conjunto grande de alternativas.
3) Cuando el decisor encuentra una alternativa que satisface su necesidad,
entonces detiene la búsqueda y toma la decisión. De hecho interrumpe
el proceso, no continuando con la evaluación de alternativas que
podrían quizás aportarle un mejor resultado.
4) Las preferencias, cambian con el tiempo y en algunos casos cuentan
preferencias contradictorias, ambiguas o poco claras. Las teorías
difusas4 aportan un interesante marco conceptual para estos últimos
casos.
Por lo tanto de un decisor racional, con clara comprensión de los diferentes
cursos de acción y anticipación de los resultados mediante la optimización de la
función de utilidad, se pasa a un tipo de decisor inseguro, con información
incompleta, con preferencias ambiguas y contradictorias, que busca la
satisfacción.
Elster retomando el modelo de la elección racional considera que se asienta
en varios principios, los cuales siguen una secuencia de optimización (Elster,
2002a):
1) Los actores de acuerdo a sus creencias intentan elegir la alternativa que
mejor satisface u optimiza la utilidad esperada.
4 La lógica difusa incorpora dentro del cálculo valores imprecisos que pueden pertenecer
parcialmente a una categoría. (Haack 1978, Conte Op. cit.)
25
2) El razonamiento utilizado para arribar a dicha elección y sus creencias
respecto de las alternativas, deberían ser las más probables de
conseguir la utilidad buscada en función a la información que dispone y
en relación a la oportunidad del análisis.
3) La información que tiene el decisor debe ser el resultado de una
búsqueda óptima o satisfactoria. Si tiene mucha información o poca,
puede resultar un obstáculo a la hora de decidir.
El actor racional, en su versión actual, supone una tipología, un modelo,
una forma de llevar la decisión de un mundo rebelde a un mundo dócil. No
necesariamente acepta que los sujetos individuales y reales deciden según él.
Sin embargo mantiene el empirismo individualista debido a que no considera
en general el contexto en el cual se decide. (Coleman y Fararo, 1992, De la
Garza Toledo 2005). Por otra parte los modelos de racionalidad limitada
incluyen el mundo social e institucional como uno de los ejes centrales de su
conceptualización y lo han hecho desde el comienzo de su aparición resituando
de esta manera el papel de la decisión y de su resultado.
2.2 Toma de decisiones en las organizaciones
La literatura correspondiente al análisis de decisiones en las organizaciones
reconoce varios tipos de modelos teóricos utilizados. Depende de los autores,
pero comúnmente se toman cuatro de ellos denominados: el modelo racional,
el modelo de procesos, el modelo del cesto de basura, el modelo político.
(Choo, Op. Cit,
Simon, 1989). Los tres primeros serán comentados a
continuación y se dejará para un análisis de mayor profundidad el último de
ellos.
26
2.2.1 Aspectos de la racionalidad limitada en la organización
El modelo racional es deudor de las teorizaciones de la racionalidad
instrumental y se asienta en el supuesto que las organizaciones derivan de las
características de los seres humanos que las componen y por lo tanto los
procesos de resolución de problemas y toma de decisiones serán similares
(Choo Op. cit.)
Si bien el análisis de las decisiones propuesto a partir de la teoría de la
utilidad esperada gozaba de reputación académica y constituía el paradigma de
cómo debían analizarse las mismas, ello no convencía a quienes tenían que
analizar la toma de decisiones en los contextos organizacionales reales.
Ambos grupos tratan de teorizar sobre las decisiones que se toman cuando
los sujetos se encontraban dentro de un “mercado”, pero difieren sobre en la
caracterización del tipo de sujeto. Por un lado las reflexiones de los partidarios
ortodoxos de la elección racional conciben un decisor económico teórico que
busca maximizar su utilidad monetaria, mientras que, por otro lado, los
partidarios de la elección racional limitada consideran decisores a los
administradores o gerentes de las organizaciones. Ellos son decisores que
expresan comportamientos organizacionales reales. Esta diferencia delimita dos
formas de análisis la toma de decisiones.
Simon (1989) refiere que el medio institucional rodea al decisor al igual que
el medio natural, generando un conjunto de certidumbres que permiten al sujeto
desenvolverse en el con cierta economía psicológica cuando tiene que decidir.
No necesita analizar, ni elaborar, ni conocer los patrones y determinaciones de
los eventos, ellos están allí.
27
Considera que el modelo de racionalidad limitada para las organizaciones
políticas y sociales, al igual que para una persona, describe un conjunto de
límites al procesamiento de la información y a la capacidad que tienen las
mismas de adaptación al entorno. Encuentra que algunos elementos son
determinantes para dicho límite de la racionalidad, como son: la acotada
atención que se le pueden dar a los problemas, los distintos valores de las
personas que tienen que tomar la decisión, la incertidumbre, la complejidad de
los problemas, la organización del mundo, la forma de algunos procedimientos
y otras situaciones van modelando consecuentemente un contexto de limitación
de la racionalidad.
Simon (1989) también establece el concepto de decisiones sociales para
contrarrestar la ilusión del individuo aislado, que posee una función de utilidad
independiente y creencias autónomas. Establece que todas las elecciones surgen
en la relación con el medio social. Un intento teórico característico de ese
momento histórico que traslada la explicación de los modelos en los cuales el
sujeto de la decisión y los problemas son abstractos, a situaciones más realistas
sobre las cuales podían aplicarse empíricamente el análisis de las decisiones.
Asimismo la limitación de la racionalidad también parte del contexto y por
lo tanto las restricciones que se encuentran allí, afectan a posibilidad de tomar
decisiones óptimas. En una organización el tiempo, la oportunidad, el
presupuesto y otros factores, influyen sobre la misma. La organización aquí
tiene un importante efecto sobre el diseño de objetivos, la elección de
alternativas, las formas de valoración de las mismas y los resultados.
Se mencionarán a continuación algunos de estos aspectos que limitan la
capacidad racional en función a las características y disposiciones de las
organizaciones. Los mismos no intentan ser una lista completa, se eligieron en
función a los eventos que se analizarán.
28
2.2.1.1 Limitada atención
Las organizaciones no pueden reflexionar y decidir sobre muchas
cuestiones al mismo tiempo debido a que los problemas y los temas son
complejos y variados. Es necesario entonces el establecimiento de
prioridades que adquieren la forma de “agendas públicas”, las cuales
indican qué temas requerirán una atención preferencial.
Por supuesto, no siempre dichas agendas son adecuadas al tiempo de la
organización, reflejando en contadas ocasiones los puntos de vista de
quienes se encargan de administrar las mismas, pudiendo constituir
claramente una estrategia de poder. Resulta importante analizar el proceso
que permite que un determinado tema sea puesto en la “agenda”, es decir
en el foco de la atención. De hecho, existen estrategias para llevar un tema
a la categoría de tema de agenda. La necesidad y urgencia es quizás la más
conocida. Un hecho saliente es la forma más característica que obliga al
decisor “bombero” a apagar el incendio.
La atención limitada que se le confieren a los asuntos determina que un
conjunto de temas se analizarán y sobre ellos se tomarán decisiones.
Asimismo existen otros problemas que implican rutinas repetitivas o
procedimientos en las organizaciones, no se les presta mayor atención,
para resolverlos existen un conjunto de respuestas estructuradas típicas. De
hecho se crean sectores específicos dentro de las organizaciones, para que
las implementen y ejecuten.
Por ejemplo, cualquier institución tiene áreas económicas financieras
que manejan un presupuesto, a su vez sectores de mantenimiento que se
ocupan del estado de muebles, equipamiento e inmuebles, o un
departamento de personal, que liquida sueldos y lleva la administración de
los recursos humanos. Todos toman decisiones repetitivas y en general
29
acordadas por un procedimiento, pero, cuando ocurre un hecho nuevo es
que capta la atención de los miembros de la organización teniendo que
evaluar si constituye una desviación que requiere un análisis específico.
Por lo tanto el problema que implica una desviación entre lo que es y lo
que debería ser, es colocado dentro de la agenda.
2.2.1.2 Valores múltiples
Las diferentes personas dentro de una institución aportan a la misma
diversidad de objetivos, intereses y valores. Además en el mundo actual, la
globalización aporta aún más diversidad a esta cuestión dado que las
organizaciones cuentan hoy con decisores de diferentes culturas, y si bien
las normas institucionales enmarcan las elecciones, no anulan los valores e
intereses individuales. Resulta interesante remarcar que las organizaciones,
por lo general, no cuentan con procedimientos para establecer acuerdos
sobre las diferencias de valores, como refiere Simon (1989, 102),
utilizando el teorema de Arrow:
“La dificultad de resumen en el célebre teorema del bienestar social
de Kenneth Arrow, que demuestra bajo suposiciones bastante
razonables con respecto a las condiciones que una función de bienestar
social debe satisfacer, que tal función no puede existir. Entre las
suposiciones razonables implícitas en el teorema de Arrow se encuentra
el postulado que expresa que a diferentes personas debe permitírseles
sopesar sus valores de maneras diferentes; que no queremos forzar a la
gente a que tenga la misma clase de valores. Si aceptamos suposiciones
como ésta, descubrimos que en realidad no sabemos cómo comparar
los valores entre las personas”
30
En estas condiciones la búsqueda del valor “óptimo” constituye una
epopeya condenada al fracaso. Entre tanta diversidad ¿cuál podría ser un
valor óptimo? Mediante en enfoque de la racionalidad limitada,
deslizándose el peso de la función de utilidad hacia valores “satisfactorios”,
se abre una posibilidad diferente de resolver valores múltiples como lo es la
negociación. Simon (1989, 106) establece:
Quizá sea posible -y a menudo lo es- encontrar vías de acción que
toleren casi todos los integrantes de una sociedad, y que incluso
agraden a muchos, siempre que no seamos perfeccionistas y no
exijamos lo óptimo.
Ahora bien, quizás la literatura presenta cierta ingenuidad en considerar
dicha diversidad de valores como un problema, así lo encontramos en la
mayoría de los grandes autores como Simon, March, y otros. Hoy los
modelos que representan mejor a las organizaciones son aquellos que
pueden procesar la multiplicidad y diferencia de valores.
2.2.1.3 Incertidumbre institucional
Las instituciones se encuentran sometidas a contextos sociales
cambiantes, y en general no disponen de la rapidez de un individuo para la
respuesta frente a la incertidumbre que genera este hecho. La burocracia
necesita un tiempo de procesamiento mayor para dar respuestas a
problemas que un decisor individual puede resolver en minutos.
Esta es una perspectiva “clásica” de la conceptualización de
incertidumbre, donde el entorno externo, es la fuente de la misma,
influenciando
las
decisiones, su proceso y los resultados. Bajo esta
31
conceptualización se incluyen los trabajos de March y Simon (1958 [1969])
Burns y Stalker (1961 [1994]), Cyert y March (1963 [1992]), y otros.
Siguiendo el trabajo de Yáñez Estévez (2002, 38) existen otras dos
perspectivas para considerar la incertidumbre que son:
a) Cuando la misma se debe tanto a factores externos como internos.
b) Cuando la percepción del decisor tiende a ignorar las propiedades
del entorno y realiza un procesamiento entre la incertidumbre y las
características de la organización5.
Se tiende a reconocer en el dilema del prisionero muchos de los
problemas de teoría de las decisiones bajo incertidumbre. El mismo
establece que al arrestar a dos sospechosos, no se les puede comprobar un
delito mayor sino no confiesan, dado que las pruebas son insuficientes para
una condena. Y si no se comprueba recibirían entonces una condena
menor. La policía intenta que cada prisionero confiese y les dice que si
alguno lo hace, será tratado con atenuantes, pero el otro será condenado y
recibirá el peso de la justicia.
Ahora si los dos confiesan serán tratados con severidad pero no tanto
como al prisionero B, si confesara el A. Por otra parte, si el prisionero A
estima que el B confesará, el también será tratado con menos años de
prisión. Si B no lo hace y el prisionero A estimando que B lo haría,
confiesa, se beneficia, según las reglas puestas por la policía. Entonces la
función de utilidad de A es satisfactoria si confiesa. Ahora bien, el mismo
comportamiento racional es esperable para B. Aunque también deben tener
5 Para una revisión exhaustiva del constructo incertidumbre asó como una revisión de los
principales autores respecto de su uso en la organización véase al obra citada de Yanez Estévez.
32
como alternativa ambos que si ninguno confiesa estarían con muchos años
menos de condena que si alguno o los dos lo hacen.
Si bien no se tomará la implicación matemática de dicho dilema,
interesa aquí señalar los elementos constitutivos del mismo como variables
estructurales de estos problemas de decisión: los decisores, la situación, el
problema, el juego, la anticipación de los comportamientos del otro, la
función de utilidad, las probabilidades, la incertidumbre, etc. 6 Todos ellos
términos que serán necesarios considerar.
2.2.1.4 Complejidad de los problemas
No se tomará aquí una definición exhaustiva del concepto de
complejidad7 y se seguirá una explicación casi natural de Herbert Simon,
la cual realiza en la Arquitectura de la Complejidad (1973, 127). En dicho
texto establece que compleja, es una característica aplicable a un objeto,
con gran cantidad de partes, que interactúan entre sí y no de una manera
evidente. Si bien aquí la complejidad aparece como una característica
ontológica, no es sino mediante la racionalidad que se accede a ella. La
razón cuando toma contacto con dicha complejidad queda limitada dada su
dificultad para procesarla. Entonces como Hodson (2000, 22) lo establece
para el cubo de Rubik o el ajedrez, se han desarrollado un conjunto de
reglas y procedimientos que ayudan a organizar la información y así
ordenar y producir resultados tratando de asistir a dicha racionalidad
limitada en la complejidad.
6 Una presentación completa de las implicancias del dilema véase William Poundstone (2005)
El dilema del prisionero: John von Neumann, la teoría de juegos y la bomba. Madrid. Alianza
Editorial.
7 Un abordaje al análisis de la complejidad puede encontrarse en Bortman, R. y Avenburg, D.
2007 ¿De Cuántas Maneras? Editorial Malke
33
Asimismo Simon (1973, 108) introduce una reflexión sobre los
“esquemas”8 que se utilizan para la organización de un mundo complejo.
Los esquemas son procesos cognitivos para reunir información.
Si la capacidad de cómputo para enfrentar la complejidad es limitada,
los esfuerzos para hacer los cálculos implícitos del modelo de elección
racional estándar avasallan a quien toma decisiones, y éste no puede
tomar muchas otras decisiones vitales. Por esta razón recurrimos a
los hábitos y las reglas empíricas. La corriente económica principal
no da un reconocimiento adecuado a la complejidad del mundo real y
a la limitada capacidad analítica y computacional del cerebro
humano. Algunos problemas de decisión pueden ser manejables, pero
por lo general enfrentamos muchos que no lo son. Sólo en el mundo de
los libros de texto encontramos pocos factores de producción y
espacios de alternativas de decisión bien definidos. En la realidad,
existe una gran variedad de recursos heterogéneos con relaciones
complejas. El análisis se frustra con un espacio de decisión
multidimensional, una escala explosiva del árbol de decisiones y
relaciones funcionales no lineales. (Hodson, Op. cit, 23)
2.2.1.5 Cantidad de información
Otro de los elementos a considerar como limitante de la racionalidad
organizativa es la cantidad de información que es necesario procesar,
entonces, paralelamente a la complejidad de la información se tiene que
considerar la cantidad de la misma.
Las nuevas tecnologías hicieron que la información tenga una mayor
velocidad de procesamiento y una accesibilidad, hasta hace unos años, no
8 Se retomará más adelante, el punto 2.6.3 la noción de esquema referido a los procesos
cognitivos
34
vista. Ahora ocurre que la vastedad de la información presenta
“limitaciones de computación” por parte del decisor (Hodson Op. cit, 19).
Solo hace falta pensar en comprar un objeto de consumo doméstico para
dar cuenta de la cantidad de información que contiene esa decisión.
El autor citado considera desde una perspectiva clásica, dado el costo y
el tiempo necesarios para procesar información, los agentes tratan de
aplicar reglas de optimización, renunciando a búsqueda intensiva de la
misma. Aunque observa que en una función de utilidad basada en esta
premisa solo se consideran los valores esperados, no los beneficios posibles
o reales que se podrían conseguir, por lo tanto esto también es otro límite
para llegar a un valor óptimo.
Entonces la forma en que se procesa la información necesaria para la
toma de decisiones requiere de atajos o procedimientos que permitan llegar
a un resultado satisfactorio para el decisor. En tal sentido es posible afirmar
que resulta idiosincrásica la forma en que una organización o persona toma
dichos atajos.
2.2.1.6 Procedimientos de selección de alternativas
Volviendo al concepto anterior, resulta que una función de utilidad
satisfactoria busca valores mediante atajos o heurísticos. Resultará
interesante poder analizar los mismos en relación a los procedimientos
organizacionales.
Por ejemplo, Simon (1989) coloca al precio de un bien o servicio como
limitante de la cantidad de información que necesita una persona u
organización para decidir. El mercado de los vinos es un ejemplo de ello,
en general, en cualquier rincón del mundo la calidad se asocia al precio, y
35
aunque no se conozca la marca e incluso el varietal, los decisores toman
este atajo para decidir.
Por ello, a la hora de analizar las decisiones resulta importante plantear
qué procedimientos son los que generan condensaciones de información
para que los decisores las utilicen como atajos en la elección de
alternativas.
2.2.1.7 Sistemas de información
Dada que la información es compleja y la cantidad de la misma se
multiplica a medida que el tiempo transcurre, es necesaria su organización
a fin de que constituya una base histórica para las decisiones.
Los sistemas de información son modelos o representaciones de una
realidad física que permiten registrar los movimientos, estados o
existencias. Walker (1996). Son un recurso fundamental para la toma de
decisiones siendo una poderosa herramienta para la gestión operativa,
estratégica y política de las organizaciones. Lardent (2000)
Existe copiosa literatura respecto de la utilización de los sistemas de
información como apoyo a las decisiones Diez De Castro, Redondo López,
Barreiro Fernández (1997), Rio Insua (2004), Lardent, (Op. cit.). Stair y
Reynolds (2010) y otros. Los sistemas de soporte a las decisiones
conocidos generalmente por sus siglas en inglés DSS (Decision Support
Systems) son una clase particular de sistemas que proveen información
mediante métodos estadísticos y matemáticos a quienes tienen que tomar
decisiones. También otros tipo de sistemas, llamados MIS (Managment
Information Systems)
9
cumplen la función de proveer información por lo
9 Una comparación entre los DSS y los MIS se encuentra en Stair y Reynolds, Op. cit. 421.
36
general estratégica y global de la organización. Son tipos de sistemas que
constituyen, en general, una aplicación de avanzada y son utilizados
comúnmente en una organización que ya posee en funcionamiento un
sistema con satisfacción de los usuarios. (Conte Op. cit.)
Independientemente del tipo de sistema, resulta interesante investigar el
conjunto de reglas que se utilizan para el archivo y la recuperación de los
registros que constituyen la base histórica de la toma de decisiones.
Asimismo es importante indagar cómo es utilizada, para la toma de
decisiones, esa información recuperada.
Estos temas analizados: el tipo de atención que se le brinda a los problemas,
la incertidumbre, los valores múltiples, las características de la información y su
procesamiento, dan cuenta de algunas de las razones respecto de por qué las
organizaciones que no resultan del todo funcionales para la optimización de la
decisión. Estos y otros límites impiden que la decisión pueda tener un marco
“racional”, al menos como la teoría clásica la conceptualizaba (Simon, 1989).
Otra característica a tener en cuenta son las preferencias de los que deciden.
Aquí también se produce un giro en la forma de conceptualizarlas, de hecho
para Simon, la racionalidad limitada supone que las preferencias del decisor no
siempre se ajustan a las de la organización. Mientras que para March y Olsen
se acentúa más esta concepción al argumentar que los estudios empíricos
muestran una realidad diferente: las preferencias cambian, son ambiguas, o
también contradictorias, entonces son determinadas por el entorno en el cual
los decisores actúan. Asimismo el concepto de ambigüedad, en dichos estudios,
ocupa un papel mucho más importante que hasta ese momento se le asignaba
(Vergara Op. cit. 1997, March y Olsen Op. cit.).
37
Para March y Olsen las decisiones se hallan orientadas por la satisfacción de
normas y valores que se encuentran en la organización más que determinadas
por las preferencias individuales.
El modelo de comportamiento organizacional planteado en el clásico
trabajo de Cyert y March (Op. cit.) circunscribe la decisión organizacional en
función a:
1) Los fines que tiene la organización que no siempre poseen una
escala de preferencias que coincide con la del decisor.
2) Las expectativas organizacionales que surgen de la información y la
inferencia sobre la misma que realizan los diferentes actores.
3) La elección organizacional considerada como pactos entre los
diversos sectores y actores
Otro supuesto a comentar es que el contexto al que se refieren los autores de
la escuela de Carnegie Mellon se asienta en un entorno competitivo como lo es
el mercado, pero también se aplica a las relaciones exteriores de un país o la
guerra. Bajo estos ejes se elaboran un conjunto de pensamientos sobre la
racionalidad y la toma de decisiones organizacionales
2.2.2 El modelo de procesos
El modelo de procesos coloca su atención en las distintas etapas, acciones y
tipos de conductas que se observan a la hora de decidir. El clásico estudio de
campo realizado por Mintzberg, Raisinghani y Théorêt (1976) efectúa un
38
extenso análisis de cómo son tomadas las decisiones en organizaciones
comerciales y gubernamentales. En dicho estudio, The Structure of
"Unstructured" Decision Processes, analizan veinticinco procesos de decisión
estratégica y sugieren una estructura subyacente en los mismos. El modelo
general desarrollado por ellos, denominado modelo de procesos de decisiones
estratégicas se basa en el siguiente esquema:
Figura 2. Modelo de Proceso de toma de decisiones estratégicas
Fuente: Mintzberg, Raisinghani y Théorêt, 1976:266. Traducción tomada de Choo (1999, 209)
Como se observa, el modelo trata de reflejar la complejidad del proceso de
toma de decisiones estratégicas en una organización. Las mismas ocurren en
tres fases centrales: Identificación, Desarrollo y Selección. La primera
identifica el área del problema y de los asuntos relacionados a esa decisión.
Aquí existen dos tipos de rutinas, aquellas que llevan al Reconocimiento de la
decisión donde perciben los problemas y escenarios y otra rutina de
Diagnóstico, de los efectos actuales y futuros de la decisión.
39
La segunda fase, Desarrollo consta de dos rutinas. Por un lado la Búsqueda
que se refiere tanto a las experiencias anteriores en el trato con el problema,
como a los eventos relacionados. Por otra parte se encuentra la rutina de
Diseño de las posibles alternativas para la toma de decisiones.
Por último, la fase de Selección trata de la evaluación de alternativas y la
elección de una de ellas. Ocurren diversas rutinas, la de Filtrado, como su
nombre lo indica elimina lo no aplicable y separa lo posible para utilizar en la
toma de decisiones. Las rutinas posteriores Juicio, Análisis y Regateo, son tres
posibles caminos de llegada a la decisión. Juicio refiere a las formas de
comprensión de las alternativas y de los resultados posibles, mientras, Análisis
trata de llegar a la selección de una alternativa en función a criterios
establecidos. Regateo es la forma típica de arribar a una decisión cuando
intervienen distintos intereses y cuando la decisión debe tomarse en grupos. La
Autorización hace referencia a los procesos organizacionales o externos en los
cuales alguna instancia debe aprobar la misma para disponer los recursos.
Asimismo existen varios interruptores, internos y externos, que llevan adelante
el proceso de la decisión.
Como Choo (Op. cit, 212) lo señala, el rasgo más prominente de los
procesos de decisión estratégica es la gran cantidad de factores abiertos que
intervienen en el mismo y se modifican constantemente en el tiempo,
provocando que todo el proceso se acelere, cambie, se detenga, se demore y
otras circunstancialidades. El valor académico e histórico del modelo ha sido
definir integralmente la estructura de una toma de decisión al dar luz una
reflexión sobre las actividades, rutinas, elementos y eventualidades que ocurren
durante la misma.
2.2.3 El modelo del cesto de basura
40
Por otra parte, el modelo del cesto de basura (garbage can model), surge a
principio de los años setenta como una explicación alternativa de la toma de
decisiones. Cohen, March y Olsen (1972) en otro trabajo clásico proponen una
visión de la organización como anarquías ordenadas, donde las preferencias, el
cambio tecnológico, los problemas y las formas de participación de las
personas, no se encuentran ni bien definidas, ni acotadas, rompiendo con la
idea de orden organizacional tan común en los otros modelos. Dentro de esta
anarquía, las decisiones son el resultado de la interacción de cuatro flujos: por
un lado los problemas, por otro las soluciones posibles que son expresadas por
quienes tienen que decidir, los participantes, con sus expectativas, preferencias
y valores y las oportunidades.
Esta teoría es conocida en la literatura además como “modelo de los cestos
de basura” o “modelo del bote de basura de la elección organizativa” como
dice Simon “sostiene que en cualquier sociedad u organización hay cuestiones
permanentes y personas permanentemente ligadas a estas cuestiones. Cuando
se presenta algún asunto particular para decidir sobre él, estas candentes
cuestiones permanentes descienden y se imponen al debate” (Simon, 1989,
101)
Este modelo de la toma de las decisiones establece que las instituciones
necesitan disponer de un reservorio de respuestas para aplicar en el caso de que
ocurran determinados problemas. Las respuestas están básicamente establecidas
con reglas condicionales del tipo “si, entonces”, sólo cuando la respuesta no se
ajusta al problema se buscarán nuevas alternativas. Este método propicia el
concepto de que las soluciones pueden ir en busca de los problemas
para resolverlos. (Peters 2005, 57)
41
2.2.4 Otros enfoques y problemas en toma de decisión y
organizaciones
Una reflexión posterior sobre cómo las instituciones establecen un conjunto
limitado de posibles alternativas que regulan su funcionamiento siendo la
decisión la elección de una de esas alternativas se encuentra en North, (1990) y
en Elster (1995, 2000)
Este último autor se auxilia de la teoría de la restricción. Ulises se hace atar
al mástil de su barco para no sucumbir ante el canto de las sirenas, restringe así
su conducta porque no puede precomprometerse a tomar una decisión racional.
Llevando este argumento a otro ámbito, Elster (1995 Op. cit.) establece que las
constituciones nacionales y por extensión las normas en las organizaciones, no
son una excepción a ello. Son una forma de restricción de la conducta y una
manera de comprometerse a ser racional, en función a un límite externo.
Por otra parte cuando se analiza la toma de decisiones en una burocracia
estatal, los conceptos expresados se encuentran cuestionados desde diversos
ángulos. Se puede citar los trabajos de Crozier (1966, 1996) Crozier y
Freideberg (1990), como así los trabajos de Ozslak (1977, 1986)
Jacobson divide el conjunto de decisiones según su área de competencia,
entonces se tienen decisiones representativas, las cuales aluden como su
nombre lo indica a los procesos de representatividad del decisor. Decisiones
programáticas, referidas a los fines de los que tratan las mismas. Decisiones
normativas, aquellas cuyos objetivos tienden al objetivo estratégico que guía la
institución. Decisiones reglamentarias, las cuales sus objetivos apuntan a la
creación de reglas legales vinculantes que articulan las conductas con las
normas. Decisiones supervisoras, que se dirigen a la vigilancia de desviaciones
de las reglas. Decisiones operativas que tienden a la utilización de los recursos
institucionales. Y por último decisiones simbólicas, las cuales no tienen valor
42
vinculante, ni ejecutivo, sino son tomadas por poseer una carga representativa
que aluden a específicos significados (Herrero De Castro 2006).
La organización en es un medio privilegiado donde se estudia la toma de
decisiones y cuenta hasta la actualidad con una extensa literatura. Los modelos
citados son apenas algunos de los más comúnmente citados y dado su
importancia histórica se han convertido en paradigmas dentro de la teoría10.
Para una revisión de las ideas en toma de decisiones y como ellas impactan
en las instituciones puede verse en Rios Sixto (1996) y más actualizadas en
Qudrat-Ullah Hassan,J. Spector Michael, Davidsen Pål I. (2008)
2.3 Toma de decisiones en las organizaciones políticas
En medio de las ideas respecto de la racionalidad limitada y de los
desarrollos organizacionales, Graham Allison publica en 1971 La esencia de la
decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles de Cuba. Es otro
referente obligado en la literatura, considerado informalmente como una
“biblia” sobre la decisión política para algunas Universidades. (Bernstein
2000).
Allison
analiza en esta obra el proceso de decisiones del presidente
Kennedy y su entorno en el conflicto que los Estados Unidos tuvieron con la ex
Unión Soviética por los misiles en Cuba, en octubre de 1962.
Pueden realizarse diferentes abordajes a la obra de Allison, ya sea como una
investigación sobre la toma de decisiones; o sobre el análisis de la política
pública; o también acerca de las relaciones exteriores norteamericanas.
Asimismo puede abordarse como una investigación de la burocracia; o
10 Se utiliza el término paradigma en un sentido coloquial
43
considerarla como un relato histórico; o también analizarla en función al juego
sociológico entre los diferentes actores que intervinieron. A continuación se
priorizará la primera de ellas, se colocará el foco en la conceptualización sobre
el proceso de toma de decisiones.
Allison desarrolla una metodología que considera aplicable para el análisis
de las decisiones en el orden gubernamental. Comienza utilizando el modelo del
actor racional y el modelo de procesos, para analizar las decisiones que se
tomaron durante la crisis política, pero concluye que ambos modelos ofrecieron
resultados limitados. Por ello, propone la integración de los mismos, con un
tercero llamado modelo político o burocrático.
El primer modelo, comúnmente en la literatura descripto con la sigla MI,
denominado actor racional unificado, supone que la decisión que toma un
gobierno es siempre racional en tanto que la misma es el resultado de metas
políticas consensuadas por un conjunto de organizaciones que componen el
Estado.
El segundo modelo describe el proceso organizacional (MII) y establece
que las diferentes organizaciones estatales poseen rutinas y comportamientos
específicos que modelan las decisiones que son tomadas.
El tercer modelo, llamado político o burocrático (MIII), explica las
decisiones en función a juegos. Por lo tanto existirán: jugadores, posiciones,
reglas y estrategias, resultando las decisiones del poder y de la capacidad de un
jugador para llegar a la meta.
Si bien la obra recibió muchos elogios, también han sido numerosas las
críticas tanto conceptuales como metodológicas. Por ejemplo, Art (1973); Ball
(1974); Bobrow (1972); Caldwell (1977); Cornford (1974); Freeman, (1976);
Krasner (1972); Perlmutter (1974); y Yanarella (1975). Incluso aquellos que
44
ponderan el libro, por ejemplo, Holsti (1972); Rourke (1972); y Wagner (1974),
también expresaron sus reservas.11
Tomando la revisión de Cornford (Op. cit.) y siguiendo a Bendor y
Hammond (1992) se puede realizar el siguiente agrupamiento de las objeciones.
El mismo no intenta ser excluyente y se citan las críticas más comunes:
a) Los tres modelos (MI, MII y MIII) no ofrecen una integración lógica ni
metodológica adecuada.
b) Los diferentes modelos no se encuentran exclusivamente definidos,
observándose solapamientos entre ellos.
c) No hay conceptualización adecuada para los distintos modelos, ni de
ellos se derivan hipótesis contrastables.
d) Se pueden utilizar para justificar interpretaciones de acciones y
decisiones no unívocas y en algunos casos contradictorias.
e) Por lo tanto, no se pueden conciliar dichas interpretaciones surgidas de
modelos no bien definidos.
f) Los modelos pueden utilizarse como una metáfora explicativa, pero no
como un modelo predictivo, como lo sugiere Allison
g) Adolece de referencias y conceptualizaciones sobre las organizaciones y
en especial sobre la burocracia.
Bendor y Hammond (Op. cit) si bien concluyen que en función a la lógica
interna, el modelo requiere una sustancial reformulación. Establecen que luego
11 Citado en Rethinking Allison's Models Jonathan Bendor; Thomas H. Hammond
45
de varias décadas las teorías muestran su edad, y a juicio de los autores, hoy
existen un conjunto de saberes que no se encontraban disponibles cuando fue
publicado el trabajo, lo cual permitiría proponer ajustes para actualizar el
mismo.
En
1999,
al
desclasificarse
por
el
gobierno
norteamericano
la
documentación respecto de la crisis de misiles en Cuba, Allison publica una
segunda edición acompañado de Phillip Zelikov, (Allison y Zelikov. 1999) en
la cual revisan el contenido de la primera a la luz de la nueva fuente.
Una revisión de la misma se encuentra en Bernstein (2000). Si bien la
discusión continúa, este autor refiere que la edición revisada de la Esencia de
1999, con sus numerosas evidencias de problemas y conceptos, continúa
resultando útil para el investigador de las decisiones en las organizaciones y en
la política pública.
Críticas y aceptaciones mediante el intento de Allison sigue siendo una
referencia obligada a la hora de analizar las decisiones y no deja incluso para
sus detractores de ser un intento de sistematizar y estudiar explícitamente los
procesos organizacionales y políticos de toma de decisión.
La obra de Allison contiene tres capítulos, cada uno de ellos destinado a
analizar un modelo específico, siendo el corazón conceptual de cada uno de
ellos denominado: paradigma del actor racional, paradigma del proceso y
paradigma de la política gubernamental. Toma el término paradigma de Robert
Merton en el sentido de un proceso de “afirmación sistemática de supuestos
conceptos y proposiciones básicas utilizados por determinada escuela de
análisis”, siendo este más débil que un modelo teórico. (Allison y Zelikov 1999,
64)
46
Se describirán a continuación estos tres modelos siguiendo los textos de
Allison y de Allison y Zelikov mencionados, introduciendo de otros autores
algunos aportes, supuestos o debates que por su importancia en la temática
requiere que así sea.
2.3.1 El actor racional unificado (MI)
El modelo supone que la acción tomada por un gobierno es racional, dado
que se encuentra sujeta a normas, principios, regulaciones y negociaciones que
la determina. Además, considera al Estado, como un actor racional unificado,
realizando de esta manera un reduccionismo conceptual a fin de facilitar la
descripción y el análisis.
Como Allison establece, resulta interesante el lenguaje utilizado al hablar o
escribir, por ejemplo, en un periódico respecto de la acción gubernamental. Se
dice “el Gobierno Nacional decidió…” o ”el Directorio del Sistema Único
resolvió…” como si fuera un solo actor, como si no se tratara de un conjunto
de organismos, negociaciones, disputas y conflictos para llegar a la misma
(Allison 1988).
Entonces, la aplicación del modelo en el ámbito de la política
gubernamental asume dos supuestos para su análisis:
-
Que el actor, por ejemplo el Estado Nacional es racional, en tanto
existan y cumplan los planes de acción previstos. A su vez, las
decisiones que deban tomarse por fuera de dicha planificación serán
propuestas alternativas elegidas en función a que satisfagan los
principios, políticas y estrategias institucionales.
47
-
Que es un actor unificado. Continuando con el ejemplo el Estado
Nacional se compone de una serie de organismos y organizaciones,
diferentes poderes y actores, fases y etapas en la negociación para
encontrar una acción, pero sólo la resultante final es la que aquí se
considerará para su análisis.
Por otra parte el modelo se compone de los siguientes elementos (Allison,
Op. cit. 65-67):
I. Unidad Básica de Análisis:
Los gobiernos eligen (deciden) la acción que maximice (satisfacen) las
metas y objetivos estratégicos de una nación. En tal sentido, dicha
formulación se encuadra en la racionalidad instrumental que antes fue
descripta.
II. Conceptos de organización
A. Actor Nacional Unificado.
La acción de la nación o del gobierno es concebido como un agente
racional y unitario. Este agente es antropomorfizado como si fuera una
persona individual, como se hacía referencia.
B. El problema.
La decisión es tomada en respuesta a la situación estratégica que el actor
se enfrenta en relación a una función de utilidad, más o menos
constante. En este sentido
los objetivos estratégicos tienen cierta
consistencia y perduración en el tiempo.
C. La elección racional.
Los componentes de la elección racional incluyen según Allison: los
objetivos, las alternativas, las consecuencias y la elección. No obstante
48
se reemplaza aquí los elementos clásicos del análisis decisorio
siguiendo cierto consenso actual respecto del modelo normativo.
(Pavesi, et. al. Op cit, Conte, Op. cit., 21-24):
•
Objetivos: Corresponden a la utilidad, estado o valor que el
decisor piensa obtener en el futuro, luego de tomada la decisión.
•
Tiempo: Concierne al tiempo que calcula el decisor en el cual se
cumplirán el o los objetivos.
•
Horizonte de planeamiento: Delimita el área o el tiempo que
abarca el análisis que se realiza para tomar la decisión.
•
Estados inciertos: Refieren a los estados, niveles o grados
posibles de ocurrir. Se encuentran significados por una variable
que en general lleva la letra “N”, y que representa el origen de la
incertidumbre del decisor. No se tiene control sobre ella, es
decir, no puede intervenir para que el resultado sea como él
desea porque si así fuera la incertidumbre desaparecería. Por
supuesto que hay situaciones que el decisor puede influir directa
o indirectamente para aumentar la propensión a que una variable
incierta produzca o se acerque a un resultado esperado.
•
Probabilidad que ocurran los estados inciertos: Representa la
probabilidad que un determinado resultado de una variable
incierta N ocurra.
Existen dos enfoques para conceptualizar la probabilidad,
(Cortada de Kohan 1994):
49
1. Normal, que surge de las leyes de Laplace “la
probabilidad P de un acontecimiento es el número de
casos favorables dividido por el número de casos
posibles”.
2. Subjetivo, definido por Savage en el cual la
probabilidad de un acontecimiento determinado es
interpretado como una medida de la confianza que
una persona razonable asigna a que ese hecho ocurra.
Para ambos enfoques se utilizan variables con escalas numéricas
factibles de aplicar la propiedad del cálculo de probabilidad, por
el cual todos los estados de la variable deben sumar 1.
•
Alternativas: Son los cursos de acción que el decisor se plantea
para el cumplimiento de los objetivos. Se representan
comúnmente con la letra S. Asimismo dentro del conjunto de
estas alternativas es necesario contar con S0, definida como la
opción de no hacer nada. Implica mantener el estado de las
cosas. Es importante definir que no se trata de una falta de
decisión sino de decidir mantener el estado de las cosas,
probablemente con la hipótesis que el mismo devenir producirá
resultados sin una intervención específica.
Algunos autores utilizan el término “acción viable” en vez de
alternativas, dado la connotación de exclusión que este último
término tiene respecto de otras alternativas posibles (Diez de
Castro et. al. Op. cit. 43). En el presente trabajo se mantendrá la
designación de alternativas, con la aclaración que puede no ser
excluyente de otras opciones, es decir, se puede elegir
alternativas múltiples.
50
•
Resultados: Representan la alternativa elegida SK cuyas
consecuencias, según la evaluación que realiza el decisor, mejor
pueden cumplir el logro de los objetivos planteados.
•
Criterio de evaluación: Una vez que se han planteado los
objetivos en un tiempo determinado, se evalúa el grado de
incertidumbre y se prevén los resultados, entonces es hora de
elegir la alternativa que mejor responda en la situación
considerada. El criterio de evaluación, como antes se
mencionaba sostiene dicha elección, se basa en diferenciar cuál
alternativa presenta mayor utilidad.
III. Patrón de inferencia dominante.
Allison establece un patrón de inferencia que es dominante para
cada modelo. En el presente caso el poder explicativo para el actor
racional unificado se encuentra representado por la función de
utilidad. La misma es el criterio desde donde se decide, es decir, la
pregunta que ordena la inferencia respecto de la elección de
alternativas es, qué utilidad o beneficio se tiene en función a los
objetivos propuestos.
2.3.2 El modelo de proceso Organizacional (MII)
La consideración a un actor racional unificado produce un ocultamiento
respecto que un gobierno no es realidad un solo actor, es un conjunto de
organizaciones articuladas políticamente, con diferentes actores que ejercen
presiones y tienen intereses diversos.
51
Como lo dice Simon (1989) “los requerimientos rutinarios y repetitivos
de una sociedad son manejados en forma paralela al crear grupos y
organizaciones especializadas, cada uno de los cuales trata una serie de
cuestiones en tanto que los otros abordan las restantes. Si no fuera tan
obvio, podríamos calificar a esto como “teorema fundamental de la teoría
de organización.”
Cada una de estas organizaciones tiene una misión regulada por
normativas, rutinas y procedimientos establecidos. Allison analiza bajo esta
óptica la acción gubernamental entendida aquí como el output de estas diversas
organizaciones.
El modelo de procesos coloca su atención en las distintas etapas, acciones y
tipos de conductas que se observan a la hora de decidir, utilizando un conjunto
de parámetros que se describen a continuación:
1) Unidad de Análisis:
Se trata de la acción gubernamental como resultado institucional. En su
análisis, Allison, menciona tres tipos de eventos que ocurren y aportan
un sentido crítico de este output institucional (Allison, Op. cit., 131132):
- Primero: los eventos reales. Ocurren en un país, o una
organización producto del tiempo político, de situaciones
coyunturales, de contextos internacionales, todos posibles
factores que influyen la toma de decisiones.
- Segundo: las rutinas organizacionales existentes en cada
institución que facilitan las decisiones o acciones ante
determinados eventos.
52
- Tercero: una idea muy importante de Allison, los outputs
institucionales, estructuran el dominio de la decisión de quienes
tienen que tomarla a un nivel jerárquico mayor dado que brindan
información, plantean el problema de una determinada forma,
establecen reglas. Es raro que un presidente de un país o de una
organización tome decisiones en soledad, lo hace en función a un
conjunto de datos, los cuales son resultado (output) de sectores u
organizaciones.
2) Conceptos organizadores (Allison, Op. cit. 132-140):
a. Actores organizacionales
Se define al actor como una constelación de organizaciones de
manera difusa, que actúa cuando sus rutinas se ponen en marcha
y en cuya cúpula se encuentra quién decide.
b. Segmentación de problemas y fraccionamiento del poder
La problemática que abarca un gobierno es tan amplia y
compleja que no puede sino segmentarse teniendo las diversas
organizaciones una responsabilidad primaria sobre determinados
dominios. Ello tiene asociada la segmentación del poder, dado
que por el hecho mismo de la división organizacional impide
que surja una autoridad única. Los organismos técnicos del
Estado condensan poder a partir de su especialización.
c. Misión organizacional
Este concepto es agregado por Allison y Zelikov en la segunda
edición (Op. cit. 167) Establece que en las organizaciones la
misión se encuentra definida, formal o vagamente la cual se
expresa
mediante
la
normativa,
pero
las
distintas
administraciones reinterpretan la misma, por lo general,
53
proponiendo una óptica particular e intentando mediante ella
colocarse como grupo dominante.
También esta operación produce una narrativa interpretativa
organizacional o facciosa, que se utiliza como en la toma de
decisiones.
d. Objetivos, capacidades y cultura organizacional
Este concepto también es agregado por Allison y Zelikov en la
segunda edición (Ob, cit. 167) e implica la singularidad de una
organización, que a partir de la misma desarrolla un conjunto
específico de decisiones y acciones.
e. La acción como output organizacional
Dicha acción, según se hacía referencia, es entendida como el
producto de las rutinas de las organizaciones que determinan la
acción como resultante. La misma se encuentra caracterizada
por una serie de elementos a considerar:
i. Objetivos
Los objetivos surgen por lo general de un conjunto de
restricciones que resultan de una serie de expectativas,
acciones y demandas de los diferentes grupos de la
organización (Allison, Op. cit, 134). Las organizaciones
deciden en constante conflicto respecto de valoraciones,
alternativas, objetivos y resultados. Las coaliciones tratan
de imponer restricciones y sus puntos de vista.
En este marco, la decisión muchas veces tomada con
consenso relativo, aparece como una cuasi resolución del
conflicto, según el término de Cyert y March (Op. cit.)
54
La restricción se representa en términos imperativos,
encontrándose por lo general, específicamente dentro de
la normativa que regula el funcionamiento.
ii. Atención secuencial a los objetivos
Los objetivos de corto, mediano y largo plazo no pueden
tratarse todos al mismo tiempo, necesitan de un
escalonamiento y planificación para su tratamiento.
iii. Procedimientos operativos estandarizados (SOP)
Resulta un concepto bastante trabajado en la literatura de
decisiones organizacionales, SOP12, según su sigla en
inglés, estructuran la acción, determinan el conjunto de
conductas que son esperables de un empleado, dirección
u
organización,
aún
cuando
no
se
encuentren
formalizadas o explícitas. Es de señalar que en una
organización la mayoría se encuentran definidas en la
estructura de premios y castigos.
iv. Programas y repertorios
Allison define a los programas como el conjunto de
procedimientos operativos (SOP) que son necesarios
para que se produzca un resultado determinado, mientras
que los repertorios se refieren al menú necesario de SOP
para una acción determinada. Por ejemplo, en la Marina,
para producir un desembarco en una playa enemiga se
necesitan un conjunto de procedimientos operativos,
ofensivos, logísticos, de soporte, comunicación, etc.
12 Standard operating procedures
55
mientras que, repertorios implica el conjunto de
programas necesarios para la acción de desembarco.
v. Incertidumbre
Tomando algunos conceptos de Cyert y March (Op. cit)
Allison parte de un supuesto: las personas y las
organizaciones tratan de evitar la incertidumbre. Se
desarrollan procedimientos y estrategias que permitan
reducir el riesgo. Diferencia entre las burocracias y las
personas o empresas comerciales dado que estas tratan a
la incertidumbre de diferente manera, las primeras tratan
de reducirla al mínimo, las otras encuentran elaborar
constantemente comportamientos adaptativos a ella.
vi. Búsqueda dirigida al problema
Las organizaciones deciden eligiendo la primera
alternativa que satisfaga los objetivos propuestos. Esta
búsqueda se encuentra motivada por un problema
específico y con la idea que hay un curso de acción que
satisface dicho problema. Los autores establecen que
dicha
búsqueda
se
encuentra
limitada
por
el
entrenamiento y capacitación de los miembros de la
organización, sus expectativas, por los ruidos en la
comunicación, entre otras variables.
Por lo general, los patrones de búsqueda en este tipo de
organizaciones suelen ser bastante simples, focalizar el
síntoma y que desaparezca, por ejemplo “la atención en
el hecho saliente”, “muerte del mensajero” y otros. La
burocracia por lo general no admite búsquedas más
complejas.
56
vii. Aprendizaje, organización y cambio
Debido
a
la
simpleza
procedimientos
de
esas
organizacionales
se
búsquedas
los
modifican
en
función de los nuevos acontecimientos y situaciones que
ocurren, existiendo aprendizajes que incorporan nuevos
conocimientos y formas distintas de realizar los
programas y repertorios.
viii. Aumentos de presupuesto
En
general
el
presupuesto
de
los
organismos
gubernamentales se encuentran determinados por la
partida presupuestaria del estado nacional, aunque
igualmente existen fondos nacionales y de organismos
internacionales y aumentos cuya búsqueda determina
acciones específicas.
ix. Prolongada restricción del presupuesto
Parte del supuesto que una prolongada restricción del
presupuesto, por ejemplo dos o tres ejercicios, produce
casi necesariamente alteración en la efectividad de
programas organizacionales
x. Fracasos en el funcionamiento
Cuando ocurren fracasos o situaciones de cambio
drástico se pide “la cabeza” del decisor reemplazándolo
por alguien que encarne el cambio.
f. Coordinación y control Centralizados
Si bien se insistió en que la diversidad y complejidad de los
problemas requiere organizaciones especializadas y esto implica
57
segmentación
y
fraccionamiento
del
poder,
la
acción
gubernamental requiere de una coordinación y control en manos
de pocos decisores. No es posible pensar la política, por ejemplo
monetaria, en manos de muchos decisores de organizaciones
diferentes, aún cuando en la definición de la misma política,
intervienen actores diversos.
g. Decisiones de los líderes gubernamentales
La conducción de la política gubernamental y por lo tanto las
decisiones que implican pueden modificar los repertorios y
programas de las organizaciones. Cuando comúnmente se dice
en el lenguaje natural “es necesario una decisión política”
implica justamente ello. Activar nuevos programas, modificar
los existentes, crear nuevas organizaciones, pero como Allison
establece, para ello los líderes necesitan de la data que le
proporcionan las rutinas sus organizaciones.
3) Patrón de inferencia dominante:
Allison establece que la capacidad explicativa que tiene la teoría del
Modelo II se basa en el “descubrimiento que las rutinas y repertorios
organizacionales
producen
los
output
y
forman
parte
del
acontecimiento que se quiere explicar” (Allison, Op. cit. 141).
2.3.4 El modelo político o burocrático de las decisiones (MIII)
Representa el tercer escalonamiento en el análisis decisorio, el MI del actor
racional unificado, tiende a identificar la decisión como producto de un actor
unitario que elige una alternativa en función a una curva de utilidad. El modelo
de procesos analiza las rutinas y repertorios siendo la decisión el output de los
mismos. En el presente modelo se trata de estudiar la decisión como resultado
58
de una multiplicidad de actores, los cuales son jugadores con influencia relativa
sobre la alternativa elegida.
Para Allison, dicha influencia se orienta en función a los objetivos
estratégicos nacionales, organizacionales, grupales e individuales, donde la
decisión es una resultante de dichas fuerzas. Como puede desprenderse los
otros dos modelos no alcanzan a comprender cabalmente este complejo juego.
Se introduce una dimensión conflictiva producida por los diferentes intereses
que se presentan ante un problema, y la forma de acordar o no acordar sobre
alternativas para tomar una decisión específica.
Las decisiones cotidianas en política gubernamental, por ejemplo en
política sanitaria, surgen como respuestas ante determinadas situaciones que
ocurren, como dice Allison, emergentes del propio juego. Siguiendo con el
ejemplo, si en los medios informativos aparece una denuncia sobre un
programa de salud del Estado Nacional, ello produce que los diferentes
jugadores ensayan una respuesta. Dichas decisiones aparecen como un collage
de las diferentes escenas. Siguiendo al autor, existen decisiones menores como
redactar una gacetilla de prensa sobre el plan, o mayores como el funcionario
responsable (jugador mayor) hablando en vivo ante las cámaras de televisión.
También hay jugadores intermedios, en este caso, consultas a los operadores de
salud locales respecto de la situación, y un sinnúmero de otras jugadas y
jugadores que intervienen. La acción gubernamental es la resultante de ese
proceso.
El MI es un reduccionismo analítico de gran poder explicativo, el MII
ofrece un marco amplio para entender la decisión como resultado de una serie
de etapas procesuales. Ambos brindan cierta tranquilidad a la hora de realizar
un análisis. Pero ¿cómo estructurar un modelo con tantos jugadores y tantas
variables como el que ahora se propone en el MIII?:
59
I) Unidad de Análisis: la acción gubernamental como resultante política
Aquí la idea es similar a la de un campo de fuerzas cuyo vector final
surge de una relación entre los distintos vectores participantes del
mismo. Dentro del campo social, son las resultantes de los choques
entre distintos grupos, de la solución provisional de los conflictos, de
los compromisos asumidos, de la dinámica del interjuego entre actores.
Allison toma la idea de juego de Wittgenstein. Interesante referencia.
Allison establece que denomina, como Wittgenstein lo hace, juegos, en
tanto existen jugadores, reglas, pactos, fechas de encuentros. No
obstante existe una diferencia, el filósofo desarrolla su concepto sobre
los juegos de lenguaje (Kripke, 1989) mientras que el politólogo lo hace
sobre los juegos políticos.
El texto continúa planteando que a los fines del análisis conviene
distinguir entre (Allison, Op. cit 239):
1) las acciones gubernamentales como resultado de
decisiones
independientes de jugadores grupales e individuales
2) Las decisiones gubernamentales formales como resultado de las
preferencias e intereses de los jugadores centrales
3) Las decisiones gubernamentales formales como resultado de las
preferencias e intereses de los jugadores no centrales
Entonces, también se hará necesario distinguir una serie de variables
que caracterizan al juego y al jugador, desarrollándose para ello un
conjunto de conceptos organizadores:
II) Conceptos organizadores
60
a. ¿Quién juega?
La identificación y mapeo de los jugadores es vital en esta fase
de análisis, siendo un “quien es quien” respecto de las
decisiones. Habrá que distinguir “quienes” representan “cuáles”
intereses. En una reunión del Directorio del Sistema Único para
Personas con Discapacidad, hace unas semanas atrás, uno de sus
integrantes manifestaba “nos pusimos de acuerdo entre un
grupo de representantes para debatir modificaciones a la
reglamentación,
veremos quién salta, quien está a favor y
quien en contra” Este enunciado representa claramente lo que
se intenta conceptualizar.
Un concepto que aborda el autor es la posición del jugador, la
cual “define lo que los jugadores pueden hacer y cómo lo deben
hacer” (Allison Op. cit. 240) Esto significa que la posición que
en la que juega cada jugador, como ocurre en el futbol u otro
deporte, determina una serie de ventajas y obligaciones que
condicionan las decisiones que tomen.
b. ¿Qué determina la postura de cada jugador?
Las posturas representan las percepciones que cada jugador
tiene. Las mismas se encuentran determinadas por los objetivos
e intereses de cada uno de ellos. Estas posturas permiten jugar el
juego, pero también lo limitan dado que circunscriben espacios
de actuación específicos. De acuerdo a cómo se visualiza un
problema o un evento se actuará en consecuencia, por ello será
importante determinar:
i. ¿Cuál es el problema?
61
Esto tiene dos partes componentes. Por un lado cuál es la
percepción del problema, por otro la representación de
qué acción o decisión debe tomarse.
Cada jugador por pertenecer a un equipo u organización,
tiene un rol específico para cumplir y por lo tanto podría
tenerse una previsión de cómo se comportará. Será
importante conocer de qué manera percibe el problema,
qué presiones tiene en la organización y qué juego
personal es el que jugará.
ii. Objetivos e intereses
Existen intereses que deberían diferenciarse en la medida
de lo posible dentro de cada organización. Si se toma
como ejemplo el Directorio del Sistema Único, existen
objetivos e intereses del Gobierno Nacional, los propios
del Sistema Único, aquellos de las organizaciones que lo
componen, la de los grupos de uno u otro nivel dentro de
cada institución y por último los personales. Cada uno de
esos intereses configuran las posturas del juego.
iii. Apuestas y posturas
Aquí aparece más claramente la dinámica del juego,
donde cada jugador, de acuerdo a sus intereses o a los
que representa, apuesta y realiza sus jugadas. Apostar
significa realizar un movimiento en búsqueda de
conseguir un objetivo. También implica contar una
estrategia para llegar a ese objetivo, mientras que la
apuesta es tributaria de esa estrategia.
iv. Plazos y facetas de las cuestiones
62
Así como en el MI como en el MII la dimensión del
tiempo coloca fechas para la finalización de una etapa u
obtención de un resultado aquí los acontecimientos
determinan y acotan plazos. Por ejemplo, las crisis
demandan decisiones que requieren de una velocidad
diferente a las situaciones que presentan una regularidad,
en las cuales se cuenta con mayor tiempo para decidir.
Pero cabe la salvedad que cuando dicha situación o crisis
se visualiza, los jugadores, debido a sus posturas,
perciben o se conectan con determinada faceta de la
misma y por lo tanto la dimensión del tiempo no es la
misma para todos.
c. ¿Qué determina el impacto que cada jugador tiene sobre los
resultados?
Esta es quizás una de las dimensiones de mayor importancia
para el análisis en este modelo. Aquello que responde esta
pregunta es el poder, entendido como una influencia efectiva
sobre la toma de decisiones. (Op. cit. p. 244). Allison menciona
tres elementos que se incluyen en el poder:
i. Capacidad y posibilidad de concertación de alianzas, las
mismas implican un conjunto de habilidades que se
asientan sobre:
1. Autoridad
2. Funciones y responsabilidades orgánico formales
3. Control de recursos
63
4. Control de la información
5. Persuasión y carisma
6. Capacidad de afectar objetivos de otros jugadores
7. Accesibilidad al uso de influencias de jugadores,
de más alto nivel jerárquico que afecten la toma
de decisiones
ii. Destreza y voluntad para usarlas
iii. Percepciones que los otros jugadores tienen sobre las
primeras dos.
Dada la importancia que tiene el poder en el modelo político y
considerando que no es un concepto desarrollado en profundidad
en el texto de Allison, se deja para el punto 2.5 una introducción
a los desarrollos actuales sobre el mismo.
d. ¿Cuál es el juego?
Refieren a las estrategias que despliegan los actores al jugar un
juego. Las mismas delimitan y legitiman un conjunto de
acciones como regatear, persuadir o formar alianzas, que
influyen sobre el proceso de decisiones.
i. Canales de acción
Un canal de acción es un medio regular para las conductas
gubernamentales sobre un asunto específico (Allison, Op. cit.
245) Los canales de acción estructuran el juego dado que
asignan previamente un conjunto de responsabilidades a
determinados jugadores.
ii. Las reglas del juego
64
Las reglas de un juego dicen cómo jugarlo. Establecen
movimientos posibles para quienes participan de él. Pueden ser
estructuradas y formales, que por lo general surgen de la
normativa, o pueden ser informales y no estructuradas. Con
más en detalle las reglas permiten:
•
Establecer posiciones y jugadas posibles.
•
Estructuran el abanico de las decisiones y acciones a
tomar, se consideran aceptables o no.
•
Sancionan jugadas determinadas como permitidas como
pactos, alianzas, búsqueda de influencias, etc. y otras
jugadas aparecen como prohibidas o no deseadas.
iii.
La acción como resultante política
Se llega a la proposición explicativa del modelo III, la acción
(decisión) surge como una resultante del juego político, el cual
no solamente debe pensarse como jugadores que pujan para
llegar a unos resultados, sino, a cada uno de ellos con diferente
nivel de responsabilidad en un juego, con reglas, estructura,
ritmos, que va marcando las jugadas. Es un conjunto de
elementos que se articulan para conseguir el resultado. Incluso a
diferencia de otros ámbitos, en el político, el juego no termina
cuando la decisión es tomada, incluso del más alto nivel, como
cuando lo hace el presidente de un país, sino después, dado que
la misma, puede revertirse o ser ignorada (Allison Op. cit. 248)
III) Patrón de inferencia dominante
65
Por último, según este modelo, el patrón de inferencia es comprender
cómo se desenvolvió el juego por el cual se tomó una decisión
determinada. Implica una lectura del juego, sus jugadores, las
posiciones, apuestas, reglas, es decir determinar el conjunto de
conceptos mencionados
Se describió hasta aquí, lo más ajustado al texto posible, los tres modelos
elaborados por Allison con algunos agregados pertenecientes a otros autores.
Algunos otros aportes para el entendimiento de la toma de decisiones a
nivel político la ofrecen autores como Sidjanski (1973), quien propone una
división de las decisiones en función a quienes participan del proceso, por ello
las divide en cerradas, abiertas o mixtas. Las primeras son tomadas por los
decisores gubernamentales sin participación externa, mientras para las segundas
intervienen distintos actores, ONG´s, expertos, sociedad y otros. Las mixtas
aluden al un proceso intermedio, donde los actores externos intervienen en parte
del proceso. (De Castro Herrero. Op. cit).
Por otra parte, también a mediados del siglo veinte, se desarrolla otra forma
de encarar el análisis de las decisiones, en este caso de las decisiones públicas.
Es el llamado modelo incremental elaborado por Charles Lindbloom. Parte
también como el modelo político, de la idea que las conceptualizaciones
respecto del actor racional son limitadas para su aplicación en la política
pública. Propone para dicho ámbito una característica distintiva de las
decisiones, encuentra que las mismas sólo presentan una diferencia incremental
de lo ya establecido. Por ello es llamada la “ciencia de salir del paso”. (Miklos
et. al. 2000)
En este sentido el proceso influenciado por un modelo incremental
propondrá ubicar la decisión en valores marginales y no en centrales o que
66
impliquen cambios. Según lo dice Lindblom
(1991) “los administradores
públicos han de elegir únicamente entre las diversas políticas alternativas que
ofrecen diferentes combinaciones marginales de valores” (citado en Miklos y
otros, 2000,
46). El incrementalismo responde a un proceso de toma de
decisiones en los que intervienen múltiples actores. Es una característica
distintiva que dichos actores poseen una repartición del poder y de cuyo
proceso de negociación surgen las decisiones.
Es de destacar que sólo se enunciarán los conceptos de Lindblom en forma
introductoria. Más que la aplicación de su modelo, se toma la incrementalidad
para interrogar el comportamiento de la toma de decisiones en el Directorio del
Sistema Único y dar cuenta si es una característica distintiva de ese proceso.
2.4 Toma de decisiones grupales
El sujeto del modelo clásico de análisis de las decisiones es un actor
individual y si bien es posible trasladar este marco teórico a la organización y
ganar rigurosidad en la explicación desde una estrategia reduccionista, cierto es
que la caracterización del juego político hace que no alcance a explicitar
fenómenos grupales. Por lo tanto será necesario hacer un recorrido por los
elementos presentes en la dinámica de un grupo debatiendo, negociando,
buscando alianzas, tratando de crear una curva de utilidad que represente los
intereses grupales, o de la mayoría.
La forma y los procesos de la toma de decisiones grupales son muy
variados, desde reuniones hasta asambleas, desde grupos espontáneos a
comisiones de trabajo y equipos estructurados, desde la búsqueda de consenso
a decisiones autoritarias. Pero, sea de una o de otra manera, la sola
participación en un grupo modifica el planteamiento de los problemas, de las
67
alternativas, de las decisiones propiamente dichas, como así de la evaluación de
los resultados.
También en el análisis de las decisiones tomadas en grupo los enfoques se
dividen en cuantitativos y cualitativos. Dentro de los primeros, el problema de
decisiones en grupo consiste en el establecimiento de normas que permiten el
pasaje de las decisiones individuales a una decisión grupal que refleje
globalmente las preferencias del grupo. (Lizaso 2012, 411).
El estudio formal de las decisiones en grupo se inició hace más de dos
siglos con Charles De Borda en 1770 y el Marqués de Condorcet en 1785. La
teoría adoptó su forma moderna con el teorema de imposibilidad de Arrow, el
cual supone cinco axiomas intuitivos de agregación de las preferencias
individuales que establecen condiciones de: agregación, de racionalidad, de
unanimidad, de independencia y de equidad13. El teorema implica una
imposibilidad de cumplirlas en el pasaje de las preferencias individuales a las
grupales. En la literatura especializada se toma dichos axiomas como válidos
para que las decisiones sean “racionales”, buscándose entonces cómo eliminar
la imposibilidad planteada por Arrow. (Plazola Zamora s.f.)
Lizaso (Op. cit.) hace hincapié en que la situación es diferente cuando se
analiza un pequeño grupo donde los integrantes pueden interactuar e
influenciarse mutuamente, de aquellos colectivos donde su masa hace que no
tengan la posibilidad de interactuar, o es muy baja o parcial dicha interacción.
13 Para una lectura completa del teorema de imposibilidad y su uso a la toma de decisiones
grupales, véase la revisión de Andreu Mas-Colell and Hugo Sonnenschein General
Possibility Theorems for Group Decisions The Review of Economic Studies Vol. 39, No. 2
(Apr., 1972), pp. 185-192 Published by: Oxford University Press
Stable URL:
http://www.jstor.org/stable/2296870. También en Campbell, Donald E. Jerry S. Kelly 2002.
Impossibility theorems in the arrovian framework in Handbook of Social Choice and
Welfare. Volume 1, 2002, Pages 35-94 Elsevier B.V.
68
En general se conoce como decisiones grupales al primer caso y elecciones
colectivas al segundo.
Existe un poder interno al grupo que condiciona una serie de fenómenos e
impone presión sobre los puntos de vista. En general, se observa una influencia
que se puede denominar “mayoritaria” y otra “minoritaria”. La primera ocurre
cuando en un grupo se sostiene por la mayoría una norma que presiona a todos
los miembros a cumplirla. La segunda se observa cuando una minoría se
encuentra en desacuerdo con la mayoría y si esta minoría mantiene su punto de
vista en los intercambios sobre las decisiones la mayoría es la que termina
cambiando su perspectiva.
La película 12 Angry Men de Sidney Lumet (Doce hombres en pugna) es
un clásico que refleja este enfoque. En el film un jurado debate sobre la pena de
inocente o culpable de un acusado de asesinato. Las argumentaciones
presentadas en el juicio parecen condenarlo, por ello en la primera rueda de
decisiones once de los doce miembros del jurado lo condenan. El jurado
número ocho, el personaje que representa Henry Fonda es el único que vota
inocente. Como la decisión tiene que ser tomada por unanimidad no llegan a un
acuerdo. El jurado número 8 contra argumenta y hace que poco a poco todos los
miembros vayan cambiando, uno a uno, su veredicto 14. El film representa
magistralmente como una minoría ejerce una influencia sobre la mayoría y la
lleva a una toma de decisión.
Los estudios sobre influencia mayoritaria y minoritaria ocurren por lo
general en aquellos grupos que poseen alguna persistencia en el tiempo que les
permite una dinámica de polarización.
Rice (1993) realiza una revisión de los modelos de influencia encontrando
que existen tres componentes esenciales que se encuentran en los estudios
14 Fuente: IMDB The Internet Movie Database. http://www.imdb.com/title/tt0050083/
69
analizados que facilitan o inhiben los procesos de influencia, ellos son (Vivas y
Terroni 2001):
a) La ambigüedad, incertidumbre o novedad del evento que se presente
dado que por lo general no puede recurrirse a la experiencia o reglas
preexistentes.
b) La conectividad, la proximidad social y fortaleza del vínculo con los
otros miembros del grupo. Aquí conceptos como cohesión o
pertenencia de la psicología social vienen en ayuda.
c) El prestigio o valor otorgado a la narración del otro miembro del grupo,
tanto en lo relativo a su posición formal como en la atribución de
relevancia eventual y temática.
Otra característica a tener en cuenta a la hora de analizar las decisiones
grupales son sus sesgos. Dos de ellos se han estudiado en la bibliografía,
designados como groupthink y de polarización de grupos.
El primero de ellos se encuentra descripto por Irving Janis (1973) y trata
sobre las restricciones de comportamientos en la decisión grupal (groupthink)
mediante: ilusiones compartidas, estereotipos grupales, presiones, autocensura
y otros que limitaron los problemas, objetivos, alternativas y otros elementos
del proceso decisorio de quienes conducían en los Estados Unidos, la guerra de
Vietnam.
En tal sentido Hart, Stern y Sundelius (1997, 7) en su estudio sobre los
groupthik en política exterior, colocan el acento en la influencia que ejercen los
pequeños grupos. Destacan que, por un lado, influyen en el comportamiento de
los líderes individuales, en sus creencias, valores, conflictos y estilos de
procesamiento de información. Por otro lado, acentúan también el papel de
70
estos pequeños grupos dentro de las organizaciones burocráticas que intentan
influenciar los procesos y rutinas de toma de las decisiones. Ambos, líder y
organización, se encuentran así influenciados mediante la acción que ejercen
los pequeños grupos de poder y para arribar a una comprensión acabada de la
toma de decisión deberían estudiarse específicamente estas relaciones.
Mientras el segundo sesgo, la polarización (group polarization) trata de un
efecto en el cual el grupo tiende a tomar la decisión más extrema que la media
de las opiniones de los miembros individuales antes de comenzar el debate.
(Hogg y Vaughan 2008, 339). Se puede citar el caso de la conducta de
adolescentes que suelen ser más tomadores de riesgos cuando se encuentran en
grupo, considerando alternativas con mayor incertidumbre. El otro extremo de
este efecto encontrado en la investigación son decisiones que no van hacia el
riesgo sino hacia su total expulsión (Fernández Villanueva 2003).
Independientemente de las razones, resulta importante remarcar que la
decisión tomada en grupo puede restringir, aumentar o distorsionar las
preferencias de los decisores individuales.
2.5 Poder e influencia
Soria Romo (2004) distingue tres concepciones del poder en los estudios
organizacionales, una primera concepción funcionalista, una segunda crítica,
que se desprende del pensamiento weberiano y una tercera posmoderna.
La primera visión, funcionalista, considera al poder como un atributo, una
capacidad o habilidad de un actor para realizar algo. Asimismo un hecho
importante es que considera al poder legítimo, es decir, aquel que se encuentra
asociado a una autoridad formal o establecida dentro de una estructura. Por
supuesto que no desconoce el poder informal que asocia a efectos indeseables
de las organizaciones (Soria Romo Op. cit. 78)
71
Siguiendo a Pfeffer (1993), las fuentes de poder son:
a) Poder físico
b) Derivado del control de los recursos.
c) Derivados de la posición
d) Experto
e) Personal
A diferencia del enfoque funcionalista dónde el poder se encuentra
consolidado en un actor, la perspectiva crítica desde la definición de Weber lo
considera como una “probabilidad” de imponer una voluntad dentro de la
relación social, cualquiera sea el fundamento de esa probabilidad. (Weber 2008,
43). Asimismo este autor otorga importancia a un concepto asociado, la
dominación, que también resulta una “probabilidad” de encontrar obediencia a
un mandato. (Weber Op. cit. 43). En este sentido el poder es una relación.
Sobra decir que el poder no solo se define en la estructura formal
burocrática, sino en la informal. En ellas, los grupos que operan y los diferentes
actores individuales toman las decisiones, esquemáticamente, de dos maneras o
en forma cooperativa o en forma competitiva. En ambas se encuentra implicada
la dimensión del poder y de los “juegos estructurados” cuyas reglas implican
jugadas ganadoras (Crozier y Frieberg Op. cit.). Estos autores van más allá,
cuando establecen que no existe la relación social sin el poder, en tanto toda
estructura, crea, administra y reproduce poder. (Crozier y Frieberg Op. cit.)
La influencia implica una relación de poder. Las mismas, siguiendo a
Crozier y Friedberg (Op. cit. 2) son siempre el resultado contingente de la
movilización por parte de los actores de las fuentes de incertidumbre que ellos
controlan en la estructura de un determinado juego, por sus relaciones y
transacciones con los otros participantes en ese juego. Así, cuanto más crucial
72
para la organización, sea la zona de incertidumbre controlada por el individuo
o grupo, mayor será su poder.
Estos autores distinguen cuatro tipos de incertidumbre sobre las que se
asientan el poder de los actores en la organización:
a) Aquella
que proviene del control de una competencia y
especialización particular. En este sentido aquella persona cuya
experticia o experiencia en un tema le permite afirmarse respecto de
su saber y por lo tanto colocarse en una posición de poder.
b) La incertidumbre que se genera en las relaciones entre una
organización y sus entornos.
c) La que nace del control de la información. Se puede conceptualizar
la organización como sistemas que procesan información en función
a objetivos, en tal sentido la información se constituye en uno de los
recursos centrales de la vida y dinámica de la toma de decisiones en
la organización. (Metcalfe, et. al, 1989)
d) La que proviene de la existencia de las reglas organizativas. Conocer
los circuitos y procesos por los cuales una organización toma las
decisiones constituye un atajo para influir sobre las mismas.
Siguiendo a estos autores el poder no es un atributo, sino implica una
relación específica entre los actores y en función a la estructura en la cual se
encuentran. Se preguntan respecto del estatuto de dicha relación, la describen
como:
1) Una relación instrumental, en tanto uno de los actores posee una
influencia sobre el otro con la perspectiva de un fin o interés.
73
2) Una relación no transitiva, inseparable de los actores en juego y del tipo
específico de decisiones.
3)
Una relación recíproca pero no equilibrada, en tanto que por un lado
ambos actores deben poseer recursos que puedan poner en juego pero no
equilibrada porque si ambos recursos fueran iguales no cabría la
relación de poder.
Resultará importante tener en cuenta la observación de March (Op. cit.)
cuando sugiere que la categoría de poder puede ser una tautología que se utilice
como argumento explicativo en determinadas situaciones que no puedan de otra
forma explicarse, pero que a su vez resulte imposible probar que así sea.
(Pfeiffer, Op. cit.)
Pfeifer advierte (Op. cit. 65) que si bien puede visualizarse el poder en una
relación o contexto, el mismo no necesariamente puede vincularse a las
decisiones de los actores individuales. Por lo tanto, si el poder no puede
generalizarse como un elemento del proceso de decisión, entonces, será un
abordaje empírico dicha delimitación, respecto de cómo determina o influye en
las decisiones individuales. Entonces será necesario determinar cuándo o cómo
el poder se hace generalizable en las decisiones que se toman y por otro en qué
casos específicos de decisiones el poder de un actor, se hace específico o
determinante.
Otro tema a considerar es la constancia del poder en el escenario de la toma
de decisiones. Cierto poder tiende a legitimarse a lo largo del tiempo los otros
decisores esperan y valoran esa influencia (Pfeifer Op. cit.). Aquí será necesario
distinguir entre la percepción del poder de aquel que efectivamente se encuentra
determinando las decisiones.
74
El modelo político de toma de decisiones coloca al poder en el centro de su
reflexión, ubicando al mismo en la estructura misma del proceso de decisiones.
Según March (Op. cit., 168) es en gran parte aquello que interviene en una
organización entre la condición inicial de un estado y su estado final. Según
Pfeifer (Op. cit.) los modelos políticos de toma de decisiones o de poder, se
distinguen por un lado de:
•
El modelo del actor racional en tanto pueda demostrarse que la decisión
tomada no coincida con la optimización o maximización de un objetivo
organizativo
•
El modelo de botes de basura, en tanto pueda demostrarse que existan
actores en la organización que tienen preferencias e intereses que
utilicen más que procedimientos para resolver un problema.
Estas diferencias solapan un fenómeno, en el cual algunas posibles
decisiones que maximicen u optimicen objetivos se tomen no por esta razón
sino por un ejercicio del poder de un actor. Es decir la función de utilidad se
encuentra definida desde la aplicación del poder, y ella coincide con la
maximización de objetivos. En este sentido hay una concordancia del modelo
racional y el político. No obstante, queda encontrar y describir este resultado
decisional.
Desde otra perspectiva, Michel Foucault, se ocupó en extenso, de
reflexionar sobre el poder y cómo éste se encuentra en las organizaciones
políticas. Para Foucault, el poder y el saber se encuentran relacionados
dialécticamente y todo poder es solidario a un discurso que lo legitima y
reproduce. (Ávila-Fuenmayor 2007, Soria Romo Op. cit.)
Foucault diferencia tres tipos de poder que denomina:
75
1) Disciplinario, aquel que surge del ejercicio de una tecnología
2) Bio-poder, aquel que subroga los cuerpos
3) Soberano, aquel que ejerce el Estado
Interesa aquí la idea del poder disciplinar. Aquel que surge de una
tecnología política: la disciplina, la cual mediante dispositivos discursivos
regula la práctica social, los hábitos y las costumbres. No se encuentra en un
individuo, grupo u organización, sino que el mismo “poder no se posee,
funciona; no es una propiedad, ni una cosa, por lo cual no se puede aprehender
ni conquistar, sino que es una estrategia”. (Giraldo Díaz 2006, 108)
También serán necesarios considerar las relaciones de poder en la toma de
decisiones políticas por una parte y en las estructuras del discurso (relato) por la
otra, en tanto quienes narran lo hacen desde una posición social específica, con
intereses específicos también (Van Dijk 1996, 15). Se considera el caso de las
ideologías de grupos, como por ejemplo determinadas ideologías profesionales
e ideologías institucionales. Se destacan de acuerdo a su definición de ‘intereses
de grupo’ definidas a través de categorías como identidad, actividades, metas,
normas y valores, posición social y recursos. Esto desde luego significa que
las ideologías se encuentran involucradas e implicadas directamente en la toma
de decisiones. (Van Dijk Op. cit., 20)
Como establece van Dijk “los textos son moldeados por sus contextos”,
por el escenario político-social de un determinado tiempo. Ahora bien, como
aclara el autor, dichos contextos no son las situaciones sociales externas a
los narradores sino constructos subjetivos, esto es modelos cognitivos,
denominados “modelos de contexto” (van Dijk 2004, 7). Junto con dichos
modelos de contexto se encuentran los “modelos semánticos” esto son las
significaciones personales que cada actor realiza sobre los eventos y que en
general son expresadas como información, opinión, supuesto, creencia, y otras
cogniciones.
76
La narración es la adecuación de dichos modelos congnitivo-semánticos
en función al modelo contextual. Para la toma de decisiones se convierte en
presentación de hechos, informes, persuasión, búsqueda de influencia, etc.
Se considera al relato, texto o discurso como una forma de acceder a las
cogniciones individuales, grupales u organizacionales que se encuentran
presentes en las decisiones, en los objetivos de las mismas, sus posibles
alternativas, en la forma de evaluación, la percepción del riesgo y otros
elementos de las mismas. Por ello los grupos detentan el poder intentando
controlar los modelos mentales mediante recursos simbólicos y semióticos
como palabras, textos, imágenes para así controlar la decisión. (van Dijk, 2004,
8)
Kenneth Benson (1975) sugiere un cambio en el nivel de análisis llevándolo
de organizaciones a redes interorganizacionales. En dichas redes entonces las
diferencias de poder entre las organizaciones se producen como consecuencias
de la posición en la red en la que se encuentra inserta, por ejemplo controlar
recursos indispensables de otras organizaciones de la red, se logra mayor
dominio. No obstante pasa igual en sectores dentro de la organización.
2.6 La toma de decisiones centrada en el actor
Las definiciones correspondientes al concepto de “actor” como asimismo a
los llamados “enfoques centrados en el actor”, han sido interés de las ciencias
sociales de las últimas décadas, siendo abordados desde distintas perspectivas.
Long (2007) establece en forma general que los actores sociales son
entidades que poseen la capacidad de conocer, valorar y dar respuestas. El
trabajo aquí desarrollado toma una perspectiva empírica a la hora de hablar de
77
actores. La misma establece que un actor es un “locus” de decisión, como lo
establece Hindess, (1986) y Sibeon, (1999). El actor de esta manera tiene
capacidad para formular y tomar decisiones, de tal manera que el resultado de
dicha decisión es diferente a la suma de decisiones de los individuos que
componen. (García Sánchez 2007)
García Sanchez, (Op. cit. 202) cita a Hay, quien establece que los conceptos
de actor y agencia se encuentran vinculados a la noción de “poder” en las dos
acepciones de la palabra que posee en español: poder como producción de algo
y poder como dominio. En función al conjunto de aportes y siguiendo a este
autor, se puede definir al actor organizacional como aquel:
a) Cuyos miembros están integrados en torno a similares formas de ver una
problema
b) Que comparten una organización de medios y fines
c) Con una misión u objetivo estratégico
d) Con responsabilidad sobre sus acciones-decisiones
En forma general se entiende por actor, aquel que realiza la acción, el
agente. Para la presente investigación se considera actor a los decisores, tengan
estos una dimensión organizacional gubernamental o no gubernamental, sean
grupos, redes o también individuos específicos, que en última instancia, son
quienes toman las decisiones.
Los actores gubernamentales considerados en el Directorio del Sistema
Único responden a los distintos organismos técnico políticos de la
administración estatal, mientras los actores no gubernamentales a grupos de
interés o de presión que no se encuentran formalmente dentro de las estructuras
del Estado. Para Lindblom (Op. cit.), las actividades de los grupos de interés
son "las interacciones a través de las cuales individuos y grupos privados que
78
no ostentan autoridad gubernamental buscan influenciar las políticas, junto
con aquellas de los miembros del gobierno que van más allá del uso directo
de su autoridad" (Lindblom Op. cit., 85, citado en Real Dato 2002, 1 ).
De igual manera los considera Real Dato, quien refiere con actores no
gubernamentales a individuos y
grupos
privados
sin
autoridad
gubernamental formal y no pertenecientes al entramado institucional del
Estado que influyen o buscan influir de influenciar de manera activa, en el
proceso de las políticas públicas. (Real Dato Op. cit.)
2.6.1 De la teoría de la organización al nuevo
institucionalismo
Durante los años en los cuales se propusieron los modelos de proceso,
político y el de cesto de basura, el paradigma del actor racional se encontraba
en plena vigencia. No obstante, se había producido un lento viraje
introduciendo la dimensión institucional que adquiría la reflexión sobre toma de
decisiones. Se tendía paulatinamente a una validez ecológica de los resultados
de las investigaciones.
Una de las obras más importantes que replanteó esta visión y otorgó nuevos
elementos para considerar un enfoque diferente fueron los trabajos de James
March y Johan Olsen. “El Nuevo institucionalismo: factores organizacionales
en la vida política” publicada en 1984 y “El redescubrimiento de las
Instituciones. La base organizativa de la política” publicada en 1989, son dos de
las obras que marcaron este camino. En ellas se trata de integrar la acción
racional como base de la vida política. Como los autores plantean, su interés
radica en explorar en las instituciones políticas, en especial las administrativas,
respecto de como contribuyen a la vida social. (March y Olsen, 1997, 63)
79
Como Peters lo refiere (Op. cit. 45) las obras de March y Olsen fueron
decisivas en reubicar el análisis de las acciones y las decisiones políticas, las
cuales estaban teniendo una dirección individualista y utilitaria que no permitía
una explicación cabal de los fenómenos en juego.
En la concepción de March y Olsen los actores políticos no son
maximizadores del beneficio individual cuando deciden, sino que reflejan
fuertemente los valores y normas de la institución en la participan y pertenecen.
En tal sentido las decisiones son influenciadas por las reglas . Estiman que no
son los decisores determinados por la estructura normativa a la que pertenecen,
sino que deben elegir entre distintas interpretaciones de las mismas. (Peters Op.
cit. 46).
Si bien esto implica una actividad cognitiva de construcción significante
respecto de dichos valores y normas a la hora de decidir, las instituciones
proveen además sistemas de significaciones para la interpretación de las
mismas. En un sentido amplio las organizaciones crean sus entornos, una forma
de interpretarlo y poder actuar en él. Además cabe aclarar que las creencias que
los decisores tienen respecto del entorno, pueden de hecho, construir al mismo.
(March y Olsen Op. cit. 102)
De esta manera tratan de llevar el acento del análisis a la institución y
quitarlo del individuo, pero sus críticos dicen que eliminaron completamente la
agencia humana del proceso de toma de decisiones (Peters Op. cit., 65).
Otro de los elementos de la teoría propuesta por March y Olsen es la “lógica
de lo adecuado” que influye sobre los comportamientos de los miembros de la
organización. De esta manera las decisiones que toma un actor será la que se
espera por las normas y valores dominantes de la institución, aunque
nuevamente se hace la salvedad, nunca esa influencia es determinante por
completo.
80
El planteo gira ahora, no solamente a un grupo de contrincantes o jugadores
que compiten por un espacio de poder, sino, sin perder de vista esto, a formas
de mecanismos de producción del consenso. Los actores no son aliados ni
enemigos, al menos no todo el tiempo e interactúan en espacios de significación
colectiva.
Anticipó éste giro la dirección teórica del modelo de los cestos de basura al
postular que las decisiones buscan los problemas. Las decisiones como
repertorios normativos se utilizan ante determinadas situaciones, enfatizando
así el papel de la estructura organizacional sobre el actor individual.
De a poco la reflexión coloca a las instituciones en el centro de la escena.
Además de la serie de trabajos de March y Olsen, la obra de DiMaggio y
Powell (1999) como la de North (1990) constituyen otro escalón para lo que se
denominó el nuevo institucionalismo. El mismo representa un enfoque teórico
que compite dentro de las ciencias sociales con las corrientes que explican el
comportamiento de la organización mediante la acción racional.
El nuevo institucionalismo se encuentra representado por varias corrientes,
económicas, sociológicas y políticas, pero en cualquiera de sus formas plantea
un análisis del marco de referencia institucional a la hora de analizar la toma de
decisiones. Estas diferentes corrientes ayudan a delimitar cómo se realizan los
procesos de toma de decisiones y pueden resumirse en la pregunta ya
previamente realizad respecto si las decisiones son tomadas por un actor
individual en función a sus preferencias o son determinadas por la estructura
institucional en la que se encuentra.
De allí se desprenden dos enfoques, el primero centrado en el actor racional
y el otro, culturalista, que hace mayor hincapié en la explicación respecto de las
81
características estructurales que condicionan las acciones de los agentes
individuales. (Zurbriggen, 2006)
Este debate fue ampliamente discutido entre las distintas escuelas. Por un
lado están los enfoques donde la individualidad racional es la que decide y
forma las reglas institucionales. Surgen como tributarios de la economía
neoclásica y la teoría de la utilidad esperada, donde las decisiones de los
diferentes actores modelan la estructuración de reglas, políticas estratégicas y
son replicadoras del poder (North Op. cit.)
Mientras que por otro lado, se encuentran las escuelas donde los factores
contextuales adquieren importancia decisiva en la explicación, donde los
actores tienen una elección condicionada por la estructura de la cual son parte.
Así las instituciones configuran las decisiones de los actores, modelando la
percepción de los mismos y sus preferencias, mediando en sus relaciones de
cooperación o de conflicto condicionando el juego político. (Steinmo 1998
mencionado en Zurbriggen Op. cit.)
En los últimos años existen un conjunto de perspectivas que intentan zanjar
la oposición entre agente y estructura, desarrollando modelos en los que otorgan
un peso repartido a ambas ideas. (Zurbriggen Op. cit., Marsh y Stoker 1997)
El neoinstitucionalismo procura explicar que las decisiones no pueden
ser analizadas sin la referencia al marco institucional más amplio en que ellas se
encuentran insertas. Por lo tanto conceptualizarlas desde una perspectiva sólo
conductista o desde la elección racional conduce inevitablemente a sesgarlas.
En tal sentido hay un descuido por omisión de las instituciones del contexto
(Di Maggio y Powel Op. cit., De la Garza Toledo Op. cit.)
El concepto de "estructuras" que constriñen o acotan las alternativas de la
elección racional se encuentra también en Giddens (Ortiz Palacios 1999) quien
82
las conceptualiza como reglas que sostienen las prácticas. De la Garza (Op. cit.)
advierte que “un problema consiste en reducir la estructura a la regla; el otro
es la tentación de reducir la estructura en el nivel micro de los individuos en sus
prácticas recurrentes.”
Los neoinstitucionalistas consideran la percepción del entorno en forma
diferente al racionalismo de Simon y de su corriente. Mientras estos ponen el
acento en las formas constructivas de los procesos cognitivos, los otros lo hacen
en los modelos organizacionales de representación de la realidad como
determinantes de las percepciones individuales.
Otra de las discusiones en la literatura es la validez de la elección racional
en contextos de incertidumbre. North (Op. cit) y otros institucionalistas (De la
Garza Toledo Op. cit.) consideran que no es válida dado que no tienen la
información ni el conocimiento para actuar en consecuencia al imperativo de
optimización.
Este contrapunto entre el institucionalismo y el pensamiento clásico según
De la Garza (Op. cit.), lleva a reconceptualizar las nociones de racionalidad
limitada propuesta por Simon, generando nuevas formas de comprenderla:
o Contexto de Racionalidad limitada
Se trata de una vuelta al poder constrictor de la estructura entendida
como reglas y normas. El concepto coloca a las reglas y normas
organizacionales y sociales como limitantes de las posibilidades de
elección optima de los decisores.
o La Racionalidad emergente
Los decisores más que calcular las consecuencias de las decisiones
establecen reglas que orientan a las mismas según experiencias exitosas
semejantes. En este sentido el modelo normativo estándar no se
83
cumpliría y sería reemplazado por otro extrapolando las mejores
alternativas que la experiencia tiene.
o Racionalidad en Red (Embeddedness)
Utiliza la noción de elección racional determinada por la configuración
de instituciones en redes sociales. De esta manera la racionalidad no se
encuentra en el individuo, ni en las instituciones sino en la red que
contiene a las mismas.
2.6.2 Modelo de la toma de decisiones centrada en el actor
La toma de decisiones centrada en el actor busca el análisis de las mismas
mediante un enfoque descriptivo del proceso elaborado en función a la narrativa
de los decisores. Por ello esta perspectiva requiere (Long Op. cit.):
a) Adoptar el punto de vista de los actores.
b) Considerar la concepción de realidades múltiples dado los diferentes
puntos de vista de los actores, lecturas e interpretaciones.
c) Identificar a los actores relevantes del proceso de toma de decisiones.
d) Relevar las prácticas de los actores en torno al proceso de decisiones
situadas socialmente respecto de: las relaciones, la tecnología, los
recursos, las reglas y normas.
e) Identificar los procesos organizadores relevantes para la toma de
decisiones
84
f) Analizar e identificar los conjuntos de significados y valores que se
generan y negocian para arribar a una decisión
g) Explorar las interfaces críticas que muestran los puntos de contradicción
y continuidad y discontinuidad de los diferentes mundos de los actores.
h) Estudiar los procesos de construcción del poder implicados en la toma
de decisiones
La narración de los protagonistas como forma de investigación, desde hace
más de cuatro décadas, interesaron a más de una disciplina del campo social
Los relatos orales de aquellas personas que participaron de los acontecimientos
consolidan la subjetividad en los procesos sociales complejos. (Di Marzo 2005,
169)
Teniendo en cuenta este papel de la narración, a fin de reconstruir el
proceso de toma de decisiones, será necesario diferenciarla otros conceptos
como: discurso, relato, texto y otros.
Sarchione (2004, 44) analizando a Genette (1989) refiere tres planos al
referirse al proceso narrativo, ellos son: historia, relato y narración.
1) La historia designa al conjunto de acontecimientos que se describen. Es
una instancia conceptual sin un referente efectivo que se organiza a
partir de los acontecimientos que relatan los personajes. Esta historia
reconstruida a partir del relato es una secuenciación ideal que se
propone como un marco temporal de los acontecimientos relatados por
los personajes / actores /decisores de la historia.
2) El relato designa el producto semántico concluido, el discurso
pronunciado, el acta escrita, denominado por las teorías de análisis
discursivo también como enunciado o texto.
85
3) La narración implica el “acto narrativo y productor” (Sarchione Op.
cit., 45) por parte del personaje / actor-decisor
Asimismo la autora aclara que en las investigaciones la cuales analizan un
periodo de tiempo, la historia tiene una existencia previa, es el marco donde se
desarrollaron las acciones. En este caso a diferencia de la ficción, la narración
es la que produce al “ser histórico”, aquella que transforma esa historia en un
relato.
La narración realizada por un actor implica una focalización en
determinados aspectos del relato. Es una resultante subjetiva matizada a través
de lo sensorial, ideológico, personal, profesional, organizacional, etario, que
recorta un fragmento de una realidad vivida (Bal 1998, citado en Sarchione
Op. cit., 72). En este sentido la narrativa como resultante, se constituye en una
vía de acceso para la investigación de fenómenos complejos.
Esto no implica una posición cercana al individualismo metodológico
(Elster 1993, 1995, Noguera 2003) que intenta explicar fenómenos sociales
reduciéndolos a propiedades de los individuos, ni posiciones estructuralistas,
donde el efecto del lenguaje es estructurante de la sociedad y de los sujetos
(Derrida 1966, Jakobson, R. Barthes, A. Moles, A. et. al. 1979). No se afirma
una posición ontológica ni epistemológica, sólo se plantea una estrategia de
investigación con el supuesto que permite reconstruir una trama de
entrecruzamientos discursivos entre los actores individuales y los sociales para
dar cuenta del proceso de toma de decisión en el Directorio.
2.6.3 Los esquemas cognitivos
Los actores cuando consideran los problemas de los mundos esquivos y
rebeldes intentan reducir su complejidad, confían más en sus creencias, hacen
86
analogías de otros contextos, extrapolan conclusiones no necesariamente
válidas para el problema a decidir, resaltan las semejanzas no considerando las
diferencias y tienden a sobrevalorar los eventos salientes. Los decisores utilizan
en el proceso de planteamiento del problema, de análisis de alternativas, su
propia manera de valorar los hechos. Por lo tanto la información a la hora de
decidir es incompleta o sesgada.
Un giro importante ocurre desde la psicología cognitiva en la forma de
entender cómo es procesada la información. Los primeros modelos de la mente
utilizaban el paradigma de procesamiento de información e introducen el
concepto de esquema y de error del pensamiento o distorsión cognitiva para
entender como el sujeto humano trata con una información compleja y
cambiante.
Los “esquemas” son patrones cognitivos estables para organizar la
información. Cualquier situación que requiera una decisión necesita de una
serie de datos, los decisores seleccionan parte de ellos para actuar. Personas
diferentes pueden conceptualizar situaciones diferentes o de similar manera
teniendo en cuenta a qué cluster social u organizacional pertenecen. Los
patrones
cognitivos
que
organizan
dicha
conceptualización
son
los
denominados esquemas. Cuando una persona tiene que decidir, el esquema es
lo que permite transformar los datos en cogniciones. (Beck et. al. 1983, 20)
La noción de esquema15, se encuentra asentada dentro de la psicología
cognitiva de los años cincuenta mediante los trabajos de Bartlett y Piaget, a
partir de la década del setenta desembarca en la psicología social, como así
también en la teoría del procesamiento de la información y en la teoría del
procesamiento cognitivo. A partir de allí se entiende generalmente por esquema
a un mecanismo mental, que permite organizar la información sobre el mundo
(Riso 2009, 80).
15 Para una discusión del concepto de esquema véase Riso (op. cit. 80-89)
87
Los esquemas generan aportan el significado a los problemas de decisión,
modelan los resultados posibles, tratan con la incertidumbre y proponen atajos
para procesar la información. Sin embargo no es un reservorio pasivo de
información, como lo señala Riso (Op. cit. 81), sino se trata de un mecanismo
de entrada de la información que actúa como filtro, seleccionando aquellos
datos que se consideran valiosos y desechando otros que no poseen relevancia.
En tal sentido los esquemas se guían por un conjunto de valores y creencias del
mundo. (Giménez Montiel, 2003)
Dentro de dichos esquemas, aquellos denominados de segundo orden
componen una visión del mundo del decisor. Estos esquemas se encuentran
constituidos por creencias generales sobre el mundo, ideologías, valores,
necesidades sociales que regulan los aspectos valorativos de la decisión y
fundamentan las creencias políticas, sociales, religiosas que la persona
comparte con su grupo. (Riso, Op. cit)
Por otra parte existen mecanismos sociales que tienden a igualar las
percepciones del mundo (Bonatti Op. cit., 23). La teoría de la organización
consideró la influencia que sobre el decisor tienen los significados
institucionales sobre el mundo dado que aportan sentidos compartidos de los
hechos y eventos.
Las investigaciones de Daniel Kahneman (2003, 1454) ponen de relieve el
papel importante de la forma de percibir mediante mecanismos sesgados de la
información. Establecen la diferencia entre lo perceptivo y la referencia, que a
su juicio está poco presente en los estudios de toma de decisiones modernos.
Establece que la percepción depende de la referencia (reference-dependent)
donde los atributos percibidos reflejan el contraste entre dicho estímulo y un
contexto de estímulos previos y concurrentes.
88
La Teoría Prospectiva (Prospect Theory) desarrollada por Kahneman con
Amos Tversky intenta poner otro parche a la teoría clásica del decisor racional
bajo incertidumbre, al incluir un conjunto de atajos (heuristic) que la mente
utiliza al manejar la información y decidir. Son formas simplificadas de
procesar la complejidad. Asimismo tratan de establecer los principios en los que
se basan dichos heurísticos.
Estos autores establecen desde sus primeros trabajos una serie de sesgos
sistemáticos (systematic biases) que realizan las personas cuando utilizan
heurísticos para decidir, proponiendo en el centro de la teoría prospectiva una
nueva función de valor, para considerar las decisiones en el mundo real. La
misma se basa en tres distinciones respecto de la teoría clásica:
La dependencia de la referencia y la aversión a las pérdidas sirven
para explicar varios fenómenos relacionados con la elección. Las
predicciones que diferencian a la teoría prospectiva se deducen de
la forma de la función de valor, la cual se muestra en el figura 3. La
función de valor se define sobre la base de las ganancias y las
pérdidas y se caracteriza por tres rasgos: (1) es cóncava en el
campo de las ganancias, con lo que propicia la aversión al riesgo;
(2) es convexa en el dominio de las pérdidas, favoreciendo así la
búsqueda de riesgos; (3) lo más importante, es una función que se
quiebra bruscamente en el punto de referencia, y con aversión a las
pérdidas –más empinada para las pérdidas que para las ganancias,
por un factor de cerca de 2-2,5 (Kahneman et al., 1991; Tversky y
Kahneman, 1992).
89
Figura 3- Función de valor propuesta por Kahneman y Tversky.
Fuente: Kahneman y Tversky 1979, 279
La valoración que tiene una persona de un bien parece ser más elevada
cuando se considera a al mismo como algo que puede ser perdido o dejado, que
cuando se lo considera como una ganancia potencial. Kahneman, (2003, 192)
plantea:
La proposición de que los que toman decisiones evalúan los
resultados sobre la base de la utilidad de los estados finales… ha
sido conservada en el análisis económico durante casi 300 años.
Esto es bastante sorprendente, ya que se puede mostrar fácilmente
que es errónea; la denominaré el error de Bernoulli. (Kahneman
2003, 192)
Debido a que el punto de referencia es generalmente el estado actual (status
quo) las alternativas se evalúan viendo si son ventajosas o desventajosas
respecto a la situación presente. En ésta operación las desventajas de las
alternativas pesan más que sus ventajas, las pérdidas más que las ganancias.
(Kahneman, Tversky, 1979)
90
Otro concepto importante de Kahneman (2003) es el efecto marco (framing
effects). Con él se alude a que descripciones equivalentes por ejemplo de una
situación, en términos del autor, extensionalmente equivalentes (extensionally
equivalent descriptions) llevan a decisiones diferentes según el marco que se
encuentre el decisor. En tal sentido, elegir entre una cirugía que conlleva un 25
por ciento de riesgo, a otra que posee un 75 por ciento de efectividad, suele
decidirse por la segunda, aún cuando estadísticamente son equivalentes. Gran
parte de los experimentos de Kahneman, Tversky y otros investigadores de la
decisión arrojan evidencia incontrastable frente a estas formas de elección.
2.6.4 Incertidumbre del actor
Los modelos clásicos conceptualizaban la incertidumbre como originada en
relación al entorno, mientras que en la medida que se adopta un punto de vista
más cercano al actor, la misma se traslada al propio decisor y a cómo éste la
procesa. Cuanto más compleja es la situación, mayor puede ser el heurístico
para hacer manejable la misma, de esta manera se pueden presentar distorsiones
o deformaciones cognitivas del mundo de la decisión. (Bonatti Op. cit. 20)
Por otra parte es necesario destacar que las probabilidades se basan en la
historia, en cómo ocurrió determinado evento o cómo se comportó determinada
variable. Las probabilidades en el juego de cara y seca, se obtienen computando
cada tirada. Esto implica que cualquier comportamiento se contrasta con sus
valores pasados y se decide en función a ello.
En función de ambas ideas se desarrollan dos orígenes de la
incertidumbre. La primera en un sentido restringido, en relación a la percepción
y la segunda en sentido amplio, en relación al conocimiento, siguiendo a Monti
(2011, 70):
91
a) En relación a la percepción
Es incertidumbre procesal. El decisor posee incertidumbre cuando al
percibir un estado del mundo se da cuenta que no se comporta como
esperaba o al menos percibe que tiene varios comportamientos
posibles.
b) En relación al conocimiento
Denominada incertidumbre sustancial. El decisor no tiene el
conocimiento de cómo se comportará el mundo o al menos no tiene
una información certera respecto de dicho comportamiento.
La autora continúa reflexionando que para el decisor estos dos orígenes
de la incertidumbre resultan indistintos, arribando mediante la decisión a un
cómputo de ambos. Lo percibido y lo conocido respecto de un estado del
mundo se encuentran mediatizado por los esquemas, la educación, las
experiencias de una persona, por ello “la incertidumbre es un fenómeno
esencialmente subjetivo” (Monti Op. cit., 71)
Por otra parte se puede considerar, que la incertidumbre y la información
son inversas. En tanto se conoce cómo se comportará un estado del mundo es
que se reduce nuestra incertidumbre. En tanto no conozca dicho estado la
incertidumbre aumentará. Dicho ello puede contrastarse los cuatro modelos de
toma de decisión en función al grado de incertidumbre y dependiendo del grado
de información que utilizan, cada uno de ellos, para la elección de alternativas
(Choo Op. cit.).
Modelo Racional:
El mundo del modelo racional es bastante definido por reglas, objetivos
por los cuales se toman las decisiones. La incertidumbre en tal sentido
trata de reducirse mediante las reglas, los procedimientos institucionales y
programas de ejecución. La información es alta, tanto en su búsqueda,
92
como en su uso en tanto corren detrás de los problemas, esas desviaciones
de aquello que debía ser.
Modelo de Procesos:
Es similar al modelo racional, existe también objetivos y fines definidos,
no obstante los grados de incertidumbre son mayores en tanto los
procesos involucran varias instancias, etapas, diferentes personas y
sectores de las organizaciones. La información necesaria para que el
modelo funcione es importante dado que se extiende en el tiempo, en
diferentes ciclos, antes de tomar una decisión.
Modelo de cestos de basura:
En tanto que este modelo describe las situaciones sobre las que deben
tomarse las decisiones, la información se encuentra desacoplada del
problema, por lo tanto es baja su necesidad. Ante desviaciones de cómo
se presentan dichos problemas, la incertidumbre que se genera es alta y
las reglas, procedimientos y fines, suelen reelaborarse dependiendo de los
factores circunstanciales.
Modelo Político:
Los distintos jugadores poseen objetivos en pugna donde en función al
juego político combinan las distintas posiciones. Cada jugador es
consciente de los resultados que benefician a su bando. El uso de la
información es vital para las estrategias. La búsqueda de la información
se encuentra guiada por sostener las convicciones propias frente a los
adversarios, además debe pasar el control público, por lo tanto se recurre
a argumentaciones, fuentes de expertos, historia de los problemas. La
información sirve para garantizar una estrategia de poder.
2.6.5 Sesgos Cognitivos
93
Las distorsiones cognitivas son errores sistemáticos de la forma de razonar,
de interpretar el mundo, de conceptualizar una realidad. (Beck et. al. 1983, :21)
No obstante resulta necesario diferenciar entre distorsión cognitiva y sesgo
cognitivo. Las primeras son errores en la forma de razonar, como antes se
definía. Harvey, Town y Yarkin (1981), y Coine y Gotlib (1983) establecen que
los sesgos, representan una tendencia subjetiva a preferir una cognición sobre
otras alternativas, mientras que la distorsión es vista como una inconsistencia
entre las hipótesis y los hechos (Riso Op. cit. 58)
Los sesgos cognitivos se encuentran en el aspecto esquemático del sistema
de procesamiento de la información, o dicho de otra manera, refieren al proceso
confirmatorio por el cual se resalta una información congruente con los
esquemas individuales u organizacionales. (Riso Op. cit. 38)
Se clasifican a continuación los sesgos según su forma. La misma no
intentará ser exhaustiva, se seguirá la recopilación efectuada por Vázquez
Valverde (1985) Hogg, y Vaughan, Graham, (2010) y Aguirre (2011). En
algunos casos se aportará conceptualizaciones de otros autores. Para ellos los
sesgos pueden clasificarse en tres grandes grupos:
•
Sesgos de Percepción de la Información
•
Sesgos de atribución
•
Sesgos de Formalización
2.6.5.1 Sesgos de Percepción de la Información
Son los sesgos que se producen en la fase de adquisición de la
información. En general en teoría cognitiva clásica corresponden a los
circuitos de entrada.
94
Sesgo por percepción selectiva
Corresponden a la selección de una parcialidad de los datos debido
a las creencias, intereses o deseos. Se extrae un detalle fuera de su
contexto ocurriendo luego que el procesamiento posterior se realiza
en función a dicha selección. Los efectos de groupthik se pueden
encontrar en muchos aspectos bajo este sesgo cognitivo donde los
miembros del grupo constituyen una barrera a que ciertas
informaciones lleguen al decisor o tomen estado público.
Sesgo por analogía
El decisor cuando percibe la información lo hace mediante
esquemas que fueron obtenidos en otras situaciones históricas y
aplicados a la presente de la manera: “parece como…” “si en tal
caso actuamos así, ahora también …” y otros.
Decidir de una manera parecida o aplicando el mismo
procedimiento a los eventos actuales es una forma económica en
términos de procesamiento y expulsa la incertidumbre que tanto
complejiza a la hora de decidir.
Sesgo de representatividad
Se piensa que un evento es probable sólo por la creencia que
determinado hecho “estadísticamente positivo” se producirá. Tiene
muchas formas posibles Kahneman y Tversky han desarrollado
extensamente en sus trabajos dichas fallas, conceptualizándolas
como heurísticos. Responde a casos como: “si siempre en las
elecciones ganaron los peronistas, siempre ganarán”.
Sesgo de impresión
Consiste en una percepción del mundo de la decisión en función a
las emociones del decisor. Las elecciones tomadas por amor u odio
son absolutamente comunes en las instituciones. Las “lógicas
95
afectivas” son las que producen decisiones que encuentran muchas
veces un correlato argumentativo racional pero su origen es otro.
2.6.5.2 Sesgos de Atribución
La atribución es la significación causal de un evento. Los procesos
atributivos son enormemente importantes en la experiencia humana,
siendo los mismos en teoría cognitiva clásica, correspondientes a los
módulos procesadores, en este caso los módulos semánticos de
procesamiento
Sesgo de disponibilidad
Ocurre cuando se le otorga la significación o causa de un evento a
la primera cognición disponible o a aquella que tiene una mayor
disponibilidad. En teoría cognitiva este sesgo si bien corresponde al
procesamiento semántico, tiene que ver con los circuitos de archivo,
es decir con la memoria y la forma en que se archivan los
recuerdos. Esta disponibilidad ocurre por diversas razones
Sesgo de primera impresión
Este sesgo ocurre cuando se le otorga un peso decisivo en la
atribución a la primera serie de datos con las que un decisor se
encuentra y tiende a desvalorizar a la cadena de datos
posteriores.
Efecto Halo
Es la tendencia a expandir un significado generado a partir de
una selección o de primera impresión a otras características de
una persona. El halo es la transferencia de significado de una
96
característica positiva o negativa (efecto halo invertido o
efecto diabolo) y trasladarla al resto de la personalidad.
Sesgo egocéntrico o por ilusión de control
Se trata de atribuir los resultados de una decisión a la propia
estrategia o acción, cuando la complejidad del evento indica que los
mismos pueden ser producidos por otras variables en juego o por el
azar. Es una forma de atribución autoreferencial.
Los sesgos autosirvientes son un particular tipo dentro de este grupo
que se caracterizan por inclinar la decisión por el interés personal.
(Aguirre Op. cit.) Se tiende a ignorar pruebas, realizar sesgos de
selección de información para justificar atribuciones antes que las
experiencias de éxito o fracaso. (Vázquez Valverde Op. cit.)
Sesgo por saliencia
Los hechos salientes pueden generar sesgos atribucionales. Se
fundan en elementos que se destacan sobre el fondo incluso siendo
no esenciales (Vázquez Valverde Op. cit., Frank y Gilovich, 1989).
Por ejemplo, se puede citar el caso de una frecuencia relativa mayor
durante una semana de pacientes alcohólicos que concurrieron a una
guardia de un hospital general e hicieron al jefe de la misma decidir
incorporar dispositivos específicos para la atención de estos casos,
cuando el análisis de la casuística histórica no justificaba dicha
decisión.
Sesgo de correspondencia
Las personas suelen poner el peso atributivo más hacia el
comportamiento de las personas que hacia los factores ambientales,
de esta manera infraestiman las variables ambientales haciendo por
lo tanto una correspondencia sesgada entre las disposiciones
97
psicológicas de los actores y las circunstancias (Vázquez Valverde
Op. cit.).
Sesgo de actores y observadores
Este sesgo se basa en la premisa que la evaluación es diferente
dependiendo de la posición que alguien ocupe como observador o
como actor. El sesgo de correspondencia se aprecia en observadores
no en actores. Cuando el propio actor es quien atribuye, entonces
otorga gran peso a los factores situacionales. Por lo general el
observador centra su observación en el actor (qué siente, cómo se
comporta, qué dice), mientras que el actor centra su atención en lo
que ocurre a su alrededor (la gente, la situación…)
(Vázquez
Valverde Op. cit. 204).
Es la tendencia a atribuir factores disposicionales internos a la
conducta de los otros y a factores externos la propia. (Hogg, y
Vaughan, Graham Op. cit. 93)
En el lenguaje cotidiano es muy común encontrar atribuciones del
tipo “me llevaron las circunstancias a decidir tal o cual cosa”
Sesgo por Falso consenso
Se produce cuando se considera la forma de tomar elecciones como
las apropiadas en función a como se cree que actuaría la mayoría.
Es un sesgo muy típico de las decisiones en grupo y de las
decisiones políticas. Son expresadas por ejemplo con frases como
“fue una interpretación de lo que quiere la gente” “cuando
decidimos interpretamos a la mayoría”
2.6.5.3 Sesgos de Formalización
98
Los sesgos de formalización son formas reduccionistas de explicación de
un evento complejo. En los mundos esquivos y rebeldes este sesgo es
común dado la poca formalización, la ambigüedad, el carácter difuso o
complejidad de la estructura.
Sesgo de anclaje (anchoring)
Es una forma de valorar un evento a partir de un elemento que se
transforma en el “ancla” de las próximas valoraciones. Se producen
estimaciones desde un valor anclado y se producen ajustes
graduales por encima y por debajo del mismo.
Sesgo de simplificación o reduccionista
Es la operación mediante la cual se produce un análisis o
explicación de un evento del mundo a partir de un modelo simple o
reduccionista de la realidad.
Sesgo fundamental de formalización
Se produce cuando se realiza una construcción mental del mundo y
los eventos que ocurren en él y se la toma como verdadera.
Los sesgos hasta aquí descriptos pueden encontrarse en conjunto con otros
configurando formas compuestas.
En el presente Capítulo se avanzó en la compresión de los diferentes
modelos de la teoría de las decisiones, otorgándole un peso diferente al modelo
político. El recorrido parte del actor racional, para llegar a un enfoque centrado
del actor, mediatizado por el ámbito institucional, a fin de entender cómo son
tomadas las decisiones. Fue necesario además hacer un recorrido por conceptos
que se encuentran en la base del análisis de las decisiones: actores, grupos,
poder, influencia, incertidumbre, narración, información, esquemas, sesgos.
Con ellos se volvió a conceptualizar los parámetros de los modelos y se
avanzará en el análisis histórico de las decisiones del Directorio del Sistema
99
Único a favor de personas con Discapacidad. Antes, es necesario caracterizar al
mismo.
100
3. El Sistema de Prestaciones básicas a favor de
personas con Discapacidad
Un sistema universal e integral es un viejo anhelo en materia de cobertura
asistencial para las personas con discapacidad en el país. Comienza a diseñarse
en el ámbito nacional a partir de 1981 y se consolida en 1997 con una
normativa específica, casi a contramano de la política neoliberal, creándose en
esa fecha, el Sistema Único para de Personas con Discapacidad con
participación de diversos organismos reguladores y prestadores del Estado y de
las ONG del sector.
El Estado ejerce la función de normatizar y controlar las prestaciones que se
brindan a las personas con discapacidad, como asimismo de acreditar y
categorizar a las organizaciones prestadoras, coordinar y reasignar recursos y
generar las políticas del sector. Pero en este sistema no es menor la
participación de los actores de las ONG, las organizaciones de la sociedad civil.
Estos últimos son denominados comúnmente “los prestadores”, palabra que
aclara y oscurece al mismo tiempo su historia y función.
En este sentido la Argentina y la región cuentan con leyes y organizaciones
pioneras en la cobertura, regulación y oferta para la atención de las personas
con discapacidad.
Se puede caracterizar al Sistema Único desde la puja de conflictos en una
trama institucional con actores estatales y sociales que poseen intereses y
modelos diferentes “fundados en el control de los recursos materiales y
simbólicos” Bellmartino (s.f.). Esta trama se traduce en una forma específica
de toma de decisiones y en la construcción de un particular sujeto decisorio
como lo es el Directorio de Prestaciones Básicas a favor de Personas con
Discapacidad.
101
El Sistema Único a partir de fines de la década del noventa posee para su
administración un Directorio con ambas representaciones, del Estado y de las
ONG. La capacidad de gestión del mismo se observa en cómo se articulan los
diferentes intereses y objetivos para arribar a una toma de decisiones. A su vez,
esta capacidad se encuentra atravesada por las demandas de la realidad social,
por el calendario político nacional y provincial, por los movimientos
internacionales que se plasman en pactos y convenciones y también por los
reclamos individuales y colectivos.
Por otra parte existen características institucionales necesarias de destacar
respecto de las organizaciones que componen el Directorio, donde no solamente
se encuentran definidas por los ejes, estado / sociedad civil, sino también,
prestador / financiador, centralizado / descentralizado, nacional / provincial y
otros.
Conjuntamente a dicha caracterización de las organizaciones será necesario
describir el marco normativo regulatorio del funcionamiento institucional, en el
cual los actores desarrollan el proceso de toma de decisiones. La importancia
del marco legal-institucional reside en que coloca límites al accionar de los
actores en el interior del sistema y define las reglas de su juego. (Belmartino
Op. cit.)
Por otra parte, y como constitutivo de este escenario, será necesario
caracterizar que otros actores externos, regulaciones y eventos, condicionan
dicho proceso en el Directorio. De esta manera interioridad y exterioridad
configuran una trama de relaciones que se influyen recíprocamente para dar a
luz las influencias que se presentan en la toma de decisiones.
A partir de la normativa respecto de prestaciones básicas para personas con
discapacidad, se crean cuatro instancias de regulación y control sobre las que se
102
asienta el sistema. Muchas de las decisiones del Directorio tienen que ver con la
implementación y funcionamiento de estas instancias y de la forma de
administración de las mismas. Ellas son el Registro Nacional de Prestadores, el
Registro Nacional para Personas con Discapacidad, el Nomenclador de
Prestaciones Básicas y el Marco Básico de Organización y funcionamiento de
Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad.
Prestacione
s
Básicas
Figura 4 - Instancias de regulación y control del Sistema Único
Fuente: Elaboración Propia
Otro aspecto que define al Sistema es su financiamiento, el origen del
mismo y los organismos que lo administran, a fin de considerar posteriormente
qué decisiones son tomadas y reconstruir el proceso de las mismas.
Para su análisis, se toman los tres componentes que Tobar (2002a) distingue
para el caso de un sistema sanitario: político, técnico y financiero, donde cada
uno de ellos se encuentra en articulación con los otros, generando tres
dimensiones:
103
1) La política, que determina el modelo de gestión
2) Económica que remite el modelo de financiamiento
3) Una tercera técnica, que configura el modelo de asistencia
Figura 5 - Dimensiones y modelos sanitarios.
Fuente: Tobar (2002a, 16)
3.1 Origen y Normativas del Sistema Único
En 1976, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el año
1981 como el Año Internacional de los Impedidos con el objetivo de poner en
marcha un plan de acción a nivel nacional, regional e internacional, prestando
especial atención a la igualdad de oportunidades, la rehabilitación y la
prevención de las discapacidades. (ONU s.f.). Asimismo se declara la década de
las personas con discapacidad aquella comprendida entre los años 1983-1992.
En ese marco se promulga la ley 22.431, el 16 de mayo de 1981 que
instituye el llamado “Sistema integral de los discapacitados”, parcialmente
reglamentado por el Decreto 498 del 1 de marzo de 1983. Esta norma es
104
reconocida como la ley marco para las personas con discapacidad en el país y
tiene una doble importancia, como aseguradora de derechos por una parte y por
la otra consolida claramente la forma de toma de decisiones en política pública
del sector.
Dicha Ley establece la certificación de la discapacidad, asegura derechos,
establece servicios de asistencia, escolarización, asigna cupos para personas con
discapacidad en los organismos estatales, establece préstamos y ayuda
económica, instituye regímenes diferenciales en la seguridad social, indica
funciones para que los Ministerios de Trabajo, Cultura apoyen el desarrollo de
las personas con discapacidad, establece la gratuidad en el transporte público,
instaura la arquitectura diferenciada, establece quitas tributarias a empleadores
que contraten personas con discapacidad, entre otros avances.
Específicamente en su Art. 4 establece:
“El Estado, a través de sus organismos dependientes, prestará a los
discapacitados, en la medida en que estos, las personas de quienes
dependan, o los entes de obra social a los que estén afiliados, no puedan
afrontarlos, los siguientes servicios:
a) Rehabilitación integral, entendida como el desarrollo de las
capacidades de la persona discapacitada;
b) Formación laboral o profesional;
c) Préstamos y subsidios destinados a facilitar su actividad laboral o
intelectual;
d) Regímenes diferenciales de seguridad social;
e) Escolarización en establecimientos comunes con los apoyos
necesarios provistos gratuitamente, o en establecimientos especiales
105
cuando en razón del grado de discapacidad no puedan cursar la escuela
común” (Art. 4. Ley 22.431)
Esta ley se promulga con las firmas de Jorge Rafael Videla, José A.
Martínez de Hoz, Jorge Fraga, Albano Harguindeguy, Juan Rafael Llerena
Amadeo y Llamil Reston. Constituye una de las grandes contradicciones de la
dictadura dado que la misma refleja claramente el paradigma de los derechos
humanos que se establecía en los pactos y convenciones internacionales.
¿Por qué razón la misma se promulgó cuando representaba claramente la
contradicción misma a la política oficial de violaciones cotidianas de los
derechos humanos? La respuesta hay que buscarla en el hecho que muchos de
los militares eran padres y familiares de personas con discapacidad. Ésta a
nuestro juicio es una de las claves de cómo son tomadas las decisiones en
política pública del sector, no solamente las mismas son transversales, sino a
veces disruptivas, donde las familias y las personas con discapacidad son un
actor preponderante.
Separan dieciséis años de la promulgación de la ley 22.431 a la ley 24.901,
la otra ley marco del sector. Durante estos años no se cumplieron derechos que
esa ley estipulaba. Específicamente en el ámbito prestacional las obras sociales
no habían implementado una cobertura integral, muchas amprándose en el texto
de la misma ley, cuando establece en el articulo 4to. antes citado, que si los
entes de obra social no podían cubrirlo el Estado lo haría, nunca fue así.
Por otra parte, durante la década del noventa, las políticas neoliberales que
generaron precarización del trabajo y retracción económica, contribuyeron a
que los fondos de obras sociales decrezcan en la misma proporción al bajar la
masa contributiva.
106
La CONADIS y las organizaciones de defensa y asistencia de las personas
con discapacidad presionaron para contar con una normativa que garantizara la
cobertura prestacional. De allí que surge un primer intento mediante el Decreto
762, en agosto de 1997, que cuenta con la firma del entonces Presidente de la
Nación Carlos Menem. El mismo crea oficialmente el Sistema Único de
Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, el cual tiene el “objetivo
de garantizar la universalidad de la atención de las prestaciones básicas
mediante la integración de políticas, de recursos institucionales y económicos
afectados a la temática” (Art. 1 Decreto 762/97)
Unos meses después se promulga la ley 24.901 “Sistema de Prestaciones
Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a favor de las Personas con
Discapacidad”, el 5 de noviembre de 1997, reglamentada por el Decreto
1193/98 PN, que termina de configurar la estructura jurídica institucional del
Sistema. Esta ley como Rosales lo indica (2003) no deroga sino complementa y
aún precisa el texto de la ley 22.431.
La misión del Sistema es prestar a toda persona con discapacidad una
cobertura integral para su rehabilitación y para el logro de su integración plena
a la vida social. El objetivo general de la creación del sistema fue buscar:
universalidad, cobertura integral, calidad y uso eficiente de los recursos.
(Decreto 1193/98 PN)
Se la considera una ley prestacional en tanto estipula que las obras sociales
comprendidas en la ley 23.660, tendrán a su cargo con carácter obligatorio la
cobertura total de las prestaciones básicas, define las mismas, estipula el
financiamiento, define los servicios de atención específicos, entre otras
especificaciones.
Un dato no menor de este momento es que el decreto 762 se firma en agosto
de 1997, la ley 24.901 en noviembre de 1997 y su reglamentación en octubre de
107
1998. Todo un récord que habla del dinamismo de los grupos de presión que
llevaron adelante esa política pública.
Durante el primer semestre de 1999 se emitió la Resolución 428/99 del
Ministerio de Salud que aprueba el Nomenclador de Prestaciones Básicas para
Personas con Discapacidad y sus niveles de atención y tratamiento. Por otra
parte la Resolución 400/99 de la Administración de Programas Especiales
(APE) aprueba el programa de cobertura financiera del sistema, esto es las
normas para los agentes del Seguro de Salud que requieran apoyo financiero,
estableciendo niveles de atención, modalidades y prestaciones anexas.
En la actualidad hay trabajos publicados que cuestionan la dirección de las
decisiones tomadas en el sistema y el cumplimiento de esos objetivos,
estimando que el mismo no es universal, ni equitativo, ni eficaz, ni eficiente, ni
efectivo. (Esquivel y Figari 2006, 238). No obstante sin entrar en esa polémica,
el diseño de ambas leyes aportaron un marco de racionalidad a las decisiones
sobre cobertura de prestaciones, siendo un marco regulador de una importancia
decisiva para el país. Hoy puede analizarse cualquier realidad en este ámbito
gracias al sistema.
Existe en la actualidad un cuerpo normativo extenso respecto de los
derechos y de la cobertura de las necesidades de las personas con discapacidad
las cuales pueden englobarse como normas generales, sectoriales y particulares
(García Garcilazo 2006, 82). Como se hacía referencia a las dos
Leyes de mayor importancia y que delinean el Sistema Único la Ley
22.431 y 24.901 y de sus decretos reglamentarios, ya citadas, se agrega la Ley
26.378 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su
protocolo facultativo. Esta si bien no es específicamente una normativa de
cobertura, sino aseguradora de los derechos de las personas con discapacidad,
su impacto es directo sobre el marco regulatorio.
Asimismo las normativas sectoriales y particulares siguientes: sobre
acreditación, Resoluciones 705/00, 44/04 y 1328/06 del Ministerio de Salud,
108
como así la Resolución 47/01. Sobre el Financiamiento como la Resolución
6080/03 APE, Ley 25.504, el Certificado Único de Discapacidad. Resolución
675/2009 MS, sobre el Modelo Único de Discapacidad y el Protocolo de
Evaluación y Certificación de la Discapacidad. El Decreto 1382/01 sobre el
Sistema Integral de Protección a la Familia. Sobre el Registro Nacional de
Prestadores Resoluciones Nros. 213/01, Nº 214/01, Nº 312/01 y 568/03,
457/2007 todas del registro de esta Superintendencia de Servicios de Salud.
Sobre Aranceles de las prestaciones como las Resoluciones Ministeriales Nros.
428/99, 1749/05, 1977/06, 167/07, 767/07, 1030/07, 219/08, 1074/08, 314/09,
523/09, 57/10, 2299/10, 1534/11 y Resolución 2032/11 y otras.
Según el Decreto 1193/98 “Las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires podrán optar por su incorporación al Sistema de Prestaciones
Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad
mediante los correspondientes convenios de adhesión” (Decreto 1193/98 PN
Art. 8)
Las Provincias que han adherido al Sistema son: Catamarca, Chaco,
Chubut, Corrientes, Córdoba, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones,
Neuquén, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe,
Tucumán. Todavía no lo han hecho las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos,
Mendoza, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
3.2 La Financiación de la cobertura de la discapacidad en el
Sistema Único
La financiación de la discapacidad en el país comprende un conjunto de
recursos provenientes de diversas fuentes: aportes del presupuesto general de la
nación; de los presupuestos de gobernaciones y municipios; los recursos de
109
obras sociales en su mayoría generados a partir de aportes y contribuciones de
trabajadores y empleadores; multas e impuestos; aportes de organismos
internacionales; donaciones; recursos de bolsillo de las personas con
discapacidad y sus familias; coberturas de contratos por medicinas prepagas y
otros conceptos.
Una aproximación a la financiación de la cobertura de la discapacidad
puede encontrarse en Acuña y Bullit Goñi (2010). Asimismo desde el punto de
vista del costo social de la cobertura de la discapacidad resulta importante
considerar el estudio de Tobar y Térmansen (2000).
Las decisiones del Directorio del Sistema afectan, directa o indirectamente,
a algunas de esas fuentes de financiación, en tanto por ejemplo, que una suba en
los aranceles del nomenclador impacta en la ejecución presupuestaria que el
PAMI y PROFE destinan a la cobertura de la discapacidad o del Fondo
Nacional de Redistribución. Otros son más independientes de las decisiones del
Sistema como los provenientes de la Ley del Cheque o la cobertura por
accidentes. Un detalle de los mismos se menciona a continuación:
Tipo de Beneficiarios
Beneficiarios carenciados sin
cobertura social
Responsable y financiador
Fondo Nacional para la Integración de
Personas con Discapacidad. (Ley del
Cheque)
Pensiones no contributivas y/o
graciables por invalidez (PNC)
Ministerio de Desarrollo Social y medio
Ambiente (Gestiona PAMI)
Jubilados y Pensionados del
Sistema Nacional
Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (PAMI)
Afiliados de Obras Sociales del
Sistema Nacional del Seguro de
Salud
Fondo Nacional de Redistribución –
Administración de Programas Especiales
Accidentes de Trabajo
A.R.T. Superintendencia de Riesgos del
Trabajo
110
Invalidez Transitoria
ANSES Administración Nacional de la
Seguridad Social
(Ex A.F.J.P. Superintendencia de
Administración de Fondos de Jubilaciones y
pensiones.)
Cuadro 2. Responsable y financiador según tipo de Beneficiario.
Fuente: Domínguez (2004, 58) con modificaciones
Asimismo las decisiones del Directorio cobran importancia sobre la
financiación de aquellas obras sociales que no se encuentran comprendidas
dentro de las afectadas al Fondo Nacional de Redistribución, como las
provinciales, las de fuerzas de seguridad, universitarias y de los distintos
poderes del Estado. Si bien no se encuentran obligadas por la Ley 24.901, la
hegemonía del Sistema Único, mediante la equiparación en la jurisprudencia
argentina, hace que las coberturas sean equivalentes. De igual manera puede
citarse los contratos comerciales de medicina prepaga.
Otra forma de financiación con importancia creciente en los últimos años
fue la que se obtiene por vía judicial. Son los recursos de amparo que se han
solicitado a favor de las personas discapacitadas, pero “la aplicación parcial de
la cobertura y la judicialización de los reclamos han significado que muchas
veces consigan contar con atención integral, no aquellos que más lo necesitan
sino quienes están cerca de los centros de poder o los que cuentan con mayor
posibilidad (cultural y/o económica) de acceder a una demanda judicial”
(Crespo/Garavelli 2003 citado en Figari 2006, 212). O que sean los mismos
prestadores de servicios los que promueven y solventen estas acciones en
función de sus intereses. (Figari Op. cit. 212)
Es de central importancia las prestaciones financiadas a través del Fondo
Nacional de Redistribución. Respecto de su historia se puede mencionar que el
111
Sistema Nacional del Seguro de Salud fue creado por la Ley 23.661 en 1989, en
su Art. 22 que instituye el Fondo Solidario de Redistribución con el objeto de
garantizar las prestaciones para proveer prestaciones de salud previstas por el
Sistema Nacional de Seguro de Salud (Art. 24 de la ley 23.661).
La Ley de Protección Integral 22.431 estableció la financiación mediante
las Obras Sociales y si ellas no podían afrontar los gastos producidos, el Estado
debía hacerlos (Art. 4) sujetos a la Ley de Presupuesto (Art. 24). Mientras que
la Ley 24.901 es más explícita respecto de la financiación:
• “Las obras sociales, comprendiendo por tal concepto las entidades
enunciadas en el artículo 1º de la ley 23.660, tendrán a su cargo con
carácter obligatorio, la cobertura total de las prestaciones básicas
enunciadas en la presente ley, que necesiten las personas con
discapacidad afiliadas a las mismas”. (Ley 24.901, Art. 2)
•
Asimismo establece en su Art. 3 que “el Estado, a través de sus
organismos, prestará a las personas con discapacidad no incluidas dentro
del sistema de las obras sociales, en la medida que aquellas o las
personas de quienes dependan no puedan afrontarlas” (Ley 24.901, Art.
3)
• Como se ratifica en el Art. 4 “Las personas con discapacidad que
carecieren de cobertura de obra social tendrán derecho al acceso a la
totalidad de las prestaciones básicas comprendidas en la presente norma,
a través de los organismos dependientes del Estado.” (Ley 24.901, Art.
4)
Cabe aclarar que es prácticamente inexistente la oferta pública en
prestaciones básicas. En la órbita del Ministerio de Salud de la Nación solo tres
unidades: el Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur (INRPS),
la Colonia Nacional “Montes de Oca” (CNMO) y el Hospital Nacional
112
“Baldomero Sommer” (HNBS) (Fundación Par, Op. cit:70). En Educación
Especial existe una mayor oferta estatal dado que cuenta con una red de
escuelas especiales.
Posteriormente el Decreto 1215/99 del Poder Ejecutivo asigna a la
Administración de Programas Especiales la administración del Fondo Solidario
de Redistribución. Como se muestra en la figura 6, dicho fondo se origina a
partir de los aportes y contribuciones laborales que recauda la AFIP,
posteriormente girándolo a la Superintendencia de Servicios de Salud, quien a
su vez lo remite al APE para su administración.
Figura 6 - Financiamiento Fondo de Redistribución
Fuente: Segunda Carta de Compromiso al Ciudadano: administración de
Programas Especiales (2007, 34)
113
Las obras sociales nacionales pueden solicitar el reintegro para las
prestaciones de alto impacto y baja prevalencia que se encuentran las
especificadas en la Ley 24.901 detalladas posteriormente.
3.3 Los beneficiarios del Sistema: la certificación de
discapacidad
La Ley 22.431 establece que “se considera discapacitada a toda persona
que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental,
que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables
para su integración familiar, social, educacional o laboral.” (Ley 22.431 Art. 2)
Dicha definición puede considerarse progresista en la concepción de la
discapacidad, dado que, supera un paradigma biológico y médico como
causante de la discapacidad o esencialista en tanto implica el funcionamiento de
una persona en relación al medio social. Este nuevo paradigma que es el
presente en la Convención Internacional claramente expresa para las personas
que “al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena
y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. (Ley
26.378 Art. 1)
Volviendo a la Ley 22.431 en su Art. 3ro. instituye el certificado de
discapacidad. Dicho certificado es el instrumento público que permite acceso a
la cobertura integral de las prestaciones de discapacidad como lo indica la Ley
24.901 en su Art. 10.
Dicha certificación se establece en el Art. 3 de la Ley 22.431,
especificándose en el Art 10 del Decreto Reglamentario 1193/98 que establece
“El certificado de discapacidad se otorgará previa evaluación del beneficiario
por un equipo Interdisciplinario que se constituirá a tal fin y comprenderá la
114
siguiente información: a) Diagnóstico funcional, b) Orientación prestacional, la
que se incorporará al Registro Nacional de Personas con Discapacidad.” De esa
manera queda zanjada, al menos en la normativa la certificación a través de las
“juntas médicas” tomando una forma definitiva hasta la actualidades mediante
tres profesionales, médico, psicólogo y trabajador social, atendiendo al
paradigma biopsicosocial de la discapacidad.
Respecto del diagnóstico, se utilizan las distintas clasificaciones
funcionales elaboradas por la Organización Mundial de la Salud como son la
CIDDM “Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y
Minusvalías) CIDDM 2 “Clasificación Internacional de Deficiencias,
Discapacidades y Minusvalías. Segunda Revisión” y a partir del 2001 la CIF
“Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud”
donde se adopta el modelo definitivamente el social de la discapacidad. Cada
clasificación es debatida en el Sistema Único y aplicadas en la certificación de
la discapacidad. Algunas de las normas citadas arriba normalizan este proceso.
16
En este marco es destacable la Resolución 675/09 del Ministerio de Salud que
aprueba el
modelo único de Certificado Discapacidad y el Protocolo de
Evaluación y Certificación de la Discapacidad.
Dado que la población beneficiaria de la cobertura del Sistema Único es
aquella con certificación de la discapacidad, es necesario destacar que en el
último censo poblacional de Argentina, se aplicó la Encuesta Nacional para
Personas con Discapacidad (ENDI), quedando claro que la mayoría de las
personas con discapacidad no contaban con su certificación respectiva (82 %).
Solamente el 14,6 % del total de la población la obtuvo. (ENDI. Fundación Par,
2006. Dominguez, 2007)
La ENDI se realizó mediante una encuesta complementaria al Censo
Nacional de 2001. En el mismo se indagaba si existía en el hogar una persona
con discapacidad, a continuación se llevó a cabo una Encuesta de Personas con
16 Para una discusión de las escalas y …
115
Discapacidad entre noviembre de 2.002 y el primer semestre de 2.003, en
localidades urbanas de 5.000 habitantes y más, constituyéndose ésta en la
primera encuesta argentina y latinoamericana de este tipo. (Pantano 2006)
La ENDI estableció que una prevalencia del 7,1 % de la población urbana
en ciudades de más de 5000 habitantes que padece alguna discapacidad
(INDEC, s.f.) “siendo el 40% adultos mayores y casi el 12% menores de 15
años; casi la mitad corresponde a las edades potencialmente activas, esta
proporción es claramente inferior a la que manifiesta el mismo grupo de edad
en la población total. (Pantano 2006, 9)
Gráfico 1 - Total del País. Población total, población con discapacidad y
población sin discapacidad por grupos de edad. Año 2002 - 2003
Fuente: Pantano 2006
Esta fue una medición de la prevalencia de la discapacidad en el país
contrasta con la realizada en Chile a través del Fondo Nacional de la
Discapacidad (FONADIS) publicada en el 2005. Los resultados de este Primer
Estudio de la Discapacidad se obtienen utilizando una encuesta en base al
protocolo WHODAS-II de la Organización Mundial de la Salud. Dicho
protocolo es una forma de operacionalizar la CIF, Clasificación Internacional
116
del Funcionamiento antes citada. De los resultados arroja una prevalencia del
12,9 % (FONADIS 2005)
Con ello más allá de presentar una prevalencia comparada se quiere ilustrar
que el uso de la CIF mediante las Juntas de Evaluación y Certificación de la
discapacidad llevará al aumento de la población beneficiaria.
3.4 El Registro Nacional de Personas con Discapacidad
El paso lógico en materia censal, a partir del otorgamiento del Certificado
de Discapacidad es el conocimiento de a quienes afecta, dónde se encuentran,
qué tipos de discapacidad poseen, qué necesitan, qué edad tienen y otras
informaciones que constituyen la base para el establecimiento de políticas y
regulación de la oferta a nivel nacional y provincial.
Es así que el paso se produce en relación en el Art. 7 del Decreto
reglamentario 1193, el cual establece que “los beneficiarios discapacitados
deberán inscribirse en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad para
acceder a las prestaciones básicas previstas, a través de la cobertura que le
corresponda.” (Decreto 1193/98 PN, Art 7)
Hubo antecedentes en la organización de este Registro el cual fue
financiado parcialmente por un PNUD pero no tomó una forma definitiva.
Actualmente este proyecto adquirió un nuevo empuje mediante la digitalización
del Certificado de Discapacidad que intenta constituir una base de datos a nivel
nacional. Si bien la Ley 22.431 no establece que el certificado de discapacidad
debía tener un formato nacional, el mismo resulta un gran paso para contar con
información comparable de todo el país.
117
3.5 Las Prestaciones Básicas de la discapacidad
Las mismas fueron establecidas como tal en la ley 24.901, en su Art. 1ro. el
cual expresa: “un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor
de las personas con discapacidad, contemplando acciones de prevención,
asistencia, promoción y protección, con el objeto de brindarles una cobertura
integral a sus necesidades y requerimientos.” (Ley 24.901, Art. 1)
Son consideradas prestaciones básicas, las de prevención, de rehabilitación,
terapéutica-educativas y asistenciales. Se describen a continuación, según el
texto de la citada ley:
Prestaciones de Prevención
Prestaciones de
rehabilitación
•
•
Servicio de Rehabilitación
Psicofísica con o sin internación.
Servicio de Rehabilitación
Profesional.
Servicio de Hospital de Día.
Prestaciones Terapéutico
educativas
Prestaciones educativas
•
Servicio Educativo Terapéutico
•
•
•
Educación General Básica
Educación Formación Laboral
Servicio de Integración escolar
Prestaciones asistenciales
•
•
•
Servicio de Estimulación Temprana.
Servicio de Centro de Día.
Servicio de Hogares
•
Cuadro 3 - Prestaciones Básicas en Discapacidad
118
Asimismo se previó la ayuda para prótesis y órtesis, como asimismo la
cobertura del transporte hacia y desde los lugares de rehabilitación, educación
o asistencia.
Desde el punto de vista del financiamiento y según los planteos de
Domínguez (Op. cit.) existe un solapamiento jurisdiccional en tanto la
asignación y gestión de los recursos a partir de la citada Ley. Desde su
reglamentación las Obras Sociales debieron asumir la cobertura de
prestaciones, muchas son propias del sector, pero otras serían más eficaces y
eficientes que fueran administradas por el área de educación o por desarrollo
social.
En el plano operativo este solapamiento produce una doble exigencia y
control en los prestadores que brindan Educación General Básica y Formación
Laboral muchas veces reduplicando esfuerzos y recursos. Son regulados por el
Ministerio de Educación y por el Ministerio de Salud, ambos con exigencias
diferentes. De igual manera ocurre con las prestaciones sociales.
Estas prestaciones básicas son ordenadas en un Nomenclador Nacional
donde se especifican las mismas en categorías y el arancel correspondiente.
3.6 El Nomenclador de Prestaciones Básicas
El mencionado Decreto Nº 762/97 PN introduce el nomenclador de las
prestaciones básicas estableciendo en su Art 6to. que “la Superintendencia de
Servicios de Salud será el organismo responsable de la supervisión y
fiscalización del Nomenclador de Prestaciones Básicas”. Asimismo dicho
criterio se ratifica en el Decreto Reglamentario Nº 1193/98 PN.
Posteriormente la Resolución 428/99 del Ministerio de Salud aprueba el
nomenclador, siendo una pieza normativa que introduce la tipificación de las
119
prestaciones y el valor que las mismas deben abonarse en las obras sociales
nacionales.
El nomenclador establece diversos aranceles de las prestaciones en función
a la categoría que posee el establecimiento. La misma tiene tres valores
expresados con las letras: A, B o C. Asimismo posee una diferenciación de los
aranceles según el tipo de jornada: simple (no menos de cuatro horas) o doble
(no menos de 7 horas) (Resolución 1328/06 MS. Parte 3). También se
especifica para prestaciones ambulatorias, internación en rehabilitación,
transporte y comida dentro de los establecimientos.
Se detalla en el cuadro 4 la estructura del nomenclador de prestaciones
básicas:
120
Prestación Básica
Frecuencia /
Cantidad
Jornada Doble
A
B
C
Jornada Simple
A
B
C
Jornada Doble
A
B
C
Jornada Simple
A
B
C
Jornada Doble
A
B
C
Jornada Simple
A
B
C
Jornada Doble
A
B
C
Jornada Simple
A
B
C
Jornada Doble
A
B
C
Jornada Simple
A
B
C
Permanente
A
B
C
Lunes a Viernes
A
B
C
Hogar con Centro de día
Lunes a Viernes
A
B
C
Hogar con Centro de Ed. Terapéutica
Lunes a Viernes
A
B
C
Hogar con Formación Laboral
Lunes a Viernes
A
B
C
Hogar con Pre-primaria
Lunes a Viernes
A
B
C
Hogar con Primaria
Escolaridad Primaria
A
B
C
Hogar con Centro de Día
Permanente
A
B
C
Hogar con Centro de Educación
Terapéutica
Hogar con Formación laboral
Permanente
A
B
C
Permanente
A
B
C
Hogar con Pre-Primaria
Permanente
A
B
C
Hogar con Primaria
Permanente
A
B
C
Pequeño Hogar
Lunes a Viernes
A
B
C
Permanente
A
B
C
Lunes a Viernes
A
B
C
Permanente
A
B
C
Centro de Día
Centro de Educación Terapéutico
Escolaridad Formación Laboral
Escolaridad Pre-primaria
Escolaridad Primaria
Hogar
Residencia
Estimulación Temprana
Mensual
Prestación
Prestaciones de Apoyo
Prestación
Módulo Maestro de Apoyo
Mensual
Prestación
Módulo de Apoyo a la Integración
Escolar (Equipo)
Rehabilitación ambulatoria
Rehabilitación - Hospital de Día
Mensual
Modulo Integral
Intensivo
Modulo Integral
Simple
Jornada Simple
121
Categoría
Jornada Doble
Rehabilitación
Integración
Alimentación
Diaria
Transporte
Kilómetro
Cuadro 4 – Nomenclador de prestaciones básicas
Elaboración Propia con base a la Resolución 1685/12 M.S.
Las categorías A, B o C son otorgadas por el ente acreditador, en este caso
el Servicio Nacional de Rehabilitación y en su representación las Juntas
provinciales, en función a las características de estructura de los
establecimientos. Para ello utiliza Guías de Evaluación, cuyo antecedente
directo son las homónimas del PROIDIS el programa de discapacidad del
PAMI. Las mismas evalúan a los establecimientos según los lineamientos del
Marco Básico.
3.7 Marco Básico de Organización y funcionamiento de
Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con
Discapacidad
Luego de su creación, una de las primeras decisiones que el Directorio
toma en su resolución Nº 2 de fecha 7 de Septiembre de 1999, es la aprobación
el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y
Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad y denominado
“Normas de Categorización de las prestaciones de Atención a Personas con
Discapacidad”, aprobadas luego por Resolución del Ministerio de Salud Nº 705
del 29 de Agosto de 2000.
Esa primera versión del marco básico es una transcripción del PROIDIS, el
Programa para personas con Discapacidad que poseía el PAMI, que se
introducía al Directorio por parte por este organismo y por parte de los
prestadores que ya trabajaban bajo dicha normativa y poseían sus
establecimientos estructurados mediante la misma.
122
La autoridad de aplicación es el Servicio Nacional de Rehabilitación, el
organismo descentralizado del Ministerio de Salud, conocido comúnmente por
sus siglas SNR o por el nombre de la calle donde funciona “Ramsay”, que
luego de un proceso de auditoría y verificación otorga la acreditación al
establecimiento y una categorización correspondiente, incorporándolo al
Registro Nacional de Prestadores (RNP).
El Marco Básico es la normativa que permite a los establecimientos
categorizar. Mediante este procedimiento se evalúan a los prestadores de
acuerdo a estándares mínimos de calidad para brindar las prestaciones básicas
para personas con discapacidad establecidas en la normativa.
Los objetivos del citado marco Básico son:
• Definir los contenidos, características, alcances y estándares de calidad
de los servicios de atención que brindan el sistema de Prestaciones
Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con
Discapacidad.
• Fijar los criterios para evaluación y categorización de los recursos
institucionales necesarios para la atención de los beneficiarios del
Sistema.
No obstante, en ese primer momento de implementación del Sistema, el
Servicio Nacional de Rehabilitación no poseía la capacidad ni la organización
para llevar adelante dichas categorizaciones y se incluyó de oficio muchos
establecimientos mediante el padrón que ya poseía el PAMI. Esto generó hasta
el presente controversias respecto de la adecuación estructural de muchos de los
establecimientos.
Estos establecimientos que no fueron en su momento categorizados por el
Servicio Nacional fueron autorizados mediante una decisión del Directorio Nro.
123
3/99 dispuso que el Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención
a Personas con Discapacidad estuviera "constituido transitoriamente, por las
instituciones categorizadas a la fecha de la presente resolución, por el Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y la Secretaría de
Desarrollo Social de la Nación”. (Servicio Nacional de Rehabilitación
www.snr.gov.ar)
Hasta el presente el Marco Básico ha sufrido algunas modificaciones
tendientes a una mayor definición de las especificaciones requeridas. La última
se establece por Resolución 1328 del Ministerio de Salud, el 1 de setiembre del
2006, pero más allá de algunas mejores descripciones de las prestaciones y de
precisar mejor criterios no varió mucho desde su primera versión.
Por otra parte existen otras instituciones, las de rehabilitación, que no se
les aplica la citada Resolución, sino que
poseen una norma específica la
Resolución 47/01 M.S. sobre Normas de Categorización de Establecimientos y
Servicios de Rehabilitación denominado muchas veces “el marco básico de
rehabilitación”. Clasifica el nivel de riesgo de los establecimientos según:
1)Nivel I o Bajo Riesgo
2)Nivel II o Mediano Riesgo
3)Nivel III Alto Riesgo
Tanto el texto de la Resolución 1328/06 del M.S. y la Resolución 47/01
M.S. establecen para muchos, una forma rígida de incorporar a un
establecimiento dentro del Registro Nacional de Prestadores. Según una
encuesta realizada por Esquivel y Figari (Op. cit. 239) encontró que el 56% de
las instituciones relevadas tuvieron dificultades para acceder al cumplimiento
de la norma.
Los principales factores que afectan el acceso de las instituciones al
Registro Nacional de Prestadores se encuentran fundamentalmente en las
124
dificultades económicas para acceder a los requisitos establecidos en la norma
(55,8%) y en las dificultades para cumplir requisitos de planta física (26,9%);
y no se otorga a los referentes del área igual orden de importancia que a los
factores expuestos por las instituciones (17,6% respectivamente). (Esquivel y
Figari Op. cit. 227)
Más radicalmente el Marco Básico es una línea demarcatoria de los
establecimientos que se encuentran dentro del Registro Nacional de
Prestadores. Una institución para ser acreditada tiene que encontrarse en
funcionamiento. El proceso puede llegar a durar un año, en algunos casos más.
La inversión necesaria y el lucro cesante, implica una alta barrera de ingreso a
nuevos prestadores.
Por otra parte el Marco Básico define cuales son las prestaciones para la
atención de la discapacidad. Aquellas que no se encuentran incluidas como: el
apoyo laboral muy utilizado en otros países, los acompañamientos, la
rehabilitación doméstica o la rehabilitación con base comunitaria (RBC), los
módulos de apoyo a la vida independiente, laboral, comunitaria y otras, hoy no
son consideradas prestaciones básicas y por lo tanto no recibe el agente de salud
la financiación del Fondo Nacional de Redistribución.
Una vez categorizada el Servicio Nacional de Rehabilitación establece la
misma mediante un acto administrativo y el prestador se encuentra en
condiciones de solicitar a la Superintendencia de Servicios de Salud el ingreso
al Registro Nacional de Prestadores.
En tal sentido, los financiadores, las Obras Sociales y Prepagas cuentan
con prestadores que han pasado por un sistema de acreditación de la calidad, de
la estructura (edilicia, equipamiento, dotación) y de algunos procedimientos
(altas, bajas, objetivos de la asistencia).
125
Como lo establece en su página web el Servicio Nacional de
Rehabilitación “en la vida de la Institución categorizada, que debe mantener, a
lo largo de toda su permanencia en el Registro de Prestadores, el cumplimiento
de los requisitos evaluados al momento de ser categorizada. De lo contrario
podrá ser excluida del Registro.” (www.snr.gov.ar)
Asimismo, el Servicio Nacional de Rehabilitación no posee capacidad
operativa real de continuar auditando los cientos de instituciones que existen en
el país, queda el interrogante si en las mismas permanecen las características
que le permitieron acreditar o al no existir control las mismas dichas
condiciones no se sostuvieron.
Respecto del particular, en 184 auditorías de terreno realizadas en la Ciudad
de Buenos Aires y Gran Buenos Aires durante el año 2009 17 arrojan que un 68
% se encuentran sin observaciones, un 29 % en las cuales se objetaron faltantes
en la estructura, específicamente referidos a actualizaciones de las
habilitaciones municipales sobre modificaciones edilicias, en bioseguridad falta
de actualización de análisis físico químico y desinsectación, contratos de
coberturas médicas, seguros de responsabilidad civil, matafuegos y detectores.
En estructura de personal, falta de la dotación básica. En estos casos se indicó
un tiempo de regularización de la situación. Por último un 3 % de las auditorías
encontró situaciones de incumplimiento específico de las normas básicas de
funcionamiento.
17 Las auditorias fueron realizadas a los prestadores de afiliados de la Obra Social de la Ciudad
de Buenos Aires durante el periodo enero a diciembre de 2009
126
Gráfico 2 – Auditorías a establecimientos de atención a apersonas con
discapacidad durante 2009 en Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires
Fuente: elaboración propia
Cabe aclarar que dichas auditorías se realizaron solicitando y evaluado la
documentación y requerimientos establecidos en la Resolución 100/07 del
Directorio del Sistema Único denominado “Normas y el Marco de
Procedimiento de Categorización de Prestadores de Servicios de Atención a
Personas con Discapacidad” que establece los requerimiento que deben
presentar los prestadores a fin de iniciar su categorización en el Servicio
Nacional de Rehabilitación.
3.8 El Registro Nacional de Prestadores
Es un registro público nacional en el cual se inscriben los establecimientos
que ofrecen servicios a personas con discapacidad categorizados, oficiando
como un padrón que permite a los establecimientos formar parte del Sistema
Único.
127
El Decreto 762/97 ya mencionado, establece como función de la
Superintendencia de Servicios de Salud la puesta en marcha e instrumentación
del Registro Nacional de Prestadores, mientras el Servicio Nacional de
Rehabilitación tiene como función la inscripción, permanencia y baja del
registro. Una vez categorizados los prestadores por el Servicio Nacional de
Rehabilitación, pueden inscribirse en el Registro de Prestadores, en la
Superintendencia de Servicios de Salud mediante el denominado Anexo VI.
(Resolución 789/09 M.S.)
La categorización no es habilitante para el funcionamiento de un
establecimiento. La habilitación es otorgada por una parte por el Municipio que
corresponde o la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte los establecimientos de
acuerdo al tipo de prestación que brindarán tendrán que habilitar en la
incumbencia del mismo, el cual será el mediante el Ministerio de Salud o el
Ministerio de Educación, se trate por ejemplo de establecimientos sanitarios,
como Centro de Día o Centros Educativos Terapéuticos o Escuelas.
Un establecimiento al contar con su respectivo Registro Nacional de
Prestador y pertenecer al sistema, puede por un lado, facturar el arancel del
Nomenclador Nacional y por el otro, posibilita que la obra social que abona
dicha suma la recuperare del Fondo Nacional de Redistribución.
El PAMI o PROFE o algunas obras sociales no incluidas en la ley 23.660,
han establecido convenios con prestadores que no se encontraban dentro del
Registro Nacional o prestaciones no establecidas en el nomenclador. Dichas
decisiones han sido en muchos casos por excepcionalidad, atendiendo a una
demanda individual o zonal. Algunos de dichos prestadores han sido auditados
por los servicios profesionales de estas obras sociales.
Asimismo el Registro Nacional de Prestadores inscribe también a
profesionales independientes. De esta manera son incluidos en el sistema para
realizar las prestaciones ambulatorias de atención a personas con discapacidad
128
como: Fonoaudiología, Psicología, Terapia Ocupacional y otras que se
encuentran comprendidas en los módulos de rehabilitación simple e intensivo,
así como en las prestaciones de apoyo, de estimulación temprana y de
integración descriptas en el nomenclador.
3.9 El Directorio del Sistema Único
A través del decreto 1193/98 PN se crea el Directorio del Sistema Único,
con carácter intersectorial, participan en él diversas organizaciones del estado
que se encuentran involucradas en la temática, como así también poseen dos
representantes de las ONG del sector que prestan servicios y defienden
derechos de las personas con discapacidad.
Resulta un caso muy interesante de estudio dentro de las organizaciones
técnico políticas del Estado debido a su conformación. Es de las pocas dentro
del gobierno nacional que presenta esta característica intersectorial, con
participación de las instituciones prestadoras y defensoras de derechos, con
horizontalidad de las decisiones y con una continuidad de más de una década
de existencia. Se puede afirmar que muy poco ocurre dentro de las políticas
específicas del sector que no transita por esa mesa.
El Art. 5 Anexo A del Decreto 1193/98 PN establece las funciones para
el Directorio:
a) Instrumentar todas las medidas tendientes a garantizar el logro de los
objetivos prefijados.
b)
Establecer orientaciones para el planeamiento de los servicios.
c) Coordinar las actuaciones de los diferentes servicios.
129
d) Proponer modificaciones cuando fuere necesario al Nomenclador de
Prestaciones Básicas, definidas en el Capítulo IV de la Ley N° 24.901.
e) Dictar las normas relativas a la organización y funciones del Sistema,
distribuir competencias y atribuir funciones y responsabilidades para el
mejor desenvolvimiento de las actividades del mismo.
f)
Introducir criterios de excelencia y equilibrio presupuestario en el
Sistema.
g) Proponer el presupuesto anual diferenciado del Sistema y someterlo a la
aprobación de las áreas gubernamentales competentes.
h) Fijar la reglamentación para el uso de las prestaciones.
En la citada normativa, en su Anexo A, se explicita la organización del
Directorio, el cual funciona con un presidente, un vicepresidente y un
representante, salvo de las ONG,
de cada uno de los siguientes actores
organizacionales:
 Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas
Discapacitadas. (CONADIS)
 Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación.
 Administración de Programas Especiales (APE)
 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS).
 Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con
Discapacidad (SERVICIO NACIONAL DE REHABILITACIÓN).
 Consejo Federal de Salud (COFESA)
130
 Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica.
(PNGCM)
 Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI).
 Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT)
 Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones. (SAFJP)
 Dos representantes de las Instituciones sin fines de lucro destinadas
a la atención de las personas con discapacidad. (ONG)
La presidencia del Directorio del Sistema Único recae en el presidente
de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas
Discapacitadas CONADIS mientras que la vicepresidencia en el Ministerio
de Salud. Asimismo la normativa establece las funciones para el Directorio,
su presidencia y las comisiones de trabajo respectivas que más adelante se
mencionarán.
En la actualidad se absorbieron por otras organizaciones del Estado los
siguientes representaciones:
 Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación.
 Consejo Federal de Salud (COFESA)
Y se agregaron a la mesa del Directorio los siguientes:
 Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS)
 Programa Federal Incluir Salud (PROFE)
131
Sobre estos actores estatales y privados recayó la toma de decisiones en
materia de política prestacional implementando y consolidando las acciones
derivadas de la puesta en marcha de la Ley 24.901.
A continuación se realizará una caracterización de cada uno de estos actores
que participan en la toma de decisiones del Directorio del Sistema Único.
3.9.1 Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas Discapacitadas. (CONADIS)
La Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas
Discapacitadas (CONADIS) fue creada en 1987 durante el gobierno de Raúl
Alfonsín, funciona como un ente interorgánico
de coordinación
y
asesoramiento en materia de políticas respecto a la discapacidad.
En sus comienzos, la CONADIS dependía de la Presidencia de la Nación,
luego fue transferida en 1995 a la órbita de la Jefatura de Gabinete de
Ministros. Actualmente, desde 2002 depende del Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales18.
Las funciones de la CONADIS, según el Decreto 984/92, consisten en:
a) Formular las políticas públicas de discapacidad, conjuntamente con los
organismos pertinentes en los ámbitos nacional y provincial, y, en los
casos que resulte procedente, con las organizaciones de la sociedad civil
(ONG).
b) Participar con carácter vinculante en la elaboración de iniciativas
planeadas por otras áreas de gobierno, en relación con la temática.
18 Creado en el año 2002, su primera presidenta honoraria fue Hilda “Chiche” Duhalde y
actualmente ocupa este cargo Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social de la Nación.
132
c) Participar en el seguimiento de tales acciones y requerir a los
organismos gubernamentales la información que considere necesaria.
d) Evaluar el cumplimiento de la Ley 22.431 y demás reglamentaciones.
e) Analizar
la conveniencia de que se sancionen otras normas
complementarias o modificatorias y hacer propuestas al respecto junto
con los organismos competentes.
f) Participar como órgano de consulta vinculante en la coordinación de las
acciones en materia de discapacidad desarrolladas desde el ámbito
público y privado de todo el país.
g) Impulsar la constitución de fondos especiales para atender la Integración
de las Personas con Discapacidad.
h) Intervenir en la definición de programas de formación para los recursos
humanos especializados en la asistencia de personas con discapacidad.
i) Organizar campañas de información y concientización.
133
j) Estimular la investigación, organizar y mantener actualizado un Centro
de Información y Documentación.
La CONADIS se encuentra conducida por un presidente, que se desempeña
con un rango y una jerarquía equivalentes a los de un secretario de estado,
secundado por un directorio compuesto por tres directores y un secretario
general. Asimismo funcionan diferentes comisiones y comités, con funciones
específicas:
a) Comité Técnico.
b) Comité Asesor.
c) Comité Coordinador de Programas y Proyectos o Comisión de la Ley de
Cheques.
d) Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas.
e) Consejo Federal de Discapacidad (COFEDIS).
a) Comité Técnico
Es dirigido por el presidente de la CONADIS y está integrado por
delegados de un amplio espectro de organismos del Poder Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, estos últimos en calidad de consultores. Sus
funciones consisten en:
a. Contribuir en la instrumentación de las medidas que surgen de la
aplicación de la Ley 22.431 y de los marcos normativos vigentes.
b. Informar periódicamente sobre las acciones desarrolladas desde
cada organismo.
134
c. Proponer proyectos para mejorar la atención de las personas con
discapacidad.
d. Intervenir en la formulación de las propuestas que exijan la
acción coordinada de entidades públicas y privadas (Decreto
984/92, art 11).
b) Comité Asesor
Se encuentra integrado por representantes de organizaciones no
gubernamentales de y para personas con discapacidad. Existen dos
tipos:
1) Los miembros permanentes, que son designados por el
presidente de la CONADIS entre las ONG consideradas
“históricas”
2) Los miembros activos, elegidos entre las organizaciones de
segundo y tercer grado de todo el país.
Entre los miembros del Comité se elige un coordinador y un secretario.
Las funciones atribuidas a este Comité se relacionan con el ámbito de
actuación propio de las organizaciones sociales. Consisten en:
a. informar periódicamente sobre los servicios brindados por el
sector público y las acciones desarrolladas por las ONG.
135
b. proponer proyectos para mejorar la atención de las Personas con
Discapacidad.
c. intervenir en la formulación de las propuestas que exijan la
acción coordinada de entidades públicas y privadas (Decreto
984/92, art. 14).
Es de práctica que en muchas ocasiones y de acuerdo al tema puedan
sesionar juntos el Comité Técnico y el Comité Asesor.
c) Comité Coordinador de Programas y Proyectos-Fondo Nacional para
la Integración de las Personas con Discapacidad
En 1995 se decidió que los fondos recaudados por multas a los cheques
mal emitidos serían destinados específicamente al financiamiento de los
programas y proyectos para personas con discapacidad (Ley 24.452, Art
7). En 1996 se creó el Comité Coordinador de Programas para Personas
con Discapacidad. En mayo de 2003 se estableció el Fondo Nacional
para la Integración de Personas con Discapacidad y una Unidad
Ejecutora de Proyectos en el ámbito de la CONADIS. Esta se encuentra
al frente del Comité Coordinador de Proyectos y Programas, del cual
participan funcionarios de las áreas gubernamentales de Salud, Trabajo,
Educación y Desarrollo Social, junto con dos representantes del Comité
Asesor y otros dos del Consejo Federal de Discapacidad. Las funciones
del Comité consisten en establecer los criterios para priorizar proyectos
136
y los requisitos formales de admisión; evaluar, seleccionar y aprobar las
iniciativas que se presenten; asignar los fondos y monitorear su uso.
d) Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas
En el Art. 1 Anexo I del Decreto 1193/98 PN se establece “La Comisión
Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas
será el organismo regulador del Sistema de Prestaciones Básicas de
Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad; elaborará la
normativa relativa al mismo, contará para su administración con un
Directorio cuya composición, misión, funciones y normativa de
funcionamiento se acompaña”
Este artículo del decreto reglamentario genera algunas controversias
para algunos actores, respecto de la administración del Sistema Único,
retomándose esta discusión en el Capítulo 3.
3.9.1.1 Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS)
Se creó en 1996 mediante la Ley 24.657 y se conformó en 1998. Está
integrado por miembros permanentes, consultores e invitados. Son
miembros permanentes las máximas autoridades en discapacidad de la
nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
representantes de las ONG de o para personas con discapacidad,
elegidos por sus pares en cada una de las regiones del país.
El presidente de la CONADIS encabeza el COFEDIS. El vicepresidente
es elegido entre los miembros permanentes y su mandato dura un año.
La elección de las ONG que forman parte de la COFEDIS se realiza a
través de sus pares. En el último tiempo, desde este Consejo se buscó
que las ONG participantes tengan mayor representatividad, propiciando
137
la incorporación de las de segundo o tercer grado. Las funciones del
COFEDIS están orientadas a:
a) examinar los problemas de la discapacidad, determinar sus causas
y analizar las acciones desarrolladas para atenderlos;
b) recomendar cursos de acción para la instrumentación de políticas
sectoriales;
c) evaluar los resultados de la aplicación de programas y políticas;
d)
impulsar la realización periódica de congresos nacionales de
discapacidad.
Uno de los logros principales consistió en el debate y en la aprobación
de los nuevos protocolos para el registro de discapacidades que
impulsaba el Servicio Nacional de Rehabilitación, siguiendo los
lineamientos de la Clasificación Internacional de Funcionamiento,
Discapacidad y Salud (CIF).19
3.9.2
Los actores del sector salud presentes en el Directorio
De la conformación del Directorio una cuestión es evidente, los actores que
intervienen en la regulación de la cobertura de la discapacidad casi todos se
hallan presentes. Con una marcada presencia de salud, donde además se
encuentra el financiamiento y una ausencia importante en el sector de
Educación.
19 Aprobada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2001 de la cual se hizo
mención.
138
Haciendo una sintética caracterización del sistema de salud argentino, el
mismo está integrado por tres subsistemas: el público, el privado y el de la
seguridad social.
1. El Subsistema Público, cuyos recursos provienen del sistema
impositivo, provee servicios de salud en forma gratuita a través de
una red de hospitales públicos y centros de atención primaria de la
salud (aproximadamente 14,6 millones de personas se atienden
exclusivamente en este Subsistema).
2. El Subsistema Privado, que se financia a partir del aporte
voluntario de sus usuarios, agrupa bajo la denominación global de
Empresas de Medicina Prepaga a un amplio conjunto de entidades
privadas (3,3 millones de afiliados).
3. El Subsistema de la Seguridad Social, que agrupa a :
3.1 El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados o PAMI, que brinda cobertura a aproximadamente
4,5 millones de beneficiarios, y que fuera creado para atender a
las personas mayores de 65 años.
3.2 Las Obras Sociales Provinciales (5,1 millones de afiliados).
3.3 Las
Obras
Sociales
de
Seguridad,
Fuerzas
Armadas,
Universitarias y del Poder Legislativo y Judicial.
3.4 Los Agentes del Seguro de Salud que comprenden, entre otras,
las obras sociales de dirección y las obras sociales sindicales que
cubren aproximadamente 11 millones de beneficiarios. Estas
139
obras sociales tienen un organismo de control y fiscalización que
es la Superintendencia de Servicios de Salud.
Las decisiones del Directorio del Sistema Único tienen impacto sobre
los tres subsistemas, aunque con mayor impacto sobre el de la Seguridad
Social. Básicamente se desprende de la obligatoriedad de cobertura por
parte de las obras sociales nacionales, según se comentó mediante la Ley
24.901. No obstante, no es menor el impacto dentro de este subsistema para
las obras sociales provinciales y de seguridad fuerzas armadas,
universitarias y del poder legislativo y judicial. Si bien las decisiones no son
vinculantes constituyen una normativa de derecho y de hecho para la
regulación de la cobertura en discapacidad.
Así muchas obras sociales de los acápites 3.2 y 3.3 antes mencionados,
si bien no se encuentran comprendidas dentro de los alcances de la Ley
24.901, los afiliados reclaman sus derechos amparándose en la misma y en
la Convención Internacional dando lugar la justicia a dichos reclamos.
De igual manera el caso descripto se aplica para el subsistema privado,
incluso varios fallos de la Corte Suprema de Justicia establece la cobertura
como obligados directos de la Ley 24.901 (Rosales Op. cit.)
Dichos subsistemas a su vez se encuentran regulados por diversos
organismos con funciones técnico político del Estado Nacional. Algunos de
ellos intervienen dentro de la política de cobertura para personas con
discapacidad y se sientan en la mesa del Directorio como se hacía
referencia. Se realizará una breve caracterización de los mismos,
3.9.2.1 Administración de Programas Especiales (APE)
140
La Administración de Programas Especiales es un organismo
descentralizado de la Administración Pública Nacional, con personería
jurídica propia y un régimen de autarquía administrativa, económica y
financiera. La APE se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Salud
de la Nación (Decreto Nº 53/98 PEN).
El Poder Ejecutivo dispuso en 1996, a través del Decreto Nº 1615/96
la transformación de los organismos oficiales de coordinación y
conducción del Sistema de Obras Sociales. De tal forma se fusionaron el
Instituto Nacional de Obras Sociales, la Dirección Nacional de Obras
Sociales y la Administración Nacional de Seguros de Salud, dando lugar
a la Superintendencia de Servicios de Salud, como ente controlador y
regulador. El artículo 10 del Decreto mencionado precedentemente,
extrajo de la Superintendencia de Servicios de Salud la competencia
relativa a la atención de los Programas Especiales, creando la Dirección
de Programas Especiales.
Posteriormente el Decreto Nº 651/97 produjo la modificación de la
dependencia de la referida Dirección, quedando bajo la supervisión
directa de la Subsecretaria de Regulación y Fiscalización. El
mencionado Decreto 53/98 PEN, subraya la necesidad de desplazar del
sistema central de administración a la Dirección de Programas
Especiales, para permitirle un funcionamiento más eficaz, creándose de
esta forma la Administración de Programas Especiales como un
organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional
dentro de la jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social,
Secretaria de Política y Regulación de Salud, Subsecretaria de
Regulación y Fiscalización, con personalidad jurídica propia y con un
régimen de autarquía administrativa, económica y financiera.
141
Su principal objetivo es la administración y la implementación de los
recursos del Fondo Solidario de Redistribución que brinda apoyo
financiero de los Agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud
Argentino, y a los planes y programas de salud destinados a los
beneficiarios de dicho Sistema, conforme a la Ley Nº 23.661.
Específicamente implementa y administra recursos afectados al apoyo
financiero de prestaciones y patologías de alto costo y baja incidencia, y
patologías crónicas de cobertura prolongada.
Sus acciones están destinadas a incidir en la prevención, mejora y
cuidado de la salud de los beneficiarios de las obras sociales nacionales
sindicales, de dirección y de empresas, por ejemplo: los tratamientos de
VIH-SIDA y la atención de las personas con discapacidad o el trasplante
de órganos.
Si bien ésta Administración no se relaciona directamente con los
ciudadanos, su accionar principal radica en asegurar a los beneficiarios
del Sistema Nacional del Seguro de Salud el acceso a las prestaciones
según la normativa vigente. En este marco el objetivo de la APE es
satisfacer, en tiempo y forma, las solicitudes de todas las obras sociales
en relación al financiamiento de dichas prestaciones.
El apoyo financiero brindado a los Agentes del Seguro de Salud se
realiza a través de dos modalidades: subsidios o reintegros. En tales
casos, es responsabilidad del organismo realizar controles sobre la
documentación aportada por los Agentes del Seguro de Salud, previo al
pago de reintegros o, en el caso de los subsidios, el control se realiza
una vez entregado el monto acordado para cubrir la prestación médica,
verificando si el gasto rendido por el Agente del Seguro de Salud se
corresponde con el Subsidio otorgado.
142
Conforme la legislación vigente, se encuentran dentro de la esfera de
cobertura de la Administración de Programas Especiales los siguientes
Agentes de Salud:
•
Obras Sociales Sindicales;
•
Obras Sociales de origen Estatal;
•
Obras Sociales por Convenio con Empresas;
•
Obras Sociales del Personal de Dirección y Empresarios;
•
Mutuales adheridas al Sistema; y
•
Asociaciones de Obras Sociales.
Estarán fuera de la cobertura:
•
Las Obras Sociales Provinciales no adheridas al Sistema;
•
Las Obras Sociales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad;
•
Las Obras Sociales de las Universidades Nacionales;
•
El Instituto Nacionales de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados;
•
Las Empresas de Medicina Prepaga;
•
Las Mutuales no adheridas al Sistema.
La normativa estableció un órgano de dirección colegiado y
representativo para asegurar una mayor equidad y participación en la
distribución de los recursos, garantizando la solidaridad que constituye
la base fundacional del Sistema Nacional del Seguro de Salud.
143
Prestaciones Financiadas
Actualmente con un presupuesto cercano a 1.100 millones de pesos
integrado por el 15% de lo que los trabajadores aportan a su Obra
Social, la Administración de Programas Especiales cubre, a través de
subsidios y reintegros, aquellas prestaciones de alto costo o que
demanden una cobertura prolongada en el tiempo, pudiendo dividir la
financiación en cuatro grandes grupos:
1) Prestaciones
Médicas:
Asistencia
en
riesgo
de
muerte,
procedimientos de alta complejidad, apoyo a programas de
prevención de factores de riesgo cardiovascular, vacunación
antigripal, implante coclear, estudios de pre trasplante, módulos de
trasplante renal, uréter, óseo, médula, etc.
2) Medicación: antirretrovirales, factores de coagulación, cerezyme en
enfermedad de Gaucher, tobramicina, etc.
3) Prestaciones para los beneficiarios discapacitados. Programa de
cobertura del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas
con Discapacidad.
4) Programas de Prevención. La APE financia el Programa de
Identificación de factores de riesgo y prevención primaria de
enfermedades cardiovasculares, el Programa de Tratamiento
Profiláctico de la Hemofilia, el Programa de Salud Renal y el
Programa de Control de la Enfermedad de Chagas.
La APE tuvo históricamente un estrecho vínculo con la CGT, de
hecho, durante los últimos años, al encontrarse la central obrera bajo la
conducción de Hugo Moyano varios de sus allegados ocuparon la
primera línea de la Administración. Como ejemplo de ello se puede
144
mencionar que la gerencia del organismo fue ocupada por Daniel
Colombo Russell, ex asesor legal de la Federación Nacional de
Camioneros, el jefe del área de Legales de la APE fue Abel Beroiz, hijo
del asesinado tesorero de la Federación de Camioneros a nivel nacional.
(La Nación 14 de abril de 2011). El ex Gerente General Hugo Solá
también era cercano a Moyano, como algunos funcionarios de la
segunda línea de decisiones.
Asimismo parte de ese escenario después de pujas y embates del
gobierno nacional con el líder camionero, hacia julio de 2009 había sido
confirmado en el Boletín Oficial como reemplazante de Solá, Mario
Koltan quien fuera obligado a renunciar cuarenta y ocho horas después.
Fue fruto de una "fuerte presión" que ejerció Moyano, (La Nación
Jueves 09 de julio de 2009) reemplazado por el antes citado Colombo
Russell, el 4 de noviembre de 2009. (La Nación 08 de abril de 2011).
Posteriormente fue designado en ese cargo Juan Rinaldi abogado de
Moyano.
La APE se encontró siempre cercana a los intereses de los sindicatos
poderosos y más de una vez aquellos de menor peso político
manifestaron sus quejas en tanto consideraban que el proceso de
subsidios y reintegros se hacían con una inclinación de favorecer a los
primeros.
Desde el Estado Nacional se ha reiterado una estrategia política
frente a los sindicatos, ensayando ciertas ofensivas sobre cuestiones que
involucran al manejo económico financiero de las obras sociales. Parte
de esa ofensiva resulta la intervención en la APE de la Auditoría
General de la Nación. La misma observó irregularidades con relación al
otorgamiento de subsidios y reintegros solicitados por los agentes del
seguro de salud. Administración de Programas Especiales, como
asimismo en una auditoría posterior que indica “carece de controles
145
internos, sino que sus expedientes se manejan con criterios
discrecionales y son plausibles de favoritismos políticos” (La Nación,
25/3/12)
En la actualidad el Decreto 366/12 transfiere la Administración de
Programas Especiales a la Superintendencia de Servicios de Salud en
otra ofensiva de esta batalla. Posteriormente en Julio de 2012 se designa
como Superintendente a quien estaba a cargo de la APE,
Liliana
Korenfeld, cuya experiencia había sido encontrarse a cargo de la Caja de
Servicios Sociales de Santa Cruz.
La APE administra recursos de las obras sociales sindicales y
maneja unos $ 1100 millones anuales. La APE mantiene una deuda de $
2000 millones con las obras sociales sindicales en concepto de
reintegros Esa deuda millonaria se acumula desde 1999 hasta 2010.
Según el informe de la Auditoría General de la Nación la APE les
adelantó subsidios a las obras sociales por $ 1200 millones, pero ellas
sólo rindieron cuentas por $ 405 millones. Es decir que deben avales por
$ 689 millones. Además tuvo una rendición incompleta de la
documentación , donde el 73,17% de los expedientes aprobados por la
APE no tenían documentación respaldatoria suficiente. (AGN 2012)
3.9.2.2 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS).
En enero de 1989 se dicta la Ley Nº 23.660 que crea el Sistema de
Obras Sociales Nacionales y su organismo de control, la Dirección
Nacional de Obras Sociales (DINOS).
Posteriormente la Ley Nº 23.661 crea el Sistema Nacional del
Seguro de Salud en cuyo Art. 7 establece la Administración Nacional de
146
Seguro de Salud (ANSSAL) a cuyo frente durante la presidencia de
Carlos Menen se designa al sindicalista Luis Barrionuevo.
El ANSSAL como autoridad de aplicación determina quiénes son
sus beneficiarios, establece la forma de financiación del sistema a través
de aportes de empleadores y trabajadores y crea el Fondo Solidario de
Redistribución, que luego será administrado por la Administración de
Programas Especiales, estableciéndose así los fundamentos del sistema
actual.
En el año 1996 y mediante el Decreto Nº 1615/96 se fusionaron la
Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) creada por la
Ley Nº 23.661, el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) creado
por la Ley Nº18.610 y la Dirección Nacional de Obras Sociales
(DINOS) creada
por la
Superintendencia
de
Ley Nº 23.660, constituyéndose
Servicios
de
Salud
como
la
organismo
descentralizado de la Administración Pública Nacional en jurisdicción
del Ministerio de Salud y Acción Social, con personería jurídica y con
un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera, en
calidad de ente de supervisión, fiscalización y control de los agentes
que
integran
el
Sistema
Nacional
del
Seguro
de
Salud.
(Superintendencia de Servicios de Salud 2007)
La estructura organizativa del organismo se concretó mediante los
Decretos N° 405/98 PEN y N° 1576/98 PEN reformándose parcialmente
el organigrama en el año 2007.
La Superintendencia de Servicios de Salud tiene como acciones la
regulación y control sobre los actores del Sistema Nacional de Salud;
supervisa y fiscaliza a las obras sociales sindicales y dicta normas para
147
regular y reglamentar los servicios de salud. Sus funciones según
describe la Carta Compromiso del organismo son:
-
Contralor del cumplimiento del Programa de Garantía de Calidad
por parte de los prestadores y de los servicios brindados por ellos, y
del requisito de su inscripción previa en un Registro Nacional
mediante el poder de policía estableciendo normas que imponen
acciones específicas creando un sistema legal de control y la
fiscalización estatal sanitario.
En la actualidad la administra los siguientes Registros:
o Registro De Obras Sociales del Sistema Nacional Leyes
23.660 y 23.661
o Registro de Entidades de Medicina Prepaga
o Registro de Prestadores de Salud (Resolución Nº 789/09
M.S. Y Nº 368/10 S.S.S.)
-
Atención al usuario en todo el país con instalación de servicios para
ese objetivo Producción de información, publicaciones, encuestas de
satisfacción y audiencia pública anual.
148
Figura 7 – Acción de la Superintendencia de Servicios de Salud.
Fuente: 2da Carta de Compromiso Superintendencia de Servicios de Salud
3.9.2.3 Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción
de la Persona con Discapacidad (SNR)
El Servicio Nacional de Rehabilitación fue creado en 1956, en el
contexto de la epidemia de polio, y es el organismo más antiguo en el
país en materia de políticas de discapacidad. Desde mediados de los
noventa, funciona como organismo descentralizado del Ministerio de
Salud de la Nación, luego de ser un departamento en esta dependencia.
Este Servicio se posiciona dentro del sector de salud, como el
organismo rector en lo referente a las normas y ejecución de las políticas
vinculadas a la rehabilitación e integración de las Personas con
Discapacidad. Sus funciones se encuentran orientadas a:
149
a) diseñar, ejecutar y evaluar programas de prevención,
rehabilitación y promoción integral de las personas con
discapacidad;
b) elaborar normas respecto del funcionamiento de los servicios
de rehabilitación y brindar asistencia técnica a las provincias,
municipios y ONG;
c)
promover la normativización de los servicios de atención a las
Personas con Discapacidad;
d) diseñar, organizar y mantener actualizado un Registro de
Personas con Discapacidad;
e) e) coordinar y supervisar la formación de recursos humanos;
f)
promover la investigación y difundir información científica y
técnica;
g) impulsar acciones de concientización de la población general;
h) desarrollar la evaluación médica y la orientación psicosocial de
las Personas con Discapacidad.
El Servicio Nacional de Rehabilitación se ha dedicado a brindar
atención asistencial a las personas con discapacidad y sus familias;
promover la práctica del deporte y la recreación; otorgar los beneficios
de la Ley 19279 y otros asociados 20; llevar el Registro Nacional de
20 Franquicia para la compra de automotor, símbolos internacionales de acceso (permiten el
libre tránsito y estacionamiento), constancia para tramitar la exención al pago de patente y
certificado de libre disponibilidad del automotor.
150
Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad 21;
elaborar lineamientos y criterios para la aplicación de un “certificado
único de discapacidad”, y brindar capacitación y asistencia técnica a
organismos provinciales y municipales. El Servicio Nacional de
Rehabilitación participa en representación del Ministerio de Salud de la
Nación, en el Comité Coordinador de Programas y Proyectos (Ley de
Cheques), ofreciendo asesoramiento respecto de las iniciativas
presentadas en su área de incumbencia (centros de rehabilitación y
formación de recursos humanos).
Un logro muy importante para el Servicio Nacional de
Rehabilitación fue el proceso llevado a cabo para producir un
“certificado único” para todo el territorio nacional. Esto ha implicado
diferentes instancias de trabajo: la actualización y unificación de los
criterios con los cuales se evalúa la discapacidad, la elaboración de un
nuevo formato de certificado, el desarrollo de los soportes informáticos
correspondientes, las negociaciones con las provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para su implementación y la asistencia
técnica y la capacitación que se requieren para ello.
El Certificado Único de Discapacidad (Resolución 675/09) es el
documento público ya mencionado que acredita la discapacidad de una
persona y se entrega a todo aquel que lo solicite. Este certificado
permite acceder a los derechos estipulados por las leyes en materia de
discapacidad: cobertura integral de las prestaciones básicas de
habilitación y rehabilitación (Ley 23.661, Art. 28), además de facilitar
gestiones como el pase libre en transporte público de pasajeros,
franquicias para la compra de automotores, el Símbolo Internacional de
21 La inscripción en este registro como se hizo antes referencia, permite a un prestador formar
parte del Sistema Único de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las
Personas con Discapacidad, facturar sus prestaciones de conformidad con el nomenclador
vigente y celebrar en ese marco contratos con las obras sociales nacionales u otros obligados
a financiar las prestaciones.
151
Acceso, la exención del pago de patente y algunos impuestos, el
régimen de asignaciones familiares y la administración de pequeños
comercios.
Según la actual directora del Servicio Nacional de Rehabilitación,
Grisel Olivera Roulet22, el primer intento de “descentralizar” la emisión
fue encarado a fines de los noventa por parte de la CONADIS, en el
marco de un proyecto del PNUD. En su criterio, los instrumentos
desarrollados en ese momento no sólo fueron demasiado costosos sino
que además adolecían de algunas falencias técnicas.
En el año 2001 la decisión de trasladar el Registro de Personas con
Discapacidad al ámbito del Servicio Nacional de Rehabilitación,
adoptada por un presidente interino de la CONADIS, brindó al
organismo la posibilidad de retomar la iniciativa en este tema. Desde
2003, por mandato del Ministro de Salud, en ese momento a cargo de
Ginés González García, el Servicio Nacional de Rehabilitación comenzó
a trabajar en la actualización de los criterios utilizados para evaluar y
certificar la discapacidad. El nuevo protocolo elaborado con criterios de
la Clasificación Internacional del Funcionamiento CIF, fue presentado
por primera vez ante los miembros del Consejo Federal de Discapacidad
(COFEDIS) en septiembre de 2005. La mitad de las provincias allí
presentes mostraron interés y continuaron trabajando junto con el
Servicio Nacional de Rehabilitación.
La falta de recursos presupuestarios necesarios para financiar el
equipamiento técnico y las acciones de capacitación generó algunas
demoras en su implementación. No obstante, a fines de 2008, la
Comisión de Salud del COFEDIS aprobó la versión final del protocolo y
22 Ocupa el cargo de directora del Servicio Nacional de Rehabilitación desde 2006, habiéndose
desempeñado con anterioridad como miembro de la Junta Médica Evaluadora y como directora de
Recursos Humanos.
152
el plan de capacitación organizado por el Servicio Nacional de
Rehabilitación. En mayo de 2009, el Ministerio de Salud de la Nación
oficializó el nuevo modelo de Certificado Único de Discapacidad y el
Protocolo de Evaluación y Certificación de la Discapacidad (Resolución
675/09).23
El Servicio Nacional de Rehabilitación es uno de los actores de
mayor tradición e importancia en la regulación de las políticas para las
personas con discapacidad en el país, gran parte de las decisiones
tomadas en el Sistema Único tienen su sello.
3.9.2.4 Programa Nacional de Garantía de Calidad de
Atención Médica. (PNGCM)
El Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención
Médica (PNGC) fue creado por Resolución Secretarial Nº 432 del año
1992 y refrendado por el Decreto Nº 1424 del año 1997 y luego por el
Decreto del P.E.N. 939/00.
En estos años de actividad el Programa sustentó sus bases en los
principios de mejora y adecuación permanente de las herramientas
tendientes a garantizar la calidad, tanto de los servicios de salud a través
de las directrices de organización y funcionamiento, como así también
en el desarrollo de un sistema de habilitación categorizante conteniendo
grillas con estándares para la habilitación y categorización de los
establecimientos de Salud con internación,
para establecimientos
públicos y privados (Resolución Ministerial 1262/06 y Resolución
Ministerial 1414/07).
23 Para obtener información sobre los requisitos para sacar el Certificado de
Discapacidad
ase
puede
ingresar
a
la
página
web:
http://www.argentina.gob.ar/tramites/552-obtenci%C3%B3n-del-certificado-nico-dediscapacidad-cud.php#
153
El desarrollo de la habilitación categorizante fue refrendado y
aceptado para su implementación por el Consejo Federal de Salud
CO.FE.SA, en las veinticuatro Jurisdicciones de Argentina.
En relación a la mejora de la práctica asistencial, al igual que en
otros países del mundo y de la región, las áreas de calidad desde el año
2004 han adoptado una visión centrada en la seguridad de los pacientes
y la gestión de los riesgos asistenciales. Poner el acento en la seguridad
del paciente ha implicado que la misma sea un corte transversal a las
condiciones de estructura física y tecnologías, recursos humanos,
procesos y resultados.
Desde esa perspectiva, y con esa dinámica, se ha emprendido el
desarrollo de acciones ligadas a la capacitación, sensibilización,
investigación y gestión de mejoras de los riegos sanitarios en más de 14
provincias del país.
Las alianzas estratégicas que se establecieron con otros organismos
son:
154
Figura 8 - Alianzas Estratégicas Programa Nacional de Garantía de Calidad de la
Atención Médica. Fuente www.msal.gov.ar
Según lo establece el Decreto 1424 de 1997 el Programa Nacional
de Garantía de Calidad de la Atención Médica ".... será de aplicación
obligatoria en todos los establecimientos nacionales de salud, en el
Sistema Nacional del Seguro de Salud, en el Sistema Nacional de Obras
Sociales, en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (INSSJP), en los establecimientos incorporados al Registro
Nacional de Hospitales Públicos De Gestión Descentralizada, así como
en los establecimientos dependientes de las distintas Jurisdicciones
provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las entidades
del Sector Salud que adhieran al mismo...."
En la práctica se han venido armonizando los procesos de
adecuación
y
mejora
de
las
directrices
de
organización
y
funcionamiento, como los procesos de habilitación categorizante y las
155
líneas de acción en seguridad de los pacientes, con las jurisdicciones
provinciales.
Asimismo las funciones de la Dirección de Calidad de los Servicios
de Salud según Resolución Ministerial 233/03 son:
•
Coordinar operativamente el Programa Nacional de Garantía de
la Calidad de la Atención Médica.
•
Generar directrices consensuadas vinculadas a la habilitación y
categorización de servicios, establecimientos y redes de salud y
la elaboración de directrices de organización y funcionamiento
de los mismos.
•
Promover y desarrollar la estandarización de procesos
asistenciales y las guías de práctica clínica tendientes a disminuir
la variabilidad dentro de la práctica clínica.
•
Establecer parámetros de evaluación de la calidad de servicios,
establecimientos y redes de salud, teniendo en cuenta la
medicina basada en evidencias y la evaluación de tecnologías
sanitarias.
•
Fomentar y desarrollar investigaciones operativas vinculadas a la
calidad de los servicios de salud y la seguridad de los pacientes.
•
Implementación de políticas y acciones destinadas a garantizar la
seguridad de los pacientes y la gestión de riesgos sanitarios.
156
•
Asistir técnicamente a las jurisdicciones provinciales para la
capacitación y el desarrollo de procesos de calidad en los
servicios de salud de las mismas.
•
Participar y asistir a los procesos de negociaciones multilaterales
o bilaterales que la Argentina desarrolla, vinculados a la
prestación de servicios de salud.
Las líneas de acción que promueve la Dirección son:
•
Seguridad de los pacientes y gestión de riesgos sanitarios
•
Desarrollo de directrices de organización y funcionamiento de
los servicios de salud
•
Desarrollo de grillas de habilitación categorizante de los
servicios de salud
•
Sistema Nacional de Evaluación externa
•
Desarrollo de Guías de Práctica Clínica
•
Uso Racional de Medicamentos
•
Investigaciones en Calidad de los Servicios de Salud
•
Capacitación y asesoramiento en terreno en las vienticuatro
jurisdicciones nacionales
•
Armonización en el marco del Programa SGT11-MERCOSUR,
las directrices del Programa Nacional de Garantía de Calidad de
la Atención Médica, Comisión de Servicios de Salud y de la
Subcomisión de Evaluación de Tecnologías Sanitarias, con los
Estados parte y asociados.
157
3.9.2.4 Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP).
El PAMI (Programa de Atención Médica Integral) es la obra social
de jubilados y pensionados, de personas mayores de setenta años sin
jubilación, de ex combatientes de Malvinas; que se encuentra regida
bajo control estatal federal.
En el año 1970 el organismo comenzó una masiva campaña de
afiliación para consolidar su estructura nacional. En 1976 se comenzó a
establecer en cada provincia una agencia o sucursal para que los
jubilados pudieran acudir a ella.
El 13 de mayo de 1971 a través de la Ley 19.032, se crea el Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, en un
intento por dar respuesta a un problema que afectaba a la Tercera Edad:
la falta de atención médica y social por parte de sus obras sociales de
origen.
El Instituto se transforma en un pionero en la asistencia a los
mayores ya que por aquellos años no existían cátedras de medicina ni
tampoco se planteaban políticas globales de salud para la tercera edad.
De allí el rol histórico que cumplió el organismo.
El nombre de la obra social se debe a que el Instituto contó, como
centro de su accionar, con el llamado Programa de Atención Médica
Integral (PAMI) que en sus primeros años funcionó para los afiliados
domiciliados en la Capital Federal. Con los años, la sigla PAMI se
convirtió en el ícono que identificó a la obra social de los jubilados y
pensionados. Hoy se redefine como: "Por una Argentina con Mayores
Integrados".
Desde sus inicios se plantearon discusiones sobre si el PAMI era un
organismo de carácter público o privado. El origen de sus aportes
158
provenientes de los propios jubilados y de los trabajadores en actividad
definió su naturaleza jurídica y la Procuración General del Tesoro tomó
una decisión al señalar que “El Instituto es persona de derecho público
no estatal”.
Actualmente el PAMI registra 36 Unidades de Gestión Local (ex
delegaciones regionales); tiene más de 550 bocas de atención en todo el
país y redondea 4.500.000 afiliados, asumiendo su papel de obra social
más grande del país.
La dimensión alcanzada contrasta con la primera etapa cuando el
PAMI apuntaba a la firma de convenios globales con las federaciones
médicas,
asociaciones
de
obras
sociales
o
municipios.
Sin
intermediarios estas entidades se encargaban de administrar los recursos
que recibían para la atención médica de los afiliados. El PAMI avanzaba
brindando más servicios, algunos esenciales para la salud de los
jubilados como el otorgamiento de descuentos en la compra de
medicamentos recetados por los médicos del Instituto.
A lo largo de toda su historia el PAMI incorporó servicios médicos
según las innovaciones tecnológicas y técnicas de tratamiento más
modernas para la población mayor. En los últimos 15 años se convirtió
en un modelo en su género por la complejidad y variación de sus
prestaciones que no ofrecían otras obras sociales y que contemplaban las
problemáticas de los mayores. Tiene tres Sanatorios propios:
Policlínicos PAMI I y II en la Ciudad de Rosario y Otro en la Ciudad de
Buenos Aires
A diferencia de las demás obras sociales del sistema, en las cuales
las modalidades prestacionales apuntan a la rehabilitación y reinserción
social del afiliado, en el Instituto prevalecen aquellas que se consideran
sustitutivas del entorno familiar como hogares, geriátricos, residencias y
otras debido al tipo población mayoritariamente añosa. (INSSJP 2005)
159
Por Resolución № 1608/93 el Directorio del Instituto aprobó el
Programa de Atención Integral para las Personas con Discapacidad
(PROIDIS), a efectos de brindar cobertura integral a dicho colectivo
siendo el primer modelo de atención a nivel nacional para las personas
con discapacidad. A partir de la formación del Sistema Único, el
conjunto de requerimientos establecidos en este programa se traspasaron
al mismo, constituyéndose como un modelo hegemónico, incluso para
actores que no se encuentran dentro del mismo, como por ejemplo obras
sociales provinciales, locales o de Seguridad
El PROIDIS es gerenciado desde el Nivel Central por la
Subgerencia de Discapacidad de la Gerencia de Prestaciones Médicas.
“La Subgerencia de Discapacidad fue creada mediante Resolución №
235/P/1999. Esta resolución fue posteriormente derogada y la nueva
estructura del organismo (Resolución № 576,1N|'01) asignó a la
Gerencia de Prestaciones Médicas la función de normalizar y evaluar las
prestaciones referidas a las Personas con Discapacidad”. (INSSJP Op.
cit. 16)
Los beneficiarios del PROIDIS son los afiliados comunes del
Instituto y los beneficiarios de Pensiones no Contributivas del Gobierno
Nacional que poseen su certificado de discapacidad. En este último caso
el de los afiliados PNC, el costo de la atención se encuentra a cargo del
Programa Federal de Salud (PROFE) como se mencionará cuando se
trate dicho organismo.
Cabe aclarar que en cada Unidad de Gestión Local del Instituto, se
encuentran áreas destinadas a discapacidad, aunque no está definida
normativamente la ubicación dentro del organigrama de las mismas. En
algunas depende jerárquicamente del Departamento de Prestaciones
Médicas y en otras del Departamento de Prestaciones Sociales.
160
A fin de dimensionar financieramente el PROIDIS, contó con un
presupuesto durante el año 2003 de $ 99.362.502,20, donde el 6,55% de
este crédito “fue distribuido entre las UGL para atender los gastos de
transporte de personas discapacitadas y el 93,45 % restante, fue
asignado al Nivel Central para el pago de las demás prestaciones, que se
abonan centralizadamente. La ejecución fue de un 99,62%, esto es $
98.983.016, de los cuales $ 52.220.197 se destinaron al pago de
prestaciones brindadas a beneficiarios contributivos y $ 46.762.819.”
(PAMI Op. Cit, 29)
Mientras que el “Presupuesto 2004 contó con un crédito mensual de
$10.000.000, es decir $120.000.000 anuales, que representa el 5,6% del
total de Prestaciones Médicas del Instituto y el 4% del Presupuesto de
gastos corrientes, de $ 3.019.370.000 para el ejercicio 2004. Al 30 de
junio de 2004 su ejecución alcanzó a $ 59.341.411 (49,45%),
destinándose $ 31.814.694 al pago de prestaciones a beneficiarios
contributivos y $ 27.526.717 a Pensiones no contributivas (PNC).”
(PAMI Op. Cit, 29-30
El PROIDIS fue el primer gran programa integral de cobertura para
la discapacidad que funcionó en el país. En el mismo se realizaron
acciones que luego se trasladaron al Sistema Único, una evaluación de
las necesidades de cobertura, evaluación de los prestadores, generó una
escuela específica de auditoría, contó con aranceles adecuados, todo ello
antes de la promulgación de la Ley 24.901.
Una postal para ilustrar ese momento era el hecho que ocurrían
situaciones de inequidad entre las personas con discapacidad que
concurrían a un mismo establecimiento, dado que, los que pertenecían al
PROIDIS recibían una atención mejor que otras personas beneficiarias
de otras obras sociales, dado que las mismas abonaban aranceles por
161
debajo de los del Instituto, tenían una frecuencia de pago mayor, sufrían
de una demora en la autorización de su cobertura y otras diferencias. De
hecho en algunos establecimientos había sectores diferenciados para los
afiliados del PAMI.
3.9.2.5 El Programa Federal Incluir Salud (PROFE)
La creación del PROFE fue la respuesta al mandato del Decreto
292/95 PEN
para la cobertura de salud de las Pensiones no
contributivas (PNC) en el marco del Programa Médico Obligatorio
(PMO) creado por el Decreto 492/95 PEN, implementando la Comisión
Nacional de Pensiones Asistenciales, organismo antes descripto. La
puesta en marcha del Programa Federal fue en septiembre de 1996 para
cumplir con dicho mandato.
A partir de ese momento comienza el traspaso gradual de los
beneficiarios de las Pensiones No Contributivas que hasta ese momento
recibían atención en el INSSJP. No obstante los beneficiarios de las
PNC por invalidez y ex combatientes continúan con cobertura integral
por INSSJP financiados por el PROFE. A partir del año 1999 toda PNC
otorgada por invalidez es de afiliación obligatoria a PROFE. Una visión
parcial del estado de estas PNC al año 2010 se puede ver en el Cuadro 5:
2010
Pensiones no
contributivas
PROFE
PAMI
10.911
4.162
TOTAL
15.073
Cuadro 5 – Pensiones no contributivas PROFE / PAMI a abril 2010.
Fuente: Área de Discapacidad PROFE
El Programa Federal de Salud fue transferido del Ministerio de
Desarrollo Social al Ministerio de Salud en agosto del 2002 por Decreto
1606/02 PEN. En la presidencia de Eduardo Duhalde y por Decreto Nº
162
1606, de fecha 29 de agosto de 2002, se dispuso transferir la gestión de
la cobertura médica de los beneficiarios a que se hace mención en los
párrafos que anteceden del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio
de Salud. (PROFE 2007)
Los considerandos de dicho Decreto resultan claros respecto de las
causas de dicho traspaso dado que (Decreto 1606/02) :
o La cobertura médica para beneficiarios de pensiones no
contributivas, La Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, a
través de su Dirección Nacional de Prestaciones Medicas, viene
ejecutando las mismas en el marco del denominado Programa
Federal de Salud (PROFE).
o Compete al Ministerio de Salud entender en la planificación
global del sector salud e implementar un Sistema Federal de Salud
consensuado, que cuente con la suficiente viabilidad social.
o Resulta conveniente centralizar la función de cobertura médica de
los beneficiarios de pensiones no contributivas en el mencionado
Organismo.
A partir de dicho momento se concentra en la cartera de salud la
cobertura mencionada y se encomienda por convenio a cada jurisdicción
la atención integral de los beneficiarios residentes en su ámbito
geográfico. Se establecen pautas en lo relativo a la cobertura,
accesibilidad, utilización y calidad, para el cumplimiento del cometido,
manteniendo la Provincia cierto grado de discrecionalidad para
administrar el servicio (PROFE Op. cit.)
163
El PROFE dispone de convenios con los Ministerios de Salud de
las Provincias, con transferencia de fondos y gestión mediante las
Unidades de Gestión Locales (UGL).
En discapacidad posee un área a nivel central que retiene la
gestión centralizada con convenios directos con prestadores del Sistema
Único, pero también incorporan como prestadores establecimientos que
no acreditaron según el Marco Básico, atendiéndose a razones de
necesidad local. Para ello utilizan un sistema de acreditación propia.
3.9.3 Otros actores Estatales pertenecientes al
Directorio
Es el caso de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo,
organismo muy cercano a los accidentes y situaciones laborales que
generan discapacidad transitoria o permanente. Por otra parte el Decreto
1193/97 PEN establece además que el Directorio debía formarse con
otras organizaciones estatales, algunas de ellas ya desaparecidas o
incorporadas para la órbita de otras instituciones como lo es el caso de la
Superintendencia de AFJP y la Comisión Nacional de Pensiones
Asistenciales
3.9.3.1 Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT)
La Superintendencia de Riesgos del Trabajo es un organismo
creado por la Ley N° 24.557 que depende de la Secretaría de Seguridad
Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Nación. Sus funciones principales son:
♦ Controlar el cumplimiento de las normas de Higiene y
Seguridad en el Trabajo.
164
♦ Supervisar
y
fiscalizar
el
funcionamiento
de
las
Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART).
♦ Garantizar que se otorguen las prestaciones médicoasistenciales y dinerarias en caso de accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales.
♦ Promover la prevención para conseguir ambientes laborales
sanos y seguros.
♦ Imponer las sanciones previstas en la Ley N° 24.557.
♦ Mantener el Registro Nacional de Incapacidades Laborales
en el cual se registran los datos identificatorios del
damnificado y su empresa, época del infortunio, prestaciones
abonadas, incapacidades reclamadas y además, elaborar los
índices de siniestralidad.
♦ Supervisar y fiscalizar a las empresas autoaseguradas y el
cumplimiento de las normas de Higiene y Seguridad del
Trabajo en ellas.
El objetivo primordial de la Superintendencia de Riesgos del
Trabajo es garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la salud
y seguridad de la población cuando trabaja.
Por ello, en base a las funciones que la Ley establece, centraliza
su tarea en lograr trabajos decentes preservando la salud y seguridad
de los trabajadores, promoviendo la cultura de la prevención y
colaborando con los compromisos del Ministerio de Trabajo, Empleo
165
y Seguridad Social de la Nación y de los estados provinciales en la
erradicación del trabajo infantil, en la regularización del empleo y en
el combate al trabajo no registrado.
3.9.3.2 Superintendencia de Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones.
El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) es el
modelo de previsión social creado en 1994, por la Ley 24.241, que cubre
las contingencias de vejez, invalidez y muerte de los trabajadores en
relación de dependencia y autónomos. Se trata de un sistema mixto, de
carácter obligatorio, conformado por un Régimen Público de Reparto y
un Régimen de Capitalización Individual.
El Régimen de Reparto es administrado por la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES), en tanto que la gestión del
Régimen de Capitalización estaba a cargo de las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Estas empresas recibían la
recaudación previsional de la AFIP y administraban las cuentas de
capitalización individual de los afiliados, desde la inversión de los
fondos acumulados en las mismas hasta el pago de las prestaciones
correspondientes a vejez (jubilación), invalidez (retiro) y muerte
(pensión).
Las AFJP han sido entidades autorizadas y controladas por la
Superintendencia de AFJP, que tenían como objeto único y exclusivo
administrar el Fondo de Jubilaciones y Pensiones y otorgar las
prestaciones establecidas por la ley.
Cada administradora llevaba su propia contabilidad, separada de la
contabilidad del Fondo de Jubilaciones y Pensiones que administra, ya
166
que el patrimonio de la AFJP se considera propiedad de sus accionistas,
mientras que el patrimonio del Fondo es propiedad de los afiliados.
Las AFJP percibían una retribución por la actividad que
desempeñaban mediante el cobro de comisiones. Una parte de las
comisiones era destinada al pago del Seguro Colectivo de Invalidez y
Fallecimiento, que las administradoras tenían que contratar para
asegurar el financiamiento de los retiros por invalidez y pensiones por
fallecimiento. El importe de las comisiones estaba fijado libremente por
cada AFJP, ya que así lo establece la Ley 24.241.
La Superintendencia de AFJP era una entidad autárquica, con
autonomía funcional y financiera, en jurisdicción del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social (artículo 117 de la Ley 24.241).
La misión de la Superintendencia de AFJP consistía en supervisar el
cumplimiento de la Ley 24.241 y de las normas reglamentarias que se
dicten por parte de las entidades vinculadas a la operación del Régimen
de Capitalización, procurando prevenir los incumplimientos y actuando
con rapidez y eficiencia en salvaguarda exclusiva y excluyente de los
intereses de las personas incorporadas al Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP).
Los objetivos fundamentales del organismo fueron:
•
Velar por los derechos de los afiliados y beneficiarios del
Régimen de Capitalización.
•
Controlar, regular y autorizar el funcionamiento de las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP).
167
•
Evaluar incapacidades laborales y previsionales establecidas
en las leyes 24.557 y 24.241 respectivamente.
Los principales destinatarios de los servicios que prestaba la
Superintendencia AFJP son:
o Afiliados a las AFJP: los trabajadores que han optado por
destinar sus ahorros previsionales al Régimen de Capitalización
o quienes no han ejercido su opción, se encuentran afiliados a
una AFJP. Actualmente hay más de 10 millones de afiliados y se
encuentran en funcionamiento 11 AFJP.
o
Beneficiarios de las AFJP: se consideran beneficiarios a quienes
están recibiendo una jubilación, una pensión o un retiro por
invalidez como afiliado a una AFJP o como su derechohabiente.
o Solicitantes de beneficios previsionales de AFJP: son aquellas
personas que están tramitando un beneficio previsional
relacionado con el Régimen de Capitalización.
o Trabajadores incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones (Ley 24.241) que requieren evaluación médica para
determinar la disminución de su capacidad laboral y trabajadores
que requieren la determinación de incapacidades derivadas de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Ley
24.557). A través de las Comisiones Médicas dependientes de la
Superintendencia de AFJP se realiza también la evaluación de
otros beneficios previsionales como:
o Beneficiarios de la Ley 20.475 referente a
minusválidos.
168
o Beneficiarios de la Ley 20.888 para personas con
ceguera.
o Beneficiarios de la Ley 24.347 para personas con
edad avanzada.
o En colaboración con ANSES: determinación de invalidez en
solicitantes y beneficiarios de leyes 18.037 y 18.038 de todo el
país y determinación de invalidez en derechohabientes de las
mencionadas leyes.
o Examen médico de trabajadores autónomos que ingresen al SIJP
(Decreto 300/97).
o Público en general: el Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones abarca a todas las personas mayores de 18 años que se
desempeñan en relación de dependencia o en forma autónoma,
ya que establece la obligatoriedad de su incorporación (salvo las
excepciones previstas en la Ley 24.241). Al comenzar a trabajar
los ciudadanos tienen derecho a optar por el Régimen de
Capitalización (afiliándose a una AFJP) o por el Régimen
Público de Reparto.
En el año 2008 se promulgó la Ley 26.425, que estatizaba el
sistema provisional y ponía fin a las Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones.
La Superintendencia AFJP figura dentro de los actores que se
encuentran representados en el Directorio y mantuvo una presencia hasta
el año 2006, discontinuándose a partir de ese año.
3.9.3.3 Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales
169
En el marco de la reforma del Estado durante la presidencia de
Carlos Menem se promulga el
Decreto Nº 292/95 que dispuso el
traspaso, a partir del 1º de enero de 1996, a la Secretaría de Desarrollo
Social de la Presidencia de la Nación de las funciones de tramitación,
otorgamiento, liquidación y pago de prestaciones no contributivas que
se encontraban a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES). (PROFE Op. cit.)
Luego por Decreto 1455/96 se crea como un organismo
descentralizado la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, en
ámbito de la citada Secretaría de Desarrollo Social. En consecuencia, el
Programa es implementado por dicho decreto, dentro de la órbita de la
Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, para el gerenciamiento
de la atención médico social de los beneficiarios de las Pensiones no
Contributivas, otorgadas y a otorgarse por la citada Comisión.
En esta Comisión se gestionan las Pensiones por Discapacidad a
nivel nacional, los titulares de este derecho cuentan con cobertura
médica integral administrada por el Programa Federal de Salud
(PROFE) dependiente del Ministerio de Salud de la Nación.
El objetivo principal de esta política consiste en promover el acceso a
derechos de personas y familias en situación de vulnerabilidad social
mediante la asignación de pensiones que no requieren de aportes para su
otorgamiento.
Su relevancia radica no sólo en la alta proporción del gasto en
discapacidad que representan dentro de los recursos del Estado
Nacional, sino también en tanto la cantidad de personas que reciben
estas pensiones así como el monto que involucran se ha incrementado de
forma notable en los últimos diez años.
170
Las Pensiones por Invalidez son un subconjunto dentro de las
Pensiones Asistenciales que brinda el Estado Nacional y fueron creadas
en 1970 (Ley 18910, reglamentada por el Decreto 432/97). Estas
pensiones son vitalicias, mientras se mantengan las condiciones que
dieron lugar a su otorgamiento. Para acceder a ellas, se debe acreditar
una discapacidad física o mental.
La característica más notable en relación a las pensiones por
invalidez y las no contributivas en general es su significativo incremento
durante los últimos años. Anteriormente, sólo se entregaba un “alta” por
una “baja”, pues se daba prioridad a las situaciones más urgentes y se
descartaban o postergaban los casos de Personas con Discapacidad en
situación de vulnerabilidad.
El aumento en la cobertura de las pensiones es resultado de la
ampliación del presupuesto dirigido a este programa y de una mayor
difusión acerca de la posibilidad de acceder al beneficio entre aquellos
potenciales destinatarios, a través de acciones de comunicación y
operativos para el inicio del trámite en zonas rurales, localidades
aisladas o de difícil acceso.
Los datos acerca de la evolución presupuestaria, por su parte, dan
cuenta del significativo aumento de la partida destinada a financiar las
pensiones no contributivas en general, del orden del 840% entre 2003 y
2009.
3.10 Otros actores Estatales no pertenecientes al
Directorio
171
Existen otros actores que si bien no pertenecen al Directorio su
importancia en los temas debatidos y en algunos casos su presencia en
las reuniones, como invitados, hace que sea necesaria su caracterización
3.10.1 Comisión de Discapacidad de la Cámara de
Diputados
En la Cámara de Diputados de la Nación funciona una comisión
permanente de asesoramiento vinculada con exclusividad a la
temática de la discapacidad. Fue creada hace diez años y ha sido la
última comisión constituida en esta Cámara. Su misión consiste:
a) Dictaminar sobre todo asunto concerniente a la defensa de
los derechos de las Personas con Discapacidad,
b) Estimular políticas en todas las áreas que permitan su
integración,
c) Promover campañas de concientización y educación,
d) Controlar el cumplimiento de las normas que disponen el
destino de los fondos para programas y proyectos vinculados
a la discapacidad.
Claudio Morgado era su presidente a mediados del 2009 y
sostenía que la dinámica de trabajo consistía en organizar reuniones
periódicas del cuerpo de asesores para proponer y discutir los
proyectos.
172
La modalidad hace foco en un “proceso de construcción” de
normas que requiere la generación de acuerdos y consensos.
Actualmente la presidencia de la Comisión la ejerce María Luisa
Storani.
El mayor avance en materia normativa durante los últimos años
ha sido la ratificación de la Convención Internacional y su Protocolo
facultativo, como se mencionó, mediante la Ley 26378, sancionada
en mayo de 2008. Otras leyes sancionadas fueron:
•
Ley 25757 (agosto 2003): creación de la Comisión
Bicameral Parlamentaria Investigadores del cumplimiento
de la Ley de Cheques.
•
Ley 25785 (octubre 2003): proporción de 4% de Personas
Ccn Discapacidad en los programas socio laborales del
Estado Nacional.
•
Ley 25962 (diciembre 2004): modificación de la Ley 23891
por la cual se otorga el título de “maestro del deporte” y
pensión vitalicia a quienes hayan obtenido títulos olímpicos
y paraolímpicos.
•
Ley 26033 (junio 2005): modificación a la Ley 24204 sobre
la instalación de teléfonos para personas hipoacúsicas y/o
con otras discapacidades.
•
Ley 26279 (agosto 2007): creación del Programa Nacional
de Prevención de Discapacidades en el recién nacido, en el
Ministerio de Salud de la Nación.
173
•
Ley 26280 (septiembre 2007): modificación de la Ley 19279
sobre las facultades del Banco de la Nación Argentina para
otorgar
préstamos
a
las
PERSONAS
CON
DISCAPACIDAD para la compra de automóviles para su
uso particular.
La Comisión tuvo una importante presencia en los debates del
Sistema Único siendo uno de los actores que asisten frecuentemente a
las reuniones en carácter de invitados.
Realizando una búsqueda en el sitio Web de la Cámara de
Diputados, se observa la siguiente información parlamentaria que da
cuenta de los proyectos presentados entre el año 2000 y el año 2009 y
ofrece una perspectiva del trabajo de la misma.
Hasta
expte.
Publicación
Nro.
Proyectos Diputados
6144-D12
Trámite
parlamentario
111
5
Proyectos
1941-S2012
Diario de Asuntos
Entrados
117
Carga
Cámara
Senado
Cuadro 6 - Proyectos sobre temas de discapacidad en los cuales
intervino la Comisión de Discapacidad del Congreso de la Nación.
Fuente Dirección de Información Parlamentaria
http://www.diputados.gov.ar/ Consulta 3/10/12
3.10.2 La Coordinación de Educación Especial
174
La Coordinación de Educación Especial se encuentra dentro del
Ministerio de Educación de la Nación y se encarga de los temas
vinculados con la discapacidad. Esta Coordinación se encuentra
ubicada institucionalmente en la Dirección Nacional de Gestión
Curricular y Formación Docente de la Subsecretaría de Equidad y
Calidad.
El área de Educación Especial tiene amplia experiencia en el
sistema educativo argentino. Hasta la transferencia de las escuelas
realizada a principios de los noventa, funcionó una Dirección de
Educación Especial a cargo de la gestión de los establecimientos
educativos de este tipo y en ese momento el área pasó a tener el
rango de Coordinación.
Como producto de la sanción de la Ley de Educación Nacional
Ley 26206 de 2006, el área se desprendió de la educación
hospitalaria y en lugares de encierro, ya que previamente estaban
todas estas modalidades englobadas bajo la categoría de “alto
riesgo”.
En el aspecto normativo, la posibilidad de que los alumnos con
necesidades educativas especiales fueran integrados a unidades
educativas comunes aparece planteada, aunque en forma escueta, en
la Ley Federal de Educación de comienzos de los noventa.
La preocupación por la educación inclusiva es retomada
posteriormente por la Ley de Educación Nacional. Allí se define
como responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional, en
conjunto con el Consejo Federal de Educación, la creación de las
instancias institucionales y técnicas necesarias para la orientación de
la trayectoria escolar más adecuada, así como también las normas
175
que regirán los procesos de evaluación y certificación escolar (Ley
26206 Art. 45).
Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por su
parte,
deben
establecer
los
procedimientos
y
recursos
correspondientes para identificar tempranamente las necesidades
educativas especiales con el propósito de darles atención
interdisciplinaria y educativa, y lograr la inclusión desde el nivel
inicial; garantizar la accesibilidad física a todos los edificios
escolares; disponer del personal especializado suficiente para
trabajar en equipo con los docentes de la escuela común; asegurar la
cobertura de los servicios educativos especiales, el transporte, los
recursos técnicos y materiales necesarios para el desarrollo del
currículo escolar, y propiciar alternativas de continuidad para la
formación permanente de las personas con necesidades educativas
especiales (Ley 26206 Arts. 43 y 44).
Dentro de estos lineamientos, la responsable de la Coordinación
de Educación Especial del 2009, Ana Moyano24, acepta que los casos
de discapacidad severa deben contar con una modalidad específica,
como es la escuela especial, pero que los casos de discapacidad leve
y moderada pueden ser trabajados con otras modalidades que
acoplen y acompañen el proceso en el interior de la educación
común, parejas pedagógicas en ambas modalidades o bien un
maestro asesor o un acompañamiento temporal.
A pesar de estas declaraciones de principios, alineadas con los
paradigmas internacionales vigentes y plasmadas en el documento
Acuerdo Marco para la Educación Especial de 1998 continúan
vigentes (Ministerio Cultura y Educación, 1998). La definición
24 La entrevistada tiene 30 años de trabajo en la modalidad de educación especial. Fue docente
y directora de escuelas y también funcionaria del nivel central.
176
central es la voluntad de superar la situación de la escuela común y
la escuela especial en tanto subsistemas aislados, estableciendo para
ello sistemas de apoyo mutuos y un seguimiento de cada alumno en
su trayecto educativo.
Algunas de las tareas realizadas de la Coordinación son:
a) Inclusión de distintas modalidades y servicios de
educación especial a la educación común, en áreas rurales.
b) En el marco del “Proyecto de educación integral para
adolescentes y jóvenes con necesidades educativas
especiales,
se han financiado iniciativas
puntuales
presentadas por escuelas con fondos provenientes del
PNUD.
c) Se han revisado las categorías y los criterios utilizados
para producir información estadística y se ha realizado un
relevamiento respecto de las necesidades educativas
especiales en las áreas rurales.
Resulta notable que no figure como uno de los actores del
Directorio debido a la importancia de las prestaciones educativas y
su peso económico dentro del sistema. Las causas de dicha falta de
presencia hay que buscarla en las razones de susceptibilidades de
competencia que ocurrieron a partir del promulgamiento de la Ley
24.901 en noviembre de 1997 y la firma de su decreto reglamentario,
proco menos de un año después.
3.10.3 Unidad para Personas con Discapacidad y
Grupos Vulnerables
177
Dentro del Ministerio de Trabajo de la Nación, la preocupación
por el empleo y la discapacidad como tema específico a cargo de un
área de en particular, comenzó a posicionarse durante el gobierno de
Raúl Alfonsín. Durante la década de los noventa el tema salió de la
agenda y recién se reinstaló con fuerza a partir de 2002, con la
conformación de la Unidad para Personas con Discapacidad y
Grupos Vulnerables en la órbita de la Secretaría de Empleo.
El objetivo de esta Secretaría consiste en lograr la inserción
laboral de los trabajadores que son considerados primero en su
condición de desocupados y en segundo término, en el caso de la
población
objetivo
de
esta
Unidad,
por
presentar
alguna
discapacidad.
Las gerencias provinciales de empleo, a instancias de la propia
Unidad, tienen un referente designado para los programas de
discapacidad.
Las acciones desarrolladas desde este ámbito se caracterizan por
un alto grado de formalidad, tanto en lo referente al propio
funcionamiento de la Unidad como área técnico-burocrática
específica como respecto de cada programa.
Cada uno de ellos posee su normativa de creación, la
reglamentación correspondiente y un responsable asignado a nivel
central,
quien
está
encargado
de
coordinar
la
operatoria
administrativa, brindar asistencia técnica y realizar el seguimiento
pertinente.
178
En los comienzos de la Unidad, los programas dirigidos a las
Personas con Discapacidad eran dos: el Programa de Apoyo
Económico a los Talleres Protegidos de la Producción y el Programa
de Inserción Laboral.
Estos se encontraban financiados con los recursos recaudados
por las multas a los cheques mal emitidos. A partir de 2003, se
crearon nuevos programas (actualmente funcionan nueve programas)
los cuales en su mayoría están dirigidos a la población con
discapacidad en general, con excepción del programa Ágora, que se
focaliza en la población ciega y ofrece diferentes líneas de
actividades. Los programas son:
•
Empleo: Programa de Empleo Comunitario (PEC), Programa
de Inserción Laboral y Programa de Apoyo Económico a los
Talleres Protegidos;
•
Capacitación: Programa de Formación y Asistencia Técnica
para el Trabajo, Programa de Entrenamiento para el Trabajo
y Programa de Terminalidad Educativa;
•
Financiamiento de Insumos: Programa de Apoyo Económico
a
Microemprendimientos
para
Trabajadores
con
Discapacidad (PAEMDI) y Apoyo para la Adaptación de los
Trabajadores a sus Puestos de Trabajo.
•
Programa Ágora. Programa Regional de Capacitación e
Intermediación Laboral de la Población Ciega que brinda
capacitación en forma individual para trabajos en informática
y
para
microemprendimientos,
179
para
posibilitar
la
reconversión o ingreso según la demanda del mercado
laboral para personas ciegas y con baja visión en todo el país
Tres programas se proponen principalmente la inserción laboral
de
las
Personas
microemprendimientos,
con
Discapacidad
talleres
protegidos,
(a
través
en
de
servicios
comunitarios o en el sector privado), otros tres se orientan a la
capacitación (inserción en el sistema educativo o formación
profesional) y los dos restantes financian insumos (herramientas para
microemprendimientos o elementos técnicos para desarrollar con
mayor competitividad las labores exigidas por un puesto laboral).
En la mayoría de los casos, los programas financian los
proyectos presentados por entidades provinciales, municipales y/u
organizaciones de la sociedad civil.
La postulación se presenta ante las gerencias provinciales de
Empleo y la evaluación es realizada en el nivel central por los
técnicos de la Unidad. Para acceder a los beneficios de los
programas las personas con discapacidad deben presentar el
correspondiente certificado de discapacidad, mientras que las ONG
deben estar debidamente habilitadas e inscriptas en el Registro de
Capacitación y Empleo (REGICE).
De los nueve programas, dos reciben financiamiento del fondo
conformado por las multas a los cheques (los programas que
financian insumos) y el resto cuenta con una asignación
presupuestaria propia, del Ministerio de Trabajo de la Nación.
Otra de las actividades realizadas por la Unidad para promover la
inserción laboral de los trabajadores con discapacidad se encuentra
180
la organización del Club de Empresas Comprometidas. Su propósito
es formar y consolidar una red de empleadores que sean promotores
de oportunidades de empleo para las Personas con Discapacidad.
3.11 Los actores de la sociedad civil
Las organizaciones de la sociedad civil atendieron las necesidades de las
personas con discapacidad antes del la constitución de la Nación. Las mismas
tienen sus raíces en el siglo XVIII cuando en el año 1784 el Hospital Santa
Catalina fue puesto bajo la administración de los padres betlemitas. Allí se
encuentran los primeros registros relacionados con la asistencia de la
discapacidad en el país. (Domínguez 2004, 29)
El Estado se ocupa tempranamente de las áreas educativas y de trabajo para
personas con discapacidad. “En 1885 se funda el Instituto Nacional de
Sordomudos. Hacia 1887 se inicia la formación en talleres de sastrería,
carpintería, zapatería y encuadernación en las escuelas de ciegos. En 1890 se
inaugura el Instituto Nacional de Sordomudas. En 1909 la escuela de ciegos
creada en 1901, se transforma en el Instituto Nacional de Ciegos destinado a la
formación en algunos oficios tales como afinación y reparación de instrumentos
musicales, esterillado y mimbrería. Entre 1912 y 1926 comienzan a dictarse
clases diferenciales en escuelas comunes y a brindarse cursos de
perfeccionamiento docente que marcaron el inicio de la enseñanza
especializada.” (Dominguez 2004, 30)
A partir de mitad de siglo XX es que el sector de la sociedad civil genera
una oferta de servicios educativos, de rehabilitación y de formación laboral,
comenzando un proceso gradual de expansión. Las asociaciones de padres,
algunas
organizaciones
de
derechos,
asociaciones
de
rehabilitación
comenzaron, a tener alguna visibilidad en la asistencia y atención de
necesidades.
181
A marzo del año 2002, los establecimientos incluidos en el Registro
Nacional de Prestadores eran 381 (Dominguez, Op. cit.;75) mientras que en
noviembre del 2009 los mismos se elevaron a 725, lo cual representa un
crecimiento del 98,2 % sólo en siete años.
Tomando los establecimientos registrados en el 2002 se observa que el 80%
de la oferta se concentra en tres jurisdicciones: Provincia de Buenos Aires
(44%), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (22%) y Santa Fé (14%), proporción
que se mantiene en el 2009 según se muestra en el cuadro 7. Asimismo el
crecimiento de establecimientos en estas jurisdicciones se encuentran entre el
51% y el 67%.
2002
Buenos Aires
Ciudad Autónoma
de Buenos Aires
Santa Fe
2009
Crecimiento
2002/2009
Cantidad
168
84
Porciento
44%
22%
Cantidad
281
126
Porciento
39%
17%
60%
67%
63
14%
124
17%
51%
Cuadro 7 – Crecimiento de establecimientos para personas con discapacidad
durante el periodo 2002 – 2009
Fuente: Elaboración propias con datos de Dominguez 2004 y Registro Nacional de
Prestadores www.snr.gov.ar Consulta 18/10/2009
Desde otro ángulo, según el Registro Nacional de Prestadores a Julio del
2009 el detalle de los servicios de atención por modalidad prestacional 25
correspondiente a todo el país, puede verse en el siguiente cuadro:
Modalidad
Centro de Día
Hogar
Centro Educativo Terapéutico
EGB
Estimulación Temprana
Educación Inicial
Cantidad
351
192
184
157
100
97
Porciento
26%
14%
14%
12%
7%
7%
25 Un establecimiento puede acreditar en varias modalidades prestacionales
182
Formación Laboral
Atención Ambulatoria
Apoyo a la Integración Escolar
Aprestamiento Laboral
Centro y Servicios de
Rehabilitación
Hospital de Día
Internación en Rehabilitación
Residencia
Educación Secundaria
TOTAL GENERAL
85
42
41
29
25
6%
3%
3%
2%
2%
20
7
4
3
2
1340
1%
1%
0%
0%
0%
100%
Cuadro 8 - Detalle de los establecimientos para personas con discapacidad
durante el periodo 2002 – 2009
Se englobó en dicho cuadro bajo la categoría de Hogares a Hogar con
Aprestamiento Laboral, Hogar con Centro de Día, Hogar con Centro Educativo
Terapéutico, Hogar con Escolaridad, Hogar para disminuidos visuales.
Asimismo se englobó a las modalidades con Integración dentro de la modalidad
principal, ejemplo dentro de Centro Educativo Terapéutico se incluyó al Centro
Educativo Terapéutico con integración.
Como se observa casi el 80 % de la oferta se encuentra concentrada en
Centros de Día y Educativos Terapéuticos, Hogar y de Escolaridad. Son
aquellas que en el lenguaje informal del sector se denominan las “grandes”
modalidades.
Por supuesto, son las modalidades que poseen el mayor arancel según el
nomenclador, el cual se corresponde a la inversión en estructura que posee el
establecimiento. Ello lleva a un equilibrio del sistema hacia la concentración de
la oferta en establecimientos y prestaciones de mayor rentabilidad.
Ejemplos de lo contrario es la prestación de pequeño hogar que es
prácticamente inexistente.
183
Gráfico 3 – Distribución de los establecimientos para personas con
discapacidad periodo 2002 - 2009
Según entonces ese contrapunto considerando la jurisdicción donde se
encuentra el establecimiento y la distribución relativa de las modalidades
prestacionales, se observa que la oferta se concentra en pocas provincias y sólo
bajo algunas de esas modalidades prestacionales.
En otro orden, la Convención internacional consolida el modelo de
inclusión social como antes se hacía referencia, pero la mayoría de modalidades
y establecimientos pertenecen a un modelo asistencial intramuros, que se
mantiene bajo imperio de la Ley 24.901. Por supuesto, no se trata de un
aislamiento. Hoy las organizaciones de la sociedad civil cuentan con proyectos
de inclusión en cada una de sus modalidades, pero el problema radica en que las
mismas deben ser muchas veces camufladas para encontrarse dentro del Marco
184
Básico y a fin que tenga financiación dado que si no es así el agente de salud no
puede tramitar su recupero por parte del Fondo de Redistribución.
Por otra parte, existen un conjunto de establecimientos que se puede
denominar free raiders, dado que consumen recursos del sistema y no
pertenecen a él. Los avances en el panorama del área prestadora, las nuevas
modalidades de atención y otras variables llevaron a un grupo de prestadores a
quedar por fuera del sistema, ya sea que no les interesa la categorización porque
ello los coloca en un mercado de asistidos de obra social, ya sea porque los
requerimientos del Marco Básico no se ajustan a su oferta. FLENI es un caso
típico para ejemplificar esta situación, posee una tecnología y plantel
profesional de primera línea, pero han decidido quedar por fuera del sistema,
ello les permite contratar directamente con las personas con discapacidad y sus
familias, con aranceles superiores a los del nomenclador, incluyen prácticas no
nomencladas y las personas y familias quienes tratan por la negociación
personal o legal que las obras sociales y empresas de medicina prepaga les
abone dicho valor.
Por otra parte los establecimientos cuentan con una estructura jurídica
variada. Son organizaciones sin fines de lucro como: asociaciones civiles y
fundaciones por una parte y sociedades comerciales por la otra: sociedades con
responsabilidad limitadas y anónimas. Asimismo en estos años se observa un
cambio en sus modelos de gestión, de conducciones familiares y unipersonales
se avanzó hacia modelos de gestión más profesionales.
Es importante analizar un poco esta composición dado que existe una trama
bastante compleja. Existen asociaciones de padres como por ejemplo la
ASDRA, la Asociación de Padres de Personas con Síndrome de Down o Padres
de TGD, que no ofrecen las prestaciones básicas sino operan en defensa de los
derechos del colectivo. También asociaciones de personas con discapacidad que
si son prestadores como por ejemplo ASAC, Asociación de ayuda al Ciego el
cual posee un Centro Integral de Rehabilitación de la persona con discapacidad
185
visual y por último prestadores puros cuyo objeto societario es brindar servicios
a personas con discapacidad.
Además muchas de estos establecimientos se encuentran asociados a
Organizaciones de segundo grado como CAIDIS Consejo Argentino para la
Inclusión de las Personas con Discapacidad o FENDIN Federación Argentina
de Entidades Pro Atención al Deficiente Intelectual
Entonces esto complejiza la clásica relación de agencia que existe en la
Argentina para el sector salud. La "relación de agencia" puede ser definida
como un acuerdo o contrato en función del cual una persona principal, acuerda
con otra, agente, que este último realice algún servicio en su nombre, delegando
en él cierta autoridad o poder de decisión (Jensen y Meckling 1976 , Alonso
Magdaleno s.f.) En este sentido además del que recibe el servicio, en este caso
la persona con discapacidad, interviene su familia que en muchos casos es
quien decide, el financiador y el prestador, también actúan organizaciones
intermedias. Todo ello funciona como grupos de presión en la política pública
de prestaciones para personas con discapacidad.
Resulta ilustrativo un párrafo del ex secretario ejecutivo del Real Patronato
de Atención y Educación a Personas con Minusvalías de Madrid, Demetrio
Casado:
“La acción voluntaria de asociaciones y fundaciones no responde en
modo alguno a un patrón de planificación racional, sino a muchos
factores azarosos: los familiares de niños afectos de deficiencias
congénitas tienen más capacidad de asociación que los adultos afectados
de enfermedades neurológicas degenerativas y sus familiares; las
discapacidades de los niños suelen inspirar más solidaridad que las de
los viejos; las discapacidades visuales son más advertidas que las
auditivas; etc. Los poderes públicos, estando obligados a una aplicación
racional de sus recursos, no están libres de los prejuicios sociales ni son
186
invulnerables a la influencia de las asociaciones de afectados y de
profesionales. (Casado 2006 en Pantano 2006, 2)
A la tradicional relación entre Estado y organizaciones de la sociedad civil
será necesario agregarle algunas otras reflexiones. Sorj (2007) se pregunta
¿pueden las ONG reemplazar al Estado? Caracteriza a dichas organizaciones
como “nueva forma política de expresión de la solidaridad” que representan a
públicos específicos “se trata, de algo nuevo, de un conjunto de
organizaciones que promueven causas sociales sin recibir el mandato de las
personas que dicen representar.” Por lo tanto expresan una revolución en el
campo de la representación política, representación de intereses sin delegación,
o en muchos casos autorepresentación sin delegación (Sorj Op. cit. 133)
3.11.1 Instituciones sin fines de lucro destinadas a la
atención de las personas con discapacidad. (ONG) en el
Directorio
A diferencia de otras organizaciones que funcionan en el seno del
Estado, el Directorio tiene una presencia permanente de los prestadores de
servicios a personas con discapacidad. Según lo establece el Decreto
1193/98 “Invitase a integrar el Directorio a DOS (2) representantes de las
instituciones sin fines de lucro, destinadas a la atención de personas con
discapacidad, prestadores de servicios que acrediten antigüedad e idoneidad
a nivel nacional.” (Anexo A Art. 1 del Decreto 1193/98 PN)
Oportunamente en 1999, al inicio de las actividades del Directorio, la
representación recayó sobre el Pbro. Pablo Molero de la Comisión para las
Personas con Discapacidad de la Arquidiócesis de Buenos Aires y sobre el
Dr. Daniel Durante de la de Pequeña Obra de la Divina Providencia (Don
Orione).
187
El Comité Técnico Asesor de la CONADIS designa a los representantes
de las ONG en varias de sus áreas. De esta forma se designó a los
representantes citados anteriormente en el Directorio. Hoy cuenta con un
reglamento para dicha elección, pero han existido ciertos cuestionamientos
respecto que las ONG que llegan al Comité, son aquellas que encuentran
facilitada su accesibilidad por cercanía geográfica o disponibilidad de
recursos.
Respecto entonces de los mecanismos de elección que llevaron al
representante de la Arquidiócesis de Buenos Aires y de la Obra de Don
Orione a ser los representantes de las ONG existe una controversia. No
obstante nadie duda de tres hechos que son explicativos de tal decisión:
1) Las organizaciones creadas y gestionadas por congregaciones o
el clero, tenían más de dos siglos en el país atendiendo las
necesidades de las personas con discapacidad.
2) En esos momentos de Argentina, salvo algunas organizaciones,
no se encontraba estructurada la representación de las ONG
prestadoras de servicios.
3) Durante, abogado de profesión, había participado activamente en
la redacción y promulgación de la Ley 24.901. Ambos
conjuntamente con Molero eran conocedores del la realidad de
las personas con discapacidad en todo el país.
En el presente no hay duda en los entrevistados que los intereses de las
organizaciones prestadoras se encontraron bien representados con ambas
sillas ocupadas por el Dr. Durante y el Pbro. Molero.
188
Es necesario destacar que en ese momento del país las instituciones
prestadoras se encontraban agrupadas en instituciones de segundo grado
como:
 Federación Argentina de Entidades Pro Atención al Deficiente
Intelectual (FENDIM)
 Consejo Argentino para la Inclusión de las Personas con
Discapacidad (CAIDIS) Ex Cámara Argentina de Instituciones para
Discapacitados
 Asociación de Institutos Educativos Privados Especiales de la
República Argentina (AIEPESA),
A partir de 1997 se constituye el Foro Permanente para la Promoción y
la Defensa de los Derechos de las personas con Discapacidad (Foro Pro) a
partir del nucleamiento de organizaciones que representan a instituciones de
y para personas con discapacidad de diversas partes del país y de
instituciones individuales con trayectoria y compromiso en la lucha por la
igualdad y equiparación de oportunidades.
Se destacan entre ellas: la Asociación de Institutos Educativos Privados
Especiales de la República Argentina (AIEPESA), el Consejo Argentino
para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (CAIDIS), la Asociación
Mutual Israelita Argentina (AMIA), la Asociación de Ayuda al Ciego
(ASAC), Asociación Civil Pequeña Obra de la Divina Providencia (Obra
Don Orione), Asociación Argentina de Lucha Contra la Enfermedad
Fibroquística del Páncreas (FIPAN), Asociación para la Lucha contra la
Parálisis Infantil (ALPI), Comisión para las Personas con Discapacidad de
la Arquidiócesis de Buenos Aires, Federación Argentina de Entidades Pro
Atención al Deficiente Intelectual (FENDIM), Federación Argentina de
Instituciones de Ciegos y Amblíopes (FAICA), Confederación Argentina de
Sordomudos (CAS), Asociación Argentina Pro Hogares y Promoción del
189
Discapacitado Monseñor François (HODIF) y Fundación para la Vivienda,
Trabajo y Capacitación del Lisiado (VITRA); entre otras
Estas entidades que comienzan a compartir preocupaciones, actividades,
deseos, proyectos y analizar circunstancias zonales, vieron la importancia
de fortalecer y consolidar estrechos vínculos de solidaridad y compromiso a
través de un órgano participativo, horizontal e independiente. Por este
motivo, el Foro se constituyó el 7 de agosto de 1997.
Este Foro sostiene que todas las personas, sin importar las diferencias,
tienen derecho a una vida plena y seguros de que en la unión de todos los
que están identificados con la temática, está el mejor soporte para el logro
de lo antedicho. Estas instituciones han querido considerar al Foro como un
espacio permanente de reflexión y acción conjunta en orden a velar por los
derechos de las Personas con discapacidad.
El Foro se encuentra conformado por Foros Provinciales que permiten
un contacto directo y una relación fluida con las personas e instituciones del
país.
Dicho Foro es una asociación de tercer grado de representatividad
conformada en Agosto de 1997 y que actualmente se encuentra integrada
por “casi quinientas organizaciones para y de personas con discapacidad”,
como establece su lema26.
3.12 Algunas particularidades que introdujo el Sistema Único
Según Dominguez (2004, 58) la puesta en vigencia del Sistema Único y de
su programa de cobertura planteó una modificación sustancial de la relación
existente hasta el momento entre las Obras Sociales y los beneficiarios con
discapacidad. Dichas modificaciones las sintetiza en los siguientes puntos:
26 Parte de estas informaciones se obtuvieron en diversos documentos informativos del Foro y
además de su página web www.foropro.org.ar/
190
• De una cobertura optativa a una cobertura obligatoria.
La Ley 24.901 establece claramente el tipo de cobertura que los
obligados, en este caso las obras sociales, deben brindar a sus afiliados
con discapacidad. Asimismo establece en su Art. 4 “Las personas con
discapacidad que carecieren de cobertura de obra social tendrán derecho
al acceso a la totalidad de las prestaciones básicas comprendidas en
presente norma, a través de los organismos dependientes del Estado.” La
reglamentación del mismo es parcial, quedando de la siguiente forma
“Las personas con discapacidad que carecieren de cobertura brindada
por ente, organismo o empresa y además no contarán con recursos
económicos suficientes y adecuados podrán obtener las prestaciones
básicas a través de los organismos del Estado Nacional, Provincial o
Municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según
corresponda, que adhieran al presente Sistema.” (Art. 4 Decreto 1193/98
PN).
• De un menú prestacional restringido a un sistema de cobertura
total.
Antes de la implementación del Sistema Único cada financiador
brindaba un conjunto de prestaciones a sus afiliados con discapacidad,
en función al menú que disponían, el cual básicamente surgía de las que
oferta de sus prestadores. Para una persona, una cobertura más o menos
integral se lograba en base a discusiones con los sectores que atendían
esta demanda en las obras sociales, en muchos casos dependía de la
relación que una familia de esa persona con discapacidad tenía con los
centros de poder sindicales. A partir del sistema la cobertura es integral
para toda persona con discapacidad.
•
De un nomenclador establecido de acuerdo a la capacidad de cada
financiador a un nomenclador fijado por el Estado.
191
Como consecuencia de los puntos anteriores, el precio de una prestación
también era fuente de negociación entre las partes, sumergida en una
lógica del regateo.
• De un presupuesto con administración propia de los financiadores
a un presupuesto externo con administración de un ente autárquico.
Las prestaciones de discapacidad eran afrontadas con el presupuesto de
cada obra social. Sufrían los desequilibrios entre obras sociales ricas,
aquellas con millones de afiliados y las pobres de apenas unos miles, se
contaba entonces con coberturas ricas y pobres para una prestación que
por lo general se mantiene en el tiempo y es costosa. Las obras sociales
que tenían un padrón de menos de veinte mil afiliados sufrían un fuerte
impacto en su financiación. El Fondo Nacional de Redistribución
cambia esta realidad.
• De un flujo de ingreso de pacientes estable a un crecimiento abrupto
de la demanda.
Este fenómeno de explosión de la demanda se debió a consecuencia de
que las personas con discapacidad eran una población subatendida que
recibía una cobertura a medias. Asimismo se trataba de un colectivo de
afiliados cuyas necesidades se desconocían por los financiadores y por
lo tanto generaba un comportamiento tendiente a desalentar la esa
demanda. En la medida que la normativa y la visibilidad social aumentó,
llevó a las personas a un reclamo de sus derechos. Otras veces fueron las
instituciones prestadoras que indujeron a las familias a generar recursos
de amparo, viendo que la cobertura no se realizaba según la ley por
parte de las obras sociales. Asimismo llevó a las obras sociales a
considerar las necesidades de las personas con discapacidad de una
manera diferente.
192
Las decisiones que implican la economía y financiación del sistema
pueden encuadrarse dentro del Sistema Único como mercado sanitario.
Según este enfoque, como lo establece Tobar (2002a Ob. cit.)
Dominguez (2004 Ob. Cit.) la oferta se encuentra determinada por el
costo de oportunidad, es decir, por la diferencia entre el rendimiento
neto de una actividad comparada con el rendimiento obtenible de una
actividad alternativa utilizando los mismos recursos.
La curva de oferta de un servicio surge de la relación entre la cantidad
ofrecida y el precio de dicho servicio. Dominguez (2004 Ob cit.)
encontraba que en el 2002 dicha curva presentaba una tendencia
creciente expresada en:
a) El aumento del número de instituciones destinadas a la
rehabilitación de la discapacidad.
b) El creciente interés de los profesionales por brindar servicios a
personas con discapacidades.
Asimismo a partir de la instauración del Sistema único se incentivó la
oferta mediante valores que en algunos casos duplican a los del
Programa Médico Obligatorio, tasas de rentabilidad adecuadas, gran
cantidad
de
consumidores
y
tratamientos
prolongados.
La
reglamentación moldeó un mercado diferente.
•
De un modelo de gestión propio a un modelo compartido.
Una consecuencia de las normas antes mencionadas como las
Resoluciones 428/99 M.S., la 7800/03 A.P.E. y 6080/03 del M.S. y
otras, obligan a un tipo particular de gestión, dado que las mismas
estipulan
la
documentación
a
recabar,
ofrecen
definiciones
prestacionales y normativas de auditoría. El subsidio en principio y el
193
reintegro luego de lo devengado por la obra social que tiene
posibilidades de recuperarse del Fondo de Redistribución que administra
la APE, lleva a una especificidad de la documentación. Asimismo dicho
organismo posee un sistema de información, denominado SIAPE, que
requiere que la carga de datos sea uniforme y con eso se confeccione el
expediente de recupero.
• De un cupo fijo de proveedores a la libertad de elección por parte de
las personas con discapacidad y sus familias.
Este es un punto central en las nuevas reglas de juego. Hasta ese
momento las obras sociales ofrecían el prestador y la prestación de
acuerdo a su cartilla. Esto en muchas casos era una manera de tener
control sobre el prestador que le permitía a la obra social regular el
precio dado que podían sostener una derivación de afiliados en forma
permanente. Costo por cantidad. Al unificarse el arancel mediante el
nomenclador, encontrarse los prestadores inscriptos en el Registro
Nacional y asimismo existiendo la posibilidad de recuperar el gasto del
fondo de redistribución, resulta lógico que la elección del prestador
recaiga sobre la familia o la persona con discapacidad.
Evidentemente cada uno de estos cambios modifica sustancialmente las
reglas de juego, en referencia al esquema planteado por Tobar (Fig. 5), cambia
el modelo de gestión, el de financiamiento y el de asistencia.
Así como se afirmaba sobre la Ley 22.431 que fue disruptiva con respecto
a las políticas de la dictadura dado se había inspirado en los pactos
internacionales de derechos humanos, también lo es la ley 24.901. La misma
representó en los noventa, en esa década que las políticas neoliberales atacaban
por varios frentes al Estado, una consolidación de la posición estatal como
administrador, garante de derechos, regulador y formador de las políticas
públicas.
194
Es un modelo articulado que plantea la complementariedad con equilibrio
privado y público como factor esencial, donde sobre el ordenamiento jurídico
normativo clarifica roles y funciones y espacios de poder (Pirovano 1999) Esta
autora pensaba en ese momento a los tres actores que debía mantener el sistema
en equilibrio:
1) Primer actor: las personas involucradas y sus ONG representantes
defensoras de un determinado derecho
2) Segundo actor: el Estado considerado en este modelo el actor
central, formulador de políticas públicas y controlador de las mismas
3) Tercer actor: es el Prestador de servicios que deben ser financiados
parcialmente, controlados y monitoreados a fin que sean anclados a
las políticas publicas
Por último, el diseño del sistema corresponde a un modelo de
enfermedades catastróficas definido como de alto costo y baja prevalencia. Ello
parece correlacionarse con una cobertura prestacional asistencial y educativa
también de alto costo y de concentración de la oferta.
195
Figura 9 Modelo de Sistema enfermedades catastróficas
Fuente: elaboración propia
Esta relación domina gran parte del Sistema Único y si bien muchas de las
prestaciones de las discapacidades pueden ser encuadradas bajo este lente
debido al alto costo que deben desembolsar las familias y los financiadores para
su atención, cierto es que se corre el riesgo de sesgar otro conjunto de acciones,
igualmente efectivas que quizás podrían replantear y mejorar el modelo.
En el presente capítulo se describió la estructura y funcionamiento del
Sistema Único de Prestaciones Básicas, se caracterizó a los actores principales,
como así también ciertos puntos de fricción o conflicto que aparecen a más de
una década de funcionamiento.
196
4. Análisis de las decisiones del Directorio del Sistema
Único 1999-2010
El Directorio comienza a sesionar el 3 de noviembre de 1998 y continúa
hasta el presente en reuniones regulares. Durante estos años se realizaron seis
cambios en la presidencia del mismo y se han sentado en calidad de
representantes de los organismos participantes una centena de funcionarios de
distinto nivel jerárquico. Debatieron respecto de la política de cobertura para
personas con discapacidad y sus temas asociados. Se han tomado decisiones las
que modelaron el sistema tal cual hoy existe en la Argentina ¿Cómo han sido
esas decisiones? ¿Sobre qué temas? ¿A quienes benefició y a quienes no? ¿Qué
intereses movilizaron a los actores? ¿Cómo son sus respectivas visiones sobre
el proceso decisorio? ¿Qué factores indujeron a una específica toma de
decisiones? Las respuestas se analizarán en función de información relevada.
La primera parte de este capítulo refiere a la metodología utilizada para el
análisis de la documentación, como así al tratamiento que tuvieron las
entrevistas realizadas a los participantes de las reuniones del Directorio.
Posteriormente se analizarán los datos en función a la teoría de los tres modelos
teóricos de la toma de decisiones.
4.1 Las fuentes de investigación sobre las decisiones del
Directorio
El registro y archivo del Directorio consta de una serie de documentación
referida al conjunto de actividades que han realizado en sus años de
funcionamiento, de sus reuniones, de los informes que han producido las
comisiones de trabajo, respecto de las comisiones de servicio efectuadas en
197
terreno, sobre las auditorías, como así también de las pruebas pilotos de los
diversos programas implementados. La documentación que registra esa
trayectoria se compone específicamente de: actas de reuniones, documentos
técnicos, disposiciones, resoluciones e informes los cuales se han consultado
intentando reconstruir la trama del proceso de toma de decisiones.
Se realizó en cada documento un análisis de su contenido siguiendo el
mismo plan de codificación, utilizando categorías formales que previamente se
definieron.
4.1.1 Las actas del Directorio del Sistema Único, las
resoluciones y otros documentos
Cada reunión del Directorio cuenta con un acta que detalla el conjunto
de temas debatidos. Las mismas son elaboradas con las anotaciones que el
secretario de actas ad-hoc realiza durante la sesión, confeccionadas y
firmadas al pie por los representantes de los organismos por lo general al
inicio de la próxima reunión de Directorio. En ciertos momentos de la vida
del Directorio, el borrador de las actas fue enviado a cada uno de los
representantes a fin de prestar su previa conformidad antes del inicio de la
próxima reunión.
En cada una de las actas la forma textual se mantiene. Se consigna: el
número correlativo, la fecha, la descripción de los presentes, un detalle de
las acciones que ocurren, los debates e intercambio de opiniones. Las actas
del Directorio “constituyen documentos reservados del mismo, no
correspondiendo en consecuencia la entrega de copias a terceros” según se
estipula en la Reunión del Directorio de fecha 13 de julio de 2000 (Acta
Nro. 72) siendo las mismas un documento testimonial de aquello que
aconteció en las diferentes sesiones del Directorio del Sistema Único.
198
Todas las actas originales se encuentran en carpetas archivadas en la
CONADIS, por orden correlativo, contando las mismas con un conjunto de
documentación adjunta tal como: informes, cartas, notas, guías, etc. que se
adjuntan en cada acta.
El análisis de las mismas y de los otros documentos provee de un primer
nivel de datos respecto de la estructura y comportamiento del proceso de
decisiones del Directorio. Como se hacía mención en el Capítulo 2, la
estructura, refiere al conjunto de variables que abarcan el análisis, las cuales
de ahora en adelante se denominaran “códigos”, dado que esta designación
se encuentra más cerca de la técnica de análisis de contenido utilizada,
mientras que el comportamiento refiere a los distintos valores que toman
esos códigos.
Así entonces, dentro de la estructura se consideran por ejemplo códigos:
representantes, decisiones, temas y otros, mientras que el comportamiento
refiere a los distintos nombres de dichos representantes, diferentes tipos de
decisión, el particular tema tratado, etc.
Se fotografiaron dichas actas, generándose de esta manera un archivo de
tipo JPG por cada página, con una definición de 300 ppp, según se muestra
en la foto del Acta Nº 1.
199
Figura 10 – Foto del Acta N° 1 del Directorio del Sistema Único
Fuente: Elaboración propia
Posteriormente, cada página fue procesada mediante el software óptico
reconocedor de caracteres (Optical Character Recognition) ABBY Fine
Reader 6.0 Sprint Plus® a fin de transformar dicho archivo de imagen, en
un archivo de texto. Se estimó menor al 5 % el error en el reconocimiento
de las palabras de las actas. Posteriormente cada archivo de texto generado,
fue copiado a un documento de Microsoft Word®, donde algunos errores
frecuentes en el proceso de reconocimiento de caracteres fueron corregidos
200
mediante el diccionario incorporado. Por último el archivo así generado, fue
comparado con archivo de imagen original para finalizar de corregir todos
los errores posibles.
Se procesaron 242 actas de las 246 que correspondían a la totalidad del
periodo estudiado. Las faltantes no se encontraban en el respectivo archivo
ubicado en oficinas de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas Discapacitadas (CONADIS).
Por otra parte, conjuntamente con las actas, en muchas de las sesiones
del Directorio se adjuntan documentos respaldatorios del tema o proyecto a
debatir, como por ejemplo: informes de comisiones de trabajo,
anteproyectos, estudios de costos y otros. Los mismos cuando aportaron a la
decisión o a reconstruir alguno de los procesos estudiados se los incluyó en
el análisis con la expresa referencia y tuvieron el mismo procesamiento que
las actas.
Por último, también se realizó una búsqueda en la base de información
legislativa del Centro de Documentación e Información del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas (www.infoleg.gov.ar) a fin de ubicar las
resoluciones emitidas por el Directorio del Sistema Único, encontrándose
veintidós de ellas, las que se analizan mediante la forma antes descripta.
4.1.2 Esquemas de Codificación
Como antes se hacía referencia el documento digital generado a partir
de las actas es analizado realizando una primera codificación abierta a partir
de los datos (bottom-up).
201
Se modifican los esquemas propuestos por MacQuen, Mac Lellan, Key
y Milstein (1984, 1-36), incorporándose a ellos la sintaxis de las cadenas de
texto a buscar, las cuales representan códigos o asociaciones. Se
confecciona para cada uno de dichos códigos un cuadro como el siguiente:
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
Cuando no usar
Ejemplo
NOMBRE DEL CÓDIGO
Explicación respecto del sentido de dicho código
Estructura formal que presenta el código
Procedimientos de aplicación y no utilización del
código
Cuadro 9 - Elementos de la codificación
Fuente: Elaboración propia en base a MacQuen, Mac Lellan, Key y Milstein
(1984)
En la columna de la izquierda se detallan los elementos a considerar
para cada código como, descripciones operacionales y ejemplos,
mientras en la columna de la derecha se describen cada uno de dichos
elementos.
A partir de esta estructura de codificación se confeccionó un primer
abordaje al análisis de las actas definiendo a priori una serie de códigos a
buscar: acta, fecha, representante, organismo, tema y decisión.
4.1.2.1 Código Acta
Refiere a la identificación de las actas por su numeración presente
en los documentos originales:
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
NÚMERO DE ACTA
Refiere al número de acta de la reunión de
Directorio
[acta (número)]
Para la identificación del número del acta que
202
Cuando no
usar
Ejemplo
se encuentra en los primeros renglones del
documento original.
En documentos anexos a las Actas: informes,
disposiciones,
actos
administrativos,
documentación auxiliar y otros
[acta 1]
Cuadro 10 - Código Número de Acta
4.1.2.2 Código Fecha
Refiere a la fecha en que se realiza la reunión del Directorio
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
Cuando no
usar
Ejemplo
FECHA
Refiere a la fecha de la reunión de Directorio
[dd/mm/aa]
Para la identificación de la fecha en que se
realizó la reunión
Cuando se trate de una fecha que refiere a
alguna otra actividad del Directorio o de sus
comisiones.
[03/11/98]
Cuadro 11 - Código fecha
4.1.2.3 Código representante
Mediante el código representante se designa a los participantes de
los organismos titulares de las reuniones del Directorio identificados en
las actas y otros documentos.
Código
Definición
REPRESENTANTE
Refiere a la identificación por el apellido de las
203
personas presentes en cada reunión del
Directorio del Sistema Único, mencionadas en
las actas.
Sintaxis
[apellido]
Cuando existan apellidos iguales se utilizará la
sintaxis:
[apellidonúmero]
Colocando aleatoriamente un sufijo numérico por
orden de aparición en las actas
Cuando usar Cuando identifica a los presentes de los
organismos titulares en la reunión.
Cuando no
Discrecionalmente ante invitados a las reuniones
usar
y cuando su participación se limite a temas
administrativos, ejemplo “García, hará lectura
del acta de la anterior reunión”
Ejemplos
[Paz]
Sr. Mariano Paz
[Perez1]
Lic. Beatriz Pérez
Cuadro 12 - Código Representante
4.1.2.4 Código Organismo
Se consignan los organismos a los que pertenece cada representante,
según el siguiente cuadro:
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
Cuando no
usar
ORGANISMO
Refiere a la pertenencia institucional de los
representantes presentes en cada reunión de
Directorio del Sistema Único.
[organismo]
Cuando determine la organización de
pertenencia del representante.
Cuando se mencionen organismos en el texto
original que no respondan a los representantes
presentes en esa reunión.
204
Ejemplo
[CONADIS]
Refiriendo a las siglas de la Comisión Nacional
Asesora para la Integración de las Personas
Discapacitadas
Cuadro 13 - Código Organismo
4.1.2.5 Código Decisión
Con dicho código se identifica las decisiones tomadas en las
reuniones del Directorio. Para la primera identificación de las mismas se
aplica el procedimiento de transcripción textual mediante el verbo que
aparece en el acta. Teniendo en cuenta estas particularidades se define el
código de la siguiente manera:
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
Cuando no
usar
Ejemplo
DECISIÓN
Refiere a la identificación de las decisiones que
realiza el Directorio del Sistema Único en cada
reunión. Surge del verbo asentado en el acta
que puede ser “decisión”, “acuerdo”, “se toma
por unanimidad” y sentencias equivalentes.
[decisión]
En cada decisión tomada por el Directorio del
Sistema independientemente del consenso o no
de la misma
Para temas administrativos y sin relevancia
para el análisis como por ejemplo “los
presentes fijan la fecha de reunión próxima
para…”.
[acuerda]
Cuadro 14 - Código Decisión
205
No obstante como se puede observar que las decisiones requieren de
una tabla de equivalencias para su mapeo. En realidad el código
“decisión” es considerado de segundo nivel, dado que se construye a
partir de una primera identificación, de un primer procesamiento a
través del asiento de la decisión tomada en el Directorio, según se
muestra en el Cuadro 15:
Citas
Código
Nivel 1
Decide
“el Directorio decide
aplazar el ….”
“…los miembros del
Directorio presentes
acuerdan con modificar el
certificado de discapacidad
incluyendo…”
Código
Nivel 2
Acuerdan
DECISIÓN
“ el Directorio del Sistema
Único resuelve llevar a cabo
una capacitación…”
Resuelve
Cuadro 15 - Tabla equivalencias Decisión
En el presente Cuadro se describen, en la primera columna, las citas
textuales encontradas en las actas, en la segunda columna el verbo que
surge como acción de decidir asignado al nivel 1, y en la tercera
columna el código “decisión”, correspondiente al nivel 2.
4.1.2.6 Código Tema
Los códigos detallados anteriormente pueden aplicarse, en general,
de forma independiente, por ejemplo: acta, representantes, organismos y
otros, pueden identificarse sin necesidad de la presencia de un segundo
206
código. No ocurre lo mismo con el código “tema” dado que, para el
análisis que se realizará, refiere al tema de la decisión tomada. En
principio se detalla el esquema:
Código
Definición
Sintaxis
Cuando usar
Cuando no usar
Ejemplo
TEMA
Refiere a la identificación del contenido de las
decisiones que realiza el Directorio del
Sistema Único en cada reunión. Este
contenido representa el área de competencia
de la decisión y por lo tanto se encuentra
asociada a ella.
[decisión, tema]
En cada decisión tomada por el Directorio del
Sistema independientemente del consenso o
no de la misma
Para personas u organismos que tomen
decisiones individuales que afecten su
persona, participación o la organización que
representen y no sean del Directorio.
[acuerdan, certificación de la discapacidad]
Corresponde al extracto del texto “…los
miembros del Directorio presentes acuerdan
con modificar el certificado de discapacidad
incluyendo…”
Cuadro 16 – Código Tema
Resulta muy importante destacar que se utiliza el nombre “tema”
para identificar el contenido de la decisión diferenciándolo de “objetivo”
de la misma, dado la connotación que este término tiene en el modelo
normativo. El tema es una manera de reconstruir y de inferir los posibles
objetivos que tuvieron las decisiones27.
27 El objetivo de cada decisión podría decirse que casi está perdido en tanto que según Pavesi
et. al. (Op. Cit, 89) [O=Xij, E, T, P] donde la variable Xij es el objetivo en un tiempo (T), E es
un operador de maximización, minimización u otro también difícil de reconstruir para el
momento T y P es la ponderación, la importancia relativa de cada objetivo en relación a los
demás. Esta operación para decisiones que ha tomado el Directorio por ejemplo en 1998,
donde algunos de sus decisores no se encuentran, donde las ponderaciones relativas a ese
momento podrían resultar una construcción al menos dudosa.
207
Como antes se hacía referencia, la codificación del “tema” de las
decisiones no puede ser extraído directamente, requiere de un proceso
de análisis intermedio. El procesamiento responde a la siguiente
secuencia: la primera operación es la codificación de “decisión” según
el Cuadro 16, luego se recorta la cita del documento primario donde se
describen dichas decisiones, construyéndose un nuevo cuadro, y a partir
de la misma se codifica el tema tal como se hizo en el Cuadro 17.
Cabe aclarar que los temas de las decisiones presentan un conjunto
jerárquico siendo muchos de ellos subtemas o dependientes de temas
más generales. Por ello a partir de la identificación de la decisión y del
recorte del texto se avanzó en la clasificación de los mismos asignándole
un código de primer y de segundo nivel. Se generó así una tabla con la
sintaxis: [decisión, tema (nivel1, nivel2)] que se muestra en la tabla
Cuadro 17.
El procesamiento se realizó a partir de identificar en el nivel 1 de
codificación mediante los temas específicos decididos, utilizando
muchas veces múltiples categorías que operan como una descripción
mayor del mismo. Estas descripciones múltiples se utilizan cuando son
temas jerárquicos o dependientes del primero como se observa en el
Cuadro 17.
A partir de esta primera codificación se realiza la de segundo nivel,
donde se engloban los códigos nivel 1, en función a quince códigos
generales de Nivel 2.
DECISION
TEMA
Nivel 1
208
Nivel 2
El período de transición para poner en marcha
el sistema prestacional en todo el país se
acuerda en que como mínimo el mismo no
podría ser menor de un año y para todos los
efectos de implementación del Sistema.
Sistema
prestacional,
plazos
Sistema Único
Cuadro 17 - Eequivalencias Decisión por niveles
Se mencionan algunas consideraciones al respecto de las
codificaciones y del proceso de análisis:
a) La primera codificación se realizó tomando como código el
tema de la oración. Por ejemplo en “Se decide que se trate el
anteproyecto de presupuesto 1999 …” (Acta Nro. 1), allí se
utilizó el código “Presupuesto”
b) En un segundo momento se agruparon estos códigos dentro
de categorías más generales, por ejemplo “Presupuesto”,
“Ley de Cheques”, “Partidas” se los incluyó dentro del
código de Nivel 2 “Financiamiento”.
c) Se unificaron dentro de algunos códigos temas equivalentes
dado que, durante la década pudieron recibir designaciones
diferentes o porque tienen una dependencia semántica
respecto del código. Por ejemplo “Registro Unificado de
Prestadores “, “Registro Nacional de Prestadores” “Registro
de Prestadores del Sistema Único” “registro de los
establecimientos” y otros se incluyeron en el código
“Registro de Prestadores”.
d) Para el procesamiento de primer nivel se utilizaron tantos
códigos
como
fueron
209
necesarios
a
fin
de
denotar
completamente el objeto de la decisión. Por ejemplo “Junta
de evaluación, provincias, capacitación”.
e) En los casos de decisiones múltiples se las analizó por
separado. Por ejemplo “Se acuerda que resultaría apropiado
elaborar un proyecto de Resolución, mediante el cual se
establece encomendar el estudio de la categorización de
aquellos servicios que presentan una mayor complejidad y
multiplicidad en las prestaciones que brindan, otorgando
una cobertura prestacional que excede la prevista en el
Sistema Único, y por ende no contemplada en el Marco
Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y
Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad.
Hasta tanto se analice y se resuelva sobre la categorización
de este tipo de servicios, se aplique la medida de no innovar
en relación a la categorización ya otorgada, por los
organismos mencionados al Cottolengo Don Orione de
Claypole.” (Acta Nro. 47)
f) Una vez obtenidos todos los códigos de primer nivel se
procedió a la recodificación, agrupándolos en categorías de
segundo nivel y procediendo a su definición como se indica
en el Cuadro que a continuación se desarrolla:
210
Código 2do.Nivel
Definición
Decisiones relativas a la
acreditación y categorización de
los servicios y establecimientos
pata personas con discapacidad.
Acreditación y
categorización
Certificación discapacidad
Temáticas
relativas
a
la
certificación de la discapacidad.
Cobertura
Decisiones
de
cobertura
prestacional del Sistema Único.
En esta categoría se hace
mención a decisiones generales,
dejando para prestaciones la
definición o delimitación de una
prestación específica
Directorio
Temas relativos al Directorio y
su
funcionamiento
como:
normativas, acuerdos, reuniones,
comisiones y otros.
Evaluación prestadores
En este código se engloban las
decisiones relativas a procesos
de evaluación específica de los
prestadores. La evaluación de
prestadores
se
encuentra
íntimamente relacionada a la
codificación “acreditación y
categorización” como así a
“Junta de evaluación”.
Financiamiento
Decisiones relativas a formas de
financiamiento del Sistema
Único como de presupuesto.
Junta de Evaluación
Decisiones
respecto a la
creación, modificación y otro
temas organizativos respecto de
las Juntas de Evaluación
211
Nomenclador
Temas relativos al nomenclador
de
prestaciones,
aranceles,
costos.
Pensiones y Subsidios
Decisiones relativas a pensiones
y subsidios para personas con
discapacidad
Prestaciones
Decisiones respecto de la
delimitación,
definición,
aclaración , modificación de las
prestaciones básicas
Programa Carenciados y
Residual
Corresponde al Programa de
cobertura para personas con
discapacidad
carenciadas
financiado a través de la ley del
cheque y el Programa Residual,
que
cubre
a
quienes
originalmente estaba bajo la
órbita del Consejo del Menor y
la
Familia,
posteriormente
transferidos al Servicio Nacional
de Rehabilitación.
Reclamos
Temáticas relacionados con
reclamos, quejas, recursos de
amparo,
recursos
de
reconsideración
tanto
de
personas
con discapacidad,
organizaciones o prestadores
Registro de personas con
discapacidad
Decisiones respecto del Registro
Nacional de personas con
discapacidad
Registro de Prestadores
Decisiones que involucran al
Registro
Nacional
de
Prestadores
212
Sistema Único
Decisiones respecto de la
organización, implementación,
difusión,
capacitación
del
Sistema Único
Cuadro 18 – Códigos de Segundo nivel
g) En el primer nivel cuando se utilizaron códigos múltiples, se
los ordenó por el de mayor generalidad, por ejemplo
“Cuando se suscriban los convenios con las provincias se
tendrán en cuentan la capacitación de los equipos
evaluadores poniendo énfasis en la metodología de selección
y conformación de dichos equipos cada provincia que tiene
autonomía para designar a los miembros de las Juntas
Evaluadoras.” (Acta Nro. 12). Posteriormente se agregó el
código de segundo nivel. Para este ejemplo estos códigos
resultaron:
Nivel 1
Nivel 2
Convenio con las Provincias,
Sistema Único
Junta de Evaluación,
Capacitación
Cuadro 19 - Códigos de Segundo nivel
4.1.3 La perspectiva centrada en la narración de los
actores del Directorio
Otra fuente de información respecto de la toma de decisión en el
Sistema Único surge de las entrevistas realizadas a los representantes y
participantes que han transitado por las reuniones del Directorio. Los
mismos fueron elegidos de acuerdo a dos criterios. Por un lado, tratando de
213
que pertenezcan a los diferentes organismos que allí actúan. Por otro lado
teniendo en cuenta que hayan desempeñado sus funciones en diferentes
momentos de la vida del Directorio. Se intentó de esta manera obtener una
narrativa interorganizacional e histórica de las decisiones desde el punto de
vista del actor.
Se realizaron entrevistas en profundidad mediante las cuales se indagó
respecto de la historia en la toma de decisiones. No obstante a medida que
fueron avanzando las entrevistas y se disponía del relato de algunos de los
actores respecto de acontecimientos específicos, se utilizaron los mismos
para construir la diferente visión organizacional sobre ellos. En este caso el
entrevistador induce a una construcción de la historia, plantea un conjunto
de acontecimientos y pregunta por el nudo narrativo de las historia de las
decisiones.
Las entrevistas constituyen así diferentes narraciones sobre el flujo
decisorio y los procesos en el Directorio. Se analizaron las mismas
extrayendo los nudos de ese relato que caracterizan atributiva o
descriptivamente a la toma de decisiones. Allí se puso especial interés
respecto de: incertidumbre, tácticas, posturas, intereses, comportamientos
de los actores y de los organismos. Se colocó un especial foco en la
reconstrucción de las relaciones de poder e influencia durante el proceso
decisorio. Estos relatos orales de las personas que participaron de los
acontecimientos consolidan la perspectiva centrada en el actor, buscando la
reconstrucción de la historia de este proceso técnico político del Sistema
Único.
Asimismo, un cuidadoso tratamiento llevó la detección y recortes de
enunciados que sostienen sesgos cognitivos. Los mismos se extraen de la
narración de los actores cuando aparecen sistemáticamente en los diferentes
214
relatos y poseen un peso semántico explicativo de algunas de las
argumentaciones. Dichos errores son perceptivos, atributivos o formales.
Para cada caso uno de los casos antes mencionados se incluye la cita
textual entre comillas, no buscando un valor de verdad del relato, sino para
recrear la trama narrativa desde las propias palabras y sentidos que utilizan
quienes fueron los protagonistas de la toma de decisión.
Se entrevistó a representantes de los organismos participantes de la
toma de decisión del Directorio entre ellos: la Dra. Susana Sequeiros
(Directora de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas con Discapacidad), la Prof. Teresa Garzón Maceda (Comisión
Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad), la
Dra. Marcela Gaba (Directora de Promoción del Servicio Nacional de
Rehabilitación), Dr. Marcelo Marcovecchio (Ex Director de Promoción del
Servicio Nacional de Rehabilitación), el Lic. Eugenio Zanarini (Ex
Interventor de la Administración de Programas Especiales), Pbro. Pablo
Molero, (Representante de las ONG), Lic. Maria de los Ángeles
Domínguez (Ex Gerente de Atención al Beneficiario Superintendencia de
Servicios de Salud de la Nación), Dr. Luis Bullit Goñi (ex Director de la
Superintendencia de AFJP) Lic. Carlos Biafore (Programa Federal Incluir
Salud). Asimismo se han mantenido conversaciones con la Prof. Celeste
Canel (Administración de Programas Especiales), Dr. Carlos Lapadula28
(Ex representante de la Administración de Programas Especiales), Daniel
Durante (Ex Representante de las ONG), Dra. Mabel Romero
(Representante por la Superintendencia de Servicios de Salud), Dra. Liliana
Díaz (Ex representante de PAMI)
28 Carlos falleció a inicios de noviembre del corriente año, hemos perdido un compañero muy
querido y un conocedor entusiasta del sistema, lamentamos mucho su pérdida.
215
4.2 Análisis de la Toma de decisiones en el Directorio
A partir de las mencionadas fuentes y su codificación se analizan los datos
organizándolos en función a los tres modelos teóricos de la toma de decisiones:
el modelo racional (MI), el modelo de proceso (MII) y modelo político (MIII).
Figura 11 - Interconexión de los modelos de análisis de las decisiones en el
Directorio
Como se observa en la figura, estos tres modelos se encuentran
interconectados y algunos de los comportamientos y elementos de la toma de
decisiones descriptos más adelante se incluirán en uno u otro para facilitar el
análisis, pero cierto es podrían pertenecer a más de uno de los modelos.
Propiamente podrían ubicarse en las intersecciones de los conjuntos que
muestra la Figura 11 dado que pueden poseer simultáneamente características
racionales, procesuales y/o políticas.
Por lo tanto a fines de simplificar el estudio de las decisiones del Directorio
es que se incluyen en uno u otro modelo tratando de seguir el análisis lo más
apegado a la teoría, pero cuando el elemento o comportamiento es retomado
para ilustrar un proceso de otro nivel de análisis expresamente se lo menciona.
216
4.2.1 El Directorio como Actor Racional Unificado
El Directorio representa un actor racional unificado en los términos de
Allison. Sus decisiones son atribuidas a éste como un único actor, cuando en
realidad se trata de varias organizaciones que componen al mismo
cumpliéndose los dos supuestos que la teoría expresa para este modelo, en
tanto:
1. Es un actor racional del Estado Nacional, sus acciones para el
cumplimiento de los objetivos se encuentran establecidas por una
normativa que regula y orienta las decisiones.
2. Aunque el Directorio se componga de varias organizaciones las cuales
no en todos los casos se encuentran de acuerdo y que incluso dentro de
cada organización pueden existir voces diversas sobre una temática, el
Directorio se comporta siempre como un único actor cuando decide.
El modelo racional puede expresarse en forma de un esquema normativo
que busca elegir la alternativa óptima o satisfactoria. Su aplicación corresponde
realizarla sobre cada una de las decisiones y allí analizar la función de utilidad
como criterio de elección de la alternativa elegida. Dicho de otra forma,
identificar problemas, objetivos, tiempos, riesgos, alternativas, resultados, son
elementos de una decisión en particular, no es un análisis que podría
generalizarse para el proceso de toma de decisiones de una década como el
presente.
Por lo tanto ¿cómo avanzar en el análisis bajo este modelo sino se estudiará
cada decisión como única? Un primer acercamiento a esta pregunta se efectuó
217
analizando las actas mediante la codificación de primer y segundo nivel,
buscando responder:
i.
Cuántas decisiones tomó el Directorio
ii.
Su distribución en el tiempo
iii.
Sobre qué decidió el Directorio
Será necesario entonces identificar las decisiones tomadas por el Directorio
y analizar cuántas fueron, cuándo y sobré qué temas trataron, ello contribuirá a
describir un comportamiento y a analizar la variación del mismo en la década
considerada. Asimismo se describirán algunos sesgos cognitivos encontrados.
4.2.1.1
Las decisiones presentes en las actas
Se realizó un análisis en la documentación de las reuniones del
Directorio mediante la tabla de equivalencias indicada en el Cuadro 15. A
partir de allí se ubicaron las decisiones asentadas en el texto, según la
sintaxis del Cuadro 17, resultando de esta manera la tabla de análisis final.
A partir de allí se establecen dos tipos de análisis, el primero centrado en la
cantidad de decisiones por año y la segunda respecto de la temática que
hace referencia esa decisión.
Respecto de esto último y según se describe en el modelo del actor
racional unificado MI, la unidad básica de análisis es que sus decisiones se
realizan en función a la alternativa que maximice las metas y objetivos. En
el caso del Sistema Único el objeto establecido en la reglamentación
“garantizar la universalidad de la atención de dichas personas mediante la
integración de políticas, recursos institucionales y económicos afectados a
dicha temática” (Decreto 1193/98 P.N Art. 1) establece claramente la
utilidad. Asimismo cada una de las funciones del Directorio según se
218
detalló con anterioridad y que surgen del Art. 5 del Decreto reglamentario
se consideran también para este análisis. (Decreto 1193/98 P.N Art. 5)
Entonces las decisiones se encuentran reguladas por la normativa y por
lo tanto la función de utilidad debería ser constante siendo la que determina
el patrón de inferencia dominante. Se abordará esta formulación
contrastando la información que contiene las actas.
Se comienza el análisis determinando la cantidad de las decisiones como
una medida de la productividad decisoria del Directorio a través del tiempo.
Se continúa investigando sobre qué temas se decidió y cuándo se hizo. Por
último se estimará el área de competencia de esas decisiones en función a
los objetivos que posee el Directorio.
4.2.1.2 Análisis de las Decisiones por año
De la lectura de las actas se identifican las decisiones que son
tomadas por el Directorio, como antes se hacía referencia, en función a
la tabla de equivalencias del Cuadro 17, pudiendo identificarse 384
decisiones.
Se detallan la cantidad de las decisiones, ordenándolas por año
calendario, con la salvedad que en el año 1998 el Directorio se reunió,
desde su creación en noviembre hasta diciembre, mientras que las
tomadas para el año 2009 corresponden al periodo de enero hasta
noviembre.
219
Año
Actas
analizadas
Cantidad
Decisiones
Promedio
por
reunión
1998
8
22
2,75
1999
46
104
2,26
2000
38
71
1,87
2001
25
39
1,56
2002
23
28
1,22
2003
22
20
0,91
2004
15
20
1,33
2005
16
20
1,25
2006
18
27
1,50
2007
9
11
1,22
2008
14
16
1,14
2009
8
6
0,75
TOTAL
242
384
1,59
Cuadro 20 – Promedio de decisiones por año
A partir de estos valores se observa que las decisiones promedio por
mes decrecen, las mismas se observan en el siguiente gráfico:
Gráfico 4 -
Promedio de reuniones del Directorio por año
220
Se observa que la media de decisiones por reunión experimentó una
baja del 2,75 al 0,75 desde 1998 a 2009. Los entrevistados también
acuerdan en considerar una baja en la cantidad de las decisiones que
tomó el Directorio.
No obstante esta situación no solamente puede interpretarse como
una baja de la productividad del proceso decisorio. Evidentemente la
necesidad de tomar decisiones durante los primeros años del Sistema,
como siempre que inicia una organización, es mayor. En este caso la
implementación de una política pública en la órbita nacional respecto de
la cobertura de personas con discapacidad requería una mayor necesidad
de reuniones y de decisiones.
Resulta bastante común en la toma de decisión grupal cierto
decrecimiento de la productividad decisoria proporcional al tiempo de
funcionamiento. Si bien los integrantes del Directorio no son estables y
por lo tanto la composición del grupo fue cambiando, ello no quita que
esta observación sea verdadera dado que el representante que reemplaza
a un funcionario de su propia organización, aún cuando no conozca la
labor del Directorio ofrece continuidad al proceso de las decisiones de
su organismo.
Otro análisis que se realizó fue identificar las reuniones del
Directorio en las cuales no se tomó ninguna decisión, se compuso el
Cuadro 21 donde se detalla el número de acta y el año y por último con
ellas se generó el Gráfico 5
Año
1999
2001
2002
2003
Cantidad Reuniones
sin Decisiones
2
2
3
8
221
2004
2
2005
5
2006
3
2008
2
2009
2
Total general
29
Cuadro 21 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año
Gráfico 5 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año
Como se observa el año 2003 fue uno de los más improductivos en
término de cantidad promedio de decisiones por reunión (0,91) como
asimismo de falta de ellas en las reuniones mantenidas (8).
4.2.1.3
Análisis de la temática de las decisiones
Por otra parte de esas 384 decisiones se codifican según el tema del que
trate mediante los niveles antes descriptos. La tabla completa
conteniendo las citas originales de cada una de las actas donde se
encuentra la decisión, ordenadas por año y codificadas en primer y
segundo nivel se adjunta como Anexo I. Asimismo se adjunta como
222
Anexo II el Cuadro Análisis de las decisiones según temática y como
Anexo III el Análisis de las decisiones ordenadas según año y tema.
A continuación se analizan sólo en función a la codificación de
segundo nivel en función al Cuadro 18, obteniéndose la cantidad por
cada categoría y la frecuencia relativa como se observa en el Cuadro 22
y en el Gráfico 6:
Codificación primer nivel
Decisiones
cantidad
porciento
Sistema Único
60
15,6%
Acreditación y categorización
58
15,1%
Programa Carenciados y Residual
45
11,7%
33
8,6%
Reclamos
32
8,3%
Prestaciones
24
6,3%
Nomenclador
24
6,3%
19
4,9%
19
4,9%
Financiamiento
18
4,7%
Cobertura
17
4,4%
14
3,6%
Directorio
14
3,6%
4
1,0%
Registro de personas con discapacidad
3
0,8%
Total general
384
100,0%
Cuadro 22 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema
223
Gráfico 6 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema
Como puede observarse todos los temas de las decisiones se
encuentran en las competencias del Directorio establecidas en la
reglamentación. Durante los once años analizados aproximadamente el
setenta por ciento de las decisiones (71,9 %) se distribuyen en siete
temas. La mayor frecuencia la obtuvo decisiones respecto de la
organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único
(15,6 %) seguidas de acreditación y categorización (15,1 %), Programa
de carenciados y Programa residual (11,7 %), Registro de Prestadores
(8,6 %), Reclamos de particulares y de instituciones (8,3 %), definición
y delimitación de las prestaciones (6,3 %), y decisiones respeto del
nomenclador (6,3 %).
Esto contribuye a pensar la racionalidad de este actor, el Directorio,
en tanto los dominios de las decisiones se encuentran dentro de los
224
indicado por la normativa, es decir desde una visión general, se podría
inferir que se encuentran dentro de una función de utilidad constante.
Dado que el análisis de las decisiones se realizó tomando el periodo
completo 1998-2009 resultará ahora interesante investigar cómo se
distribuyeron las mismas en cada año. Ello permite dar mayor fuerza al
supuesto que al principio del funcionamiento del sistema las decisiones
se encontraban concentradas en relación a la organización del mismo.
En el siguiente cuadro se distribuye las decisiones en valor absoluto,
codificadas por año calendario:
225
Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos
Rótulos de fila
Sistema Único
Reclamos
Prestaciones
Nomenclador
Financiamiento
Cobertura
Directorio
Registro de pers. con discapacidad
Total general
1998
2
1
5
2
2
2
1
4
1
2
1999
31
17
11
8
2
3
6
2000
14
7
18
7
4
4
7
2
3
1
2
2001
5
4
5
7
4
1
1
7
2002
4
2
2
2
2
2
3
3
3
1
2003
4
2
2
1
3
1
2004
3
2
1
5
5
2
1
2005
2006
2007
2
2
1
7
11
4
2008
1
4
2
3
6
5
1
2
1
1
2
2
4
3
1
3
2
1
2
1
1
8
1
7
1
2
1
4
1
3
1
3
2
4
1
1
1
1
2
22
104
71
39
28
20
20
20
27
11
Cuadro 23 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos
226
2009
1
2
1
1
1
16
6
Total
genera
l
60
58
45
33
32
24
24
19
19
18
17
14
14
4
3
384
Distribución de decisiones por tema y por año en valores relativos
Sistema Único
Programa Carenciad. y Resid.
Reclamos
Prestaciones
Nomenclador
Financiamiento
Cobertura
Directorio
Registro de personas con
discapacidad
Total general
1998 1999
0,5 8,1
0,3 4,4
1,3 2,9
2,1
0,5
0,8
0,5 1,6
0,5
2,1
1,8
1,0
0,8
0,3
2000 2001
3,6 1,3
1,8 1,0
4,7 1,3
1,8 1,8
1,0 1,0
0,3
0,3
1,0 1,8
1,8
0,5
0,8 0,3
0,3 0,3
0,5 0,5
0,3
0,3
5,7 27,1
0,5
18,5 10,2
0,5
0,5
0,3
1,0
0,3
0,5
2002
1,0
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,8
0,8
0,8
0,3
2003
1,0
0,5
0,5
0,3
0,8
0,3
0,3
0,3
0,5
0,8
2004
0,8
0,5
0,3
1,3
1,3
0,5
0,3
2005
2006
2007
0,5
0,5
0,3
1,8
2,9
1,0
2008
0,3
1,0
0,5
0,8
1,6
1,3
0,3
0,5
0,3
0,3
0,5
0,5
1,0
0,8
0,3
0,8
0,5
0,3
0,
0,
0,3
0,3
0,3
5,2
5,2
5,2
Cuadro 24 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos
227
0,
0,
0,3
1,0
7,3
200
7,0
2,9
0,
4,2
1,
Gráfico 7 - Gráfico de superficie de decisiones por tema y por año
Como se puede observar en este gráfico de superficie, la mayor
pirámide se concentra alrededor de los primeros años de funcionamiento
del sistema y en relación a aquellos temas relacionados a su
funcionamiento. Los mayores porcentajes que muestran las tablas se
encuentran durante 1999, los aspectos de organización, implementación,
difusión, capacitación del Sistema Único (8,1 %), seguido por las
decisiones respecto del Programa Residual y de Carenciados durante el
año 2000 (4,7%), decisiones respecto acreditación y categorización en
1999 (4,4 %) y nuevamente los temas de Sistema Único en el año 2000
(3,6 %).
228
Asimismo aproximadamente el sesenta por ciento de las decisiones
(61,5 %) se encuentran concentradas en los primeros tres años y dos
meses de la vida del Directorio, durante el periodo 1998-2001.
Es claro que en ese primer periodo se debe poner en marcha la
política pública derivada de la Ley 24.901 y si bien el diseño de la
misma se realizó en base de determinada proyección de la realidad, se
produjeron los problemas lógicos de implementación de la misma, allí
las decisiones se multiplican.
Volviendo a la concepción de racional, al comparar los objetivos
explicitados en el Art. 5 Anexo A del Decreto 1193/98 P.N. con los temas de
las decisiones sugieren una función de utilidad constante para las elecciones del
Directorio. Como hipótesis de trabajo se intentó una aproximación a dicha
función analizando los temas de las decisiones, los cuales según se ha visto, se
encuentran alineados a los mencionados objetivos. Cada uno de ellos como los
aspectos de organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema
Único, acreditación y categorización, Programa de carenciados y Programa
residual, Registro de Prestadores, reclamos de particulares y de instituciones,
definiciones y delimitaciones de las prestaciones, nomenclador, evaluación y
Juntas de evaluación de prestadores, financiamiento, cobertura, certificación de
la discapacidad y otros, claramente guardan una correlación estrecha a los
objetivos normativos del Directorio.
Por último, en tanto que la decisión es guiada por una función de utilidad, la
misma es racional. Asimismo mientras que las decisiones asentadas en las actas
son tomadas por el Directorio como sujeto, el mismo es un actor unificado. Si
bien en algunos casos esas decisiones sometidas a votación no tuvieron
unanimidad, igualmente son decisiones de un solo actor.
229
4.3 Sesgos en los esquemas cognitivos
En el desarrollo de las entrevistas con los participantes del Directorio se
trataron de identificar los enunciados que sostienen el peso argumentativo.
Esos enunciados comúnmente son los nudos narrativos que expresan los
modelos cognitivos de quien los utilizan. De ellos se identificó cuales se
repetían en los actores y daban significado explicativo a la historia de la toma
de decisiones en el Directorio. Por último se extrajo un conjunto de estos
enunciados que representan sesgos. Los mismos se detallan a continuación
con su forma argumentativa contextual y su tipificación según se trate de
sesgos tanto perceptivos, atributivos o formales
“Si aprobamos todo, el sistema se rompe” “matar a la gallina de los
huevos de oro” y otras.
Refieren a un conjunto de frases con equivalencia semántica. Se trata de
un sesgo múltiple que en algunos casos aparece ante situaciones nuevas de
cobertura, ya sea en el análisis de nuevas prestaciones o coberturas por
recursos de amparo como sesgo de percepción de información. En algunos
de los entrevistados construido a partir de analogías con las situaciones
históricas (sesgo por analogía), en otros elaborados a partir de la
proyección de un futuro imaginado (sesgo de representatividad).
Asimismo se presentaron sesgos por anclaje aplicando valores y
conceptualizaciones congeladas a las nuevas situaciones que se
presentaron y sesgos de simplificación. Otras veces es utilizado como un
sesgo por saliencia como respuesta a eventos circunstanciales, quejas
amparos y otros. Por ejemplo uno de los entrevistados cuando se refiere a
los intervenciones judiciales al Sistema Único expresa “pero no se dan
cuenta que de esa manera matan a la gallina de los huevos de oro”
También es notable que el Sistema Único cuenta con ese mito de origen
dado que cuando se promulga la Ley 24.901 “los diputados de ese
momento que representaban a los gremios decían que ese funde el sistema
230
(de seguridad social) con esta Ley”. También se utiliza en el actual
momento para los proyectos de modificación de la misma Ley que se
encuentran en la Cámara de Diputados de la Nación.
“El sistema lo hizo la iglesia”
Es un sesgo atributivo de referido a uno de los grupos que impulsaron la
creación y promulgación de la Ley 24.901, la Obra de Don Orione. Se
utiliza en general para denotar cierto poder de los representantes de dicho
sector. Asimismo y por extensión se utiliza por los representados como
una manera de sellar su contrato delegativo de forma “la curia no deja
que se caigan los aranceles” según expresa un prestador. También es un
sesgo de formalización reduccionista, el origen del sistema es mucho más
amplio que aplicable a un solo actor.
“El Sistema es el mejor que tenemos”
Esta y otras frases equivalentes corresponden a sesgos de formalización ya
sea reduccionista de la realidad compleja y cambiante que implica las
respuestas a la atención de las personas con discapacidad, o como sesgos
por anclaje utilizando valores fijos para las decisiones y debido a ello
existen críticas a la rigidez del mismo o también puede pensarse como un
sesgo fundamental cuando hay convencimiento que es el mejor sistema
que se dispone y esto hace de obstáculo para pensar objetivos superadores.
“De lo único que se habla es de dinero”
Algunos de los entrevistados representantes o ex representantes en la mesa
del Directorio y opiniones recogidas a personas que sin serlo se encuentran
cercanas al mismo expresan que el peso de los debates y los intereses
centrales en el Directorio son económicos. Dado que no surge ni de las
231
actas, ni de las decisiones, ni de la narrativa de los todos los actores se lo
piensa como un sesgo perceptivo. Apoya esta idea la reflexión de un
entrevistado representante de las ONG quien refiere una disociación entre
el planteo de exigencias de calidad y requerimientos de estructuras a los
establecimientos sin que esto implique necesariamente una modificación
en de los aranceles. “el tema económico ha sido un tema originalmente
conflictivo, hablamos de exigencias a los prestadores y no se puede
hablar el tema económico. Eso es un contrasentido”.
“Las decisiones no tienen peso” “el Directorio para qué sirve si no es
vinculante”
Refiere a la característica del Directorio como estructura no jerárquica
respecto de las organizaciones que lo componen y por lo tanto de una falta
de relación vinculante de sus decisiones. Como lo expresaba un ex
representante “si las decisiones que toma el Directorio no puede hacerlas
cumplir ¿para qué sirve?” También se trata de un sesgo reduccionista
dado la naturaleza normativa y organizativa del Sistema Único.
“Los prestadores se llenan de plata”.
Ni todos los prestadores tienen una tasa de ganancia que justifique
semejante afirmación, ni hay datos reales para decirlo, ni se han realizado
trabajos representativos. A veces implica un sesgo de percepción selectiva
dado que se extrae un detalle fuera de su contexto, impresiona en los
representantes del Estado como un efecto groupthink. A veces se presenta
como un sesgo fundamental de formalización que se produce cuando es
realizada una construcción mental del mundo y de los eventos que ocurren
en él y la misma se la toma como verdadera.
232
“Hay representantes que siempre son los mismos”.
Representa un sesgo de correspondencia donde se pone el peso atributivo
en las personas más que en las circunstancias que llevaron a que algunos
de los representantes, por ejemplo de las ONG, tengan una continuidad
durante los once años estudiados.
“El Sistema Único debe cubrir cuatro millones de personas con
discapacidad” “El gasto de las prestaciones de discapacidad son más
caras que todo el sistema de salud”
Opera como un sesgo fundamental de formalización. Surge de proyectar la
prevalencia internacional de personas con discapacidad en forma directa a
la población de la Argentina y compararla con las supuestas personas que
se encuentran en atención bajo las prestaciones permanentes o duraderas en
el tiempo: Centro de Día, Hogar, Escuela, etc. Los cálculos sobre cobertura
no se realizan de esta manera.
Las anteriores consideraciones no agotan de ninguna manera la potencia
del modelo (MI) para el análisis de las decisiones, sólo puede considerarse una
aproximación general que permiten caracterizar al Directorio como un actor
racional e unificado.
4.2.2
Los procesos organizacionales de toma de decisión en
el Directorio
La consideración de un actor racional unificado tiende a desdibujar el hecho
que, en realidad, el Directorio es un conjunto de organismos y actores que
poseen intereses específicos, a veces contrapuestos, por lo cual cada uno
233
establece una postura y elabora tácticas para influir en la toma de decisiones. El
peso explicativo del modelo de proceso se encuentra en cómo las rutinas
organizacionales generan el output, en este caso, como llevan adelante el
proceso decisorio.
Si bien el Directorio tiene objetivos e intereses específicos que surgen de la
normativa, a su vez cada uno de los representantes se encuentra determinado
por las metas personales y aquellas del organismo del cual pertenece. Teniendo
en cuenta esta multiplicidad de intereses, se avanzará en el análisis la decisión
como output institucional
Siguiendo el marco teórico planteado por Allison, se considerarán los
diferentes elementos para dar cuenta de algunas dimensiones del proceso de
toma de decisiones, por ejemplo: los eventos reales que condicionan la
actividad, las rutinas institucionales que establecen cómo es el mismo y regulan
las reuniones, las salidas del proceso tomadas como inputs de la política de
otros organismos, la incertidumbre y el aprendizaje que genera dicho proceso.
4.2.2.1
Las rutinas institucionales:
Las reuniones del Directorio poseen un “tema del día”, usualmente
acordado en la reunión anterior. En general se observó una concordancia
entre los temas programados y los tratados. Como es común a toda
reunión con estas características formales, el apartado “varios” u “otros”
muchas veces es la etiqueta utilizada para dejar un tema emergente que
requiere un particular análisis.
Concurren a cada reunión un representante de los organismos
participantes, el cual tiene voz y voto. Además y en calidad de alternos
pueden concurrir otros representantes de ese organismo, los cuales
234
tienen voz pero no voto. Se considera representante a la mayor autoridad
de un organismo, aunque en la realidad frecuentemente concurren a las
reuniones representantes subrogantes del mismo, que por lo general,
revisten funciones jerárquicas inferiores dentro de los organismos a los
que pertenecen, como por ejemplo: director, gerente, coordinador
general u otros cargos.
Las decisiones se aprueban por mayoría simple, siendo en cada
reunión sólo quien oficia como representante de su organismo aquel que
vota, como antes se hacía referencia.
Al principio de cada sesión se realiza una lectura del acta de la
reunión anterior, la cual de prestar conformidad, es firmada por los
directores. En el final de cada sesión se proponen una serie de temas
para que conformen el orden del día de la futura reunión los cuales son
aprobados por los presentes.
La presidencia del Directorio del Sistema Único recae en el
presidente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas Discapacitadas y la vicepresidencia en el Ministerio de Salud.
Asimismo en el estatuto de creación de la CONADIS se había previsto
invitar en calidad de consultores técnicos a representantes del Poder
Legislativo y Judicial. En la práctica el Directorio cuenta con otro
conjunto de asesores y consultores elegidos por su experticia en el tema.
El Directorio posee un reglamento que estipula las funciones del
Presidente, Vicepresidente, de sus miembros, de la Secretaría
administrativa, de las reuniones y de las Comisiones asesoras. El mismo
se aprobó por unanimidad el 11 de mayo de 1999, asentado en el acta
Nro. 24 del Directorio.
235
Las rutinas han sido bastante estables en los once años analizados,
aunque el Directorio tuvo un recambio permanente de los representantes
del Estado debido a la modificación que han sufrido durante esos años
los organismos titulares en función a las alternancias de los sucesivos
gobiernos y además algunos de los organismos cambiaron su estatuto
orgánico funcional. Muchos de estos representantes suelen tener muy
poca experiencia en el campo de la discapacidad y por lo general
cuentan con poco margen de decisión. A diferencia los representantes de
las ONG que han sido bastante estables y son conocedores del sector.
Asimismo puede aplicarse esta observación para los representantes del
Servicio Nacional de Rehabilitación y la CONADIS.
Volviendo específicamente respecto de la rutina de las reuniones de
Directorio, se establecen a continuación algunos puntos interesantes a
destacar. Se respeta el orden de los acápites del reglamento del
Directorio que fuera aprobado en la Resolución Nº 1/2000 que figura
completo en el Anexo IV de la presente:
A partir de aquí también se reproducen los comentarios de los
protagonistas a fin de introducir un enfoque lo más centrado en el actor
posible.
4.2.2.1.1
Frecuencia de las reuniones
Según el artículo a) del Reglamento de las reuniones, el
Directorio celebrará reuniones ordinarias en forma semanal.
Más allá del cumplimiento o no de este punto del reglamento,
resulta decisiva la frecuencia de las reuniones dado que es sólo
en esos momentos cuando el actor decisorio se manifiesta
realmente. En tal sentido se toma de las actas la fecha de las
reuniones las cuales, cabe considerar que las correspondientes al
236
año 1998 comienzan el 3 de noviembre y la última del año 2009
corresponde al 23 de noviembre. Se obtienen los promedios
directos por mes de reuniones que surgen de la siguiente
fórmula:
Indicador:
Promedio que surge del cociente entre la cantidad de
reuniones realizadas por año y los meses de ese año.
Cantidad reuniones anuales Directorio
Meses
Aplicando dicho indicador se obtiene el Cuadro 25 y el
Gráfico 8
Año
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cuadro 25–
Reuniones
anuales
8
46
38
25
23
22
16
17
20
9
14
8
Promedio
mes
4,0
3,8
3,2
2,1
1,9
1,8
1,3
1,4
1,7
0,8
1,2
0,7
Promedio de reuniones del Directorio por mes
237
Como puede observarse en los primeros años de funcionamiento
del Directorio el promedio directo indica una reunión semanal o
casi semanal, mientras que en años posteriores sólo alcanza
aproximadamente a una reunión por mes.
.
Gráfico 8 - Promedio de reuniones del Directorio por mes
Aquí se observa gráficamente como la disminución en la
frecuencia de las reuniones fue decreciendo año tras año.
Durante los primeros tiempos del funcionamiento, el Directorio
se reunió semanalmente, teniendo bastante asistencia de sus
integrantes. Como lo recuerda uno de sus miembros “era así,
nos reuníamos todas las semanas”29.
Otro de los representantes de los organismos de regulación
reflexionaba “al principio nos juntábamos cada semana, y luego
empezaron los directores, más que nada la gente de la
29 La negrita indica el tono enfático de su pronunciación.
238
CONADIS a decir, bueno, tenemos muchas cosas… y poco a
poco se fue pasando no sé, a un mes. Lo que pasa es que en la
Argentina todos miramos poco los reglamentos, me hago cargo
también”.
4.2.2.1.2
Quórum
“El Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención
Integral a Favor de las Personas con Discapacidad sesiona
válidamente con la simple mayoría de sus miembros, debiendo
en dicha oportunidad el Presidente informar sobre los motivos
de las inasistencias de los representantes ausentes, si hubiera
tomado conocimiento de ello”, según establece el artículo c) del
reglamento de las reuniones.
Aquí los organismos más alejados a la problemática de la
discapacidad fueron quien en muchas reuniones permitieron que
sesione el Directorio. Como recordaba uno de los entrevistados
“el Programa de Garantía de Calidad es el que termina dando
el quórum. Llega con la lengua afuera, pero llega”.
Por otra parte, durante la vida del Directorio algunos de los
organismos que menciona el Decreto Reglamentario 1193/98
desaparecieron, otros modificaron su denominación y/o su
dependencia funcional como se analizó en el Capítulo 3.
“Entonces quedaban miembros que no aparecían nunca, el
quórum era relativo porque en realidad sabíamos que había
miembros que no iban a venir más. Entonces se hizo una moción
desde las ONG, porque hubo tres reuniones que se
suspendieron. Digamos entonces, pasa como en todos lados. Lo
que se hizo fue votar que haya quórum con seis, con seis
representantes que esto implicaba más o menos cuatro
239
organismos del Estado Nacional y dos de las ONG que siempre
están.” Según lo analiza uno de los entrevistados.
Se realiza un análisis exhaustivo sobre la participación de los
organismos en las reuniones, tomando la década de reuniones
asentadas en las actas, se las considera en función al siguiente
indicador:
Indicador:
El presentismo simple se representa según el cociente entre la
cantidad de reuniones presentes, dividido la cantidad de
reuniones totales, según periodo de tiempo:
Cantidad reuniones presentes por organismo por año
Cantidad reuniones totales por año
Para visualizar este análisis se compuso el Cuadro 26, con
valores absolutos y el Cuadro 27 con valores relativos que más
abajo se detallan.
240
Organismos presentes por reunión del Directorio en valores absolutos
APE
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL
8
23
21
18
16
10
10
16
6
11
3
142
CONAD INSSJ
PNGCA PROF SAFJy
IS
P
MS
ONG
M
E
P
7
8
3
1
8
7
8
5
11
1
45
22
45
33
32
30
13
26
35
32
33
26
2
25
17
22
25
16
24
21
18
16
23
19
19
23
18
11
23
21
22
19
7
22
18
17
14
8
15
13
15
14
12
4
8
15
13
14
14
15
2
11
18
14
17
10
17
3
1
9
8
9
7
8
14
11
4
14
14
13
3
4
8
6
3
8
5
7
17
10
120
35
49
237
6
34
232
187
2
129
Cuadro 26 - Organismos presentes por reunión del Directorio en valores absolutos
CFD
CFS
CNPA
241
SNR
SRT
8
35
34
25
23
21
15
15
14
8
14
6
7
42
31
17
7
13
3
4
8
4
8
3
218
147
SSS
7
16
25
13
15
20
13
10
12
9
12
5
15
7
Total
Reuniones
8
45
35
25
23
22
15
15
18
9
14
8
237
Mientras que en este segundo Cuadro se observa la cantidad de veces que se
encontró presente el organismo, en valores relativos:
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
APE CFD CFS CNPA CONADIS INSSJP MS
100,0
87,5
100,0
37,5 12,5
51,1 11,1 24,4
2,2
100,0
48,9
60,0 85,7 37,1
74,3
100,0
91,4
68,0
88,0
100,0
64,0
78,3 69,6
100,0
82,6 82,6
72,7 95,5
100,0
86,4 31,8
66,7 53,3
100,0
86,7
66,7 53,3
100,0
86,7
88,9
66,7
78,6
37,5
59,9
61,1
11,1
0,0
37,5 50,0
50,6 14,8
20,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
77,8
88,9
78,6
75,0
74,3
ONG PNGCAM PROFE SAFJyP SNR SRT SSS
100,0
87,5
100,0 100,0 87,5 87,5
100,0
73,3
71,1 77,8 93,3 35,6
94,3
74,3
5,7
71,4 97,1 88,6 71,4
96,0
84,0
72,0 100,0 68,0 52,0
100,0
78,3
47,8
100,0 100,0 30,4 65,2
100,0
81,8
77,3
63,6 95,5 59,1 90,9
100,0
93,3
80,0
26,7 100,0 20,0 86,7
93,3
93,3
100,0
13,3 100,0 26,7 66,7
94,4
100,0
28,6 100,0
37,5 100,0
14,3 97,9
55,6
77,8
100,0
62,5
78,9
94,4
88,9
92,9
87,5
43,0
16,7
77,8
88,9
100,0
75,0
54,4 92,0
44,4 66,7
44,4 100,0
57,1 85,7
37,5 62,5
62,0 66,2
Cuadro 27 - Presentismo por organismo en las reuniones del Directorio en valores relativos
Uno de los primeros análisis a realizar es que, según los datos del Cuadro,
hay tres organismos que tienen una asistencia, mayor al 90%, en forma
permanente durante los once años de deliberación del Directorio, son: la
CONADIS (100 %), los representantes de las ONG prestadoras del sector
(97,9 %) y el Servicio Nacional de Rehabilitación (92 %). Asimismo le
sigue en importancia el Programa Nacional de Garantía de Calidad (78,9 %)
y el PAMI (74,3 %).
Por otra parte se observa claramente la disrupción de organismos como la
Comisión
Nacional
de
Pensiones
Asistenciales
(CNPA)
o
la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (SAFJyP) y una presencia permanente del PROFE a partir del
año 2002.
242
Este análisis aporta a la representatividad de sus decisiones, cierto es, que
cuenta con un presentismo alto de sus organismos integrantes30.
4.2.2.1.3
Procedimientos de Votación
“Luego de las deliberaciones correspondientes, las decisiones serán tomadas
por simple mayoría (mitad más uno) de los presentes.” Artículo f) del
Reglamento de las reuniones.
Asimismo en el acta Nro. 24 alude que “…acuerdan los representantes que
para la votación de las decisiones a tomar por el Directorio se requerirá la
voluntad de la mitad mas uno de los miembros presentes y para la
aprobación y modificaciones del reglamento el voto de los dos tercios de sus
miembros.”
Sobre este punto los entrevistados polarizan sus opiniones en dos grupos.
Hay quienes poseen una visión dorada del Directorio, que en general
coinciden con los primeros años de funcionamiento del mismo según un
representante de un organismo regulador “se votaba a mano alzada por
mayoría simple. Algunos representantes dicen debo consultar al organismo
respectivo. Nadie eludía un tema.” “Había confianza entre todos”. Otros no
lo ven de esta forma.
Asimismo el Art. k) del apartado de las reuniones establece “Las actas
incluirán, expresamente, la disidencia en la toma de decisiones.” De la
lectura de las actas no siempre se consigna la mayoría y minoría. Uno de los
representantes de las ONG refería “nosotros pedimos expresamente que se
consigne en el acta que nuestro voto fue disidente”
30 Asimismo se obtuvo el presentismo por representante el cual se detalla en el Anexo V.
243
Respecto a ello reflexionan dos de los actores entrevistados que cumplieron
funciones de representación en el Directorio “las votaciones de las
decisiones se han tomado a través del consenso, salvo los temas
económicos que siempre sí han sido un poquito más…, o sea los aranceles
siempre han sido un poco más conflictivos, salvo eso, en general las
decisiones se han tomado por consenso.”
Por lo general no se encuentra en las actas un detalle de quiénes votaron qué
decisión, sólo alguna disidencia o sobre algún tema se consigna tomó
unánimemente, no hay discriminación de la votación por actores.
4.2.2.1.4
Orden del Día
“Las cuestiones no previstas podrán ser incluidas en el orden del día, previa
aprobación de la mayoría de los miembros presentes.” Artículo i) del
reglamento de las reuniones.
Resulta un interesante ejemplo de la atención secuencial de las decisiones y
limite computacional, tal cual lo piensa Simon y Allison, dado que es
imposible en un grupo de decisión atender simultáneamente a varios
problemas, por ello es necesario algún orden. El orden del día lo coordina
la CONADIS, organismo que además cumple funciones de secretario de
actas ad-hoc. Durante bastante tiempo se consensuaba al final de una
reunión, pero cuando las reuniones se espaciaron no alcanzaba y había que
modificarlo. ¿Cómo se decidían los temas que eran incluidos en el orden?
Según un representante de CONADIS “se incluían cuestiones que se
suscitaban al interior del Directorio, por ejemplo, hay un problema con
PAMI o con PROFE o con los certificados, o con tal prestación que el APE
no reconoce. Digamos esos problemas van surgiendo, ya sea formal o
informalmente. Entonces lo que se hacía era, bueno surgió tal problema,
se incluye para la próxima reunión. A veces surgían y se trataban en la
misma reunión sin estar en la orden del día.”
244
El punto “varios” del orden del día permite esa inclusión de asuntos
urgentes o emergentes. “Para que todo el mundo esté de acuerdo, si surge
un ‘varios’ al principio de cada reunión se propone que se incluya en el
orden del día, el tratamiento de tal tema, que sea un tema complicado o no,
surge y se habla y se toma nota.”
Resulta ilustrativo como relata sobre este proceso de construcción de orden
del día, un representante de CONADIS manifiesta “se establece en función
cuestiones estructurales que hay que debatir en el sistema. Aunque también
situaciones coyunturales, digamos que van apareciendo y desapareciendo,
muchas veces las coyunturales invaden, y la gente no puede pasarse un día
entero, para terminar el orden del día. En general se continúa con la
agenda y la reunión sigue. Y eso impide que un tema se termine. A veces
cuesta mucho terminar un tema. Más allá de los obstáculos que cada
organismo pueda poner porque hay cuestiones que no se quieren modificar
y bueno desde un organismo se pone un obstáculo para que tal cosa no se
modifique, o no se trate”.
Otro de los entrevistados menciona “En general sucede que decae el
interés, sucede que la cuestión no está madura para ser tratada entre
todos” independientemente se encuentre en el orden del día.
4.2.2.1.5
Tipo de decisiones
Según el artículo f) del Reglamento de las reuniones “Las decisiones se
plasmarán en: dictámenes, recomendaciones y/o resoluciones Se entiende
por:
•
Dictamen: Se considera a la opinión o juicio que se forma o emite
sobre un asunto.
245
•
Recomendación: La que tiene el alcance de consejo.
•
Resoluciones: Son actos administrativos emanados del Directorio
que resuelven una cuestión determinada. Las mismas serán
confeccionadas por Secretaria y una vez suscriptas por el Presidente
del Directorio, registradas y entregadas bajo firma a cada miembro
del Directorio.”
Como asimismo el Reglamento establece “Deberán habilitarse, el libro de
Actas y el libro de Registro discriminando Recomendaciones, Dictámenes
y Resoluciones.”
El libro de actas en realidad no es un libro, como antes se mencionaba, las
actas de reuniones se encuentran en orden cronológico archivadas en
carpetas. Por otra parte, CONADIS lleva un registro propio de
resoluciones, también con número correlativo por año, pero debido a los
cambios de dependencia funcional las protocolariza en la actualidad la
Secretaria de General de la Presidencia.
Resulta interesante la publicación de muchas de las decisiones en el Boletín
Oficial de la Nación. Según la búsqueda realizada en el sitio de Información
Legislativa del Centro de Documentación e Información del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas (www.infoleg.gov.ar) se obtienen la
siguiente distribución. Dicha búsqueda fue realizada por la clave: Directorio
de Prestaciones Básicas. Según ella se obtiene el Gráfico 9:
246
Gráfico 9 – Temas de las Resoluciones del Directorio del Sistema Único 2000
-2008
De su lectura surge que el 56 % de las resoluciones se concentran en tres
temáticas: sobre prestaciones (22%), sobre acreditación y categorización (17
%) y sobre Programa de Carenciados y Programa Residual (17 %).
Las resoluciones sobre el incremento de aranceles no se encuentran
incluidas en esta búsqueda dado que las mismas son generadas por el
Ministerio de Salud de la Nación.
4.2.2.1.6
Comisiones de Trabajo Asesoras
El Reglamento además establece el funcionamiento para las Comisiones de
Trabajo que frecuentemente mencionan las actas. Las mismas pueden ser:
•
De carácter permanente o transitorio.
•
Presididas por un miembro que integre el Directorio
247
•
Podrán participar a requerimiento del Directorio, los consultores,
invitados y técnicos en la materia.
•
Sus conclusiones se aprobarán por mayoría de los miembros que
conforman la Comisión de Trabajo Asesora.
•
Dichas conclusiones no tendrán carácter vinculante para el
Directorio
El análisis por comisiones en tanto el concepto de fragmentación de poder
no se cumple. Respecto a ellas se encontró cierto acuerdo en los
entrevistados que las mismas no han sido útiles, dado que sus resultados
no han aportado a la toma de decisiones del Directorio. Según un
representante “la idea de formar comisiones no me simpatiza, una cosa
es una comisión de seguimiento, o de campo, ahora otra cosa es una
comisión de notables. Y no están todos los miembros de la mesa. Además
cuando se trae el resultado al Directorio pero sigue habiendo opiniones
distintas”. Otro de los representantes reflexionaba “si necesitamos una
opinión experta, entonces lo invitamos a la una reunión para que nos
informe, no es necesaria una comisión”
Un representante del Estado dice “eso de nombrar comisiones al
principio no se hizo mucho, después se empezó a hacer un poquito más,
pero, las comisiones trabajan algo y después es el Directorio el que
quiere otra vez volver a debatir lo mismo.” Asimismo otro de los
representante, de las ONG manifiesta “pará qué opinaron técnicos si
después no se toma nada de eso. Creo que habla de cierta falta de
confianza que se da más que nada, a veces de los organismos propios del
Estado”
No obstante estas opiniones manifiestan una posición adversa al
fraccionamiento del poder en términos de Graham Allison. Refiere a una
248
dificultad del sujeto decisorio para tomar información que es procesada
por fuera de él.
Cada una de estas rutinas y repertorios institucionales condicionan, producen e
influyen la toma de decisiones. El quórum o su falta, la tipificación de la decisión,
la forma de la decisión, una sugerencia no posee el mismo poder que una
resolución, la posibilidad o no de armar el orden del día, o algo tan elemental como
variando la frecuencia del encuentro. Cada una de estas rutinas y otras influyen
decisivamente sobre la posibilidad que el Directorio decida y además de qué
manera. Se observa como claramente las rutinas facilitan u obstaculizan el output
decisorio.
4.2.2.2
Las fuentes de Incertidumbre
La identificación de la incertidumbre y su influencia en los procesos decisorios
del Directorio es probablemente una de las tareas conceptuales centrales de este
análisis. El manejo de la incertidumbre le permite a un actor contar con una forma
construcción de poder y por lo tanto permite orientar la toma de decisiones hacia
sus propios intereses.
Como se mencionó en el Capítulo 2 existen varias formas que permiten
detentar el control de la incertidumbre: las que proviene del ejercicio de una
competencia y especialización particular, la que se genera en las relaciones entre
una organización y sus entornos, la que nace del control de la información y la que
proviene de la existencia de las reglas organizativas.
Desde el punto de vista de la persona con discapacidad y su familia, una de las
argumentaciones frecuentes ocurre cuando se le atribuye al otro una incompetencia
respecto del trato con la discapacidad. La frese “usted no sabe los que es tener una
249
discapacidad” genera una asimetría respecto de quien la utiliza y el resto de las
personas. Por una parte uno de los directores manifestaba “Mi condición de
persona no discapacitada fue cuestionada, por más que soy padre de un chico con
discapacidad. El debate está. Yo creo que lo que hay que trabajar es para que la
persona con discapacidad tenga el mayor protagonismo. Eso es una condición
necesaria pero no suficiente para participar en un ámbito de decisiones políticas”.
A veces la misma posición argumentativa se esgrimió en el Directorio entre los
organismos que más cerca se encuentran del trato con la persona con discapacidad.
Han sido similares algunos planteos del Servicio Nacional de Rehabilitación, de las
ONG, de la CONADIS o el PAMI a los otros organismos.
De esta manera fue tomada la cercanía del organismo participante en el
Directorio respecto del trato con la persona con discapacidad. Por ejemplo, el
Servicio Nacional de Rehabilitación ya sea por la función de regulación y control,
ya sea por la gestión del Programa Residual o la cercanía a las Juntas posee un
permanente contacto con la persona con discapacidad. De igual manera las ONG
quienes trabajan cotidianamente brindando servicios, o la CONADIS. Todos estos
organismos tienen el peso de poseer una competencia y especialización particular
en el mundo de la persona con discapacidad. Mientras otros organismos participan
de la política con mayor tangencialidad, como por ejemplo, la Superintendencia se
Servicios de Salud o de Riesgos de Trabajo o el Programa Nacional de Garantía de
la Calidad. Como lo expresaba uno de los entrevistados, “a nosotros la
discapacidad nos pasaba a cinco mil kilómetros de distancia”
La competencia del presidente del Directorio se ha puesto como otra de las
fuentes de incertidumbre. Han existido presidentes que se encontraban
comprometidos y conocían el sector de la discapacidad y otros cuyo
desconocimiento produjo fuerte incertidumbre a todo el sistema. Quizás con
instituciones tan presidencialistas, como existen en el país, esta función es decisiva
para la acción eficiente de una organización como el Directorio. Un entrevistado
250
con larga trayectoria en el Directorio analizaba “la importancia que los
presidentes de la Comisión Nacional, que son los que coordinan el Directorio, le
hayan dado al Sistema Único es decisiva”. Mientras otro establecía “de acuerdo a
lo que cada presidente considere que era importante o no era importante se
definía al sistema”. Por ejemplo “si había que tener más reuniones o menos
reuniones, llevar adelante uno u otro tema”. “La verdad es que el presidente no es
el que toma la última decisión, porque no tiene las facultades de tomar la última
decisión, pero digamos que (antes) había un mayor seguimiento de los temas, un
trabajo, un diálogo, una presión sana de llamar a los funcionarios, de
preocuparse” No solamente los entrevistados indican que esta diferencia en la
función del presidente ocurre en los últimos años, sino en diferentes momentos de
la vida del Directorio.
Asimismo la conceptualización del sistema por parte del presidente hace una
diferencia a la hora de gestionar la toma de decisión. Una de las visiones del
sistema es que no se cumple la normativa que lo fundó “garantizar la universalidad
de la atención” (Art. 1. Decreto 1193/98 PEN). Hay presidentes que consideraron
“que el sistema es nada más que destinado para treinta mil personas, claro, será
discutible si atender bien a treinta mil personas no es algo a que hay que darle
valor, ¿no?” Continúa “fue esa idea lo que provocó, me parece a mí, una pérdida
también de posicionamiento del sistema, porque si quien tiene que ser el
responsable claramente de administrar, de convocar las reuniones y de llevar los
temas adelante… toma de por sí una actitud de creer, que es solo para treinta mil
personas” entonces la incertidumbre influye en el proceso de toma de decisiones.
De hecho imaginar el proceso para una decisión que afecte la política pública de
sistema universal es muy diferente a considerar que la misma solo afecta una
pequeña proporción del colectivo de personas con discapacidad. Ya fue analizada
esta posición cuando se hizo referencia a los sesgos.
Otra forma de incertidumbre típica del sector es la del control de la
exterioridad, de los entornos de la misma. “¡Pero que queres que me pongan las
251
sillas de ruedas frente al Ministerio!”. La frase expresada por un funcionario del
Ministerio de Salud refleja el nivel de incertidumbre que es controlado por los
usuarios de los servicios, las familias y claramente por las organizaciones
prestadoras. Si bien es una práctica habitual dicha forma de presión, la sensibilidad
que genera esta manifestación de las personas con discapacidad le otorga una
visibilidad social inmediata.
El Directorio es una organización poco asimilable a otras dentro de la
burocracia estatal. Es un cuerpo colegiado en el cual existen representantes de
diversos organismos donde se toman decisiones, que para algunos deberían tener
poder vinculante, mientras que para otros, no es así, expresan que el Directorio
como tal, no es jerárquico respecto de dichos organismos que lo componen.
Esta controversia es central como fuente de incertidumbre organizativa. Uno de
los entrevistados, que fue representante de los actores estatales manifiesta “para
qué tener un sistema especial y un organismo que no tiene funciones regulatorias,
financieras, o de policía. Yo les pregunto ¿para qué están ustedes? ¿Para hacer
las políticas? pero, para eso no hace falta un organismo. Además las políticas que
ellos hacen no van a la seguridad social, ni a los estados provinciales, ni al estado
nacional. De hecho algo tan simple como el control de las personas con
discapacidad dentro del Estado, ni siquiera de eso se ocupan”31.
La controversia surge en parte de la interpretación que unos y otros le otorgan
al Art. 1 Anexo I del Decreto 1193/98 PN que establece que la Comisión Nacional
Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas es el organismo
“regulador del Sistema de Prestaciones Básicas”, que a su vez “contará con un
directorio” para la administración del mismo. De este artículo surge para algunos,
que la toma de decisiones es vinculante a las demás organizaciones del Directorio,
31 La frase “control de las personas con discapacidad dentro del estado” refiere a las vacantes que la ley
22.431 instituyó dentro del Estado, que este debía emplear dentro de su planta permanente de
personal.
252
mientras que para otros no es así. La incertidumbre se presenta porque los
organismos participantes pueden no aplicar las decisiones tomadas.
En palabras de uno de los entrevistados “el decreto dice, al sistema lo
administra la CONADIS y la CONADIS tiene como ayuda, un directorio. Digo, la
CONADIS podría emitir resoluciones que afecten al sistema, como un superior,
porque hay un decreto que así lo avala. Es más, las resoluciones del sistema
mencionan el decreto 1193/98 que dice que el organismo encargado de
administrar el sistema es la CONADIS. Con la buena voluntad se constituyó el
directorio, y cuenta para su administración con un directorio. Pero el que regula
el sistema es la CONADIS. Pero la idea de conformar el directorio fue que las
decisiones que afectan a todos” Claramente esto refleja la posición de CONADIS.
Para las otras organizaciones del Estado no resulta de esa manera. Cada vez
que el Directorio “tomó actitudes jerárquicas e intentó ordenes a quienes estaban
sentados, esto siempre encontró resistencias.” Para estos representantes el
Directorio es un espacio donde “se hacen acuerdos en los que se deben confiar.
En
la base de la confianza acerca del cumplimiento de esos acuerdos se
encuentra la suerte o desgracia del Sistema Único”. De hecho no hay aceptación
apegada el texto del Decreto 1193.
Para otro de los entrevistados el “Directorio funcionó más de diez años. Y un
día cada organismo hizo lo que quiso. No se reconocía las competencias y
funciones”. Asimismo otro de los consultados manifestaba “no son los organismos,
porque de hecho durante más de quince años funcionamos. Todos los organismos
reconocían la superioridad del Directorio para resolver las cuestiones del Sistema,
y de golpe cada uno hace lo que quiere, interpreta como quiere, es raro. Creo que
es evidentemente una cuestión política”. Esto se traduce en una fuerte
incertidumbre para todo el Sistema. En palabra de uno de los representantes
actuales “La verdad que en los últimos tiempos pareciera que cada uno se corta un
poco solo”.
253
La representatividad es otra de las fuentes de incertidumbre que ocurre entre
los organismos participantes del Directorio. Como lo expresa un representante de
un organismo regulador “No sé qué tan fluido es el mandato entre las ONG. Si vos
hablas con los prestadores que tanto se sienten representados y que tan dinámica
es la consulta sobre esas voluntades. Hay asociaciones que se agrupan de manera
hegemónica que vehiculizan esos intereses. Por ejemplo la gente que hace
rehabilitación no está representada entre ellos. Que tan generalizados son los
intereses que vehiculizan los prestadores cuando responden a prestadores de la
PBA y de CABA.”
Al respecto uno de los representantes de las ONG recordaba “en aquel tiempo
no había nada organizado, con lo cual se le pidió al comité asesor de la
CONADIS, en tanto que estaba integrado por organizaciones prestadoras y no
prestadoras que de allí saliera alguien. No había nada organizado que dijera: los
prestadores se eligen de tal o cual manera. No había una entidad que nucleara a
todos los prestadores, con lo cual el único organismo que tenían un cierto
recorrido y en el cual estaban representados organizaciones representantes de
personas con discapacidad y también quienes daban algún servicio, era el comité
asesor de la CONADIS”32.
Por otra parte, algunas voces manifiestan existe una falta de representatividad
de las obras sociales y a partir de la Ley 26.682 de las empresas de medicina
prepaga en las decisiones del Directorio. Porque si bien la representación formal se
encuentra por la Superintendencia de Servicios de Salud que es el organismo de
mayor jerarquía del área, resulta difícil tener el poder de policía y ser el
representante de aquellos que controla. “Siempre se dijo, no están representadas
pero está el órgano que las regula, la Superintendencia (de Servicios de Salud)”.
Esta posición es de uno de los representantes de la Super33.
32 Actualmente en el Comité Asesor de CONADIS existe una reglamentación para dicha selección,
pero en una primera etapa estuvieron las instituciones pioneras, algunas no eran instituciones
prestadoras.
33 En la jerga coloquial refiere a la Superintendencia de Servicios de Salud
254
Consultados informalmente algunos funcionarios quienes se desempeñan
dentro de las aéreas de discapacidad en obras sociales y prepagas no sienten que la
Superintendencia lleve su voz al Directorio. Asimismo al no sentirse representadas,
creen que las decisiones son tomadas inadecuadamente, “por ejemplo intentando
desconociendo de los aranceles o prestaciones establecidas” como manifestaba un
conocido auditor de obra social. “esto de decidir con la plata ajena, es un poco
raro, es como invitar a cenar a una persona y decirle –pagá vos-“34.
4.2.2.3
Los cambios en el Poder Ejecutivo Nacional
Como se hizo mención en varias oportunidades, la presidencia del Directorio
recae en el presidente de la CONADIS. El mismo es designado por el Poder
Ejecutivo y como la mayoría de funcionarios del Estado se renueva en cada
periodo. Como puede observarse en el siguiente cuadro existe una correlación entre
ambas presidencias:
Presidencia del Directorio según periodos del PEN
Presidente de la Nación
Carlos Saúl Menem (Jul. 1989 / Dic. 1999)
Presidente Directorio
Mariano Paz (Nov. 1998 / Abr. 2000)
Fernando De la Rúa (Dic. 1999 / Dic. 2001
Fernando Scatini (Abr. 2000 / Dic. 2000)
Beatriz Fontanetto (May 2001 / Dic. 2001)
Eduardo Duhalde (Ene. 2002 / May. 2003)
Sara Valassina (Mar. 2002 / Ene. 2003)
Néstor Kirchner (May. 2003 / Dic. 2007)
Jorge Mascheroni (Ago. 2003 / Ago. 2007)
Cristina Fernández (Dic. 2007 / Actual)
Raquel Tiramonti (Ene. 2008 / Actual)
Cuadro 28 - Correlación entre Presidente de la Nación y del Directorio
34 Las misma idea manifiestan dos conocidos auditores del área de discapacidad de una obra social
empresaria y otra sindical
255
Es de destacar que las fechas en las que se toma para la presidencia del
Directorio es cuando comienza dicho ejercicio como presidente del Directorio
asentada en las actas analizadas. Como se muestra claramente cada cambio del
ejecutivo nacional tuvo su contrapartida en la presidencia del Directorio.
Las características de los elencos gubernamentales que han estado al frente de la
CONADIS y en particular de sus sucesivos presidentes, resultan un factor clave,
como se hacía mención, para entender el mayor o menor dinamismo que este
organismo ha tenido en diferentes momentos de su historia y sus fuentes de
incertidumbre. A continuación se establece dichas presidencia en función a la
designación real:
•
1987-1999: Gobierno de Raúl Alfonsín y de Carlos Menem, la CONADIS fue
presidida por Mariano Paz y su gestión fue evaluada positivamente por los
actores referentes del tema de discapacidad. Un logro destacado durante su
gestión fue la sanción de la Ley 24901.
•
2000-febrero 2001: Gobierno de Fernando de la Rúa. Progresiva pérdida de
protagonismo de la institución dentro de la política del gobierno nacional, lo
que provocó tanto inestabilidad de sus autoridades como protestas y reclamos
por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Fue presidida por Fernando
Scattini y su gestión fue resistida por los organismos participantes del
Directorio dado su desconocimiento del tema, del sector y de su política.
•
Marzo 2001 - Mayo 2001: Luego de la renuncia de Scattini, la CONADIS
quedó temporalmente bajo la responsabilidad de un funcionario de Jefatura de
Gabinete, Marcelo Acuña. Durante su gestión decidió la transferencia del
Registro de Personas de Discapacidad al Servicio Nacional de Rehabilitación.
256
•
Mayo 2001- Enero 2002 la CONADIS fue presidida por la diputada Beatriz
Fontanetto, designada frente a la presión de diversas ONG lideradas por el Foro
PRO.
•
Febrero 2002 - Julio 2003 durante el gobierno de Eduardo Duhalde la
CONADIS fue presidida por Sara Valassina. En su gestión hubo conflictos a
partir del quiebre macroeconómico, la emergencia económica y sanitaria. Las
organizaciones prestadoras de servicios incidieron para que no se modificara el
Sistema y sus aranceles.35
•
Agosto 2003 - Diciembre 2007: Gobierno de Néstor Kirchner. Fue presidida por
Jorge Mascheroni con escasa trayectoria en la materia. Las ONG y los otros
organismos entrevistados destacaron la posibilidad de dialogo que se establecía
en el Directorio.
•
Enero 2008 a la actualidad: Se encuentra presidida por Raquel Tiramonti, ex
jefa de asesores de Alicia Kirchner, sin trayectoria en el área, y designada por
ella debido a la baja ejecución presupuestaria de 2005 de la Comisión.
Diferentes organismos han destacado el renovado dinamismo de la presencia
del Estado en el Directorio,
Vale este recorrido para ilustrar la relación directa del Directorio con las
alternancias de la política nacional. También los distintos periodos ejecutivos
35 Las ONG reaccionaron ante el art. 34 del Decreto de emergencia Sanitaria, ya que entendieron que se
iban a desconocer los derechos derivados de la Ley 24901 de Prestaciones Básicas.
257
marcaron un cambio, como se comentó en el anterior capítulo, modificando la
dependencia funcional de la Comisión Nacional “cuando se creó la CONADIS
tenía que tener rango ministerial, era un par de los otros organismos
ministeriales” Durante el gobierno de la Alianza con Rodolfo Terragno como Jefe
de Gabinete “quería sacarnos de la órbita de jefatura, pero la CONADIS con las
ONG le explicamos porque era importante esa dependencia y él aceptó”. “El
cambio posterior con Duhalde no benefició, porque una cosa es la toma de
decisiones supraministrial y otra dentro de una Secretaria, dentro de un
Ministerio, siendo así hasta dónde se puede dar órdenes”
4.2.2.4
El aprendizaje en la toma de decisiones del Directorio
Un grupo después de un tiempo de tomar decisiones en forma colegiada
capitaliza un aprendizaje de los diferentes momentos del proceso. Al respecto
resultó difícil construir una narrativa común del aprendizaje del Directorio como
actor. Sólo pudieron recuperar esa experiencia algunos de los entrevistados
respecto de sus particulares aprendizajes de su paso por el Directorio.
Hay integrantes que comprenden el Directorio una vez que son designados en
esa mesa. “se desayunan de qué es la discapacidad” En muchos casos le tiene que
explicar a su jefe de qué se trata el sistema y sus decisiones. Pero como lo
manifiesta uno de los entrevistados “el sistema, es una construcción colectiva y por
lo tanto es un aprendizaje colectivo en sí mismo.”
Los representantes de las organizaciones prestadoras han sido los más proclives
a preguntarse sobre el aprendizaje en el proceso decisorio. Manifiestan que han
llegado comprender mejor al funcionario que se sienta en la mesa del Directorio y
eso facilita la discusión y la toma de las decisiones.
258
Otro aprendizaje manifestado por varios de los entrevistados tanto de las ONG
como de los representantes del Estado, es la necesidad de mejorar la comunicación
de las decisiones de cara a la sociedad, “de hecho se informa poco de lo que se
decide en el Directorio”.
Varios representantes del Estado reflexionan que el gran saldo en términos de
conocimiento se produjo respecto del entendimiento del sistema. Refieren una
diferencia importante y un conocimiento más acabado de las partes que lo
componen así como de las problemáticas de los diferentes actores.
Otros mencionan el hecho que a partir de su inclusión en el Directorio pudieron
generar productos educativos que aumentaron la oferta académica de grado,
extensión y posgrado tendiente a profesionalizar el sector.
4.2.3 La toma de decisiones en el Directorio en su dimensión política
En este modelo de toma de decisiones es necesario considerar el resultado de las
mismas como un producto del interjuego político entre los actores. En el caso del
Directorio, la negociación y regateo se hace bajo un abanico de temas y posibilidades
acotado por la reglamentación. Será entonces necesario considerar como las funciones y
responsabilidades de cada organismo integrante generan diferentes intereses.
La discusión del Directorio queda acotada por las características de la Ley 24.901 y su
decreto reglamentario. En función a ello y según la lectura de las decisiones tal cual se
transcriben en el Anexo I y su codificación de Nivel 1 cabe caracterizar al proceso
decisorio como incremental en los términos de Lindblom. Las tramas institucionales, los
objetivos de las decisiones y las estrategias de los actores se encuentran dentro de estos
límites.
259
Asimismo el juego político no termina necesariamente cuando se toma la decisión,
sino, como Allison lo establece, una vez tomada la misma y por la particularidad del
Directorio, dado que para algunos actores no es jerárquico de ninguno de los organismos,
el resultado de la misma puede ser ignorado, aplazado o aplicar en contrario.
Como reflexiona uno los entrevistados que conoce el paño jurídico legal del Estado
“es un poco extraño el Directorio ¿no? Porque por un lado tenes un Ministerio, que va su
representante, que de hecho es el segundo en importancia, sería el vice ministro de salud
y después tenes organismos que dependen del mismo Ministerio de Salud, y que tienen una
categoría menor, pero además el Ministerio es el vicepresidente del Directorio”. Aún así
en determinados momentos del Directorio las decisiones tomadas con el Ministerio de
Salud fueron resistidas por sus organismos dependientes.
Como en todo ámbito del gobierno nacional los actores que intervienen son varios,
poseen distinta determinación a la hora de la toma de decisiones, diferente afiliación y
peso político. Y si a ello se agrega que en el Directorio desde 1998 hasta 2009
intervinieron una treintena de organizaciones, además de las permanentes, considerando
las invitadas. Asimismo durante ese tiempo representaron a las organizaciones
pertenecientes al Directorio más de cien personas, se tiene una idea de la magnitud. A fines
de contribuir en el análisis de la historia del Directorio se establecerán distintas etapas del
mismo.
Bajo el análisis de este modelo se rencuentran algunos de las rutinas que se
mencionaron en el modelo de proceso como: quórum, cantidad de participantes, tipo de las
decisiones o eventos como incertidumbre, se volverán a analizar en tanto aporten a la
dimensión política de los mismos y expliquen la elaboración de tácticas para influir el
proceso de decisión.
260
4.2.3.1 Etapas en el Directorio según los actores
Como en toda vida de cualquier grupo, el Directorio como tal pasó por varias etapas,
las cuales se establecen en función a la percepción del proceso de decisiones que poseen
los entrevistados.
Un primer momento de la vida del Directorio, se puede denominar como los años
dorados, según el relato de sus participantes. Se citan algunos de los fragmentos textuales
de los entrevistados “en la época que comienza el Directorio claramente hay una
revalorización, por lo menos en el mundo de la discapacidad, hacia las organizaciones
que tenían sobre algún tipo de atención y que estaba en manos de la organización de la
sociedad civil” Otro de los entrevistados manifestaba “Creo que el Directorio tuvo sus
momentos mejores, sin ninguna duda, creo que el inicio fue una cosa muy buena en cuanto
a actitud de querer dialogar y entre todos poder buscar soluciones” o asimismo un
representante de los organismos del estado relataba “En esos primeros años el directorio
funcionaba bastante consensuadamente, había muchas coincidencias.”
Esa primera etapa que coincide con la mayor cantidad de decisiones, es ese momento
de implementación del sistema “había que crear algo nuevo y había mucho entusiasmo.
Eso no significaba que no hubiera encontronazos y diferentes maneras de mirar las cosas.
De hecho, creo que fue innovador que hubiera organizaciones de la sociedad civil”.
La etapa del Directorio durante el gobierno de Fernando de la Rúa es recordada por
todos como poco eficiente en términos de decisiones del Directorio. Fernando “Scattini no
tenía ni idea de la discapacidad, además desconocía normas elementales de
organización”. Respecto de la Beatriz Fontanetto se la recuerda en términos más
amigables, pero no obstante se deja atrás el golden edge del Directorio.
Sobre la gestión bajo la presidencia de Sara Valassina y de Jorge Mascheroni, los
entrevistados coinciden en que se recuperó el funcionamiento del sistema. Por otra parte
261
todos colocan en tiempo de la presidencia de Raquel Tiramonti una “ruptura” del
Directorio.
Esta ruptura es la otra cara de aquello expresado como incertidumbre bajo el modelo de
proceso “creo que lamentablemente se fue perdiendo poder, como palabra autorizada del
Directorio y se pasó a que cada organismo tome sus decisiones” Considerando
históricamente las distintas etapas del Directorio “me parece que se ve claramente que ha
habido una pérdida de peso, y se lo puede ver, si uno analiza las resoluciones y las
decisiones que se toman.”
Manifiesta otro de los entrevistados que “el problema son las personas, no el
Directorio. Durante más de diez años funcionó de manera más o menos armónica”. En tal
sentido otro de los actores expresaba “uno aprende que puede haber funcionarios
complicados. Aunque yo no creo que no hay funcionarios que se corten totalmente solos.
La práctica indica en general si esta parte complica las cosas es porque alguien está
interesado en que se compliquen las cosas. Ciertamente hemos tenido funcionarios más
fáciles de tratar… algunos complicados y otros más firmes en su trato, pero que se podía
dialogar. Otros que eran inútiles claramente, o sea, estaban ahí porque estaban ahí”
El pasaje de unos años dorados a un presente conflictivo, lo expresa uno de los
representantes de las ONG “parece que hoy hay una actitud de mayor crítica hacia las
organizaciones y entonces eso me parece que viene de cola, como un querer recuperar el
Estado posiciones, y entonces, al momento de tener que dialogar ciertas cosas te colocan
en la vereda de enfrente”
Evidentemente “eso muestra la falta de interés, me parece a mí, que se fue cayendo
con respecto al Directorio. Unos lo miraban como una especie de pérdida de tiempo
porque siempre veníamos a ensayar lo mismo y entonces para qué juntarse tanto tiempo
se preguntaban”. “Es cierto que si algo tuvo el directorio me parece a mí, en muchos
casos, ha sido el no poder decidir entre reunión y reunión sobre algunos temas”
262
4.2.3.2 Las posturas de cada jugador
Las posturas representan las percepciones que cada actor tiene y en función a ellas
actúa y decide. De allí que aunque el Sistema Único y su Directorio surgen taxativamente
de la normativa, los diferentes organismos tienen interpretaciones diferentes de ella, el
modelo conceptual del sistema difiere, así como los pasos que deben darse en el futuro
próximo.
Dichas posturas se encuentran determinadas por la organización a la que pertenece el
representante, cuya misión, visión y valores modelan un entorno y por su propia
experiencia. Además resulta lógico que muchas de las concepciones difieran entre los
distintos tipos de organizaciones, por ejemplo, entre los reguladores y los regulados, entre
el estado y las organizaciones prestadoras, etc.
Según se analizó anteriormente el presentismo por organismo coloca a tres de las
organizaciones con una presencia casi permanente: la CONADIS, las ONG y el SNR,
resulta importante preguntar, en términos de Allison ¿Ellos son los jugadores centrales?
¿Son aquellos que influyen directamente en la toma de decisiones? Los entrevistados de
una primera etapa del Directorio responden “en mi tiempo eran actores destacados la
CONADIS y las ONG, no el SNR, luego quizás sí. Los primeros años fueron tiempos de
crisis, el SNR no intervenía tanto en ello”. Existe un acuerdo generalizado entre los
entrevistados respecto de esta afirmación.
La CONADIS evidentemente es un jugador central, es local, tiene la presidencia y la
responsabilidad en la administración del Sistema, la historia, los funcionarios y la vocación
para actuar de esta manera. Las ONG también, nadie duda de ello. Un entrevistado de los
organismos reguladores del Estado al respecto de los representantes de los prestadores
expresa, “tienen conocimiento de toda la discapacidad de todo el país. Conocen muy bien
la situación de las personas con discapacidad que se encuentran dentro del Sistema y las
263
que están por fuera. Por ejemplo, las que están asistidas en una parroquia del NOA que
no tienen cobertura y las que se asisten dentro. Muchos de los representantes como
(Pablo) Molero, (Daniel) Durante, (Daniel) Lipani, tienen una vida dedicada a esto” y
agrega “tanto la CONADIS como las ONG mostraron en el Directorio una coherencia
sistemática, una presencia constante. El resto de los organismos han tenido una menor
presencia… han tenido muchos cambios”.
No obstante, en los últimos tiempos esta relación se hizo un poco conflictiva como lo
expresa uno de los representantes de las ONG “en el discurso de querer recuperar la
presencia del Estado hay como una cierta crítica a las organizaciones de la sociedad civil.
Como el término “prestador” ha pasado a ser un término de mal uso, o sea totalmente
peyorativo, como de comerciante”.
Ninguno de los entrevistados coloca en primera instancia al PAMI como jugador
central, pero una mirada más atenta revierte esta visión. El Sistema surge, como
oportunamente se comentó, mediante el PROIDIS del PAMI, es el programa integral para
la atención de personas con discapacidad de mayor envergadura y antigüedad que posee el
país. Como lo establece un entrevistado “PAMI tiene un historia de cobertura de las
prestaciones del sistema, digamos la atención a personas con discapacidad en el PAMI,
está antes del sistema”. Otra de las entrevistadas manifestaba “Nosotros partíamos de una
premisa teníamos que desarrollar algo que estaba ya desarrollado en PAMI”.
La postura del PAMI no siempre es de alineación al Directorio, aún cuando forme
parte de él, dos de los entrevistados reflexionan “siempre el PAMI ha sido el que ha
querido cortarse un poco más solo.” “PAMI es como un librepensador, entra y sale
cuando quiere. Hace acuerdos y no los respeta.”. Esto mismo implica una posición de
poder.
El PAMI es un sistema dentro del Sistema Único, hay prestadores que viven sólo de
PAMI. Según la jerga son organizaciones “pamidependientes”, algo parecido a lo que
ocurre en el sector salud. Asimismo a diferencia de todo el resto de los organismos del
264
Estado en el Directorio, con exclusión del PROFE, es el único que atiende directamente a
las personas con discapacidad, como decía uno de sus miembros “mientras a veces en el
Directorio se habla y habla, nosotros tenemos que recibir en el mostrador a los afiliados
de todo el país”.
Aunque no tenga una presencia como la CONADIS y las ONG, evidentemente tiene
una centralidad en la toma de decisiones. “El Sistema mira lo que hace PAMI” según lo
expresa una entrevistada.
En palabras de otro de ellos “en el Directorio hubo y hay comportamientos dispares,
aéreas a quien le interesa más y otros menos la cotidianidad del sistema, un poco por sus
competencias, hay participación secundaria.”
También son bastante diferentes las posturas respecto de los prestadores de servicios
“Bueno fue toda una discusión no solamente administrativa sino conceptual, digamos, un
prestador de discapacidad, no es un prestador de salud, tampoco es un prestador de
educación, digamos, en el sistema hay prestaciones de salud, como rehabilitación o
estimulación temprana, hay prestaciones de educación, como escolaridad y apoyo a la
integración, pero hay prestaciones que son eminentemente de discapacidad, que no son ni
lo uno ni lo otro”.
Se recuerda que cuando se creó el sistema, la autoridad de alzada era el Ministerio de
Salud y Acción Social, no era sólo de Salud, después al separarse el Ministerio de
Desarrollo Social mediante la Ley de Ministerios, todo queda bajo la órbita de Salud. Por
ello al crearse el sistema la normativa estipulaba figuras propias de la cobertura social,
como hogares, residencias, etc.
Una postura esencial se puede registrar respecto del Sistema en sí “algunos dicen,
bueno, es para poca gente. Tengo un montón de gente que no se atiende. No podemos
seguir perdiendo tiempo en este Directorio”. O cuando se dice “hay cuatro millones de
personas con discapacidad en el país y el Sistema sólo atiende treinta mil evidentemente
265
no cumple con la universalidad con la que se creó” Respecto de estas argumentaciones
parece haber de dos tipos, Aquellas que sólo son petardos políticos y otras que se asientan
en el desconocimiento de lo que es realmente el sistema en la Argentina, como así la
evidencia internacional respecto de cobertura. También es cierto hay quien tienen posturas
abiertamente en contra del sistema actual y otros posiciones más sutiles.
Un representante de las ONG reflexionaba “hoy hay un discurso más unificado entre
los organismos estatales. En otras épocas no era tan así, había diferencias importantes.
También eso nos permitía a nosotros lograr apoyos en un lugar o en otro” Otro
comentaba “Hoy están todos los funcionarios con temor a la toma de decisiones”
Otro de los jugadores centrales es claramente el Ministerio de Salud quien además de
contar con la vicepresidencia es el superior jerárquico de la mayoría de los organismos que
se sientan en el Directorio, es quien acepta o no los aranceles, quien puede disponer
cambios en cualquiera de los organismos dependientes, quien acepta o veta las decisiones
tomadas. No obstante en las actas y mismo en el relato de los representantes no aparece de
esta manera.
Jugadores centrales, posturas, que influyen directamente en la toma de decisiones, hace
falta además describir algunas de las tácticas que comúnmente se han utilizado para influir
la misma:
4.2.3.2.1 La táctica de influir la reunión según a cuántas
personas y a quiénes se lleva
Los representantes de cada organismo pueden llevar a las reuniones del
Directorio asesores sobre los temas que se tratan en ese momento, en muchas
ocasiones presentando los mismos la propuesta del organismo o debatiendo sobre la
misma.
266
Hay una estrategia del juego, que por momentos se transforma en una apuesta,
de contar con la mayor cantidad de jugadores del organismo cuando se quiere tener
más peso para influir en la toma de decisiones. Si bien vota sólo el representante,
los otros miembros pueden hablar y por lo tanto influyen en la argumentación del
tema a tratar.
En palabras de uno de los representantes “¡sabes lo que es estar en una reunión
de este lado tres de los organismos del Estado y enfrente seis de las ONG que te
gritan!” alude elocuentemente a esta táctica.
No obstante resultará importante mostrar si las actas de las reuniones muestran
este hecho, dado que se registra en las mismas quienes de las organizaciones se
encuentran presentes. Para ello se utiliza el siguiente indicador:
Indicador:
Cociente entre los presentes de cada organismo presentes por reunión dividido
la cantidad de miembros presentes totales por igual periodo de tiempo:
Presentes organismo por periodo
Presentes totales por periodo
Se detalla la tabla de presentes por cada organismo consignando, en la columna
final, la cantidad de reuniones por periodo calendario y a continuación los
porcientos de participantes de cada organismo en relación a los miembros totales.
267
Miembros por organismo presentes por reunión del Directorio
APE
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
CFD
8
23
21
25
18
10
11
18
6
11
3
154
CNP
A
CFS
5
36
21
18
24
10
8
12
1
3
138
7
11
13
4
35
1
30
35
66
CONAD INSSJ
PNGCA PROF SAFJy
IS
P
MS
ONG M
E
P
SNR
SRT
SSS
30
3
1
23
7
9
10
8
7
186
22
105
33
38
52
43
17
136
43
78
26
2
26
62
43
26
70
19
49
21
21
68
27
17
71
30
22
46
21
16
25
45
9
22
61
20
7
39
19
27
14
45
20
24
31
16
29
14
13
4
43
3
13
33
13
22
14
15
2
19
4
10
42
15
32
11
19
3
27
11
13
18
12
15
7
8
13
4
9
24
11
4
42
15
21
20
10
13
13
7
3
31
5
12
13
3
5
715
211
37
511
193
133
142
417
185
176
Cuadro 29 - Actores presentes por reunión del Directorio en valores absolutos
268
Total
Reunione
s
8
45
35
25
23
22
15
15
18
9
14
8
237
Porcentaje de miembros de cada organismo en las reuniones del Directorio
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
APE CFD CFS CNPA CONADIS INSSJP
7,1
6,2
26,5
2,7
4,3 0,9 2,1
0,2
34,7
4,1
3,9 6,6 2,4
5,5
25,1
7,9
6,0
10,1
20,1
5,5
7,1 5,1
20,3
8,6
5,7 7,5
19,2
6,3
5,4 5,4
16,7
8,6
7,3 5,3
21,9
8,6
8,9 5,9
20,7
7,4
6,5 1,1
19,4
12,9
6,4 0,0
14,0
6,4
2,9 2,9 3,9
12,7
6,9
4,9 4,4 1,1
2,1
23,0
6,8
Cuadro 30 -
MS ONG PNGCAM PROFE SAFJyP SNR SRT SSS
0,9 20,4
6,2
8,0 8,8 7,1 6,2
19,6
6,2
7,1 9,7 8,0 3,2
14,4
4,8
0,4
4,8 11,4 7,9 4,8
14,1
6,0
0,0
6,0 19,5 7,8 4,9
6,3 13,1
6,0
4,6
7,1 12,9 2,6 6,3
2,2 12,3
6,0
8,5
4,4 14,2 6,3 7,5
15,6
7,5
7,0
2,2 23,1 1,6 7,0
14,6
9,3
9,9
1,3 12,6 2,6 6,6
15,8
5,4
9,4
1,5 13,3 5,4 6,4
16,1
7,5
8,6
14,0 4,3 9,7
2,3 24,6
8,8
12,3
11,7 5,8 7,6
2,9 30,4
4,9
11,8
12,7 2,9 4,9
1,2 16,4
6,2
4,3
4,6 13,4 5,9 5,7
Actores presentes por reunión del Directorio en valores relativos
269
Como puede observarse el 53 % de los presentes durante los once años
corresponden a representantes, de los tres organismos que mayor presentismo se
registraron en el Cuadro 30. El organismo que más miembros llevó a las
reuniones según las actas fue la CONADIS (23%), las ONG (16,4%) y el
Servicio Nacional (13,4%). Los otros organismos se encuentran bastante debajo
de esos porcentajes.
Se observa además una variación respecto de los miembros llevados por los
estos tres organismos según las actas. Los de la CONADIS fueron decreciendo
mientras los de las ONG subiendo y del Servicio Nacional de Rehabilitación se
han mantenido con poca variabilidad como se muestra en el siguiente gráfico:
Gráfico 10 - Distribución de los principales participantes en las reuniones por año
Otra estrategia para influir en un tema, respecto de la toma de decisión, es
que se encuentre presente durante la reunión, la máxima autoridad del
organismo, en vez del funcionario que comúnmente representa, que en general
es de menor nivel.
270
Asimismo no es sin efecto que hayan concurrido por ejemplo a la reunión el
Jefe de Gabinete Jorge Rodríguez, o la Coordinadora de Políticas Sociales Hilda
González de Duhalde, los Ministros de Salud de la Nación Alberto Mazza y
Ginés González García. Ellos concurren a refrendar con su presencia acuerdos,
otorgarle poder a una política o decisión. En palabra de uno de los representantes
“cuando vino Chiche (Hilda González de Duhalde) era en el quiebre del 2001,
se rompía la cadena de pagos a las instituciones, se quería reducir los
aranceles… Chiche vino a garantizar que se iban a ordenar las cosas” recuerda
un representante de los prestadores.
4.2.3.2.2 La táctica de dejar sin quórum
El dar o quitar quórum es una estrategia muy comúnmente utilizada como en
todo cuerpo colegiado para la intervención en el proceso de la toma de
decisiones. Aplaza la decisión, permite ganar tiempo, posibilita afianzar
estrategias, etc.
Uno de los representantes de la edad dorada del Directorio decía “nadie
quitaba quórum, esos métodos no se utilizaban” Sin embargo otros entrevistados
poseen una visión política del hecho donde la alianza fuera de las reuniones, el
recuento de votos antes de llegar a la sesión, el juego de dar quórum o no para
votar o no votar es una práctica corriente. “Y bueno, muchas veces, digamos,
esto también era usado para que no se sesione, no se vote determinado tema.”
De las actas analizadas solamente en tres de ellas se indica la falta de quórum,
la Nº 141 correspondiente a la reunión del 14 de enero del 2003 y la Nº 182 del
23 de abril de 2005 se sesiona igualmente sin quórum y en el acta 242
correspondiente a la reunión del 9 de mayo del 2009, sin quórum se suspende y
pospone la reunión.
No obstante según los entrevistados representantes de las ONG “ha habido
problemas con el tema del quórum. Lamentablemente no hay actas, nosotros
271
hubiésemos querido, aunque no se diera el quórum, que hubiera actas de las
reuniones” “nos parece que si alguien viene a la reunión y no se hizo, no hubo
quórum, bueno, que se asiente quiénes vinieron, porque si no parece injusto,
quienes participan y tratan de estar”. Además “ahora que se sumó el Consejo
Federal, la gente que se viene de viaje con lo cual que se labre un acta con la
gente que vino”
Otro de los entrevistados manifestaba “nunca estuve en una reunión donde se
decida no dar quórum A veces no hay acuerdos pero no me pasó que alguien me
solicite presencia o no para dar quórum.”
4.2.3.2.3 La táctica de no aplicación de las decisiones
Ya comentado como una fuente de incertidumbre estructural del sistema. La
decisión tomada en el Directorio no es aplicada en el organismo parte, ya sea
porque se apele a razones de imposibilidad, de política propia, de falta de
recursos o de falta de relación jerárquica como se mencionó sobradamente. En
esos momentos se “encuentra bastante desorganización. Aparte han sido
cambiantes las cosas porque en algún momento el Directorio ha tomado una
decisión, por ejemplo, cuando se ha dado de baja una institución por parte del
Servicio, el Directorio sacó una resolución frenando esa actitud y el Servicio lo
cumplió como tal. Entonces ya no se sabe por qué en un momento cumple, por
qué en otro momento te dicen: No nos pueden aplicar esa decisión a nosotros.”
4.2.3.2.4 La táctica de llevar la decisión a Resolución
La razón de dicha acción la explica uno de los entrevistados “como hubo un
quiebre en el Directorio, se dio creo que a partir de 2009 pero más que nada en
2010, en el que cada organismo hacia lo que quería. Y ese fue un motivo por el
cual el tema de hacer resoluciones. Porque la fuerza de una resolución no es la
272
misma que una recomendación o una disposición, entonces, hasta las
recomendaciones se acabaron por publicar como resoluciones. Si a mi
organismo le llega una recomendación, por ejemplo, de los diputados, digo:
¡Ah, mirá que lindo! Ahora si me viene una cuestión más formal, una resolución
de la presidencia, tengo que aplicarla, ya no tengo opción de no cumplirla.”
Otro de los representantes establece “nosotros lo que hemos pedido es que a
veces, se saquen más resoluciones en donde quede más claramente explicitado
cuál es la decisión del Directorio sobre un tema”.
4.2.3.3 Objetivos e intereses
Como antes se mencionaba confluyen en el Directorio del Sistema Único una
multiplicidad de objetivos e intereses, los propios de los gobiernos, nacional o
provincial, los propios del sistema, aquellos de las organizaciones que lo
componen, la de los grupos de uno u otro nivel dentro de cada institución y por
último objetivos e intereses personales.
Asimismo también han cambiado los intereses del Estado desde los noventa al
presente, el reordenamiento jurídico institucional es otro aspecto a considerar, como
así las demandas de la sociedad civil, el sector de la discapacidad y su impacto en
la toma de decisiones. Producto de este entrecruzamiento resulta una red muy
compleja de describir y sólo se analizarán algunos caminos de la misma.
No obstante cierto es que será necesario establecer un piso donde puedan
detectarse intereses más o menos constantes que se expresan a través de las
decisiones del Directorio. Estas decisiones afectan directamente los intereses de
algunas de las organizaciones y no tan así para otras.
Volviendo a la clasificación de los temas de las decisiones, por ejemplo, las
decisiones sobre las Juntas de Evaluación afectan directamente a los intereses de
prestadores y del Servicio Nacional de Rehabilitación como actores excluyentes de
273
la misma y no directamente a la Superintendencia de Servicios de Salud y menos a
la de Riesgos del Trabajo.
Se intenta reconstruir los puntos salientes de este entramado de intereses que
surgen del Cuadro 18 y el Anexo I, II y III como así de las informaciones brindadas
por los entrevistados, mediante ellos se analizan posturas y jugadas de los actores.
Los mismos son:
•
Intereses sobre Regulación y Control
•
Intereses Arancelarios
•
Intereses Redistributivos
•
Intereses sobre Cobertura
4.2.3.3.1 Los intereses sobre regulación y control
Los organismos del Estado representan en el Directorio los roles de
regulación, control, habilitación de la incumbencia, acreditación, categorización
y normalización. Además ejercen el poder indelegable de policía sobre los
actores.
El Servicio Nacional de Rehabilitación es el organismo con mayor desarrollo
en el control y regulación de la oferta prestacional para las personas con
discapacidad. Asimismo el PAMI y el PROFE poseen sus equipos y programas
específicos en la cobertura de prestaciones. Ellos también acreditan según sus
propios estándares y ejercen el control de la oferta.
La Superintendencia de Servicios de Salud se encarga de mantener el
Registro
Nacional
de
Prestadores
respecto
de
discapacidad,
inscribe
directamente a los profesionales. Controla a las obras sociales y empresas de
medicina prepaga en la cobertura de los servicios para personas con
discapacidad que indica la Ley.
274
Durante la primera etapa del funcionamiento del Directorio era difícil
realizar una delimitación de competencias entre los organismos porque todavía
no se encontraban desarrollados programas y repertorios institucionales. En el
sistema “el Servicio (Nacional de Rehabilitación) asumió las funciones que les
competían, pero que no las tenía al principio, quien categorizaba no era el
Servicio Nacional, aunque estaba puesto en la ley, no tenia estructura ni tenía
capacitación para hacerlo. Se fue dando con el correr del tiempo, la
Superintendencia tomó un padrón, que venía del PAMI. Claro, digamos, fueron
cuestiones que tenían que ver con la construcción.” “El SNR no podía acreditar
y organizarse a la vez”.
Un representante del Servicio Nacional reflexiona que en ese primer tiempo,
muchos de los temas de los debates que ocurrieron en la implementación del
Sistema se “colocaban en la mesa del Directorio para dejar en falta al Servicio
Nacional”. Mientras que otro, representante del Estado, plantea “el Servicio a
veces tuvo posiciones un poco…soberbias”
El debate respecto de las normas de categorización atraviesa y divide toda
una discusión en el sistema. No obstante parece haber algunos ejes sobre los que
se asienta la discusión. El Marco Básico es uno de ellos “es eso, básico, por
debajo no categorizas. Quizás para hacerlo más federal hay que hacer un
marco con un núcleo bien definido y adaptaciones de cada jurisdicción. Este
debate llega en forma de queja que es la forma en que vehiculizan todos los
intereses los prestadores, llegan a veces como resistencia por parte de PAMI.
Eso se resuelve en una presión sobre nosotros como controladores y no en una
propuesta superadora”
Para algunos entrevistados de los organismos del Estado “los representantes
de los prestadores han defendido muy bien los intereses económicos pero
cuando tienen que debatir sobre el Marco Básico, lo único que hacen es
quejarse de los requisitos. No quieren cumplir ninguno”. No es la opinión
mayoritaria dentro de los distintos momentos del Directorio, ni dentro de los
representantes del Estado, por supuesto menos de los representantes de las ONG.
275
Miembros de las organizaciones del Estado ven el Marco de Acreditación y
Categorización muy rígido, legalista y que no ofrece respuestas a las personas
con discapacidad. Se preguntan qué tiene que ver con la atención, que por
ejemplo, haya un médico en la sociedad, requisito del Ministerio de Salud,
cuando la atención de las personas con discapacidad es transversal. O requisitos
que no tienen sentido con las prestaciones residenciales como poseer una
morgue. Se interrogan cuál es la razonabilidad de pedirle a servicios de
estimulación temprana de ciudades pequeñas del interior del país rampas, salidas
especiales, baño adaptado, a quien no trabaja con esa población e incluso cuando
las normas de habilitación municipal o de incumbencia no lo solicitan. Como
establece un entrevistado “lo que se trató de hacer durante estos dos últimos
años es definir esta cuestión conceptual, esta diferenciación que una cosa es
salud y otra discapacidad” según otro de los entrevistados “no es rígido el
marco, porque el marco existió siempre y las prestaciones se acreditaron en
todas las épocas. El problema es ahora de hace algunos años que el marco es
una roca, pero no es por el marco, sino porque quien lo aplica” en referencia al
Servicio Nacional de Rehabilitación
Otro situación lo presentan el PAMI y el PROFE “no importa tanto las
decisiones del Sistema para el PAMI, importan, digamos la respuesta que se le
da un afiliado que va a la UGL 36... en la mayoría de los casos no influye,
porque la historia del PAMI tiene que ver con la cobertura de las prestaciones.
Lo mismo pasa con el PROFE”.
“Cuando había problemas con la
categorización de prestadores, el PAMI necesitaba hogares tenía una demanda
infernal. El PROFE lo mismo, entonces ¿qué hicieron? Contrataron por fuera
del sistema.”
En este sentido tanto el PAMI como el PROFE tienen su sistemas de
acreditación por fuera del Marco Básico, obviamente se complementa a él, toma
elementos comunes pero ambos organismos tienen la potestad de contratar un
prestador de discapacidad sin que se encuentre acreditado.
36 Unidad de Gestión Local
276
Como uno de los representantes de estos organismos manifestaba “no
íbamos a dejar de prestar servicios a nuestros afiliados. Entonces mientras
estaba la discusión si se ponía en el Marco Básico, que se yo, que un espacio
tiene que tener 6.40 metros, yo necesito la cama porque a la persona la tengo
acá, no puedo esperar a que el Directorio resuelva.”
Según otro de los representantes del Estado “el Servicio (Nacional de
Rehabilitación) unilateralmente empezó a exigir una habilitación. Incluso su
superior que es el Ministerio de Salud saca una resolución y dice: No se exige
más. Y el Servicio Nacional sigue diciendo, yo voy a ver como lo interpreto. Es
muy complicado funcionar como sistema, cuando cada organismo hace la suya.
El tema de la habilitación fue un tema crucial. La Superintendencia (de Salud)
dice, yo no inscribo a nadie que no tenga habilitación de salud. El servicio lo
empieza a exigir habilitación de salud. Incluso a las escuelas”
Como puede desprenderse los intereses de regulación y control se hallan
fuertemente comprometidos en función a la delimitación de competencias en el
ámbito de las organizaciones estatales produciendo un juego de poder en torno a
ellas.
4.2.3.3.2 Intereses arancelarios
Los intereses sobre aranceles impactan directamente sobre varias de las
organizaciones del Directorio. Por un lado quienes llevan adelante la puja por el
aumento de los aranceles son las ONG prestadoras del sector, hace directamente
a su ingreso bruto. Pero en ese sentido no es menor el impacto sobre el PAMI y
el PROFE dado que al no participar del fondo redistributivo impacta en su
presupuesto anual y afecta su ejercicio financiero. Dicho fondo redistributivo
también se ve afectado, se analizará más adelante. Es menor e indirecto el
impacto en las otras organizaciones.
La discusión y decisiones de aumento de los aranceles definen la economía
del sector. Las ONG han intentado que la evolución de los aranceles acompañe
277
por un lado la inflación y por el otro los incrementos en los salarios de sanidad,
dado que muchas de las organizaciones tienen a su personal bajo los convenios
colectivos de esta rama de actividad.
Por ello se analizará a continuación los incrementos surgidos de las
decisiones de aumento de aranceles en la década 2000 – 2010 por una parte y se
comparará los mismos con las evoluciones del salario estipulado en los
convenios de Sanidad y por la otra con el índice de precios al consumidor.
4.2.3.3.2.1 Incrementos en los aranceles 2000-2010
Para analizar la evolución de los aranceles para el Sistema de Prestaciones
Básicas, se tomaron los datos en pesos de los montos que se fueron
aprobando en cada año publicados en el Boletín Oficial.
La metodología implementada para el análisis fue la suma de los montos
de cada categoría de prestación por año y ese resultado anual es el analizado
para realizar la comparación entre los años.
Aumento de aranceles periodo 2000-2010
Año
Absolutos
$
2003
2005
200737 A
2007 B
2008 A
2008 B
2009 A
2009 B
2010 A
2010 B
78693,8
107510,6
136312,8
148133,5
158022,9
188976,84
202756,07
233575,42
244179,4
257438,43
Variación
Relativa %
36,61
26,79
8,67
6,67
19,58
7,29
15,2
4,53
5,43
37 Contempla el aumento establecido en el año 2006 junto al aumento de febrero de 2007. Se han
unido los valores debido a que en el año 2006 se hicieron aumentos de determinadas categorías y
en el año 2007 se aumentaron las categorías que faltaban actualizar del 2006.
278
2010 C
296062
15
Cuadro 31 - Aumento de aranceles periodo 2000-2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 2003-2010.
El primer incremento luego de la fijación de aranceles de la Resolución
428/99 de la década se realiza durante el año 2003. Desde allí la política de
actualización en los aranceles del Sistema de Prestaciones Básicas se ha dado
en algunos años más de una. Es el caso del año 2007, 2008, 2009 y 2011
donde se produjo un aumento dos veces en el año; y el año 2010 fue de tres
veces al año. Estos aumentos se han dividido por letras para dar cuenta de los
distintos momentos de tiempo en que fueron actualizados.
El Cuadro 31 muestra los datos absolutos del monto en pesos de los
aranceles que se fueron implementando en cada año y su variación en
porcentajes.
Los datos del Cuadro 31 se ven representados en el Gráfico 11 que
muestra el incremento de los aranceles en pesos del año 2000 al 2010.
Gráfico 11 – Incremento de aranceles prestaciones básicas 2003-2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 20002010.
279
Al analizar la evolución de los aranceles para el sistema de prestaciones
básicas de atención integral para las personas con discapacidad desde el año
2000 al año 2010, se observa que hubo en todos los períodos un incremento,
aunque con diferentes proporciones. Es necesario destacar que se produjeron
modificaciones arancelarias dos a tres veces por año en algunos períodos
según se muestra en el Cuadro 31.
En el año 2005 se incrementó un 36,6% la inversión de los aranceles con
respecto al año 2003. En el año 2007 se dieron dos modificaciones durante el
año siendo ambas positivas, en el primer momento se produjo un incremento
de 26,79% respecto al 2005 y en el segundo momento fue de 8.67% respecto
al primer momento. Al observar el incremento anual en su conjunto, este fue
de 37,79% .
En el año 2008 también se dieron dos modificaciones, las cuales la
primera fue un aumento de 6,67% mientras que la segunda fue de 19.58%. Al
observar el incremento anual en su conjunto, el mismo fue 27,57% .
En el año 2009 se producen dos incrementos, en el primer momento fue
de 7,29% y en el segundo fue de 15,2%. El aumento anual completo para este
año respecto del año anterior fue de 23,60%.
En el año 2010 se realizan tres aumentos durante el año, en el primer
momento es de 4,53%, en el segundo momento es de 5.43% y en el tercer
momento es de 15%. Respecto al año 2009, el incremento anual en 2010 fue
de 26,75%.
En el último año se ejecutan dos modificaciones siendo ambas de un
aumento de 10% y 32% respectivamente. Al observar el incremento anual en
su conjunto, este fue de 45,31%.
280
Gráfico 12 – Evolución de los aranceles de prestaciones básicas en porcentaje años
2003-2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos 2000-2011 de Superintendencia de Servicios de
Salud.
A continuación se compararán los mismos con los salarios de convenio y
con el índice de Precios al Consumidor (IPC).
4.2.3.3.2.2
Comparación de los aranceles del Sistema Único
con los aumentos en los Convenios colectivos de Sanidad
Por otra parte respecto a la información de los salarios del sector de
sanidad, se utilizaron los valores salariales que se aprobaron en pesos en cada
año. El detalle completo de los mismos se adjunta como Anexo VI de la
presente. Luego, por cada caso se calcularon los porcentajes correspondientes
para realizar la comparación de los períodos analizados.
Respecto a la relación entre la variación de la atención médica y gastos
para la salud y la variación de los aranceles del sistema de prestaciones
281
básicas de atención integral de personas con discapacidad, se observa que los
valores de los aranceles han sido mayores en su variación.
Salarios
Aranceles
Sanidad %
%
2005
67,84
36,62
2006
2007
19
37,79
2008
50
27,57
2009
19
23,6
2010
26,98
26,75
Cuadro 32 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de
convenio de Sanidad
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 2003-2011 y en
base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social,
Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de
Relaciones del Trabajo.
Año
Gráfico 13 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de
convenio de Sanidad
Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 20032011 y en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad
Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de
Estudios de Relaciones del Trabajo
Al comparar en el Gráfico 13 la evolución de los salarios de sanidad y los
aranceles en el período 2005-2010, se observa que los salarios de sanidad en
282
el año 2005 tienen un mayor incremento (67,84%) que los aranceles
(36,62%), con una diferencia positiva de 31,22%.
En el período 2005-200638 coincide que las dos variables no sufren
modificaciones. Del 2006 al 2007, los aranceles aumentan un 37,79 %
mientras que los salarios de sanidad lo hacen en un 19%, presentando los
aranceles un mayor incremento. Del 2007 al 2008 los salarios de sanidad se
incrementaron un 50% y los aranceles en un 27,57%. En el período 20082009 los aranceles aumentaron un 23, 6 %, mientras que los salarios de
sanidad lo hicieron en un 19%. Del 2009 al 2010, los salarios de sanidad se
incrementaron un 26,98%, mientras que los aranceles un 26,75%.
4.2.3.3.2.3 Incrementos en los aranceles 2000-2008 en su
comparación con la IPC Nivel General
En cuanto a la variación del IPC general respecto a la de los aranceles
referentes a la atención integral de personas con discapacidad, se observa para
los años que se tiene información, que los aumentos de los aranceles del
sistema de prestaciones básicas de atención integral de la persona con
discapacidad han percibido mayores incrementos en sus variaciones por año.
Por ejemplo: en el 2005 la variación del IPC es de 9,6% mientras que la de
los aranceles es de 36,62%, como así también se da este comportamiento en
los años 2007 y 2008. Esto implicaría que la definición de los montos de los
aranceles por año, se decidió por encima de la cifra numérica del índice de
precios que se daba en cada año, estableciendo un valor mayor que el IPC
anual.
En los años 2005, 2007 y 2008 la variación del IPC general tiende a la
baja (9,6%, 8,8% y 7,4% respectivamente) mientras que la variación de los
38 Si bien en los aranceles se dio un pequeño aumento en algunos montos de ciertas prestaciones durante
el año 2006, para los fines de realizar una comparación de las dos variables en el período 2005-2011
estas no se tienen en cuenta por lo mínimo del incremento que se da. La modificación de los montos
se terminan de completar en todas las prestaciones en el año 2007.
283
aranceles del 2005 al 2007(36,62% y 37,79%) se incrementa para bajar en el
2008 (27,57%).
Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Variación IPC
(%) Nivel General
13,4
4,4
9,6
10,9
8,8
7,4
sin datos
sin datos
Variación
Aranceles (%)
--36,62
-37,79
27,57
23,6
26,75
Cuadro 33 – Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas
2003-2009
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Índice de Precios al
Consumidor GBA 1996-2008 INDEC y en base a datos publicados en el Boletín
Oficial 2003-2011.
Gráfico 14- Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas 2003-2009
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Índice de Precios al Consumidor GBA
1996-2008 INDEC y en base a datos publicados en el Boletín Oficial 2003-2011.
284
Como surge de ambas comparativas la evolución de los aranceles se
encuentra por encima de la suba de salarios de convenio y del IPC nivel
general.
4.2.3.3.2.4 Comparación de los aranceles del Sistema único
en Educación Especial con la Educación común
En otro orden si se compara el arancel promedio de las prestaciones de
escolaridad especial establecidos en el nomenclador del Sistema Único con el
promedio de los aranceles de la educación común en la Ciudad de Buenos
Aires de gestión privada durante el año 2010, se tiene:
Nivel
Promedio Arancel
Especial
2966,71
Inicial
201,49
Primaria
195,86
Media
225,23
Cuadro 34 – Promedios de aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en
la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010
Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP (2010)
Un panorama específico lo tiene la escuela especial dado que los
aranceles actuales se encuentran por encima de los que se abona por cualquier
alumno en la escuela privada. Una cuota por Jornada completa Categoría A es
de $ 5.315,17 mensuales, mientras que para jornada simple es de $ 3.639,71.
Dicha comparación se obtuvo del valor del arancel programático de los
Colegios de nivel Inicial, Primario, Medio y Especial, sin los adicionales por
actividades extraprogramáticas, seguros y otros cargos que publica
anualmente la Dirección General de Educación de Gestión Privada (DGEGP)
del Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires.
285
Grafico CCCC Elaboración propia con Fuente..
Gráfico 15 – Aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en la
Ciudad de Buenos Aires – Año 2010
Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP (2010)
Como se observa existe una fuerte diferenciación en los aranceles
promedios que percibe la escolaridad especial y la escolaridad común
atribuida a la menor matricula, existen grados de especial solo con cuatro o
cinco alumnos, profesionales especializados, no solamente docentes, y otros
requerimientos ya comentados en el capitulo anterior.
Considerando otro ángulo de los establecimientos y también aportando
elementos al análisis del financiamiento y de las decisiones del sector es
necesario considerar a las instituciones educativas especiales que poseen
gestión privada. Las mismas pueden recibir un subsidio del estado provincial
o de igual manera en la Ciudad de Buenos Aires.
Dichos subsidios se destinan a la cobertura de un porciento de los sueldos
del personal de planta permanente. Analizando la distribución del porciento
de subsidio por nivel educativo para caso de la Ciudad de Buenos Aires
durante el año 2010 se observa:
286
Nive
Porciento de Subsidios Año 2010
l
Especial
Inicial
Primaria
Media
Total
0%
40%
50%
60%
70%
8
45
26
18
89
31
15
16
62
48
35
41
124
46
33
36
115
4
12
80%
27
145
111
139
422
100%
5
190
163
171
529
32
513
383
425
1353
Cuadro 35 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel
educativo en valores absolutos Año 2010
Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y
aranceles 2010
Considerando 1353 niveles educativos, se observa el porcentaje de
subsidios a las escuelas especiales se distribuyen entre el 80% y el 100%. A
continuación se muestra el mismo cuadro en valores relativos:
Nivel
Especial
Inicial
Primaria
Media
Total
0%
40%
50%
60%
1,6
8,8
6,8
4,2
6,6
6,0
3,9
3,8
4,6
9,4
9,1
9,6
9,2
0,9
0,9
Porciento de Subsidio
80%
70%
84,4
28,3
9,0
29,0
8,6
32,7
8,5
8,5
31,2
100%
15,6
37,0
42,6
40,2
39,1
Cuadro 36 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel
educativo en valores relativos Año 2010
Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y
aranceles 2010
Llevado a un gráfico se observa más claramente la comparación de los
subsidios con los otros niveles educativos.
287
Gráfico 16 - Gráfico del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en
valores relativos Año 2010
Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y aranceles 2010
Existe una creciente cuestionamiento hacia este tipo de educación dado
que no se alinea con los ejes del nuevo paradigma de la personas con
discapacidad, en tanto no son inclusivas como se debiera.
Hay voces que dicen dentro del Directorio que “las prestaciones
educativas las tiene que financiar el sistema educativo. Las escuelas tienen
que tener el presupuesto para tener equipos que entiendan la diversidad de
sus alumnos. Esto es una decisión política, hay que sentarlos en una mesa y
decirles no se financia más esto. Porque sino desde el financiamiento se
288
reproduce el modelo médico. Se le envía un mensaje a la sociedad diciendo
que es un problema médico, no, es educativo”.
Puede observarse en las tres comparaciones que los aranceles de las
prestaciones básicas han acompañado y se han ubicado por encima de la IPC, de
los salarios de convenio y son bastante diferenciados de la educación común. En
este sentido los prestadores del sector consultados opinan que la representación
de las ONG en el Directorio ha cumplido su misión manteniendo el valor del
arancel en el tiempo.
Recuerda un representante del golden edge de uno de los organismos
reguladores “en las sesiones que yo asistí, se tiene en la mesa valores, el sector
prestador trae su propuesta, ajustes por convenios, por inflación”. De hecho
mucha de esa documentación auxiliar se adjunta al acta de directorio
correspondiente.
Respecto de la toma de decisiones sobre aranceles en el Directorio otro
representante manifiesta “los aranceles nunca se decidieron en el Directorio…
bueno si una sola vez que yo recuerde” “se decidieron en reuniones en el
Ministerio de Salud, ya en la reunión se votaba”. Dichos aumentos se acuerdan
con el vicepresidente del Directorio, que según los años fue cambiando de
función dentro del organigrama del Ministerio como fueron el Subsecretario de
Atención Médica, Subsecretario de Prevención y Promoción, Secretario de
Atención Sanitaria, Secretaria de Regulación y Atención Sanitaria. “Cuando se
viene a la mesa, se viene con la propuesta y se vota”.
El incremento de los aranceles siempre se realiza a través de una resolución
que firma el Ministro de Salud de la Nación. Una vez acordados se votan en una
de las reuniones del Directorio, siendo este un texto obligado en los
considerandos de la Resolución respectiva. Por ejemplo
“Que en reunión ordinaria del Directorio del Sistema de Prestaciones
Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad,
289
de fecha 2 de octubre de 2009, se trató la adecuación de todos los
aranceles establecidos.” (Res. 523/2009 M.S.)
El Ministro de Salud refrenda así una decisión para todo el sector, que si
fuera sólo firmado por el Directorio probablemente no se hubiera cumplido por
todos los organismos. De hecho hubo y hay momentos de resistencia a dichos
aumentos. Por ejemplo PAMI lleva una posición respecto de los aranceles y en
algunos casos no los aplicó inmediatamente, pero con el correr de los meses por
la presión del sector debe así hacerlo. Como antes se decía, dado que no
participa de la redistribución lo tiene que afrontar con recursos de su
presupuesto. Para el caso el PROFE, el Programa Incluir Salud también es así.
Volviendo a las decisiones sobre aranceles las ONG son quienes han llevado
adelante una constante puja por conseguir sostener el precio de las prestaciones
y según los datos analizados lo ha logrado.
4.2.3.3.3 Los intereses sobre redistribución
Los intereses redistributivos afectan primariamente al APE, encargado de su
administración y a las obras sociales nacionales, cuyo representante en la mesa
del Directorio es la Superintendencia de Servicios de Salud, con la salvedad que
antes se hacía, que algunas de las obras sociales no sienten que dicha
representación sea efectiva.
A las ONG les llega más indirectamente en el modelado de su oferta, en
tanto que si las obras sociales no recuperan del fondo redistributivo, aunque se
encuentren obligadas a financiarla, muchas veces incurren en demoras de los
pagos o intentan no brindar o depreciar la cobertura prestacional no financiable.
Las otras organizaciones pertenecientes al Directorio no tienen un interés
primario sobre la redistribución y el recupero.
No obstante los intereses en la redistribución no es un debate del Directorio,
no hay decisiones al respecto. La redistribución es por una parte un conflicto al
290
interior de la CGT como se hacía referencia en el capítulo anterior, mientras que
por otra parte una negociación entre los sindicatos y el Estado.
Según el Ministerio de Salud de la Nación la deuda del APE con las Obras
Sociales "Son algo así como 6000 millones de pesos del Fondo de
Redistribución Solidario y unos $ 2000 millones por los reintegros de la APE. Es
una deuda que se generó en los últimos seis años", (La Nación 14 de abril de
2011) En esta deuda se encuentran reintegros de las prestaciones básicas a las
obras sociales.
Volviendo al Informe de la Auditoría General de la Nación que se generó
como uno de las acciones en la confrontación entre el gobierno y la GGT
muestra una evolución de lo pagado en discapacidad en un periodo de cinco
años. Según el informe el porciento del gasto en el periodo es del 25,5 % del
total como se muestra en el siguiente gráfico:
Gráfico 17 – Distribución de lo pagado en APE
Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la
Administración de Programas Especiales 28/3/12, Página 25
Asimismo si se observa el evolutivo de dichos reintegros y subsidios en el
periodo se observa un aumento del monto entre $ 38.728,70 durante el año 2005
291
y $271.669,54 en el 2010, resulta de un aumento sobre estos valores del 701 %
en cinco años.
Reintegros y Subsidios correspondientes a discapacidad
Gráfico 18 – Pagado en valores absolutas por el APE en Discapacidad 2005-2010
Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la Administración de
Programas Especiales (2012, 26)
Siendo las variaciones interanuales:
Variaciones Interanuales correspondientes subsidios y reintegros por
discapacidad – Año 2005-2010
Cuadro 37 – Valores Interanueles pagado por APE 2005-2010
Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la Administración de
Programas Especiales 28/3/12, Página 26
Aquí puede observase otra dimensión del crecimiento del sector en términos
redistributivos. Si bien en estos valores no solo financiaron las prestaciones
básicas sino también algunos casos de excepción y otras situaciones, se puede
afirmar que el mayor componente pertenece a las primeras.
292
Ahora bien, la redistribución se aplica como se hizo referencia a las
prestaciones nomencladas, siendo los valores de aranceles el tope de dicho
reintegro. Por lo tanto las nuevas modalidades prestacionales deben camuflarse
dentro de las establecidas en la normativa, como dice uno de los entrevistados
“Se llega al ridículo de tener que dibujar una prestación nueva mas allegada a
un modelo de derechos, como puede ser el proyecto de vida independiente, a
algunos de los módulos del nomenclador para que tenga financiamiento. Esta
discusión no está zanjada, porque no lo decimos, porque no lo ponemos en la
mesa.”
En este punto es donde los intereses redistributivos, como se plantean
actualmente consolidan un gran obstáculo a las decisiones de cambio
prestacional y de evolución del sistema y no permite otra posibilidad que un
proceso decisorio más que incremental.
Por último en el marco del cambio de dependencia del APE, se implementó a
partir de 2012 una nueva forma de reintegros denominada SUR Sistema Único
de Reintegros, que consolida aún más una política regresiva para el sector. La
Resolución 1200/12 S.S.S. incurre en graves errores en la caracterización de los
recuperos para la persona con discapacidad, básicamente de aplicarse llevaría al
sistema hacia una baja de la calidad39.
4.2.3.3.4 Los intereses sobre cobertura
Si por cobertura se entiende el conjunto de acciones que tienden a la
promoción, prevención, atención, rehabilitación, educación y asistencia de las
prestaciones básicas para personas con discapacidad, todos los organismos del
Directorio presentan intereses en este campo.
Los organismos que controlan y regulan las mismas intervienen en la
justificación técnica normativa de las mismas. Los prestadores son quienes se
39
Después de presiones del sector sindical y de las ONG la Superintendencia dio marcha atrás con
dicha resolución, primero suspendiéndola por treinta días, luego emitiendo la Resolución 1511 del
16/11/12 que crea el Sistema Único de Reintegro por Prestaciones otorgadas a Personas con
Discapacidad el cual no introduce ningún cambio a la normativa actual de financiación.
293
adecuan a él, pero también las expectativas sociales hacen que deban ampliar su
menú prestacional e incluir algunas de ellas que no se encuentran especificadas
en la en la normativa. El APE estipula los límites del recupero respecto de esas
prestaciones. De igual manera el PAMI y el PROFE, que son menos permeables
a las demandas sociales, pero presentan una población con mayor necesidad y
muchas veces deben salirse del Marco Básico para atenderlas. Asimismo la
CONADIS que salvaguarda los derechos de las personas con discapacidad y es
el garante de la Convención Internacional tiene intereses claros en la materia, de
hecho existen asesores que se dedican específicamente a temas de cobertura.
Respecto de esas nuevas prestaciones que los avances técnicos científicos
conllevan existe una controversia ya descripta, si se realizan por fuera de las
estipuladas en el nomenclador, el agente de salud no las recupera, y por lo tanto
no las quiere cubrir. En relación a ellas, uno de los representantes del Estado
reflexionaba “yo no sé si los prestadores tienen interés que algo se modifique
porque tienen sus instituciones ya establecidas de esa manera. Vos te pones a
pensar cómo juegan esos intereses. Muchos prestadores se niegan a cambiar.
Es necesario reconvertirse para lograr la plena inclusión”. Los prestadores no
ven así este tema y colocan en la dureza de la normativa la resistencia al cambio,
esto es, la colocan del lado de los organismos del Estado.
Cierto es que desde el nacimiento del Sistema nada cambió en términos de
cobertura de prestaciones, existen las mismas que en el 1999, incluso después de
ratificar Argentina la Convención internacional aceptando el cambio de
paradigma. Entonces se puede preguntar cómo el Sistema acompañó estos
cambios. La respuesta viene por los jugadores no centrales, los externos al
Sistema Único: los recursos de amparo realizados por las personas con
discapacidad y sus familias. Cierto que los mismos en muchas ocasiones han
sido inducidos por los propios prestadores, sobre todo los
free raiders, no
acreditados en la mayoría de los casos, algunos ni siquiera cuentan con las
habilitaciones correspondientes.
Un caso interesante de análisis lo ofrece el reiterado intento de modificación
a la Ley 24.901 por parte de Diputados, Un proyecto que entró por la Comisión
294
de Discapacidad de Cámara de Diputados a cargo de Claudio Morgado,
impulsado por organizaciones de padres de niños con discapacidad.
Modificaciones que tienden a dar un golpe al Sistema desde afuera del mismo.
El Directorio ha tomado una posición respecto de ello “Nosotros le decíamos
¿quieren modificar, sumar, restar, multiplicar derechos? Modifiquen la ley
22.431, la ley 24.901 es una ley de prestaciones .” Aunque básicamente el
intento de este proyecto de ley es justamente modificar la vía prestacional para
participar de la redistribución40.
Introduce algunos avances en materia de discapacidad, pero, es un proyecto a
contramano de la historia, consolida un modelo de sistema con falta de control,
de regulación e establece el mercado privado free raider nacional y extranjero.
Sin entrar en un análisis más detallado, se proponen modificaciones de
algunos artículos, como por ejemplo el 6to. de la Ley 24.901 que establece
“Los entes obligados por la presente ley brindarán las prestaciones básicas a
sus afiliados con discapacidad mediante servicios propios o contratados, los
que se evaluarán previamente de acuerdo a los criterios definidos y
preestablecidos en la reglamentación
Se propone que se modifique por este:
“Los entes obligados por la presente ley brindarán las prestaciones a sus
afiliados con discapacidad mediante servicios habilitados propios o
contratados, o a elección del afiliado, los que deberán dar cobertura integral
a los tratamientos adecuados a través de métodos existentes o los que en
un futuro surjan con personal idóneo41.”
No solamente es la vía para la ruptura de los mecanismos de regulación de la
seguridad social, sino además instaura la vía para la cobertura de “métodos
existentes”, esto es cualquier free raider que posea algún método de tratamiento
sin evidencia podría financiarse.
40 Cierto es que este proyecto de Ley no prosperó, pero en 2012 con modificaciones a la financiación
fue nuevamente presentado por el Senador Aníbal Fernández bajo el número 576-D-11 OD 2400
41 La negrita es nuestra
295
O mismo la modificación al Inc. b) Art. 39, actualmente el texto de la Ley
establece:
“b) Aquellos estudios de diagnóstico y de control que no estén
contemplados dentro de los servicios que brinden los entes obligados en la
presente ley, conforme así lo determinen las acciones de evaluación y
orientación estipuladas en el artículo 11 de la presente ley”
Se propone reemplazarlo por:
“b) Aquellos estudios de diagnóstico y de control que no estén
contemplados dentro de los servicios que brinden los entes obligados en la
presente ley que deban realizarse en el país o en el extranjero, si fueran
necesarios y no se pueden brindan en el país.42”
En este sentido se fuerza la cobertura por fuera del control de los entes
reguladores dando lugar no solamente a free raiders nacionales, sino por fuera
del país, por supuesto que la familia requerirá del Estado el pago del tratamiento,
viaje y hospedaje en el país que realice la intervención.
Ahora bien, este golpe al sistema ocurre porque el mismo no da respuestas
flexibles a las situaciones cambiantes en materia de cobertura. Además
“También es cierto que el Estado no se hizo cargo de que esas mismas
prestaciones” reflexiona un miembro del Directorio.
Otro establece “y no se ha cumplido creo yo algo que claramente está en la ley,
está en el Directorio, que es la universalización de la prestación. Generalmente
la prestación, y mucha gente tiene la mala idea de que la ley 24.901 parece nada
más que para las obras sociales, cuando en realidad es para todas las personas,
sí es cierto que el Estado dice que ha cumplido dando respuestas dando
pensiones, pero sabemos que hay un montón de gente que no tiene pensión, y que
por la ley también debería ser atendida”
El Estado, salvo algunas iniciativas en la órbita de la nación y de algunas
provincias como por ejemplo Santa Fe no desarrolló un sector prestador de
42 A que re
296
servicios, pero se intentó hacer alguna contribución desde los fondos de la Ley de
cheques, una de los representantes de CONADIS establece “se está tratando de
volver al tema de que el estado pueda prestar esos servicios porque el sistema lo
que da es un alto costo a las prestaciones y el estado queda a merced de las
organizaciones que prestan el servicio y cobran eso. Entonces, lo que se está
haciendo en la ley de cheques es fomentar que las propias autonomías, ósea que
los municipios puedan brindar los servicios. Que pueden competir libremente
con las organizaciones”.
Como establecen algunas voces dentro de Directorio “La Convención
plantea un cambio de paradigma, pero a hoy que cambio para la gente, muy
poco. Pero las prestaciones que existen hoy día todas deberán ser revisadas. No
para cambiarlas por otras necesariamente porque algunas son útiles, pero lo
que sí me parece es que al interior de las prestaciones, los contenidos de las
prestaciones están preparando gente cada vez más autónomas como lo propone
la convención”. “La convención zanjó un montón de decisiones, hoy nadie
dudad que hay que tender a la escuela y mercado inclusivo”.
Respecto de la cobertura como necesidades de la población de personas con
discapacidad “es cierto que siempre se mantuvo la instancia desde la oferta de
servicios y no desde las necesidades como demanda”. “También hay que revisar
las residenciales, son más una política social, sobre todo teniendo el concepto de
autodeterminación.”
Los intereses sobre cobertura, sobre redistribución, sobre regulación y sobre
aranceles son cuatro caras de una misma realidad. Del lado del financiador: no se cubre
lo que no se recupera. Del lado del prestador: no se presta lo que no se paga. Del lado
de la redistribución: no se reintegra al financiador lo que no se encuentra regulado ¿Y
del lado del regulador? Nuevamente los organismos del Estado consideran que las
prestaciones se pensaron desde la oferta y no desde la demanda de las personas con
discapacidad, uno de sus representantes se pregunta “¿entonces cómo vamos a regular
algo que es en realidad es un pedido del sector prestador y no un interés del Estado?”.
Aunque esta argumentación no fuera correcta y no necesariamente la oferta modeló el
297
tipo de prestación es claro aquí este punto de inflexión de una función indelegable del
Estado.
Por último una de las tareas pendientes es la evaluación del Sistema por el propio
Directorio “Un país tiene que hacer una evaluación de impacto de un sistema, no
tenemos datos. Yo pase mucha vergüenza cuando los senadores nos llamaron para
hablar del cambio de la ley, no sabíamos de cuánta gente estábamos atendiendo
después de catorce años que venimos funcionando”.
298
5. Conclusiones
El análisis de los datos, organizados en función a los tres modelos de la toma de
decisiones, racional, procesual y político permite ordenar una visión de la dinámica del
Directorio. Se ha reconstruido el escenario histórico de la toma de decisiones, con sus
actores, reglas, intereses, juegos, y otros elementos. Por otra parte se describen
situaciones pertenecientes a una exterioridad del mismo, pero que influyen directamente
como, la política nacional, las particularidades de cada organismo, el cambio de la
normativa, los actores externos, los pactos internacionales. Cada uno de ellos interviene
como elementos privilegiados que producen una marca en las decisiones.
Además siguiendo la diferencia entre el objeto teórico de los modelos descriptivos
y normativos de la toma de decisión, se plantea constantemente un contrapunto entre el
“qué” y el “como” de la misma.
Los desarrollos de Allison, Simon, March y otros, constituyeron una ordenada
manera de hacer una revisión de la toma de decisiones en una organización política
técnica compleja, como es el Directorio de Prestaciones Básicas. Cierto es, que algunos
conceptos pudieron resultar difusos y en otros no fueron aplicables, no por ello
perdieron vigencia. Incluso, independientemente de los embates académicos que recibió
específicamente el trabajo de Allison, respecto de la poca capacidad que la teoría tiene
de predecir comportamientos de los actores, se puede afirmar lo contrario. El análisis
permite elaborar algunos escenarios que posibilitan delinear probabilidades de riesgo.
La toma de decisiones en el Directorio ha pasado por diferentes etapas. Desde los
años dorados, durante los cuales sus miembros se encontraban implementando el
sistema en una dimensión federal, se decidía por consenso, reinaba la confianza, había
reuniones semanales, el presentismo a ellas era alto y el poder se encontraba
concentrado en pocas manos, se pasó a un momento, como el actual, signado por la
distancia entre sus miembros, por una confrontación entre los representantes del estado
y de los prestadores, donde una decisión del Directorio no necesariamente tiene una
vinculación para las organizaciones que lo componen, donde se piensan escenarios y
modelos bastante distintos respecto del sistema, donde los juegos de poder son más
evidentes.
299
El Directorio del Sistema Único es una organización novedosa de la burocracia
estatal en tanto la composición de sus miembros, por la participación de los actores de la
sociedad civil y su funcionamiento ininterrumpido por más de una década. Debido a la
acción desempeñada por el Directorio se han tomado decisiones que han asegurado la
política de cobertura prestacional para las personas con discapacidad en el país.
Ahora bien, bajo este marco cabe preguntarse ¿hacia dónde fueron esas decisiones?
Una respuesta posible es que las mismas consolidan un modelo de enfermedades
catastróficas, con concentración de la oferta en algunas modalidades y en los grandes
centros urbanos, una atención muros para adentro, con barreras altas de entrada para
quienes quieren incorporarse al juego y de alto costo. Otra respuesta posible y
complementaria a la anterior, es que las decisiones tomadas aseguraron una cobertura
prestacional integral en todo el país, de una calidad igual o mejor que otros sectores de
salud, educación o desarrollo social, permitió un crecimiento continuo de
modernización institucional y producción técnico científica, una participación directa
permanente de la sociedad civil en las decisiones de la política sectorial y consolidó
además al Estado como regulador y controlador de las mismas. Como toda lectura en el
ámbito de discapacidad conviven puntos de vista que a veces parecen antagónicos, pero
que sólo son el reflejo de una realidad compleja.
5.1 La aplicación del modelo racional a las decisiones del Directorio
El abordaje que se realizó a fin de analizar las decisiones del Directorio como un
actor racional unificado muestra algunas particularidades. La racionalidad, en términos
del modelo, es satisfacer el objetivo organizativo. Según los datos analizados, se puede
establecer que las decisiones tomadas durante los once años tienden a satisfacer el
mismo. De allí puede inferirse, al menos cualitativamente, una función constante de la
utilidad.
Analizando los dominios de las decisiones, según el Cuadro 22, resulta que los
mismos que más del setenta por ciento de las decisiones (71,9 %) se distribuyen en
temas que satisfacen el objetivo normativo de la creación del Sistema Único:
organización, implementación, difusión, capacitación (15,6 %) seguidas de acreditación
y categorización (15,1 %), Programa de carenciados y Programa residual (11,7 %),
300
Registro de Prestadores (8,6 %), Reclamos de particulares y de instituciones (8,3 %),
definición y delimitación de las prestaciones (6,3 %), y decisiones respeto del
nomenclador (6,3 %). Ellos se alinean uno a uno con los objetivos del Directorio
establecidos en la reglamentación.
Asimismo al historiar estas decisiones, según el Cuadro 24, se encuentra que la
mayor productividad en función a cantidad de decisiones asentadas en las actas, se
encuentran durante el año 1999. Allí en primer lugar ocupan los aspectos de
organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único (8,1 %),
seguido por las decisiones respecto del Programa de carenciados durante el año 2000
(4,7%), decisiones respecto acreditación y acreditación en 1999 (4,4 %) y nuevamente
los temas de Sistema Único en el año 2000 (3,6 %). Esto muestra como lo hace el
Gráfico 7, un empinamiento de las decisiones comprendidas entre los años 1998 y 2000.
En este sentido los temas y la distribución por año de las decisiones tomadas,
según el Cuadro 24 y el Gráfico 7, se corresponden a una curva de utilidad que asegura
la vida del sistema. Las decisiones aseguran la implementación del sistema en las
jurisdicciones que habían adherido a la ley y además tienden al desarrollo del mismo.
Ambos objetivos en las decisiones cumplen la regla de racionalidad, según este modelo.
El Cuadro 20, muestra en igual sentido, como la actividad decisoria es más prolífica
en los primeros años. Se parte de un promedio de casi 3 decisiones por reunión (2,75)
en el año 1998 a una caída de menos de una decisión (0,75) en 2009. Ello pude deberse
a diversos factores: siempre un grupo tiene que tomar mayores decisiones al principio
de su vida, existen decisiones identitarias en estos primeros momentos de
funcionamiento, decisiones que establecen una forma de comportamiento, un modelo de
relación posible entre sus miembros y con el exterior, un conocimiento recíproco
genéricamente de constitución grupal. A medida que se avanza en el funcionamiento
decisorio, el grupo constituye y estandariza procesamientos cognitivos y operativos que
van determinando las decisiones. Existe una concentración e importancia para los
temas, también se eligen unos sobre otros. Si la supervivencia del sistema está
asegurada, entonces existe una presión menor para la acción.
Las decisiones tomadas por el Directorio durante la década estudiada, operan como
March y Olsen las describieron, orientadas por la satisfacción de la normativa, más que
301
por las preferencias individuales u organizacionales siguiendo una “lógica de lo
adecuado”. El análisis cualitativo de las decisiones muestra, como Lindblom, lo
establece sólo una diferencia levemente incremental de lo que existe. Sea el Marco
Básico evolucionando con sus pequeñas diferencias, sea las decisiones respecto de
cobertura, certificación, Registro de prestadores, incremento de aranceles o cualquier
otra decisión sólo se observa que estas se hicieron obteniendo valores marginales de lo
ya establecido. La lectura de recortes textuales de las decisiones asentadas en actas que
se encuentra en el Anexo XX dan cuenta de ello. Entonces, siendo esa utilidad
constante, no procede aplicar un modelo normativo para su análisis.
Dentro de los procesamientos cognitivos típicos de cada grupo, los sesgos son de
interesante análisis en el texto de los entrevistados, configuran una forma idiosincrásica
de tratar con un fenómeno complejo. Hay sesgos que son generales en el Directorio, y
por lo tanto afectan, por así decirlo, en un tipo de actor unificado. Por ejemplo, sesgos
como “Si aprobamos todo, el sistema se rompe” “matar a la gallina de los huevos de
oro” “el Sistema es el mejor que tenemos” ocurren en todos los entrevistados. Mientras
que por ejemplo sesgos del tipo “los prestadores se llenan de plata”. “hay representantes
que siempre son los mismos” “de lo único que se habla es de dinero” se encuentran
expresados por los representantes de organismos estatales. Es muy presumible que,
siguiendo la línea de pensamiento, existan también un conjunto de sesgos en los
representantes de las ONG, aunque no se han detectado.
Mientras que sesgos al estilo “las decisiones del Directorio no tienen peso” “el
Directorio para qué sirve si no es vinculante” “El Sistema Único debe cubrir cuatro
millones de personas con discapacidad” ocurrieron más cercanos a los funcionarios que
lideran los organismos participantes del Directorio, que no son aquellas personas que
concurren por lo general a las reuniones designando, en su lugar a los subrogantes.
Además, dichos funcionarios se encuentran más alejados de la práctica decisoria y
problemática del Directorio. El problema es que como poseen una relación jerárquica
con los subrogantes y en algunos casos ellos pertenecen a organismos de alzada, como
puede ser el Ministerio de Salud e influyen en las decisiones.
Por otra parte no se encontraron efectos de groupthing o de polarización grupal,
probablemente debido por un lado al recambio de representantes en forma permanente
302
durante la década, por otra parte también por pertenecer a organizaciones con diferente
postura sobre la discapacidad, diferente función, etc.
Los sesgos no lo hacen menos racional al Directorio en su toma de decisiones pero
¿es unificado?
Evidentemente así es. En todo momento el Directorio cumple los
criterios de Allison para caracterizarlo como un único actor, aún cuando se compone de
muchas organizaciones. Pero hay razones políticas que atentan contra dicha unificación,
las decisiones tomadas por el Directorio e ignoradas por algunas de las organizaciones
participantes es clara una fuerte de incertidumbre respecto del actor unificado.
5.2 Las decisiones del Directorio como resultantes de los procesos
Respecto del análisis de las decisiones bajo el modelo de proceso, es decir
considerando a las mismas como resultantes de las rutinas organizacionales, muestra
también algunas particularidades. Las mismas se observaron analizando el reglamento
por un lado, el cumplimiento del mismo por el otro, comportamientos de los actores y
elementos propios del proceso como incertidumbre, aprendizaje y otros.
La frecuencia de las reuniones que según el reglamento debía ser semanal, tuvo
cumplimiento sólo en los años dorados. De una observancia plena durante 1998 (4 por
mes) y 1999 (3,8 por mes) se pasó a menos de una reunión mensual durante el año 2009
(0,7 por mes) según se observa en el Cuadro 25 y el Gráfico 10. Esta frecuencia es
proporcional obviamente a la producción decisoria. No obstante se relaciona también
con la baja en la cantidad promedio de las mismas, que antes se hacía mención.
El presentismo, en general, ha sido alto en las reuniones que se han tenido, son
pocas, al menos con registro de actas, las reuniones en que el Directorio no sesionó por
falta de quórum.
Como se observa en el Cuadro 27, hay tres organismos que tienen una asistencia,
mayor al 90%, en forma permanente durante los once años de deliberación del
Directorio, son: la CONADIS (100 %), los representantes de las ONG prestadoras del
sector (97,9 %) y el Servicio Nacional de Rehabilitación (92 %). Asimismo le sigue en
importancia el Programa Nacional de Garantía de Calidad (78,9 %) y el PAMI (74,3 %).
303
La CONADIS, es el anfitrión y el precedente del Directorio, casi obligadamente se
encuentra presente, aunque resulta importante remarcar los otros dos actores
organizacionales con presentismo permanente las ONG y el Servicio Nacional de
Rehabilitación.
Llevando este análisis a los representantes, es destacable el presentismo durante los
once años de reuniones del Padre Molero (87 %) y de Daniel Durante (84%) según se
extrae del Cuadro VVVVV, ambos representantes de las ONG. Por otra parte, el
presentismo de cualquiera de los otros representantes se encuentra por debajo del 43%,
según se desprende del mismo Cuadro. En este sentido es un buen ejemplo de cómo las
minorías obtienen una posición de poder en función de la coherencia, constancia y la
presencia, como ocurre con el jurado número 8, en Twelve angry men.
Respecto de los procedimientos de votación existe poca discriminación en las actas
respecto de quién vota qué cosa. Sólo algunas menciones cuando la votación es por
consenso, algún asiento de la disidencia, pero esto no permitió distinguir mayorías y
minorías respecto de una decisión particular. No obstante teniendo en cuenta que las
alianzas entre los organismos del estado posicionan como minoría a las ONG. No
obstante en diversos momentos la CONADIS, que se encuentra por fuera de la alianza
orgánica de los organismos Ministerio de Salud balancearon la balanza en tanto
plantearon alianzas con las ONG.
El orden del día es claramente una limitación de la racionalidad en términos de
Simon, dado que representa su concepto que las organizaciones establecen un orden
secuencial para el tratamiento de los problemas, unos pocos temas, y un “varios¨
genérico. Ello es el ejemplo de la atención selectiva que por limitaciones
computacionales tiene hacer una organización frente a los problemas de toma de
decisión.
Las comisiones de trabajo asesoras, según los entrevistados, no funcionaron como
un descentramiento del poder, aunque sea en términos de información. En ese sentido el
Directorio centraliza la toma de decisiones. La idea de Allison del fraccionamiento del
poder, aquí no puede aplicarse.
304
Respecto de la incertidumbre, se puede mencionar varios aspectos de la misma y
sui influencia en la toma de decisiones. La condición de persona no discapacitada o ser
familiar directo de una de ellas, se utilizó como una forma de marcar desconocimiento
(incertidumbre) a quien no vivencia esa situación y como una forma de legitimación de
la argumentación respecto de quien sí lo posee. Asimismo aquellos actores
organizacionales que más cerca se encuentran de la discapacidad, esgrimieron el mismo
razonamiento para conseguir una posición de mayor poder respecto de la decisión,
alegando un mayor conocimiento del tema.
La falta de compromiso de algunos de los representantes con el sector y la
discapacidad fue bastante notoria. Son designados para concurrir a las reuniones
funcionarios de niveles inferiores, sin decisión y sin experiencia en el área generando
cierto ruido en la dinámica del Directorio.
La representatividad o falta de ella es otra de las causas de incertidumbre que se
encuentra en la toma de decisiones. Algunos actores individuales sostienen que hay
organizaciones que nos son representativas del colectivo que dicen representar, valga la
redundancia. Ejemplo de ello son las ONG o la Superintendencia de Servicios de Salud
como se había comentado. No obstante habrá que cuestionar dicha necesidad de
representación, o quizás pensarla diferente. Un caso como el de la Superintendencia
aparece más a una figura tal como que los carceleros representen a los presos. Quizás
como imagen es muy poco fidedigna, pero se trata de quien tiene el poder de policía
representando a quienes se encuentran bajo su poder.
Respecto de las ONG, si bien por un lado quizás podrían avanzar en sus
mecanismos representativos, probablemente en tanto tengan representación moral el
contrato delegativo respecto de la decisión se cumple 43. ¿Quién puede decir que la
iglesia no se ocupó durante el siglo XIX y XX de las personas con discapacidad? ¿O la
Asociación de ayuda al ciego y tantas otras? Ese pacto moral que se establece en la
sociedad es otra a nuestro juicio de las particularidades del sector.
Por otra parte algunos de los representantes que han concurrido al Directorio están
cerca de las prestaciones tradicionales, son cercanos al PAMI, dado que sus
43 Un contrapunto entre los Cita que se le debe a Sorj (Op. Cit) y al concepto de democracia delegativa
de O`Donnell (UUU) .
305
organizaciones asisten a población de esta obra social. Esto quizás puede consolidar el
incrementalismo decisional.
Volviendo respecto de la incertidumbre se han encontrado dos de tipo sistémica. La
primera se observa en la ineficacia del presidente del Directorio para el entendimiento
del sector, de las funciones del Directorio o del modelo que sostiene al Sistema Único y
por consiguiente de las decisiones que hay que tomar. La segunda ocurre en tanto los
actores organizacionales tienen una diferente interpretación de la normativa, respecto de
quien realiza la administración del sistema: El Directorio o la CONADIS. Esto genera
controversias entre los diferentes actores, de allí que algunas decisiones tomadas por el
Directorio no las apliquen los organismos participantes.
Un reclamo constante para evitar esta incertidumbre es que la CONADIS y por
inclusión el presidente del Directorio, pueda volver a revistar dentro de la estructura
orgánica de la nación con un rango ministerial, como en los años dorados, para así ganar
peso en la decisión.
Los eventos externos en la terminología de Allison, la política a nivel nacional
muestra una correlación directa con los momentos en que se producen modificaciones
específicas en la presidencia de la CONADIS, y por lo tanto una influencia según se
muestra en el Cuadro 28.
Dentro de los eventos externos la Convención Internacional ha sido de un impacto
tremendo, quizás nada comparable y sienta las bases para otra concepción del modelo
de cobertura totalmente diferente. No obstante por ahora y salvo algunos intentos y
cambios, el paradigma tiene poca aplicación. Parecería que el sistema desde el punto de
vista prestacional no está preparado hoy día para el brindar los apoyos para las personas
con discapacidad, como dice la Convención Internacional.
Respecto del aprendizaje del proceso de toma de decisiones, sólo los actores de las
ONG y de la CONADIS han sido aquellas que durante las entrevistas han podido hacer
una lectura del aprendizaje respecto de la forma de tomar decisiones durante estos años
en el Directorio. Quizás porque han sido los que tuvieron continuidad, quizás porque
son los que están más cerca del sector y de las personas con discapacidad, pero,
básicamente extraen desde la autocrítica que sólo se pensó al sistema dentro del sistema,
306
esto es que las decisiones tuvieron una función de utilidad constante, no fueron
originales, fueron procedimentales.
Pensar al sistema dentro del sistema, qué mejor descripción del incrementalismo.
La posibilidad de ver el problema desde la exterioridad del mismo es un ejercicio
cognitivo importante para objetivar el mismo y así volver desde una postura crítica
sobre la función de utilidad.
Una de las decisiones faltantes que posee el Directorio es la implantación de un
sistema de información respecto de las decisiones tomadas en las distintas esferas de
actuación del mismo: prestaciones, cobertura y otras. Hoy el sistema de información se
encuentra en la experiencia de los participantes, esto ofrece el cuerpo a otra de las
razones que Simon encuentra para considerar limitada la racionalidad organizacional
cuando los procedimientos se encuentran archivados en la memoria de sus miembros.
5.3 El juego político como determinante de las decisiones del
Directorio
¿Cómo se jugó el poder dentro del Directorio? Esta pregunta organiza otro de los
grandes ejes de este modelo. Según lo analizado parece existir una suerte de equilibrio
del poder dentro de las organizaciones del Directorio. Por un lado existe cierta tensión –
equilibrio entre los representantes del Estado y de las ONG. Por otro lado existe otra
puja y negociación entre los representantes del Estado, sobre todo entre la CONADIS,
el Servicio Nacional de Rehabilitación, la Superintendencia respecto de las
competencias que tiene cada organismo y con el PAMI respecto del acatamiento de las
decisiones.
Las diferentes causas de incertidumbre, la representatividad de los actores, las
diferentes interpretaciones de la normativa, conceptos que antes se analizaron, se
retoman en este modelo como factores de poder que ejercen uno u otro jugador. Bajo
este modelo, el juego no termina aún cuando es tomada la decisión, sino que la misma,
puede revertirse o ser ignorada. En este sentido las decisiones tomadas en el Directorio
y no siendo cumplidas posteriormente por los organismos miembros del mismo es un
claro ejemplo.
307
Si los organismos participantes no reconocen al Directorio como un superior
jerárquico, según la interpretación que algunos hacen de la normativa, esto conlleva una
posición respecto que las decisiones no son vinculantes y por lo tanto no necesariamente
aplicables. Una extraña posición, dado que como se hizo referencia en el Capitulo 3, las
decisiones tomadas en el Directorio se aprobaron por votación de la mayoría en
términos del reglamento, entonces, ¿por qué razón no se aplicarían a los mismos
organismos que son parte de la decisión? Evidentemente el análisis escapa al
entendimiento de la rutina procesual y comienza una lectura en términos de poder. Aquí
se encuentra un nivel de incertidumbre y una dificultad para el funcionamiento
unificado.
La confianza de unos hacia los otros miembros del Directorio es otra de las razones
de dificultad en la toma de decisiones. Algunos de los actores sienten una ruptura en
términos que suponen el otro decide en función a los objetivos del sistema e interpretan
que se encuentran guiados por intereses propios de la organización que representan o
individuales. En este sentido se rompe la lógica de lo adecuado. Aquí también aumenta
la incertidumbre. Un panorama diferente en términos de decisión grupal es cuando se
cuenta con un objetivo común y además se confía en que el mismo guía la toma de
decisiones del resto de los miembros.
No es que sólo el Directorio ha cambiado, la forma de hacer política es la que ha
cambiado en el país e influye en el sistema desplazando el modelo de toma de
decisiones grupal y aliancista de la época dorada, hacia un modelo confrontativo, de
intereses contrapuestos, unos visualizan intereses corporativos y los otros excesivo
poder del Estado. Esta visión va de la mano de un enfoque de la política donde la
construcción del poder se realiza elaborando un espacio identitario, caracterizando al
otro, como contrincante y donde la negociación se encuentra determinada por reglas
competitivas. Necesariamente esta estrategia tiende a definir equipos que toman
posiciones ofensivas / defensivas y arriban a la toma de decisiones mediante tácticas y
estrategias contra el equipo contrario.
Asimismo, en este marco también se operó un cambio de concepción política
respecto de las ONG. En la caracterización actual para los actores estatales presentes en
el Directorio, las ONG son quienes traccionan el sistema mediante una función de
utilidad de maximización económica, sean estos prestadores, obras sociales o prepagas.
308
Dentro de las interpretaciones que recibe la conformación del Directorio para unos y
otros. Algunos representantes del Estado consideran que las ONG coaptaron la toma de
decisiones respecto de la cobertura de la discapacidad. Llama la atención que siendo
sólo las ONG menos del 20 % de los votos necesarios para tomar una decisión, se les
otorgue tanto poder.
Los “prestadores” como hoy se los conoce, surgen de las organizaciones religiosas
y filantrópicas, de la necesidad de las familias que contaban en su seno personas con
discapacidad. Surge de la sociedad civil. Además la financiación de estos actores fue
lograda primero mediante la caridad, luego por aporte privado, en algún caso mediante
fondos de ONG internacionales, hasta que se pudo financiar la mediante el aporte que
los trabajadores y empleadores realizaban al Fondo de Redistribución.
Las ONG, sean prestadoras de servicios, defensoras de derechos, obras sociales y
prepagas, son los actores constitutivos del sistema. La función política del Estado en
este campo es indelegable. Articular las tensiones entre los diversos actores que
representan diversos intereses y en el proceso de decisión de la política pública es el
Estado quien toma la decisión final.
Es claro que las ONG de discapacidad brindaron servicios que el Estado, si lo
hacía, era deficiente. En este sentido no reemplazaron al Estado en la provisión del
servicio, fue un socio de él en la cobertura de necesidades. La creación del Directorio
representa el reconocimiento del Estado con quienes han cumplido con esa función
social en forma sostenida por más de dos centurias, pero ¿qué pasaría si el Estado quiere
competir en la provisión del servicio?
La interpretación de algunos actores del Estado que las decisiones en el sistema
fueron tomadas desde la oferta de servicios y no desde las necesidades de las personas
como demanda, si fuera correcto ¿por qué cambiaría si el Estado provee el servicio?
Parece un análisis un poco limitado e impresiona como sesgado por una visión que las
ONG prestadoras se guían solo por una curva de utilidad económica y que el Estado lo
hace por el bien común.
No obstante en términos más teóricos habría que hacer la pregunta ¿qué es lo que
une a los actores más allá de la normativa? Esto es interrogarse si se puede maximizar o
309
satisfacer en el Directorio como grupo, una función de utilidad compartida. Más allá
que quienes participan en el mismo, en su gran mayoría, poseen un compromiso con las
personas con discapacidad producto de una sensibilidad adquirida por ser familiar,
producto del acercamiento vocacional a este colectivo excluido, o sea por padecer una
discapacidad.
Las posturas de cada jugador han sido varias. Se trataron de caracterizar algunas de
ellas. El sistema tiene un sello de origen mediante el PROIDIS que ancló los modelos y
las decisiones a esa realidad. Tuvo sus fortalezas dado que era un programa probado y
en tal sentido la curva de aprendizaje se hizo más pequeña. Por otra parte, ancló también
las formas prestacionales a cómo eran allí detalladas. El primer Marco Básico fue
tomado del PROIDIS, entre esa normativa y la actual no existe una gran diferencia
sustancial. Los primeros padrones de establecimientos surgieron del PROIDIS,
procedimientos y normativas también. Esto configura al PAMI como un actor central,
sostenido además por su condición de ser la Obra Social más grande del país y con
cuadros técnicos de larga formación. El PAMI hace valer esa condición una y otra vez
durante las reuniones, que llegó por momentos a ignorar al Directorio.
Por otra parte respecto de las tácticas utilizadas para influir la toma de decisiones en
el Directorio se han detectado varias. Contar con más personas o con un funcionario de
mayor nivel a la hora de decidir un tema ofrece al organismo que la despliega más
poder, ya sea porque hay diferentes miembros políticos o técnicos para que presionen o
porque el funcionario de mayor nivel impone un peso jerárquico diferente. Como se
observa en el Cuadro 30, las ONG han sido quienes mayor crecimiento han tenido en el
uso de esta táctica.
Asimismo dejar sin quórum es una táctica básica de cualquier cuerpo colegiado y se
utilizó en pocas ocasiones. No aplicar en los organismos las decisiones tomadas en el
Directorio, es claramente un comportamiento observado en algunas organizaciones, el
PAMI fue uno de los actores que más la utilizó. Quedará la pregunta si ello ocurrió
como una táctica planificada, por imposibilidad de cumplir con la decisión o por la falta
de poder para hacerla cumplir en su organización del representante que la votó. Por
último intentar que la decisión tenga un peso normativo llevándola a una resolución es
una forma lógica que la misma tenga mayor peso vinculante.
310
Analizar en términos de resultante vectoriales las decisiones resulta una operación
de lo más complejo en la medida que genera una ecuación cuyos términos son: los
intereses sectoriales, los del directorio, de las organizaciones, de las internas que
ocurren dentro de las organizaciones, de la política de turno, de las personas.
Los intereses sobre cobertura fueron varios. Por un lado el Programa de
Carenciados dado que se le debía transferir a la provincia un monto para su atención, no
obstante eran intereses claros de universalidad del sistema, al igual del programa
Residual, aunque este sin transferencia de fondos. La CONADIS y el Servicio Nacional
fueron actores centrales de ambos. Los debates sobre prestaciones no contempladas en
el nomenclador nunca prosperaron, como ejemplo puede citarse el Sistema de Apoyo
para la Vida Autónoma (SAVA). La presidencia del directorio la desconsideró. Las
decisiones no fueron más que pequeños ajustes a lo ya existente, ello sostiene la idea de
incrementalismo decisional
Los intereses sobre las competencias de regulación y control fueron uno de los
grandes temas dentro de la discusión que mantienen los organismos del Estado entre sí.
En los últimos años existió una controversia entre la Superintendencia de Servicios de
Salud y el Servicio Nacional de Rehabilitación sobre competencias. También si bien no
como regulador la CONADIS interviene en dicha confrontación. El PAMI y PROFE al
tener sus propias maneras de regulación y control los ubica a veces adentro y a veces
afuera de este debate. Las ONG en dicha controversia se ubican en alianza con uno u
otro de acuerdo a la defensa de sus representadas.
Dentro de estos intereses el Ministerio de Salud es un actor interesante, dado que
tiene la vicepresidencia del Directorio, pero además es el superior jerárquico de la
mayoría de los organismos que se sientan a la mesa del mismo y si bien los diferentes
representantes no se manifestado coaccionados por ello, es claro que sus intereses
atraviesan de una manera vertical al Directorio y su capacidad para hacer alianzas lo
convierte en uno de los actores de mayor poder.
Respecto de los intereses arancelarios las ONG han sido quienes han pujado las
decisiones a sostener una actualización permanente. El Cuadro 31 muestra cómo los
mismos fueron incrementándose permanentemente. Los mismos han acompañado los
salarios de convenio de la Sanidad según se observa en el Cuadro 32 y el Gráfico 13.
311
Asimismo al comparar los aumentos de aranceles con el IPC nivel general se observa
una variación por encima del mismo según el Gráfico 14. La comparación con los
aranceles de la educación común contrasta notablemente con la misma, observándose en
el Cuadro 35 y Gráfico 15 una diferencia promedios de 15 veces la matricula de común
sin contar los subsidios. Por superpuesto que existe una justificación respecto de ello:
personal docente especializado, mayor dotación de auxiliares, personal profesional
permanente, pocos alumnos por aula, etc.
Las decisiones por intereses de redistribución claramente no son competencia ni
real, ni informal del Directorio y ocurren como moneda de ajuste en la relación
intergremial y en la relación del ejecutivo nacional con los sindicatos. Pero según se
analizó en el Gráfico 17 y Cuadro 36 los mismos aumentaron en el periodo 2005-2010
en aproximadamente un 700%.
Las prestaciones no se han movido debido a cierta inercia mantenida por todos los
actores, las organizaciones del Estado no han propuesto modificaciones a las mismas, ni
la misma CONADIS cuyo objetivo es garantizar la Convención Internacional. Las
prestaciones siguen siendo las mismas desde los años noventa. Pero si bien las
prestaciones se encuentran determinadas en la Ley, las regulaciones de las mismas las
anclan a un estilo intramuros. Según surge de la documentación los representantes de
los prestadores tampoco hacen una diferencia a la hora de ampliar el menú prestacional.
En los últimos intentos de modificación de la Ley 24.901 se observa claramente una
tendencia, a la modificación del sistema que no ofrece las respuestas que algunas de las
familias y las personas necesitan. Entonces existe una puja para que el legislador los
incluya de otra manera. Ejemplo de ello son los reiterados intentos de modificación de
la ley 24.901 llevando la cobertura a por fuera del control del Estado es claro una vuelta
al peor escenario neoliberal, casi como al desmantelamiento de la capacidad de control
regulación y fiscalización del Estado.
La litigiosidad imperfecta44 presente en el sistema es otro de los temas a comentar.
Cierto es que algunas veces es inducida por los prestadores para mantener la tasa de
ganancia, otras implican un intento de garantía de derechos, pero sea como fuera,
44 Este término si bien usado en el derecho, su aplicación al campo de la discapacidad se le
debe a Mabel Romero.
312
implica una intervención externa en la toma de decisión de los temas del Directorio.
Esta intervención externa es quizás porque la rigidez del sistema en torno a tomar
decisiones incrementales, excluye la incorporación de otras modalidades de atención.
Por ejemplo, las discusiones sobre el Módulo de apoyo para la vida autónoma, uno de
los pilares de la Convención Internacional, quedo sin implementación, como se había
hecho mención, o mismo el Módulo de Apoyo para la Integración Comunitaria.
Por un lado si las decisiones del Directorio no apuntan incorporar necesidades que
se expresan en otras vía como la legislativa y judicial, los prestadores del sistema tienen
resistencia al cambio y los free raiders quieren seguir siéndolo ¿Cuáles deberán ser las
próximas decisiones?
5.4 Los escenarios futuros como marco para las decisiones del
Directorio
La participación de la sociedad civil en el proceso de cobertura para personas con
discapacidad es indiscutible, su inclusión en la toma de decisiones de la política pública
constituye un diseño de sistema más democrático. El éxito o fracaso de su gestión
dependerá de cómo cada uno de los actores representa el modelo del Estado.
Una de las claves de la década 2011 -2020 en el campo de cobertura de la
discapacidad es cómo se articula la relación del Estado con las ONG para tomar
decisiones conjuntas. Está claro que dentro de esta categoría no sólo se encuentran
establecimientos prestadores o defensores de derechos, sino, también las obras sociales,
los sindicatos, las cooperativas de diversos tipos, las organizaciones de medicina
prepaga y otras. El entramado es complejo y extenso. Asimismo en esta red existen los
prestadores comerciales sean de salud, educación o discapacidad.
Aquí se tendrá que quizás debatir en el sector o dilucidar cuales son los objetivos de
cada uno de ellos, o dicho en el lenguaje que se está utilizando, cómo construyen su
función de utilidad. ¿Es igual la función de utilidad para un Centro Educativo
Terapéutico propiedad de una sociedad anónima que otro de una asociación civil de
padres? Es una vieja discusión del sector, no obstante será un campo a tomar decisiones.
¿La función de utilidad de una ONG prestadora que tiende a sostener una causa moral
313
produce resultados similares en términos de cobertura de otra cuya utilidad se centra en
otra organización que tiende a maximizar objetivos profesionales o una tercera,
comercial que busca el rendimiento económico? ¿Cuál es la regulación y control del
estado para estos actores? ¿Cómo incluir en el sistema a los free raiders? Quizás su
función de utilidad es de imposible articulación en el entramado del sistema.
La salud, la educación, la cobertura social son bienes tutelares del estado y como tal
este vela permanentemente por los mismos, por lo cual además en la relación de agencia
ya mencionada se encuentran como actores: quién recibe el servicio, en este caso la
persona con discapacidad, su familia, el financiador, el prestador, las organizaciones
intermedias, al estado mediante una función indelegable en la habilitación, regulación,
control y fiscalización.
Mediante los fondos de la Ley de cheques, se intenta fomentar cierta financiación
para que el estado municipal o provincial pueda ser prestador de servicios, sobre todo
donde no existen ONG que cubran necesidades. La experiencia en la Argentina es que
el estado cuando prestó servicios en este campo lo hizo deficientemente. También aquí
será necesario decidir con objetivos y resultados posibles.
Si prosperan las modificaciones de la ley 24.901 esto también debería obligar al
Directorio a incorporar reglas generales para su incorporación, reglamentación y
control. Tendrá que adecuar algunos de sus instrumentos para dar lugar a nuevos
requerimientos de las prestaciones. Ni siquiera será un cambio en la incrementalidad
decisional dado que la misma porviene del exterior del Directorio, el cual en función a
la lógica de lo adecuado, maximizaría sus objetivos racional y unificadamente:
cumpliría con la normativa. No obstante, si se toma como ejemplo la última
modificación de la citada Ley, cuyo inciso d) del Art. 39 incorporara la figura del
asistente domiciliario, nada de esto ocurrió45.
En el corto y mediano plazo se esperan problemas en el financiamiento de las
prestaciones básicas, los pocos reintegros otorgados a las obras sociales por el APE, la
avanzada mediante el Sistema Único de Reintegros (SUR), la mayor población de
personas con discapacidad que han accedido al certificado, el encarecimiento de
algunas prestaciones, configuran un contexto de dificultad creciente en el
45 Incorporado por la Ley N° 26.480 B.O. 6/4/2009, pero sin reglamentar
314
financiamiento por parte de las obras sociales. En este contexto el aumento de
litigiosidad aumentará. Las decisiones del Directorio deberán acompañar estas
dificultades porque si no es así, corre el riesgo que la sociedad imponga una velocidad
que el Directorio con su lógica de lo adecuado, no podrá acompañar.
Otra discusión que no produjo decisiones en concreto, es el tema de los procesos de
atención y de los resultados esperados en función a ellos. Evidentemente el Sistema
Único avanzó en la estructura de las prestaciones como: requisitos edilicios, dotación
profesional básica, criterios de ingreso y egreso de las modalidades, y otras. Pero poco
se avanzó respecto de la efectividad de los procesos atencionales y menos aún en los
resultados que se esperan de ellos.
El trato con la incertidumbre resulta un elemento clave en la toma de las decisiones
del Directorio. Aquí pueden ocurrir dos situaciones, o bien que la misma se mantenga
alta, por las razones comentadas, para lo cual el Directorio tendrá que aprender a decidir
bajo incertidumbre en los términos del dilema del prisionero o intentará reducir la
misma, para conservar los climas de certidumbre que presentan las burocracias, por vía
de reconstruir una decisión vinculante. Perfil burocrático con una utilidad constante en
función a una reconstrucción del poder del Directorio o un organismo de toma de
decisiones bajo incertidumbre, si esto fuera posible dentro del Estado. Dos opciones que
hoy encuentran algunos representantes enfilados en uno u otro escenario.
Como se ha visto la incertidumbre es el único concepto que se encuentra presente
en los tres modelos propuestos por Allison. Considerando el diagrama de Venn de la
Figura 11, es uno de los conceptos que puede ubicarse en la intersección de los tres
modelos.
Para algunos de los representantes consultados el sistema se mejora con más
sistema, lo cual tiene el problema de continuar incrementalmente ajustando sólo la
normativa durante la próxima década, para otros, el sistema hay que cambiarlo, con ello
se corre el riesgo de perder una base sólida que organizó y desarrolló el sector de
cobertura para personas con discapacidad.
Tomar decisiones en grupo, con un entramado de intereses personales,
organizacionales, políticos y técnicos no es una tarea simple. Sostener durante más de
315
una década la productividad decisoria, aún cuando los representantes fueron cambiando
y los escenarios externos también, tampoco lo es. Representar un actor organizacional y
además tener una posición personal, ser padre o madre o una persona con discapacidad
y contar con un visón sistémico técnica, conjugar estas dos esferas es una práctica ética
difícil de lograr. Independiente de la normativa que le hace soporte, decidir juntos
actores tan diversos y mantener una coherencia es también un desafío. Se considera,
según los datos analizados, que son objetivos logrados, en diverso grado, por el
Directorio en su proceso de toma de decisiones.
Probablemente para la próxima década deberán quizás salir de su zona de confort
decisoria para ponerse por encima de los nuevos escenarios, sino probablemente sus
problemas, objetivos, alternativas, resultados, formas de evaluación, quedarán
desfasados de lo que ocurre en el medio y avanzarán las decisiones judiciales. También
podría consolidarse una posición cada vez más díscola de las organizaciones
integrantes, debido a todo ello, la incertidumbre del sistema aumentaría afectando
claramente el proceso de toma de decisión.
Por último es de destacar la importante cobertura que Argentina tiene de la
discapacidad comparada con los otros países de la región, su historia, el desarrollo del
sector, las normativas que se generaron en consecuencia, los organismos de control
específicos, la pujanza de las personas con discapacidad y sus familias haciendo visibles
necesidades y derechos, las ONG en constante desarrollo siendo un actor privilegiado
de este proceso, por ello, las decisiones a tomar deberán incorporar nuevas herramientas
técnico conceptuales por un lado y por otro los decisores tendrán que revisar sus
certidumbres.
316
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325
ANEXO I
Análisis de las decisiones – Codificación de 1er. y 2do. Nivel
Acta Año
1 1998
1 1998
2 1998
2 1998
3 1998
3 1998
3 1998
Código 1er.
Nivel
Decisión
De acuerdo con el Decreto 762/ 97, en el Plan
Estratégico del Sistema Único de Prestaciones
Básicas para Personas con Discapacidad, sólo
figuran algunos de los organismos que integran el
Directorio, invitándose a que para la próxima
reunión cada área realice las propuestas o
sugerencias que crea adecuadas, y que las que no
integran éste proyecto incluyan en el mismo las
acciones que prevén realizar.
Se decide que se trate el anteproyecto de
presupuesto 1999 en la próxima reunión y cada
organismo representado en el Directorio informe
sobre las previsiones presupuestarias que
realizara en relación a las prestaciones para
personas con discapacidad.
Convocar una reunión con el Presidente del
Consejo Nacional del Menor y la Familia a los
efectos de acordar la transferencia de programas y
organismos.
Convocar una reunión con la presencia de los
representantes del I.N.S.S J P , y de la
Superintendencia de ART, para tratar la situación
de las personas jubiladas por invalidez, la
dificultad que genera no haberse constituido el
fondo previsto en la Ley de Jubilaciones para el
Financiamiento de las prestaciones de
rehabilitación y la no cumplimentación del
procedimiento de aplicación de multas para los que
no cumplimentaran los tratamientos previstos.
Para la próxima reunión el Servicio Nacional
informará sobre lo realizado en relación a la
normativa de Certificación discapacidad y los
criterios que se tendrán en cuenta en la transición
hasta la puesta en funcionamiento de los Registros
de Personas con Discapacidad y Acreditación de
Servicios.
Realizar una reunión para el próximo 1 de
Diciembre entre los organismos responsables, la
FAYCA y ASAC por transferencia de programas.
En el temario propuesto para la semana próxima
se analizará la propuesta de transición a nivel
nacional para la Certificación discapacidad y
acreditación de servicios del Sistema Único.
326
Código
2do.Nivel
Organismos, Sistema
Propuestas Único
Financiamient
Presupuesto o
Programa
Transferenci Carenciados y
a Programas Residual
Jubilación
por
Invalidez
Pensiones y
Subsidios
Certificación
discapacidad
Programa
Normativa
Normativa
Certificación
discapacidad
3 1998
4 1998
4 1998
4 1998
5 1998
5 1998
5 1998
6 1998
6 1998
En el temario propuesto para la semana próxima
se analizará la propuesta de transición a nivel
nacional para la Certificación discapacidad y
acreditación de servicios del Sistema Único.
Realizar un relevamiento de los personas
atendidas en el Consejo del Menor y la Familia, y
transferir el pago de la atención a la obra social
que corresponda, quedando sólo a cargo del
Servicio Nacional la cobertura de las personas
carenciadas.
Se constituya un grupo de trabajo entre la
Superintendencia de AFJP y el PAMI a los efectos
de realizar las propuestas correspondientes para la
resolución de la atención de las personas jubiladas
por invalidez.
Realizar una reunión para el día siguiente en la
Comisión Nacional Asesora para hacer una
propuesta de programa de transición, a los efectos
que sea considerada en la próxima reunión de
Directorio.
No innovar hasta que estuvieren aprobadas las
normativas correspondientes de certificación de
discapacidad, acreditación de servicios y
nomenclador de prestaciones básicas.
Homologar el PROIDIS (Programa de Atención
Integral para las Personas con Discapacidad) y
aplicar el nomenclador que aprobaría el Directorio.
Al respecto se conviene realizar una reunión para
el día siguiente con la presencia del Dr. Vázquez,
el Dr. Schiavone de la Subsecretaría de Atención
Médica y otros representantes del Directorio para
analizar el primer borrador que elaborara la
Comisión Nacional Asesora conjuntamente con el
mencionado Dr. Schiavone.
En el presente año (1998) no será posible conocer
acabadamente el presupuesto del Sistema Único, y
recién a partir del año próximo (1999) con el
sistema funcionando se podrá conocer con
precisión el mismo. Se acuerda que el Directorio
solicitará por escrito a los titulares de / los
organismos responsables la información
correspondiente.
Se incluirá como Programa de Tratamiento Social
para Personas Carenciadas dentro del Sistema
Único que el Servicio Nacional de Rehabilitación
y Promoción de la Persona Discapacitada elaborará
y presentará para su consideración ante el
Directorio para su posterior presentación ante el
Comité de la Ley del Cheque para poder ser
cubierto por esta Ley.
Se acepta en general los puntos discutidos del
Reglamento del Directorio del Sistema Único,
y en particular la creación de las Comisiones de
Trabajo de: Registro de Personas con
327
Normativa
Acreditación
y
categorización
Programa
Jubilación
por
Invalidez
Pensiones y
Subsidios
Programa
Normativa
Certificación
discapacidad
PROIDIS,
Homologaci
ón
Nomenclador
Financiamient
Presupuesto o
Tratamiento
social,
presentación
SNR
Reglamento,
Comisiones
de Trabajo,
Programa
Carenciados y
Residual
Directorio
7 1998
7 1998
7 1998
8 1998
8 1998
8 1998
9 1999
9 1999
10 1999
Discapacidad, Registro de Prestadores de
Servicios, Nomenclador de Prestaciones e
Informática del Sistema Único.
Hasta tanto se creen los mecanismos adecuados,
serán las Juntas Evaluadoras provinciales las
encargadas de orientar o reorientar los tratamientos
de las personas con discapacidad según
corresponda.
La situación de las prestaciones educativas serán
evaluadas en cada caso por las Juntas Evaluadoras
correspondientes, conjuntamente con la Obra
Social, teniéndose en cuenta la derivación más
adecuada para el beneficiario.
Se analizará el Anteproyecto de Nomenclador y
en la próxima reunión se presentarán las
sugerencias o modificaciones que correspondan.
Se opta por no incluir el límite de edad de
menores de 60 años para el otorgamiento de las
prestaciones a personas con discapacidad en la
Normativa general del Nomenclador.
El período de transición para poner en marcha el
sistema prestacional en todo el país se acuerda en
que como mínimo el mismo no podría ser menor
de un año y para todos los efectos de
implementación del Sistema.
Se acordó tomar como límite el de 4 (cuatro) años
para los términos de validez del Certificado de
Discapacidad, ya que éste sería coincidente con el
de otros plazos estipulados para el otorgamiento de
beneficios a personas con discapacidad.
Se acuerda el criterio de aprobación por etapas del
nomenclador para lo cual se determina para la
semana próxima la revisión del Proyecto que
oportunamente les fuera entregado a los Señores
Representantes.
Se convocará al Grupo de Trabajo de
Certificación de Discapacidad, para aunar criterios
sobre la Clasificación Internacional sobre
Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías de la
O.M.S. el cual se implementará en el Sistema
Unico, a los representantes de la Superintendencia
de Administración de Riesgos del Trabajo y
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones.
La atención debe ser indicada y supervisada por
un profesional médico, se agregará
preferentemente especialista según corresponda.
Se propone un módulo que contemple
especialmente a las prestaciones de rehabilitación
10 1999 de discapacitados visuales.
328
Orientación Junta de
prestacional Evaluación
Prestaciones Junta de
Educativas Evaluación
Anteproyect
o
Nomenclador
Edad
Beneficiario
s
Cobertura
Sistema
prestacional, Sistema
plazos
Único
Validez
Certificación
discapacidad
Aprobación
por etapas
Nomenclador
Criterios
Clasificació
n
Internaciona Certificación
l
discapacidad
Supervisión
Médica
Prestaciones
Módulo
Prestación
Rehabilitaci
ón
Discapacita
dos Visuales Prestaciones
Se da por aprobado el Nomenclador de
Prestaciones Básicas para Personas con
Discapacidad (incluyendo agregar la Prestación de
Transporte tal cual se encuentra en el PROIDIS,
aunque los valores sean bajos permitirán contar
con un módulo para brindar la cobertura,
11 1999 ajustándola en el futuro
Transporte
11 1999
11 1999
11 1999
11 1999
11 1999
12 1999
13 1999
13 1999
13 1999
se incorpora el módulo de Prestaciones de Apoyo,
por el complemento que el mismo representa para
las otras prestaciones) acordándose enviar el
proyecto al Sr. Ministro de Salud y Acción Social
con copia a la Subsecretaría de Atención Médica
para una mayor celeridad en la tramitación.
Aplicar la medida de no innovar en los aranceles
de las prestaciones del PROIDIS a cargo de la
Secretaria de Desarrollo Social y del I.N.S.S.J.P.
Se aprueba de no arribarse a una resolución sobre
la transferencia de las prestaciones de los
beneficiarios del PROIDIS de Desarrollo Social al
I.N.S.S.J.P, se plantearía la situación a la Jefatura
de Gabinete de Ministros.
El Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de las Personas Discapacitadas deberá
elaborar la propuesta del Programa de Atención a
Personas Discapacitadas Carenciadas
Conformar un Grupo de Trabajo integrado por los
representantes del SNR, de la Secretaria de
Desarrollo Social, del I.N.S.S.J.P. y de la
CONADIS para incorporar guías del PROIDIS al
Marco Básico
Cuando se suscriban los convenios con las
provincias se tendrán en cuentan la capacitación de
los equipos evaluadores poniendo énfasis en la
metodología de selección y conformación de
dichos equipos cada provincia que tiene autonomía
para designar a los miembros de las Juntas
Evaluadoras.
Utilizar la Certificación discapacidad de las Juntas
Evaluadoras del Sistema Único, recomendando a
Jefatura de Gabinete y a las áreas competentes la
modificación de la norma legal.
Resuelven aprobar en general la propuesta de
Certificado de Discapacidad elaborada por el
Grupo de Trabajo respectivo, acordándose que ése
constituye la primera parte del trabajo a elaborar,
que se completará con la normativa de orientación
prestacional, constitución y funcionamiento de las
juntas evaluadoras y procedimiento informático
del registro respectivo.
Se acuerda incorporar a los representantes del
Programa de Garantía de Calidad de la Atención
Médica al Grupo de Trabajo sobre Acreditación de
Servicios, a los efectos de elaborar en conjunto la
329
Nomenclador
Prestaciones
de Apoyo
Nomenclador
PROIDIS,
Valores
Nomenclador
Pensiones,
Transferenci
a Programas Cobertura
Proyecto ,
SNR
Marco
Básico,
PROIDIS,
Guías
Convenio
con las
Provincias,
Junta de
Evaluación,
Capacitació
n
Programa
Carenciados y
Residual
Acreditación
y
categorización
Sistema
Único
Junta de
Evaluación
Certificación
discapacidad
Orientación
prestacional
Grupo de
trabajo
Certificación
discapacidad
Acreditación
y
categorización
13 1999
14 1999
15 1999
16 1999
17 1999
17 1999
17 1999
normativa que luego tendrá que ser incorporada al
mencionado Programa.
Se resolvió separar de las negociaciones
respectivas la situación de las personas
discapacitadas atendidas bajo el PROIDIS, para lo
cual se propuso suscribir un convenio , separado
del resto de las prestaciones.
Resultaría necesario constituir un grupo de trabajo
encargado de estudiar y proponer al Directorio la
solución más adecuada respecto a la cobertura
prevista entre el P.M.O y las realidades
provinciales.
En el período de transición que se inicia, la
Gerencia de Atención al Usuario de la
Superintendencia de Servicios de Salud, será la
encargada de orientar y asesorar a los
beneficiarios, utilizándose para ello el Cuadro de
Orientación Prestacional del PROIDIS.
Imposibilidad de contar con la Nómina de
Beneficiarios y el detalle de las prestaciones que
estos reciban, en una previsión anual, ya que
quedarían en ese caso descartadas todas las
situaciones de urgencia y/o inmediatez que puedan
surgir.
Se ratifica en todos sus términos el Decreto
762/97, y se proponen diferentes alternativas
para lograr su aplicación a través de los
organismos competentes a la mayor brevedad
posible.
Se hará una reunión donde participe un
representante del Ministerio de Economía para
definir la habilitación del inciso 5 del Servicio
Nacional de Rehabilitación,en cumplimiento de lo
establecido en el Decreto 703/95.
Se determina la constitución de un Grupo de
Trabajo conformado por los representantes del
Programa Nacional de Garantía de Calidad de la
Atención Médica, de la Comisión Nacional
Asesora para la Integración de Personas
Discapacitadas y del Servicio Nacional de
Rehabilitación y Promoción de la Persona con
Discapacidad; solicitando incorporarse al mismo
los representantes de la Secretaría de Desarrollo
Social y los de las entidades sin fines de lucro.
Resuelven aprobar en general el Programa para la
18 1999 implementación del Sistema Único.
Para solucionar el tema referente a la atención de
las personas carenciadas de todo el país, debería
acelerarse el mecanismo tendiente a suscribir los
18 1999 respectivos convenios con las provincias.
330
Pensiones,
Convenio
PROIDIS
Cobertura
PMO,
Cobertura
Provincia
Cobertura
Orientación,
SSS,
Sistema
PROIDIS
Único
Cobertura,
Padrón
Sistema
Único
Sistema
Organismos Único
Ley de
Cheques
Financiamient
o
Grupo de
trabajo
Acreditación
y
categorización
Implementa
ción
Sistema
Único
Convenio
con las
provincias
Programa
Carenciados y
Residual
Para la atención de los beneficiarios del Consejo
Nacional del Menor y la Familia propusieron
realizar un preconvenio con la Ciudad de Buenos
Aires y con el Gobierno de la Provincia de
18 1999 Buenos Aires.
19 1999
19 1999
20 1999
20 1999
20 1999
21 1999
22 1999
23 1999
Este acta no se encuentra en archivo
Del inciso 5 del presupuesto del Servicio Nacional
de Rehabilitación en cumplimiento de lo
establecido en el Decreto 703/95 se acuerda para
ello que en abril/99 la Jefatura de Gabinete de
Ministros transferirá la correspondiente partida
presupuestaria al Servicio Nacional de
Discapacidad.
Presentar al Consejo Federal de Discapacidad el
Programa de implementación del Sistema Único y
comenzar a suscribir los respectivos convenios con
las provincias.
Se aprueba y se presenta el Programa de Atención
a Personas Discapacitadas Carenciadas ante el
Comité de la Ley de Cheques y en la próxima
reunión del Consejo Federal de Discapacidad.
Se aprueba la propuesta elaborada por el Grupo de
Trabajo respectivo como Marco Básico de
Organización y Funcionamiento de
Establecimientos y Prestaciones del Sistema Único
de Prestaciones Básicas para Personas con
Discapacidad, y se resuelve su presentación ante el
Subsecretario de Política de Salud y Relaciones
Internacionales, Dr. Argentino Luis Pico, para su
inclusión en el Programa de Garantía de Calidad
de la Atención Médica.
Se acuerda que en la reunión del Consejo Federal
de Discapacidad, se hará la presentación de la
propuesta del Convenio Marco del Programa para
la implementación en Colaboración con las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires del Sistema Único de
Prestaciones Básicas para Personas con
Discapacidad y el Programa para la cobertura de
personas discapacitadas carenciadas en el Sistema
Único de Prestaciones Básicas para Personas con
Discapacidad a los efectos de que sean
consideradas por los referentes provinciales.
Se suscribe, a la mayor brevedad posible, los
respectivos convenios con aquellas provincias que
ya manifestaron su total conformidad, hecho éste
que actuará como mecanismo ejemplificador en el
resto de las provincias.
Se resuelve aprobar las Normas de
Funcionamiento del Registro Nacional de Personas
con Discapacidad.—
331
Beneficiario
s Consejo
Nacional del Programa
Menor y la Carenciados y
Familia
Residual
Presupuesto Financiamient
SNR
o
Implementa
ción
Sistema
Único
Programa
Carenciados y
Presentación Residual
Marco
Básico
Acreditación
y
categorización
Implementa
ción
Sistema
Único
Convenio
con las
Provincias
Normativa
Sistema
Único
Registro de
personas con
discapacidad
Se acuerda que para la votación de las decisiones
a tomar por el Directorio se requerirá la voluntad
de la mitad más uno de los miembros presentes y
para la aprobación y modificaciones del
Reglamento el voto de los dos tercios de sus
miembros. Se aprueba como Anexo I y como
24 1999 Resolución N°l del Directorio.
Realizar una reunión con la participación del Dr.
Daniel Lemus, el Sr. Mariano Paz y el Servicio
Nacional de Rehabilitación, a los efectos de
acordar el Financiamiento de los requerimientos de
ambos organismos en la implementación del
24 1999 Sistema Único.
Se resuelve que el presidente del directorio tenga
una reunión con representantes de la Obra Social
Unión Personal, con los integrantes de la Comisión
Nacional Asesora, con motivo de la petición
realizada acerca de la suspensión de la aplicación
24 1999 de la Resolución N°30/99.
24 1999
25 1999
26 1999
27 1999
27 1999
27 1999
28 1999
El Directorio del Sistema Único de Prestaciones
Básicas para Personas con Discapacidad aprobó el
Reglamento de Funcionamiento.
Se aprueba el Modelo de Convenio de Adhesión
de las provincias al Sistema Único de Prestaciones
Básicas para Personas con Discapacidad.
Elaborar, en una primera etapa, un Programa de
Acción con las provincias que suscriben convenios
que contemple un módulo básico de Capacitación,
adaptable posteriormente a las distintas realidades
provinciales; para luego continuar con la
elaboración de una estrategia fuerte de difusión a
través de los medios de comunicación.
Se decide dejar constancia que el directorio no
propone modificar el Nomenclador de Prestaciones
del Sistema Único.
Durante el periodo de transición del Sistema
Único prevalecerá el criterio de habitualidad, es
decir que hasta la puesta en marcha de las Juntas
Evaluadoras de Personas Discapacitadas y de
Prestadores de Servicios, los aranceles que abonen
las distintas Obras Sociales continúen siendo los
que hasta la fecha se venían pagando.
Se acuerda que antes de la próxima reunión de
Directorio, los representantes harán llegar a la
Comisión Nacional Asesora las actas de
capacitación de los diferentes organismos para su
consideración en el proyecto presentado.
Se acuerda establecer un plazo, el Treinta de
Septiembre del corriente año, para realizar una
evaluación general sobre el funcionamiento del
Sistema Único de Prestaciones Básicas para
Personas con Discapacidad, a partir de la cual el
Directorio tomará las decisiones que correspondan.
332
Votación de
decisiones
Directorio
Implementa
ción
Financiamient
o
UP,
Suspensión
Res. 30/99
Reclamos
Reglamento Directorio
Convenio
con las
Sistema
Provincias
Único
Convenio
con las
Provincias,
Capacitació
n
Sistema
Único
Directorio
no modifica Nomenclador
Criterio de
Habitualida
d
Sistema
Único
Capacitació
n
Sistema
Único
Evaluación
resultados
Sistema
Único
Se acuerda que para la elaboración de la precitada
circular resulta imprescindible unificar criterios,
basándose por una parte en la experiencia recogida
por la Gerencia Estratégica de la Superintendencia
de Servicios de Salud, en la atención de los
problemas del usuario, y por el otro, en las
solicitudes de prestaciones que obran en los
expedientes remitidos por las Obras Sociales a la
28 1999 Administración de Programas Especiales.
Se determinó la realización de una reunión con el
objeto de elaborar una propuesta adecuada para el
Programa de Atención a Personas Discapacitadas
Carenciadas presentado ante el Comité de la Ley
de Cheques, convocándose a la misma a la Dra.
Grisel Olivera Roulet y al Dr. Néstor Penedo del
Servicio Nacional de Rehabilitación A los mismos
efectos la Lic. Bollini invita al Dr. Daniel Durante
28 1999 y al Padre Pablo Molero a participar en la misma.
Se acuerda dar por aprobado el proyecto
elaborado por el Dr. Carlos Lapadula de la
Administración de Programas Especiales para la
implementación del Sistema Único en las Obras
29 1999 Sociales.
Se acuerda la derivación de los reclamos de los
30 1999 afiliados a la Gerencia de Atención al Usuario.
Se da por aprobado para que se continúe con el
trámite de suscripción del proyecto de Convenio
de Adhesión al Sistema Único por parte de la
30 1999 Provincia de Córdoba.
Se resuelve considerar en la próxima reunión de
Directorio una propuesta de Programa General de
Capacitación, que integre los conceptos y criterios
sobre los diferentes aspectos que comprende el
31 1999 Sistema Único.
Se decide que si bien se ha aprobado el
Nomenclador de Prestaciones Básicas, aún faltan
las normas de categorización y acreditación de
servicios, los resultados de la prueba piloto del
Certificado de Discapacidad, así como la
32 1999 constitución de las Juntas Evaluadoras.
Se decide que si bien se ha aprobado el
Nomenclador de Prestaciones Básicas, aún faltan
las normas de categorización y acreditación de
servicios, los resultados de la prueba piloto del
Certificado de Discapacidad, así como la
32 1999 constitución de las Juntas Evaluadoras.
Se acuerda que para la próxima reunión se elabore
un borrador de nota dirigida al Presidente del
I.N.S.S.J.P., planteando la situación por la que
atraviesan las prestaciones de rehabilitación, y
recomendando la elección de un sistema que
32 1999 asegure la calidad de la atención.
333
Financiamie
nto, Obras
Sistema
Sociales
Único
Programa
Carenciados y
Presentación Residual
Obras
Sociales
SSS,
Atención al
usuario
Sistema
Único
Reclamos
Convenio
con las
Provincias
Sistema
Único
Capacitació
n
Sistema
Único
Aprobación
Nomenclador
Prueba
Certificación
Piloto
discapacidad
Rehabilitaci
ón,
Recomenda
ción a
INSSJP,
Calidad
Cobertura
33 1999
33 1999
34 1999
34 1999
34 1999
35 1999
Se acuerda incorporar al Proyecto del Programa
de Capacitación del Sistema Único, las propuestas
realizadas por los diferentes organismos para su
consideración y posterior aprobación en la próxima
reunión.
El tratamiento de rehabilitación más adecuado es
el que se realiza teniendo en cuenta los
requerimientos del beneficiario. Se acuerda que en
la elección de un sistema de atención la prioridad
debe centrarse en asegurar la calidad de la misma,
más que en la modalidad de cobertura.
Se acuerda que la experiencia lograda por el
Servicio Nacional de Rehabilitación posibilitará
una mejor capacitación de las Juntas Evaluadoras
Provinciales por parte del mencionado organismo,
por lo que se recomienda continuar con el
desarrollo de la actividad iniciada.
Se aprueba el proyecto del Programa de
Capacitación del Sistema Único elaborado por la
Comisión Nacional Asesora con la incorporación
de las propuestas realizadas por los diferentes
organismos.
Se acuerda que se solicitará la opinión de la Prof.
Ana Brusco, Consultora en Educación de la
Comisión Nacional Asesora, a los fines de
establecer las pautas a tener en cuenta para derivar
a los casos con discapacidad a la escolaridad
pública o privada, según corresponda.
Se acuerda que las prestaciones no contempladas
ni en el Programa Médico Obligatorio ni en el
Sistema Único, requieren la elaboración de una
normativa que las contemple y las incorpore a uno
u a otro según corresponda.
Se acuerda Iniciar los trabajos de desarrollo del
Software para las Juntas Evaluadoras de Personas
36 1999 Discapacitadas y de Prestadores de Servicios.
Adoptar la Normativa del PROIDIS tanto en el
Marco Básico de Organización y Funcionamiento
de Prestaciones y Establecimientos de Atención
para Personas Discapacitadas, como en la
categorización y acreditación de los mismos por
parte de las Juntas de Evaluación de Prestadores,
disponiendo dar continuidad a los trabajos
mencionados aplicando los criterios
36 1999 oportunamente aprobados por el mismo.
Se acuerda la elaboración de un glosario del
Sistema Único, motivo por el cual se acuerda con
los miembros presentes elaborar para la próxima
reunión de Directorio una serie de definiciones
tendientes a homogeneizar la utilización de
términos que muchas veces enuncian conceptos
36 1999 diferentes y viceversa.
334
Capacitació
n,
Propuestas
Sistema
Único
Rehabilitaci
ón, Calidad Cobertura
SNR,
Capacitació
n
Junta de
Evaluación
Capacitació Sistema
n, Programa Único
Educación,
orientación
prestacional Cobertura
Normativa
para
prestaciones
no incluidas Cobertura
Desarrollo
Software
Junta de
Evaluación
Marco
Básico,
PROIDIS
Acreditación
y
categorización
Glosario,
elaboración
Sistema
Único
36 1999
37 1999
37 1999
38 1999
38 1999
38 1999
38 1999
Se acuerda incrementar los recursos del Subsidio
Familiar por hijo con discapacidad múltiple
certificada; de lo contrario se considera que la
propuesta generará prestaciones adicionales al
Nomenclador de Prestaciones Básicas,
exclusivamente para el ámbito de las Asignaciones
Familiares, alterando el principio de universalidad
y acceso igualitario que es el pilar fundamental del
Sistema Único.
Se propone que la Comisión Nacional Asesora
prepare para la próxima reunión una propuesta
distribuyendo los contenidos del Programa de
Capacitación entre los diferentes organismos para
la consideración del Directorio.
Se da lectura a la Resolución N° 2 del Consejo
Federal de Discapacidad donde se resuelve en su
art. 1° solicitar la modificación del Decreto N°
1193/98, a fin de incorporar al Directorio del
Sistema de Prestaciones Básicas de Atención
Integral a Favor de las Personas con Discapacidad
un miembro titular y uno alterno, y en su artículo
2° , la participación de dichos representantes, con
carácter de invitados, hasta tanto se produzca la
citada modificación.
Se acuerda incorporar en el Marco Básico de
Organización y Funcionamiento de Prestaciones y
Establecimientos de Atención a Personas con
Discapacidad: 1) Fundamentación: reemplazar los
términos "estándares de calidad" por los de
'fundamentos básicos" , y adicionar a la palabra
categoría el término "arancelaria". En el
punto 2) Objetivos: suprimir los términos
"categorización y acreditación". Asimismo
solicita incluir en dicha normativa la
cuantificación de los recursos humanos
necesarios en relación a los beneficiarios, para
brindar las prestaciones que allí se determinan.
Se acuerda incorporar el contenido de las Guías de
Evaluación del PROIDIS, como Anexo del Marco
Básico de Organización y Funcionamiento de
Prestaciones y Establecimientos de Atención a
Personas con Discapacidad.
Se resuelve conformar un Grupo de Trabajo
integrado por los representantes del Servicio
Nacional de Rehabilitación, de la Secretaria de
Desarrollo Social, del I.N.S.S.J.P. y de la
Comisión Nacional Asesora de manera tal de
establecer las pautas adecuadas a tener en cuenta
para su incorporación.
Se propone establecer un periodo de tiempo hasta
tanto se implemente el Programa de Carenciados
en todas las provincias, y recién a partir de ahí fijar
las sanciones pertinentes
335
Subsidio
familiar por
hijo con
discapacida
d
Pensiones y
Subsidios
Capacitació
n,
Contenidos
Sistema
Único
Modificació
n integrantes Directorio
Marco
Básico,
modificació
n
Acreditación
y
categorización
Marco
Básico,
PROIDIS,
Guías
Acreditación
y
categorización
Marco
Básico,
PROIDIS,
Guías
Acreditación
y
categorización
Sanciones
Programa
Carenciados y
Residual
38
38
39
40
41
Se aprobó la propuesta que elaboró la Comisión
Nacional Asesora, distribuyendo los contenidos del Capacitació
Programa entre los diferentes organismos que
n,
1999 integran el Sistema.
Contenidos
Capacitació
n,
Se aprueba presentar por parte de la Comisión
Contenidos,
Nacional Asesora los módulos del Curso a
Módulos de
Distancia de "Introducción a la Temática de la
Curso a
1999 Discapacidad" realizado por el I.N.A.P.
distancia
Se presentará a Jefatura de Gabinete la propuesta
de anteproyecto del Presupuesto del año 2000 para
discapacitados para su consideración en forma
1999 conjunta.
Presupuesto
Se acuerda que el Grupo de Trabajo integrado por
los representantes del Servicio Nacional de
Rehabilitación, de la Secretaría de Desarrollo
Social, del I.N.S.S.J.P. y de la Comisión Nacional
Asesora continuará trabajando en la incorporación
de los contenidos básicos de las Guías de
Evaluación del PROIDIS al Marco Básico de
Organización y Funcionamiento de Prestaciones
y Establecimientos de Atención a Personas con
Marco
Discapacidad, así como la adecuación de las
Básico,
mismas a lo establecido en el mencionado Marco
PROIDIS,
1999 Básico.
Guías
Se resuelve aprobar el Marco Básico de
Discapacidad, decidiendo su adopción como
"Normas de Categorización de las prestaciones y
establecimientos de atención a Personas con
Discapacidad", para ser aplicadas por las Juntas de
evaluación conjuntamente con las ya aprobadas e
incorporadas al Programa de Garantía de Calidad
de la Atención Médica en los aspectos que
correspondan; como así también la elaboración de
las Guías de Evaluación correspondientes para la
aplicación de la mencionada normativa de
Categorización y los requisitos para la
incorporación, permanencia y baja de prestadores
en el Registro Nacional, los que deberán ser
presentados por el Grupo de Trabajo respectivo al
Directorio, para su consideración y posterior
Marco
1999 aprobación.
Básico
336
Sistema
Único
Sistema
Único
Financiamient
o
Acreditación
y
categorización
Acreditación
y
categorización
41 1999
41 1999
41 1999
41 1999
41 1999
42 1999
Discapacidad, decidiendo su adopción como
"Normas de Categorización de las prestaciones y
Discapacidad", para ser aplicadas por las Juntas de
evaluación conjuntamente con las ya aprobadas e
incorporadas al Programa de Garantía de Calidad
de la Atención Médica en los aspectos que
correspondan; como así también la elaboración de
las Guías de Evaluación correspondientes para la
aplicación de la mencionada normativa de
Categorización y los requisitos para la
incorporación, permanencia y baja de prestadores
en el Registro Nacional, los que deberán ser
presentados por el Grupo de Trabajo respectivo al
Directorio, para su consideración y posterior
aprobación.
Se resuelve convocar a una reunión especial en la
Comisión Nacional Asesora, invitando a participar
a los representantes del mencionado Servicio, de la
Secretaría de Desarrollo Social y del I.N.S.S.J.P,
con el objeto de analizar las proyecciones
presupuestarias de dicho Programa y poder
proceder a su aprobación en la próxima reunión de
Directorio.
Se acuerda que es necesario precisar a la mayor
brevedad posible la distribución por provincias de
los fondos, ya que los proyectos que se presenten
en el Comité de la Ley de Cheques tendrán que
ajustarse a los montos que se establezcan.
Se acuerda, que durante la etapa de transición se
asigne un cupo a cada provincia, para no retrasar la
transferencia de recursos a las que ya tienen
convenios firmados, puesto que en la medida en
que se implemente el Programa en todo el país, se
podrán ir produciendo los ajustes que se requieran.
Se aprueba el Convenio de Adhesión al Sistema
Único de Prestaciones Únicas suscripto con la
provincia de La Rioja.
Se resuelve que el Programa de Carenciados del
Sistema Único estará a cargo del Directorio, que
recepcionará y evaluará los proyectos que
presenten las provincias, y luego de su aprobación
los remitirá al Comité de la Ley de Cheques para
su consideración, aprobación y remisión de fondos,
de acuerdo con lo establecido en el "Programa para
la Cobertura de las Personas con Discapacidad
Carenciadas en el Sistema de Prestaciones Básicas
de Atención Integral a favor de las Personas con
Discapacidad".
337
Marco
Básico,
Guías de
Evaluación
Acreditación
y
categorización
Financiamient
Presupuesto o
Ley de
Cheques
Financiamient
o
Partidas a
Provincias
Convenio
con las
Provincias
Financiamient
o
Sistema
Único
Directorio, Programa
Recepción y Carenciados y
Evaluación Residual
Se acuerda que para la Certificación discapacidad
de los beneficiarios carenciados, hasta tanto se
constituyan las Juntas de Evaluación en cada
provincia, se admitirán las certificaciones que
otorgan actualmente las Juntas Médicas de cada
42 1999 una de ellas.
El Directorio tomará las medidas necesarias, que
permitan a la mayor brevedad posible,
cumplimentar lo establecido en los convenios
suscritos con las provincias, a los efectos de no
demorar más la puesta en marcha en cada
42 1999 jurisdicción de las acciones previstas.
Se acuerda modificar el articulo 1° de la
Resolución N°2 del Directorio del Sistema Único,
reemplazando los términos de "Categorización de
Discapacidad", por los de "Categorización de
Prestaciones de Atención a Personas con
43 1999 Discapacidad".
Se decide solicitar al Ministerio de Salud y
Acción Social, el pronto despacho del Expediente
por el que se tramita la incorporación del Marco
Básico al Programa de Garantía de Calidad de la
43 1999 Atención Médica.
Se acordó que hasta tanto se constituyan y
funcionen las Juntas de Evaluación de Prestadores
en cada provincia, el Directorio constituirá el
Registro Nacional de Prestadores, incorporando
mediante acto resolutivo a las instituciones ya
categorizados por el I.N.S.S.J.P. y la Secretaría de
Desarrollo Social , de conformidad con la
43 1999 normativa del PROIDIS
Se resolvió que el Servicio Nacional de
Discapacidad que está a cargo de la puesta en
funcionamiento del Registro Nacional de las
Personas con Discapacidad, en concordancia con
los compromisos asumidos en los Convenios
suscritos, imprima celeridad a todos los aspectos
43 1999 vinculados con el mismo.
El Directorio se hará cargo del Programa de
Carenciados y del Registro Nacional de
Prestadores, y gestionará por la vía
correspondiente la modificación del Decreto
43 1999 1193/98, en los aspectos que correspondan
El Directorio se hará cargo del Programa de
Carenciados y del Registro Nacional de
Prestadores, y gestionará por la vía
correspondiente la modificación del Decreto
43 1999 1193/98, en los aspectos que correspondan
338
Certificació
n
discapacida
d
Programa
Carenciados y
Residual
Convenio
con las
Provincias
Sistema
Único
Normativa,
modificació
n
marco
Básico,
Incorporació
na
Programa de
Garantía de
calidad
Acreditación
y
categorización
Acreditación
y
categorización
Registro de
Constitución Prestadores
Constitución
Directorio
se hace
cargo,
Modificació
n Decreto
1193
Registro de
Prestadores
Programa
Carenciados y
Residual
Directorio,
Modificació
n Decreto
Registro de
1193
Prestadores
44 1999
44 1999
44 1999
44 1999
45 1999
Se acuerda que a los efectos de incorporar los
prestadores al Registro Nacional respectivo, el
I.N.S.S.J.P. y la Secretaría de Desarrollo Social
remitirán las guías de evaluación correspondientes
a la categorización otorgada a cada prestador.
Se acuerda que el presidente del directorio
formalizará la solicitud de apoyo técnico con el Sr.
Presidente del Directorio del I.N.S.S.J.P,
conviniéndose que previamente el Directorio del
deberá suscribir la Resolución respectiva.
Discapacidad,
Se resuelve, constituir el Equipo de Capacitación
del Sistema Único con los profesionales que
designen los diferentes organismos, para abordar
los temas de su competencia, dando participación,
cuando ello fuera posible, a los representantes
provinciales con conocimientos y experiencia en la
temática que tuviere que abordar.
Se resuelve aprobar el artículo 1* del proyecto de
Resolución N° 3 del Directorio del Sistema de
Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor
de las Personas con Discapacidad, el precitado
órgano tendrá a su cargo la ejecución del
"Programa para la Cobertura de las Personas con
Discapacidad Carenciadas en el Sistema de
de las Personas con Discapacidad"; en su artículo
2° la constitución del "Registro Nacional de
Prestadores de Atención a Personas con
Discapacidad" que transitoriamente y hasta tanto
se constituyan las Juntas Evaluadoras de Servicios
en cada jurisdicción, tendrá a su cargo el
mencionado Directorio y por último en su artículo
3° que dicho Registro Nacional estará constituido
transitoriamente, por las instituciones
categorizadas a la fecha de la presente Resolución,
por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados y la Secretaria de
Desarrollo Social de la Nación.
339
Guías de
Evaluación
Registro de
Prestadores
Apoyo
técnico
INSSJP
Registro de
Prestadores
Marco
Básico
Acreditación
y
categorización
Capacitació
n,
Constitución
Equipo de
Capacitació Sistema
n
Único
Aprobación
Programa
Carenciados y
Residual
45 1999
45 1999
46 1999
46 1999
Se acordó que hasta tanto se constituya y funcione
la Junta de Evaluación de Prestadores de la
provincia, el Directorio de acuerdo con lo
establecido en la Resolución n° 3, incorporará
mediante acto resolutivo a las instituciones ya
categorizadas por el I.N.S.S.J.P. y la Secretaria de
Desarrollo Social, de conformidad con la
normativa del PROIDIS
Se firma el Convenio de Adhesión al Sistema de
de las Personas con Discapacidad a la Provincia de
Formosa.
340
Aprobación
Registro de
Prestadores
Incorporació
n
prestadores
categorizado
s por
Registro de
INSSJP
Prestadores
Incorporació
n
prestadores
categorizado
s por
Registro de
INSSJP
Prestadores
Convenio
con las
provincias
Sistema
Único
47 1999
47 1999
47 1999
47 1999
48 1999
Se acuerda utilizar un esquema común en el
que contemple no sólo el marco normativo y
competencias del organismo responsable, sino
también las acciones desarrolladas hasta el
presente por cada uno de ellos en relación con la
puesta en marcha del Sistema Único.
Se acuerda que resultaría apropiado elaborar un
proyecto de Resolución, mediante el cual se
establece encomendar el estudio de la
categorización de aquellos servicios que presentan
una mayor complejidad y multiplicidad en las
prestaciones que brindan, otorgando una cobertura
prestacional que excede la prevista en el Sistema
Único, y por ende no contemplada en el Marco
Personas con Discapacidad. Hasta tanto se analice
y se resuelva sobre la categorización de este tipo
de servicios, se aplique la medida de no innovar en
relación a la categorización ya otorgada, por los
organismos mencionados al Cotolengo Don Orione
de Claypole.
Se acuerda que resultaría apropiado elaborar un
proyecto de Resolución, mediante el cual se
establece encomendar el estudio de la
categorización de aquellos servicios que presentan
una mayor complejidad y multiplicidad en las
prestaciones que brindan, otorgando una cobertura
prestacional que excede la prevista en el Sistema
Único, y por ende no contemplada en el Marco
Personas con Discapacidad. Hasta tanto se analice
y se resuelva sobre la categorización de este tipo
de servicios, se aplique la medida de no innovar en
relación a la categorización ya otorgada, por los
organismos mencionados al Cotolengo Don Orione
de Claypole.
Se firma el Convenio de Adhesión al Sistema de
de las Personas con Discapacidad de la Provincia
de Catamarca.
Se acuerda que habiendo sido aprobado el «Marco
Personas con Discapacidad" el mismo se utilice
como el "piso" de requisitos mínimos a requerir a
todo establecimiento de atención a personas
discapacitadas.
341
Evaluación
Sistema
Único
Prestaciones
superadoras,
Proyecto de
Resolución Prestaciones
Cotolengo
de Don
Orione
Acreditación
y
categorización
Convenio
con las
provincias
Sistema
Único
Marco
Básico, Piso Acreditación
de requisitos y
mínimos
categorización
48 1999
49 1999
50 1999
51 1999
52 1999
53 1999
54 1999
55 2000
Atento a que no existe un criterio uniforme en
todo el país, se acuerda elaborar un borrador de
normas de habilitación a ser consideradas por las
provincias que convenien con el Directorio del
Integral a Favor de las Personas con Discapacidad.
No se toma alguna decisión sobre un tema
específico.
Se acuerda que en una próxima reunión las
Organizaciones no Gubernamentales presenten en
el Directorio las partidas presupuestarias
ejecutadas por la Administración de Programas
Especiales hasta la fecha , como así también una
proyección de lo que resta aun ejecutar hasta el día
10 de diciembre del corriente año.
específico.
Se acuerda la aprobación del Programa de
Carenciados de la Provincia de Córdoba adreferendum del Informe de PAMI y su posterior
remisión al Comité Coordinador de la Ley de
Cheques, a los efectos de no demorar más su
puesta en marcha.
Se aprueba la Memoria del Sistema Único de
Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor
Los Directores consideran que no existirían
dificultades para incorporar la modificación en la
Memoria del Sistema Único, del ítem
correspondiente al Financiamiento de las
Prestaciones, suprimiendo de dicho informe el
párrafo en el que se alude a la imposibilidad, por
parte de la Superintendencia de Administración de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones y de
Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, de realizar
ninguna valoración por cuanto aún no se ha
constituido el Fondo para Tratamiento de
Rehabilitación Psicofísica y Recapacitación
Laboral previsto en la Ley 24.901.
Se acuerda que lo establecido en el Decreto
1193/98, las Provincias de Tucumán, Chubut,
Santa Cruz, Córdoba, La Rioja, Formosa,
Catamarca y Chaco, se incorporan al Sistema
Único, mediante la suscripción del correspondiente
Convenio con el Directorio del Sistema de
342
Acreditación
Habilitación y
, Normativa categorización
Financiamient
Presupuesto o
Implementa
ción
Memoria del
Sitema
Unico
Programa
Carenciados y
Residual
Sistema
Único
Memoria del
Sitema
Unico,
Modificació
n, Fondo
Tratamiento
Rehabilitaci Sistema
ón
Único
Convenio
con las
provincias
Sistema
Único
56 2000
56 2000
57 2000
57 2000
Se acuerda dejar constancia en actas que no es
intención del Presidente del Directorio oponerse a
la participación del Servicio Nacional de
Rehabilitación y Promoción de las Personas con
Discapacidad en programas de capacitación para
abordar el tema del Certificado de Discapacidad,
sino que en cumplimiento de lo aprobado por el
Directorio, según consta en Actas, el programa de
capacitación en las provincias con convenio debe
realizarse con el acuerdo del mismo, con la
participación coordinada de todos los organismos
que lo integran y dentro del Cronograma de
Acciones que se haya establecido
Se acuerda contemplar criterios aplicados por las
provincias y/o municipios para la habilitación de
servicios de atención a personas con discapacidad,
de forma tal que los mismos sean compatibles con
los de categorización y acreditación normalizados
en el Sistema Único.
En razón de todos los aspectos que deben
considerarse para la puesta en marcha del sistema
prestacional en todo el país se acordó pensar en
una propuesta de Programa General de
Capacitación, que integrara los conceptos y
criterios sobre los diferentes aspectos que
comprende el Sistema Único.
Se aprueba la solicitud de la modificación del
Decreto 762/97, que en su artículo 4° establece
que el Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de las Personas con Discapacidad
es el organismo responsable del Registro Nacional
de Personas con Discapacidad y de la acreditación
de los Prestadores de Servicios de Atención a las
Se aprueba la solicitud de la modificación del
Decreto 762/97, que en su artículo 4° establece
que el Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de las Personas con Discapacidad
es el organismo responsable del Registro Nacional
de Personas con Discapacidad y de la acreditación
de los Prestadores de Servicios de Atención a las
Capacitació
n, Convenio
con las
Provincias,
coordinació
n
Sistema
organismos Único
Acreditación
Habilitación y
, Criterios
categorización
Capacitació
n,
Contenidos
Modificació
n normativa, Registro de
SNR
personas con
responsable discapacidad
Normativa,
modificació
57 2000
n
PMO,
Se acuerda mantener reuniones de trabajo para
Límites
precisar los límites prestacionales entre el P.M.O y Prestacional
57 2000 el Sistema Único.
es
Se acordó constituir un grupo de trabajo
conformado por la Administración de Programas
Especiales, la Superintendencia de Servicios de
Salud y la Comisión Nacional Asesora para
encarar la capacitación de los recursos humanos
Capacitació
afectados a la temática en el ámbito de las obras
n, Obras
58 2000 sociales nacionales
Sociales
343
Sistema
Único
Acreditación
y
categorización
Cobertura
Sistema
Único
58 2000
59 2000
59 2000
60 2000
60 2000
61 2000
61 2000
Se acordó realizar una reunión con el responsable
del Equipo informático del Sistema Único, en la
Comisión Nacional Asesora, con el fin de precisar
los criterios y las acciones a desarrollar en esta
segunda prueba piloto del Registro Nacional de
Se aprueba la incorporación de uno de los
representantes de las organizaciones no
gubernamentales sin fines de lucro al grupo de
trabajo de la Superintendencia de Servicios de
Salud, de la Administración de Programas
Especiales y de la Comisión Nacional Asesora.
Se acuerda que todos los problemas y/o
inconvenientes vinculados con el Sistema Único,
previo a su tratamiento por el organismo
competente, sean presentados en primer lugar a
consideración del Directorio quien establecerá la
pertinencia o no de los mismos, así como la
continuidad de gestión que corresponda
Se acuerda que por un lado se realice una reunión
en el Servicio Nacional con los responsables del
área informática del Proyecto PNUD, y los equipos
interdisciplinarios de las Juntas Evaluadoras a los
efectos de analizar in situ la factibilidad de
realizar la mencionada prueba piloto, y por el otro
proponer a la provincia de Santa Fe la
participación en dicha experiencia.
Se propone realizar una reunión para analizar la
situación de las instituciones que prestan servicios
a beneficiarios del Programa residual del Consejo
Nacional del Menor y la Familia, y también en el
PROFE que no se encuentran evaluadas y
categorizadas y presentan irregularidades tanto
edilicias como de recursos humanos, convocando a
los representantes del Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados,
de la Comisión Nacional de Pensiones
Asistenciales, de la Administración de Programas
Especiales y de las O.N.G. sin fines de lucro.
Se aprueba el proyecto de resolución de creación
de un Grupo de Trabajo para la evaluación de los
servicios de atención de los beneficiarios del
Programa Residual del Consejo del Menor y la
Familia, a los efectos de determinar su
incorporación o no al Registro Nacional de
Prestadores.
Se aprueba el proyecto de resolución que dispone
la apertura del Registro Nacional de Prestadores de
Servicios de Atención, y la incorporación al
mencionado Registro de los prestadores del
PROIDIS del I.N.S.S.J.P.
344
Sistema
Informático
Registro de
personas con
discapacidad
Capacitació
n, Grupo de
trabajo,
incorporació Sistema
n ONG
Único
Directorio
recepciona
problemas
Sistema
Único
Sistema
Informático,
prueba
Certificación
piloto
discapacidad
Situación
Programa
irregular de Carenciados y
Instituciones Residual
Evaluación
prestadores
Incorporació
n
establecimie
ntos
PROIDIS
Programa
Carenciados y
Residual
Registro de
Prestadores
62 2000
63 2000
64 2000
65 2000
Se acuerda la elaboración de un proyecto de
Resolución, a los efectos de constituir un equipo
de trabajo conformado por la Administración de
Programas Especiales, las Organizaciones No
Gubernamentales sin fines de lucro y la Prof. Ana
Brusco, con el objeto de establecer las pautas a
tener en cuenta para derivar a los afiliados con
discapacidad a la escolaridad pública ó privada,
según corresponda.
Se acuerda la constitución de un equipo de
trabajo, coordinado por la representante de la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y
conformado por los representantes de la
Administración de Programas Especiales, el
Médica, el Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de las Personas con Discapacidad, el
Consejo Federal de Salud, la Comisión Nacional
Asesora, las Organizaciones No Gubernamentales
sin fines de lucro y el Dr. Ricardo Gutiérrez, con el
objeto de analizar el proyecto de Categorización de
Establecimientos de Rehabilitación, para su
posterior aprobación y puesta en marcha.
Se deberá constituir a la brevedad el Grupo de
Trabajo creado por Resolución N° 5 del
Directorio conformado por los representantes del
I.N.S.S.J.P. y del Servicio Nacional de
Discapacidad al que se incorporará un
representante del PROFE. Los mismos actuarán en
representación del Directorio a los efectos de
llevar a cabo las evaluaciones encomendadas las
que luego someterán a consideración del mismo.
Se determina que el grupo de trabajo constituido
por profesionales y técnicos del Servicio Nacional
de Rehabilitación y Promoción de las Personas con
Discapacidad, el I.N.S.S.J.P. y el P.R.O.F.E.,
aplicará la normativa establecida en el Marco
Personas con Discapacidad y presentará los
resultados de las evaluaciones realizadas a las
instituciones mencionadas a consideración del
Directorio del Sistema el que determinará su
incorporación o no al Registro Nacional de
Prestadores de Servicios de Atención Integral a
Favor de las Personas con Discapacidad.
345
Educación,
orientación
prestacional Cobertura
Establecimi
entos
Acreditación
Rehabilitaci y
ón, Proyecto categorización
Evaluación
prestadores
Programa
Carenciados y
Residual
Evaluación
prestadores
según
Marco
Básico
Programa
Carenciados y
Residual
Se destaca que más allá de todas las dificultades
que la implementación del Sistema de Prestaciones
Básicas de Atención Integral a Favor de las
Personas con Discapacidad ha presentado hasta la
fecha en el otorgamiento de dichas prestaciones, el
Directorio del Sistema Único, ha manifestado en
forma permanente su interés en encontrar una
solución y ha dado todo el apoyo necesario de
manera tal de brindar a la mayor brevedad posible
la cobertura prestacional que los afiliados
Recurso de
66 2000 requieren y que las normas jurídicas establecen.
Amparo
67 2000
68 2000
69 2000
69 2000
70 2000
71 2000
Este acta no se encuentra en archivo
Se aprueba ordenar al organismo ejecutor del
Programa Residual del Consejo Nacional del
Menor y la Familia, proceder a la evacuación de
los beneficiarios de dicho programa, que reciben
prestaciones en dichas instituciones y su
reubicación en otras instituciones que se
encuentren inscriptas en el Registro Nacional de
Prestadores del Sistema de Prestaciones Básicas de
Atención Integral a Favor de las Personas con
Discapacidad, como así también que se efectúen
las notificaciones correspondientes, brindando el
acompañamiento necesario a los familiares de los
beneficiarios.
Se decide que el Servicio Nacional de
Rehabilitación, como responsable del Programa
Residual del Consejo Nacional del Menor y la
Familia, adopte en cada caso la alternativa más
conveniente.
Se acuerda solicitar al I.N.S.S.J.P. la remisión
periódica de las altas y/o bajas que pudiesen
producirse, de modo tal de mantener actualizada la
base de datos del Registro Nacional de Prestadores
de Servicios.
Se acuerda ampliar a tres días el plazo de duración
de los futuros cursos de capacitación y solicitar a
las provincias la previa constitución del Grupo de
Trabajo provincial comunicándolo al Directorio en
forma inmediata.
Se acuerda entre los miembros presentes que se
exigirá a las Provincias la constitución de la
estructura institucional que establece el Convenio
suscripto, ya que no se puede ejecutar el Programa
de Carenciados sin que estén en funcionamiento el
Grupo de Trabajo Provincial y las respectivas
Juntas de Evaluación.
346
Evacuación
beneficiario
s
Reclamos
Programa
Carenciados y
Residual
Orientación Programa
prestacional Carenciados y
por el SNR Residual
INSSJP,
Registro de
altas y bajas Prestadores
Capacitació
n, Grupo de
trabajo,
provincias
Sistema
Único
Convenio
con las
provincias
Programa
Carenciados y
Residual
71 2000
71 2000
72 2000
72 2000
73 2000
74 2000
74 2000
Se acuerda que el Dr. Vilosio realice las gestiones
pertinentes y que también se contemple que para
dicho evento, la reunión del COFESA, con la
participación de los Ministros y Secretarios de
Salud de todo el país, las autoridades responsables
de las provincias con convenios suscriptos,
concurran con técnicos del área específicos para
que en reuniones paralelas se trabaje en todos
aquellos aspectos que posibiliten la puesta en
marcha del Sistema Unico en cada Jurisdicción.
Se aprueba la Resolución N° 5 del Directorio
donde se crea al Grupo de Trabajo que tendrá a su
cargo la evaluación de los instituciones
beneficiarías del Programa, luego de lo cual se
acuerda que atento a que el Financiamiento del
mismo se realiza a través del Comité de la Ley de
Cheques, conjuntamente con dicho órgano se
analizarán las competencias específicas.
Se resuelve constituir un Grupo de Trabaje
conformado por los representantes de la
Comisión Nacional Asesora, el Servicio Nacional
de Rehabilitación, de la Comisión Nacional de
Pensiones Asistenciales y del Programa de
Garantía de Calidad de la Atención Medica, a los
fines de elaborar una propuesta de Programa de
Asistencia Técnica para las provincias con
convenios, el que deberá considerar el Directorio
en próximas reuniones.
Se concluye que las actas constituyen documentos
reservados del mismo, no correspondiendo en
consecuencia la entrega de copias a terceros,
acordándose elaborar una nota en respuesta a la
mencionada institución.
Se acuerda la constitución de un Grupo de Trabajo
conformado por los representantes del Equipo
Evaluador de Instituciones del Programa Residual
del Consejo del Menor y la Familia, de la
Administración de Programas Especiales, de la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo y de la
Comisión Nacional Asesora, con el objeto de
establecer los plazos para la resolución de
falencias en las instituciones evaluadas, como
requisito previo para su categorización.
Se decide publicar las normativas de
categorización de prestadores que fueran
aprobadas por el Directorio para que las
instituciones las conozcan fehacientemente.
Se aprueba como requisito indispensable para la
efectivización de las cuotas, la conformación y
puesta en funcionamiento del Comité de Trabajo
provincial y de las respectivas Juntas de
Evaluación de Personas y de Prestadores.
347
implementa
ción,
COFESA
Sistema
Único
Evaluación Programa
de
Carenciados y
Convenio
con las
Provincias,
Asistencia
Técnica
Sistema
Único
Actas,
Información
reservada
Directorio
Evaluación
prestadores,
falencias,
Programa
Categorizaci Carenciados y
ón
Residual
Normativa,
publicación
Acreditación
y
categorización
Provincias, Programa
falencias en Carenciados y
instituciones Residual
75 2000
75 2000
76 2000
76 2000
77 2000
Se aprueba como "Plazos para la
Cumplimentación de Falencias" la propuesta
elaborada por el Grupo de Trabajo mencionado,
con las modificaciones que fueran acordadas por
los Señores Directores, estableciéndose la
elaboración de un proyecto de Resolución que
formalice dicha aprobación.
Se decidió que hasta tanto se constituyan las
Juntas de Evaluación en cada jurisdicción, se
constituya un Equipo de Evaluación de
Prestadores, dependiente del Directorio, cuyo
objetivo principal sería el de resolver las
situaciones que se presentan en la transición.
Se requiere que todas las provincias estimen la
población carenciada que necesita atención en cada
jurisdicción, para luego realizar las proyecciones y
previsiones presupuestarias que correspondan.
Se decidió la constitución de un Grupo de Trabajo
conformado por CONADIS, PAMi, PROFE, y el
Servicio Nacional Rehabilitación y Promoción de
las Personas con Discapacidad, para elaborar una
propuesta que contemple la aplicación de la citada
Ley en los servicios mencionados.
Se aprueba la propuesta de elaborar un Proyecto
de Resolución, que contemple la baja, a partir del
1° de octubre del año en curso, de los beneficiarios
del Programa Residual del Consejo del Menor y la
Familia que posean Obra Social.
Este acta no se encuentra archivo
Se resuelve elaborar la respuesta pertinente a la
Carta Documento elaborada por la Cámara
Argentina de Instituciones para Discapacitados
(C.A.I.D.I.S.) en relación a la falta de
disponibilidad, por parte de los prestadores del
Sistema Único, de Instructivos y Guías de
Evaluación de Planta Física y Recursos Humanos;
teniendo en cuenta las resoluciones ya aprobadas
por el Directorio y las normas que rigen al
79 2000 respecto.
Se resuelve disponer la baja de todos los
beneficiarios del mencionado Programa
Residual que posean algún tipo de cobertura,
y transferirlos hacia los diferentes organismos
prestacionales, de acuerdo con lo establecido por la
80 2000 Ley 24.901.
Se resuelve que el Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados, la
Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales y
la Superintendencia de Servicios de Salud tomarán
la intervención que corresponda a los efectos de
80 2000 cumplimentar la transferencia pertinente.
Normativas, Programa
falencias en Carenciados y
instituciones Residual
Evaluación
prestadores
Junta de
Evaluación
Programa
Financiamie Carenciados y
nto, padrón Residual
Residuos
peligrosos,
Grupo de
Trabajo
Acreditación
y
categorización
Baja
beneficiario
s
Programa
Carenciados y
Residual
Guías de
Evaluación,
CAIDIS,
Carta
documento,
falta
disponibilid
ad
Reclamos
Baja
beneficiario
s
Programa
Carenciados y
Residual
Baja
beneficiario
s
Programa
Carenciados y
Residual
78 2000
Se aprueba el Proyecto de Normativa del Registro
80 2000 Nacional de Prestadores deServicios.
Normativa
348
Registro de
Prestadores
80 2000
81 2000
81 2000
82 2000
82 2000
83 2000
83 2000
83 2000
84 2000
85 2000
Se aprueba la necesidad de priorizar la cobertura
prestacional a las personas discapacitadas, atento a
que hasta la fecha se ha financiado la promoción y
desarrollo de una infraestructura institucional que
ahora requeriría se garantizara el acceso a la
atención de los beneficiarios de acuerdo con lo
previsto en el Anexo I de la Ley 24.452.
Informes de evaluación tanto de planta física
como de prestaciones asistenciales y terapéuticas
no constituyen actos administrativos, sino que los
mismos revisten el carácter de actos preparatorios.
Se aprueba el dictamen por el que se resuelve no
hacer lugar al recurso de reconsideración
interpuesto por los titulares de IAPAD, y se decide
elaborar un proyecto de Resolución, con el objeto
de efectivizarlo y utilizarlo como caso testigo para
aplicarlo a otras instituciones.
El Directorio certificará según corresponda, la
incorporación de los prestadores al Registro
Nacional de Prestadores del Sistema, arbitrándose
los mecanismos necesarios para tal cometido.
Se aprueba las Guías de Evaluación del Marco
Básico de Organización y Establecimientos de
Atención a Personas , que como Anexo 1 forman
parte integrante de la Resolución N*14.
Se acuerda que los representantes de la Comisión
Nacional de Pensiones Asistenciales y del
I.N.S.S.J.P remitirán antes de la próxima reunión,
el número de beneficiarios que cada uno de estos
organismos prevé dar cobertura durante el próximo
año, de modo tal de elaborar un presupuesto
consolidado para el año 2001 de los organismos
que brindan cobertura dentro del Sistema Único.
Se acuerda aprobar una resolución que contemple
constituir una Junta Evaluadora de Prestadores
dependiente del Directorio del Sistema,
conformada por los profesionales que para ello
afecten los organismos que lo integran.
Se acuerda que la solicitud de fondos para la
atención de personas en cada jurisdicción
provincial, podría realizarse con un aperiodicidad
semestral, sin nómina de beneficiarios, pero con
una rendición de cuentas mensual acompañada de
la planilla que a tales efectos ya fuera aprobada en
el Programa.
Se acuerda que no correspondería la baja del
mencionado beneficiario del Programa Residual,
toda vez que la Obra Social de la Universidad de
Buenos Aires no se encuntra incluída en los a
alcances de la Ley 23.600.
Hasta tanto se constituyan y funcionen las Juntas
de Evaluación de Prestadores en cada provincia el
Directorio tendrá a su cargo el Registro Nacional
de Prestadores de Atención a Personas con
349
Priorizar
Cobertura
Financiamient
o
Informes,
tipificación
del acto
Evaluación
prestadores
IAPAD,
Recurso de
reconsiderac
ión
Reclamos
Directorio,
Incorporació
n
Registro de
prestadores Prestadores
Marco
Básico,
Guias
Acreditación
y
categorización
Transferenci
a
Programas,
Presupuesto Cobertura
Directorio,
Evaluación
Prestadores
Junta de
Evaluación
Financiamie Programa
nto,
Carenciados y
Rendición
Residual
Baja
beneficiario
s
Directorio,
Evaluación
Prestadores
Programa
Carenciados y
Residual
Junta de
Evaluación
85 2000
86 2000
86 2000
86 2000
86 2000
87 2000
Discapacidad.
Se resuelve aprobar la Resolución de creación de
la Junta Evaluadora de Prestadores con
dependencia transitoria del mismo,
incorporando al Programa Nacional de Garantía
de Calidad de la Atención Médica, entre los
organismos que aportarán profesionales y
agregando que dentro de las 48 horas las distintas
Jurisdicciones Nacionales citadas deberán
comunicar a la Comisión nacional los nombres de
los integrantes a la citada Junta.
Se acuerda que la Junta Evaluadora de
Prestadores, así conformada y bajo la coordinación
del Servicio Nacional de
Discapacidad, comenzará a funcionar a partir de la
firma de la Resolución N° 17/00 del Directorio del
Sistema Único.
Se decide presentar la Resolución N° 16/00 por la
que se resuelve aprobar el Instructivo para la
Elaboración de Proyectos del Programa para la
Cobertura de las Personas con Discapacidad
Carenciadas.
Se decide informar a las autoridades de la Cámara
Argentina de Centros de Medicina Física v
Rehabilitación que a los efectos de la renovación
de la inscripción en la Superintendencia de
Servicios de Salud de todos los Centros de
Rehabilitación que componen dicha Cámara,
deberán dirigirse al Servicio Nacional.
Se decide que si bien el Proyecto Institucional está
centrado en la prestación de Hogar con atención
médica especializada, la oblación la que esta
dirigida la prestación que ofrece la institución es
para pacientes con grado de Díscapacidad Severa
con Compromiso Orgánico de Base.
Se decide aplicar para el futuro la Resolución
MSyAS 428/99; como asi también recomendar a la
Superintendencia de Servicios de Salud que
continúe otorgando los certificados a los
prestadores que se encuentren incorporados al
Registro Nacional de Prestadores bajo la
dependencia transitoria de este Directorio.
350
Creación,
Junta de
Organismos Evaluación
Funcionami
ento, SNR
Junta de
Evaluación
Programa
Carenciados y
Residual
Instructivo
Cámara
Argentina
de Centros
de Medicina
Física v
Acreditación
Rehabilitaci y
ón
categorización
PINEP
Evaluación
prestadores
Resolución
428/99,
aplicación
Registro de
Prestadores
87 2000
87 2000
88 2000
88 2000
Se aprueba el proyecto de Resolución del
Directorio por la cual se dispone: 1) Asignar
carácter permanente a la Junta Evaluadora de
Prestadores de Servicios de Atención creada por
Resolución N°15 del Directorio del Sistema
Único, con dependencia de ese cuerpo colegiado
y bajo la coordinación técnica del Servicio
nacional de rehabilitación y Promoción de las
Personas con Discapacidad, 2) que la mencionada
Junta Evaluadora estará constituida por los
profesionales enumerados en el Anexo I que forma
parte integrativa de la misma, siendo asistida en
instancia de apelación por el equipo de consulte
Jurídicos al que se hace referencia en el Anexo II
que compone la misma.
Se acuerda que a los efectos de incorporar los
profesionales de la Superintendencia de Servicios
de Salud a la mencionada Junta Evaluadora, dicho
organismo remitirá los nombres de los
profesionales designados para integrarla
Se aprueba el Proyecto de Resolución del
Directorio por la cual se dispone en su artículo 1°:
recomendar al Sr. Director de la Administración de
Programas Especiales, aplique para el futuro la
normativa de la Resolución MSyAS N° 428/99 en
orden a los fundamentos expuestos en sus
considerandos y en su artículo, 2°: recomendar al
Sr. Superintendente de la Superintendencia de
Servicios de Salud, expida los certificados
pertinentes a favor de los prestadores que se
encuentran incorporados al Registro Nacional de
Prestadores de Servicios de Atención a Personas
con Discapacidad, transitoriamente bajo la
dependencia del Directorio del Sistema de
de las Personas con Discapacidad, en orden a los
fundamentos expuestos en sus considerandos.
Se aprueba el Proyecto de Resolución del
Directorio por la cual se dispone en su artículo 1°:
recomendar al Sr. Director de la Administración de
Programas Especiales, aplique para el futuro la
normativa de la Resolución MSyAS N° 428/99 en
orden a los fundamentos expuestos en sus
considerandos y en su artículo, 2°: recomendar al
Sr. Superintendente de la Superintendencia de
Servicios de Salud, expida los certificados
pertinentes a favor de los prestadores que se
encuentran incorporados al Registro Nacional de
con Discapacidad, transitoriamente bajo la
dependencia del Directorio del Sistema de
de las Personas con Discapacidad, en orden a los
fundamentos expuestos en sus considerandos.
351
Proyecto de
Resolución
Junta de
Evaluación
Organismos, Junta de
SSS
Evaluación
APE,
aplicación
Resolución
428/99
Financiamient
o
resolución
428/99,
SSS,
Proyecto de
Resolución
Registro de
Prestadores
88 2000
89 2000
89 2000
89 2000
89 2000
89 2000
89 2000
90 2000
91 2000
92 2000
Resolución
428/99,
improcedent
Se rechaza la aplicación de la Resolución MSyAS e su
Nº 428/99 a partir del segundo semestre de 2001.
tratamiento Directorio
Se aprueba la publicación en el Boletín Oficial de
las Resoluciones Nos. 3, 15, 17 y 18 del Directorio Publicación
del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención
Resolucione
Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, s, Boletín
Sistema
para su mejor conocimiento y divulgación.
Oficial
Único
Se acuerda rechazar los cambios introducidos en
las cláusulas séptima y octava, toda vez que
regulan cuestiones que resultan de exclusiva
competencia de la jurisdicción provincial, no
Convenio
requiriéndose el acuerdo con el Estado Nacional,
con las
Sistema
para ello.
Provincias
Único
Se aprueba la cláusula novena, acerca del
requerimiento de 180 días que han de transcurrir
Convenio
para la entrada en vigencia del convenio a contar
con las
Sistema
desde la fecha de su rúbrica.
Provincias
Único
Se aprueba incorporar a la cláusula décima, el
término de la "Capital Federal", para delimitar la
intervención del fuero federal que resultara
competente ante cualquier controversia en relación Convenio
al cumplimiento, incumplimiento y/o
con las
Sistema
interpretación del citado convenio.
Provincias
Único
Se aprueba la actuación del equipo evaluador en el
marco de la Resolución N° 5 del Directorio del
Auditoria,
Evaluación
Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. CAIP
prestadores
Se acuerda enviar una nota al Director de la
Colonia Montes de Oca, solicitando la nómina
completa de las personas alojadas en dicho
establecimiento, detallándose sus nombres,
apellidos y números de D.N.I., con el objeto de
Colonia
evaluar la posibilidad de su derivación hacia otros Montes de
establecimientos, de acuerdo al tipo de cobertura
Oca,
que posean y aún en el caso de carecer de la
Nómina
Evaluación
misma.
internos
prestadores
Se aprueba que la cantidad de evaluaciones, que a
partir del año 1993, realizara el I.N.S.S.J.P., como
así también sus respectivas conclusiones, debe ser
solicitada directamente a los Señores Interventores
del I.N.S.S.J.P. por el Superintendente de Servicios
de Salud, toda vez que resulta objeto de interés
particular de este último organismo
Evaluación Registro de
gubernamental.
INSSJP
Prestadores
Se resuelve conceder la prórroga solicitada por el
Instituto Psicopedagógico San Pablo, hasta el 31
de Diciembre de 2000, luego de lo cual deberá
indefectiblemente dar cumplimiento a lo normado San Pablo,
por la Resolución N° 11 de este Directorio.
baja
Reclamos
Se aprueba el Convenio de Adhesión al Sistema
Convenio
Sistema
Único de Prestaciones Únicas de la Provincia de
con las
Único
352
93 2001
93 2001
94 2001
95 2001
96 2001
97 2001
97 2001
Jujuy.
Se aprueba 1) encomendar al Servicio Nacional de
Discapacidad, como organismo responsable del
Programa, arbitre los medios necesarios para
efectivizar la medida evacuatoria dispuesta por la
Resolución N° 7 de este Directorio; debiendo
promover las acciones judiciales que correspondan
en el caso de persistir la negativa de los padres,
tutores y/o responsables de los menores asistidos
en Mundo Feliz en relación a esa medida; 2)
notificar a la Dirección General de Verificación y
Habilitación del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires; 3) notificar a la Unidad de Asistencia
Técnica para la Educación Pública de Gestión
Privada del Ministerio de Educación de la Nación.
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; 4)
notificar a la Unidad de Asistencia Técnica para la
Educación Pública de Gestión Privada del
Ministerio de Educación de la Nación.
Se acuerda dar intervención a la Dirección de
Verificaciones y Habilitaciones del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en relación a
los 28 pacientes que aún siguen siendo asistidos en
CEREP.
Se acuerda trabajar en relación a la temática
(Expediente N° 1-2002-4300002148/00-5 del
Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción
de la Persona con Discapacidad) con el propósito
de lograr la concreción de la medida evacuatoria a
la brevedad atendiendo a la situación precaria en
que se encuentran los beneficiarios del Programa
Residual.
Se resuelve contar con un instrumento de
asesoramiento técnico eficiente para resolver
fundadamente el recurso en cuestión con la
intervención de la Secretaria Legal y Técnica de la
Presidencia de la Nación, en su carácter de
Servicio Jurídico Permanente de la Jefatura de
Gabinete de Ministros.
Se aprueba agregar un asterisco aclaratorio del
origen de la información en el Tópico "modalidad
prestacional” e invertir el orden de ubicación de
los ítems “cupo” y "categoría".
Se aprueba la evaluación de las instituciones, cuya
ejecución llevará aproximadamente 5 meses,
acordando que el I.N.S.S.J.P. deberá informar a
este Directorio los resultados de las evaluaciones.
Se aprueba el Convenio de Cooperación a
suscribirse con la Asociación de Magistrados de la
Justicia Nacional.
353
Provincias
Evacuación, Evaluación
Mundo Feliz prestadores
Evacuación,
CEREP,
Programa
Intervención Carenciados y
GCABA
Residual
Evacuación
beneficiario
s
Programa
Carenciados y
Residual
Mundo
Feliz,
evacuación,
recurso
nulidad
Evaluación
prestadores
Modelo de
certificado
Registro de
Prestadores
Informes del
INJJP
Convenio,
Asociación
de
Magistrados
de la
Evaluación
prestadores
Sistema
Único
Justicia
Nacional
98 2001
98 2001
99 2001
99 2001
99 2001
100 2001
100 2001
101 2001
Respecto a la evaluación de planta física de CAIP,
tratándose de irregularidades de carácter grave se
formará el expediente respectivo en el Servicio
Nacional de Rehabilitación debiendo ser remitido
el legajo para su tratamiento en la próxima reunión
ordinaria de este Directorio.
Se acuerda que se aceleren los trámites relativos a
la constancia de inscripción en el Registro de
Prestadores, a la vez que se convoque a las
autoridades responsables.
Se propone redactar el texto “Información
proveniente del Registro de Prestadores de
Servicios de Atención Integral a favor de Personas
con Discapacidad” y se solicita en carácter de
urgente poner en conocimiento a la
Superintendencia de Servicios de Salud de las
modificaciones efectuadas.
Se aprueba estudiar la revisión de la normativa
aludida a través de una comisión ad-hoc que
convocará la Comisión Nacional Asesora para la
Integración de las Personas Discapacitadas para su
posterior consideración en este Directorio.
Se propone realizar una nueva inspección para
verificar el cumplimiento argumentado en la nota
referida., sin perjuicio de lo cual considera que
debería requerirse la intervención de la Asesoría de
Menores en Turno para salvaguardar a los menores
de cualquier peligro para su integridad física.
Se aprueba en relación al recurso iniciado por el
expediente N° 1-2002-4300002148/00-5 del
de las Personas con Discapacidad Instituto Mundo
FELIZ, rechazarlo haciendo propios los
fundamentos expuestos por la Secretaria Legal y
Técnica.
Se aprueba la elevación al Señor Presidente de la
Comisión Nacional Asesora de la propuesta de
participación de las instituciones en la Comisión
Ad - Hoc, pues la misma fue conformada a
instancia de esa Comisión Nacional Asesora.
Se resuelve efectuar las siguientes modificaciones
en el Proyecto de Resolución: 1 )incluir en la parte
dispositiva un artículo que se refiera a la
consideración de la impugnación mencionada
como recurso de reconsideración; 2)un artículo
que rechace ese recurso de reconsideración con
notificación de la encartada; y 3) otro artículo que
disponga la elevación del expediente al superior
para que resuelva el recurso jerárquico que
tácitamente se articula en subsidio con la anterior
presentación.
354
CAIP,
Irregularida
des
Evaluación
prestadores
Constancia
de
Inscripción
Registro de
Prestadores
Constancia
de
Inscripción
Registro de
Prestadores
Marco
Básico,
Guias
Acreditación
y
categorización
CAIP,
Irregularida
des
Evaluación
prestadores
Mundo
Feliz,
inspección
Justicia
Marco
Básico,
Participació
n
Instituciones
Reclamos
Acreditación
y
categorización
Mundo
Feliz,
nulidad
reconsiderac
ión
Reclamos
101 2001
102 2001
102 2001
103 2001
103 2001
104 2001
105 2001
105 2001
105 2001
Se aprueba la propuesta de modificación del
Artículo N° 4 del Modelo de Convenio de
Adhesión al Sistema Único para su firma con la
Provincia de Rio Negro.
Se propone la elevación del Expediente N" 12002-4300002148/00-5 del Servicio Nacional de
Discapacidad, Instituto Mundo Feliz a la Secretaría
Legal y Técnica de Presidencia de La Nación, en
su carácter de Servicio Jurídico Permanente de la
Jefatura de Gabinete de Ministros.
Toda convocatoria pública que hiciera la
Comisión Nacional Asesora, así como también,
toda publicación emanada de la misma debe ser
aprobada por este Directorio.
Se decide que se agilice el trámite relativo a la
aprobación del modelo de constancia de
inscripción en el Registro del mencionado Sistema,
con el objeto de asegurar la continuidad de los
servicios que se brindan a favor de las personas
con discapacidad.
Se aprueba que el Pbro. Pablo Molero sea
intermediario entre la Fundación Discar y la
Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales con
el objeto de llegar a una conciliación respecto a
que hay 16.000 expedientes con resolución
favorable, pero no se pueden ejecutar.
Se aprueba realizar gestiones ante el Ministerio de
Salud del Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires y la Secretaría de Salud del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el objeto
de implementar la emisión de los certificados de
discapacidad a través de un acuerdo ya que estas
gobernaciones no han firmado el convenio.
Se decide estudiar la forma legal de comunicar
que el Directorio decide poner plazos razonables
para la adecuación de las instituciones al Marco
Básico del Sistema Único.
Convenio
con las
Provincias,
Modificació Sistema
n
Único
Mundo
Feliz,
Elevación
Secretaria
Legal y
Técnica
Reclamos
Centralizaci
ón de
convocatori
as
Directorio
Constancia
de
Inscripción
Registro de
Prestadores
16.000
expedientes
pendientes
Pensiones y
Subsidios
Convenio
con las
Provincias
Plazos,
adecuación
establecimie
ntos
Convenio,
Asociación
de
Se aprueba firmar el Convenio de Cooperación
Magistrados
con la Asociación de Magistrados y elevarse a esa de la
Asociación un Programa de Capacitación probable Justicia
para los magistrados.
Nacional
Se aprueba firmar el Convenio de Cooperación
con la Asociación de Magistrados y elevarse a esa Convenio,
Asociación un Programa de Capacitación probable Capacitació
para los magistrados.
n a jueces
355
Certificación
Discapacidad
Acreditación
y
categorización
Sistema
Único
Sistema
Único
106 2001
106 2001
106 2001
107 2001
107 2001
108 2001
109 2001
Se decide que la resolución de Directorio sobre
plazos a las instituciones prestadoras de servicios
del Programa Residual, debe contener uno o más
artículos que expliciten que las instituciones que
no cumplieren con la misma o que se inscribieren
en el Registro Nacional de Prestadores de
Servicios Integral a Favor de las Personas con
Discapacidad, y no cumplieren se procederá al
traslado de los internos de acuerdo a las vacantes
disponibles en instituciones que se encuentran
inscriptas en el Registro Nacional de Prestadores
Se propone dictar una resolución de Directorio
con el objeto de evacuar a los internados que se
encuentran en IPIL y hacer una presentación frente
al Juzgado de Menores en Turno; y respecto de
FUNDAIPA se propone reiterar las visitas a fin de
brindar asesoramiento, ya que se ha demostrado la
buena predisposición de su responsable y sugerir
aumentar el cupo de la misma.
Se propone dictar una resolución de Directorio
con el objeto de evacuar a los internados que se
encuentran en IPIL y hacer una presentación frente
al Juzgado de Menores en Turno; y respecto de
FUNDAIPA se propone reiterar las visitas a fin de
brindar asesoramiento, ya que se ha demostrado la
buena predisposición de su responsable y sugerir
aumentar el cupo de la misma.
Se aprueba la incorporación de las instituciones
prestadoras del Programa Residual del Consejo del
Menor y Ia Familia, aprobándose la inserción del
artículo tercero en la resolución.
Se aprueba el proyecto de Resolución de creación
de la comisión Ad-Hoc en el marco del Programa
de Garantía de Calidad de la Atención Médica del
Ministerio de Salud.
El Directorio solícita a la Comisión Nacional
Asesora realizar una auditoría, respecto de un
subsidio perteneciente al Programa Residual del
Consejo Nacional del Menor y la Familia.
Se decide enviar la información de discriminar las
prácticas médicas incluidas en el Programa Médico
Obligatorio de aquéllas que constituyen
prácticas específicas para personas con
discapacidad, al Programa de Garantía de la
Atención Médica dependiente del Ministerio de
Salud, ya que la Institución manifiesta que algunas
modalidades de atención no están contempladas en
el Marco Básico.
Se decide que tanto Psicomotricistas como
músicoterapeutas deberán solicitar la respectiva
habilitación de Salud para efectuar acciones
110 2001 terapéuticas.
356
Plazos,
adecuación Programa
establecimie Carenciados y
ntos
Residual
IPIL,
Evacuación
Evaluación
prestadores
Evaluación
FUNDAIPA prestadores
Incorporació Programa
n
Carenciados y
Comisión
ad-hoc
Acreditación
y
categorización
Subsidio,
auditoria
Programa
Carenciados y
Residual
Practicas
Médicas,
PMO,
Marco
básico
Cobertura
Musicoterap
eutas,
Psicomotrici
stas,
Habilitación
Salud
Prestaciones
110 2001
111 2001
112 2001
113 2001
114 2001
115 2001
116 2001
116 2001
Se decide que la Presidente de CONADIS visite
las provincias de Córdoba y Tucumán para ponerse
en contacto con las máximas autoridades
responsables provinciales para obtener el
compromiso necesario para implementar el
Sistema Único en las citadas jurisdicciones.
Se decidió que se solicitará al representante del
Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados, que comuniquen a
CONADIS las altas y las bajas del registro
PROIDIS a fin de mantener la información
actualizada.
Se solicita a los representantes del INSSJP que
informen las altas y bajas con periodicidad, ya que
las consultas por las mismas se reciben en
CONADIS.
específico.
Se decide que todas las altas y bajas del Registro
Único se deben publicar en el Boletín Oficial en
forma reducida, dados los altos costos y que esto
constituye la seguridad y la invulnerabilidad del
sistema.
específico.
Se decide enviar copia de los diversos reclamos
institucionales por la aplicación de las
Resoluciones y la solicitud de respuesta al
Instituto, asimismo se decide comunicar al mismo
Instituto se encuentren presentes sus representantes
a las reuniones del Directorio, dadas dos ausencias
consecutivas e injustificadas.
Se decide enviar copia de los diversos reclamos
institucionales por la aplicación de las
Resoluciones y la solicitud de respuesta al
Instituto, asimismo se decide comunicar al mismo
Instituto se encuentren presentes sus representantes
a las reuniones del Directorio, dadas dos ausencias
consecutivas e injustificadas.
Se resuelve elevar el pedido de excepción desde la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de
117 2001 las Personas con Discapacidad del Decreto 1060.
Se decide la creación de un Grupo de Trabajo,
coordinado desde la Comisión Nacional Asesora,
integrada por profesionales de todos los
organismos y las ONGs del sector a los fines de
intercambiar la información en poder de cada uno
de ellos y proponer la solución individualizada a
cada caso.
118 2002 planteado, para luego ser volcada a este Directorio.
357
Implementa
ción
PROIDIS,
informe alta
y bajas
instituciones
PROIDIS,
informe alta
y bajas
instituciones
Sistema
Único
Registro de
Prestadores
Registro de
Prestadores
Publicación
Boletín
Oficial
Registro de
Prestadores
INSSJP
Reclamos
INSSJP,
Ausencias
injustificada
s
representant
es
Directorio
Reducción
de pagos
Nomenclador
Reclamos,
acreditacion
es, Grupo de
trabajo,
Registro de
organismos Prestadores
119 2002
119 2002
120 2002
121 2002
122 2002
122 2002
123 2002
124
125 2002
125 2002
126 2002
Se decide la emisión de una resolución que será
cumplida por todos los organismos aquí presentes
que será elevada al Ministerio de Salud. El PAMI
podrá renegociar su deuda con los prestadores pero
deberá admitir que el Directorio no sugiere sino
define.
Se crea una comisión Técnica destinada al
tratamiento de los distintos aspectos del complejo
Sistema de atención, a la que pone en función
permanente, estableciendo un plazo de 7 dias para
la presentación de un informe de avance y que
deberá estar terminado en 15 días.
Se aprueba la totalidad del informe producido por
la Comisión Técnica respecto de las Obras
Sociales y su financiación.
Se deberá unificar los criterios para la habilitación
de instituciones teniendo en cuenta los requisitos
establecidos en el marco básico. Las instituciones,
tengan el origen que tengan, deben garantizar la
calidad de las prestaciones.
Con respecto al tema de las habilitaciones, se
decide incluir en los Convenio con las Provincias,
la necesidad de adecuar las normas de habilitación
municipal de los servicios a los requerimientos del
Integral para Personas con Discapacidad. Se
acuerda con comenzar las gestiones con la Ciudad
de Buenos Aires y fas distintas jurisdicciones del
Conurbano Bonaerense.
Se aprueba la propuesta de la Comisión Técnica y
se acuerda que la misma comience a elaborar un
cronograma para la evaluación de las instituciones
conforme a los Índices de prioridad determinados
en dicha propuesta.
Se acuerda la continuidad de trabajo en
Comisiones que ya fueran acordadas para una
reasignación de fondos específicas u otra en el
Médica.
específico.
Se realizarán las comunicaciones correspondientes
a cada uno de los jueces y que se les ofrecerá la
cobertura dentro del padrón de prestadores del
PAMI.
Se propone la firma del acta de aprobación del
Proyecto PNUD ARG 97/047, introduciendo las
modificaciones solicitadas por el representante de
las ONGs ya que estas resultan significativas para
el desarrollo del mismo.
específico.
358
Decisiones
vinculantes
Crisis
Crisis,
Obras
Sociales
Directorio
Financiamient
o
Financiamient
o
Acreditación
y
Habilitación categorización
Convenio
con las
Provincias,
Habilitación Sistema
, normativas Único
Comisión
Técnica
Evaluación
prestadores
Comisiones
de Trabajo,
Reasignació
n de fondos Directorio
INSSJP,
comunicació
n a jueces
PNUD ARG
97/047,
Modificació
n,
aprobación
Programa
Carenciados y
Residual
Sistema
Único
127 2002
128 2002
129 2002
129 2002
130 2002
Se acuerda que deberá hacerse una Resolución
que los autorice expresamente al PAMI a evaluar
los prestadores que el Servicio Nacional presente
formalmente y éste deberá informar al PAMI sobre
la documentación presentada
por cada una de las instituciones y todos los
antecedentes que se tengan sobre las evaluaciones.
Se acuerda que una vez recabada toda la
información existente (la organización interna, ya
que no saben qué población tienen, deberá realizar
un relevamiento: criterios de agrupamiento por
actividades y talleres que se encuentren
actualmente en funcionamiento) deberá elaborarse
un plan sustentable para su refuncionalización.
Dado que las instituciones que remitieron la
información solicitada constituyen una muestra
suficientemente representativa para elaborar los
porcentajes sobre los cuales trabajar, se acuerda
realizar un informe final para presentar al
Ministerio de Salud.Se acuerda la propuesta elaborada por la comisión
técnica, en cuanto a la conformación de dos juntas
específicamente afectadas por el término de tres
meses para la evaluación de los ofrecimientos de
servicios más retrasados.
Se acuerda que los distintos organismos observen
el cumplimiento de la Ley 24901 y que sea
circularizada a través de la Superintendencia de
Servicios de Salud, a todas las obras sociales.
Se acuerda que los distintos organismos observen
el cumplimiento de la Ley 24901 y que sea
circularizada a través de la Superintendencia de
130 2002 Servicios de Salud, a todas las obras sociales.
Se acuerda conformar una comisión técnica que
131 2002 trate el tema del Seguro de Responsabilidad Civil.
En cuanto a la conformación de las Juntas
dependientes del Directorio, se acuerda realizar
una prueba piloto en Capital Federal y se establece
una reunión para el día Viernes 2 de Agosto con
los responsables del Servicio Nacional, la
Comisión Nacional y del PAMI para comenzar a
131 2002 trabajar en conjunto.
132 2002 específico.
Se decide que el PAMI deberá responder al caso
particular de pedido de escolaridad que solamente
contemplará aquello que está a cargo del mismo,
contestará en su caso que la escolaridad común no
está cubierta por el instituto y si todo lo referente a
133 2002 Integración escolar.
134 2002 Se decide que desde la Presidencia del Directorio,
se remitirá al Ministerio de Salud una nota para la
359
Evaluación
ISSJP, SNR, prestadores
Colonia
Montes de
Oca,
Relevamient
o,
racionalizaci Evaluación
ón
prestadores
Medicament
os, Informe Cobertura
Directorio,
plazos
Organismos,
Cumplimien
to Ley
24901
Obraso
Sociales,
Cumplimien
to Ley
24901
Seguro
Responsabil
idad Civil
Junta de
Evaluación
Prueba
Piloto
Junta de
Evaluación
Directorio
Sistema
Único
Registro de
Prestadores
INSSJP,
Cobertura,
Escolaridad Reclamos
Designación Directorio
PROFE
designación de un representante del PROFE.
135 2002 Se acordó con el proyecto de multas por cheques.
Se aprueba tomar las categorizaciones realizadas
por PAMI en la Provincia de Mendoza
135 2002 recientemente.
Se decide continuar abonando los aranceles
136 2002 previstos en el Nomenclador.
Se decide remitir el caso sobre la cobertura de
prestaciones básicas a la Comisión del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires e informar a la
136 2002 Defensora del Pueblo.
Se aprueba la Resolución del Directorio para el
inicio de las gestiones ante la Comisión Nacional
de Pensiones Asistenciales por los beneficiarios
137 2002 del Residual del Consejo del Menor v la Familia.
Se decidió que quede reflejado en el convenio con
la Provincia de Corrientes que ésta deberá aportar
algo para la implementación del Sistema de
Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor
de las Personas con Discapacidad y que el
convenio no implica suplantar los presupuestos ya
existentes para los programas vigentes en la
provincia destinados a las Personas con
137 2002 discapacidad.
Se acuerda en cuanto al tema de las propuestas de
aranceles presentadas, proponer licitar la
colaboración de la Universidad de Buenos Aires y
del Consejo de Profesionales de Ciencias
138 2002 Económicas para realizar el estudio de costos.
Se acuerda que el Servicio Nacional de
Discapacidad, aclare el tema del requerimiento por
parte de la Junta Nacional de Evaluación de
Prestadores de la acreditación de los profesionales
139 2002 ante la Superintendencia de Servicios de Salud .
Se acuerda una comisión específica para el
140 2002 tratamiento del Marco Básico.
Se acuerda en la concesión de la solicitud de
prórroga presentada por el Instituto AMPARE para
el cumplimiento de los plazos establecidos por la
Resolución N°6 del Directorio, dados los
141 2003 inconvenientes manifestados en la nota.
Debido a que persisten situaciones con Obras
Sociales Nacionales que se niegan a reconocer los
aranceles previstos en la Res. N° 428 del
Ministerio de Salud, se recomienda a la
intervenga en este tema, tanto en lo que se refiere
en particular a la UTA como a otras Obras
142 2003 Sociales que presentan estos problemas.
360
Multas por
cheques
INSSJP,
Mendoza
Aranceles
Escolaridad
común,
Defensoría
CABA
Financiamient
o
Acreditación
y
categorización
Nomenclador
Reclamos
Pensiones
Programa
Carenciados y
Residual
Convenio
con las
provincias
Sistema
Único
Aranceles
Nomenclador
Acreditació
n
profesionale Junta de
s, SSS
Evaluación
AMPARE,
Solicitiud
Prórroga
Reclamos
Obras
Sociales,
incumplimie
nto
Cobertura
Se acuerda una nueva reunión del Comité
Ejecutivo con una nueva reunión del Comité
Ejecutivo con profesionales del INSSJP y del
de la Persona con Discapacidad para trabajar sobre
142 2003 la situación de las habilitaciones municipales.
Referido a la consideración por parte del
Directorio de la propuesta de reformulación del
Marco Básico presentada, se acuerda que
previamente sea tratado el tema por una Comisión
143 2003 Técnica.
Se aprueba la reformulación del Programa de
144 2003 Carenciados.
Se aprueba la consideración del Proyecto de
Resolución del Directorio para la agilización de
145 2003 trámites de categorización de establecimientos.
Se acuerda en trabajar acerca de la elaboración de
una normativa que regule las exigencias del
servicio de transporte para personas con
146 2003 discapacidad.
Se aprueba el proyecto de resolución a los efectos
de financiar, si fuere necesario, el aumento de
aranceles solicitado al MINISTERIO DE SALUD
146 2003 DE LA NACIÓN.
Se aprueba Resolución del Directorio que indica
que se establezca como norma a todos los actores
del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención
Integral a favor de las Personas con Discapacidad,
la necesidad de constatar las categorizaciones de
las instituciones prestadoras de servicios a través
148 2003 de la página web del sistema integral.
Se acuerda en la emisión de una Resolución del
Directorio formalizando la aprobación de la
propuesta presentada por el Servicio Nacional de
Rehabilitación y Promoción de Persona con
Discapacidad para la evaluación de aquellas
instituciones que fueran incorporadas al Registro
Nacional de Prestadores de Servicios de Atención
153 2003 a Personas con Discapacidad por el INSSJP.
361
Habilitación Acreditación
, Reunión
y
Comité
categorización
Marco
Básico,
modificació
n
Modificació
n,
aprobación
Agilización
de trámites
Acreditación
y
categorización
Programa
Carenciados y
Residual
Acreditación
y
categorización
Transporte,
Reglamenta
ción
Prestaciones
Incremento
Nomenclador
Constancia
en página
web
Acreditación
y
categorización
INSSJP,
incorporació
n
Registro de
prestadores Prestadores
153 2003
153 2003
154 2003
155 2003
156 2003
157 2003
158 2003
158 2003
159 2003
160 2003
Sobre informes del estado de trámite de la
reglamentación de la Ley N° 25.504 y de la
gestión de la Resolución del Ministerio de Salud
para la readecuación del arancel correspondiente a
transporte, omitido en la Res. MSN N° 36, ambos
solicitados al Ministerio de Salud, se acuerda en
continuar insistiendo formalmente con respecto a
estos temas desde la Comisión Nacional Asesora
para la Integración de Personas Discapacitadas.
Se acuerda la convocatoria de una reunión
extraordinaria para el próximo martes a fin de dar
una respuesta sobre lo requerido por el Servicio
Nacional de Rehabilitación y Promoción de la
Persona con Discapacidad como para el Programa
de Carenciados de la Provincia de Santa Fe.
En cuanto al presupuesto del Servicio Nacional de
Discapacidad, se acuerda que el Servicio Nacional
de Rehabilitación y Promoción de la Persona con
Discapacidad presente una propuesta para que el
Directorio emita una Resolución solicitando al
Ministerio de Salud la previsión de fondos para el
organismo.
específico.
Se acuerda que hasta tanto se defina un único
instrumento para evaluar dependencia, se utilice el
Baremo español, ya que resulta el instrumento más
adecuado dada su sencillez en la aplicación y que
no requiere capacitación previa, para los
Beneficiarios del Programa Residual del Ex
Consejo del Menor y la Familia.
específico.
Se acuerda la conformación de una comisión de
especialistas en el marco del Directorio para el
análisis y propuesta de reglamentación de los
artículos citados.
Se aprueba a los organismos integrantes del
Sistema de la validez de los certificados emitidos
en el marco de la Ley N° 22431 y sus análogas
provinciales.
específico.
Se acuerda que una vez que la provincia de
Córdoba responda acerca de la designación del
responsable para la carga correspondiente, las
claves de acceso a la carga de datos asignadas,
sean cargadas a la brevedad.
362
Transporte,
Reglamenta
ción
Prestaciones
Convenio
con las
provincias
Programa
Carenciados y
Residual
Presupuesto Financiamient
SNR
o
Dependenci
a,
Evaluación,
instrumento
Prestaciones
Medicament
os,
Reglamenta
ción Art.
24901
Cobertura
Validez,
Juntas
Certificación
provinciales Discapacidad
Córdoba,
carga de
datos,
inhabilitació Junta de
n Claves
Evaluación
Se acuerda que dado que la problemática de la
obtención del Certificado para las personas con
discapacidad se extiende en todo el país, se
solicitará a todas las provincias informen sobre la
demanda de certificados, la cantidad de Juntas
conformadas por provincia y la cantidad de
161 2003 certificados que se emiten por mes.
Se aprueba el Proyecto de Resolución sobre la
modificación de Normas del Registro Nacional de
con Discapacidad en cuanto a la excepción para el
162 2003 exceso de cupo en hogares.
Se acuerda que se de una capacitación a distancia
de los responsables de la carga informática tanto
de certificados como de Prestadores para la
162 2003 Provincia de La Pampa.
163 2004
164 2004
164 2004
165 2004
166 2004
167 2004
167 2004
Evaluación
demanda
Normativas,
modificació Registro de
n
Prestadores
Capacitació
n, Carga
Informática
Marco
Básico,
Se aprueba la reformulación del Marco Básico,
Recalificaca
agregando la Recalificación Profesional, la
ión,
Rehabilitación Profesional conforme a lo
Rehabilitaci
establecido en la Resolución N° 216.
ón
Se acuerda realizar en primer lugar una jornada
Capacitació
informativa para dirigentes y gerentes y en esa
n, Obras
oportunidad ofrecer quienes estarán a cargo del
Sociales,
área.
Jornada
Se solicita informar a las Obras Sociales de la
Capacitació
reglamentación vigente, para evitar problemas
n, Obras
posteriores.
Sociales
Se deberá informar a todas las provincias a través Capacitació
de la próxima reunión del Consejo Federal, que
n,
cualquier provincia que haya sido capacitada con
Financiamie
anterioridad, ésta deberá hacerse cargo de los
nto,
costos de la capacitación a realizarse en el Servicio Convenio
con las
Persona con Discapacidad.
provincias
Se acuerda que por un lado será remitido a la
SuperIntendencia de Servicios de Salud para que
de respuesta a un beneficiario en particular para su
rehabilitación y por otra parte se asesorará a través
de la Asesoría Legal de la CONADIS para que
proceda a su presentación ante el Defensor del
Amparo,
Pueblo de la Nación para solicitar un recurso de
SSS, Pedido
amparo.
respuesta
Se aprueba la reformulación del Marco Básico a
Marco
partir de la modalidad prestacional de Centro
Básico,
Educativo Terapéutico hasta la modalidad de
Modalidad
Hogar.
Prestacional
Se acuerda intimar a las autoridades provinciales
del Chaco en virtud del convenio firmado con la
provincia, debido a que las instituciones El Castillo
y Los Girasoles manifiestan que han solicitado
Convenio
evaluación a la Junta provincial de cauterización
con las
de Prestadores y no han obtenido respuesta.
provincias
363
Certificación
Discapacidad
Certificación
Discapacidad
Prestaciones
Sistema
Único
Sistema
Único
Sistema
Único
Reclamos
Acreditación
y
categorización
Evaluación
prestadores
Se acuerda responder frente a la cobertura de la
concurrencia de beneficiarios de Obras Sociales a
Talleres Protegidos de Producción que la ley N°
24901 no prevé la cobertura de la concurrencia a
169 2004 Talleres Protegidos.
Se acuerda en la necesidad de normatizar los
servicios destinados a la población con
discapacidad y delimitar qué corresponde en cada
171 2004 caso.
Se acuerda responder al Instituto CIDELLI de
Mar del Plata que la categorización vigente ha sido
dada de baja ante el incumplimiento en tiempo y
forma de la presentación y que se encuentra en
proceso de categorización la nueva sede por parte
171 2004 del INSS.
Se acuerda solicitar informe al Ministro de Salud
de la provincia de Córdoba acerca del estado de
tramitación de las categorizaciones de dichos
172 2004 establecimientos con pronto despacho.
Se solicita al Servicio Nacional de
Rehabilitación y Promoción de la Persona
con Discapacidad informe sobre la situación de la
escuela de educación especial "Lucero del Alba a
172 2004 fin de dar respuesta al recurrente.
Se concluye que teniendo en cuenta las Normas
establecidas para el Registro Nacional de
Prestadores de Servicios de Atención con
Discapacidad, una vez que la institución presente
el recurso formal el Servicio Nacional de
Rehabilitación de Discapacidad tome a su cargo
173 2004 dicho trámite.
Se concluye que se realizarán las reuniones que
correspondan entre el PAMI y el Servicio Nacional
de Rehabilitación y Promoción de la Persona con
Discapacidad, pero que el INSSJP no tiene
facultades para modificar categorías otorgadas por
173 2004 la Junta Nacional o las Juntas Provinciales.
Para la categorización del Hogar Granja Emanuel
de la Provincia de Entre Ríos, se acuerda remitir
desde el pami toda la documentación al Servicio
Nacional de Rehabilitación y promoción de la
174 2004 Persona con Discapacidad para que sea evaluada.
No se encuentra este acta en el documento
Se acuerda que dado que se trata de una
prestación médica, indicada por profesional
neurólogo infantil tratante, la Obra Social
176 2004 OSECAC debería reconocer lo solicitado.
Talleres
protegidos
Prestaciones
Edad
Beneficiario
s
Cobertura
CIDELLI,
Incumplimie
nto
Reclamos
Cordoba,
Informe
Acreditación
y
categorización
Lucero del
Alba,
situación
Reclamos
Normativas,
modificació Registro de
n
Prestadores
INSSJP, sin
facultad
para
modificació Junta de
n categorías Evaluación
INSSJP,
Hogar
Granja
Emanuel
Reclamos
Cobertura
económica,
Art. 33
Reclamos
175 2004
364
176 2004
177 2004
177 2004
178 2004
179 2005
179 2005
179 2005
179 2005
180 2005
Transporte,
Directorio,
Se acuerda que ninguno de los temas tratados es
competencia
de competencia del Directorio y que las cuestiones , Secretaria
relativas al transporte deben ser reglamentadas por de
la Secretaria de Transporte.
Transporte Prestaciones
Se aprueba el proyecto de Resolución sobre la
Prestaciones
evaluación de prestaciones y servicios a cargo del , Proyecto
Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de
Evaluación
de la Persona con Discapacidad .
Resolución prestadores
Dado que no existen evidencias científicas acerca
de los beneficios de la equinoterapia que superen a
otras reconocidas científicamente, el sistema sólo
brindará cobertura en aquellas prácticas
comprendidas en la Ley № 24.901 ejercidas por
Equinoterap
profesionales habilitados. Se acuerda solicitar a las ia,
Sociedades Científicas opinión sobre la zooterapia. Normativa
Prestaciones
Se acuerda que la institución presente la nómina
de profesionales y orientadores a cargo del turno
tarde, no habría inconveniente en autorizar el
funcionamiento en ambos turnos ya que no se
trataría de un cambio de modalidad sino una
extensión de la prestación. Por tal motivo se
acuerda remitir nota a la Junta de Evaluación y
Extensión
Categonzación de Prestadores de la Provincia de
Jornada
Santa Fe para que emitan la autorización
Doble,
solicitada.
autorización Prestaciones
Se acuerda que la Provincia de Santa Fe debería
prever dentro de su presupuesto fondos para la
atención de la discapacidad y destinar parte de esos Convenio
Programa
fondos para incrementar los beneficiarios del
con las
Carenciados y
programa.
provincias
Residual
Se decide que se remita una nota en respuesta al
Ministerio de Salud y Ambiente y al Ministerio de
Desarrollo Social informando de las acciones a
realizar en cada caso planteado e informando
Acciones,
Programa
acerca de las transferencias realizadas desde la
Comisión.
as
Residual
Se acuerda dar traslado al Área Jurídica de la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de
Personas Discapacitadas a fin de que ésta ratifique
o rectifique el criterio expuesto por el Servicio
Mundo
Persona con Discapacidad. para posteriormente
Feliz,
resolver el recurso interpuesto por la institución.
recurso
Reclamos
Se acuerda que resulta indispensable un estudio de
costos realizado por un ente independiente y que
para la próxima reunión los Sres. Representantes
propondrán alternativas tanto del ente a realizarlo Estudio de
Financiamient
asi como de su financiamiento.
costos
o
específico.
365
Se resuelve convocar próximamente a las
autoridades de IOMA para informar al Directorio
acerca de las normativas, procedimientos y
disposiciones internas vinculadas a las
181 2005 prestaciones en discapacidad.
Se acuerda que debería enviarse una nota al señor
Ministro Coordinador de la Pcia. de Santa Fe a fin
de poner en su conocimiento la situación de
reclamos de padres y familiares de personas con
discapacidad para subsanar en lo inmediato las
falencias y errores en el funcionamiento del
182 2005 desempeño del personal actuante.
Se acuerda enviar una nota a la señora Directora
Provincial de Gabinete de Asistencia, el criterio
adoptado por el Directorio en cuanto al correcto
procedimiento administrativo para la
categorización e incorporación al Registro de las
entidades, ratificando en todos sus términos el
informe elaborado por la Dirección de
Promoción del Servicio Nacional de
Rehabilitación recomendando reconsiderar la
categorización y permanencia en el Registro del
Hogar Vivencias, como así también, la urgente
evacuación de las personas allí asistidas a otro
182 2005 establecimiento.
No se encuentra este acta en el documento
Se decide que es la Comisión Provincial quien a
partir de las evaluaciones realizadas por la junta
provincial, quien determina la incorporación y baja
del registro de las instituciones evaluadas. Por tal
motivo y teniendo en cuenta la competencia del
Directorio para la administración del SISTEMA
DE PRESTACIONES BÁSICAS DE
ATENCIÓN INTEGRAL A FAVOR DE
LAS PERSONAS CON DÍSCAPACIDAD, se
acuerda en remitir una nota a la Provincia de Santa
Fé intimando a la Comisión a dar de baja a la
Institución Vivencias así como a la reubicación de
los beneficiarios de Programa de Carenciados allí
184 2005 atendidos.
Se acuerda solicitar "en forma aleatoria
expedientes categorizados a las provincias" y no
184 2005 "expedientes pendientes de categorización".
Frente a la presentación de reclamos de varios
beneficiarios de la Obra Social Provincial de
Tucumán, se acuerda que no puede intervenirse
ante dicha Obra Social ya que no se encuentra
comprendido en los entes obligados por la Ley N°
24.901 por lo que se establece que el Directorio no
puede intervenir ante las decisiones de las Obras
Sociales con respecto a la derivación de
184 2005 beneficiarios.
IOMA,
convocatori
a
Reclamos
Falencias
Evaluación
Prestadores
Hogar
Vivencias,
Reconsidera Evaluación
ción
Prestadores
183 2005
366
Santa Fe,
Hogar
Vivencias,
baja
Provincias,
informes
Evaluación
prestadores
Acreditación
y
categorización
OS
Tucumán,
Ente no
obligado
Reclamos
185 2005
185 2005
185 2005
186 2005
187 2005
188 2005
188 2005
189 2005
190 2005
191 2005
192 2005
193 2005
194 2005
Discapacidad deberá verificar si la institución
Junta Provincial del Chaco presentó la
documentación requerida y ésta no fue consignada
en la Junta o bien la misma no fue presentada.
Se acuerda en dar de baja la clave correspondiente
a la Junta de Certificación de Rosario y solicitar al
de la Persona con Discapacidad que realice una
auditoría exhaustiva del padrón de prestadores de
Santa Fe.
Se acuerda en solicitar al Ministerio del Interior y
Registro Nacional de las Personas se priorice la
tramitación del certificado de discapacidad
personas con discapacidad ya que en ocasiones el
trámite resulta muy complicado en el caso de
extranjeros.
específico.
Se acuerda que la provincia de Santa Fe debería
responder acerca de los destinados a la cobertura
de las personas con discapacidad y solicitar la
incorporación a un Centro de Día.
Se remitirá una nota solicitando la presentación de
la documentación antes mencionada ya que la
misma resulta un requisito indispensable.
Asimismo se hace la salvedad que este Directorio
cursará al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
y a la AFIP para que se expidan al respecto.
Se decide que de acuerdo a la Norma vigente del
Registro Nacional de Prestadores de Servicios de
Atención a Personas con Discapacidad, la
institución debe esperar un plazo de 180 días antes
de solicitar una nueva categorización.
Se acuerda trabajar en un proyecto para incluir a
los efectores públicos al Registro Nacional de
con Discapacidad por lo que se convocará a las
provincias para ello
específico.
Se acuerda solicitar formalmente la
documentación pertinente a la institución y
paralelamente enviar notas a la AFIP y al Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires para que se expidan
en los temas de su competencia.
específico.
específico.
Se aprueba la propuesta de Resolución solicitando
al Sr. Ministro de Salud y Ambiente de la Nación
el incremento de los aranceles vigentes de acuerdo
367
Chaco,
auditoria
SNR
Junta de
evaluación
Rosario,
baja de
clave,
auditoria
padrón
Junta de
Evaluación
Tramite,
complicacio Certificación
nes
Discapacidad
Santa Fe,
Cobertura
Reclamos
FUNDAIPA
,
irregularida
des
Reclamos
Plazos
Acreditación
y
categorización
Efectores
Públicos,
inclusión
Registro de
Prestadores
FUNDAIPA
,
irregularida
des
Reclamos
Aranceles,
Incremento
Nomenclador
a la tabla que se adjunta a la presente.
Se acuerda que se solicitará a la Provincia de
Mendoza información sobre los beneficiarios que
solicitan esta cobertura y a la institución
solicitando se informe quién derivó estas personas
195 2005 a la institución.
Teniendo en cuenta la urgencia para resolver el
tema de las demoras en las habilitaciones, se
acuerda en la realización de una reunión
extraordinaria el día Martes 28 de Febrero a las 10
hs. con la presencia de representantes del Servicio
Nacional de Rehabilitación que puedan dar cuenta
del estado de situación, la cantidad de instituciones
en estas condiciones y las posibles soluciones al
196 2006 tema.
196 2006
196 2006
197 2006
198 2006
198 2006
198 2006
Se acuerda remitir nuevamente en consulta el
expediente a la Secretaría Legal y Técnica de la
Presidencia de la Nación, haciendo mención al
nuevo informe producido por los profesionales del
Servicio Nacional de Rehabilitación.
Se concluye que de ninguna manera puede
considerarse el tratamiento propuesto en la
modalidad de prestaciones de apoyo ya que
claramente se trata de un tratamiento de
rehabilitación por lo que deberá facturarse el
arancel correspondiente.
En cuanto al Art. 33 los presentes discuten acerca
de los términos del artículo y la necesidad de
realizar las consultas pertinentes a especialistas en
técnica legislativa y analizar los fallos existentes
por recursos de amparo que obligan a las obras
sociales a dar cumplimiento a solicitudes
invocando dicho artículo.
Se conviene en realizar una reunión con el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en función
del cambio de normativa una vez que los
representantes Servicio Nacional de Rehabilitación
se reintegren a las reuniones.
Se acuerda en la emisión de una Resolución del
Directorio donde se recuerde a las Obras Sociales
la vigencia de la obligatoriedad de cobertura de las
prestaciones de apoyo siempre que éstas se
encuentren especialmente indicadas
complementando la prestación principal así como
del módulo de integración.
Se acuerda que dado que es el servicio de agua
potable con el que cuentan numerosas instituciones
deberá requerírsele la provisión de agua potable
para el consumo y proceder a la categorización de
las mismas ya que esto excede la voluntad de las
instituciones en cuanto al cumplimiento de los
368
Mendoza,
beneficiario
s, cobertura
Reclamos
Acreditación
Habilitación y
, demoras
categorización
Mundo
Feliz,
Elevación
Secretaria
Legal y
Técnica
Reclamos
Rehabilitaci
ón,
Presatación
Apoyo
Prestaciones
Económica,
Ley 24901,
Art 33,
OOSS,
amparos,
consultas
Reclamos
, GCABA,
y
reunión
categorización
Prestaciones
de apoyo,
Integración,
Proyecto de
Resolución
Servicio de
Agua
Potable
Prestaciones
Acreditación
y
categorización
requisitos vigentes.
199 2006
200 2006
200 2006
201 2006
201 2006
No se encuentra este acta en el archivo
Se aprueban los proyectos de Resoluciones del
Directorio sobre normativas del Servicio de Apoyo
a la Integración escolar, el cual podrá ser brindado
por los Centros Educativos Terapéuticos que
cuenten con dicho servicio y Prestaciones de
Apoyo.
A fin de aportar una solución transitoria, se
propone solicitar a la APE una extensión de la
prórroga otorgada por la Resolución N* 16200
para las instituciones que aún no cuentan con la
categorizacion correspondiente.
Se acuerda recomendar al Servicio Nacional de
Rehabilitación que se otorguen prórrogas de 90
días a las instituciones que así lo soliciten de
acuerdo a cada caso y las condiciones en las que se
encuentre cada una de ellas.
Se decide solicitar a la provincia de Santa Fé se
arbitren los medios para normalizar la situación
planteada y atenerse a las Normas de
Procedimiento establecidas para el Registro
Nacional de Prestadores.
202 2006 Se aprueba modificar la Resolución N°25/2004.
Se deberá informar de las normativas de la Ciudad
de Buenos Aires a las instituciones de esta ciudad
en el registro a fin de
203 2006 que regularicen su situación.
Se acuerda se trabajará conjuntamente sobre las
figuras para la habilitación de servicios para
personas con discapacidad y la posibilidad de sacar
una Resolución conjunta entre la Secretaría de
Segundad del Gobierno de la Ciudad de Buenos
203 2006 Aires y el Directorio.
Se decide que en los casos a tratarse de un
Servicio de Rehabilitación la dirección del mismo
debe estar a cargo de un Médico Fisiatra sin
203 2006 excepción.
Rehabilitación envíe una rectificación del listado
citado a fin de que la Subsecretaría pueda enviar
un informe sobre la situación de cada una de las
204 2006 instituciones.
369
Prestaciones
de apoyo,
Integración,
Normativa
Prorroga,
establecimie
ntos no
categorizado
s
Prorroga,
establecimie
ntos no
categorizado
s
Santa Fe,
irregularida
des
Plazos
solución de
falencias
Prestaciones
Acreditación
y
categorización
Acreditación
y
categorización
Registro de
Prestadores
Acreditación
y
categorización
, GCABA,
y
reunión
categorización
Habilitación
, GCABA,
Trabajo
conjunto
Servicio de
Rehabilitaci
ón, Médico
Fisiatra
Acreditación
y
categorización
Prestaciones
Acreditación
Instituciones y
, situación
categorización
Con respecto al tema del Registro Nacional de
Prestadores de Discapacidad y la necesidad de
realizar adecuaciones en el registro informático se
solicita que el Servicio Nacional de Rehabilitación
presente el presupuesto respectivo para que el
mismo sea analizado por el Comité de Ley de
204 2006 Cheques.
Se acuerda por unanimidad la suspensión
transitoria de la Resolución N°1/2003 en todo el
país. Asimismo se acuerda que el Servicio
Nacional de Rehabilitación deberá comunicar a las
Juntas Evaluadoras del interior del país sobre esta
205 2006 suspensión transitoria .
206 2006
207 2006
208 2006
208 2006
208 2006
208 2006
209 2006
210 2006
No se encuentra este acta en el archivo
Se aprueba la moción de cerrar inicialmente el
estudio de costos de las prestaciones de Hogar con
Centro de Día y Hogar con Educativo Terapéutico,
Hogar, Centro de Día y Centro Educativo
Terapéutico (se adjunta planilla anexa) y que cada
representante lo eleve a las autoridades
correspondientes para tomar una decisión al
respecto.
Se decide que se haga un estudio de costos
analizando el estudio presentado por la asociación
ATAECADIS y que el incremento que hoy se
propone se tome en forma transitoria.
Se acuerda remitir el pago de las prestaciones de
los beneficiarios del IOMA a dicha obra social
conforme a la Ley 24.901 y solicitar informe si las
personas que realizan la presentación cuentan con
cobertura prestacional.
Se aprueba la norma donde se incluye el Plan de
Tratamiento de cada beneficiario que asi lo
requiera tres sesiones individuales para jornada
doble y dos en el caso de jornada simple de las
especialidades que correspondieran en cada caso y
no tres sesiones de cada especialidad para jornada
doble y dos sesiones de cada especialidad en
jornada simple.
Se decide que en caso de que un Centro Educativo
Terapéutico haya sido categorizado con
Integración a la Escuela Común, este puede
solicitar la cobertura del módulo correspondiente o
realizar la integración como parte del módulo de
CET no siendo compatibles ambas prestaciones en
conjunto (Centro Educativo Terapéutico y Módulo
Integración escolar).
específico.
Se aprueba una Resolución aclaratoria donde se
otorgue un plazo de noventa días para presentar la
correspondiente habilitación Municipal.
370
Informátizac
ión,
Registro de
presupuesto Prestadores
Resolución
1/03,
Suspensión
transitoria
Aranceles,
Estudio de
Costos
Aranceles,
Estudio de
costos,
incremento
Acreditación
y
categorización
Nomenclador
Nomenclador
IOMA,
incumplimie
nto
Reclamos
Marco
Básico, Plan
tratamiento Prestaciones
Integración,
CET
Prestaciones
Acreditación
Habilitación y
, plazos
categorización
211 2006
212 2006
214 2006
215 2006
215 2006
216 2007
217 2007
218 2007
219 2007
220 2007
221 2007
222 2007
Se aprueba el incremento formulado en la
propuesta inicial de establecer un incremento para
las cinco modalidades del total de las prestaciones
del Sistema.
específico.
específico.
Se aprueba el incremento propuesto para las
modalidades prestacionales.
Se aprueba la propuesta de CONADIS para el
incremento de las prestaciones de Rehabilitación
en todas sus modalidades y Estimulación
Temprana y el Transporte.
Se acuerda enviar una consulta al Gobierno de la
Ciudad de la situación de las Instituciones del
Registro de Prestadores que se encuentran con el
plazo vencido de prórroga para la presentación de
habilitaciones.
Respecto a la presentación de una consulta
presentada por la Obra Social sobre la pertinencia
de cobertura de un acompañante terapéutico para
un afiliado de esa Obra Social, se acuerda en
responder a dicha consulta que dicha figura
corresponde a Salud Mental y debería cubrirse si
correspondiera desde esa Área de Atención de la
Obra Social.
Se aprueba el incremento de todas las prestaciones
del Sistema en un 14%.
Se aprueba la propuesta del Servicio Nacional de
Rehabilitación para la reformulación de la
Resolución N° 12.
Se aprueba requerir a la Secretaria de Seguridad
de la Provincia de Buenos Aires la Normativa
sobre la certificación de habilitación contra
incendios.
Se aprueba que los beneficiarios de IOMA tengan
la cobertura de prestaciones recibidas con el
arancel nacional.
Se aprueba incorporar una Fe de Erratas de la
Resolución N°100/2007 del Directorio
conteniendo los puntos siguientes: Agregar en los
formularios denominados I Anexo III" y "Anexo
V" (declaración jurada) lo siguiente: Alojamiento
de semana, Servicio de Apoyo a la Integración
Escolar; Centro de Rehabilitación para personas
con discapacidad visual.
Se decide que el Directorio no tiene competencia
para regular una Obra Social Provincial como
222 2007 IOMA ya que ésta no pertenece al Sistema.
371
Incremento
Nomenclador
Incremento
Nomenclador
Incremento
Nomenclador
,
y
vencimiento categorización
Acompañam
iento
terapéutico,.
Salud
Mental
Prestaciones
Incremento Nomenclador
Normativa,
modificicaci Registro de
ón
Prestadores
Acreditación
Habilitación y
, Incendios categorización
IOMA,
arancel
nacional
Reclamos
Normativa,
modificació
n
Regulación,
Directorio
no
competente
Acreditación
y
categorización
Directorio
222 2007
223 2007
224 2007
225 2008
226 2008
227 2008
Se acuerda en solicitar al Servicio Nacional de
Rehabilitación un informe de situación de la
provincia de Corrientes en cuanto a la capacitación
de la Junta mencionada. Asimismo se acuerda
enviar al Gobernador un pedido de informes e
intimación a que en 60 días constituya dicha junta,
y en caso de que no lo haga se procederá a realizar
la evaluación con costes a su cargo.
La Institución deberá informar a su junta
evaluadora de categorización, dentro de las 48
horas de ocurrido, todo aumento no menor a 5
PERSONAS de su población asistida, acreditando
en EL PLAZO IMPRORROGABLE DE 10
(DIEZ) DÍAS HÁBILES posteriores a la
incorporación del último asistido, haber dispuestos
el recurso humano necesario para su atención: b)
una nueva planificación de actividades y/o c) la
existencia de equipamiento requerido en caso de
resultar algo de ello necesario. 7.2.4.- La omisión
de declarar en tiempo y forma lo indicado en el
punto 7.2.3. conllevará a la institución a ser
intimada para que, en el plazo de 10 (DIEZ) días
hábiles, acredite ante su ¡unta evaluadora contar
con los recursos humanos pertinentes para la
atención de la totalidad de su población atendida,
planificación de actividades y la existencia de
equipamiento requerido en caso de resultar ello
necesario. De no dar cumplimiento a lo exigido en
este último plazo, la institución será evaluada y se
determinará, de ser necesario, la nueva categoría o
si así resultara, la baja del Registro por no alcanzar
los requisitos mínimos exigibles.
Respecto a la situación de la institución Villa del
Sol, la cual fue auditada tres veces por parte de la
Subgerencia y que de acuerdo a las mismas se
evidencian diferencias con la evaluación y
categorización realizada por el Servicio Nacional
de Rehabilitación Se acuerda la realización de una
auditoria en conjunto a fin de resolver la cuestión
de vacantes planteada.
Se aprueba la propuesta del Ministerio de Salud
de incremento del 14% para todas las prestaciones
del Sistema.
Debido a los problemas con las inscripciones en el
Registro de la Superintendencia de Servicios de
Salud (ya que este es requerido para la firma de los
contratos), se solicita a la representante de la
informe al respecto.
Respecto a una denuncia formulada por el
instituto UNHID al Directorio sobre
arbitrariedades en el proceso de baja de la
institución del Registro de Prestadores, se acuerda
que la misma sea remitida al Servicio Nacional de
Rehabilitación a fin de que informe acerca de la
372
Corrientes,
Informe
Junta de
evaluación
Reclamos,
Acreditación
Modificació y
n normativa categorización
Villa del sol,
diferencias
con SNR
Reclamos
Incremento
Nomenclador
SSS,
informe
UNHID,
Baja
Registro de
Prestadores
Reclamos
situación planteada.
Respecto a la presentación por la que se solicita
urgente protección de la continuidad y calidad de
las prestaciones básicas de habilitación y
rehabilitación de las personas con discapacidad,
impugna arbitrariedades, se cumpla con las
funciones de funcionarios públicos, dicha
impugnación que debe ser encuadrada
jurídicamente e imputaciones a funcionarios por lo
que se decide que se traslade el caso a cada uno de
228 2008 los organismos a fin de que tomen conocimiento.
Se acuerda que la habilitación otorgada debiera
contemplar normas mínimas tales como si se trata
230 2008 de una prestación ambulatoria o con internación.
Se acuerda el dictado de una norma aclaratoria de
230 2008 la Res. N°100/07.
Se acuerda que mientras la institución no haya
sido dada de baja en el Registro del Servicio
Nacional de Rehabilitación como en el de la
Superintendencia de Servicios de Salud, la
231 2008 categorización permanece vigente.
Se aprueba el proyecto de Resolución
232 2008 modificatoria de la Resolución N°100/2007.
Se rechaza la propuesta del CPN Mosquera, por
ser improcedente e ilegal, del incremento desde el
233 2008 mes de Septiembre de 2008 a Agosto de 2009.
Se aprueba que dadas las características del
servicio, horas de atención y del equipo
profesional requerido, el arancel sea el mismo que
234 2008 el Servicio de Apoyo a la Integración.
373
Asociacione
s
prestadores,
Impugnació
n, traslado a
organismos
competentes Reclamos
Acreditación
Habilitación y
, Normas
categorización
Acreditación
Normativa, y
aclaratoria
categorización
Vigencia
Normativa,
modificació
n
Incremento,
Rechazo
Servicio de
Apoyo a la
Vida
Autónoma
(SAVA),
oganismos,
informes
técnicos
Acreditación
y
categorización
Acreditación
y
categorización
Nomenclador
Prestaciones
Se acuerda en dar respuesta a la nota, presentada
por la Dirección General de Educación de Gestión
Privada del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires donde expresan la inquietud sobre la gran
cantidad de establecimientos educativos privados
que quieren brindar el Servicio de Apoyo a la
Integración pero que esto no se hallaría previsto en
el Marco Básico de Organización y
Funcionamiento de Prestaciones y Servicios de
Atención a Personas con Discapacidad,
explicitando las condiciones que deben cumplir
estas instituciones para brindar dicho servicio
conforme a la normativa vigente, al igual que las
Escuelas de Educación Especial o los Centros
Integradores ya que esta posibilidad se encuentra
234 2008 explícitamente incluida en el citado Marco Básico.
Prestaciones
235 2008
Prestaciones
236 2008
237 2008
238 2008
238 2008
239 2008
240 2009
241 2009
Marco
Básico,
Gestión
Privada
CABA,
integración
escolar
Servicio de
Se acuerda incluir un párrafo donde se exprese
Apoyo a la
taxativamente las posibilidades de cobertura y
Vida
acotar lo que se expresa como apoyos a apoyos
Autónoma
profesionales y que ello sólo implique el apoyo por (SAVA),
parte de personas y no animales por ejemplo.
limites
Se acordó un incremento de los aranceles de
transporte del 30% a partir de Enero de 2009 por lo Aranceles,
que el arancel quedaría en 1,84.
Incremento
Se acuerda solicitar a la Superintendencia de
Servicios de Salud una prórroga hasta tanto se
solucionen las dificultades operativas del Registro Prorroga,
de Prestadores de la Superintendencia de Servicios Dificultades
de Salud.
Operativas
Capacitació
Se aprueba que el Directorio implemente
n, Obras
instancias de capacitación tanto para las Obras
Sociales,
Sociales como para las instituciones.
Instituciones
Dependenci
a,
Se aprueba el documento técnico elaborado por la Documento
Comisión Ad hoc.
Técnico
específico.
El APE devuelve aquellos expedientes de aquellos APE,
beneficiarios cuyo prestador no cuenta en el
Modalidad
registro con la modalidad incluida por haber sido
categorizaci
categorizado con anterioridad a dicha norma. Los ón,
presentes acuerdan realizar una recomendación al inadecuació
APE sobre este tema.
n
Ciudadores
Se acuerda que la Ley N° 26.480 no es
domiciliario
suficientemente clara respecto de los organismos
s,
competentes para otorgar la matriculación de los
Matriculació
cuidadores domiciliarios.
n
Se suspende la reunión debido a que no se logró el Suspende
242 2009 quórum suficiente para sesionar.
Reunión
243 2009 No se toma alguna decisión sobre un tema
374
Nomenclador
Registro de
Prestadores
Sistema
Único
Prestaciones
Financiamient
o
Prestaciones
Directorio
244 2009
245 2009
246 2009
246 2009
específico.
específico.
Se aprueba la propuesta de un incremento del
15,2% para todas las prestaciones nomencladas a
partir del mes de Septiembre y la conformación de
comisiones para el análisis de un ajuste en los
rubros de alimentación y transporte, durante el mes
de Octubre a fin de definir los mismos a partir del
mes de Diciembre.
Se acuerda en recomendar a los entes obligados
por el Artículo 7° de la Ley 24.901, observar la
obligatoriedad del pago de las prestaciones,
inclusive transporte, que fueran suspendidas
transitorias por el motivo de la Emergencia
Sanitaria por la Epidemia de Gripe A N1H1.
Se aprueba tomar como valor de referencia $ 14
para incrementar el valor diario para alimentación
y un incremento del
5% para el mes de Diciembre de 2009 y un 5%
para el mes de Abril de 2010 que incluye a todas
las prestaciones del Sistema.
Incremento
Nomenclador
Obligatoried
ad Pago
Prestaciones
, Gripe
AN1H1
Cobertura
Incremento
Nomenclador
Anexo I - Cuadro - Decisiones Ordenadas por Acta y Primer y Segundo Nivel de codificación.
Elaboración Propia
375
ANEXO II
Análisis de las decisiones ordenadas según temática
TEMAS DE LAS DECISIONES
Agilización de trámites
Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Rehabilitación
Comisión ad-hoc
Constancia en página web
Córdoba, Informe
Cottolengo de Don Orione
Establecimientos Rehabilitación, Proyecto
Grupo de trabajo
Habilitación
Habilitación, Criterios
Habilitación, demoras
Habilitación, GCABA, reunión
Habilitación, GCABA, Trabajo conjunto
Habilitación, Incendios
Habilitación, Normas
Habilitación, Normativa
Habilitación, plazos
Habilitación, Reunión Comité
Habilitación, vencimiento
INSSJP, Mendoza
Instituciones, situación
Marco Básico
Marco Básico, Guías
Marco Básico, Guías de Evaluación
marco Básico, Incorporación a Programa de Garantía de calidad
Marco Básico, Modalidad Prestacional
Marco Básico, modificación
Marco Básico, Participación Instituciones
Marco Básico, Piso de requisitos mínimos
Marco Básico, PROIDIS
Marco Básico, PROIDIS, Guías
Normativa
Normativa, aclaratoria
Normativa, modificación
Normativa, publicación
Plazos
Plazos solución de falencias
Plazos, adecuación establecimientos
Prorroga, establecimientos no categorizados
376
Cantidad
58
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
2
1
1
1
2
1
1
1
4
1
1
4
1
1
1
1
2
Provincias, informes
Reclamos, Modificación normativa
Residuos peligrosos, Grupo de Trabajo
Resolución 1/03, Suspensión transitoria
Servicio de Agua Potable
Vigencia
Capacitación, Carga Informática
Convenio con las provincias
Criterios Clasificación Internacional
Evaluación demanda
Normativa
Orientación prestacional
Prueba Piloto
Sistema Informático, prueba piloto
Tramite, complicaciones
Validez
Validez, Juntas provinciales
Cobertura
Edad Beneficiarios
Educación, orientación prestacional
Medicamentos, Informe
Medicamentos, Reglamentación Art. 24901
Normativa para prestaciones no incluidas
Obligatoriedad Pago Prestaciones, Gripe AN1H1
Obras Sociales, incumplimiento
Pensiones, Convenio PROIDIS
Pensiones, Transferencia Programas
PMO, Cobertura Provincia
PMO, Límites Prestacionales
Prácticas Médicas, PMO, Marco básico
Rehabilitación, Calidad
Rehabilitación, Recomendación a INSSJP, Calidad
Transferencia Programas, Presupuesto
Directorio
Actas, Información reservada
Centralización de convocatorias
Comisiones de Trabajo, Reasignación de fondos
Decisiones vinculantes
Designación PROFE
INSSJP, Ausencias injustificadas representantes
Modificación integrantes
Organismos, Cumplimiento Ley 24901
Reglamento
Reglamento, Comisiones de Trabajo,
377
1
1
1
1
1
1
14
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
1
1
17
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
14
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Regulación, Directorio no competente
Resolución 428/99, improcedente su tratamiento
Suspende Reunión
Votación de decisiones
Auditoria, CAIP
CAIP, Irregularidades
Colonia Montes de Oca, Nómina internos
Colonia Montes de Oca, Relevamiento, racionalización
Comisión Técnica
Evacuación, Mundo Feliz
Falencias
FUNDAIPA
Hogar Vivencias, Reconsideración
Informes del INJJP
Informes, tipificación del acto
IPIL, Evacuación
ISSJP, SNR,
Mundo Feliz, evacuación, recurso nulidad
PINEP
Prestaciones, Proyecto de Resolución
Santa Fe, Hogar Vivencias, baja
Financiamiento
APE, aplicación Resolución 428/99
APE, Modalidad categorización, inadecuación
Crisis
Crisis, Obras Sociales
Estudio de costos
Implementación
Ley de Cheques
Multas por cheques
Partidas a Provincias
Presupuesto
Presupuesto SNR
Priorizar Cobertura
Acreditación profesionales, SSS
Chaco, auditoria SNR
Córdoba, carga de datos, inhabilitación Claves
Corrientes, Informe
Creación, Organismos
Desarrollo Software
Directorio, Evaluación Prestadores
Directorio, plazos
378
1
1
1
1
19
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
18
1
1
1
1
1
1
2
1
1
5
2
1
19
1
1
1
1
1
1
2
1
1
Funcionamiento, SNR
INSSJP, sin facultad para modificación categorías
Organismos, SSS
Prestaciones Educativas
Proyecto de Resolución
Prueba Piloto
Rosario, baja de clave, auditoria padrón
SNR, Capacitación
Nomenclador
Anteproyecto
Aprobación
Aprobación por etapas
Aranceles
Aranceles, Estudio de Costos
Aranceles, Estudio de costos, incremento
Aranceles, Incremento
Directorio no modifica
Homologación PROIDIS
Incremento
Incremento, Rechazo
PROIDIS, Valores
Reducción de pagos
Transporte
16.000 expedientes pendientes
Jubilación por Invalidez
Subsidio familiar por hijo con discapacidad
Prestaciones
Acompañamiento terapéutico,. Salud Mental
Cuidadores domiciliarios, Matriculación
Dependencia, Documento Técnico
Dependencia, Evaluación, instrumento
Equinoterapia, Normativa
Extensión Jornada Doble, autorización
Integración, CET
Marco Básico, Gestión Privada CABA, integración escolar
Marco Básico, Plan tratamiento
Marco Básico, Recalificación, Rehabilitación
Módulo Prestación Rehabilitación Discapacitados Visuales
Musicoterapeutas, Psicomotricistas, Habilitación Salud
Prestaciones de apoyo, Integración, Normativa
Prestaciones de apoyo, Integración, Proyecto de Resolución
Prestaciones superadoras, Proyecto de Resolución
Rehabilitación, Prestación Apoyo
379
1
1
1
1
1
1
1
1
1
24
1
1
1
2
1
1
2
1
1
8
1
1
1
1
1
4
1
2
1
24
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), limites
Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), organismos, informes
técnicos
Servicio de Rehabilitación, Médico Fisiatra
Supervisión Médica
Talleres protegidos
Transporte, Directorio, competencia, Secretaria de Transporte
Transporte, Reglamentación
Acciones, Transferencias
Aprobación
Baja beneficiarios
Beneficiarios Consejo Nacional del Menor y la Familia
Directorio se hace cargo, Modificación Decreto 1193
Directorio, Recepción y Evaluación
Evacuación beneficiarios
Evacuación, CEREP, Intervención GCABA
Evaluación de Instituciones
Evaluación prestadores según Marco Básico
Evaluación prestadores, falencias, Categorización
Financiamiento, padrón
Financiamiento, Rendición
Implementación
Incorporación Instituciones
INSSJP, comunicación a jueces
Instructivo
Modificación, aprobación
Normativas, falencias en instituciones
Orientación prestacional por el SNR
Pensiones
Presentación
Provincias, falencias en instituciones
Proyecto , SNR
Sanciones
Situación irregular de Instituciones
Subsidio, auditoria
Transferencia Programas
Tratamiento social, presentación SNR
Reclamos
AMPARE, Solicitud Prórroga
Amparo, SSS, Pedido respuesta
Asociaciones prestadores, Impugnación, traslado a organismos
competentes
380
1
1
1
1
1
1
2
45
1
1
4
1
1
4
1
1
2
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
4
1
32
1
1
1
CIDELLI, Incumplimiento
Cobertura económica, Art. 33
Económica, Ley 24901, Art 33, OOSS, amparos, consultas
Escolaridad común, Defensoría CABA
FUNDAIPA, irregularidades
Guías de Evaluación, CAIDIS, Carta documento, falta disponibilidad
IAPAD, Recurso de reconsideración
INSSJP
INSSJP, Cobertura, Escolaridad
INSSJP, Hogar Granja Emanuel
IOMA, arancel nacional
IOMA, convocatoria
IOMA, incumplimiento
Lucero del Alba, situación
Mendoza, beneficiarios, cobertura
Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica
Mundo Feliz, inspección Justicia
Mundo Feliz, nulidad reconsideración
Mundo Feliz, recurso
OS Tucumán, Ente no obligado
Recurso de Amparo
San Pablo, baja
Santa Fe, Cobertura
SSS, Atención al usuario
UNHID, Baja
UP, Suspensión Res. 30/99
Villa del sol, diferencias con SNR
Modificación normativa, SNR responsable
Normativa
Sistema Informático
Apoyo técnico INSSJP
Aprobación
Constancia de Inscripción
Constitución
Directorio, Incorporación prestadores
Directorio, Modificación Decreto 1193
Efectores Públicos, inclusión
Evaluación INSSJP
Guías de Evaluación
Incorporación establecimientos PROIDIS
Incorporación prestadores categorizados por INSSJP
Informatización, presupuesto
INSSJP, altas y bajas
INSSJP, incorporación prestadores
381
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
33
1
1
3
2
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
Modelo de certificado
Normativa
Normativas, modificación
PROIDIS, informe alta y bajas instituciones
Prorroga, Dificultades Operativas
Publicación Boletín Oficial
Reclamos, acreditaciones, Grupo de trabajo, organismos
Resolución 428/99, aplicación
resolución 428/99, SSS, Proyecto de Resolución
Santa Fe, irregularidades
Seguro Responsabilidad Civil
SSS, informe
Sistema Único
Capacitación
Capacitación, Constitución Equipo de Capacitación
Capacitación, Contenidos
Capacitación, Contenidos, Módulos de Curso a distancia
Capacitación, Convenio con las Provincias, coordinación organismos
Capacitación, Financiamiento, Convenio con las provincias
Capacitación, Grupo de trabajo, incorporación ONG
Capacitación, Grupo de trabajo, provincias
Capacitación, Obras Sociales
Capacitación, Obras Sociales, Instituciones
Capacitación, Obras Sociales, Jornada
Capacitación, Programa
Capacitación, Propuestas
Cobertura, Padrón
Convenio con las Provincias, Asistencia Técnica
Convenio con las Provincias, Capacitación
Convenio con las Provincias, Habilitación, normativas
Convenio con las Provincias, Junta de Evaluación, Capacitación
Convenio con las Provincias, Modificación
Convenio, Asociación de Magistrados de la Justicia Nacional
Convenio, Capacitación a jueces
Criterio de Habitualidad
Directorio
Directorio recepciona problemas
Evaluación
Evaluación resultados
Financiamiento, Obras Sociales
Glosario, elaboración
Implementación
Implementación
implementación, COFESA
382
1
1
1
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
60
2
1
3
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
13
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
Memoria del Sistema Único
Memoria del Sistema Único, Modificación, Fondo Tratamiento
Rehabilitación
Obras Sociales
Obras Sociales, Cumplimiento Ley 24901
Organismos
Orientación, SSS, PROIDIS
PNUD ARG 97/047, Modificación, aprobación
Publicación Resoluciones, Boletín Oficial
Sistema prestacional, plazos
Total general
Anexo II - Cuadro - Análisis de las decisiones por temática
Elaboración Propia
383
1
1
1
1
1
1
1
1
1
384
ANEXO III
Análisis de las decisiones ordenadas según año y temática
1998
Normativa
Normativa
Validez
Cobertura
Edad Beneficiarios
Directorio
Reglamento, Comisiones de Trabajo,
Financiamiento
Presupuesto
Prestaciones Educativas
Nomenclador
Anteproyecto
Homologación PROIDIS
Jubilación por Invalidez
Transferencia Programas
Tratamiento social, presentación SNR
Sistema Único
Directorio
Sistema prestacional, plazos
1999
Cottolengo de Don Orione
Grupo de trabajo
Habilitación, Normativa
Marco Básico
Marco Básico, Guías de Evaluación
marco Básico, Incorporación a Programa de Garantía de calidad
Marco Básico, Piso de requisitos mínimos
Marco Básico, PROIDIS
Marco Básico, PROIDIS, Guías
384
Código 1er.
Nivel
22
1
1
4
3
1
1
1
1
1
2
2
2
1
1
2
1
1
2
2
5
4
1
2
1
1
104
17
1
2
1
3
1
1
1
1
1
4
1
Criterios Clasificación Internacional
Prueba Piloto
Cobertura
Normativa para prestaciones no incluidas
Pensiones, Convenio PROIDIS
Pensiones, Transferencia Programas
PMO, Cobertura Provincia
Rehabilitación, Calidad
Rehabilitación, Recomendación a INSSJP, Calidad
Directorio
Modificación integrantes
Reglamento
Votación de decisiones
Financiamiento
Implementación
Ley de Cheques
Partidas a Provincias
Presupuesto
Presupuesto SNR
Desarrollo Software
SNR, Capacitación
Nomenclador
Aprobación
Aprobación por etapas
Directorio no modifica
PROIDIS, Valores
Transporte
Subsidio familiar por hijo con discapacidad
Prestaciones
Módulo Prestación Rehabilitación Discapacitados Visuales
Prestaciones superadoras, Proyecto de Resolución
Supervisión Médica
Aprobación
Beneficiarios Consejo Nacional del Menor y la Familia
Directorio se hace cargo, Modificación Decreto 1193
Directorio, Recepción y Evaluación
385
4
1
1
1
1
7
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
8
1
2
1
3
1
2
1
1
6
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
11
1
1
1
1
1
1
Implementación
Presentación
Proyecto , SNR
Sanciones
Reclamos
SSS, Atención al usuario
UP, Suspensión Res. 30/99
Normativa
Apoyo técnico INSSJP
Aprobación
Constitución
Directorio, Modificación Decreto 1193
Guías de Evaluación
Incorporación prestadores categorizados por INSSJP
Sistema Único
Capacitación
Capacitación, Constitución Equipo de Capacitación
Capacitación, Contenidos, Módulos de Curso a distancia
Capacitación, Programa
Capacitación, Propuestas
Cobertura, Padrón
Convenio con las Provincias, Capacitación
Convenio con las Provincias, Junta de Evaluación, Capacitación
Criterio de Habitualidad
Evaluación
Evaluación resultados
Financiamiento, Obras Sociales
Glosario, elaboración
Implementación
Implementación
Memoria del Sistema Único
Memoria del Sistema Único, Modificación, Fondo Tratamiento
Rehabilitación
Obras Sociales
Organismos
Orientación, SSS, PROIDIS
2000
Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Rehabilitación
Establecimientos Rehabilitación, Proyecto
Habilitación, Criterios
386
1
2
1
1
2
1
1
1
1
8
1
1
2
1
1
2
31
2
1
2
1
1
1
1
7
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
71
7
1
1
1
1
Normativa, publicación
Residuos peligrosos, Grupo de Trabajo
Sistema Informático, prueba piloto
Cobertura
PMO, Límites Prestacionales
Transferencia Programas, Presupuesto
Directorio
Actas, Información reservada
Resolución 428/99, improcedente su tratamiento
Auditoria, CAIP
Colonia Montes de Oca, Nómina internos
Informes, tipificación del acto
PINEP
Financiamiento
APE, aplicación Resolución 428/99
Priorizar Cobertura
Creación, Organismos
Directorio, Evaluación Prestadores
Funcionamiento, SNR
Organismos, SSS
Proyecto de Resolución
Baja beneficiarios
Evaluación de Instituciones
Evaluación prestadores según Marco Básico
Evaluación prestadores, falencias, Categorización
Financiamiento, padrón
Financiamiento, Rendición
Instructivo
Normativas, falencias en instituciones
Orientación prestacional por el SNR
Provincias, falencias en instituciones
Situación irregular de Instituciones
Reclamos
Guías de Evaluación, CAIDIS, Carta documento, falta
disponibilidad
IAPAD, Recurso de reconsideración
387
1
1
1
1
1
3
1
1
1
2
1
1
4
1
1
1
1
2
1
1
7
1
2
1
1
1
1
18
4
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
4
1
1
Recurso de Amparo
San Pablo, baja
Modificación normativa, SNR responsable
Sistema Informático
Directorio, Incorporación prestadores
Evaluación INSSJP
Incorporación establecimientos PROIDIS
INSSJP, altas y bajas
Normativa
Resolución 428/99, aplicación
resolución 428/99, SSS, Proyecto de Resolución
Sistema Único
Capacitación, Convenio con las Provincias, coordinación
organismos
Capacitación, Grupo de trabajo, incorporación ONG
Capacitación, Grupo de trabajo, provincias
Convenio con las Provincias, Asistencia Técnica
Directorio recepciona problemas
implementación, COFESA
Publicación Resoluciones, Boletín Oficial
2001
Comisión ad-hoc
Marco Básico, Participación Instituciones
Cobertura
Prácticas Médicas, PMO, Marco básico
Directorio
Centralización de convocatorias
INSSJP, Ausencias injustificadas representantes
CAIP, Irregularidades
Evacuación, Mundo Feliz
FUNDAIPA
Informes del INJJP
IPIL, Evacuación
Mundo Feliz, evacuación, recurso nulidad
Nomenclador
388
1
1
2
1
1
7
1
1
1
1
1
1
1
14
1
1
1
1
1
5
1
1
1
1
39
4
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
7
2
1
1
1
1
1
1
Reducción de pagos
16.000 expedientes pendientes
Prestaciones
Musicoterapeutas, Psicomotricistas, Habilitación Salud
Evacuación, CEREP, Intervención GCABA
Incorporación Instituciones
Subsidio, auditoria
Reclamos
INSSJP
Mundo Feliz, inspección Justicia
Mundo Feliz, nulidad reconsideración
Constancia de Inscripción
Modelo de certificado
PROIDIS, informe alta y bajas instituciones
Publicación Boletín Oficial
Sistema Único
Convenio con las Provincias, Modificación
Convenio, Asociación de Magistrados de la Justicia Nacional
Convenio, Capacitación a jueces
Implementación
2002
Habilitación
INSSJP, Mendoza
Cobertura
Medicamentos, Informe
Directorio
Comisiones de Trabajo, Reasignación de fondos
Decisiones vinculantes
Designación PROFE
Organismos, Cumplimiento Ley 24901
Colonia Montes de Oca, Relevamiento, racionalización
Comisión Técnica
ISSJP, SNR,
Financiamiento
Crisis
Crisis, Obras Sociales
Multas por cheques
389
1
1
1
1
1
5
1
1
1
1
1
4
1
1
1
1
7
3
1
2
1
5
1
2
1
1
28
2
1
1
1
1
4
1
1
1
1
3
1
1
1
3
1
1
1
3
Acreditación profesionales, SSS
Directorio, plazos
Prueba Piloto
Nomenclador
Aranceles
Programa Residual
INSSJP, comunicación a jueces
Pensiones
Reclamos
Escolaridad común, Defensoría CABA
INSSJP, Cobertura, Escolaridad
Reclamos, acreditaciones, Grupo de trabajo, organismos
Seguro Responsabilidad Civil
Sistema Único
Convenio con las Provincias, Habilitación, normativas
Obras Sociales, Cumplimiento Ley 24901
PNUD ARG 97/047, Modificación, aprobación
2003
Agilización de trámites
Constancia en página web
Habilitación, Reunión Comité
Capacitación, Carga Informática
Evaluación demanda
Validez, Juntas provinciales
Cobertura
Medicamentos, Reglamentación Art. 24901
Obras Sociales, incumplimiento
Financiamiento
Presupuesto SNR
Córdoba, carga de datos, inhabilitación Claves
Nomenclador
Incremento
Prestaciones
Dependencia, Evaluación, instrumento
Transporte, Reglamentación
Modificación, aprobación
Reclamos
AMPARE, Solicitud Prórroga
390
1
1
1
2
2
2
1
1
2
1
1
2
1
1
4
1
1
1
1
20
4
1
1
1
1
3
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
2
2
1
1
1
1
INSSJP, incorporación prestadores
2004
Córdoba, Informe
Marco Básico, Modalidad Prestacional
Cobertura
Edad Beneficiarios
Prestaciones, Proyecto de Resolución
INSSJP, sin facultad para modificación categorías
Prestaciones
Equinoterapia, Normativa
Extensión Jornada Doble, autorización
Marco Básico, Recalificación, Rehabilitación
Talleres protegidos
Transporte, Directorio, competencia, Secretaria de Transporte
Reclamos
Amparo, SSS, Pedido respuesta
CIDELLI, Incumplimiento
Cobertura económica, Art. 33
INSSJP, Hogar Granja Emanuel
Lucero del Alba, situación
Sistema Único
Capacitación, Financiamiento, Convenio con las provincias
Capacitación, Obras Sociales, Jornada
2005
Plazos
Provincias, informes
Tramite, complicaciones
Falencias
Hogar Vivencias, Reconsideración
Santa Fe, Hogar Vivencias, baja
Financiamiento
Estudio de costos
Chaco, auditoria SNR
391
2
1
1
20
2
1
1
1
1
2
1
1
1
1
5
1
1
1
1
1
5
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
20
2
1
1
1
1
3
1
1
1
1
1
2
1
Rosario, baja de clave, auditoria padrón
Nomenclador
Acciones, Transferencias
Reclamos
FUNDAIPA, irregularidades
IOMA, convocatoria
Mendoza, beneficiarios, cobertura
Mundo Feliz, recurso
OS Tucumán, Ente no obligado
Santa Fe, Cobertura
Efectores Públicos, inclusión
2006
Habilitación, demoras
Habilitación, GCABA, reunión
Habilitación, GCABA, Trabajo conjunto
Habilitación, plazos
Instituciones, situación
Plazos solución de falencias
Prorroga, establecimientos no categorizados
Resolución 1/03, Suspensión transitoria
Servicio de Agua Potable
Nomenclador
Aranceles, Estudio de Costos
Aranceles, Estudio de costos, incremento
Incremento
Prestaciones
Integración, CET
Marco Básico, Plan tratamiento
Prestaciones de apoyo, Integración, Normativa
Prestaciones de apoyo, Integración, Proyecto de Resolución
Rehabilitación, Prestación Apoyo
Servicio de Rehabilitación, Médico Fisiatra
Reclamos
Económica, Ley 24901, Art 33, OOSS, amparos, consultas
IOMA, incumplimiento
Informatización, presupuesto
Santa Fe, irregularidades
2007
392
1
1
1
2
1
1
7
2
1
1
1
1
1
1
1
27
11
1
2
1
1
1
1
2
1
1
5
1
1
3
6
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
2
1
1
11
4
Habilitación, Incendios
Habilitación, vencimiento
Reclamos, Modificación normativa
Directorio
Regulación, Directorio no competente
Corrientes, Informe
Nomenclador
Incremento
Prestaciones
Acompañamiento terapéutico,. Salud Mental
Reclamos
IOMA, arancel nacional
Villa del sol, diferencias con SNR
2008
Habilitación, Normas
Normativa, aclaratoria
Vigencia
Nomenclador
Incremento
Incremento, Rechazo
Prestaciones
Dependencia, Documento Técnico
Marco Básico, Gestión Privada CABA, integración escolar
Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), limites
Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), organismos,
informes técnicos
Reclamos
Asociaciones prestadores, Impugnación, traslado a organismos
competentes
UNHID, Baja
Prorroga, Dificultades Operativas
SSS, informe
Sistema Único
Capacitación, Obras Sociales, Instituciones
2009
Cobertura
Obligatoriedad Pago Prestaciones, Gripe AN1H1
Directorio
Suspende Reunión
393
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
16
4
1
1
1
1
3
1
1
1
4
1
1
1
1
2
1
1
2
1
1
1
1
6
1
1
1
1
Financiamiento
APE, Modalidad categorización, inadecuación
Nomenclador
Incremento
Prestaciones
Cuidadores domiciliarios, Matriculación
Total general
Anexo III - Cuadro - Decisiones ordenadas según Año y Tema
Elaboración Propia
394
1
1
2
2
1
1
384
ANEXO IV
Reglamento del Directorio del Sistema Único de Prestaciones Básicas
para Personas con Discapacidad
REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO DEL PRESIDENTE
Corresponde al Presidente:
a) Ejercer la representación del Sistema Único de Prestaciones Básicas de Atención
Integral a favor de las Personas con Discapacidad.
b) Convocar a las reuniones del Directorio, comunicando el orden del día a tratar en
las mismas, con la debida antelación
c) Designar al secretario administrativo y removerlo de su cargo
d) Suscribir las resoluciones, informes, dictámenes, y recomendaciones que
emanen del Directorio.
e) Suscribir previa aprobación del Directorio, convenios con las jurisdicciones, en
vista a la aplicación del Sistema.
f) Participar en las deliberaciones con voz y voto y en caso de empate, con doble voto.
g) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento.
h) Recibir los informes de las Comisiones de Trabajo y someterlos a consideración del
Directorio.
i) Suscribir la Memoria Anual de Actividades, la cual deberá acompañarse con los
dictámenes, recomendaciones y resoluciones producidas durante ese período.
j) Disponer la elaboración de gacetillas de información, por lo menos cada seis meses,
por las que se difundan las actividades del Directorio.
k) Realizar las prestaciones oficiales del funcionamiento del Directorio,!y de las
Comisiones de Trabajo, en los diferentes organismos municipales, provinciales,
nacionales e internacionales.
l) Coordinar las relaciones con autoridades municipales, provinciales, nacionales e
internacionales.
m) Proponer la remoción de los miembros del Directorio y su sustitución con el
acuerdo del Directorio.
DEL VICEPRESIDENTE
Corresponde al Vicepresidente:
a) Reemplazar al Presidente del Directorio, con las mismas atribuciones de este.
DE LOS MIEMBROS DEL DIRECTORIO
a) Los organismos y áreas gubernamentales citados en el art. 1°, Anexo A del Decreto
N° 1193/98 designarán un representante titular y un alterno.
b) Será Obligatorio para los miembros, la asistencia a las reuniones y el desempeño de
las funciones encomendadas. Deberán comunicar y justificar su inasistencia al
Presidente, con motivos fundados y en un plazo previo no menor de setenta y dos
horas a la fecha de reunión.
c) En las reuniones tendrán voz y voto.
d) Podrán solicitar a la Presidencia la convocatoria a reuniones extraordinarias.
395
e) Un miembro del Directorio designado de acuerdo con el orden jerárquico
gubernamental ejercerá, en ausencia del Presidente y Vicepresidente,
la
Presidencia del Directorio.
DE LA SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Será desempeñada por el funcionario que designe la Presidencia y dependerá
administrativamente y presupuestariamente de la Comisión Nacional Asesora para la
Integración de Personas Discapacitadas.
Corresponde al Secretario:
a) Asistir administrativamente al Presidente del Directorio.
b) Cumplir con las directivas impartidas por el Presidente.
c) Preparar las comunicaciones de la Presidencia a los miembros del Directorio.
d) Preparar la documentación que deba ser utilizada por el mismo.
e) Comunicar la fecha de reuniones y acompañar el orden del día.
f) Mantener permanentemente informado al Vicepresidente.
g) Asistir a las reuniones del Directorio y llevar las actas debidamente rubricadas y
foliadas. Confeccionar las resoluciones y registrarlas.
h) Ser depositario de la documentación citada en el apartado i. del Presidente.
i) Formalizar la convocatoria a reuniones extraordinarias; preparar junto con el
Presidente, el orden del día.
j) Recepcionar las peticiones y/o temas presentados y elevarlos al conocimiento de la
Presidencia.
k) Confeccionar la Memoria Anual de Actividades conforme lo prescribe el apartado i
Del Presidente.
DE LAS REUNIONES
a) El Directorio celebrará reuniones ordinarias semanalmente.
b) Serán presididas por el Presidente y en ausencia de éste por el Vicepresidente o por
el miembro de mayor rango jerárquico gubernamental.
c) Quorum: El Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral al
Favor de las Personas con Discapacidad sesionará válidamente con la simple mayoría
de sus miembros, debiendo en dicha oportunidad el Presidente informar sobre los
motivos de las inasistencias de los representantes ausentes, si hubiera tomado
conocimiento de ello.
d) Se establece diez minutos de tolerancia a la hora indicada para comenzar a
sesionar.
e) Declarada abierta la reunión, el secretario leerá el acta de la reunión anterior, la que
una vez aprobada será suscripta por los representantes; a continuación dará lectura al
orden del día.
f) Luego de las deliberaciones correspondientes, las decisiones serán tomadas por
simple mayoría (mitad más uno) de los presentes.
g) La inasistencia sin justificación a tres reuniones consecutivas de los
representantes -es decir ausencia injustificada del titular y alterno-, dará lugar a la
comunicación pertinente al organismo y/o área gubernamental de
pertenencia.
h) Las reuniones se celebrarán en la Sede de la Comisión Nacional Asesora para la
Integración de Personas Discapacitadas, salvo que se haya decidido en la reunión
anterior un lugar diferente.
396
i) Las cuestiones no previstas podrán ser incluidas en el orden del día, previa
aprobación de la mayoría de los miembros presentes.
j) Las decisiones se plasmarán en: dictámenes, recomendaciones y/o resoJuciones Se
entiende por:
Dictamen: a la opinión o juicio que se forma o emite sobre un asunto.
Recomendación: La que tiene el alcance de consejo.
Resoluciones: Actos administrativos emanados del Directorio, que resuelven una
cuestión determinada. Las mismas serán confeccionadas por Secretaria y, una vezs
suscriptas por el Presidente del Directorio, registradas y entregadas bajo firma a cada
miembro del Directorio.
k) Las actas incluirán, expresamente, la disidencia en la toma de decisiones.
l) Todo asunto en estudio por una Comisión de Trabajo Asesora, para ser sometido a
consideración del Directorio, requiere despacho previo de la Comisión pertinente.
m) Deberán habilitarse, el libro de Actas y el libro de Registro discriminando
Recomendaciones, Dictámenes y Resoluciones.
COMISIONES DE TRABAJO ASESORAS
a) Podrán ser de carácter permanente o transitorio. Serán presididas por un miembro
que integre el Directorio designado para tal fin, el cual tendrá a su cargo informar al
Presidente sobre la marcha de las mismas y del resultado de los trabajos efectuados y
presentar el despacho previo de conformidad al apartado 1) de las Reuniones.
b) En la conformación de las Comisiones podrán participar, a requerimiento del
Directorio, los consultores, invitados y técnicos en la materia. Sesionarán con
independencia de las reuniones del Directorio.
c) Las comisiones temporarias, se disolverán una vez cumplidos su cometido, previo
tratamiento e informe del tema que le fuere encomendado.
d) Se reunirán como mínimo 1 (una) vez por semana. Sus conclusiones se aprobarán
por mayoría de los miembros que conforman la Comisión de Trabajo Asesora.
e) Las conclusiones no tendrán carácter vinculante para el Directorio y deberán ser
puestas a conocimiento de la Presidencia en el plazo fijado y no existiendo éste, con
una antelación de dos días antes de la próxima reunión.
397
ANEXO V
Identificación y presentismo de los representantes por organismo
Además resulta importante identificar las personas que fueron los representantes por
organismo que concurrieron a las reuniones, de igual forma que en los anteriores casos
se trata de identificar continuidades y discontinuidades. Se utilizó un corte inferior del
10% de presentismo.
Indicador:
En el plano de indicadores, también para esta tabla se utilizará el cociente de
presentismo simple:
Cantidad reuniones presentes de representante por periodo
Cantidad reuniones totales por periodo
Representante
Pablo Molero
Daniel Durante
Jorge Badaracco
Marcelo Marcovecchio
Teresa Garzon Maceda
Alcira Scurzoni
Eduardo Laso
Beatriz Perez
Guillermo Williams
Luis Bulit Goñi
Susana Sequeiros
Juan Berninsone
Oscar Pezzarini
Cristina Pantano
Liliana Diaz
Mariano Paz
Patricia Bollini
Alicia Bustos Fierro
Martín Belderrain
Grisel Olivera Roulet
Celeste Canel
Jorge Mascheroni
María Pia Vidal Dominguez
Organismo
ONG
ONG
SNR
SNR
CONADIS
PROFE
PNGCAM
CONADIS
PNGCAM
SAFJyP
CONADIS
SRT
ONG
SRT
INSSJP
CONADIS
CONADIS
CONADIS
SAFJyP
SNR
APE
CONADIS
APE
398
Presencias Presentismo
210
200
102
101
98
86
85
77
72
70
68
66
61
59
55
53
53
48
46
45
44
44
43
88,6
84,4
43,0
42,6
41,4
36,3
35,9
32,5
30,4
29,5
28,7
27,8
25,7
24,9
23,2
22,4
22,4
20,3
19,4
19,0
18,6
18,6
18,1
Liliana Pantano
Evangelina Dorola
Gabriela Covache
Monica DÁdam
María de los Ángeles
Dominguez
Narciso Muñoz
Héctor Martinez
Ricardo Szumski
Maria Adela Santiago
Sara Valassina
Carlos Lapadulla
Néstor Vázquez
Hector de Leone
Cecilia Loccisano
Ernesto Van Der Koy
Abraham Felperin
María Angelica Marinelich
Mercedes Venencia
Marta Mazas
Gustavo Vales
Susana Mazzarino
CONADIS
SSS
SNR
INSSJP
40
38
37
37
16,9
16,0
15,6
15,6
SSS
Desarrollo
Social
SRT
SSS
CNPA
CONADIS
APE
SSS
PNGCAM
CONADIS
PROFE
CFD
CFD
CFD
CFS
INSSJP
PROFE
34
14,3
34
33
33
31
31
30
30
29
28
28
27
27
27
26
25
25
14,3
13,9
13,9
13,1
13,1
12,7
12,7
12,2
11,8
11,8
11,4
11,4
11,4
11,0
10,5
10,5
Anexo V - Cuadro - Presentismo por representante
Elaboración Propia
En el cuadro anterior se listaron a todos los presentes durante los once años de
sesiones y se obtuvo el presentismo simple. Se estableció una línea de corte, menor
a 10. A su vez resulta un periodo bastante extenso el ordenamiento realizado en el
cuadro anterior, y para analizar con más detalle las trayectorias de cada actor, se
compuso los dos cuadros siguientes, el primero en valores absolutos, el segundo
obtenido el presentismo por representante.
Vale a su vez como una línea de tiempo de la participación de un actor dentro de
las reuniones del Directorio.
399
Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en valores absolutos
Representante
Organismo
1998
1999
Pablo Molero
ONG
8
36
Daniel Durante
ONG
8
41
Jorge Badaracco
SNR
2
10
SNR
CONADIS
Alcira Scurzoni
PROFE
Eduardo Laso
PNGCAM
7
2000
2
7
3
2
2
3
2
3
2001
2002
21
20
23
23
22
21
19
21
23
9
8
Beatriz Perez
CONADIS
8
42
Guillermo Williams
PNGCAM
4
22
Luis Bulit Goñi
SAFJyP
7
25
2
7
2
0
2
3
2004
2005
2006
2007
2008
2009 Total
15
13
18
8
14
8
210
13
9
13
6
10
4
200
10
102
12
101
15
13
17
9
1
98
11
13
15
7
11
6
86
14
14
11
7
10
4
85
77
12
13
1
15
9
1
0
1
1
5
3
72
15
70
Susana Sequeiros
CONADIS
Juan Berninsone
SRT
2
4
Oscar Pezzarini
ONG
7
27
Cristina Pantano
SRT
3
38
Liliana Diaz
INSSJP
Mariano Paz
CONADIS
8
38
7
53
Patricia Bollini
CONADIS
7
39
7
53
CONADIS
7
33
8
Martín Belderrain
SAFJyP
SNR
2
1
3
1
9
1
8
2003
2
2
1
8
1
4
1
9
2
0
1
4
1
7
8
11
9
10
4
9
2
3
4
1
2
22
3
7
68
66
61
59
11
7
5
7
14
7
11
5
55
48
6
400
23
1
1
4
1
4
3
46
45
Celeste Canel
APE
Jorge Mascheroni
CONADIS
APE
Liliana Pantano
CONADIS
Evangelina Dorola
SSS
18
32
SNR
Monica DÁdam
INSSJP
1
María de los Angeles Dominguez
SSS
Narciso Muñoz
Desarrollo Social
Héctor Martinez
SRT
CNPA
8
APE
6
23
SSS
7
11
Hector de Leone
PNGCAM
3
11
Cecilia Loccisano
CONADIS
Ernesto Van Der Koy
PROFE
18
14
5
10
1
1
1
8
10
2
13
10
8
44
12
5
9
37
34
11
Gustavo Vales
INSSJP
3
22
1
7
3
6
6
1
4
8
3
33
31
21
1
0
6
5
31
30
1
9
3
3
28
28
4
1
1
30
29
11
11
4
1
33
27
2
0
CFS
38
37
1
2
3
Marta Mazas
44
43
11
25
CFD
CFD
11
1
Néstor Vázquez
Mercedes Venencia
9
3
34
2
2
2
5
Carlos Lapadulla
CFD
6
11
26
CONADIS
6
40
11
Sara Valassina
Abraham Felperin
17
13
Gabriela Covache
SSS
7
8
1
3
Ricardo Szumski
1
0
1
4
16
7
27
27
26
25
401
Susana Mazzarino
PROFE
6
2
2
10
Anexo V - Cuadro - Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en valores absolutos
402
5
25
Representante
Organismo
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Pablo Molero
ONG
100,0
80,0
77,1
84,0
87,0
100,0
100,0
86,7
100,0
88,9
100,0
100,0
88,6
Daniel Durante
ONG
100,0
91,1
91,4
92,0
100,0
81,8
86,7
60,0
72,2
66,7
71,4
50,0
84,4
Jorge Badaracco
SNR
25,0
22,2
65,7
88,0
91,3
63,6
66,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
43,0
SNR
0,0
15,6
65,7
76,0
91,3
86,4
80,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
42,6
CONADIS
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
90,9
100,0
86,7
94,4
100,0
7,1
0,0
41,4
Alcira Scurzoni
PROFE
0,0
0,0
0,0
0,0
39,1
63,6
73,3
86,7
83,3
77,8
78,6
75,0
36,3
Eduardo Laso
PNGCAM
0,0
0,0
0,0
0,0
34,8
77,3
93,3
93,3
61,1
77,8
71,4
50,0
35,9
Beatriz Perez
CONADIS
100,0
93,3
77,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
32,5
Guillermo Williams
PNGCAM
50,0
48,9
57,1
48,0
56,5
4,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
30,4
Luis Bulit Goñi
SAFJyP
87,5
55,6
65,7
60,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
29,5
Susana Sequeiros
CONADIS
0,0
0,0
5,7
32,0
0,0
45,5
73,3
60,0
55,6
44,4
64,3
62,5
28,7
Juan Berninsone
SRT
25,0
8,9
37,1
60,0
39,1
50,0
13,3
20,0
22,2
11,1
14,3
0,0
27,8
Oscar Pezzarini
ONG
87,5
60,0
54,3
20,0
13,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
25,7
Cristina Pantano
SRT
37,5
84,4
51,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
24,9
Liliana Diaz
INSSJP
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
73,3
46,7
77,8
77,8
78,6
62,5
23,2
Mariano Paz
CONADIS
100,0
84,4
20,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
22,4
Patricia Bollini
CONADIS
87,5
86,7
20,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
22,4
CONADIS
87,5
73,3
22,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
20,3
Martín Belderrain
SAFJyP
0,0
0,0
8,6
24,0
100,0
63,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
19,4
SNR
87,5
48,9
20,0
0,0
4,3
0,0
0,0
6,7
0,0
0,0
28,6
37,5
19,0
Celeste Canel
APE
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
46,7
94,4
66,7
78,6
37,5
18,6
Jorge Mascheroni
CONADIS
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
45,5
40,0
60,0
77,8
55,6
0,0
0,0
18,6
APE
0,0
0,0
0,0
0,0
78,3
63,6
66,7
6,7
0,0
0,0
0,0
0,0
18,1
Liliana Pantano
CONADIS
0,0
71,1
22,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
16,9
Evangelina Dorola
SSS
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
72,2
88,9
85,7
62,5
16,0
Gabriela Covache
SNR
0,0
0,0
37,1
44,0
0,0
4,5
66,7
13,3
0,0
0,0
0,0
0,0
15,6
403
Total
Monica DÁdam
INSSJP
0,0
0,0
2,9
0,0
78,3
81,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
15,6
María de los Angeles Dominguez
SSS
0,0
0,0
0,0
0,0
47,8
0,0
86,7
66,7
0,0
0,0
0,0
0,0
14,3
Narciso Muñoz
Desarrollo Social
100,0
57,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14,3
Héctor Martinez
SRT
0,0
0,0
0,0
0,0
4,3
40,9
6,7
6,7
38,9
33,3
57,1
37,5
13,9
Ricardo Szumski
SSS
0,0
0,0
62,9
44,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13,9
CNPA
0,0
0,0
71,4
24,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13,1
Sara Valassina
CONADIS
0,0
0,0
0,0
0,0
91,3
45,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13,1
Carlos Lapadulla
APE
75,0
51,1
2,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
12,7
Néstor Vázquez
SSS
87,5
24,4
0,0
0,0
26,1
22,7
0,0
0,0
0,0
11,1
0,0
0,0
12,7
Hector de Leone
PNGCAM
37,5
24,4
17,1
36,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
12,2
Cecilia Loccisano
CONADIS
0,0
0,0
40,0
44,0
0,0
0,0
20,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,8
Ernesto Van Der Koy
PROFE
0,0
55,6
0,0
0,0
13,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,8
Abraham Felperin
CFD
0,0
0,0
65,7
16,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,4
CFD
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
90,9
46,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,4
Mercedes Venencia
CFD
0,0
0,0
0,0
44,0
69,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,4
Marta Mazas
CFS
50,0
24,4
31,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,0
Gustavo Vales
INSSJP
37,5
48,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
10,5
Susana Mazzarino
PROFE
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
27,3
13,3
0,0
11,1
0,0
71,4
62,5
10,5
8
45
35
25
23
22
15
15
18
9
14
8
237
Total reuniones
Anexo V - Cuadro - Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en por cientos
404
ANEXO VI
Salarios en pesos46 del sector de actividad de Sanidad Clínica. Absolutos,
Variación absoluta y relativa. Años 2001-2011
Al analizar la evolución de los salarios del sector de actividad de Sanidad Clínica a
nivel nacional, que comprende los profesionales de la salud que atienden a las personas con
discapacidad, se observa una evolución positiva, siendo el período del 2005 al 2006 el único
donde no se produjo incremento alguno en el salario.
El Cuadro 1 muestra los salarios en pesos por año, su variación absoluta entre los años
y su variación relativa (%).
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Salario
en pesos
446
546
698
765
1284
1284
1528
2291
2727
3463
4608
Año
2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
Variación
Absoluta
Variación
Relativa %
0
100
152
67
519
0
244
763
436
736
1145
22,42
27,83
9,59
67,84
0
19
50
19
26,98
33
Anexo VI - Cuadro - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social,
Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo.
46 El salario conformado está compuesto por el salario básico, los adicionales estipulados y los aumentos
por Decreto del Poder Ejecutivo, en caso de que no estuvieran incorporados a los salarios de convenio o
ya hubieran sido absorbidos por aumento.
405
Anexo VI - Gráfico - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011 Valores
absolutos
Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social,
Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo.
Anexo VI - Gráfico - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011 en por cientos
Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de
Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo.
Al analizar la evolución de los salarios en sanidad del 2001 al 2011, se observa que
durante todos los años se produjeron incrementos en el salario, salvo del período 2005 al
2006 donde no hubo aumento salarial.
406
En el período 2003 al 2004 el salario se incrementó un 9,59% siendo este el momento
donde se produjo el aumento más bajo del salario a lo largo de los años analizados. En la
etapa 2005-2006 fue la única donde no se produjo incremento salarial (0%). De los períodos
2001 al 2002, 2002 al 2003, 2009 al 2010 se produjeron aumentos entre el 22 y 28%.
Mientras que en los períodos 2006-2007 y 2008-2009 se implementaron aumentos del 19%
respectivamente.
Los períodos de mayor aumento se dieron en 2010-2011 con un 33%, 2004-2005 con un
68% y en 2007-2008 con un 50%.
407

sistema único de prestaciones básicas para personas con

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