LA ETICA EN EL SERVICIO PUBLICO

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LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO
Cuestiones y prácticas actuales
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN
Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
LA ÉTICA
EN EL SERVICIO
PUBLICO
/
Cuestiones y prácticas actuales
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
BOLETíN OFICIAL DEL ESTADO
Madrid, 1997
Colección: ESTUDIOS
Public management ocassional papers. Núm. 14
Primera edición: Noviembre, 1997
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© OCDE
© De la versión española: INAP
Edita: Ministerio de Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, Instituto Nacional
de Administración Pública y Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado
NIPO (BOE): 007-97-072-5.
NIPO (MAP): 326-97-014-5.
NIPO (INAP) 329-97-015-2.
ISBN: 84-340-0972-2.
Depósito legal: M-42674/l997
IMPRENTA NACIONAL DEL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Avda. de Manoteras, 54. 28050 Madrid
Los Public Management Occasional Papers son informes
especializados elaborados para el Comité de Gestión Pública de
laOCDE.
El comportamiento ético en los servicios públicos es una
condición sine qua non para el buen gobierno. Sin embargo, los
titulares de los medios de comunicación que denuncian escándalos o incluso actos de corrupción en varios países de la
OCDE han alimentado la preocupación sobre la relajación de
los criterios de la actuación pública. ¿Cómo pueden los gobiernos
garantizar el mantenimiento de la buena conducta en el servicio
público, especialmente en épocas de cambio?
Este informe analiza el tratamiento de las cuestiones éticas
y de comportamiento en el servicio público de nueve países de
la OCDE. Se estudian las tensiones actuales, incluidas las derivadas de las reformas en la gestión pública, y se resaltan las iniciativas éticas. Se definen los siguientes elementos integrantes
de la «infraestructura ética»: compromiso político; marco legal
eficaz; mecanismos eficaces de rendición de cuentas; códigos
de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio público y
una sociedad civil activa que desempeñe el papel de vigilante
de los funcionarios.
La confianza ciudadana en la Administración y el éxito de
las reformas de la gestión pública dependerán de que la moderna gestión pública tome en consideración los aspectos éticos
junto a los económicos y a los de eficiencia y eficacia.
7
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN
Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
En virtud del artículo I.º de la Convención firmada en París el 14 de diciembre
de 1960, y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tiene por objeto promover las políticas dirigidas a:
- lograr la más fuerte expansión posible de la economía y del empleo y a
aumentar el nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad
financiera y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial;
- contribuir a una sana expansión económica tanto en los países miembros
como en los no miembros, con miras al desarrollo económico;
- contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y
no discriminatoria conforme a las obligaciones internacionales.
Los países miembros originales de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica,
Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Los países que siguen a continuación se hicieron posteriormente miembros por
adhesión. en las siguientes fechas: Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (18 de enero
de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de
mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y República de Corea (12 de
diciembre de 1996). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en los trabajos de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE).
8
ÍNDICE
Página
PRESENTACIÓN
.
11
PRÓLOGO
.
17
AGRADECIMIENTOS
RESUMEN
1. INTRODUCCIÓN
.
19
.
21
.
27
FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA Y LA CONDUCTA EN EL
SERVICIO PÚBLICO
..........
.N
III.
LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA: FUNCIONES Y COMPONENTES.
57
IV.
ACCIONES Y REACCIONES: ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN
ÉTICA.....................
'n
V.
TENDENCIAS y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EI\ LA GESTIÓN ÉTICA
109
DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LA
GESTIÓN ÉTICA. . . . . . . . . . .
119
II.
VI.
BIBLIOGRAFÍA
129
9
PRESENTACIÓN
Cualquier aproximación sincera a la realidad de las Administraciones públicas de nuestros días debe comenzar por asumir el hecho de que éstas son objeto de un debate siempre abierto e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momento
de tránsito en el papel del poder público, que estamos viviendo,
se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el
cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad
de adaptarse a él como un auténtico rasgo definitorio del Estado
y la Administración modernos.
Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la modernización administrativa como una puesta al día permanente de la
Administración en función de las exigencias del momento y del
lugar, concluiremos que la modernización es un proceso siempre inacabado. En este sentido, hoy los servidores públicos se
encuentran -nos encontramos- en medio de una tensión que
nos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que la
sociedad demanda, contando con unos recursos cada vez más
limitados.
Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparato
administrativo de la flexibilidad suficiente para responder a los
cambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, también, a
reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que
han de iluminar el camino por el que transitamos.
Precisamente en este contexto, como reconoce ~
básica la integridad personal en el ejercicio de la función pública, so re o o en e marco de la discrecionalidad administrativa
al tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, la
sensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lo
público en su sentido más cabal constituye una manifestación
no pequeña de lo que son los valores del servicio público.
11
Ni que decir tiene que, en un Estado democrático, el contenido de estos valores referenciales no puede ser otro que el respeto y la promoción de los derechos fundamentales y del conjunto de principios constitucionales que arropan la nación
moderna del servicio público que para ROHR, recoger unos
valores permanentes, que siempre han de acompañar a la actividad pública.
En efecto, los valores democráticos son, corno señala DENHART, elementos configurados del «ethos» de la Administración
pública, entendiendo por ética pública esa señal identificadora
de la función pública que se caracteriza por el «servicio público» o, más gratificante, por el «servicio al público», que son
dos manifestaciones de la misma disposición general en la
medida que se orienta a la consecución del bien común. Pues
bien, quizás una de las causas que explique el deterioro que
podernos identificar en el ejercicio de estos valores estribe en
que los valores democráticos y los burocráticos no han sido
integrados dentro de una ética de la Administración pública.
La realidad descrita justificaría, por sí sola, el hecho de que
la ética pública haya pasado hoya ocupar un lugar destacado en
las reflexiones sobre la reforma y la modernización administrativa. Hoy en día, el interés por la ética de los servidores públicos ha dejado de ser una preocupación meramente académica
para pasar a ser una manifestación de la sensibilidad de los ciudadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay que
sumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una preocupación creciente por el respeto a los principios éticos en las
actuaciones públicas, preocupación que, a menudo y desgraciadamente, está justificada en la existencia de ciertas prácticas
que empañan la percepción ciudadana sobre el buen hacer de la
gran mayoría de los servidores públicos, tanto en España corno
en el resto de los países democráticos. El efecto de las conduc12
tas carentes de ética se traduce en una especial frustración para
los ciudadanos cuando éstas tienen su origen o su fundamento
en el poder político o en instancias públicas. Frente a ellas, la
conciencia ética de la función pública debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar a
la mejora no sólo de la calidad del servicio de la sociedad, sino
deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar
con un elevado nivel de sensibilidad colectiva que se asienta,
sin duda, sobre bases éticas.
y es que, en mi opinión, el reto que tiene planteada la ética,
hoy y siempre, es, no sólo su aplicación y divulgación, sino,
sobre todo, su interiorización por las personas concretas, su
ejercicio a través de las virtudes morales. Por eso, como señala
ARANGUREN en relación con la función que tiene la ética pública en la potenciación de lo público, en la práctica, la forma más
poderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro de
la burocracia la haya interiorizado de alguna manera. En este
sentido, el simple enunciado de los principios éticos, como
reconoce certeramente PAVLAK, no produce, sin más, el resultado buscado. Hace falta una interiorización de los valores y principios y un ejercicio reiterado por parte de todos los miembros
de la organización administrativa sin excepción.
Para colaborar en esta línea de difusión e interiorización, el
documento que hoy presentamos nos da una visión panorámica
y sistemática de la presencia de la ética pública en los procesos
de reforma administrativa de nueve países, pertenecientes a la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
Para ello, el Servicio de Gestión Pública de esta Organización
ha elaborado un interesante estudio comparado, que analiza de
qué manera los distintos países afrontan, desde puntos de partida organizativos distintos y culturas diferentes, la necesidad de
13
garantizar el respeto a los valores éticos en la actuación administrativa y las dificultades que éstos encuentran para prevalecer sobre otros condicionantes.
Llamo la atención del lector, por su interés, sobre algunos
aspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los relacionados con el entorno de la actividad administrativa y su
influencia en la presencia de problemas éticos. Se sistematizan
asilos rasgos de una tensión que afrontan todas las Administraciones Públicas, obligadas a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo,
con recursos cada vez más limitados, instrumentos de gestión
cada vez más flexibles y poderes decisorios cada vez más descentralizados. El aumento de los poderes de apreciación y del
uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevos
instrumentos de gestión pública que adoptan formas mercantiles y la utilización, a menudo ineludible, de intereses privados
para cumplir fines públicos, completan este cuadro descriptivo
del entorno en el que nos movemos.
Lo cierto es que estas circunstancias, que, por sí solas,
no tienen por qué crear problemas éticos de la Administración y el sector público, sí pueden acrecentar ciertos riesgos
de que los gestores públicos pierdan de vista, en algún
momento, el fin al que sirven y, en todo caso, están multiplicando las ocasiones en las que se sitúa a los servidores del
Estado, sometidos a menos controles frente a poderosos conflictos de interés.
El presente trabajo tiene, además, el valor de ponerlos en
contacto con las distintas interpretaciones que admiten conceptos como la infraestructura ética de la Administración o la gestión de la ética pública, como el conjunto de instrumentos y
procedimientos destinados a superar, desde una óptica actual,
las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de
14
control de la actividad de los servidores públicos, las funciones
que éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos
obligados a preservar.
Finalmente, desde la óptica del análisis ético de las conductas públicas y de la racionalidad administrativa, resulta
destacable comprobar cómo existe una gran homogeneidad
de los valores que integran la ética del servicio público en
todos los países que afrontan su regulación, hasta el punto
que podríamos hablar incluso, de unos valores universales de
la ética pública.
Con la publicación de este documento, el Ministerio de
Administraciones Públicas pretende incluir un nuevo elemento
de reflexión en el debate sobre la ética pública en España, a la
vez que incorporar las experiencias de otros países al desarrollo
de nuestra política de promoción y desarrollo de los valores éticos en las Administraciones públicas, en la que ocupa un lugar
decisivo la formación de los empleados públicos. Algunos
pasos se han dado ya en este sentido, a los que seguirán otros,
en un futuro muy próximo.
Madrid, 1 de mayo de 1997
JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
Musoz
Catedrático de Derecho Administrativo
Subsecretario de Administraciones Públicas
15
PRÓLOGO
Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servicio de Gestión Pública de la OCDE sobre el tratamiento de las
cuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público de
los países miembros seleccionados. Está basado en un análisis
de informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia,
México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal,
el Reino Unido y los Estados Unidos.
Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio de
Gestión Pública, y Elia Annstrong, asignada por la Canadian
Privy Council Office.
El informe ha sido revisado por el Comité de Gestión Pública de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secretario general.
17
AGRADECIMIENTOS
El Secretario desea expresar su agradecimiento a los autores de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisión de
Servicio Público y Protección de Méritos, Australia; Kirsi
ÁijtiHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia;
José Octavio López Presa, Ministerio de Control y Desarrollo
Administrativo, México; Johan Maas, Ministerio del Interior,
Países Bajos; Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda; Odd Behagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administración, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Oficina de Servicio Público, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficina
de Ética del Gobierno, Estados Unidos. También agradecemos
a Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todo
el proyecto.
19
RESUMEN
Los países de la OCDE están preocupados por la pérdida de confianza en las administraciones. El denominado «déficit
de confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muy
aireados por los medios de comunicación, que abarcan desde
actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se
han librado del escándalo o de la realidad de estos hechos.
Como consecuencia, la ética y los principios de la vida pública se han convertido en una importante cuestión pública y
política.
Este informe analiza cómo están tratando la gestión de la
ética y el comportamiento en el servicio público nueve países
de la OCDE (Australia, Finlandia, México, los Países Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente
aplicables. El informe:
_ analiza los factores de influencia en la ética y el comportamiento, resaltando los derivados de los cambiantes estilos de gestión pública (capítulo 1I);
_ describe las herramientas Yprocesos empleados para evitar reglamentariamente las conductas indeseables e
incentivar el buen comportamiento, lo que se ha denominado «infraestructura ética» (capítulo 11I);
_ resume las últimas iniciativas de carácter ético emprendidas en los nueve países participantes Ydescribe las tendencias y diferencias en los enfoques y estrategias (capítulos IV y V), Y
_ concluye con un análisis de las tensiones potenciales
entre el viejo y el nuevo estilo de Administración públi21
ca, con sus implicaciones para la gestión de la ética y el
comportamiento (capítulo VI).
Un contexto cambiante para la gestión pública
Los funcionarios actúan en un medio ambiente nuevo y
cambiante. Están sujetos al control público y a exigencias crecientes de los ciudadanos, al tiempo que padecen mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y
responsabilidades como consecuencia de la delegación de funciones y la mayor discrecionalidad de gestión; la mayor comercialización del sector público; la cambiante interrelación entre
los sectores público y privado y los cambiantes mecanismos de
rendición de cuentas. En resumen, están teniendo que adoptar
nuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública.
Aunque las reformas de la gestión pública han producido
importantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados
sobre la ética y los principios de conducta. No se pretende sugerir que estos cambios hayan causado un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que han colocado a los
funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos y con escasas directrices sobre la forma de proceder.
Puede existir, ciertamente, un desfase creciente entre los valores y sistemas que han regido tradicionalmente el comportamiento de los funcionarios y las funciones que les son encomendadas en un marco cambiante del sector público.
La «infraestructura ética»
Los distintos países emplean una gama de herramientas y
procesos para evitar reglamentariamente los comportamientos
22
indeseables e incentivar la buena conducta. Este informe define
los siguientes elementos integrantes de la «infraestructura
ética»: compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos
eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, actitud de apoyo al servicio público, existencia de algún
organismo coordinador en materia de ética y presencia de una
sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicación
perspicaces) que desempeñe el papel de vigilante de los actos
de los funcionarios. En último término, la sinergia relativa entre
los distintos componentes de la infraestructura ética dependerá
de las tradiciones culturales y políticas de la Administración del
país, de sus enfoques globales de la gestión pública y de su his'torial de promoción del comportamiento ético. Como cualquier
otro conjunto de herramientas de gestión, la eficacia de la infraestructura ética depende de que sea implantada, comprendida y
aplicada sistemáticamente.
Nuevas iniciativas éticas
Los nueve países participantes en este estudio informan de
abundantes nuevas iniciativas en materia de ética, especialmente
en los últimos cinco años. Estas iniciativas se sintetizan en el capítulo V. Los enfoques de las reformas se han clasificado en cinco
grupos principales: revisiones globales para detectar y corregir
desfases en los sistemas de gestión ética (Finlandia, los Países
Bajos, Noruega, el Reino Unido, los Estados Unidos); replanteamiento de la gestión ética con respecto a las reformas globales
de la gestión pública (Australia, Nueva Zelanda), y como dimensión de los programas de modernización del sector público (México, Portugal). No obstante, pese a las diferencias en impulso y
estrategia, destacan algunas pautas comunes en la gestión ética.
23
La mayoría de los países participantes han tratado de definir los valores globales que están tratando de fomentar en el
servicio público y que resumimos aquí en el cuadro situado al
comienzo del capítulo V. Estos valores muestran un grado notable de homogeneidad en cuanto al marco de valores perseguido. Y pese a la queja de que los códigos de conducta no se compadecen bien con un régimen de gestión pública menos
reglamentista, cinco de los nueve países han establecido nuevos
códigos de conducta en los últimos cinco años, y en un sexto
país está en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los países
perciben aún la necesidad de definir de forma explícita, aunque
no necesariamente en detalle, el comportamiento esperado de
los funcionarios. De hecho, algunos países tienen ahora un
amplio código de conducta para todo el servicio público, a partir del cual los distintos organismos elaboran un código propio
que plasme sus objetivos y misión particulares. También se
hace un mayor hincapié en la transparencia de los actos mediante mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelación de
los intereses económicos y de otro tipo por parte de los funcionarios. Esta atención a una mayor orientación (definir valores y
códigos generales de conducta) y transparencia (mecanismos
de alerta y revelación de intereses), en lugar de en controles
minuciosos revela tendencias generales de la gestión pública.
Vincular la gestión ética a la gestión pública global
Esto plantea la cuestión de cómo pueden los países asegurarse de que su infraestructura ética sea coherente con las
reformas globales de la gestión pública y contribuya a reforzarlas. Las tensiones potenciales entre las nociones tradicionales de Administración pública y las nuevas formas de gestión están comenzando a salir a la luz. Por ejemplo, la
24
reducción de las reglas y controles aumenta las oportunidades
de cometer errores y realizar actos improcedentes, pero su
exceso puede bloquear la Administración, pues los funcionarios reaccionarán evitando los riesgos (y la iniciativa) por
miedo a «meter la pata». No sería correcto sugerir que el paradigma de Administración pública o el de gestión sea superior,
incluso para la gestión ética. Cada país extraerá sus propias
conclusiones a partir de sus tradiciones políticas y administrativas, pero parece que el régimen de gestión ética del país
debe ser coherente con su enfoque de la gestión pública en
general. Por ejemplo, sería incoherente combinar una infraestructura ética rígidamente centralizada basada en el cumplimiento de reglas con un sistema de gestión delegativo basado
en los resultados.
Con independencia de la posición de cada país en el continuo que discurre entre la Administración pública y el planteamiento de gestión (los nueve países participantes en el estudio
están clasificados en el capítulo V), los objetivos de las tres
«E», economía, eficiencia y eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países están dando claramente mayor prioridad
a una cuarta «E»: la ética. El comportamiento correcto ha sido
siempre una condición sine qua non para una buena Administración pública. A pesar de los cambios producidos en el sector
público en los países de la OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, el comportamiento correcto y ético resulta aún más
imprescindible. El éxito de las reformas de la gestión pública y,
ciertamente, la confianza general en la Administración dependerán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una
infraestructura ética sólida y eficaz.
25
1.
INTRODUCCIÓN
Muchos países de la OCDE sufren un declive manifiesto de
la confianza en la Administración. Los ciudadanos parecen estar
perdiendo la confianza en los responsables de la toma de decisiones 1, con las correspondientes repercusiones negativas sobre la
legitimidad del gobierno y sus instituciones. El denominado
«déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos»
muy aireados por los medios de comunicación, que abarcan
desde actos indebidos de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se han
librado del escándalo o de la realidad de estos hechos.
1
Ver, por ejemplo, «The Pulse of Europe»; A Survey of Political and Social
Values and Attitudes», Times Mirror Centre ofthe People and the Press, 1991.
27
¿Están decayendo los principios generales o es que las faltas e incluso los meros errores resultan ahora más visibles? ¿El
problema es realmente el mal comportamiento o la falta de indicadores y pautas de buen comportamiento? ¿O se trata simplemente de un desfase entre los valores y sistemas tradicionales
que rigen el comportamiento de los funcionarios y las modernas funciones que se les atribuyen?
Es evidente que los gobiernos de los países de la OCDE
sienten la necesidad de reaccionar ante esta situación, con independencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad
del problema. La ética y los principios en la vida pública se han
convertido en una importante cuestión de interés público en
estos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de
«limpiar» la vida pública incluida la revisión de los sistemas de
gestión ética y de comportamiento de los funcionarios.
El trabajo del PUMA
Movido por este interés, el Servicio de Gestión Pública
(PUMA) de la OCDE emprendió un estudio, limitado a aquellos de sus países miembros que así lo desearon, sobre el modo
en que se gestiona y preserva la ética y los comportamientos en
el servicio público. Los principales objetivos del estudio eran
describir las herramientas y procesos de gestión de la ética del
servicio público y el modo en que operan, así como reunir datos
cualitativos sobre factores contextuales subyacentes, incluidas
las cambiantes funciones de los funcionarios ante la reforma de
la gestión pública y el marco de valores del servicio público
perseguido actualmente por los países de la OCDE.
Nueve países se ofrecieron a elaborar informes sobre su
experiencia: Australia, Finlandia, México, los Países Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta28
bilíLiUI¡;;vi
'PimN!O CARRillO FLOHL .
dos Unidos. Aunque estos países no abarca toda la gama de sistemas político-administrativos presentes en la OCDE (la muestra está sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster y
nórdico) sí ofrecen una imagen importante de las similitudes y
diferencias de planteamientos con respecto a la ética y los comportamientos. Es un buen punto de partida.
Tal vez uno de los resultados más útiles de este trabajo inicial sea el desarrollo de la infraestructura ética como una herramienta sencilla pero útil para analizar la gestión de la ética y el
comportamiento. Nuestro planteamiento es que los principios
del servicio público se definen y mantienen mediante un conjunto de funciones y elementos que constituyen la infraestructura ética. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentes
que marcan límites al comportamiento e incentivan los buenos
principios de conducta. El concepto y sus componentes se describen más adelante, en el capítulo 111.
Este informe tiene los siguientes fines:
_ analizar los factores de influencia y los cambios en el
marco del servicio público que muestren afectar a la ética
y el comportamiento de los funcionarios (capítulo 11);
_ describir los componentes de la infraestructura ética, su
funcionamiento y el modo en que se interrelacionan para
crear las condiciones adecuadas para un comportamiento
ético (capítulo 111);
_ exponer las nuevas iniciativas de la gestión ética emprendidas en los nueve países participantes en el estudio
(capítulo IV);
_ mostrar las similitudes, diferencias y tendencias perceptibles en estas nuevas iniciativas (capítulo V), y
_ resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgidas en el ámbito de la ética como consecuencia del paso
29
de un modelo de gestión pública basada en las reglas a
otro basado en los resultados (capítulo VI).
El programa de trabajo del PUMA para 1997 partirá de este
estudio, con el propósito de elaborar, empleando los conceptos
y conclusiones en él contenidos, una lista de control y un conjunto de directrices para la definición, promulgación y supervisión de principios éticos y de comportamiento en el sector
público.
Ámbito, definiciones y fronteras
Una vez expuesto el objeto del informe, es importante señalar también sus límites y ofrecer algunas definiciones operativas.
LA INTERRELACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Este informe se centra en la ética y el comportamiento de
los funcionarios, más que en el de los cargos electos. No obstante, en la práctica la interrelación político-administrativa
resulta difícil de definir. A los ojos de la ciudadanía, unos y
otros tienden a ser considerados una misma cosa. Como señala
Gilman (Estados Unidos):
«La cuestión es determinar contra quién se dirigen las iras
del ciudadano. Por ejemplo, al hablar del gobierno federal, la
mayoría de los estadounidenses no distinguen entre los poderes
legislativo y ejecutivo; ni tampoco, en el seno del poder ejecutivo, entre los políticos y los funcionarios ...; no es de extrañar,
por tanto, que a menudo se tache de corrupto al gobierno en su
conjunto.»
30
Esta generalización se produce en varios sistemas administrativos, no sólo en los que tienen una proporción importante de
cargos de designación, como es el caso de los EE.UU. En consecuencia, muchos intentos de resolver los llamados desfases
éticos y de comportamiento se refieren a todos los tipos de funcionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Comité de Normas de la Vida Pública (o Comité Nolan) tiene encomendada la
tarea de revisar los principios de todos los niveles de actividad
de la Administración (si bien distinguiendo entre funcionarios y
políticos).
Este informe no ignora, por tanto, el papel de los cargos
electos, ya sea como «líderes» o como destino de las preocupaciones e intereses sobre el decaimiento de los principios.
En cualquier caso, se alude a ello más bien en el marco de
sus relaciones con los funcionarios que como objeto directo del
estudio. Las áreas referidas al ámbito exclusivamente político
(tales como la financiación de los partidos o las campañas electorales), causa de gran inquietud en algunos países miembros,
no se consideran comprendidos en el objeto del presente estudio. También se incluye, cuando así procede, a los funcionarios
que trabajan en funciones no centrales del sector público.
ACTOS ILEGALES, NO ÉTICOS E IMPROCEDENTES
Para el análisis de los comportamientos resulta útil hacer
una distinción entre los de carácter ilegal, es decir, contrarios a
la ley penal que castiga los delitos y faltas; no éticos, es decir,
contrarios a las directrices, principios o valores éticos; e improcedentes, es decir, contrarios a la costumbre o la práctica normal. La corrupción puede encajar en cualquiera de estos tres
rótulos. Sus características propias son el uso indebido del
cargo, la función o los recursos públicos con fines privados
31
(materiales o de otro tipo) 2. Aunque las fronteras entre estas
categorías, en especial las dos últimas, pueden ser borrosas, las
utilizaremos en este informe para denotar el grado de ilicitud
del comportamiento.
Estas distinciones tienen implicaciones en el modo de resolver diversos problemas. Si el comportamiento ilícito es un acto
ilegal individual (por ejemplo, un fraude) la reacción es menos
problemática que cuando se inscribe en la zona borrosa de los
comportamientos «no éticos» o «improcedentes». El primer
caso puede calificarse como una aberración y, habitualmente,
tramitarse a través del sistema judicial (suponiendo que éste
funcione correctamente y que las correspondientes leyes reguladoras de los actos de los funcionarios sean claras). Sin embargo, cuando se trata de una conducta improcedente (tal vez una
simple falta de juicio) no están tan claras las reacciones disponibles. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
«La mayoría de los casos ... no responden a actos penales
sino a acusaciones de abuso de poder, injusticia y prácticas
habituales de bordear la legalidad en algunas instituciones
políticas y administrativas.»
Por definición, la gestión de la ética y el comportamiento
no consiste simplemente en el control y reconducción de los
comportamientos. También se trata de promover la integridad y
la buena conducta, de buscar algún tipo de consenso sobre lo
que constituye un buen comportamiento y dar a los funcionarios alguna pauta sobre la forma en que deben actuar, tomar
2
El concepto de corrupción se analiza en el trabajo de Dionysios Spinellis
«The Phenomenon of Corruption and the Challenge of Good Governance», elaborado para el Simposio sobre Corrupción y Buen Gobierno de la OCDE celebrado en
marzo de 1995.
32
decisiones y formular juicios en su trabajo diario. Por tanto, y
sin ignorar el problema de la corrupción y otras formas de actos
ilegales, este informe trata de encontrar un equilibrio entre los
medios de fomentar la buena conducta y las estrategias de control de los comportamientos.
ETHOS, VALORES, ÉTICA Y CONDUCTA
Pese a la falta de consenso en tomo al verdadero significado de los términos ethos, valores, ética y conducta (suelen utilizarse indistintamente), a efectos de este informe y en el ámbito
de la ética del servicio público nos atendremos a las siguientes
definiciones:
el conjunto de ideales que definen una cultura
global del servicio público;
valores: los principios o normas individuales que guían el
juicio sobre lo que es bueno y correcto;
ética:
las reglas que plasman los ideales característicos
o ethos en la práctica cotidiana, y
conducta: los actos y comportamientos externos de los funcionarios.
ethos:
La plasmación del ethos en la conducta supone el paso de
lo abstracto a lo concreto. No obstante, la relación entre estos
dos conceptos es compleja y complementaria. Varios analistas
han tratado de explicarlo, señalando, por ejemplo, que «la conexión crítica entre ética y valores es que las normas y principios
éticos pueden aplicarse a la resolución de dilemas o conflictos
de valores» (KERNAGHAN, en Chapman, 1993, pág. 16). Además, estos conceptos resultan difíciles de aplicar a las actividades cotidianas de los funcionarios porque:
33
«los administradores públicos están aún luchando por configurar la ética de su profesión, no porque sea nueva, sino porque
la naturaleza de esta profesión y su papel en la administración
han cambiado profundamente con el tiempo.»
(Denhardt, 1989, pág. 187)
En el capítulo 11 se analiza cómo han cambiado y siguen
cambiando estas funciones y qué repercusiones han tenido estos
cambios en el ámbito de la ética y la conducta.
Sobre las diferencias culturales
La ética del servicio público es una ética aplicada, por lo
que inevitablemente afecta a valores considerados propios de
las distintas culturas. Esto puede explicar la reticencia a realizar
estudios transnacionales de ética y de conducta. Por ejemplo, lo
que en algunos países se considera nepotismo e infracción del
principio del mérito, en otros se considera «ayudar a los tuyos».
En un determinado ámbito, dar y aceptar regalos es una forma
habitual de hacer negocios, mientras que en otro resulta altamente conflictivo. Además, las diferencias entre países también
son consecuencia de otros factores como el grado de desarrollo
económico y de madurez democrática.
A pesar de las diferencias entre países (tanto culturales
como relativas a los sistemas políticos y administrativos) parece producirse una convergencia creciente en lo que se considera
un comportamiento «bueno y correcto». Tal como sugieren GILMAN YLEWIS en un artículo de próxima aparición,
hay valores fundamentales ... íntimamente asociados a la
democracia, la economía de mercado y la burocracia profesional, ... valores políticos de libertad y justicia y valores administrativos de eficiencia, eficacia y receptividad... »
«..;
34
Esta conclusión parece confirmada por la muestra analizada en este estudio. En el capítulo IV trataremos de determinar cuáles son algunos de estos valores. Pero lo verdaderamente importante para este estudio y para la comunicación
internacional no es tanto cuáles sean estos valores, sino
cómo hacerlos operativos en el trabajo cotidiano de los funcionarios.
¿Por qué es importante la ética?
«La integridad de los políticos y funcionarios es un ingrediente esencial de la sociedad democrática.»
AUCE RIVUN, Directora de la Oficina de Gestión y Presupuesto,
Estados Unidos; Presidenta del Simposio Ministerial OCDEIPUMA
sobre e/futuro de los servicios públicos.
Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder discrecional en su trabajo diario, en su administración de los recursos públicos, en la interrelación con los ciudadanos y en el
ámbito de su función de elaboración de las políticas. La ética es
un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el
uso del poder público, un factor vital para la creación y mantenimiento de la confianza en la Administración y sus instituciones. También proporciona la base para contrastar las prácticas,
costumbres y conductas de forma general para garantizar a la
ciudadanía que se están respetando sus intereses y cumpliéndose los procedimientos. En consecuencia, la ética es un factor
clave de la calidad de la Administración.
Pero la ética del sector público es una actividad, no algo
abstracto. El fomento del comportamiento ético no consiste en
el simple establecimiento de una lista de reglas a observar o en
35
la definición de una situación a alcanzar, sino en un proceso de
gestión permanente que sostiene la tarea de gobierno y resulta
crucial para su funcionamiento y evolución:
«La ética puede ser puramente instrumental, puede ser
sólo un medio para un fin, pero un medio necesario. La ética de
gobierno es una condición sine qua non para una buena política pública. En este sentido. es más importante que cualquier
política concreta, porque todas dependen de ella.»
(Thomson, 1992, pág. 225)
Y, al igual que la limpieza del hogar, su falta es más llamativa que su presencia.
«Cuando falla la ética, cuando los ciudadanos así lo creen
fundadamente, no es de extrañar que las discusiones sobre
ética desplacen a los temas políticos. La ética pone a salvo la
democracia. dejando libre el terreno para el debate sobre el
fondo de la política pública. de ahí su importancia. Éste es el
sentido en el que la ética es más importante que cualquier otra
cuestión especifica.»
(Thomson, 1992, pág. 256)
Entonces, ¿cuál es la situación de la ética en los países de
la OCDE participantes en este estudio?
¿Están decayendo los niveles?
Resulta difícil afirmar si los niveles están decayendo en la
actualidad. No hay muchas pautas objetivas de medición del
estado ético del sector público, aparte de las tasas de corrupción
y fraude descubiertos y de escándalos hechos públicos. Pero
estos datos pueden suponer tanto una mayor eficacia en la vigilancia y castigo de los actos ilícitos como el simple hecho de
36
que lleguen en mayor medida a conocimiento público, gracias
habitualmente a los medios de comunicación. De hecho, pese a
la percepción pública de decaimiento de los niveles (ver recuadro 1), parece haber una confianza interna en que las cosas
siguen haciéndose de forma ética en la Administración (ver
recuadro 2). En este contexto, las faltas se consideran como
algo no generalizado, como la excepción que confinna la regla.
Es importante, por tanto, evitar las reacciones viscerales
ante los escándalos. En su lugar, las Administraciones deben
preguntarse dónde se encuentran las lagunas de los sistemas
que encauzan el comportamiento de los funcionarios y, a continuación, cómo llenarlas. Parte de la respuesta consiste en investigar si existen factores con influencia en el ambiente del servicio público que deterioren la gestión de la ética y la conducta y
hagan inadecuados u obsoletos los sistemas tradicionales. El
capítulo siguiente trata de desentrañar algunos de estos factores
y sus repercusiones.
Recuadro 1: ¿Están decayendo los niveles?
«Para la mayoría de la gente y, en general, en el debate europeo sobre
los valores, parece que nos encaminamos hacia una "crisis moral". Más
que una crisis de confianza en la autoridad política, es también una crisis
de confianza en la representatividad Y legitimidad de los sistemas democráticos, con graves repercusiones para el servicio público y que se refleja en la pérdida de respeto hacia las instituciones Y en la falta de modelos
éticos y judiciales.» (BLYMKE YB0HAGEN, Noruega)
«Hay una percepción pública del decaimiento... » (WHETNALL, Reino
Unido)
«Los últimos años han sido testigos de un notable aumento de la preocupación por la integridad de la Administración pública en los Países
Bajos.» (MAAS, Países Bajos)
«... hay un amplio consenso sobre el deficiente estado de la confianza pública en el gobierno federal y sus instituciones.» (GILMAN, EE.UU.)
37
Recuadro 2: Confianza interna en la Administración
«No es que el APS (Servicio Público Australiano) esté libre de errores y faltas, pero parece que no hemos caído en la corrupción y el abuso
administrativos generalizados.» (IONES, Australia)
«En general, la ciudadanía noruega muestra una gran confianza en
el servicio público Es un tipo de confianza arraigada en los valores de
nuestro estado del bienestar, tales como los de seguridad jurídica e igualdad ante la ley, tanto en el ámbito de la legislación penal como civil y
administrativa.» (BLYMKE y B0HAGEN, Noruega)
«En Finlandia sigue existiendo una gran confianza pública en la
imparcialidad y objetividad de la Administración y sus instituciones.»
(ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia)
«Aparte de una o dos excepciones, el servicio público sale bien parado de la revisión, lo que parece sugerir que las funciones de administración y vigilancia se han mantenido o han aumentado ... » (SERVICIOS DEL
ESTADO, Nueva Zelanda)
«A efectos de la mayoría de las mediciones objetivas de su actuación, la función pública federal actual es más eficaz, productiva y profesional que en cualquier otra época histórica.» (GILMAN, EE.UD.)
«la gran mayoría de las personas que participan en la vida pública
cumplen esos niveles elevados, pero hay puntos débiles en los procedimientos de mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los mismos,
por lo que estas personas no siempre saben con la certeza conveniente
dónde se encuentran las fronteras de la conducta aceptable. Consideramos
que ésta es la principal causa de inquietud pública.» (LORD NOLAN, cita
en WHETNALL, Reino Unido)
38
II. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA
Y LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PÚBLICO
Todos los países participantes en este estudio han sufrido o
están sufriendo reformas notables en la gestión del sector público, algunos de ellos como lo que podría calificarse la vanguardia del cambio desde una Administración basada en las reglas a
una gestión pública basada en los resultados y el rendimiento.
Los factores descritos en este capítulo reflejan, tal vez, las presiones o contradicciones que están apareciendo en estos últimos
países, más que en el conjunto de los miembros de la OCDE. A
pesar de ello, o tal vez precisamente por ello, aportan una importante señal para otros países que emprendan estrategias similares de reforma.
39
Trabajar con recursos limitados
Todos los gobiernos de la OCDE se enfrentan a presiones
similares de reducción del gasto público, lo que ha dado lugar a
una gama de medidas dirigidas a mejorar la eficiencia y eficacia
de las actividades del sector público, incluidas las restricciones
presupuestarias y la reducción del personal empleado en el sector
público (OCDE, 1995). Evidentemente, estas reducciones y limitaciones presupuestarias en organismos determinados suponen
que se está pidiendo a los funcionarios la realización de la misma
cantidad de trabajo, si no más, empleando menos recursos. Además, en algunos países la reducción del personal empleado en el
sector público ha sido notable, congelando o limitando estrictamente las contrataciones, promociones y subidas de sueldos. Estas
medidas han producido varios efectos en el marco de trabajo de
los funcionarios. Tal como señala GILMAN (Estados Unidos):
«Las reestructuraciones producen inseguridad, en la
medida en que los empleados consideran que peligra su puesto
de trabajo. La reducción de recursos puede imponer mayores
cargas de trabajo. Los presupuestos más restringidos pueden
suponer el retraso de las promociones o la existencia de niveles
salariales inferiores a los del sector privado. Todo esto puede
tener un efecto negativo sobre la moral de los empleados.»
No está aún determinado si las cuestiones salariales y los
cambios constantes tienen una repercusión negativa sobre la ética
y la conducta o, aún peor, aumentan las tentaciones de corrupción. Evidentemente, si los niveles salariales son tan bajos que
los funcionarios se ven obligados a buscar trabajos externos o
aceptar sobornos, habrá problemas. Pero éste no suele ser el caso
en los países de la OCDE. No obstante, si la gente se siente mal
remunerada e insegura y la moral es baja, estará menos dispuesta
40
a hacer ese pequeño esfuerzo adicional. Además, si los recursos
son limitados puede haber presiones para prescindir de formalidades o saltarse los procedimientos. Parece que la mayoría de los
países son conscientes de los posibles riesgos de estos factores y
reconocen que las condiciones de trabajo de los funcionarios son
un factor importante para conseguir un ambiente favorecedor de
las conductas éticas (en el capítulo Il, sobre las condiciones del
servicio público, se profundiza en estas cuestiones).
Tal vez una repercusión más directa de la reducción de
recursos es que la formación suele ser la primera víctima de los
recortes, incluida la formación ética inicial y continuada. Como
señala GILMAN (Estados Unidos), «... existe el riesgo de que los
organismos públicos, forzados a tomar decisiones presupuestarias difíciles, no dediquen a sus programas de ética los recursos
necesarios».
La reestructuración suscita otra cuestión relacionada con
las restricciones postempleo y los conflictos potenciales de intereses. ¿Es justo imponer restricciones postempleo por conflictos de intereses a empleados que han perdido sus puestos de trabajo en un proceso de reestructuración? ¿Qué ocurre si un
grupo de empleados salidos del sector público decide crear una
empresa para competir por contratos del sector público (una
probabilidad real en los casos en que el gobierno ha decidido
privatizar o subcontratar áreas o funciones completas)? ¿Su
«información interna» les sitúa en una posición de ventaja frente a sus competidores del sector privado?
Las exigencias de los ciudadanos
Hacer la Administración más orientada al cliente ha sido
uno de los pilares de la reforma de la gestión pública en muchos
países. Esto implica que los funcionarios, al mismo tiempo que
41
han de arreglarse con menos recursos, se enfrentan a presiones
crecientes derivadas de las exigencias de unos servicios de
mejor calidad por parte de los ciudadanos. Esta presión se ve
exacerbada por los propios intentos de los gobiernos de establecer públicamente niveles de servicio a alcanzar (mediante las
cartas del ciudadano, por ejemplo). Pueden producirse conflictos entre los derechos de los clientes y la obligación de los funcionarios de no exceder sus límites económicos.
De hecho, la propia naturaleza de la relación entre funcionarios y ciudadanos está en una fase de transición. El concepto
de «lealtad al Ministro» o a la Administración como principio
rector de la acción administrativa está siendo cuestionado al
solicitar también a los funcionarios que obedezcan a otro jefe,
«el ciudadano». En teoría, no hay conflicto entre ambos aspectos: el cliente recibe aquello a lo que tiene derecho según lo
determinado por la política del gobierno. Pero en la práctica, en
beneficio de la «receptividad» y el «servicio al cliente» se espera cada vez más de los funcionarios que utilicen la discrecionalidad en su trato cotidiano con el ciudadano. En realidad, esta
expectativa suele unirse a la búsqueda (o incluso definición) del
equilibrio entre el «interés público» y los de los contribuyentes
o los consumidores o «clientes» individuales. Como afirman
BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
«Anteriormente, el poder ejecutivo y el servicio en el sector público estaban mucho más basados en la gestión mediante
reglamentaciones, con lo que el destinatario del servicio trataba con un intérprete de un conjunto de reglamentaciones más
que con una autoridad capaz de evaluar y satisfacer sus necesidades a partir de un conocimiento más profundo de su situación. En cierto modo, hoy resulta más difícil para los funcionarios determinar qué requisitos deben tomar en consideración...
"los reglamentos ya no dicen nada al respecto" ... »
42
Estos conflictos de objetivos y responsabilidades aparecen
como dilemas que los funcionarios deben resolver directamente. Cuando no se cumplen las elevadas expectativas de los ciudadanos, los funcionarios sufren también la carga de la insatisfacción pública.
La reestructuración del sector público
La reestructuración del sector público puede haber influido
también en el estado global y en la gestión de la ética y la conducta, pues ha supuesto cambios en la situación de muchas
organizaciones del sector público (por su conversión en empresas o, incluso, su privatización) así como el desarrollo de nuevas formas organizativas, tales como los organismos autónomos. Como señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega):
cambios en las formas jurídicas y políticas de organización (por ejemplo, la transferencia de autoridad desde los
ministerios y direcciones hacia las empresas públicas y las
fundaciones y sociedades anónimas estatales) ha supuesto para
los funcionarios una cierta liberación de muchas de las reglas,
normas de la función pública y prácticas asentadas que han
caracterizado a la Administración pública hasta el momento
«oo. los
presente.»
Por supuesto, no es inevitable que los empleados que trabajan en las nuevas formas organizativas del sector público
queden fuera de la ética y las normas del servicio público,
pero el establecimiento de declaraciones categóricas Yreglamentaciones detalladas de actuación parecería contradictorio
con la autonomía de gestión característica de este tipo de
entidades. El grado en que las empresas públicas y entidades
similares asuman las mismas pautas éticas y de comporta43
miento que el núcleo del sector público es otra cuestión a
debatir. Algunos países ya están adoptando medidas para clarificar estas incertidumbres. En el Reino Unido, por ejemplo,
se han introducido nuevas directrices (el Código Unificado
de Actuación de los miembros del Consejo de los Organismos Públicos) para establecer los deberes y responsabilidades de los miembros de los organismos ejecutivos que actúan
en tomo al gobierno.
Un marco de gestión delegativo y discrecional
La reforma de la gestión pública en los países de la OCDE
ha supuesto, en diversos grados, una mayor delegación de las
decisiones de asignación de recursos tanto desde los órganos
centrales de gestión hacia los departamentos y organismos
como en el seno de los propios departamentos, desde los niveles centrales del gobierno a los inferiores y desde el sector
público hacia los subcontratistas del sector privado. En su
informe Administración en transición, el Comité de Gestión
Pública de la OCDE concluyó que la delegación ha tenido
éxito en su mayor parte en términos de eficiencia, permitiendo a los departamentos adoptar las prácticas más adecuadas a
sus necesidades individuales de negocio y mejorar la contabilidad de gestión, y ha contribuido a centrar aún más la atención en los resultados y en el uso más eficiente de los recursos. No obstante, se reconoce también que el fomento de una
mayor diversidad en las pautas de actuación derivado de la
mayor flexibilidad de gestión ha suscitado preocupaciones en
tomo a la cuestión del deterioro de la perspectiva global del
servicio, el interés colectivo de la Administración y los valores tradicionales del servicio público.
44
AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL
En muchos países, los departamentos disfrutan hoy de una
autonomía relativamente mayor, pues definen sus propias normas y formas de operar, lo que ha suscitado la cuestión del debilitamiento de la «socialización profesional» (es decir, la inculcación de los valores del servicio público), reforzado por el
aumento de la contratación de personas procedentes del sector
privado, con frecuencia para puestos de gestión o de liderazgo,
que puede conducir a la desaparición del ethos o la cultura tradicional global del servicio público.
Sin embargo, ¿es aún importante o conveniente este viejo
ethos homogéneo para las funciones de los modernos funcionarios y de las organizaciones en las que trabajan? Por una
parte, como los departamentos determinan sus propios fines
y objetivos están comenzando también a definir sus propios
valores y nociones éticas adecuados a aquéllos. Por ejemplo,
las cuestiones éticas aplicables a un empleado del Ministerio
de Defensa pueden ser notablemente distintas a las correspondientes a una persona que trabaje en el de seguridad
social. Esto ha llevado a algunos países a tratar de conciliar
la gestión descentralizada en general con la gestión descentralizada de la ética.
Por otra parte, con el fin de mantener un cierto ethos global
de servicio público y evitar la potencial fragmentación se ha
tratado también de establecer directrices (o valores) genéricas
elaboradas por entidades centrales que sean aplicables al conjunto del servicio público y a partir de las cuales cada uno de
los organismos defina sus propios códigos de conducta específicos. Por ejemplo, en Nueva Zelanda el Código de Conducta
del Servicio Público, de carácter genérico, está complementado
por pautas específicas en los departamentos que han emitido
45
sus propios códigos adaptados a sus particulares necesidades y
condicionamientos. Australia muestra también una tendencia
similar.
DISCRECIüNALIDAD EN LA GESTIÓN
En el seno de los departamentos ha habido también una
notable delegación de autoridad hacia los gestores individuales.
En algunos países, los gestores operativos tienen considerable
discrecionalidad en la elección de los recursos a emplear, la distribución del tiempo de trabajo y la reasignación de fondos
entre los distintos programas y actividades. También se ha concedido flexibilidad a los gestores para la gestión y asignación
de los recursos humanos. Esta creciente delegación de autoridad tiene como objetivo fomentar que los gestores gestionen: es
decir, que sean flexibles, innovadores y menos reticentes a la
asunción de riesgos.
El corolario a la autonomía de gestión es la disminución de
las reglamentaciones en detalle. En el ámbito estadounidense se
habla de «suprimir formalismos» o eliminar reglas anticuadas.
En otros países (tales como Nueva Zelanda, Australia y Noruega) ha cambiado la propia naturaleza de las normas. Tal como
señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
se ha producido un desplazamiento generalizado de la atención hacia un mayor rendimiento de la gestión y una disminución de la gestión mediante reglamentaciones. La consecuencia de este cambio de los principios de gestión ha sido la
sustitución, en cierta medida, de las detalladas normativas procedimentales normalmente promulgadas mediante una legislación específica por formulaciones más orientadas hacia los
objetivos y relativas al rendimiento esperado de los diversos
organismos públicos. En algunos casos, esto supone que el
« ...
46
código de conducta. tanto para los procedimientos internos
como para los actos discrecionales de los funcionarios y sus
relaciones con los clientes y usuarios. deberá basarse en mayor
medida en la discrecionalidad y en las normas que determinan
lo correcto y lo incorrecto»
La reducción de las reglamentaciones detalladas y del control sobre los recursos y procedimientos empleados, -lo que
MAAS (Países Bajos) denomina «mayor libertad de acción y
menos supervisión a nivel directivo»- aumenta las probabilidades de una «conducta irregular». La conducta irregular no es
necesariamente mala; puede ser una manifestación de inventiva, más que de mala conducta o de incumplimiento de las reglas
(existan éstas o no). En todo caso, al asumir estos riesgos
aumenta la probabilidad de cometer errores. Además, al hacerse
hincapié en el rendimiento aumentan las presiones. Si un directivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en especial, si su remuneración depende de ello), puede sentirse presionado para dejar de lado las normas éticas o las normas de
procedimiento.
Otros cambios introducidos para favorecer una mayor autonomía de gestión, tales como la asignación de tarjetas de crédito corporativas a los funcionarios, han resultado conflictivas en
algunos países. Aunque estas medidas hayan generado mayor
eficiencia en cuanto a los resultados, han disminuido también el
grado de control. Los gobiernos tendrán, tal vez, que decidir si
hay que aceptar una compensación entre ética y eficiencia y
dónde radica el punto aceptable de equilibrio. Puede ocurrir
simplemente que la reducción de las reglamentaciones detalladas haya provocado confusión entre algunos funcionarios acerca del modo de actuar, especialmente en los casos en que los
sistemas de informática de gestión y las estructuras contables
47
no han sufrido la adaptación correspondiente. Además, en la
actualidad la gestión pública está haciéndose cargo de nuevos
aspectos para los que, por su novedad, no existe regulación
alguna. Por ejemplo, en algunos países se está debatiendo la
necesidad de establecer directrices para el uso de teléfonos
celulares oficiales o Internet.
DELEGACIÓN y RESPONSABILIDAD PÚBLICA
La delegación de autoridad tiene repercusiones sobre la responsabilidad pública y el reparto de responsabilidades y en ocasiones suscita dudas acerca de quién es el responsable último de
determinados actos. Los funcionarios son ahora más explícitamente responsables de determinadas actividades, especialmente
las realizadas por organismos situados en tomo al sector público central. De hecho, en los sistemas parlamentarios los ministros pueden distanciarse de la responsabilidad por los actos de
sus subalternos y pasarla a los funcionarios. En este sentido, el
concepto de responsabilidad ministerial está cambiando a medida que se difuminan las relaciones tradicionales de rendición de
cuentas.
En este marco, los funcionarios asumen en ocasiones decisiones que en el pasado hubieran sido definitivamente competencia de sus superiores o de los responsables de la toma de
decisiones políticas. Ejemplo de ello es el caso Cave Creek, en
Nueva Zelanda (en el que un grupo de jóvenes resultaron muertos por el derrumbre de un mirador construido por el Departamento de Conservación), que pone de manifiesto la dificultad
de determinar con exactitud quién es responsable y quién debe
cargar con las culpas en un marco de gestión pública altamente
delegativo. En este caso, persiste aún el debate público sobre la
responsabilidad del Ministro de Conservación y del Director
48
ejecutivo del Departamento (el Ministro dimitió de su cargo un
año después del incidente). Evidentemente, la cuestión del equilibrio adecuado entre autonomía y responsabilidad requiere un
cuidadoso estudio y probablemente se irá adaptando con el
tiempo a medida que se ponen a prueba y se perfeccionan los
nuevos sistemas.
Los funcionarios no sólo hacen frente a una mayor responsabilidad pública por sus propios actos, sino también al dilema
de informar o no de los actos indebidos ajenos. La tensión entre
la responsabilidad necesaria para la delegación eficaz de la
autoridad y la apertura precisa para una mayor transparencia se
pone de manifiesto en el concepto de mecanismo de alerta. El
establecimiento de procedimientos de alerta muestra el compromiso del gobierno con la delegación y la responsabilidad
pública mediante la instauración de un sistema viable de denuncia de las actividades no éticas. En los capítulos III y V se analiza esta cuestión.
La interrelación entre los sectores público y privado
Las reformas de la gestión pública han aumentado los contactos entre los sectores público y privado. Los funcionarios
participan de forma creciente en actividades comerciales con el
sector privado, lo que en algunos casos puede crear áreas de
riesgo, tales como la gestión contractual de compras y la gestión de los procesos de privatización. Los funcionarios pueden
también verse obligados a competir con el sector privado o asociarse con éste para la prestación de servicios.
El contacto más directo con el dinero público (junto con la
reducción de los controles sobre su uso a escala micro) puede
dar lugar a mayores tentaciones de corrupción y fraude o el
aumento de los conflictos potenciales de intereses. Las malas
49
decisiones, la asunción de riesgos excesivos con el dinero
público o la simple falta de equipamientos adecuados para la
realización de determinadas tareas pueden convertirse en un
grave problema con repercusiones más generalizadas que las de
la mala conducta directa. La subcontratación, por ejemplo,
puede suponer que funcionarios inicialmente empleados para la
realización de determinadas tareas técnicas o administrativas se
vean ahora obligados a gestionar contratos. Tal como señalan
BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
el área de la tecnología de la información ha sido objeto de
varias investigaciones... las inversiones de varios organismos
importantes en este campo han llevado a plantearse cuestiones
relativas a los aspectos presupuestarios y de gestión con motivo de la falta de controles y de conciencia de la responsabilidad, así como de la insuficiente definición de los mecanismos
de control entre los diferentes niveles de gestión, tanto política
como administrativa.»
« ...
El campo de la tecnología de la información es, tal vez, el
área en la que se ha practicado en mayor medida la subcontratación (OCDE, 1992). Los problemas surgidos en esta área
pueden aportar lecciones provechosas aplicables a otras. No
obstante, con independencia del sector de actividad, pueden
promoverse las prácticas éticas de subcontratación mediante
el establecimiento de directrices, tales como las «Directrices
de Buena Práctica para la Subcontratación de Servicios Públicos» recientemente elaboradas por PUMA, en las que se promueven los mercados realmente competitivos; la correcta
valoración de las ofertas internas; la realización de comparaciones válidas, incluyendo las derivadas de la prestación del
servicio por el sector privado; la especificación de los requisi50
tos del servicio (tanto cualitativos como cuantitativos) a efectos
de la subcontratación y el control efectivo de los resultados y
el rendimiento.
La búsqueda de la eficiencia en la prestación de servicios ha
obligado a algunos agentes del sector público a una verdadera
competencia con el sector privado y a la imitación de su forma
de operar. La experiencia acumulada hasta la fecha parece indicar que esto supone un poderoso incentivo para la mejora de la
calidad, la contención de costes y la mejora de la eficiencia. No
obstante, las «pruebas de mercado» plantean interrogantes y
dilemas: ¿están compitiendo los sectores público y privado en
pie de igualdad? ¿Deben los gestores del sector público recibir
un cheque en blanco para actuar del mismo modo que sus equivalentes privados, especialmente en contextos competitivos? Lo que
en el sector público podría considerarse como un comportamiento
indebido puede ser una práctica correcta en el sector privado, lo
que plantea la cuestión de si los procedimientos y normas del
sector público (tales como las reglamentaciones de empleo y las
exigencias de transparencia) son un obstáculo para su competitividad. En caso afirmativo, ¿deberían igualarse las reglas del
juego, ya sea liberalizando el sector público o aplicando las restricciones de éste a los contratos públicos con el sector privado?
Son cuestiones que los países tendrán que analizar a medida que
avancen por la senda del modelo de gestión.
El aumento del personal contratado por el sector privado
suscita inquietudes con respecto a la posible desvirtualización
de las normas del sector privado, al actuar estos nuevos empleados sujetos a los «valores y reglas» del sector privado y ya
no del público. La interconexión entre uno y otro sector plantea
también cuestiones relativas al uso de información privilegiada
obtenida en su empleo público para la búsqueda de un nuevo
empleo en el sector privado y para el trabajo en este ámbito.
51
Algunos países han reaccionado (en niveles muy altos) mediante la imposición de restricciones postempleo para los funcionarios públicos. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega),
«en el actual debate sobre lo que debe tener carácter público y
lo que debe tener carácter privado, la lealtad y los vínculos de
los funcionarios para con su principal patrón quedan inevitablemente en cuestión». No obstante, como ya se ha indicado, esto
plantea cuestiones relativas a la licitud de restringir las posibilidades de empleo futuro de las personas sin otorgarles algún tipo
de compensación, especialmente en caso de abandono involuntario del puesto de trabajo público.
En cualquier caso, no debe suponerse que el sector público
sea intrínsecamente bueno y malo el privado, pues éste tiene su
propio ámbito de consideración ética. En la actualidad, la
mayoría de las escuelas de administración de empresas ofrecen
cursos de ética y muchas empresas privadas incluyen aspectos
éticos en la formulación de sus fines y ponen en práctica complicados programas de formación ética 3. La influencia de los
valores del sector privado en el público puede, por tanto, estar
sobrevalorada. No obstante, a medida que se incrementan las
interrelaciones entre ambos sectores puede surgir una mayor
necesidad de formación y socialización de los trabajadores en
las prácticas del sector público.
Trabajar en un escaparate
La figura del funcionario anónimo se está convirtiendo en
un vestigio del pasado. La mayor transparencia en las actividades públicas, incluido el acceso público a la información ofi3
Ver, por ejemplo, GILLIAM FLYNN, «Make Employee Ethics Your Business»,
Personnel Journal, junio de 1995.
52
cial, junto con el creciente celo de los medios de comunicación
y de grupos de interés bien organizados, da lugar a una mayor
exposición de los funcionarios al examen público de su actuación, como si trabajaran en un escaparate transparente. Tal
como señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega):
el servicio público está cada vez más en el punto de mira de
la opinión pública y de los medios de comunicación. Se están
planteando cuestiones cruciales sobre la forma en que se han
tramitado los expedientes, la justicia de las decisiones adoptadas y la corrección de los planteamientos y la discrecionalidad
de losfuncionarios.»
« ...
La mayor visibilidad de la actuación de los funcionarios se
extiende también a sus errores y comportamientos indebidos.
Podría afirmarse que el aparente aumento de estos últimos es
más bien una manifestación de la mayor transparencia y control, al quedar ahora abierto al juicio del público y de los medios
de comunicación lo que antes permanecía oculto en el secreto
de la burocracia. Tal como señala MONIZ (Portugal):
« ... e! conocimiento de los procedimientos para la toma de
decisiones y de su motivación hace más difícil distorsionar las
reglas ... y tal vez ninguna otra medida, ni siquiera el Código de
Conducta de! Servicio Público, contribuya tanto a la promoción de la ética en el servicio público como la transparencia de
la Administración.»
Dotados de mayores posibilidades de acceso a la información pública, los ciudadanos y los medios de comunicación se
han convertido en vigilantes más eficaces del servicio público.
Los ciudadanos tendrán mayores oportunidades (mediante
mecanismos de reclamación tales como el Ombudsman Parlamentario de Noruega y los contenidos en la Carta del Ciudada53
no del Reino Unido) de cuestionar decisiones en función de su
equidad, justicia o cualquier otro criterio. En este marco, los
escándalos y actos indebidos que salen a la luz podrían considerarse como un signo positivo revelador del buen funcionamiento de estos controles de la responsabilidad.
Cambio de las normas sociales
Las normas de comportamiento en el sector público están
también influidas por las reglas sociales, de las que deben ser
reflejo. Por ejemplo, las medidas para la eliminación del acoso
sexual y las prácticas racistas han pasado a primer plano en
muchos países y empiezan a recogerse en los códigos de conducta o las declaraciones de valores del sector público. El
mayor pluralismo social tiene también su reflejo en el sector
público. Tal como señala MAAS (Países Bajos):
«La creciente complejidad e individualización de la sociedad
han generado estructuras sociales más difíciles de aprehender
y normas y valores ampliamente divergentes. La difuminación
de las normas en la sociedad no se detiene a las puertas del
servicio público.»
Cambio en el contexto internacional
Los funcionarios públicos están sufriendo también presiones procedentes del contexto internacional. Por ejemplo, la
mundialización ha aumentado los contactos entre cargos públicos de distintas administraciones con normas éticas y de comportamiento potencialmente diversas, así como, en el ámbito de
los mecanismos contractuales, con empresas multinacionales
54
con sede en el extranjero que operan o esperan encontrarse con
diferentes reglas del juego. La repercusión de estos fenómenos
no está aún claramente determinada: podría llevar a una convergencia en el mínimo denominador común o bien potenciar la
mejora de las normas. Lo que está claro es que los países están
prestando cada vez mayor atención a los acontencimientos del
extranjero, incluidas las crisis éticas y los intentos de resolverlas. Tal como señala JoNES (Australia):
«Estos acontecimientos ocurridos en otras administraciones han constituido en sí mismos un factor motivador de
nuestro permanente interés en el APS (Servicio Público Australiano) ,fomentando y preservando las conductas correctas,
el comportamiento ético y la responsabilidad.»
Para que el contexto político mundial funcione con eficacia, debe existir confianza entre los funcionarios públicos y sus
interlocutores extranjeros, la cual debe construirse sobre marcos compartidos, o al menos planteamientos compartidos, sobre
lo que constituye un comportamiento admisible. En este ámbito, el Consejo de la OCDE ha aprobado recientemente una recomendación en la que se anima a los gobiernos a dictar reglamentaciones que impidan el soborno de funcionarios extranjeros,
incluida la prohibición de la deducción de impuestos por pagos
a estos funcionarios.
Conclusiones
Los funcionarios actúan en un contexto nuevo Ycambiante.
Son objeto de un mayor control público y de mayores exigencias ciudadanas, Yse ven obligados a asumir mayores responsabilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas administrativas. Aunque las reformas de la gestión pública han
55
producido importantes resultados en términos de eficiencia y
efectividad, algunos de los ajustes pueden tener efectos no buscados sobre la ética y las normas de conducta. No se trata de
que los cambios hayan producido un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que pueden colocar a los
funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos para las que disponen de escasas pautas de actuación. Su
comportamiento se ve también influido por las cambiantes normas sociales y por el contexto crecientemente internacional en
el que operan.
56
III.
LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA:
FUNCIONES y COMPONENTES
¿Cómo se puede ayudar a los funcionarios a determinar su
propia conducta en un entorno cambiante? ¿Se están aplicando
las medidas adecuadas para orientarles con respecto a la dimensión ética de la toma de decisiones? ¿Es necesario introducir
nuevas medidas que les ayuden a hacer frente a la complejidad
de los cambios?
Los países participantes en este estudio utilizan herramientas o procesos que prohíben reglamentariamente las conductas
indeseables o bien establecen incentivos para fomentar la buena
conducta. Como se ha señalado en el capítulo 1, estas medidas
constituyen en su conjunto lo que hemos denominado «infraes-
57
tructura ética». A continuación describiremos sus funciones y
componentes. Este esquema puede proporcionar a los países de
la OCDE un punto de referencia con el que contrastar las medidas que aplican.
Una estructura ética eficaz es la base de un entorno de servicio público que fomente determinadas normas de comportamiento. Cada función y componente es un ladrillo independiente pero
importante de la estructura y debe complementarse y reforzarse
mutuamente con los demás. Los elementos han de estar interrelacionados para que generen la sinergia necesaria para configurar
una infraestructura homogénea y eficaz.
Funciones: control, orientación y gestión
La infraestructura ética puede considerarse integrada por
ocho componentes con tres funciones: control, orientación y
gestión. Estos componentes se describen a continuación (se
muestran también gráficamente en el diagrama inmediatamente
siguiente) a partir de sus principales funciones, aunque en la
práctica cada elemento puede tener más de una función.
El control puede lograrse mediante los tres componentes
siguientes: un marco legal que permita la investigación y acusación independientes; mecanismos adecuados de responsabilidad y participación y escrutinio públicos.
Del mismo modo, la orientación puede conseguirse a través
de los tres componentes siguientes: un compromiso bien articulado de los líderes políticos; códigos de conducta que determinen los valores y normas, y actividades de socialización profesional tales como la educación y la formación.
La gestión puede lograrse mediante los dos elementos restantes: unas condiciones sólidas de servicio público basadas en
políticas eficaces de recursos humanos y una coordinación de la
58
infraestructura, bien mediante un departamento u organismo
central de gestión ya existente o mediante un organismo especial con competencias en materia de ética.
La combinación Y graduación ideales de estas funciones
dependerá del entorno cultural y político-administrativo de cada
país. Por ejemplo, un país como los Estados Unidos, con su tradición de controles y contrapesos, parece asignar más importancia al control, mientras que en los Países Bajos, con su tradición de confianza, se recalca la orientación Yla gestión.
INFRAESTRUCTURA ÉTICA
Compromiso
~~
~#4i
Liderazgo Político
Control
~
Imm
Re;p~nsabilidad
Y
Control
Marco Legal
Orientación
Socialización
Profesional
Códigos de Conduela
Gestión
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•
"
".;;~
Organismo Coordinador
I
Condiciones de
Servicio Público
59
Componentes: externos e internos al departamento
u organismo
La aplicación práctica de cualquier programa de ética tiene
lugar, en último término, en el ámbito del departamento u organismo. Por tanto, es conveniente analizar si un determinado
componente de la infraestructura ética tiene carácter interno o
externo a dicho departamento u organismo. Obviamente, un
organismo individual puede ejercer mayor control e influencia
sobre este último que el primero.
A efectos de claridad, podemos considerar los elementos
externos (compromiso político, marco legal, participación y
control públicos y organismo coordinador) como fuente de
autoridad y de contenido para las normas de comportamiento y
las consecuencias derivadas de su incumplimiento. En contraposición, los elementos externos (mecanismos de responsabilidad, códigos de conducta, formación y condiciones del servicio
público) proporcionan en gran medida orientación y pautas a
los funcionarios. En términos sencillos, los elementos externos
aportan las reglas, a menudo a escala de servicio, que son adaptadas a un entorno concreto por los componentes internos, sea a
escala departamental o del organismo.
Los dos tipos de elementos, internos y externos, se complementan y dependen mutuamente para su credibilidad y máxima
eficacia. Un fallo de uno de los tipos supone una amenaza
potencial para el otro. Las simples declaraciones de políticos,
normativas punitivas, vigilancia pública o fuerte coordinación
no mejorarán por sí mismas la integridad del sector público si
las normas no se plasman y asumen en el ambiente común de
cada departamento u organismo. De modo similar, un funcionario consciente de sus responsabilidades que lee los códigos de
conducta esperada y asiste a sesiones de formación puede verse
60
desilusionado si los componentes externos no aplican eficazmente unas normas y procedimientos disciplinarios claros. Es
importante que los dos grupos de componentes sean coherentes
y no envíen mensajes cruzados.
Algunos de los componentes son requisito previo para
otros. Generalmente, es necesario disponer los de carácter
externo para que los internos resulten eficaces, pues éstos son
plasmaciones o aplicaciones operativas de aquéllos.
Para ilustrar mejor la infraestructura ética, en los apartados
siguientes se describen sus diferentes componentes, perfilando
sus funciones y ofreciendo los ejemplos disponibles por países.
Compromiso político
Toda iniciativa ética emprendida en el sector público está
llamada a fracasar a menos que sea respaldada por un compromiso político verdadero. Este compromiso suele expresarse
mediante declaraciones (discursos, anuncios públicos, declaraciones escritas de los líderes), demostrarse mediante el ejemplo
y fundamentarse mediante la asignación de los correspondientes recursos. Esto aporta no sólo la autoridad necesaria para el
establecimiento de controles legales y administrativos, sino
también la orientación de las actividades relacionadas con la
ética, resultando esencial para ofrecer una reacción creíble a las
exigencias ciudadanas. Puede afirmarse, por tanto, que se trata
de un requisito previo para la eficacia de los restantes componentes de la infraestructura ética.
Los cargos democráticamente electos desempeñan dos
papeles esenciales en la promoción de la ética en el servicio
público. En primer lugar, como políticos, tienen la obligación
de responder ante los votantes por las actividades realizadas en
su nombre, lo que les coloca en una posición única para exigir
61
que las decisiones adoptadas sean transparentes y los servicios
se presten de forma equitativa. En segundo lugar, en su calidad
de legisladores tienen a su disposición los poderes necesarios
para hacer jurídicamente efectivas sus exigencias. Pueden solicitar a los funcionarios que informen de las actividades emprendidas y de la forma en que las han realizado. El compromiso
político puede demostrarse también mediante el establecimiento de un procedimiento u organismo operativo encargado de la
investigación de un determinado escándalo o la formulación de
recomendaciones de nuevas iniciativas éticas.
Pueden citarse como ejemplos de compromiso político con
las iniciativas éticas el establecimiento del Comité Nolan, en el
Reino Unido (1994), y el Consejo Presidencial para la Integridad y la Eficiencia, en los EE.UU. (1991). Hay otros ejemplos
en Noruega y los Países Bajos: en 1991, los Ministerios de Justicia y de Administración Gubernamental de Noruega designaron un grupo operativo para la investigación del estado de la
ética en el servicio público; en 1992, el Ministro holandés del
Interior situó como uno de los puntos esenciales de su programa de trabajo el de la integridad de la Administración pública y
elaboró un documento de política en el que se analizaba su relación con el crimen organizado.
Los cargos electos pueden promover el comportamiento
ético, individualmente o en conjunto, actuando como buenos
ejemplos. Demostrando la conveniencia y viabilidad del comportamiento ético, pueden ayudar a compensar la desconfianza
y el cinismo ciudadanos. Por su condición, están obligados en
mayor medida que otras personas a demostrar respeto ante las
instituciones democráticas y el imperio de la ley. El cumplimiento de las normas especiales sobre tráfico de influencias,
conflictos de intereses e intromisión improcedente en las actividades del poder ejecutivo son el tipo de cuestiones que se les
62
plantearán con mayor frecuencia. A este respecto, el gobierno
australiano recién elegido (en marzo de 1996) ha establecido
una Guía de los Elementos Clave de la Responsabilidad Ministerial para que sirva de ayuda a los ministros, secretarios parlamentarios y personal ministerial recién designados. Este documento sirve de referencia para los principios, convenciones y
reglas de conducta de las personas situadas en puestos de confianza pública.
En conjunto, los cargos electos pueden promover el comportamiento ejemplar y denunciar las conductas improcedentes.
Esto último puede lograrse estableciendo investigaciones verdaderamente independientes, que refuerzan en gran medida la
confianza ciudadana. En el estado australiano de Nueva Gales
del Sur, por ejemplo, se creó en 1989 la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) para investigar las acusaciones
de corrupción cometida por los partidos Liberal y Laborista
durante sus respectivos mandatos. Este organismo ha realizado
investigaciones, con importantes repercusiones, acerca del
desarrollo del suelo y las acusaciones de corrupción en la policía y otras áreas de la burocracia del estado. Un ejemplo reciente y controvertido en el Reino Unido es la investigación Scott
sobre la Exportación de Equipos de Defensa y Bienes de Doble
Uso a Irak. El gobierno está actualmente dando respuesta a las
conclusiones y recomendaciones formuladas en el informe de
1.800 páginas, emitido en febrero de 1996. Evidentemente,
para que las investigaciones ayuden a mejorar la confianza ciudadana es necesario que las Administraciones no busquen
exclusivamente los resultados, sino que dejen además patente
su actuación.
Por supuesto, la expresión más tangible del compromiso
político es la asignación de recursos. Construir una infraestructura ética requiere tanto autoridad como dinero. Aun con la des63
concentración de autoridad en la burocracia y los decrecientes
caudales públicos, los cargos electos pueden establecer requisitos legales y fomentar la asignación de fondos adecuados a la
formación y otras actividades relacionadas con la ética.
El compromiso político suele verse espoleado por el escrutinio público. Además, la realización de investigaciones y acusaciones independientes y creíbles en caso de mal comportamiento depende también del marco legal.
El marco legal
El marco legal es el conjunto de normas legales y reglamentarias que establecen las normas de comportamiento de los
funcionarios e imponen estos límites mediante sistemas de
investigación y acusación. Dado que inviste de eficacia jurídica
a la infraestructura ética, opera como una función de control.
Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusaciones
y demás controles legales o reforzar los que estén ya en curso
es necesario recopilar previamente los códigos penales vigentes
(aplicables a todos los ciudadanos), así como las diversas normativas sobre la función pública, leyes y reglamentos de conflictos de intereses específicamente aplicables a los funcionarios y demás cargos públicos.
Los principales elementos del marco legal de la infraestructura ética son el establecimiento de límites al comportamiento
de los funcionarios y su aplicación efectiva mediante sanciones, así como el escrutinio y la iniciativa públicos mediante la
mejora de la transparencia en las actividades de gobierno
(incluido el acceso a la información). Las normas de comportamiento esperado de los funcionarios son necesariamente exigentes, en la medida en que administran la autoridad y los
recursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la
64
integridad del servicio público establece obligaciones jurídicas
y normas de comportamiento esperado, así como las consecuencias de su incumplimiento.
En el capitulo 1 se analizó el continuo de comportamiento
que va de lo «ilegal» a lo «improcedente». La calificación que
cada país asigna a un acto en este continuo depende de su definición de la conducta indebida y de la tolerancia con que la contemple. Por ejemplo, «comprar» favores políticos de cargos
electos o funcionarios puede considerarse como soborno en un
país y como influencia lícita en otro. Las sanciones varían, en
función de esta consideración, entre la multa o la prisión para
los delitos y el cese en el cargo para los actos no éticos.
DELITOS PENALES
Casi todos los países aplican el código penal a los actos ilegales graves de sus funcionarios. Por ejemplo, en el Reino
Unido el soborno y el robo tienen la consideración de delitos,
con independencia de que su autor sea o no funcionario. La dificultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimientos administrativos del servicio público. Ambos procedimientos
deben basarse en los mismos principios y valores, ya vengan
especificadas las sanciones en la normativa penal, civil o administrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la conducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurídico.
A la inversa, los códigos penales pueden contemplar específicamente los delitos de los cargos públicos, tal como en el caso de
los Países Bajos, en donde está tipificado el delito cometido por
el funcionario público que acepta un regalo o una promesa. La
cuestión es si el código penal vigente en un país puede dar respuesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio
público.
65
Otros países han establecido normas específicas sobre los
conflictos de intereses (tipificando en normas penales los delitos de los cargos públicos) entre las que se incluyen la conducta
pública indebida, la corrupción y el enriquecimiento injusto. En
los Estados Unidos, la violación de las normas federales sobre
conflictos de intereses puede suponer sanciones civiles de
hasta 50.000 dólares y penas de hasta cinco años de prisión.
La Ley de Ética en la Administración de 1978 estableció un
sistema público global de transparencia financiera para las
tres ramas del gobierno federal, mientras que la Ley de Reforma Ética de 1989 reforzó las restricciones postempleo, prohibió pedir o aceptar regalos, impuso determinadas limitaciones a
los ingresos procedentes de fuentes externas y al empleo y
prohibió la percepción de honorarios.
INFRACCIONES DE LA LEGISLACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Los países suelen recurrir a las normas sobre la función
pública para sancionar los actos ilegales menos graves que no
llegan a constituir delito. Por ejemplo, la Ley finlandesa de
Funcionarios del Estado, prevé la advertencia por escrito y el
despido de los funcionarios. Del mismo modo, el incumplimiento de la Ley del Servicio Público australiana puede dar
lugar a amonestaciones, multas, reducciones salariales, traspasos o despido. La Ley de la Función Pública noruega también
sanciona determinadas conductas. La Ley danesa de Personal
de la Administración Central y Local prohíbe a los funcionarios
aceptar cualquier trabajo que pudiera tener un efecto negativo
sobre el cumplimiento de sus obligaciones.
Los reglamentos suelen utilizarse para desarrollar las normas legislativas o bien de forma independiente, para establecer
criterios. En Australia, junto a la Ley del Servicio Público, sus
66
reglamentos enumeran una serie de reglas y obligaciones. En
los Países Bajos, los reglamentos de la Función Pública general
establecen que pueden imponerse sanciones a los funcionarios
en caso de negligencia en el ejercicio de sus funciones.
VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS
El mero establecimiento de límites para el comportamiento
y la amenaza de sanciones resultan ineficaces si los poderes
públicos no los hacen cumplir, pues tal amenaza sólo adquiere
carácter disuasorio en la medida en que sea suficiente, efectivamente aplicada y respetada. La tarea de hacer cumplir las normas comienza con la evaluación de los factores incentivadores Y
desincentivadores de los comportamientos prohibidos, respaldada por servicios de investigación Yacusación independientes Y
dotados de recursos suficientes. Estos servicios deben tener una
imagen de eficacia, no sólo en el ámbito del servicio público
sino entre la ciudadanía en general, para conseguir credibilidad.
En los países estudiados, la ejecución de las sanciones es
diferente para los delitos y para las faltas. Por lo general, los
delitos llevan aparejada una investigación policial y un procesamiento en el ámbito judicial nacional, mientras que las faltas
se tramitan en los distintos organismos. Por ejemplo, en Australia, la Policía Federal australiana investiga los incumplimientos
de la ley, el Ministerio Público se hace cargo de la acusación judicial y los tribunales federales enjuician los hechos. En los EE.UU.,
las infracciones del Código Penal son investigadas por la Sección de Integridad Pública de la Oficina del Fiscal de la División Penal del Departamento de Justicia, que también se hace
cargo de la acusación judicial, la cual se dilucida ante los tribunales federales con posibilidad de recurso ante los tribunales federales de apelación y, en último término, ante el Tribunal
67
Supremo de los Estados Unidos. En el ámbito de los procesos
de investigación administrativa, en el Reino Unido los incumplimientos del Código de Gestión del Servicio Público se tramitan como un asunto laboral en cada departamento. Aunque se
aplican las mismas reglas de prueba aplicadas por la policía, el
procedimiento administrativo está diseñado para determinar los
hechos, no para formular una acusación. A diferencia de los
procesos penales, el procedimiento administrativo no tramita
de forma pública las medidas disciplinarias, pues se considera
una cuestión privada entre la empresa y el empleado.
MAYOR TRANSPARENCIA: EL PÚBLICO COMO VIGILANTE
Las normas reguladoras del acceso a la información ofrecen al público la oportunidad de actuar como vigilante de los
cargos públicos. En muchos países, estas normas permiten a
cualquier persona buscar información sobre las actividades de
servicio público. Si el ciudadano puede acreditar la existencia
de un acto administrativo indebido, la legislación constitucional o administrativa le ofrece medios de reparación, si bien de
carácter generalmente correctivo y no punitivo (estas normas
institucionalizan, además, ciertos principios que pueden considerarse integrantes de la ética del servicio público: justicia procedimental, uso correcto del poder, transparencia en la toma de
decisiones administrativas, protección de los derechos de los
ciudadanos y responsabilidad del servicio público). Al levantar
el velo de las actividades gubernamentales y permitir su escrutinio público, las leyes de acceso a la información pueden contribuir a evitar las conductas no éticas. Los medios de comunicación e instituciones tales como el Defensor del Pueblo
desempeñan un papel importante en este ámbito.
68
La mayor transparencia implica mayor exigencia de responsabilidad, así como accesibilidad (facilidad de comprensión) y carácter dinámico (por vía interpretativa y de revisión y
reforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funcionarios qué deben hacer y cómo hacerlo, e informar al público en
general de los deberes del servicio público de forma que pueda
exigir a aquéllos sus responsabilidades.
No obstante, hacer depender en exceso la infraestructura
ética de la legislación tiene sus inconvenientes, pues tiende a
fomentar la búsqueda del cumplimiento mínimo: la ejecución
de las sanciones, pese a ser necesaria, está diseñada más bien
para desincentivar los comportamientos indeseables que para
promover los deseables. Además, debido a su dependencia conceptual de la objetividad Ylas nociones absolutas, la ley puede
resultar una herramienta poco flexible para la gestión cotidiana
de los problemas éticos. Por tanto, cada país ha de valorar en
qué medida desea especificar en forma normativa las obligaciones y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para lo
cual deberá tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tradiciones normativas y el entorno cultural, así como la medida
en que la normativa ética no consiga sino acrecentar la creciente complejidad normativa en una época en la que la tendencia
es a reducirla.
Mecanismos de responsabilidad
La concepción de la responsabilidad de los funcionarios
ante los representantes electos establece unos límites a la
misma. Este principio no sólo se promueve mediante la normativa legal y reglamentaria, como acabamos de analizar, sino
69
también a través de las políticas y procedimientos administrativos (1os mecanismos de responsabilidad) que controlan la conducta cotidiana de estas personas.
Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos al
servicio público:
- procedimientos administrativos aislados, tales como exigir la realización de una actividad o que algo se consigne
por escrito, o
- procesos integrales, tales como las auditorías o evaluaciones de la actuación de un organismo.
También pueden ser de carácter externo:
- mecanismos de consulta, tales como tableros de anuncios
comunitarios, o
- mecanismos de supervisión, tales como los comités legislativos o parlamentarios.
Estos mecanismos actúan como controles preventivos (por
ejemplo, los reglamentos y directrices de procedimiento) y como
controles ex-post sobre la actuación (por ejemplo, mediante auditorías e investigaciones internas y externas, emisión de informes
internos y externos y procesos de apelación). Los mecanismos de
responsabilidad desempeñan un papel esencial en la infraestructura ética, proporcionando un marco de gestión claro reforzado
por las funciones de investigación y evaluación.
CONFLICTOS DE RESPONSABILIDADES Y OBJETIVOS
Los mecanismos de responsabilidad establecen directrices
para la gestión de las actividades de gobierno, la comprobación
de su correcta realización y la garantía de que se han alcanzado
los resultados. Lo ideal es que estos mecanismos fomenten el
comportamiento ético haciendo difícil la realización de conduc70
tas no éticas y facilitando su detección. Así, deben orientar a los
funcionarios en la toma de decisiones en situaciones de conflicto
de responsabilidades Yobjetivos. No obstante, tal como se ha
analizado en el capítulo 11, las reformas de la gestión pública realizadas en muchos países han puesto en cuestión las nociones tradicionales de responsabilidad. Ahora se favorece que los funcionarios no sólo rindan cuentas ante los cargos electos, sino
también directamente ante los ciudadanos Ycon frecuencia ante
unos celosos medios de comunicación. Además, no sólo responden ahora del cumplimiento de las normas, sino también de la
consecución de resultados y de su logro con menores recursos.
Dado este conflicto de lealtades, los mecanismos de responsabilidad serán un factor de importancia creciente para determinar ante
quién y por qué conceptos deben responder los funcionarios.
INTEGRACIÓN EN UN MARca DE GESTIÓN
En muchos países, los funcionarios se enfrentan a los retos
anteriormente descritos con las restricciones que suponen unos
mecanismos de responsabilidad desfasados que, al centrarse en
el control de los inputs, «hacen más lento el trabajo, inhiben la
creatividad y reducen la adaptabilidad» (fREDERIcKsaN, 1993,
pág. 250). Han de trabajar con 10 que un comentarista describe
como «una normativa desfasada e inaplicable, instrucciones
inadecuadas, procedimientos gravosos que favorecen los retrasos y frustraciones, excesiva discreción Yfalta de supervisión
efectiva» (MaaRE, 1994, pág. 84).
Para aumentar su eficacia, los mecanismos internos preventivos de responsabilidad deben integrarse en un marco claro de
gestión que refleje las verdaderas funciones Yresponsabilidades de los funcionarios. En algunos países se tiende a adoptar
procedimientos administrativos más sumarios mediante la eli71
minación de reglamentaciones y políticas innecesarias u obsoletas, como en el caso del objetivo estadounidense de «Reinventar la Administración» suprimiendo formalismos, por ejemplo. No obstante, otros países se están centrando en el
establecimiento de valores y objetivos de carácter general que
permitan sustituir a las normas detalladas. Noruega, por ejemplo, está experimentando la gestión por valores y Australia está
promoviendo el objetivo integral de la gestión del rendimiento.
En cualquier caso, no debe perderse de vista la necesidad
de establecer límites de discreción y responsabilidad en esta
búsqueda de la simplificación. Evidentemente, siempre serán
necesarias algunas reglas. Algunos de los países estudiados han
establecido y estandarizado recientemente procedimientos
administrativos que otros están abandonando. México no promulgó hasta 1982 la Ley Federal de Responsabilidades de los
Funcionarios Públicos, en la que se regulan sus obligaciones y
deberes. En Portugal, se promulgó un Código de Procedimientos Administrativos con unos 200 artículos ya en 1991.
FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN DE APOYO
Además de servir como mecanismos de control, los mecanismos de responsabilidad operan también como criterios de
evaluación e investigación. Las máximas autoridades auditoras
y las auditorías internas se han preocupado tradicionalmente de
asegurar la honradez de los funcionarios recabando datos detallados sobre el uso de los recursos económicos. Pero en algunos
países se tiende a pasar a las auditorías como evaluaciones generales de la actuación en la toma de decisiones, la elaboración de
políticas y otras actividades difíciles de medir y evaluar pero
probablemente más importantes para la garantía del cumplimiento de los fines propios de la actividad pública. La figura del
72
defensor del pueblo es otra garantía de la integridad administrativa. Además, los comités legislativos o parlamentarios estimulan el buen comportamiento de los funcionarios mediante la
imposición de exigencias adicionales de rendición de cuentas.
Unos pocos ejemplos de los máximos organismos de auditoría en los países estudiados muestra la tradicional concentración de responsabilidad económica, mientras que algunos otros
son ejemplos del paso de la estricta rendición de cuentas económicas a la responsabilidad por los resultados. México anunció
en 1995 la creación de una Oficina Superior de Auditoría encargada del control, supervisión, verificación Ycorrección de la
utilización de los recursos públicos. La Oficina Estatal de Auditoría finlandesa (organismo dependiente del Ministerio de
Hacienda) controla la legalidad Yviabilidad de la gestión económica gubernamental Ysu cumplimiento del presupuesto. De
modo similar, el Auditor general australiano audita los resultados económicos en el marco del presupuesto anual, aunque
puede decidir realizar auditorías de eficiencia. La Oficina
Nacional de Auditoría británica está realizando en la actualidad
amplios estudios del valor generado a partir de los recursos
asignados.
En algunos países, el defensor del pueblo tramita las quejas
por procedimientos administrativos y puede desempeñar también un papel activo en la ejecución de la legislación sobre
acceso a la información. En Australia, el Ombudsman de la
Commonwealth tramita las quejas de los ciudadanos contra las
decisiones o actos de los organismos públicos y da publicidad a
los resultados de sus investigaciones. De modo similar, en
Noruega el Ombudsman parlamentario tramita las quejas formuladas por los ciudadanos por abuso de poder y por infracciones o gestión irresponsable de los funcionarios. En Finlandia, el
Canciller de Justicia Yel Ombudsman garantizan que los fun73
cionarios cumplan la ley y sus obligaciones al realizar sus funciones. Este último está facultado para asistir a las reuniones de
los organismos gubernamentales, recabar información de documentos públicos y recurrir cualquier acto. En el Reino Unido, el
Ombudsman parlamentario vela también por el cumplimiento
del Código de Práctica para el Acceso a la Información de la
Administración.
En los últimos tiempos, la mayor responsabilidad ante el
ciudadano ha dado lugar a mecanismos externos al servicio
público mediante grupos de consulta, «visitantes comunitarios»
o comités asesores. Estos organismos pueden, en ocasiones,
exigir informes orales y escritos sobre la actuación de un departamento, organismo o área de programas. Un problema omnipresente, especialmente en el marco de una mayor delegación
en los gestores, es conseguir que se centren en los resultados
finales obtenidos y no tanto en el detalle de los controles.
Estos mecanismos de responsabilidad orientados a los
resultados (auditorías, investigaciones, informes) actúan como
comprobación del cumplimiento de sus deberes por parte de los
funcionarios, dirigidos a los fines adecuados y empleando los
medios correctos. Lo que es más importante, desincentivan las
conductas no éticas al aumentar las probabilidades de su conocimiento público. Para definir el papel de los mecanismos de
control en la infraestructura ética, los países deben ser conscientes de la orientación general de su gestión pública: ¿está
aún centrada en el establecimiento y aplicación de sistemas de
control, o bien está dando paso a criterios generales basados en
los resultados? (en el capítulo VI se analiza este «equilibrio»).
¿Cómo se define la responsabilidad? El número y la combinación ideales de mecanismos de responsabilidad que estimulen
el cumplimiento y desincentiven las conductas indebidas de los
funcionarios dependerán de las respuestas a estas preguntas.
74
Códigos de conducta
El código de conducta en el servicio público puede ser un
documento jurídico o una simple declaración administrativa en
los que se establezcan la calidad y los niveles esperados de
cumplimiento por parte de los funcionarios correspondientes,
señalando los principios éticos aplicables al servicio público en
general o a un departamento u organismo específicos.
El código de conducta de una organización determinada
puede comprender una declaración de valores, una descripción
de su función, incluidas las responsabilidades de los funcionarios y para con éstos (especificando también en algunos casos
los aspectos relativos a la constitución, los ciudadanos, la administración, los cargos electos y las asambleas legislativas), Y
una lista de las obligaciones jurídicas de sus empleados (tales
como la declaración de los conflictos de intereses Ylas restricciones a las declaraciones públicas y a las actividades políticas). Además, puede incluir diversas disposiciones procedimentales de alerta o niveles mínimos de rendimiento.
Estos códigos, ya tengan carácter legal o administrativo.
desempeñan fundamentalmente un papel orientador en la infraestructura ética. No obstante, ejercen también una función de
control al establecer y dar publicidad a las restricciones de comportamiento y al establecer normas. La mayoría de los códigos
tienen un carácter dual, disciplinario y de expectativas: establecen restricciones (con sanciones para su incumplimiento basadas en valores u objetivos perseguidos).
En los ámbitos de gestión, tanto pública como privada, se
han suscitado preocupaciones sobre la eficacia de estos códigos éticos o de conducta. Los problemas señalados van desde
su excesiva especificidad hasta su carácter demasiado general, inviable, inutilizado, desconocido, inasequible o incluso
75
ofensivo para los empleados. Pero la preocupación fundamental
es la de que las declaraciones relativamente elementales no son
el medio ideal para dar respuesta a las complicadas cuestiones
éticas a las que se enfrentan los funcionarios (KERNAGHAN en
CHAPMAN, 1993). Ninguna declaración puede dar respuesta a
todas las variantes de las cuestiones éticas que se suscitan en el
sector público. Otros problemas relativos a estos códigos se
derivan de la concepción errónea de sus objetivos o de su mala
aplicación.
ÁMBITO DE APLICACIÓN
Los códigos de conducta pueden ser de aplicación al conjunto del servicio público o a un departamento u organismo determinados. En algunos casos, tales como los de Australia y Nueva
Zelanda, unos y otros se aplican de forma complementaria.
Como ya se ha descrito en el capítulo IV, cinco (y pronto
seis) de los nueve países estudiados han establecido nuevos
códigos de conducta para el conjunto del servicio público en los
últimos cinco años. Australia lo incluirá en la Ley del Servicio
Público que se promulgará en 1997 (en la actualidad está incluido en la Reglamentación del Servicio Público). Nueva Zelanda
promulgó un Código de Conducta del Servicio Público en 1990.
De modo similar, el Reino Unido acaba de establecer su Código
de la Función Pública en 1996. La Oficina de Ética del Gobierno
estadounidense promulgó en 1992 las Normas de Conducta de
los funcionarios. Portugal estableció un Código de Conducta del
Servicio Público en el marco de su programa de modernización
de 1991.
En el ámbito departamental o de organismo, los Países
Bajos tienen códigos descentralizados. En Noruega, los organismos públicos están elaborando normas de conducta de
76
carácter voluntario basadas en los principios fundamentales
de cada organismo, tales como su misión y sus valores.
En 1994 el Tesoro británico estableció un Código para los Consejeros de Organismos Públicos que operan en el entorno del
gobierno.
El código de un organismo puede incorporarse también en
el contrato de trabajo de sus funcionarios. En el Reino Unido
estos contratos establecen normas cuyo incumplimiento da
lugar al cese o a otras medidas disciplinarias. Los Códigos de
Conducta pueden incluirse también en el juramento del cargo y
aplicarse mediante acuerdos de rendimiento.
ELABORACIÓN y PUESTA EN pRÁCTICA
La elaboración de un Código de Conducta es una importante iniciativa de gestión. Para ser eficaz debe redactarse en un
lenguaje sencillo, con un tono más positivo que negativo y dirigido a unos destinatarios determinados (el conjunto del servicio
público o un organismo determinado). Para evitar problemas y
confusiones, debe hacer mención a las normas jurídicas aplicables al puesto y a otros códigos profesionales o sectoriales vinculantes para los funcionarios.
Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, la
elaboración y aplicación de los códigos requiere una sólida
estrategia de gestión que asegura una aceptación verdadera de
los valores subyacentes y criterios éticos promovidos. Esto
supone, al menos, consultar a los empleados, mantener una
comunicación permanente y adoptar medidas de promoción
que den a los empleados un papel participativo, evitando la
mera imposición. En los Países Bajos, por ejemplo, el alto
grado de concienciación que acompaña a la elaboración de un
77
determinado código se consideró tan importante como el propio código, si no más.
La participación auténtica del personal en la formulación
de los códigos internos de un organismo puede convertirse en
la piedra angular de un programa integral de ética del sector
público. En este caso, los códigos reflejan de forma más precisa las consideraciones éticas de sus usuarios. Además, la actualización y revisión de los códigos ofrece oportunidades de
socialización profesional continuada basada en los problemas
reales (SAMPFORD in PRESTON, 1994).
Para elaborar los códigos de conducta, los países han de
optar entre incorporarlos o no a la legislación. Los códigos no
legislativos son más fáciles de elaborar y adaptar a las circunstancias cambiantes, pero tienen menor fuerza vinculante.
Socialización profesional
La socialización profesional es el proceso de aprendizaje y
asunción de ethos, valores, ética y normas de conducta por parte
de los funcionarios. Los mecanismos esenciales de socialización son los programas de educación y formación, así como la
existencia de buenos ejemplos en los niveles directivos superiores (KERNAGHAN, 1993, LANGFORD, 1990). La socialización
profesional contribuye a la configuración de la infraestructura
ética mediante la comunicación de normas de conducta y el desarrollo de las técnicas y capacidades de juicio de los funcionarios
para su cumplimiento. Sin resultar abrumadora ni inducir a la
confusión, debe mostrar a los funcionarios cómo aplicar en la
práctica la legislación y los códigos y cómo observar los mecanismos de control (DENHARDT, 1991; WOODWARD, 1994), cumpliendo de este modo una función orientadora.
78
EDUCACIÓN y FORMACIÓN
Se ha escrito mucho sobre la educación ética. Entre las principales cuestiones tratadas se encuentran las siguientes:
_ ¿Es posible enseñar la ética?
_ En caso afirmativo, ¿es necesaria una educación y formación específica o basta con el «contagio» derivado del
trabajo en un ambiente ético?
_ ¿Quién debe enseñar la ética: personal interno o asesores
externos?
_ ¿Quién debe dirigir la formación: los directivos medios o
superiores, los organismos centrales o los organismos éticos
independientes?
Suele haber dos tipos de programas de educación y formación ética: los integrados en la formación de incorporación Y
los de carácter continuado durante la vigencia del empleo (cursos periódicos de actualización). Estos dos tipos pueden diferir
en cuanto a sus contenidos y objetivos, pero ambos desarrollan
y resaltan los restantes elementos de la infraestructura ética. En
particular, los códigos de conducta proporcionan materiales y
contenidos para la instrucción.
Programas de incorporación
Los programas iniciales o de incorporación pueden incluir
información relativa a:
_ el papel del servicio público, incluyendo sus relaciones
con el ejecutivo y con el público en general;
_ leyes, reglamentos y códigos aplicables;
_ mecanismos de responsabilidad, incluyendo los procedimientos administrativos Ylas exigencias de rendición de
cuentas, y
79
- el papel de los valores (tanto organizativos como personales) en la valoración y adopción de decisiones.
La importancia de una instrucción mínima de los funcionarios queda clara en las iniciativas adoptadas con motivo de
escándalos tales como los que dieron lugar al Informe del
Comité Nolan sobre Normas de la Vida Pública, elaborado
en 1995 en Inglaterra, y el Informe de la Comisión Fitzgerald
elaborado en Australia en 1989 (relativo a acusaciones de
corrupción en el gobierno de Qeensland). En estos informes
se señala que las normas de conducta exigidas, las disposiciones aplicables y los procedimientos administrativos no
siempre son bien comprendidos por los funcionarios y que en
algunas áreas son necesarias explicaciones y aclaraciones
concretas.
Como ya se ha señalado en el capítulo I1, la formación de
incorporación es también especialmente importante a medida
que el intercambio entre los sectores público y privado da paso
a nuevos empleados públicos procedentes de este último. Es
necesaria una supervisión rápida y sistemática de las diferencias entre ambos sectores, especialmente con respecto a los
empleados del sector privado que asumen puestos de gestión en
el sector público y han de actuar, por tanto, como modelos de
conducta.
El Ministerio de Interior holandés va a publicar en 1996
un folleto en el que se resalta la importancia de la ética en las
nuevas contrataciones. De forma más genérica, en el marco
del enfoque ético preventivo, los departamentos deberán
incluir la integridad entre sus criterios de selección y contratación. Las Reglamentaciones Generales de la Función Pública
incluirán la exigencia del juramento del cargo para todos los
funcionarios.
80
Programas continuados
En contraposición a lo anterior, la educación ética continuada, dirigida a empleados con experiencia en el servicio público,
tiene una función diferente. Estos programas pretenden, además de promover la sensibilidad hacia la dimensión ética de su
trabajo, mejorar la capacidad de toma de decisiones de los funcionarios insistiendo en las cualificaciones críticas y analíticas
que fomentan la reflexión y el juicio independiente o el análisis
ético (JACKSON, 1993; CHAPMAN, 1993).
Otra ventaja de la educación continuada para las organizaciones es la de convertirse en un foro para la evaluación de los
sistemas y prácticas vigentes. Su variedad dependerá del grado
de cumplimiento de los códigos de conducta y de cambio de los
valores. Con respecto a esto último, el análisis de los valores
sociales y personales de los empleados (y de sus áreas de conflicto con la ética profesional) es un medio de mantener la
vigencia de los comportamientos éticos y desincentivar los
indebidos (NEAR, BAUCUS YMICELI, 1993).
Los Estados Unidos ofrecen un ejemplo de programa de
educación continuada muy sistemática e integral. Todos los
organismos federales están obligados a mantener un programa
de formación ética para asegurar que todos los empleados sean
conscientes de las reglas establecidas por las leyes de conflictos
de intereses y las normas de conducta. Además de la hora de
formación ética obligatoria para todos los nuevos empleados,
los que ya ocupan un puesto deben recibir otra hora anual. Aunque no está reglamentariamente exigido, muchos organismos
proporcionan también información ética a los funcionarios que
dejan el servicio público. Los 129 funcionarios de organismos
de ética participan en un programa de «formación para formadores» a través de una serie de talleres impartidos por la Ofici81
na de Ética del Gobierno. Además, este organismo tiene abierto
un centro de información y un boletín electrónico, y patrocina
una conferencia anual de promoción del análisis de las cuestiones éticas de actualidad.
ENSEÑAR CON EL EJEMPLO
La socialización depende en gran medida del comportamiento ejemplar de los funcionarios superiores. Muchas iniciativas de gestión muestran que los de los niveles inferiores se
guían por los comportamientos observados, no por los discursos que reciben.
En Nueva Zelanda, los Directores ejecutivos comparten con
el Comisario de Servicios del Estado la responsabilidad de aportar
un liderazgo ético y de ejemplificar la buena conducta. En Noruega se imparten cursos de ética y de toma de decisiones en función
de los valores al personal de gestión y a las personas con responsabilidades de personal y de desarrollo. En los Países Bajos, los
funcionarios que ocupan puestos de gestión tienen a su cargo la
protección y promoción de la ética. El ejemplo de los directivos
es, en sí mismo, el principal mecanismo de socialización, por lo
que se les imparten cursos especiales de formación.
La socialización profesional complementa de diversas formas, mediante su función orientadora, la función de control de la
infraestructura ética. En primer lugar, tiende a operar con iniciativas activas, centrándose en la forma de cumplir las normas
mediante la formación y los modelos de comportamiento. En
segundo lugar, otorga un carácter más práctico e inmediato a la
dimensión ética de las cuestiones, al ponerla en relación con las
circunstancias reales, normalmente en el ámbito del departamento
u organismo. En tercer lugar, es adecuada para la resolución de
dilemas éticos no previstos por las leyes, reglamentos y códigos
82
1994). En la práctica, los países deben tener también en cuenta las diversas necesidades y expectativas de los distintos tipos de empleados públicos, incluyendo los de carácter
(WOODWARD,
temporal.
Las condiciones del servicio público
Las condiciones del servicio público son importantes para
la infraestructura ética en cuanto determinan un ambiente más o
menos favorable a la conducta ética. Pueden consistir en factores externos e internos
Los factores externos derivados del ajuste del sector público ya se han analizado en el capítulo n. Es importante determinar si estos factores han dejado pendiente alguna cuestión de
relaciones laborales o salariales o alguna confusión derivada de
la fatiga causada por los continuos cambios y reformas. Estas
consecuencias pueden deteriorar la moral del sector público, lo
que la hace menos proclive al comportamiento ético.
Los factores internos, es decir, las políticas de recursos
humanos, influyen directamente en el comportamiento de los
funcionarios. En primer lugar, determinan el modo en que se
contratan, forman, supervisan, desarrollan, remuneran y disciplinan, configurando gran parte de la cultura organizativa del
servicio público. En segundo lugar, también incluyen factores
que afectan a la moral, tales como la remuneración y la seguridad en el empleo. En tercer lugar, y de forma más directa, las
políticas de recursos humanos que ofrecen protección (sea
mediante sistemas de alerta u otros procedimientos de rendición
de cuentas) inspiran en los funcionarios la confianza necesaria
para oponerse a exigencias indebidas Ydenunciar la corrupción
y las conductas no éticas.
83
TRATAMIENTO JUSTO Y EQUITATIVO
Las políticas de recursos humanos promueven la ética estableciendo un tratamiento justo y equitativo para todos los
empleados. Una plantilla debidamente formada, competente y
satisfecha evitará con mayor probabilidad la mala conducta y la
corrupción o las concesiones indebidas. En otras palabras, los
funcionarios tendrán menos incentivos para mantener las normas de conducta si se les trata injustamente o si perciben que se
recompensan los comportamientos no éticos.
La contratación y la promoción por méritos son una manifestación de justicia. Estos procesos pueden incorporar también
criterios de equidad garantizando que todos los grupos sociales
estén representados en el servicio público. Fomentar la competencia mediante el mérito y la representación justa puede contribuir a mejorar la eficacia del servicio público. A la inversa, aceptar niveles insuficientes de rendimiento es una cuestión ética
porque puede llevar a un desperdicio de recursos y a hacer concesiones en materia de criterios en otras áreas (CHAPMAN, 1993).
Lo que es más importante, tolerar la incompetencia diluye el
compromiso con la calidad, el servicio y la responsabilidad
(STAHL, 1993). Una política transparente y equitativa de recursos humanos es esencial para la integridad de la organización y
también para atraer a futuros empleados gracias por su buena
reputación y sus elevados niveles.
REMUNERACIÓN y SEGURIDAD
Como ya se ha señalado, aún no está determinada la repercusión de la remuneración sobre la integridad. La mayoría conviene, no obstante, en que una remuneración insuficiente desincentiva claramente el comportamiento ético ante una alternativa
más lucrativa (GALLARDO DE LA PENA, 1992; KLITGAARD, no
84
publicado). No obstante, la corrupción no es un fenómeno
exclusivo de los funcionarios con baja remuneración. De hecho,
es interesante señalar que las pruebas recogidas en los Estados
Unidos indican que la percepción pública negativa de los funcionarios y la crítica hostil a la administración hacen más daño
a la moral que el nivel de remuneración, pese al desfase de las
que paga el sector público con respecto a las del privado (GILMAN, Estados Unidos).
De modo similar, existe una sutil conexión entre seguridad
en el empleo e incentivos al rendimiento. Un puesto garantizado de por vida puede llevar a la autocomplacencia y al bajo rendimiento, mientras que, por otro lado, el trabajo temporal o no
laboral puede tener menores incentivos para considerar las consecuencias a largo plazo de los actos, pues la persona en cuestión tiene poco que perder. Éste es un factor a considerar a
medida que avanza la tendencia hacia contratos de trabajo flexibles, incluidos los de carácter temporal.
OPOSICIÓN y DENUNCIA
¿Cuándo y cómo debe denunciarse la mala conducta? Los
planteamientos tradicionales indican que cuando un funcionario sospecha que otro está actuando indebidamente puede optar
entre varias alternativas: lealtad (no decir nada); comunicar
estas sospechas a un superior (lo que puede resultar problemático si éste es quien está bajo sospecha) o dar la alerta (exponer
públicamente las sospechas) (LUNDQUlST en CHAPMAN, 1993).
Cuando se pide a un funcionario que realice una tarea improcedente se aplican planteamientos similares: invocar la lealtad
(hacer lo que te mandan y realizar la tarea); oponerse (desde no
hscer nada hasta tratar de impedir que se haga); contarlo (recurrir la orden recibida ante un superior, lo que puede ser problemático cuando es precisamente él quien la dicta); marcharse
85
(resolver el contrato de trabajo para no hacer algo considerado
indebido), y dar la alerta (denunciar públicamente lo que se
desaprueba).
Si el funcionario dispone de procedimientos adecuados y
viables, sentirá que puede denunciar los actos indebidos sin
verse desprotegido (ver, en el capítulo V, la descripción de las
tendencias en los países estudiados).
Las condiciones del servicio público, especialmente las
políticas de recursos humanos, influyen de forma directa en la
conducta. Muchos de los países estudiados están en curso de
reestructurar sus servicios públicos, lo que puede dar lugar a un
deterioro de la moral de los empleados. Este es un momento
crítico para que los países analicen y decidan cuáles de sus políticas de recursos humanos tienen un efecto incentivador de la
buena conducta y cuáles son un factor desincentivador. Las
condiciones de servicio público influyen también directamente en otros elementos de la infraestructura ética, tales como la
eficaz aplicación de los códigos de conducta y las actividades
de socialización
Organismos de coordinación ética
Los organismos que coordinan el marco ético global van
desde comités parlamentarios, organismos centrales, departamentos u organismos independientes encargados de la supervisión ética en el servicio público, todos los cuales cumplen una
función de gestión mediante la coordinación y apoyo de todos
los restantes componentes de la infraestructura. Pueden realizar
directamente las iniciativas éticas o delegar esta tarea en otros
departamentos y organismos, correspondiendo asimismo una
función de control a los que tienen también el papel de hacer
cumplir las normas.
86
Estos organismos suelen desempeñar una o más de las
siguientes tres funciones: vigilancia, asesoramiento y promoción. En función de las circunstancias, su acción puede ser principalmente coercitiva o educativa y, en ocasiones, ambas. Si se
crean como reacción ante un escándalo o una crisis, tenderán a
ser más coercitivos, mientras que si forman parte de un programa ético general, tenderán hacia un carácter educativo.
En el caso de organismos especialmente creados, pueden
establecerse con algún tipo de relación exclusiva con la legislatura que les asigna un poder autónomo. Un ejemplo es el de la
Oficina de Ética del Gobierno de los Estados Unidos, organismo autónomo constituido en el seno de la rama ejecutiva del
gobierno cuyo director es designado por el Presidente para un
mandato de cinco años con el consentimiento del Senado.
Estos organismos tienen independencia total del gobierno de
tumo para evitar dar la impresión de su utilización con fines
políticos.
VIGILANCIA
Los organismos de coordinación con planteamiento de vigilancia investigan o persiguen los actos de infracción ética, tengan o no carácter de delito. La clave de su eficacia es la denuncia de la conducta indebida, de modo que han de disponer de
los recursos, autoridad e independencia adecuados para que sus
actos tengan trascendencia.
Debido al potencial de infracciones de las libertades civiles,
los organismos de coordinación con funciones extraordinarias
de vigilancia no resultan frecuentes, tendiendo a surgir cuando
se producen situaciones en las que el crimen organizado o la
corrupción sistemática dominan una rama completa del gobierno como la policía, el ejército o el poder legislativo. Como ya
se ha señalado en el apartado anterior relativo al compromiso
87
político, la Comisión Independiente Contra la Corrupción
(lCAC) de New South Wales, Australia, corresponde a este tipo
de organismo. Ejemplos de vigilantes no tan implacables pero
igualmente coercitivos son los auditores gubernamentales o
parlamentarios y otros organismos destinatarios de las quejas
de los ciudadanos por comportamientos no éticos. No obstante,
debe señalarse que se han suscitado cuestiones en tomo a los
efectos de las entidades dedicadas a la lucha contra la corrupción con un exceso de celo, entre ellas la de que dan lugar a que
los funcionarios se preocupen más de protegerse las espaldas
que de realizar sus tareas, de modo que deben tomarse medidas
que garanticen que estos organismos no fomenten un comportamiento excesivamente reacio a la asunción de riesgos por parte
de los funcionarios.
ASESORAMIENTO
Los organismos de coordinación con un enfoque principalmente asesor prestan su consejo a cualquiera de las ramas del
gobierno o al sector público en su conjunto. Su labor es básicamente consultiva y de recomendación, en contraposición a las
de investigación y aplicación efectiva de las normas. También
actúan como órgano decisorio de las acusaciones formuladas en
virtud de los códigos administrativos de conducta que no tienen
carácter jurídicamente obligatorio. Estos organismos pueden
utilizarse también para desarrollar el contenido de la ética del
servicio público (CHAPMAN, 1993):
- realizando una crítica independiente de los criterios éticos vigentes;
- investigando las cambiantes normas sociales, que deben
reflejarse en las del servicio público;
- analizando el marco organizativo vigente.
88
Un ejemplo de un organismo de coordinación recientemente establecido con un enfoque asesor es el Comité de Normas
de la Vida Pública (Comité Nolan) del Reino Unido. El Primer
Ministro Major ha declarado que este organismo actuará como
«taller ético» permanente, estudiando las cuestiones éticas y
prestando asesoramiento sobre el modo de resolverlas.
En Australia, aunque la promoción ética es responsabilidad
del Consejo Asesor de Gestión (ver capítulo IV), el papel asesor
se ha delegado en la Comisión de Protección del Mérito en el
Servicio Público, un organismo central de gestión encargado de:
- establecer y promover un marco de política ética;
- desarrollar procedimientos detallados para hacer frente a
las conductas indebidas;
- prestar consejo y orientación a otros organismos con
motivo de la elaboración de sus propios códigos de conducta, la promoción de la buena conducta y el tratamiento de las conductas indebidas, y
- resolver los recursos interpuestos contra sanciones graves diferentes al despido.
PROMOCIÓN DE LA ÉTICA
Los organismos de coordinación para la promoción de la
ética son el caso más común en los países estudiados. Suelen ser
organismos de gestión o departamentos ya existentes encargados de la gestión del servicio público o la administración y son
los principales «comercializadores» de la ética en estos ámbitos,
educando a los funcionarios y tal vez al público en general
mediante la concienciación respecto a las cuestiones éticas y el
apoyo al desarrollo de cualificaciones para el análisis ético.
En Australia, el Consejo Asesor de Gestión tiene un interés
predominante en la promoción de la buena conducta en el servi89
cio público. En Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del
Estado es el órgano legalmente encargado del establecimiento
de las normas mínimas de integridad y buena conducta en el
servicio público y de la promoción de sus valores, normas y
conductas. En Noruega, el Ministerio de la Administración es el
departamento encargado de la educación y formación éticas. En
este ámbito, la ética del servicio público comprende:
- los valores;
- las normas y directrices de una gestión y una política de
personal abiertas y justas;
- los reglamentos desincentivadores del soborno, y
- otras normas para promover la integridad y la credibilidad de los funcionarios.
Como muestran estos ejemplos, hay diversos tipos de organismos de coordinación de las iniciativas éticas. Sean cuales
sean las funciones que asuman, influirán en las interrelaciones
con otros componentes de la infraestructura ética. Por tanto, un
enfoque de vigilancia dependerá del marco legal como fuente
de autoridad para investigar, perseguir y sancionar conductas;
un enfoque asesor puede depender de los mecanismos de responsabilidad, tales como el defensor del pueblo; un enfoque
promotor dependerá de las actividades de socialización profesional. Es importante, en todo caso, que la existencia de un
organismo de coordinación no permita a los departamentos y
organismos hacer dejación de sus responsabilidades en materia
de gestión ética.
Participación y escrutinio públicos
Como se ha descrito en el capítulo II, el público en general
está hoy mejor informado, es más consciente y muestra mayor
90
interés en las actividades del sector público. Además de las leyes
de acceso a la información, hay una tendencia a fomentar la
transparencia de la administración permitiendo un acceso público sustancial a los procesos administrativos, reuniones específicas y actas de las mismas. Por ejemplo, en los Estados Unidos se
han promulgado normas de «gobierno en la sombra» en varias
de sus jurisdicciones. Además, se suele encomendar en mayor
medida a los funcionarios que consulten con los titulares de intereses mediante reuniones públicas, grupos de análisis, encuestas
de satisfacción de clientes, etc., en el proceso de elaboración de
las políticas y de toma de decisiones de programa.
La participación y el escrutinio públicos son poderosos factores desincentivadores de la corrupción y las conductas indebidas en el sector público. Por ejemplo, en los Países Bajos los
ciudadanos pueden denunciar infracciones éticas al Servicio de
Seguridad Interna. Sin embargo, el escrutinio público depende
en gran medida de que el marco legal permita el acceso a la
información. Además, las tradiciones culturales de participación en la administración, junto con la existencia de procedimientos administrativos que la hagan posible (tales como la
consulta pública), determinan la contribución de estos factores
a la infraestructura ética.
Conclusiones
Los países diseñan una infraestructura aprovechando el
compromiso político, el marco legal, los mecanismos de responsabilidad, los códigos de conducta, la socialización profesional,
las condiciones del servicio público, los organismos de coordinación y la participación y escrutinio públicos. Estos elementos
actúan, en su conjunto, como incentivos al buen comportamiento, desincentivando la corrupción y las conductas no éticas. En
91
último término, la sinergia entre los distintos componentes dependerá de su entorno cultural y político, del enfoque de
la gestión pública del país en general y de las iniciativas de
promoción ética anteriores. La combinación y ajuste de estos
elementos dependerá de las funciones que cada país desee
reforzar. Como cualquier otra herramienta, la eficacia de la
infraestructura ética depende de que se comprenda y se utilice
sistemáticamente.
En el siguiente capítulo se analizan las últimas tendencias
en las iniciativas éticas en los nueve países estudiados.
92
IV. ACCIONES Y REACCIONES:
ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN ÉTICA
«El planteamiento habitual de la cultura ética en la mayoría de las organizaciones del sector público es ignorarla hasta
que se desata un infierno y reaccionar entonces a la crisis
creando un nuevo conjunto de reglas o poniendo de nuevo en
juego las reglas de alguna olvidada directriz o código de conducta.»
(Langford, 1991, pág. 16)
Los países participantes en este estudio resaltan la profusión de nuevas iniciativas en el campo de la ética y la conducta, especialmente en los últimos cinco años. Estos avances se enumeran a continuación país por país. No obstante,
93
son pocos los que parecen reflejar la situación descrita en la
cita anterior, pese a que es cierto que algunos de los detonantes de las iniciativas fueron escándalos muy aireados,
como por ejemplo en el caso de la creación del Comité
Nolan de Normas de la Vida Pública en el Reino Unido tras
el caso «cash for questions», Pero, por lo general, las reacciones citadas por los países estudiados reflejan más bien el
intento de analizar el funcionamiento del sistema ético, especialmente con respecto a las reformas más globales de la gestión pública. Estas medidas pueden describirse, por tanto,
más bien como revisiones y avances evolutivos que como
reacciones viscerales. Las nuevas iniciativas pueden catalogarse en tres categorías (aunque en la práctica las fronteras
son borrosas):
- revisiones globales para detectar las lagunas en el sistema de gestión ética (Reino Unido, Noruega, los Países
Bajos, Finlandia, los Estados Unidos);
- replanteamiento de la gestión ética en relación con la
nueva reforma global de la gestión pública (Australia,
Nueva Zelanda), y
- medidas integrantes de los programas de modernización
del sector público (Portugal, México).
Revisiones para detectar lagunas en la gestión ética
Cuatro de los países estudiados describieron revisiones
integrales e incluso de gran intensidad en el estado y la gestión
globales de la ética en el sector público. Pueden considerarse
como un intento de detectar y corregir las lagunas del sistema,
algunas de ellas derivadas de los cambios estructurales o de
gestión en el sector público.
94
REINO UNIDO
El Comité de Normas de la Vida Pública fue creado en 1994,
con carácter independiente, por el Primer Ministro John Major
como reacción ante diversos escándalos, principalmente referidos
a políticos. Presidido por Lord Nolan, de ahí su denominación
como Comité Nolan, se le encomendó una amplia tarea:
«Analizar las cuestiones actuales sobre las normas de conducta de todos los titulares de cargos públicos, incluidos los
mecanismos relativos a las actividades financieras y comercia. les, y formular recomendaciones de cambios necesarios a
adoptar en los mecanismos actuales para garantizar los máximos níveles de corrección en la vida pública.»
(Primer informe del Comité, Términos
de Referencia, 1995)
La misión encomendada al Comité cubre toda la gama de
empleados públicos: desde los funcionarios y los empleados de
organizaciones semipúblicas (Quangos) a los políticos. Su primer informe apareció en mayo de 1995 (sobre los miembros del
Parlamento, Ministros y funcionarios, y Quangos) y el segundo
en mayo de 1996 (sobre los Organismos Locales de Gasto
Público), quedando pendientes otros relativos a áreas específicas del sector público (incluido uno sobre las administraciones
locales, previsto para el verano de 1997) y posiblemente de los
reguladores del sector de los servicios públicos. Tal como señala WHETNALL (Reino Unido):
« ... la propia amplitud de la misión encomendada al Comité
Nolan y el mandato directo del Primer Ministro para que actúe
como "taller ético" garantiza eficazmente que desempeñará un
papel general en la determinación de las normas éticas del
servicio público yen el control de su mantenimiento.»
95
La actuación del Comité Nolan coincidió con la introducción,
en 1995, del Código de la Función Pública y el Código de Práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos. El primero de ellos fue fruto de la necesidad de « ... reforzar las normas
y valores debidos a diversos factores, incluida la fragmentación
de la Función Pública por la delegación de responsabilidades,
incluso a organismos «Next Steps», y la adopción de algunos rasgos del sector privado (WHETNALL, Reino Unido). El código establece disposiciones de denuncia de las conductas indebidas y procedimientos de recurso ante los Comisarios de la Función Pública
independientes (anteriormente las conductas indebidas se denunciaban ante el Director de la Función Pública Local). El Código
de Práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos está dirigido a los organismos ejecutivos con responsabilidades de gasto importantes y situados en el entorno del gobierno,
siendo aplicable a « ... las obligaciones y responsabilidades de los
consejeros, incluida la orientación sobre mecanismos de auditoria,
transparencia y rendición de cuentas, entre otras materias, y el
registro de intereses» (WHETNALL, Reino Unido).
Las iniciativas británicas parecen dirigidas a clarificar funciones y responsabilidades en el marco de un importante cambio
estructural y una fragmentación del sector público, garantizando
que la multiplicidad de puestos públicos (no sólo los funcionarios
de la administración central) se incorporen a un marco ético. El
Comité Nolan, corno responsable de la supervisión ética permanente, indica la necesidad de un debate continuado a medida que
se transforma el sector público y surgen nuevas cuestiones éticas.
NORUEGA
En 1991, los Ministerios de Justicia y de Administración de
Noruega designaron un grupo de trabajo para investigar la
96
situación de la ética del servicio público en el país, con una
doble misión:
- describir los valores y actitudes propios de una buena
administración, y
- proponer medidas para reforzar y mejorar el trabajo de
desarrollo de actitudes realizado por la administración.
Fruto de este encargo fue la elaboración de un informe
sobre ética del servicio público.
Al mismo tiempo, se han realizado diversas investigaciones sobre «las denuncias de debilidad e irresponsabilidad en el
tratamiento de los grandes proyectos económicos» (BLYMKE
y BOHAGEN, Noruega). Como ya se ha señalado en el capítulo Il,
la subcontratación de tecnología de la información ha sido objeto de diversas investigaciones que han puesto de manifiesto
problemas de «falta de controles y conciencia de la responsabilidad ...» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). En consecuencia, se
han dictado nuevos reglamentos complementarios a la Ley de la
Función Pública, incluido el relativo a «el modo en que el Estado debe reaccionar, como empleador, en los casos en que los
funcionarios causen perjuicios o den lugar a la responsabilidad
del Estado por los mismos» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega).
Las iniciativas noruegas pueden considerarse un intento de
revisar y modernizar la parte aspiracional del marco ético (definiendo valores y reforzando la concienciación ética), imponiendo al mismo tiempo nuevas reglas para cubrir desfases en los
mecanismos de control derivados de las nuevas funciones de
los funcionarios (por ejemplo, la gestión de contratos).
PAÍSES BAJOS
A principios de 1995, el Ministro del Interior Holandés solicitó a los restantes ministros que trataran de aplicar «una políti97
ca preventiva dirigida a proteger la integridad en la función
pública» (MAAS, Países Bajos). Se han emprendido importantes
iniciativas en el sector público, tales como la reacción administrativa frente al crimen organizado en el área de los permisos y
la subcontratación, la mejora de la integridad de las personas
que ocupan puestos políticos y las «Directrices de Gobierno
Consciente» para detectar influencias indebidas de terceros en
la elaboración de las políticas y la toma de decisiones. Todos
los ministerios están desarrollando sus propias políticas con los
siguientes fines, entre otros:
- detectar puntos vulnerables, identificar los puestos con
«ventajas comercialmente aprovechables» que puedan
generar conflictos de intereses (a los organismos semigubernamentales se les pide que hagan otro tanto);
- reinstaurar los juramentos y ratificaciones en el cargo;
- desarrollar estrategias de concienciación ética, y
designar un «directivo de confianza» (un cargo a quien
los funcionarios puedan acudir si necesitan asesoramiento u orientación ética).
La Ley de Personal de la Administración central y local va a
ser modificada (se presentará un proyecto al Parlamento en 1996)
para incluir reglas sobre declaración y registro de intereses y
prohibir determinadas actividades externas. Además, se ha
incorporado una oficina de denuncia al Servicio de Seguridad
Interna (BVD) ante la cual «los ciudadanos puedan denunciar
faltas a la integridad por parte de los funcionarios» (MAAS,
Países Bajos). También se ha tratado de desarrollar mecanismos, «controles de integridad», incluido el uso de datos procedentes de los antecedentes penales, para determinar si los socios
comerciales privados potenciales son adecuados. En otras palabras, pueden controlarse para determinar si son adecuados para
98
realizar actividades del sector público (incluida la recepción de
permisos de construcción o medioambientales y contratos de
servicio público).
Las iniciativas adoptadas en los Países Bajos parecen dirigidas a garantizar que las entidades gubernamentales asuman su
responsabilidad delegada para el mantenimiento de la concienciación y las normas éticas, el aumento de la transparencia (exigiendo declaraciones de intereses y aplicando mecanismos de
denuncia pública) y la adopción de medidas que aseguren que las
organizaciones públicas sólo celebren asociaciones comerciales
con agentes privados legítimos.
FINLANDIA
Un grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda ha remitido
recientemente una propuesta al gobierno en la que se exige a
los futuros altos funcionarios civiles (el Canciller y el Canciller
Adjunto de Justicia en el Consejo de Estado, el Comandante de
las Fuerzas de Defensa y los directores de departamentos y
organismos) que declaren sus compromisos económicos y de
otro tipo antes de ser designados. Estos compromisos incluyen
trabajos secundarios, puestos en organizaciones cuasi gubernamentales, propiedad de empresas y otros activos importantes.
La propuesta surge tras una enmienda constitucional de 1995,
que exige a los ministros declarar sus intereses externos. El
grupo de trabajo ha propuesto que estas disposiciones se incorporen a la Ley de Funcionarios del Estado vigente «junto con
la prohibición de suministrar información sobre los activos a
terceros» (ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia). La nueva exigencia
entrará probablemente en vigor a principios de 1997, tras las
consultas con los ministros. Finlandia ha señalado la existencia
de estos mecanismos en otros países de la OCDE como un factor de influencia en su adopción de esta medida, citando el
99
objetivo global de «evitar cualquier amenaza a la imparcialidad
de la función pública antes de que se haga realidad» (ÁIJÁLÁ y
HYVONEN, Finlandia).
ESTADOS UNIDOS
Los Estados Unidos disponen tal vez del aparato más integral de gestión ética o al menos de control de la corrupción y
las conductas indebidas. Muchas de las iniciativas más importantes han surgido como reacción frente al escándalo de Watergate, en el decenio de 1970, tales como el sistema de Inspectores Generales, la Oficina de Ética del Gobierno y la Oficina de
Asesoramiento Especial. Estas iniciativas se desarrollaron progresivamente a lo largo del decenio de 1980, incluido el Consejo Presidencial de Integridad y Eficiencia, creado en 1991.
Las iniciativas emprendidas en el decenio de 1990 reflejan
la «promulgación de reglas más detalladas que rijan la conducta
de los funcionarios del gobierno» (GILMAN, EE. UU.). Las Normas de Conducta de la Rama Ejecutiva, promulgadas en 1992
por la Oficina de Ética del Gobierno, establecen pautas específicas en cuestiones tales como los regalos, los conflictos de intereses económicos, la imparcialidad, la búsqueda de empleo, el
abuso de poder y las actividades externas. En el seno de la
Revisión Nacional del Rendimiento (para hacer más eficaz y
receptiva la administración) se ha hecho un hincapié especial
en «... la eliminación del fraude, el despilfarro y la mala gestión de los programas y actividades de la Administración
mediante un sistema de Inspectores Generales, la protección a
los denunciantes y la asignación de mayor importancia a los
funcionarios económicos superiores» (GILMAN, EE. UU.).
En el primer día de su mandato, el Presidente Clinton firmó
un decreto, Compromisos Éticos de los Cargos de la Rama Ejecutiva, que exige a determinados altos cargos y negociadores
100
comerciales no de carrera firmar un contrato limitador de sus
actividades postempleo, incluidas las de participación en lobbies,
durante un plazo de cinco años tras la terminación de su trabajo
público. También como reacción frente a la influencia de los
lobbies en Washington, se empezó a trabajar en la Ley de
Declaración de Lobbies de 1995. «Cuando sea promulgada, la
nueva ley exigirá a los miembros de lobbies tanto del Congreso
comode la rama ejecutiva registrar y declarar la identidad de
sus clientes, las cuestiones sobre las que ejercen su influencia y
la cantidad de dinero que reciben a cambio» (GILMAN, EE. UU.).
Complementando un marco reglamentario ya detallado que
rige el comportamiento de los funcionarios, las iniciativas estadounidenses reflejan un intento de determinar reglas y procedimientos más detallados que permitan cubrir cualquier laguna
(por ejemplo, para evitar conflictos de intereses postempleo) y
aumentar las funciones de los organismos supervisores y de
control. Las exigencias de declaración de actividades de lobby
parecen tratar de limitar los conflictos de intereses o las influencias indebidas sobre los funcionarios, no dirigiéndose directamente a estos sino haciendo que los contactos del sector privado declaren la naturaleza de sus relaciones con los funcionarios
gubernamentales.
Relación entre la gestión ética y la gestión pública global
Tanto Australia como Nueva Zelanda han adoptado iniciativas éticas como parte integrante de reformas más amplias en la
gestión. En ambos países, los marcos reglamentarios siguen
constituyendo un elemento importante del sistema ético, si bien
se pone el acento en la ética como parte integrante de la gestión
del sector público y sus recursos humanos y no como cuestión
aislada.
101
NUEVA ZELANDA
Las últimas iniciativas éticas adoptadas en Nueva Zelanda
son reflejo de reformas más amplias y globales de la gestión
pública. El objetivo de estas iniciativas es «promover la conducta ética ... coherente con un sistema de gestión delegativa,
empleando un enfoque basado en la integridad en lugar del tradicional basado en el cumplimiento de reglas» (Comisión de
Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Aparte del Código de
Conducta del Servicio Público promulgado en 1990, se han
centrado los esfuerzos en el desarrollo de la concienciación
ética en todos los ámbitos del servicio público.
En 1991 y 1995, la Comisión de Servicios del Estado elaboró una serie de informes para estimular el debate sobre la
ética. Los documentos de 1995 resaltan las funciones y relaciones (entre funcionarios y ciudadanos, el Parlamento, los maoríes o población indígena de Nueva Zelanda y la información
oficial) más que las reglas y procedimientos. También resaltan
los dilemas y conflictos de responsabilidades como medio para
desarrollar la concienciación ética. Tal como señala la Comisión de Servicios del Estado (Nueva Zelanda):
«La ética se refiere, por su propia naturaleza, a la elección entre alternativas, al uso de la capacidad de juicio. El
objetivo del enfoque basado en la integridad es proporcionar a
los funcionarios las bases para la toma de decisiones y confiar
en que aplicarán principios sálidos.»
Nueva Zelanda afirma que «los principios y valores del servicio público deben tener "relevancia operativa", integrarse en
los sistemas de gestión y en la "psique" del servicio público»
(Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Este enfoque se plasma en los principios y valores del servicio público
102
establecidos en la Declaración de Objetivos del Servicio Público de Nueva Zelanda.
Una reciente revisión emprendida para evaluar la necesidad
de dictar disposiciones de alerta recomendó «requerir a las
organizaciones del sector público que pongan en práctica procesos internos de denuncia y resolución de cuestiones de interés
público en el seno de la organización. En el caso del sector privado, la adopción de estos procesos sería voluntaria. Se recomienda dotar de protección legal a los denunciantes, ya trabajen en el sector público o en el privado» (Comisión de Servicios
del Estado, Nueva Zelanda). La normativa de protección a los
denunciantes está prevista para 1996 y tendrá el objetivo de
reducir los obstáculos que encuentran los empleados para
denunciar conductas indebidas graves y aumentar la protección
que se les dispensa.
AUSTRALIA
Australia ha reformado su enfoque de la gestión ética,
poniendo el acento en «... la conducta y la ética como componentes claves de la gestión del rendimiento en el contexto más
amplio del enfoque estratégico de la gestión de personal»
(JONES, Australia).
El Consejo Asesor de Gestión, al que la Ley de Servicio
Público encomienda la función de asesorar al Gobierno de la
Commonwealth en materia de gestión del Servicio Público Australiano, publicó en mayo de 1996 un informe sobre «Normas y
Valores Eticos en el Servicio Público Australiano» para aumentar la concienciación y el conocimiento de las cuestiones éticas
y proporcionar a los altos directivos, en particular, un marco
conceptual de conducta ética.
El informe reconoce que existen reglas y directrices que
rigen algunos aspectos del comportamiento en el servicio
103
público, pero que asimismo en algunas situaciones la determinación del curso de acción adecuado requiere un considerable
juicio crítico. La concienciación y el conocimiento de la forma
en que han de aplicarse coherentemente las reglas, directrices,
principios y valores es esencial para el análisis ético y la toma
de decisiones fundadas por parte de los funcionarios.
En 1995 se dictaron nuevas Directrices de Conducta Pública de los Funcionarios de la Commonwealth que complementan los anteriores cambios en los mecanismos de rendición de
cuentas, fruto de las reformas financieras, la mayor importancia
asignada a la equidad, el tratamiento de las alertas éticas y el
control del fraude y la inclusión de los valores claves de servicio público. La nueva Ley de Servicio Público, cuya promulgación está prevista para principios de 1997, reunirá por primera
vez en una ley un sistema de valores y un código de conducta
de los funcionarios.
Al igual que en el planteamiento de Nueva Zelanda, las
directrices ponen el acento más bien en las relaciones que en las
reglas. También se apoyan en documentos de análisis que aportan asesoramiento práctico en materia ética y de rendición de
cuentas, incluyendo estudios de casos. El análisis ético se ha
incorporado también a los programas de formación de gestión y
a los seminarios, talleres y módulos de formación. Al igual que
en Nueva Zelanda, algunos organismos concretos han complementado los códigos generales de conducta del servicio público
mediante códigos específicos adaptados a su misión y a su organización (el Departamento de Defensa es un ejemplo notable).
Modernización de la administración pública
Dos de los países participantes, México y Portugal, están
desarrollando iniciativas éticas en el marco de un proceso de
104
modernización de la administración pública. En ambos casos,
el primer paso fue establecer las reglas de actuación y comportamiento administrativos, previamente inexistentes o no conocidas y, en consecuencia, inaplicadas. Dada esta situación de
partida, estas iniciativas pueden considerarse como una auténtica creación de un marco ético, más que un caso de reforma o
revisión de sistemas preexistentes.
MÉXICO
Aunque ya en 1982 se promulgó en México la Ley Federal
de Responsabilidades (el marco jurídico de todas las reglamentaciones relativas al comportamiento de los funcionarios),
resultaba evidente que las estructuras de supervisión del comportamiento de los funcionarios eran inadecuadas. Por ejemplo,
la exigencia de que registren o declaren formalmente su patrimonio y su renta era ineficaz, pues las correspondientes facultades revisoras de tales declaraciones eran inadecuadas o excesivamente lentas, haciendo en la práctica extremadamente
difícil perseguir cualquier conducta indebida. Además, los
hechos muestran que los funcionarios desconocían mayoritariamente sus responsabilidades o posibles conflictos de intereses.
Las dos recientes iniciativas, claves para la construcción de
un marco ético, son: el Programa de Modernización de la Administración Pública y la creación de la Oficina Superior de Auditoría, anunciada por el Presidente Zedillo en 1995. Una prioridad del citado Programa es «... realizar una revisión integral del
marco legal vigente, que debe definir con toda claridad los derechos y obligaciones tanto de los funcionarios como de los ciudadanos para reducir la discrecionalidad en la aplicación de la
ley» (LÓPEZ PRESA, México). Las principales funciones de la
Oficina Superior de Auditoría son «v.. controlar, supervisar,
verificar y corregir el uso de los recursos públicos y oo, formular
105
recomendaciones para la mejora de la gestión en el sector público» (LÓPEZ PRESA, México). Ciertamente, la creación de un
marco ético en México (mediante la definición de las reglas
aplicables al comportamiento administrativo y el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas a través de auditorías efectivas) está relacionada con el actual proceso de democratización en que están embarcados el país y sus instituciones
de gobierno.
PORTUGAL
Las iniciativas portuguesas en materia de ética y conducta
surgen en el marco de un importante programa de modernización de la administración, en el contexto histórico de un servicio público que MONIZ (Portugal) describe como « ... cerrado,
extremadamente jerárquico y tradicionalista, reacio a la innovación». El Código de Procedimientos Administrativos (1991),
que contiene unos doscientos artículos, el Código de Práctica
del Servicio Público y la Carta de Calidad del Servicio Público
son los tres instrumentos normativos básicos de la Modernización Administrativa Portuguesa (MONIZ, Portugal).
El Código de Procedimientos Administrativos tiene cuatro
objetivos principales: « ... racionalizar el trabajo de los servicios
de la administración, sistematizar y estandarizar los procedimientos, garantizar la información pública y la transparencia de
las decisiones y establecer mecanismos de participación y acercar los servicios públicos a sus destinatarios», incluyendo el
acceso público a los registros administrativos (MONIZ, Portugal). El Código de Conducta del Servicio Público se introdujo
como «declaración positiva de la conducta deseable», complementando por tanto al Código de Procedimientos Administrativos (MONIZ, Portugal), y en él se establecen los valores esenciales del servicio público. MONIZ señala, no obstante, varios
106
problemas en el proceso de elaboración de estas normas, en particular la falta de consulta con los funcionarios y la imposición
vertical del Código de Conducta, lo que puede suponer un obstáculo para su aplicación práctica. En todo caso, se ha producido un indudable avance en la definición de las reglas que han
de regir la actuación de los funcionarios y en la «creación de un
marco de transparencia que desincentive las conductas indebidas» (MONIZ, Portugal).
Como lo muestran estos resúmenes de la situación de los
diversos países, hay diferentes estímulos y enfoques bajo las
nuevas iniciativas éticas. No obstante, existen algunas iniciativas comunes a varios países que merecen una especial atención
enla medida en que pueden constituir un aviso de ciertas tendencias o cuestiones futuras y que se analizarán en el capítulo
siguiente.
107
V.
TENDENCIAS Y ENFOQUES: ORIENTACIONES
COMUNES EN LA GESTIÓN ÉTICA
Las similitudes entre las nuevas iniciativas de los distintos
países parecen indicar algunas orientaciones comunes en la gestión ética del servicio público, entre las que destacan:
intento de redefinir los valores;
nuevos códigos de conducta;
procedimientos de alerta, y
obligación de declarar intereses y patrimonios.
Redefinición de los valores del servicio público: ¿en
busca de un nuevo ethos?
« ... no podemos pretender instaurar una cultura ética fuerte en nuestras organizaciones del sector público si no hay un
consenso claro sobre los comportamientos que tratamos de
109
fomentar y los que tratamos de impedir. Si no nos ponemos de
acuerdo en qué es lo correcto, resultará extremadamente dificil
que lo pongamos en práctica»
(Langford, 1991, pág. 22)
La mayoría de los países participantes en el estudio han tratado de definir los valores globales que pretenden fomentar en el
servicio público, y que describimos a continuación (ver la tabla
«Valores Comparados del Servicio Público»). Se detecta un alto
grado de homogeneidad en cuanto a los valores perseguidos.
Además, hay un propósito claro de articular valores que puedan
ponerse en relación con las nuevas orientaciones de la gestión
pública. Los países estudiados parecen estar buscando un nuevo
«ethos» en el servicio público que incorpore las nociones tradicionales de servicio público junto con las nuevas consideraciones
como «la eficiencia y efectividad», «el valor creado con el dinero
invertido» y «el servicio al ciudadano». Esto es especialmente
manifiesto en el caso de Australia y Nueva Zelanda:
«La búsqueda permanente de un equilibrio entre los enfoques contemporáneos de la gestión y los valores tradicionales
del servicio público está en el nucleo de nuestro hincapié en la
conducta, el comportamiento ético y la responsabilidad a lo
largo de la última década» (lones, Australia).
«La reforma del servicio público se ha centrado en la
mejora de la capacidad de gestión, reestructurando los departamentos y reasignando sus funciones y equipando mejor al
Servicio Público para la realización de las tareas encomendadas. Los valores básicos surgidos de esta concentración de propósitos están principalmente relacionados con la eficiencia, el
cumplimiento de objetivos y la responsabilidad. Este enfoque
no prescinde, por supuesto, de otros valores básicos tradicionalmente asociados al servicio público, tales como la honradez, la integridad, la justicia y la imparcialidad, pero sí obliga a
inculcar en los funcionarios una gama más amplia de valores.»
(Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda).
110
VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO
Australia
Los principios básicos
de la conducta pública,
establecidos en el
documento de 1993
Construyendo un Mejor
Servicio Público, se
caracterizan por los
siguientes valores
fundamentales:
• receptividad a las
administraciones;
• hincapié en los
resultados;
• el mérito como la
base de la dotación de
personal;
• niveles máximos de
honradez, integridad
y conducta;
• compromiso
decidido con la
responsabilidad, y
• mejora continua
mediante equipos y
personas.
Países Bajos
Aunque no forman
parte de una
declaración oficial de
valores, Maas cita
algunas «palabras
clave» para describir
«la especial situación
de los funcionarios»:
• imparcialidad;
• cualificación y
profesionalidad;
• fiabilidad;
• lealtad, y
• transparencia
Nueva Zelanda
La Declaración de Objetivos del Servicio Público establece los
principios y valores de esta función, que deberá:
• asesorar con independencia y sinceridad al gobierno de
turno, así como desarrollar y poner en práctica sus
decisiones con inteligencia, entusiasmo, energía, actitud
innovadora y sentido común;
• demostrar cualidades de liderazgo, juicio crítico fundado,
responsabilidad fiscal y exigentes normas éticas que susciten
la confianza y el respeto del gobierno y el pueblo;
• establecer y mantener un medio ambiente de trabajo
equitativo y estimulante, capaz de dar respuesta al cambio
constante, así como formar y motivar a todos los
funcionarios para que rindan a plena capacidad;
• garantizar la contratación y formación de personas con
cualificación profesional de gestión y dotes de liderazgo con
el fin de atender a las necesidades actuales y futuras de gestión
de alta calidad, y contribuir a mejorar la gestión global de los
recursos del país;
• garantizar que todos los funcionarios se atengan al interés
colectivo del gobierno y a la especial naturaleza de las
relaciones existentes entre el Parlamento, la Corona y el
Servicio Público y la necesidad de un asesoramiento objetivo
y profesional para la elaboración de las políticas y la
conservación de los recursos del país para las generaciones
futuras, y
• actuar en todo momento con arreglo al verdadero espíritu de
la ley y procurar el mantenimiento de la estabilidad y la
continuidad necesarias para el funcionamiento de un sistema
de elección democrática del gobierno.
VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO
Portugal
Los Valores
esenciales del Servicio
Público establecidos
en el Código de
Conducta del Servicio
Público son:
• servicio público;
o legalidad;
o neutralidad;
o responsabilidad;
o competencia, e
o integridad.
\
-
Reino Unido
1
Estados Unidos
El Primer Informe del
En abril de 1989, el Presidente Bus~ dictó la Orden EjecutiComité de Normas de I va 12674, Principios de Conducta Etica de los Funcionala Vida Pública
rios y Empleados de la Administración, en la que se señalan
enumera los siguientes
catorce principios de la conducta ética:
Siete Principios de la
o El servicio público es un bien común que requiere que
Vida Pública:
sus empleados den prioridad a la lealtad a la Constitución, las leyes y los principios éticos frente al beneficio
o autosuficiencia;
particular.
o integridad;
o Los funcionarios no deben tener intereses económicos
o objetividad;
que entren en conflicto con el cumplimiento cabal de sus
o responsabilidad;
obligaciones.
o transparencia;
o Los funcionarios no deben realizar negocios utilizando
o honradez. y
información reservada ni permitir el uso indebido de la
o liderazgo.
misma en beneficio privado de cualquier tipo.
o Los funcionarios no deben, excepto en la medida permitida en el subapartado B de este apartado, pedir ni aceptar
donativo alguno o cualquier otro tipo de beneficio económico de persona o entidad alguna que pretenda obtener
un acto público por realizar actividades reguladas por el
organismo al que pertenezca el funcionario en cuestión o
cuyos intereses puedan verse substancialmente afectados
por el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones por parte de dicho funcionario.
o Los funcionarios deberán actuar honradamente en el
cumplimiento de sus obligaciones.
o Los funcionarios no contraerán deliberadamente compromisos ni formularán del mismo modo promesas no autorizadas de ningún tipo que puedan vincular a la Administración.
o Los funcionarios no se servirán de su cargo público en
beneficio privado.
o Los funcionarios actuarán imparcialmente y no darán un
trato preferente a ninguna persona u organización privadas.
l
• Los funcionarios protegerán y conservarán los bienes federales y no los utilizarán para actividades no autorizadas.
• Los funcionarios no emprenderán actividades o trabajos
externos, absteniéndose de buscar o negociar contratos de
trabajo, que puedan entrar en conflicto con sus obligaciones
y responsabilidades públicas.
• Los funcionarios denunciarán ante las autoridades competentes los despilfarros, fraudes, abusos y casos de
corrupción.
• Los funcionarios cumplirán de buena fe sus obligaciones
ciudadanas, incluyendo las de carácter económico, especialmente las impuestas por la ley (tales como los impuestos
federales, estatales y locales.
• Los funcionarios observarán todas las normas legales y
reglamentarias relativas a la igualdad de oportunidades para
todos los estadounidenses, con independencia de su raza,
color, religión, sexo, país de origen, edad o discapacidad.
• Los funcionarios tratarán de evitar los actos que den la
apariencia de incumplimiento de las reglas o las normas
éticas establecidas en este apartado. La determinación de
si las circunstancias concretas de un supuesto crean o no
la apariencia de un incumplimiento de este tipo deberá
hacerse desde el punto de vista de una persona razonable
informada de los hechos pertinentes.
Nuevos códigos de conducta
Cinco de los nueve países estudiados (Australia, Nueva
Zelanda, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos) han
establecido nuevos códigos de conducta para los funcionarios
en los últimos cinco años, y un sexto país (1os Países Bajos)
está elaborándolo actualmente. Esto parece indicar que los
países perciben la necesidad de definir explícitamente, aunque
no necesariamente de forma detallada, el comportamiento propio de los funcionarios, aun en el caso de los países que están
pasando de un enfoque prescriptivo a otro de gestión. La idea
de que los códigos no se compadecen bien con la nueva gestión
pública delegativa y discrecional no se ve avalada por la experiencia. De hecho, parece que estos instrumentos pueden contribuir a mantener normas y valores comunes, mejorando por
tanto la coherencia en un entorno de gestión pública delegativa
con riesgo de fragmentación.
Estos códigos tienden a incluir una declaración de valores
globales y genéricos del servicio público, como ya se ha
expuesto en la tabla anterior sobre Valores Comparados del Servicio Público. En los países más desarrollados, el código genérico aplicable al conjunto del servicio público (que tiende a ser
de carácter general y enunciador de objetivos) suele complementarse con directrices específicas de los distintos organismos, adaptadas a su misión y funciones.
En términos de puesta en práctica, la sencillez y el carácter
integral (algunos países mencionan la importancia de que los
documentos sean breves y estén redactados en un lenguaje sencillo) son factores clave para la utilización práctica de estos
códigos como guía de comportamiento y decisión. Algunos
países mencionan también la consulta a las partes implicadas,
el personal y los representantes sindicales como un importante
114
factor para la «asunción» y «aceptación» como propios de estos
códigos por parte de los funcionarios. Los países señalan las
dificultades encontradas a la hora de determinar la forma idónea de establecer estos códigos y los principios que propugnan.
Los programas de formación y concienciación, ya sean a escala
central o descentralizada, se consideran importantes y existen,
por tanto, en muchos países. Se pone el acento en el desarrollo
de la concienciación y el análisis ético de los funcionarios para
su aplicación en diversas situaciones. Los códigos y las declaraciones de valores suponen un punto de referencia importante
a estos efectos.
Procedimientos de alerta
Muchos países mencionan nuevas iniciativas de «alerta»,
que suelen consistir en procedimientos que faciliten la denuncia
de las conductas indebidas (en el Código de la Función Pública,
en el Reino Unido) o que permitan a los funcionarios formular
recursos o solicitar asesoramiento (en el Reino Unido, ante los
Comisarios de la Función Pública independientes y en los Países
Bajos ante los «cargos de confianza») cuando se les pide realizar una tarea que consideran improcedente o no ética. La protección de los denunciantes es otra cuestión de interés (Nueva
Zelanda, Estados Unidos).
Disponer de procedimientos viables y eficientes de denuncia es tal vez más importante en el entorno moderno de gestión pública de lo que lo era anteriormente. La existencia de
estos procedimientos revela el compromiso con la transparencia y la apertura, cuestiones importantes que se encuentran en
la base de las reformas de la gestión pública. Además, estos
procedimientos son coherentes con la noción de control del
rendimiento, pues pueden aportar otra forma de auditoría
115
interna informal. Si estos procedimientos están también a disposición del público en general (por ejemplo, en los Países
Bajos los ciudadanos pueden denunciar actos no éticos ante el
Servicio Interno de Seguridad), se favorece el papel vigilante
de la sociedad sobre la acción administrativa. La existencia de
procedimientos claros de denuncia contribuye también a evitar
que los funcionarios sientan que su única posibilidad es denunciar los hechos externamente, ya sea de forma abierta o discreta, en forma de filtraciones a los medios de comunicación. Un
medio de comunicación perspicaz ofrece más oportunidades a
los funcionarios para adoptar esta vía.
No debe olvidarse que la denuncia de las conductas indebidas ha sido siempre problemática para los funcionarios. Su
compromiso de transparencia puede entrar en conflicto con las
nociones tradicionales de lealtad hacia los superiores y solidaridad con los compañeros. De hecho, en el pasado los denunciantes han terminado a menudo en el papel de víctimas, al ser considerados desleales e insolidarios, de modo que la denuncia
suponía un grave riesgo para su carrera profesional.
Tal vez sea la reacción frente a esta tensión entre transparencia y lealtad lo que subyace en los intentos de la OCDE de
mejorar los procedimientos de denuncia. Estos sistemas deben
tener credibilidad entre los funcionarios, de modo que puedan
sacar a la luz sus preocupaciones y confiar en que se tomarán
en serio y se resolverán. Disponer de un organismo independiente ante el que asesorarse y formular denuncias es otro
aspecto de la credibilidad (al igual que en el caso anterior, en el
Reino Unido ante los Comisarios de la Función Pública independientes y en los Países Bajos ante los «cargos de confianza»). Una mayor protección a los denunciantes puede también
ser otra forma de fomentar la denuncia. Como ya se ha señalado, la revisión de los procedimientos de denuncia realizada en
116
Nueva Zelanda los halló adecuados, pero no así la protección
otorgada a los denunciantes, para lo cual se prevé una nueva
normativa (aplicable a los sectores público y privado) en 1996.
Declaración de intereses
Varios países (Finlandia, los Países Bajos y el Reino Unido)
señalan nuevas iniciativas relacionadas con la declaración de
intereses económicos y de otro tipo por los funcionarios. En el
caso finlandés, están limitadas a los altos funcionarios, con el
fin de aumentar la transparencia y la confianza ciudadana en la
administración y de aplicar a estos funcionarios las restricciones a que están sujetos los políticos. En el caso del Reino
Unido, las nuevas disposiciones se aplican a los consejeros de .
organismos públicos. Los Estados Unidos y México disponen
desde hace tiempo de mecanismos de registro de intereses y
patrimonios. Una reciente encuesta del PUMA reveló que 12 de
los 20 países estudiados exigen a sus funcionarios (a los de alto
nivel, en todo caso) declarar sus intereses.
Esto puede considerarse como otro intento de mejorar la
transparencia en el servicio público. Los conflictos de intereses
pueden detectarse más fácilmente si se solicita a los funcionarios que declaren sus vinculaciones externas, especialmente si
estos datos se hacen públicos, como ocurre en los EE. UU, en
donde los medios de comunicación y el público en general pueden actuar como vigilantes. El aumento de las exigencias de
declaración de intereses puede constituir también un intento de
regular el trasvase entre los sectores público y privado. A medida que se contrata a más funcionarios procedentes del sector
privado, en ocasiones de forma temporal, aumenta la probabilidad de que tengan intereses externos previos potencialmente
conflictivos con los de su actividad pública. La mayor transpa117
rencia es una forma de exponer estos conflictos potenciales y el
simple hecho de tener que registrar una declaración puede, además, desincentivar estos conflictos.
Por otra parte, hay una tensión entre la transparencia y la
intimidad de los funcionarios. En México, las declaraciones se
mantienen en secreto para proteger esta intimidad y evitar problemas potenciales, tales como el chantaje. En este caso, las
declaraciones se utilizan como parte de una función de auditoría interna. No obstante, como ya se ha señalado (capítulo IV),
se han suscitado cuestiones relativas a la eficacia de los mecanismos actuales, especialmente con respecto a la capacidad de
la administración de revisar estas declaraciones y tomar medidas al respecto.
Conclusiones
Como se ha expuesto, los países perciben aún la necesidad
de especificar niveles mínimos, como lo demuestra el establecimiento de nuevos códigos de conducta. Pero, al mismo tiempo,
hay una mayor tendencia a apoyarse en la promoción de valores
y el aumento de la transparencia mediante procedimientos de
denuncia y mecanismos de declaración previa de intereses. Este
hincapié en la orientación genérica y la transparencia en lugar
del control detallado refleja una tendencia general de la gestión
pública y plantea la cuestión de cómo garantizar que la infraestructura ética del país sea coherente con estas iniciativas globales de gestión y contribuya a reforzarlas. El siguiente capítulo
trata de exponer algunas de las implicaciones de este desplazamiento desde una gestión pública basada en las reglas hacia otra
basada en los resultados sobre la gestión ética y la actividad del
servicio público.
118
VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS:
IMPLICACIONES PARA LA GESTIÓN ÉTICA
Administración pública frente a gestión pública
«La administración pública es una ciencia jurídica objetiva que descansa sobre las hipótesis de que los comportamientos son voluntarios y racionales, que están guiados por la legalidad y la ética y que los administradores públicos hacen lo que
se les indica. La gestión es el arte de determinar objetivos, conducir a las personas, armonizar objetivos y recursos, buscar
equilibrios, reaccionar ante el turbulento entorno del mercado
y buscar oportunidades de "beneficio",»
(Del borrador de Serving the Econorny
Better, OCDE, 1991)
119
Las potenciales tensiones entre las nociones tradicionales
de la administración pública y las nuevas formas de gestión
pública están comenzando a manifestarse en algunos de los
países de la OCDE, de manera especial, obviamente, en aquellos que han ido más lejos en la adopción de los principios y
prácticas del modelo de gestión. Por ejemplo, en las conclusiones de su informe «Gobierno en Transición», del Comité de
Gestión Pública de la OCDE, señaló que fomentar la diversidad
de prácticas mediante una mayor flexibilidad de gestión ha suscitado cuestiones relativas al deterioro de la perspectiva global
del servicio, el interés colectivo de la administración y los valores tradicionales del servicio público. Evidentemente, reducir
las reglas y los controles detallados aumenta el riesgo y las
oportunidades de cometer actos improcedentes.
Los partidarios de la «administración pública» tradicional
alegan que estos riesgos son demasiado grandes y proponen
retomar «los olvidados fundamentos del derecho público» 4, afirmando que es aún posible mejorar la eficiencia de la administración en el marco de ese modelo y que adoptar el modelo de gestión o tratar de imitar al sector privado es un error. Por ejemplo,
Moe y Gilmore insisten en que los sectores público y privado son
radicalmente diferentes y que los principios de administración
pública y sus sistemas de control «protegen al ciudadano del uso
autoritario, arbitrario y caprichoso del poder administrativo...», es
decir, garantizan un comportamiento ético. «Por este motivo, las
normas de control de la administración y la obligada sujeción a
los procedimientos establecidos son muy superiores, y deben
serlo, a los del sector privado.» «... Todas las reglamentaciones, ya
4
Ver, por ejemplo, RONALD MOE y ROBERT GILMOUR, «Rediscovering PrincipIes of Public Administration; The Neglected Foundation of Public Law», Public
Administration Review, marzo/abril de 1995, vol. 55, núm. 2, págs. 135-146.
120
se dirijan interna o externamente a la administración, han sido
dictadas en respuesta a algún problema o crisis. Internamente,
estas reglas tienen por objetivo evitar que se produzcan o reproduzcan oportunidades reales o aparentes de fraude, conflicto de
intereses u otros usos indebidos de los recursos y los poderes públicos» (MOE y GILMORE, 1995, pág. 143). Tolerar cualquier acto
impropio será, por tanto, el punto de partida de su generalización.
Pocos de los partidarios del nuevo modelo de gestión, incluso entre los más acérrimos, defienden que los sectores público
y privado puedan gestionarse del mismo modo y que deban eliminarse completamente las bases jurídicas de la actividad administrativa, pero sí afirman que tratar de reglamentar todas las
situaciones posibles y exigir un estricto cumplimiento de las
normas y procedimientos constituye un obstáculo para la eficiencia y puede, en la práctica, deteriorar la conducta ética. Un
exceso de reglas puede generar, también, una actitud excesivamente reacia a la asunción de riesgos por parte de los funcionarios, temerosos de tomar iniciativas por miedo a cometer algún
error. Cuanto mayores sean la complejidad y la cantidad de
reglas, menos probable será que los funcionarios consigan asumirlas y observarlas, de modo que se convertirán en un obstáculo a evitar o rodear, en lugar de una pauta de comportamiento
en situaciones de duda entre lo correcto y lo incorrecto. Además, cuando las normas quedan obsoletas e inaplicables en la
práctica, pierden su credibilidad y generan confusión, lo que
lleva bien a la inacción o a los comportamientos indebidos.
«El exceso de controles puede obstaculizar la actividad
administrativa sistemática y generar desigualdades, al multiplicar los requisitos para la revisión de las decisiones propuestas,
aumentar los procedimientos burocráticos y retrasar la adopción de medidas. Se gasta tanta energía intentando controlar las
actividades administrativas que, en la práctica, apenas queda
121
tiempo y dinero para hacer el trabajo real. El exceso de controles puede, por tanto, ahogar la receptividad de la administración frente a las necesidades de sus usuarios.»
(James Fresler y Donand Kettl, citados en Anechiaricio y
Jacobs, 1994, pág. 147)
En lugar de reglamentar todos los procedimientos administrativos, los partidarios del nuevo modelo de gestión optan por
mejorar los mecanismos de responsabilidad: definir quién es el
responsable de cada cosa y desarrollar sistemas globales de
supervisión, rendición de cuentas y evaluación. Es una forma
de evitar los comportamientos indebidos o, al menos, dejarlos
sujetos a posterior supervisión, incluso por parte de la ciudadanía en general. Como se ha señalado en «Gobierno en Transición» (OCDE, 1995), «la contrapartida de la mayor autonomía
ha sido una mayor responsabilidad por el rendimiento, lo que
exige el desarrollo de indicadores de control, rendición de cuentas y evaluación de la actuación en términos de resultados». En
este contexto, los gestores públicos no están vinculados por
detalles relativos a los inputs, sino que se les exige rendir cuentas de los resultados. En la práctica, esto significa que los fines
son relativamente más importantes que los medios.
La dicotomía entre reglas y resultados no es absoluta, de
modo que han de tomarse decisiones políticas para determinar
si se debe poner el acento en la sujeción a los procedimientos
correspondientes o la flexibilidad generadora de eficiencia.
Estas decisiones suponen hacer compromisos y buscar equilibrios entre las alternativas, así como conocer los costes administrativos de los sistemas de control. Si hay un exceso de control, no se llega a hacer nada (la administración queda inactiva),
y si el control es insuficiente se cometen actos indebidos (los
recursos públicos se asignan a fines impropios e ilegítimos). En
122
todo caso, tratar de detectar todos los comportamientos indebidos, pequeñas faltas o incluso actos de corrupción supone un
coste. Tal como explican ANECHIARICIO y JACOBS:
«"Varios críticos señalan que eficiencia y control de la
corrupción son objetivos contradictorios"¡ '" pero no han
expuesto "una fórmula para el cálculo de la cantidad óptima
de control de la corrupción ni han explicado cómo podría 'venderse' al público y a los medios de comunicación un planteamiento de la corrupción en términos de coste-beneficio que
lleve a dejar sin perseguir determinados casos ".»
(1994, pág. 472)
Tal vez más que un análisis de coste-beneficio para el control de la corrupción, los países deban mejorar sus estrategias
de gestión de riesgos, de modo que la toma de decisiones se
apoye en la máxima información posible, incluyendo los riesgos de corrupción, actos improcedentes y errores.
Sería improcedente afirmar que uno de los dos modelos, el
de administración pública o el de gestión, sea mejor que el otro,
incluso a efectos de la gestión ética. Además, no existen modelos puros. Cada gobierno debe elegir su propio camino a partir
de los factores históricos y los sistemas constitucionales, políticos, administrativos y culturales vigentes. En todo caso, han de
ser conscientes de los compromisos y contrapesos inherentes a
este tipo de decisiones, así como de la conveniencia de que el
sistema ético sea coherente con el enfoque de gestión pública
general. De hecho, este enfoque marca el modo en que debe
configurarse el sistema ético: por ejemplo, resultaría incoherente tratar de conjugar una infraestructura ética estrictamente centralizada y basada en el cumplimiento de reglas con un sistema
de gestión pública delegativo basado en los resultados.
123
La gestión ética basada en el cumplimiento de reglas
frente a la fundada en la integridad: tipología
En la práctica, la mayoría de los países gestionan los comportamientos, y por tanto la ética de los funcionarios, mediante
una gama de sistemas y procesos basados en la combinación de
reglas e incentivos de gestión, componentes de lo que hemos
denominado la infraestructura ética.
El cuadro siguiente trata de proponer una clasificación tipológica de los nueve países participantes en este estudio. Consideramos que uno de los extremos de la escala corresponde al
enfoque teleológico, o basado en la integridad, de la gestión
ética, lo que se corresponde con el modelo general de gestión
pública. Aunque deben existir reglas claras que prohíban los
comportamientos ilegales y prevean sanciones para su incumplimiento, debe ponerse el acento más en los resultados a conseguir que en las conductas a evitar. Esto parece implicar:
- la definición de «valores» globales perseguidos en el sector público en forma de grandes criterios encauzadores
(complementados, en ocasiones, por códigos descentralizados de conducta adaptados a los objetivos de determinadas entidades);
- un hincapié en los resultados más que en la forma de conseguirlos (es decir, centrarse más en los fines que en los
medios), y
- un hincapié en el fomento del buen comportamiento, en
lugar de en la vigilancia y castigo de los errores y las
malas conductas.
Como ya se ha señalado, fomentar la asunción de riesgos
implica aceptar mayores márgenes de error, y adoptar un enfoque de la gestión ética basado en la integridad supone renunciar
124
a un cierto grado de control, lo que lleva a algunos a afirmar
que los códigos detallados de conducta son incompatiblescon
este modelo. Por ejemplo, no puede haber códigos de valores
perseguidos, pues todo el que no los plasmara en su integridad
se haría acreedor de una sanción.
En el otro extremo de la escala se encuentra el enfoque teleológico de la gestión ética, basado en el cumplimiento de reglas, que
pone el acento en el estricto cumplimiento de los procedimientos
administrativos y las reglas detalladas (a menudo plasmadas en
normativas legales) que determinan lo que los funcionarios deben
hacer y no hacer. En este contexto, los códigos de conducta suelen
tener un planteamiento negativo, definiendo lo que no se debe
hacer y los comportamientos que deben evitarse, en lo que podría
considerarse un enfoque «restrictivo» que determina niveles mínimos de conducta obligada. Se recalcan poderosamente las medidas de vigilancia y persecución de las conductas indebidas, reforzando la tendencia a la gestión mediante reglas, ya que son éstas
las que definen lo que constituye un error.
Ninguno de los países estudiados encaja exactamente en
alguno de estos dos modelos. Nueva Zelanda se aproxima más al
enfoque basado en la integridad, y de hecho se autoclasifica en
esa posición. Es, también, el país que más lejos ha llevado el
nuevo paradigma de gestión pública. Estados Unidos tiene un
sistema muy complejo e integral basado en las reglas, aunque el
establecimiento de la Revisión Nacional del Rendimiento impone también un hincapié claro en los resultados. Portugal y México ponen también el acento en las reglas, principalmente debido
a que, como ya se ha señalado, están en proceso de definición de
la infraestructura ética y de un sistema moderno de administración pública. No obstante, ambos países están tomando medidas para desarrollar la otra cara de la moneda, fomentando el
buen comportamiento. En Portugal, junto con las medidas dis125
ciplinarias [lo que Moniz (Portugal) define como el «enfoque
represivo»] «se pone también el acento en los incentivos y la persuasión, al considerar que encauzar a las personas mediante un
sistema de valores puede resultar más eficaz que hacerlo por la
vía del temor ante el castigo». En México se han analizado también estrategias a largo plazo, tales como la introducción de la
educación cívica en el sistema educativo para formar a los ciudadanos como vigilantes de las actividades del Estado.
Otros países estudiados caen en algún punto intermedio
entre ambos modelos, si bien parece existir una clara tendencia
hacia el enfoque basado en la integridad. Por ejemplo, BLYMKE
y B0HAGEN (Noruega) señalan un cambio esencial en los principios de gestión (de las reglas a los resultados) y en el tipo de
reglas establecidas (de los procedimientos detallados hacia las
formulaciones orientadas a los resultados), aunque matizan esta
tendencia afirmando que «... debe añadirse, no obstante, que en
la actualidad se está dictando aún un número considerable de
reglas en el servicio público». Los Países Bajos y Finlandia
parecen formar parte también de esta tendencia hacia un enfoque más basado en la integridad, en correspondencia con las
reformas descritas en su sistema de gestión pública.
En cuanto a la evolución del sistema ético, sigue sin resolverse la cuestión de si es posible pasar directamente a un sistema basado en la integridad o si el sistema basado en las reglas
constituye una fase transitoria imprescindible. Éste será un
punto de especial interés para los países de Europa Central y
Oriental, por ejemplo, a la hora de definir un marco ético y de
conducta en el servicio público. La respuesta dependerá en gran
medida de la evaluación detallada de los niveles de riesgo y los
mecanismos vigentes. Si una administración no tiene antecedentes de problemas graves de malas conductas, el enfoque será
diferente del que habrá de adoptarse en el caso contrario.
126
Con independencia de la posición que ocupe cada país en el
continuo entre los modelos de administración pública y de gestión, los objetivos de las «tres E»: economía, eficiencia y eficacia, continuarán siendo importantes. A ellos deberá añadirse
una cuarta «E», la ética. Dadas las funciones y responsabilidades de los funcionarios, su buena conducta ha sido siempre un
requisito previo del buen gobierno. A pesar de los cambios
experimentados por el sector público en muchos países de la
OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, la buena conducta resulta hoy tan importante como antes, si no más. El éxito de
las reformas de la gestión pública y la confianza pública en la
administración dependerán de ella. Como ya hemos señalado,
fomentar el buen comportamiento requiere dotarse de una infraestructura ética eficaz.
127
GRÁFICO POR PAÍSES CLASIFICADOS POR SU TIPO DE GESTIÓN
GLOBAL Y RÉGIMEN ÉTICO
Sistema ético basado en la integridad
integridad
principios perseguidos (<<encauzamiento general»)
carácter no imperativo
Modelo de Administración Pública
~
~
~
reglas/procedimientos
control
«inputs» .....f - - - - - - - - - - - I - - jerarquía
r;;:;::;-n~
Modelo de gestión
~ objetivoslresultados
responsabilidad
... resultados
autonomía/discrecionalidad
Estados Unidos
Sistema ético basado en el
cumplimiento de reglas
disciplina (<<encauzamiento restrictivo»)
carácter imperativo
128
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131
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MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
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