20121109 - LORENZO LOPEZ TRIGAL - ponencia
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20121109 - LORENZO LOPEZ TRIGAL - ponencia
DINÁMICAS DE COOPERACIÓN TERRITORIAL EN LAS FRONTERAS IBÉRICAS Lorenzo López Trigal Universidad de León, [email protected] Palabras clave: cooperación eurorregiones, fronteras ibéricas territorial, espacios transfronterizos, eurociudades, 1. Introducción a las fronteras ibéricas y su tipología En el espacio ibérico del Suroeste de Europa se presentan fronteras internacionales de todo tipo. De un lado, entre Estados comunitarios (Francia, España y Portugal) y un micro-Estado (Andorra) integrado con sus Estados vecinos, disponiéndose como fronteras internas correspondientes a las diadas de los Pirineos (España/Francia, España/Andorra, Francia/Andorra) y de la Raya ibérica (España/Portugal), donde hay interrelaciones macro (energía eléctrica, obras públicas e infraestructuras, relaciones comerciales) y micro (entre centros urbanos locales y vecindad). De otro lado, las fronteras externas del Sur de la península, donde resaltan los enclaves y perímetros de Gibraltar, Ceuta y Melilla, protegidos por verjas a modo de ciudadespresidio, y el frente atlántico marroquí-canario (España/Marruecos). Una caracterización del espacio fronterizo de la península Ibérica seguida por observadores cualificados (PINTADO, 1972, FEBRÉS, 1984, GUICHARD, 2000) discurre a lo largo de unos dos mil kilómetros de línea fronteriza terrestre común y, si atendemos a la delimitación provincial (NUT 3), su extensión territorial equivale aproximadamente a una tercera parte de los seiscientos mil kilómetros cuadrados de la península, sin olvidar la correspondiente frontera marítima de España con Portugal, Francia, Marruecos, Argelia e Italia y de Portugal con España y Marruecos. A la apreciable extensión de los espacios de frontera se deben añadir en ocasiones ciertos rasgos de debilidad en cuanto a dinámicas y desarrollo de población, recursos y desigual intensidad de flujos que la atraviesan, que muestran un menor desarrollo económico que el promedio de sus respectivos Estados tal como se observa en la Raya ibérica, adscribiéndose a las Regiones-Objetivo 1 de la Unión Europea, es decir, subsidiadas por su menor desarrollo relativo. Mientras que en la frontera hispano-francesa-andorrana, pese al borde montañoso pirenaico, las regiones limítrofes son de una mayor dinámica de desarrollo, flujos y urbanización, aunque en su perímetro central los espacios fronterizos contactan apenas coincidiendo sobre todo con bordes de parques naturales y espacios rurales. En este contexto, se manifiestan varios modelos de fronteras en sus distintos tramos, en cuanto a la acepción frontera interna/externa del espacio comunitario europeo y al diferente grado de relaciones y de cooperación transfronteriza (Space and Polity, 2002, CARAMELO, 2007, MEDEIROS, 2009): Un primer modelo de frontera externa de la Unión Europea es el establecido entre España y Marruecos, más concretamente en los dos tramos de frontera marítima de las regiones respectivas de Andalucía y Canarias, manteniéndose una vía abierta a la cooperación internacional e interregional, no tanto transfronteriza, en acciones de tipo cultural, empresarial y turística, aunque de modo inicial y con expectativas de ir incrementándose. Una vieja idea, la del proyecto de túnel submarino bajo el Estrecho (Tánger-Tarifa), se aplaza por ahora indefinidamente. Mientras tanto, subyace la compleja situación heredada de siglos anteriores en torno a las ciudades de Ceuta y Melilla, frontera construida sobre la base de una amalgama de conflictos y alianzas y el establecimiento de una zona neutral en 1860, ya superada con el vallado perimetral de seguridad (FERRER GALLARDO, 2008) y donde hasta ahora la única cooperación transfronteriza es la que se lleva a cabo en el mantenimiento y perfeccionamiento de los filtros aduaneros, en la que en ciertos pasos fronterizos, en cada caso, se alternan tránsitos de personas y de bienes en forma de “schengenización y contrabando selectivos” además de inmigrantes clandestinos. Simplificando la situación, se podría decir que de un lado se encuentran ciudades de servicios organizados y de otro lado una oferta abundante de mano de obra y salarios bajos, restando en el entorno de la frontera una aureola de ciudades sitiadas, y donde, sin embargo, se yuxtaponen la relación comercial y el contrabandeo, la competitividad interurbana de Ceuta con Tánger-Tetuán (ciudades con las que forma un triángulo potencial) y de Melilla con Nador (con un eje de comunicación por desarrollar y potenciar), así como el enfrentamiento permanente político de signo nacionalista e identitario-cultural, lo que impide hoy por hoy que se desarrolle la cooperación transfronteriza así como la figura de eurociudad. Igualmente, la frontera de Gibraltar (Reino Unido/España) es bien peculiar, surgida en este caso de una conquista militar que desplazó a los gibraltareños originarios a las poblaciones vecinas y con el tiempo sustituidos por personas de procedencias dispares, aunque europeas en su mayoría. Frontera limitada también por una valla simple, con un único paso fronterizo que ha sido cerrado intermitentemente en etapas anteriores y que ahora sirve de control y trasiego de un denso tráfico de vehículos y de personas (desde España como trabajadores transfronterizos y turistas, desde Gibraltar como migración pendular residencial) a pesar de todo tipo de obstáculos lo que origina en realidad en el Campo de Gibraltar una pequeña conurbación que afecta a la movilidad de trabajadores y residentes y a la multiplicidad de intereses comunes. Sin embargo, la cooperación transfronteriza, que podría abocar a la figura de la eurociudad, está fuertemente condicionada por los recelos del poder político ante un proceso de mayor integración, aunque tiene expectativas favorables de incrementarse, de no mediar enfrentamiento entre las dos partes en litigio. En todo caso, los factores condicionantes de la cooperación están planteados abiertamente y han sido denunciados ante la Unión Europea, tal como las circunstancias negativas del contrabando o la implantación en Gibraltar de empresas financieras no acordes con la legalidad. En tercer lugar, frontera externa de enclavamiento, con sendos pasos fronterizos controlados, es la del principado de Andorra con España y Francia. Un espacio abonado para la cooperación transfronteriza, favorecido por una misma identidad cultural de raigambre catalana y por la dependencia económica andorrana de sus Estados vecinos, aprovechando su renta de situación y ser enclave de montaña cara a las actividades del turismo de nieve, de balneario, de comercio y de servicios financieros, así como de un cierto contrabando que persiste aún por diferencial de precios en ciertos productos. Con este condicionante, las relaciones de vecindad son muy importantes con una densidad de relaciones bidireccionales. La cooperación interregional se mantiene tratando en el presente de salir de su enclavamiento a través de túnel en su acceso norte francés y del proyecto de aeropuerto en La Seo de Urgel, con cuyo municipio podría plantearse en el futuro una eurociudad. De otro orden, se plantean sendos modelos de frontera interna entre España/Portugal y España/Francia, aun con matices distintivos, en las que predominan espacios de vecindad local en áreas ruralizadas que se han venido transformado en los últimos años en fronteras abiertas y espacios de cooperación interregional y transfronteriza, aunque con problemas institucionales e insuficiente iniciativa empresarial y ciudadana para poner en marcha determinadas prácticas de cooperación y proyectos, pero donde en los últimos años se avanza en la institucionalización de consorcios y asociaciones de cooperación, eurorregiones, eurodistritos y eurociudades. Con todo, se objeta, con cierta razón, por los habitantes fronterizos de la Raya y de los Pirineos, que se puentea a menudo en la cooperación a los pueblos y villas de la frontera y se mira más a las inversiones en ciudades y capitales provinciales y regionales, alejadas por lo general de la línea fronteriza, en cuanto a proyectos de grandes infraestructuras encaminadas más a la competitividad interurbana que a la cooperación transnacional y transfronteriza. 2. Las plataformas e instrumentos jurídicos de cooperación transfronteriza Siguiendo con el hilo conductor de la ponencia, se hace preciso hacer a continuación una presentación sucinta de los instrumentos de cooperación transfronteriza y territorial en el ámbito de la Unión Europea, comenzando por el concepto de cooperación transfronteriza o tipo de cooperación transterritorial entre grupos sociales, entidades públicas y privadas de un lado y otro de una frontera internacional, en un modo de actuación que permite que agentes con objetivos e intereses comunes constituyan organismos y asociaciones solidarias y dirigidas en especial a la cooperación para el desarrollo. Es, a menudo, resultado de una política y estrategia que promueve la interacción permanente de agentes públicos y privados en diferentes dominios, entre Estados, regiones y localidades vecinas, en forma de “cooperación multiescalar” a lo largo de una frontera, así como de impulso a la relación de vecindad e intercambio de tipo bilateral o multilateral entre regiones y localidades fronterizas adyacentes a través de programas operativos y de buenas prácticas de cooperación en distintos ámbitos, teniendo por objetivo la integración y convergencia entre actores localizados en territorios separados por fronteras nacionales en las esferas económica, política, social y cultural y teniendo en cuenta el análisis de indicadores derivados del efecto barrera en los flujos internacionales y el análisis de la homogeneidad y las discontinuidades territoriales, tales como la renta, la densidad de población, la ratio de empleo, las áreas morfológicas urbanas o rurales, entre otros indicadores, a lo largo de territorios fronterizos de una geometría variable. Como factores que promueven la cooperación se encuentran la tradición y experiencia en este ámbito, la existencia de un modelo y un programa de desarrollo transterritorial y la disponibilidad de recursos financieros de apoyo a las medidas a adoptar, teniendo en cuenta en su funcionamiento los principios de subsidiariedad y de partenariado en estrecha participación y colaboración entre administraciones de distinto nivel e iniciativas privadas. En este sentido, destacan las fronteras interiores de la Unión Europea en las que se han venido desarrollando diversos instrumentos de cooperación con el fin de transformar las fronteras en lugares de encuentro, consolidar las condiciones socioeconómicas y superar obstáculos y desequilibrios. Los plataformas e instrumentos más destacados que vienen implementándose desde los años 1980 en la Unión Europea son: la Comunidad de Trabajo (CT) o institución de carácter transfronterizo común a ambos lados de la frontera, de tipo flexible y habitualmente constituida por representantes de administraciones y de organizaciones regionales con un funcionamiento cada vez más generalizado; el Gabinete de Iniciativas Transfronterizas (GIT) u oficina institucional, generalmente de una entidad pública regional para el apoyo y asistencia técnica y administrativa en materia de cooperación transfronteriza, favoreciendo el contacto entre distintas organizaciones activas y su implicación en el proceso; la eurociudad y la red interregional de ciudades o el eurodistrito local sirviendo a la comunidad de intereses y de gestión promovidas por las Administraciones locales de países distintos para cooperar conjuntamente por medio de programas transfronterizos; la eurorregión o plataforma y asociación de colectividades regionales y locales de una parte y otra de una frontera nacional al servicio de la cooperación transfronteriza horizontal; y la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), instrumento jurídico comunitario integrada por instituciones y empresas en cada área de cooperación demarcada correspondiente a tramos de frontera de características singulares y regionales, actuando con estrategias de conjunto cara a la cooperación. Todo ello impulsado por la gestión de iniciativas europeas y programas de cooperación con fondos europeos y nacionales (INTERREG, de 1990 a 2006, POCT desde 2007) y por la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) como órgano representativo ante la Comisión Europea y cuyos objetivos son los propios de un grupo de presión para impulsar la cooperación entre regiones de las fronteras de la Unión Europea. La cooperación en los ámbitos intra y extracomunitario ha estado orientada, pues, a servir de intercambio y puesta en común, por un lado, de estructuras de cooperación integradas (eurorregiones y eurociudades), foros y asociaciones (comunidades de trabajo, consorcios), programas específicos de interconexión, y por otro lado, de estructuras de ámbito empresarial, cultural o institucional, así como actuaciones y medidas de orden material en infraestructuras básicas y en dotaciones en apoyo del desarrollo territorial, económico y social. Tal cooperación tiene como objetivos singulares (Carta Europea de las Regiones Fronterizas y Transfronterizas, ARFE, 1994): la reducción de los efectos frontera y la superación de la periferialidad y marginalidad de muchas de estas áreas y regiones fronterizas, con el fin de que sean lugares de interrelación en el desarrollo de acciones cooperativas, de mejoras en el desarrollo de las infraestructuras y la economía, en la protección del medio, en la solución de los problemas de los trabajadores fronterizos, en la promoción de la cooperación cultural y en medidas de carácter jurídico e institucional. Esto es, se pretende poner a punto políticas de regionalización y de escala local de carácter transnacional, tanto a nivel intracomunitario para amortiguar los desequilibrios territoriales como para mitigar los diferenciales de desarrollo y carencias de conectividad en las fronteras externas. La relevancia de este tipo de políticas es indudable y se implica con los objetivos de la integración y el mercado único europeo. A lo largo del tiempo, las buenas prácticas de cooperación transfronteriza han sido bien notorias (ARFE, 1997, 2004, Documents, 2010), sobre todo en el ámbito de las fronteras internas, aunque con un desigual avance de la cooperación en ciertos casos (CARAMELO, 2007): la región fronteriza Nord-Pas-de-Calais/Flandes Occidental-Hainaut entre Francia y Bélgica con el refuerzo de la conurbación transfronteriza, la movilidad cotidiana o la articulación en ciertos servicios públicos; la región Arco de Jura/Alto Rhin entre Francia, Suiza, Alemania en cuanto a la densidad institucional transfronteriza, la movilidad laboral de los fronterizos, la integración de los sistemas educativo y de salud o el mismo Ordenamiento territorial; una frontera externa en transición a interna, la región fronteriza de Italia/Eslovenia, con dificultades de todo tipo como la presencia de inmigración ilegal; así como en otra frontera interna como la región española de Castilla y León/Regiones Norte y Centro de Portugal, caracterizada por una débil permeabilidad y la ausencia de redes urbanas transfronterizas y donde se cuenta con manifestaciones de articulación e integración en el campo de la infraestructuras de relación, en la protección del medio y en las iniciativas institucionales en un desigual ritmo de cooperación. Asimismo, podríamos advertir otros avances destacados en la Raya ibérica en cuanto a la red de ciudades, la puesta a punto de diversas Comunidades de Trabajo, Asociaciones de municipios ribereños y Consorcios. Con todo, se plantean diferentes cuestiones e incógnitas en un futuro, que atañen al marco de la política regional y territorial europea, el desarrollo del Espacio Schengen, la integración de los enclaves territoriales como Gibraltar, Ceuta y Melilla o la desigual cooperación en el espacio de los “arcos de fronteras tensionadas” de la Unión Europea en sus lados flancos. En fin, estos y otro tipo de cuestiones respecto de los programas de cooperación, nos enfrentan ante el objetivo de la Cohesión Territorial de la Unión Europea y confirman la necesidad de avanzar en la vía de la cooperación territorial. Asimismo, habida cuenta de las buenas prácticas y experiencias adquiridas con el tiempo se ha convertido también la política europea de cooperación transfronteriza en un modelo de referencia, junto al seguido en la frontera Estados Unidos/Canadá, para desarrollar las interrelaciones de buena vecindad entre países latinoamericanos (LÓPEZ TRIGAL, 2007, SILVÁN SADA, 2008), africanos o asiáticos. 3. Las dinámicas de cooperación en los espacios transfronterizos de la Raya El territorio de la Raya ibérica (LÓPEZ TRIGAL, 1997, 2000, 2005) abarca en el sector de Portugal diez distritos provinciales agrupados en cuatro regiones de coordinación (Norte, Centro, Alentejo, Algarve), con un escaso número de ciudades de frontera y en general de tamaño pequeño (villas ribereñas del Miño, Chaves, Bragança, Guarda, Castelo Branco, Portalegre, Elvas, ciudades del Algarve). Por parte de España, el territorio es más amplio y está delimitado por siete provincias pertenecientes a cuatro regiones autónomas (Galicia, Castilla y León, Extremadura y Andalucía), siendo las ciudades de talla media más destacadas (Vigo, Ourense, Zamora, Salamanca, Cáceres, Badajoz, Mérida, Huelva). Estos rasgos y otros limitan y condicionan la gestión y ordenación de la frontera, esto es, la debilidad de la talla urbana y tasa de urbanización del lado portugués, la mayor autonomía política y financiera de las regiones españolas frente a la dependencia de la administración de Lisboa en Portugal, así como la generalización de pequeños municipios en España, aunque subsidiados por las Diputaciones Provinciales, frente a unas autarquías locales mejor gestionadas en el espacio rural portugués. Esta área de frontera, por su menor desarrollo y mayor carencia de infraestructuras, ha recibido ayudas importantes a través de programas europeos desde mitad de los años 1980. Los grandes objetivos de la cooperación transfronteriza han sido aquí el desarrollo local para el mantenimiento poblacional y fomento del empleo, la dotación de infraestructuras de acceso y articulación, la diversificación de los sectores productivos, el patrimonio ambiental (atención especial, por ejemplo, a once parques protegidos rayanos ubicados en espacios de sierras, valles y estuarios), la formación y la consolidación de la cooperación institucional. Esto se podría resumir en la ejecución de “obras de cemento”, sin olvidar otros frentes como las redes de cooperación, el refuerzo del partenariado en proyectos conjuntos transfronterizos. Todo lo cual ha tenido muchas dificultades, por no haber sido habitual, hasta ahora, trabajar solidariamente a un lado y otro (tal como se defiende por el iberismo) desde los centros de decisión, empresas o instituciones y asociaciones ciudadanas, si bien cabe aquí ahora una gran potencial de actuaciones (CABERO, 2002, MEDEIROS, 2011). El tramo norte de la Raya, Galicia/Norte de Portugal (DOMÍNGUEZ, 2004), es el de más densas relaciones y dinámicas culturales y empresariales y el primero que inicia, antes de la entrada de los dos países en la UE, una nueva política de acercamiento y cooperación, desde la necesidad de pasar a la acción, dejando atrás “buenas palabras y hermanamientos de políticos que no habían reportado beneficio ninguno a los dos lados”. Es así que hay un acercamiento institucional de las dos regiones y se vienen adoptando acuerdos de alguna obra conjunta, un plan de acciones conjuntas en municipios fronterizos, mejoras de accesibilidad e intercambios universitarios, animando a los dos gobiernos nacionales a ultimar nuevas infraestructuras de comunicación. Desde entonces, se destaca como organismo para animar la cooperación transfronteriza a la Comunidad de Trabajo entre ambas regiones (1991), así como la Eurorregión y la AECT (2008). En el caso de la Comunidad de Trabajo, su objetivo ha sido presentar proyectos en la línea de INTERREG en cada uno de esos campos así como acercar las instituciones políticas y asociaciones empresariales en un esfuerzo de integración, siendo los resultados positivos y sobre todo se han apoyado en una voluntad de cooperación tanto pública como privada, y en realidad ha tenido la virtud de servir de modelo para otras Comunidades de Trabajo de la Raya. La Eurorregión se extiende en unos 50.000 km2 donde residen más de seis millones de personas y está caracterizada por la complementariedad económica e interdependencia comercial y notables flujos, lo que ha posibilitado los esfuerzos de puesta a punto de proyectos, sirviendo de plataforma y paraguas para todo tipo de iniciativas de cooperación institucional, empresarial y cultural. A su lado se ha desarrollado el Eixo Atlántico de ciudades del Noroeste peninsular (1992), capitaneadas por Vigo y Porto y en el marco de la región europea Arco Atlántico, que mantiene una animada trayectoria de proyectos técnicos, siendo sus objetivos estratégicos los característicos de una red de ciudades en cuanto a la planificación de infraestructuras de relación, el urbanismo y la protección de sus centros históricos así como el marketing urbano, con el fin de ser ciudades más atractivas y competitivas a escala ibérica y europea. Sin embargo, los resultados han sido desiguales y chocan con la multiplicidad de intereses dispares de cada ciudad, si bien ha servido para un acercamiento de políticos y técnicos locales y la coparticipación en proyectos de escala. Posteriormente, atendiendo a la demanda de la red de villas y pequeñas ciudades fronterizas, se formaliza la Asociación Unimiño (2005), que integra a la Comunidad intermunicipal de los municipios portugueses ribereños del Miño y los municipios gallegos correspondientes, más fragmentados y localistas que los portugueses y representados por la Diputación de Pontevedra, con el fin de realizar obras públicas y gestionar servicios y equipamientos comunes, planteando por ahora proyectos en las redes de salud de urgencia y de transporte interlocal. Últimamente, la innovación se ha centrado en torno a los dos pasos fronterizos de mayor relieve con la puesta a punto de la Eurocidade Chaves-Verín (2009), con un organismo gestor autónomo y financiado desde fondos europeos, entre estos dos municipios limítrofes si bien con centros urbanos a una distancia de veinte kilómetros, apostando por la complementariedad en servicios, la promoción exterior particularmente en el termalismo y el agua y la gestión compartida en educación y bibliotecas, la salud, la protección civil, la movilidad, teniendo como problemas la diferencia lingüística y jurídica así como la concienciación ciudadana respecto del territorio común y la escasez de presupuestos en la actualidad. En esta dirección se aprueba la Eurocidade Valença-Tui (2012), con un modelo de gestión compartido por las dos municipalidades, entre dos centros históricos separados por el Miño, que ha sido desde siempre una frontera permeable y abonada al contrabando, en el pasado por medio de las barcas del obispo de Tui y de la Cámara Municipal de Valença hasta que se construye el puente de 1886 que durante más de cien años, hasta llegar al nuevo puente de la autopista, monopolizará la mayor densidad de flujo de vehículos y personas (visitantes, turistas y trabajadores transfronterizos) de toda la Raya ibérica y facilitará entre ambas localidades una relación intensa social y comercial, adaptándose en los últimos años a los cambios sucesivos de tipo coyuntural (diferencial de precios y tasas) o estructural (moneda del euro) en compras, flujos y actividades económicas, pero especialmente en la colaboración institucional interlocal, antes de manera informal y convergiendo ahora con la eurociudad los proyectos y programas europeos respecto de la gestión compartida de servicios, turismo, eventos deportivos y culturales, aunque con problemas legales, de localismos, de interferencia del área metropolitana de Vigo y de ausencia de medios de comunicación e información en ambas ciudades. Castilla y León/Norte y Centro de Portugal (LÓPEZ TRIGAL, 1999) es el espacio interregional más extenso al incluir la Eurorregión del Duero/Douro sumada a la región Centro de Portugal y donde se ha desarrollado con anterioridad el más importante precedente de proyecto de infraestructura transfronteriza como fuera el aprovechamiento hidroeléctrico del Duero internacional. Las Comunidades de Trabajo respectivas han liderado desde 1995 y 2000 un acercamiento por separado, así como otros organismos provinciales y locales en sus ámbitos respectivos, atendiendo a objetivos similares de medio ambiente y recursos naturales, infraestructuras de transporte, agricultura y turismo, ciencia y tecnología. Entre los proyectos cofinanciados ha habido algunos peculiares de un medio rural, tales como el de “Telemedicina entre las provincias de Zamora y de Bragança” para paliar carencias sanitarias a distancia de los centros de atención, o el de “Aulas de música y folklore” que tiene una amplia participación. Sin embargo, la mayor parte de los fondos europeos se ha destinado a carreteras, restauración del patrimonio o protección ambiental y no tanto a la promoción empresarial o cultural. Asimismo, al igual que en gran parte de la Raya, la situación de fondo de saco o de ángulo muerto de los espacios fronterizos de esta eurorregión no ha favorecido la superación de los factores limitadores y a su vez la potenciación suficiente de los factores endógenos de desarrollo. En este tiempo han surgido asimismo entidades de cooperación y de animación y estudio en la Raya: La Asociación de Municipios Ribereños del Duero, que se ha volcado con el programa TERRA en un proyecto interesante de refuerzo de la cooperación transfronteriza apoyada en principios de sostenibilidad y de planeamiento regional integrado de la vía fluvial. La Fundación Rei Afonso Henriques, con sede en Zamora desde 1994, se caracteriza por unas instalaciones óptimas aunque ha ralentizado su actividad en los últimos años y hay un menor interés en desarrollar sus objetivos iniciales. El Centro de Estudos Ibéricos, año 2000 y con sede en Guarda, manteiene una intensa dinámica cultural al amparo de las Universidades de Coimbra y Salamanca. Y de otro lado, la actividad desarrollada a propósito del Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza 2007-2013 por las comunidades territoriales Zasnet (municipios fronterizos de Trás-os-Montes/Diputación de Zamora) y Binsal (municipios de Beira interior Norte/Diputación de Salamanca) para valorizar, innovar y potenciar ambos territorios en actividades de cooperación. Extremadura/Región Centro-Alentejo es el área menos desarrollada de la Raya, presentando grandes estrangulamientos (débil densidad poblacional, la industria es poco relevante, la accesibilidad es deficiente) y algunas potencialidades (posición geográfica en el eje Madrid-Lisboa, el patrimonio ambiental y cultural, proyectos en desarrollo de grandes infraestructuras de transporte). Pero, con todo, presenta una clara apuesta desde el lado de Extremadura en avanzar a la integración transfronteriza desde la promoción de los recursos endógenos, nuevos equipamientos e infraestructuras de telecomunicación y desde la operatividad de instituciones de cooperación transfronteriza, tales como un potente Gabinete de Iniciativas Transfronterizas que impulsará dos Comunidades de Trabajo a partir de 1992, con un mejor balance en la de Extremadura/Alentejo, con intervenciones cada vez más de carácter inmaterial y empresarial, formalizando en 2009 la Eurorregión Extremadura/Alentejo y Centro de Portugal. Sin embargo, por el momento no se ha asumido el proyecto de una eurociudad entre Badajoz-Elvas que aprovechara la intensa relación interlocal y complementariedad de ambas urbes. Por último, Andalucía/Alentejo-Algarve es un área de contrastes radicales, de un lado, entre una amplia faja de tierras de sierras y llanuras en buena parte despobladas y ruralizadas, aunque con ciertos potenciales en agricultura de regadío y productos cárnicos, de otro lado, un litoral muy denso y dinámico en actividad agraria-pesquera y en turismo, aprovechando las nuevas infraestructuras y dotaciones del eje en proceso de articulación Lisboa-Sevilla. Sin embargo, ha habido aquí en años atrás un desigual esfuerzo en la cooperación institucional y se han aplazado acuerdos en la puesta a punto de Comunidades de Trabajo, la primera desde 1995, y el desarrollo reciente de la Eurorregión entre las tres regiones. Anotar también que ha habido una voluntad empresarial y municipal por llevar a cabo proyectos de cooperación que han beneficiado al desarrollo de la región y de áreas como el Bajo Guadiana o el entorno del embalse de Alqueva, además del litoral, de los más dinámicos de la península Ibérica, la potenciación del eje Sevilla-Lisboa o del hinterland del puerto de Sines. Asimismo, está en proceso la formación de una eurociudad entre las localidades de Ayamonte y Vila Real de Santo António. La franja fronteriza entre los territorios de España y de Portugal se encuentra, de este modo, en proceso de cambio, aunque con grandes diferencias según los tramos de la Raya, y se ha convertido en nuevo espacio para la atracción y laboratorio de prácticas de cooperación como el resto de las fronteras internas comunitarias europeas, partiendo de que la integración en Europa ha supuesto para ambos países el marco de una nueva vecindad en cuanto a flujos bilaterales y en relaciones entre sociedades hasta hace poco distantes, además de la apertura de un proceso de cooperación transfronteriza que se va consolidando. En este sentido, mucho ha cambiado en el territorio de la Raya entre Portugal y España, lejos ya de los apelativos que se le sumaron en la historia y este tránsito queda bien reflejado en la actualidad con canales de intercambio y agrupaciones que convierten en ventaja lo que era una barrera. El modelo de cooperación en la eurorregión Galicia/Norte de Portugal y el Eixo Atlántico de ciudades se ha afianzado, resta esperar que también sea así en el caso de las eurociudades y las eurorregiones analizadas, enfrentadas a los localismos, recelos y diferencias en ambos lados de la Raya . 4. Las dinámicas de cooperación en la región de los Pirineos Por su lado, los Pirineos ha sido una frontera borde a la vez que de cooperación local en el pasado y es una frontera diferente a la Raya ibérica en muchos de sus rasgos, físicos pero también socioeconómicos. En principio, la amplia franja montañosa ha sido un valladar defensivo para las invasiones en ambas direcciones y utilizado por la geoestrategia francesa en su etapa de grandeza bajo el lema “Europa termina en los Pirineos”. Pero si la demarcación inicial se retrasa hasta 1659 se debe a que en siglos anteriores los reinos españoles de Navarra y Aragón poseían amplios territorios de la vertiente norte, hoy francesa. Por este marcado peso histórico la delimitación resultante de la frontera pirenaica, a pesar de ser una “frontera natural”, no siempre coincide con la línea de cumbres o de reparto de aguas, dejando territorios colgados o semienclaves de un Estado en otro y como consecuencia estamos ante una frontera con fuerte huella de relaciones tradicionales, pastos comunes o facerías, mercados y flujos (GORRÍA, 1995), a la vez que con problemas de delimitación geográfica irresueltos que han dejado secuelas como las de un Estado-enclave (Andorra) y un municipio-enclave (la localidad española de Llivia), una isla fluvial de soberanía compartida (isla de los Faisanes, en el estuario del Bidasoa), una comarca dividida entre los dos Estados francés y español (la Cerdaña), además de ciertos tramos fronterizos de una demarcación tardía (Pays Quint en la Navarra francesa), tal como se refleja en un estudio de campo de la región pirenaica (SERMET, 1983). Hasta mediados del siglo XIX no existirá en los Pirineos una frontera firme y precisa, por lo que resultaba hasta entonces más bien un espacio integrado con relaciones de vecindad muy densas entre los valles de una y otra vertiente, basado en la explotación de recursos de bosques y ganado o en lo cultural (idiomas vasco, occitano y catalán). La creación del cordón fronterizo y aduanero produjo una adaptación en parte de estas economías y la frontera se convierte en un lugar hostil, especialmente durante los años 1940 y 1950, en un fondo de saco de los dos Estados, alterando el espacio compartido de la etapa premoderna, ante lo cual la reacción de las comunidades locales será el contrabando o el comercio fronterizo, cuando no la emigración. A pesar de todo, ha llegado hasta nosotros una montaña común, modelo de “frontera-zona”, sin discrepancias apenas y una comunidad de intereses, ahora traducidos sobre todo en el turismo de montaña, la explotación de saltos hidroeléctricos o el comercio, con dos centros internacionales tan atractivos de visitantes como Andorra o Lourdes. La frontera pirenaica tiene aproximadamente la mitad de longitud que la hispanoportuguesa, pero mantiene un mayor número de pasos fronterizos y una densidad de tráfico más densa, sobre todo en sus dos extremos occidental vasco y oriental catalán. Los territorios fronterizos son en Francia cinco departamentos y tres regiones (Aquitania, Midi-Pyrénées, Langeudoc-Roussillon) ubicándose en el borde del macizo montañoso las ciudades medias de Bayonne, Pau, Tarbes, Perpignan. En España son cinco provincias, pertenecientes a cuatro regiones (País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña) y un número también reducido de ciudades medias como San Sebastián-Irún, Pamplona, Girona y Figueras. Las grandes ciudades quedan a alguna distancia del Pirineo (Bilbao, Zaragoza o Barcelona, Toulouse y más distante Burdeos), que asumen en buena medida su dominio jerárquico en el sistema territorial. Por otro lado, Andorra, micro-Estado de un rápido crecimiento y especialización funcional, es la única área urbana enclavada en el interior de la cordillera, estando próxima a la influencia de Cataluña. La dinámica socioeconómica y demográfica de las últimas décadas constata unos profundos cambios en esta montaña de los Pirineos que la convierte en un modelo de integración de economías y sociedades a pesar de los recelos de las soberanías de los Estados. En efecto, en el marco de la cooperación transfronteriza (HARGUINDÉGUY, 2007) se han dado importantes avances desde los años 1980, apoyados en los tradicionales intercambios de proximidad y en una cierta movilidad pendular de algunos miles de trabajadores en ambas direcciones (conurbación vasca San Sebastián-Bayona, Andorra-La Seo de Urgel, Costa BravaLitoral Rosellonés), así como en el apoyo institucional, a menudo impulsado por regionalismos o nacionalismos frente a las capitales París o Madrid, pero también en densos flujos comerciales (práctica casi cotidiana de hacer compras al otro lado de la frontera) y de los servicios médicos especializados. Es más, se puede interpretar (VELASCO-GRACIET, 2005) a partir de tres indicadores observados en el País Vasco y Navarra, como son la movilidad residencial, el aprendizaje del idioma vasco común y los flujos de días de fiesta de los fronterizos, que la frontera es porosa al máximo, y aún lo podría ser más sin los controles policiales establecidos en los últimos decenios por causa del terrorismo. La primera práctica de cooperación ha sido la impulsada por la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, desde una fecha temprana en 1983, con sede en la ciudad de Jaca, y que agrupa a todas las regiones del área y Andorra para el desarrollo económico (productos agroalimentarios de la montaña) y turístico, mejora de las comunicaciones, protección del medio ambiente, aunque se crítica su efectividad, al igual que ocurre en otras Comunidades de Trabajo. Otras experiencias en el plano regional son las desarrolladas por la Comisión de Cooperación Aragón-Aquitania, la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo (2004), que agrupa a Cataluña, Islas Baleares, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon y hasta 2006 a Aragón, habiéndose fortalecido con la AECT desde 2009, y la Eurorregión Aquitania-País Vasco (2011). Asimismo, se desarrolla una cooperación específica de escala subregional en el Eurodistrito Catalán Transfronterizo (2007) entre la provincia de Gerona y el departamento de Pirineos Orientales (CASTAÑER, 2010) que se apoya en una AECT y toma como modelo otras plataformas transfronterizas del Norte y Noreste de Francia, poniéndose a punto tras la elaboración de un Libro Blanco que perfila la gobernanza transfronteriza del proyecto territorial teniendo como retos la actuación conjunta y la coordinación de políticas e impulso en especial de grupos de estudio como el ‘Euroinstituto Catalán Transfronterizo’ a partir de las Universidades de Gerona y Perpiñán. A escala local y comarcal destacan las experiencias de cooperación en la costa vasca, el de la Conurbación Bayona-San Sebastián (Eurociudad vasca), que opera con cierta eficacia desde 1993, con apoyo de la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Distrito Bayona-Anglet-Biarritz, en una política concertada de ordenación territorial común; y sobre todo el Consorcio Transfronterizo Bidasoa-Txingudi (2000) entre las autoridades municipales de Irún-FuenterrabíaHendaya, con unos ochenta mil habitantes ubicados en el paso de frontera más concurrido, como experiencia positiva de eurociudad que funciona, dotada de una personalidad jurídica en materia de desarrollo local, cultura y turismo, empleo y formación, comunicación, medio ambiente y servicios colectivos, destacando proyectos conjuntos como la plataforma logística. Este tipo de cooperación tiene su correspondencia en el oriente pirenaico, a un nivel más básico, en el Consejo de Gestión Común de los municipios de Port-Bou y Cerbère. Y en la escala comarcal se manifiestan diversas agrupaciones, destacando una acción entre todas a partir de 2008: el funcionamiento de un Hospital transfronterizo en la localidad española de Puigcerdá, centro de La Cerdaña, que a través de un nuevo sistema gerencial de salud se convierte en un modelo de gestión compartida. 5. Conclusiones Se plantean ante nosotros en el espacio de la península Ibérica diferentes modelos de fronteras externas e internas a modo de interface de confines que han seguido trayectorias distintas en cada caso a lo largo de la historia como en el periodo reciente. Se aprecia así, de un lado, un espacio plurifronterizo en la península, en su casi totalidad de ámbito intracomunitario, donde en los últimos veinticinco años se ha avanzado en la cooperación transfronteriza desde diferentes figuras institucionales, y de otro lado, en su frente sur, posicionado entre dos mundos económicos y dos culturas e identidades, un ámbito dinámico y abierto a pesar de los bordes, de los recelos históricos y de las diferencias geopolíticas, lo que en realidad nos plantea un “arco de frontera tensionada”, pero donde se identifica la tendencia hacia una cooperación transfronteriza e interregional, así como un mejor entendimiento entre unas y otras ciudades, a pesar de las tensiones y conflictos interestatales. El balance de las iniciativas y programas comunitarios actuantes en la cooperación transfronteriza abarca una serie de efectos espaciales, directos e indirectos, sobre la compleja trama de diadas fronterizas, internas y externas, más o menos abiertas o con filtros, de mayor o menor nivel de desarrollo, y más o menos centrales o periféricas en sus particulares sistemas nacionales. La presente evolución y dinámica de los cambios acaecidos en el último periodo apunta a un relativo éxito de las medidas pero a la vez un sin número de dificultades en la cooperación, comenzando de partida por la carencia o insuficiencia de infraestructuras de relación en las fronteras externas o por los bordes y fondos de saco en los confines de ciertas áreas de las fronteras internas, caso de las fronteras ibéricas, y sobre todo la falta de iniciativas de una verdadera cooperación conjunta entre ambas bandas de una frontera, al margen de las inversiones, nunca del todo satisfechas, de más infraestructuras, tal como se evaluaba en ocasión del primer INTERREG y sigue siendo preciso incidir en ello. La escala territorial de actuación en el marco de la cooperación transfronteriza y territorial se convierte en pieza fundamental, tanto en la escala regional y subregional (regiones, áreas metropolitanas, provincias y comarcas) como en la escala local (principalmente ciudades y sus municipios). En este contexto, las dinámicas de las iniciales figuras adoptadas como eurorregiones, eurodistritos y eurociudades en la península Ibérica, apoyadas en nuevas figuras jurídicas institucionales (la AECT) u otras ya consolidadas (Comunidad interlocal y Consorcio) van tomando su papel y lugar en los espacios transfronterizos, aunque con un nivel de desarrollo desigual. Así, entre las eurorregiones, se encuentran más desarrolladas en cuanto a la tradición de la acción transfronteriza y avance de proyectos, las de Pirineos-Mediterráneo y Galicia-Norte de Portugal, y entre las eurociudades, la del Bidasoa-Txingudi. Con todo, la cooperación transfronteriza se ha venido desarrollando en general a lo largo de los últimos veinticinco años en estos espacios y la potencialidad de acciones conjuntas a un lado y otro de las fronteras, en cualquiera de las escalas nacional, regional, subregional y local, está en marcha en mayor o menor medida. Y, particularmente, en nuestro contexto del Noroeste ibérico, la visión trasfronteriza del territorio forma ya parte de la planificación integrada y tiene un gran potencial de acción que ha de proseguirse en próximos años con la potenciación de las eurorregiones, las eurociudades, las asociaciones y consorcios intermunicipales. Pero la cooperación tiene el reto de proseguirse con la gestión compartida de acciones y programas, tal como se ha estudiado por la consultora lisboeta CEDRU (2010) en referencia al tramo de la Raya lusogalaica. 6. 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