administración cidadanía. - EGAP

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administración cidadanía. - EGAP
cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
VOL.7_nº2_2012
administración
VOL.7_nº2_2012_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
administración
cidadanía.
administración
cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Sumario_
_01_TUBÍO SÁNCHEZ, JOSÉ MARÍA e RAFAEL CRECENTE MASEDA (Universidade de Santiago de Compostela),
«Entendendo o planeamento municipal en Galicia. A implantación da LOUPMR»._02_FERREIRO SEOANE,
FRANCISCO JESÚS (Universidade da Coruña e Universidade de Santiago de Compostela), «A figura do emprendedor
e a súa conceptualización»._03_JAIME GUZMÁN, JOSÉ DE JESÚS (Hospital General de Zacatecas, México) e
JOSÉ G. VARGAS-HERNÁNDEZ (Universidad de Guadalajara, México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria
á saúde e satisfacción dos usuarios»._04_BAVOLEO, BÁRBARA INÉS (Universidad de Buenos Aires), «Repertorios
de participación cidadá online: o caso de Corea do Sur e a conformación da xeración
2030»._05_VARGAS-HERNÁNDEZ, JOSÉ G. (Universidad de Guadalajara, México), ERNESTO GUERRA GARCÍA
(Universidad Autónoma Indígena de México) e MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ (Universidad Autónoma
Indígena de México), «Avaliación sociointercultural para proxectos de investimento en comunidades indígenas
wixarikas»._06_CASTRO QUINTAS, CLAUDIO (Universidade de Santiago de Compostela), «Análise do Tratado
de Estabilidade, Coordinación e Gobernanza na Unión Económica e Monetaria como novo fito da construción
europea, empregando as teorías da integración».
_01_TUBÍO SÁNCHEZ, JOSÉ MARÍA y RAFAEL CRECENTE MASEDA (Universidade de Santiago de Compostela),
«Entendiendo el planeamiento municipal en Galicia. La implantación de la LOUPMR»._02_FERREIRO SEOANE,
FRANCISCO JESÚS (Universidade da Coruña y Universidade de Santiago de Compostela), «La figura del emprendedor
y su conceptualización»._03_JAIME GUZMÁN, JOSÉ DE JESÚS (Hospital General de Zacatecas, México) y JOSÉ
G. VARGAS-HERNÁNDEZ (Universidad de Guadalajara, México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria a
la salud y satisfacción de los usuarios»._04_BAVOLEO, BÁRBARA INÉS (Universidad de Buenos Aires), «Repertorios
de participación ciudadana online: el caso de Corea de Sur y la conformación de la generación
2030»._05_VARGAS-HERNÁNDEZ, JOSÉ G. (Universidad de Guadalajara, México), ERNESTO GUERRA GARCÍA
(Universidad Autónoma Indígena de México) y MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ (Universidad Autónoma
Indígena de México), «Evaluación sociointercultural para proyectos de inversión en comunidades indígenas
wixarikas»._06_CASTRO QUINTAS, CLAUDIO (Universidade de Santiago de Compostela), «Análisis del Tratado
de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria como nuevo hito de la construcción
europea, empleando las teorías de la integración».
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– VERSIÓN GALEGO –
Consello Editorial
_PRESIDENTA
SONIA RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ.
(Directora da Escola Galega de
Administración Pública).
_DIRECTOR
XOSÉ LUÍS BARREIRO RIVAS.
[Universidade de Santiago de Compostela]
_SECRETARIA DE REDACCIÓN
CRISTINA ARES CASTRO-CONDE.
[Universidade de Santiago de Compostela].
_VOGAIS
CELIA SZUSTERMAN.
[Universidade de Westminster - Londres].
VICENTE GONZÁLEZ RADÍO.
[Universidade da Coruña].
RICARDO GARCÍA MIRA.
[Universidade da Coruña].
SUSANA RUIZ SEISDEDOS.
[Universidade de Jaén].
ROMAIN PASQUIER.
[Centro de Investigacións sobre a Acción
Política en Europa, CRAPE-CNRS - Rennes].
XOSÉ CARLOS ARIAS.
[Universidade de Vigo].
LUIS CARAMÉS VIÉITEZ.
[Universidade de Santiago de Compostela].
MAGDALENA SNIADECKA-KOTARSKA.
[Universidade de Varsovia, Centro de
Estudios Latinoamericanos].
_ Administración & Cidadanía publícase cunha periodicidade semestral.
_ Administración & Cidadanía está dispoñible en formato impreso e electrónico, en lingua galega e castelá.
_ Para maior información sobre a publicación, visite o portal web da EGAP en: http://www.egap.xunta.es
EDITA:
ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP)
Rúa de Madrid 2-4, Polígono das Fontiñas
15707 Santiago de Compostela
DISEÑO Y MAQUETACIÓN:
Krissola Diseño, S.L.
ISSN-e:
1887-0279
DEPÓSITO LEGAL:
A revista Administración & Cidadanía
non se responsabiliza das opinións
vertidas nos contidos desta publicación.
Estas opinións son responsabilidade
exclusiva do seu autor ou os seus
autores.
4_
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
Sumario
_ ARTIGOS
_ Tubío Sánchez, José María e Rafael Crecente Maseda
(Universidade de Santiago de Compostela), «Entendendo o
planeamento municipal en Galicia. A implantación da
LOUPMR».
7-1
1 0 2]
[7
[7-25]
_ Ferreiro Seoane, Francisco Jesús (Universidade de A Coruña e
Universidade de Santiago de Compostela), «A figura do
emprendedor e a súa conceptualización».
[27-38]
_ Jaime Guzmán, José de Jesús (Hospital General de Zacatecas,
México) e José G. Vargas-Hernández (Universidade de Guadalajara,
México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria á
saúde e satisfacción dos usuarios».
[39-47]
_ Bavoleo, Bárbara Inés (Universidade de Bos Aires), «Repertorios
de participación cidadá online: o caso de Corea do Sur e a
conformación da xeración 2030».
[49-65]
_ Vargas-Hernández, José G. (Universidade de Guadalajara,
México), Ernesto Guerra García (Universidade Autónoma Indíxena
de México) e María Eugenia Meza Hernández (Universidade
Autónoma Indíxena de México), «Avaliación sociointercultural
para proxectos de investimento en comunidades indíxenas
wixarikas».
_ Castro Quintas, Claudio (Universidade de Santiago de
Compostela), «Análise do Tratado de Estabilidade, Coordinación
e Gobernanza na Unión Económica e Monetaria como novo
fito da construción europea, empregando as teorías da
integración».
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
[67-83]
[85-102]
_5
6_
_ SUMMARY
1 03-1
10 4]
[1
_ NORMAS DE PUBLICACIÓN
1 05-1
10 6]
[1
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁ[email protected]_Laboratorio do Territorio, IBADER, Universidade de Santiago
RAFAEL CRECENTE MASEDA [email protected]_Laboratorio do Territorio, IBADER, Universidade de Santiago_[7_25]
Entendendo o planeamento
municipal en Galicia.
A implantación da LOUPMR
& Resumen/Abstract: O planeamento urbanístico é unha das tarefas máis complexas que
pode desenvolver unha administración local. Existe unha escasa investigación de cales son
os factores que están en relación coa adopción ou o rexeite de planeamento xeral por parte
dos concellos. Neste traballo trátase de entender, desde unha aproximación empírica e teórica,
o comportamento da administración local en Galicia á hora de adaptarse á lei 9/2002 de
Ordenación urbanística e Protección do Medio Rural de Galicia. En particular préstase atención
ás razóns que levaron ós concellos (ou que fixeron reacios) a adaptar o seu planeamento a esta
lei. Os resultados deste estudo amosan que gran parte das ideas desenvolvidas en Galicia para
xustificar a resistencia a adoptar planeamento, non son do todo explicativas do patrón de
implantación da LOUPMR. &
& Palabras clave: administración local, urbanismo, financiamento local, usos do solo, dereitos de
propiedade.
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_7
ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
1. INTRODUCIÓN
A clasificación do solo a nivel municipal ten unhas implicacións xurídicas, catastrais,
hipotecarias e rexistrais que pola súa relevancia económico-administrativa para a
administración local, converte a ordenación do termo municipal nunha das tarefas máis
complexas que os concellos poden acometer, ata o punto de ser unha actividade chave para
conseguir unha administración eficaz. Dito esto, en Galicia sóese refirir á ordenación do
territorio en xeral, e ó urbanismo en particular, como “caos” (García Vidal, 2003), como
mistura de “feísmo e impunidade” (Castro Martínez e Otero Iglesias, 2007), como “desfeita”
(Mosqueira Lourenzo e Silva Méndez, 2005), ou dunha forma máis directa e simple, como
“problema” (Lois González e Aldrey Vázquez, 2011; Pino Vicente, 1995; 2010). A pesar de
que en Galicia existe unha liña de pensamento territorial propia, tal como apunta Precedo
Ledo (2006), a sensación con respecto ó planeamento é a dunha frustración colectiva. O feito
de que en Galicia se aprobasen nos últimos 25 anos 3 leis do solo parece acreditar esta
frustración. Esta situación do planeamento ten, evidentemente, consecuencias directas para
a administración local, para o seu funcionamento, lexitimidade ante a cidadanía,
financiamento e garantías na obtención do ben común.
A pesar da visión negativa xeral sobre o planeamento, Galicia é moi diversa e existen
grandes diferencias entre os municipios. Por outra banda a lei do solo vixente representa un
cambio radical nos obxectivos que se marcou o goberno autonómico con respecto á función
do planeamento. Sen embargo, en torno a esto hai moitas preguntas sen responder.
Algunhas delas son moi básicas, como por exemplo: que concellos se adaptaron a esta lei do
solo? Que características teñen? Por que o fixeron? Que concellos non se adaptaron? Por que
non o fixeron?
A pesar da importancia do planeamento municipal para a administración local, o feito
de que apenas existan estudos en Galicia que traten de responder con rigorosidade a este tipo
de preguntas tan básicas resulta cando menos insólito, ademais de demostrar a pouca
importancia que se ten dado desde a universidade en Galicia á ordenación do territorio en xeral,
tal como xa teñen afirmado algúns autores (Dalda Escudero, 2008; Crecente Maseda, 2009).
Este traballo trata de, a través do estudo da adopción da lei do solo vixente,
desenvolver unha aproximación á compresión do planeamento en Galicia, que dalgunha
maneira permita superar as barreiras interpretativas que ata o de agora foron dominantes en
Galicia á hora de comprender a ordenación do territorio. O traballo desenvólvese en dous
apartados principais. O primeiro deles céntrase sobre todo en tratar de caracterizar os
concellos que se adaptaron á última lei do solo aprobada en 2002, así como na
caracterización daqueles concellos que aínda non comezaron traballos de redacción dos seus
plans de acordo a esta lei. Nun segundo apartado trátanse de valorar as principais razóns que
se deron en Galicia para explicar a resistencia dos concellos a adoptar planeamento. Estas
razóns contrástanse cunha análise empírica e con as achegas teóricas da literatura
internacional sobre planeamento. Nun último apartado de conclusións, elabórase
brevemente unha explicación que permite entender o comportamento das administracións
locais con respecto ó planeamento en xeral e con respecto á adopción da vixente lei do solo
en particular.
Por último engadir que a orixe desta investigación está nun traballo da alumna Lucía
Trancón Loureiro realizado no marco do masterterra.usc.es
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
2. A ADOPCIÓN DA LOUPMR NOS CONCELLOS GALEGOS
A oportunidade da aprobación da lei de Ordenación Urbanística e Protección del Medio
Rural de Galicia (de agora en diante LOUPMR) no 2002 veu sen dúbida dada pola sentenzas
do Tribunal Constitucional do 5 e 11 de xullo de 2001, e do 27 de febreiro de 2002, onde
se trataban de aclarar as competencias tanto estatais como autonómicas na designación de
clases de solo. Sen embargo, a aprobación da LOUPMR foi moito máis alá do que sería
necesario para adaptar a anterior lei do solo de 1997 ó novo marco estatal. A LOUPMR
terminou por converterse nunha lei que regulaba os usos edificatorios no medio rural dunha
forma máis restritiva que as leis anteriores. Non se podería entender este considerable cambio
na regulación de usos no espazo rural sen recordar o clima no que se redactou a propia lei.
O 19 de maio do 2001, o xornal La Voz de Galicia iniciaba unha campaña sobre o feísmo co
titular “La agonía del paisaje gallego”. O impacto desta campaña foi determinante para
entender os obxectivos da nova lei do solo (García Vidal, 2002; Tubío-Sánchez et al., 2012).
Unha década despois da aprobación da LOUPMR, os resultados da súa implantación
pódense considerar como bastante irregulares. A pesar de que a propia lei obrigaba ós
concellos a adaptar ou redactar o seu planeamento antes de 2006, ata 2011 únicamente 53
concellos redactaron un PXOM en conformidade con esta lei. Se destes 53 concellos se restan
aqueles que comezaron traballos de redacción anteriores á entrada en vigor da lei, ademais
de restarlle 2 concellos ós que se lles suspendeu o planeamento e se lles obrigou a adaptarse,
quedan tan só 31 concellos que seguiron o mandato legal por iniciativa propia, o que
significa tan só un 10% dos concellos en 10 anos. Pódese pensar que se trata dun baixo
grado de conformidade coa legalidade, pero tamén hai que dicir que a meirande parte dos
concellos está traballando na redacción do planeamento. Soamente un 6% dos concellos non
contactou aínda co goberno autonómico para iniciar a redacción do plan. Na táboa n.º 1
expóñense o número de concellos nunha determinada situación con respecto á LOUPMR.
Táboa 1 Número de concellos e situación en relación á lei 9/2002
CÓDIGO
A
PXOM-LOUPMR
B
NÚMERO DE
CONCELLOS
SIGNIFICADO
Concellos que teñen planeamento baseado na
LOUPMR, que comezaron o plan despois de
que se aprobara dita lei.
31
Concellos que teñen planeamento baseado na
LOUPMR, pero que comezaron o plan en
base a leis anteriores
19
Concellos acollidos á 3ª DT da LOUPMR
24
D
Concellos con plans suspendidos.
2
C
Concellos que están traballando no planeamento
221
E
Concellos que aínda non contactaron coa Xunta
18
Fonte: elaboración propia a partir dos datos do COAG
Que características teñen os concellos que aprobaron un plan e que características teñen
aqueles que aínda non iniciaron os trámites de redacción? Para responder a esta pregunta é
necesario contemplar unha serie de características que poden ser relevantes á hora de
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
entender o comportamento dos concellos para decidir adaptarse ou non á LOUPMR. Estas
características son as seguintes:
1) Tipo de figura de planeamento e a súa antigüidade.
2) Cor política do equipo de goberno e a súa continuidade no tempo.
3) Características físicas e socioeconómicas dos concellos.
Estas tres características analízanse tanto para os concellos que se adaptaron como para
os que aínda non iniciaron os trámites. Non se analizan as características dos 221 concellos
que están traballando na redacción do plan e que permitiría tal vez coñecer as causas polas
que demoran tanto a súa aprobación. Esto faise así por razóns prácticas, pois non foi posible
conseguir datos sobre as tramitacións dos plans e porque analizar esta cuestión necesitaría
dunha análise cuantitativa que vai máis alá do que se pretende neste traballo.
A continuación analízanse estas 3 características para os concellos que se adaptaron á lei
do solo.
2.1. A influencia do tipo de figura de planeamento e a súa antigüidade no
momento en que se aprobou o plan
Na táboa n.º 2 faise unha división dos municipios en 3 grandes grupos. Aqueles que
aprobaron un PXOM adaptado á LOUPMR, aqueles municipios que xa iniciaron a redacción,
e aqueles municipios que aínda non iniciaron a redacción. Como vimos na táboa 1, este
último grupo é o máis numeroso, con 221 municipios. Nestes tres grupos analízanse dúas
características: 1) a idade do planeamento que tiñan os municipios cando se aprobou a
LOUPMR; 2) a figura previa que tiñan os municipios que adaptaron á LOUPMR (no caso dos
municipios que non se adaptaron e que aínda non comezaron os traballos, a figura aínda é,
evidentemente, a actual).
Táboa 2. Idade da figura de planeamento dos concellos no 2002
SITUACIÓN DO
PLANEAMENTO
CÓDIGO
PXOM-2002
A
Concellos que
teñen planeamento
baseado na
LOUPMR, que
comezaron o plan
despois de que se
aprobara dita lei.
Idade media
planeamento no 2002
(en anos)
Figura previa*
35% NSPM
15
15% Plan Xeral
51% Sen
planeamento
50% NSPM
C
E
Concellos que están
traballando no
planeamento
10
Concellos que aínda
non contactaron coa
Xunta
4
20% Plan Xeral
30% Sen
planeamento
63 % Plan
Xeral
Fonte: elaboración propia a partir dos datos do COAG. * No caso dos municipios que non se
adaptaron, as figuras seguen sendo as actuais.
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
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Na táboa obsérvanse dou feitos que son relevantes. O 50% dos concellos que se
adaptaron á LOUPMR tiñan vixentes no momento de adaptarse unhas normas subsidiarias de
planeamento municipal ou un plan xeral. Sen embargo, o 70% concellos que aínda están
traballando na redacción do plan, teñen vixentes normas subsidiarias ou un plan xeral,
mentres que os concellos que aínda non iniciaron traballos de redacción teñen case todos un
plan xeral. Esto indica que os concellos que tiñan figuras de planeamento previas, e en
especial un plan xeral, son moito máis remisos a adoptar planeamento. O segundo feito
interesante a resaltar refirese á antigüidade das figuras de planeamento dos concellos cando
se aprobou a LOUPMR no 2002. A idade media das figuras nos concellos que se adaptaron
era de 15 anos. Por outra banda, aqueles municipios que están aínda adaptándose hoxe tiñan
no 2002 figuras de planeamento cunha media de 10 anos de antigüidade, mentres que os
concellos que aínda non iniciaron a redacción tiñan unha figura de planemento cunha
antigüidade de 4 anos. Esto parece indicar que canto maior é a antigüidade das figuras de
planeamento, maior é a vontade por parte dos concellos para adaptarse á LOUPMR.
Compróbase entón que dúas das características que teñen os concellos que se adaptaron
á LOUPMR son: a) teñen tendencia a non ter figuras de planeamento en vigor; b) se teñen
figuras de planeamento, estas soen ser das máis obsoletas en Galicia.
2.2. Cor política do equipo de goberno e a súa continuidade no tempo
O partido político do equipo de goberno pode ter gran relevancia á hora de decidir
redactar un plan xeral. Esto é debido a que os partidos políticos teñen unha diferente visión
de cal debe ser o grado de intervención do goberno no mercado ou nas decisións dos
cidadáns. Por outra banda tamén é relevante considerar non soamente a cor política, senón
tamén a estabilidade, pois esto facilita que nun contexto onde as tramitación dos plans son
cada vez máis longas, esta tramitación non se vexa interrompida por cambios de goberno.
Na táboa nº. 3 represéntanse estas dúas características. Na primeira columna sitúanse os
concellos que adoptaron un plan adaptado á LOUPMR e os partidos políticos (en
porcentaxe) que non abandonaron a alcaldía no período que corresponde as dúas
lexislaturas municipais (desde 2003 ata 2011), así como a porcentaxe de cambio de
partido nesas dúas lexislaturas.
Táboa 3. Partidos políticos nas alcaldías durante nas lexislaturas 2003-2007 e 2007-2011.
Municipios aprobaron un PXOM
conforme á LOUPMR (en %)
Municipios que non iniciaron a
redacción dun PXOM adaptado á
LOUPMR(en %)
PP
48,4
52,6
PSdG
28,8
10,5
BNG-PSdG
3,2
-
Partido político que formaba
o equipo de goberno
Outros
3,2
5,3
Cambio de partido
19,3
31,6
Fonte: Elaboración propia
12_
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
Esta táboa aporta dúas características relevantes dos concellos á hora de entender a
influencia que ten o partido partido político na decisión de aprobación dun plan ou de non
iniciar os trámites. A primeira característica é que o PP é o partido dominante tanto nos
concellos que decidiron aprobar un PXOM como naqueles que aínda non contactaron coa
Xunta para comezar a súa redacción. En ambos casos representa en torno á metade dos
concellos. A segunda característica a resaltar é que o PSdeG ten unha presencia case tres
veces superior nos concellos que decidiron aprobar un PXOM que nos concellos que aínda
non iniciaron os trámites.
En canto á continuidade do mesmo equipo de goberno e a súa relación coa aprobación
ou a resistencia a adoptar planeamento, obsérvase que os concellos que si adoptaron un plan
de acorde á LOUPMR teñen unha porcentaxe considerablemente menor de cambios de
goberno nas dúas lexislaturas (19,3 %) que os concellos que aínda non iniciaron os trámites
(31,6 %). Este feito parece indicar que existe unha relación entre a continuidade do goberno
coa decisión de tratar de aprobar un plan xeral.
Como conclusión pódese dicir que o PP é o partido político que aprobou máis plans de
acordo coa LOUPMR, ademais de ser o partido máis representado nos concellos que non
iniciaron os trámites. Por outra banda, o PSdG está case tres veces máis representado nos
concellos que se adaptaron á LOUPMR que nos concellos que aínda non iniciaron trámites.
Tamén se observa que a continuidade do equipo de goberno entre os anos 2007-2011 está
relacionada coa aprobación do PXOM de acorde coa LOUPMR.
2.3. Características físicas e socioeconómicas que teñen os concellos que
adoptaron e non iniciaron aínda a tramitación
Ata o de agora consideráronse os factores políticos e de planeamento que podían influír
na adopción por parte dos concellos dun plan xeral de acorde á LOUPMR así como na súa
resistencia a iniciar trámites. Pero cales son as súas características físicas e socioeconómicas
que están en relación coa aprobación ou resistencia a adoptar un plan? Entendendo que a
ordenación do territorio a nivel local se fai en gran medida, sobre todo a partir do século XX,
para xestionar os procesos de crecemento urbano ou a protección de solos agrarios (OECD,
2001; Pallagst, 2007), pode ser relevante unha caracterización dos municipios que dea conta
do proceso urbanizador e das características máis rurais do espazo. Seguindo este
razoamento, utilizáronse 10 variables para caracterizar ós municipios. Estas variables van
desde variables físicas ata socioeconómicas. A continuación lístanse as variables e as súas
fontes de procedencia: 1) Licencias totais no 2000 e no 2009 (IGE), 2) os prezos dos predios
agrícolas entre 2008 e 2011 (BanTegal); 3) a poboación activa na agricultura en 2001 (IGE);
4) a densidade de poboación no 2010 (IGE); 5) as áreas de cultivo (SIOSE); 6) as zonas
forestais (SIOSE); 7) a superficie de solo artificial (SIOSE); 8) os núcleos de poboación (INE);
9) as entidades de poboación (INE) e a poboación activa en servizos (IGE). Para que o tamaño
do municipio non influíse na comparativa, referíronse as variables, no caso de que procedese,
á superficie municipal.
O obxectivo da análise é agrupar ós concellos con características similares e deste xeito
tratar de entender a relación existente entre estas características e a adopción ou non
adopción da LOUPMR. Para agrupar os concellos con característica similares empregouse
unha análise de conglomerados polo método de Ward. Os concellos foron agrupados en 5
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_13
ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
grandes grupos, cada un deles ten polo tanto grandes similitudes nas 10 características
listadas arriba. A distribución espacial destes 5 conglomerados móstrase no mapa 1.
Mapa 1. Distribución espacial dos concellos por conglomerado
Fonte: Elaboración propia
Os conglomerados están dispostos de tal xeito que se ordenan desde o número 1, que
son os máis urbanos, ata os concellos que pertencen ó número 5, os menos urbanizados. Na
táboa 4 indícanse o número de concellos que se adaptaron á LOUPMR por conglomerado.
Recuperamos unha das variables empregadas nos apartados anteriores, que nos indica que
porcentaxe dos concellos que se adaptaron tiñan figura previa.
Na táboa 4 obsérvanse dúas características que son salientables. Por unha banda o
conglomerado cunha porcentaxe de concellos máis alta que se adaptou á LOUPMR é número
4. Se observamos no mapa 1 onde están situados, pódese ver que coinciden coas áreas rurais
galegas onde a actividade agropecuaria é aínda maior, tal como mostraron Corbelle Rico e
Crecente Maseda (2012). Ó mesmo tempo obsérvase que os concellos do conglomerado 4
que se adaptaron eran os que menos figuras de planeamento posuían antes de adaptarse á
LOUPMR, porcentaxe incluso inferior ós municipios que se sitúan nas áreas de montañas.
Táboa 4. Porcentaxe de concellos por conglomerado que se adaptou
e porcentaxe que tiñan figura previa
Conglomerado
Nº de concellos por
conglomerado
Porcentaxe de concellos
por conglomerado que se
adaptaron (%)
Porcentaxe dos
adaptados que tiña
figura previa (%)
1
16
12,5
100
2
65
6,2
100
3
102
11,8
58
4
62
12,9
12
5
70
7,1
20
Fonte: Elaboración propia
14_
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
_Rafael Crecente Maseda
A segunda característica interesante a salientar é a porcentaxe de concellos no
conglomerado 2 que se adaptaron á LOUPMR. Como se observa é a máis baixa de tódolos
grupos, con tan só un 6,2 % dos 65 que se podían ter adaptado. A situación xeográfica destes
concellos, tal como se pode observar na mapa 1, sitúase nas áreas áreas metropolitanas e en
gran parte dos concellos costeiros das Rías Baixas. Ademais cabe resaltar que tódolos
concellos conglomerado que se adaptaron, así como os concellos que se adaptaron do
conglomerado 1, tiñan figura previa.
En canto ós concellos que aínda non iniciaron os trámites para adaptarse, a táboa 5 amosa
en que conglomerado se sitúan e que porcentaxe dos que se adaptaron tiñan figura previa.
Obsérvanse dous feitos salientables. O primeiro deles está relacionado cos concellos que
están no conglomerado 1, e indica que todos iniciaron a tramitación do plan. O segundo
feito salientable ten que ver coa porcentaxe máis baixa dos municipios que aínda non
iniciaron a redacción do plan, que se atopa no conglomerado 3, o que parece ser coherente
cos resultados obtidos no mesmo conglomerado para os municipios que se adaptaron.
Tamén é significativo sinalar que o ter unha figura de planeamento parece estar moi
correlacionado, sen que exista unha variación tan grande como a comprobada no casos dos
municipios que adoptaron plan, con non iniciar os trámites de redacción dun plan, e esto con
bastante independencia do conglomerado onde se atope o municipio.
Táboa 5. Porcentaxe de concellos por conglomerado que non se adaptou e
porcentaxe dos non adaptados que teñen figura previa
Conglomerado
Nº de concellos por
conglomerado
Porcentaxe de concellos
por conglomerado que non
iniciaron os trámites (%)
Porcentaxe dos non
que non iniciaron
trámites que tiña
figura previa (%)
1
16
-
-
2
65
7,7
100
3
102
6,9
85%
4
62
3,2
100
5
70
7,1
60
Fonte: Elaboración propia
Como resumo desta análise final pódese indicar que a maior porcentaxe de adaptación á
LOUPMR atópase nos municipios do conglomerado 3, que como se observa no mapa 1 están
situados en áreas de Galicia onde a actividade económica está ligada á actividade
agropecuaria. De forma coherente, neste conglomerado tamén se atopa a menor porcentaxe
de municipios que non iniciou aínda os trámites. É importante resaltar a idea de que
adaptación a á LOUPMR está moi relacionada co conglomerado onde se atopa o concello así
como a inexistencia dunha figura de planeamento no momento de adaptarse. A razón dos
municipios que non iniciaron trámites parece estar máis relacionada coa existencia de
planeamento (que como se demostrou arriba, era aínda moi recente cando se aprobou a
LOUPMR no 2002), antes que a súa situación nun determinado conglomerado.
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
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3. HIPÓTESES EXPLICATIVAS
Despois de examinar as principais características do proceso de adopción e non adopción
da LOUPMR por parte dos municipios galegos, que é o que pode explicar este patrón de
adopción? Por que os concellos galegos foron tan reacios a adoptar a LOUPMR? Existe en
Galicia un pequeno corpo de literatura que trata de explicar a resistencia por parte dos
concellos a dotarse de planeamento. Pódense dividir en catro grandes disciplinas que
tradicionalmente estiveron relacionadas coa ordenación do territorio en Galicia: a
arquitectura, a economía, o dereito e a socioloxía. Disciplinas como a xeografía son máis
transversais e soen aglutinar no seu seo as achegas de varias outras. Nas próximas seccións
avaliaranse as distintas ideas aportadas por cada unha destas disciplinas para entender a
implantación da LOUPMR. Na táboa 6 móstrase a figura de planeamento en vigor dos
concellos galegos e o número de concellos que dispoñen desa figura. A figura de
planeamento codifícase mediante unha letra, a cal aparecerá posteriormente en diferentes
caixas de barras.
Táboa 6. Tipo de figuras de planeamento vixentes nos concellos en abril de 2011
Código
-
Tipo de planeamento
Nº de concellos
Sen figura de planeamento ou DSU
68
A
NSPM, antes da LASGA
15
B
PXOU, antes da LASGA
4
C
NSPM, LASGA entre Lei 7/1995 e Lei 1/1997, OU NSPM,
LASGA ata Lei 7/1995
94
D
PXOU, LASGA ata Lei 7/1995
8
G
PXOM Lei 1/1997, PGOM, DT 3ª LOUPMR
64
H
POMR, DT 3ª LOUPMR, OU POMR Lei 1/1997
9
K
PXOM LOUPMR, no adaptado á 2/2010
53
Fonte: elaboración a partir dos datos do COAG
3.1. A visión desde a arquitectura
Os arquitectos soen apuntar a unha deficiente redacción do planeamento, argumentado
que os plans que son técnicamente deficientes teñen menos posibilidade para adoptarse, tal
como se deduce dalgunhas observación feitas por arquitectos en Galicia (Portela Fernández
e Estévez Fernández, 2008; Dalda Escudero, 2008). Na literatura internacional, a calidade
técnica dos plans foi un elemento que se ten considerado para analizar a implantación
efectiva dos mesmos, observándose que existe unha correlación positiva entre ambas
(Joseph, Gunton e Day, 2008). Estas ideas tamén levaron a algúns arquitectos a salientar que
as dificultades para a aprobación e xestión dos plans en Galicia están relacionadas coa
adxudicación da redacción a equipos non ligados coa administración local. Neste sentido
avogan por unha «xestión directa» do planeamento municipal a través de arquitectos
municipais. Esto permitiría mellorar a calidade dos plans (Cebrián Tello, 1980).
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
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Sen embargo, non existe evidencia de que a correlación entre plans tecnicamente
adecuados e implantación sexa causal. É moi probable que os plans que son bos dende un
punto de vista técnico, o sexan porque existe unha gran vontade de adoptalos. A calidade
técnica dos plans adoptados sería, antes que unha causa da súa implantación, unha
consecuencia. Aquí o sentido das causas e consecuencias ten un valor fundamental.
Por outra parte, nos estudos sobre implantación de plans tense demostrado que é un erro
pensar que un planeamento técnicamente bo vai levar directamente á implantación do
mesmo (Alexander, Alterman e Law-Yone, 1983; de Oliveira, 2002). As razóns desto son
múltiples, pero todas derivan de que os plans que realmente se adoptan, antes que ser o
deseño dun técnico, son sobre todo a “construción” dunha sociedade (Graham e Healey,
1999). Esta nova concepción transformou por completo os principais paradigmas no ámbito
da planificación. Hoxe en día, e cada vez máis nas sociedade actual, xa non é posible pensar
que os técnicos poidan ter a capacidade real de deseñar e implantar plans baseándose na
excelencia técnica dos seus traballos.
3.2. A visión desde a economía
Jacobs (2011) formula dúas hipóteses de carácter económico polas cales un municipio
pode mostrarse reticente a aprobar un plan de usos. A primeira delas fai referencia á busca
de renda dos propietarios. A perda de dereitos dos propietarios de terra pode resultar nunha
perda de valor das súas propiedades cando un plan non recolla a posibilidade dun cambio
de uso de rústica a urbanizable. A segunda hipótese ten que ver coa busca de beneficios por
parte dos municipios. Estes teñen que pagar cada vez máis polos servizos que ofrecen, e unha
fonte de financiamento importante son as taxas sobre propiedade e construción. Parece
lóxico pensar que os municipios sexan proclives a incitar procesos de urbanización sen
ningún plan que signifique unha limitación da superficie dispoñible para urbanizar.
A primeira das hipóteses foi empregada por López Iglesias (1996) para entender como a
falta de regulación de usos de solo creaba expectativas nos propietarios sobre futuros usos
urbanos. O que sucede neste caso é que os prezos de predios rústicos tenden a subir como
consecuencia das expectativas sobre a posibilidade de que nese solo se poida construír no
futuro. Aínda que existe unha abundante literatura analizando a influencia das restricións do
uso do solo nos prezos, o que se desprende desta literatura é que os modelos de economía
teóricos indican que unha zonificación que clasifique o solo nas clases urbano e agrícola,
termina por aumentar os prezos do solo urbano, mentres que reduciría os de uso agrícola
(Sheppard e Cheshire, 2002). Sen embargo, os estudos empíricos feitos son moito máis
contraditorios. Algúns estudos indican que a zonificación non inflúe nos prezos, como
exemplo ver Maser et al. (1977), mentres que outros indican que o ordenamento de usos ten
influencia, ver por exemplo Pollakowski e Wachter (1990). A diverxencia explícase en parte
porque neste tipo de estudos a metodoloxía non soe estar moi ben definida (Needham,
2006), e en parte porque a relación entre as restricións no uso da terra o valor desta aínda
non é ben comprendida (Quigley e Rosenthal, 2005).
Para comprobar as hipóteses de Jacobs (2011) e López Iglesias (1996) tratouse de analizar
a influencia que teñen os diferentes tipos de planeamento sobre o prezo da terra. Para esto
utilizáronse os datos de tenteo e retracto do Banco de Terras de Galicia mentres estivo en
vigor entre 2008 e 2010. Son unha cantidade suficiente de datos de prezos de compravenda
de predios rústicos como para indicar a tendencia destes prezos en municipios con diferentes
tipos de planeamento. Os resultados amósanse na gráfica n.º 1.
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Gráfica 1. Prezos de predios rústicos entre 2008-2010
Fonte: Banco de Terras de Galicia
O feito máis salientable desta gráfica indica o seguinte: o grupo de municipios que teñen
un PXOU aprobado con respecto á lei LASGA (grupo D)1, composto únicamente por 8
municipios, ten unha mediana superior ó resto dos municipios. Os municipios se ningún tipo
de figura de planeamento (-) teñen sen embargo os prezos máis baixos de predios rústicos,
máis baixos incluso que os municipios que se adaptaron á LOUPMR, a lei que máis restrinxe
os usos edificatorios. Se a hipótese de Jacobs (2011) e López Iglesas (1996) fose a correcta,
os resultados que amosa o gráfico n.º 1 debería ser xusto os opostos.
Como se pode entón explicar esta estraña relación que se dá en Galicia entre
planeamento e prezos do solo? Unha liña de argumentación podería soster que, nun
contexto como o galego, onde existe pouca tradición na regulación de usos, un plan non vai
a ter influencia nos prezos porque os actores saben ou interpretan que os usos que se asignan
no plan non influirán de forma determinante no uso do predio no futuro. Pero aínda sendo
así, esta idea non explica por que os municipios que teñen planeamento xeral tenden a ter
prezos máis altos que os municipios se ningún tipo de planeamento.
Na literatura internacional atópanse, sen embargo, algunhas ideas que poden axudar a
comprender esta situación. En primeiro lugar, o que impide a miúdo unha explicación
diferente á tradicional (López Iglesias, 1996; Jacobs, 2011) resulta de tratar de entender a
relación da regulación dos usos do solo co prezo da terra dende unha perspectiva baseada
en modelos de oferta e demanda. Esto baséase no axioma implícito que implica que os prezos
dos bens (p.ex. da terra) veñen fixados pola cantidade de oferta existente e pola demanda
que poidan ter. Sen embargo, a regulación de usos de solo ten unha relación máis complexa
coa formación do prezo do solo. Algúns autores consideran que a regulación de usos pode
considerarse unha ferramenta a posteriori para evitar que varíen prezos previamente
establecidos. Desde esta perspectiva os plans son impulsados para evitar que usos de solo non
1 Hai que mencionar que nos municipios que teñen esta figura de planeamento foi onde máis vivendas se construíron durante 1981-2001,
segundo o censo de vivendas.
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
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desexados (unha fábrica, etc.) terminen por reducir o valor das propiedades ou valores
ambientais dunha zona, que xa previamente a comunidade valoraba. Neste sentido, o
planeamento pode considerarse como a consolidación da valoración que unha comunidade
fai de certos bens públicos (“amenities”) (Lubell, Feiock e de la Cruz, 2009).
Tendo esto en conta, a idea de que o planeamento inflúe nos prezos da terras tórnase na
inversa, é dicir, é o propio planeamento o que pode considerarse como unha consecuencia
de diferentes valoracións das propiedades privadas ou de bens públicos. Como din Quigley
e Raphael (2005; p. 17): “the degree of regulation may in and of itself be a function of early
growth pressures and house price increases.” Estas ideas proporcionan unha explicación máis
verosímil da gráfica 1. A existencia de planeamento nos municipios con prezos máis altos de
terra é consecuencia precisamente deses altos valores, mentres que os municipios con baixos
valores de predios rústicos non tiveron a necesidade de dotarse de ningunha figura de
planeamento. Por eso resulta difícil pensar que nos municipios sen planeamento a existencia
dun plan vaia varias os prezos, así como parece difícil de soster que nun municipio con plan
os prezos fosen a ser aínda máis altos se non o houbese, porque como xa se indicou, o plan
o único que fai á formalizar a “valoración” que a sociedade fai dun territorio.
Como se comentou arriba, a segunda hipótese de Jacobs (2011) sostén que os concellos
son reticentes a regular a capacidade residencial porque gran parte dos seu ingresos están
ligados á actividade construtiva (licencias de construción, IBI, etc.). Esto é considerado por
algúns autores en Galicia como unha especie de “cinismo fiscal” ó facer responsable á
actividade construtiva da xeración de recursos para o financiamento dos servizos municipais
(Rodríguez González, 2008; Lois González e Aldrey Vázquez, 2011). No contexto español
tamén se ten argumentado que a actividade urbanística representa en torno ó 30% dos
ingresos dos que dispoñen os municipios (Teré Pérez, 2010).
Sen embargo, no contexto galego, e salvando os esforzos realizados por Rodríguez
González (2004b) para o conxunto dos municipios da comarca do Deza, a relación entre
fiscalización e planeamento aínda non está estudada. A pesar de todo, é posible esbozar unha
serie de datos que nos permitan atopar indicios de cal pode ser esa relación.
Nunha primeira aproximación pódese dicir que, en xeral, os tipos impositivos do IBI están
bastante desactualizados. O esforzo fiscal no 2006 foi só un 17 % da capacidade normativa
máxima (1,1 %), o que ven a representar a metade do esforzo fiscal medio español (Álvarez
Corbacho, 2008). Neste contexto de desinterese na actualización dos tipos do IBI polos
concellos, son precisamente os municipios que teñen un PXOU aprobado antes da LASGA os que
teñen de media un gravame de bens inmobles urbanos máis alto (unha media de 0,60), mentres
que os municipios que teñen un plan acorde á LOUPMR, a media do gravame é 0,57. Por outra
banda, os municipios que non teñen figura de planeamento ou están rexidos por normas
subsidiarias, teñen unha media de 0,48. Obsérvase polo tanto que os concellos que dispoñen de
planeamento xeral tenden a ter tipos impositivos máis altos que os que non dispoñen de
planeamento. Esto parece estar en contradición coa idea duns concellos que evitan o
planeamento debido ó seu desexo de medrar urbanísticamente, tal como afirma Jacobs (2011).
Outro tipo de tributos relacionados coa actividade urbanística, como as licencias de
construción ou as licencias de primeira ocupación, parece que non son, segundo un informe
do Consello de Contas de Galicia realizado en 5 concellos sobre a fiscalización do urbanismo
entre 1998 e 2001, ben aproveitadas polos concellos galegos, pois comprobouse que existen
grandes deficiencias na súa xestión e liquidación, o que da lugar á perda de recursos
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ENTENDENDO O PLANEAMENTO MUNICIPAL EN GALICIA. O EXEMPLO DA LEI DO SOLO LOUPMR_José María Tubío Sánchez
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económicos nos concellos. Por exemplo, detectouse que no imposto de construcións,
instalacións e obras, non se realiza liquidación definitiva do mesmo, previa comprobación
administrativa, de acordo co custe efectivo da obra (Consello de Contas, 2003). Esta actitude
pasiva dos municipios ante o urbanismo tamén se observa na súa deficitaria xestión do
patrimonio municipal do solo, xa que en moitos dos municipios galegos nin sequera está
constituído (Consello de Contas, 2006). Se cabe, a maior evidencia en canto ó pouco interese
na recadación que podería proporcionar a actividade urbanística móstrase no baixo nivel de
execución das áreas de reparto, o que lle permitiría ós concellos galegos obter un 10 % do
aproveitamento das mesmas (Consello de Contas, 2003). Se se centra a atención nos concellos
que se adaptaron á LOUPMR, unha enquisa feita a estes concellos revela que ningún deles
iniciou unha valoración catastral debido á aprobación do plan, a pesar de que o Real Decreto
Lexislativo 1/2004 sobre a lei de catastro inmobiliario admite no artigo 28 que unha valoración
catastral pódese iniciar a instancias do concello se este aproba un plan que cambie os valores
catastrais. Este dato é clave para entender o desinterese que teñen as administracións locais
por obter recursos a través da xestión do territorio nos seus termos municipais.
Como resumo, concluímos que os concellos poden ter “vocación de medrar”, e a
actividade urbanística pode representar unha gran parte dos seus orzamentos. Sen embargo,
os concellos galegos son demasiado laxos no seu interese recadatorio, ata o punto de que
parece difícil soster que ese interese recadatorio estea relacionado coa pouca vontade de
adoptar planeamento. Poderiase pensar que a deixadez do concello á hora de recadar
podería atraer un maior actividade urbanística. Pero son precisamente os municipios con
planeamento xeral os que máis interese recadatorio mostran a través do IBI, e tamén son os
municipios con planeamento xeral os que máis vivendas construíron durante 1980-2000, así
como os que máis solicitudes de construción solicitaron a partir do 2000 (ver táboa n.º 7; en
negriña os concellos con plan xeral). Por eso non se entende que se esgrima como
argumento a laxitude ou o laissez-faire dos concellos para evitar calquera regulación
urbanística, cando son os concellos con máis ingresos urbanísticos os máis propensos a
regular e, ó mesmo tempo, con maior interese recadatorio.
Táboa 7: Relación entre catro variables (os datos son medianas estatísticas) e o tipo
de planeamento.
Tipo de planeamento
IBI
Vivendas
construídas
1990-2001
Solicitudes de
construción
2000
Núcleo
de pob. e
entidades
-
Sen planeamento
0,48
247,4
9,11
1,2
A
NSPM antes LASGA
0,49
364
24,4
1,5
B
PXOU antes LASGA
0,60
681,5
25,5
1,5
C
NSPM 1985-1997
0,46
512,7
26,5
1,7
D
PXOU 1985-1995
0,49
2873,2
85,1
2,5
G
PXOM 1997, DT 3ª
0,46
1012,5
34,1
2
H
POMR
0,46
72,7
2,4
1,3
K
PXOM LOUPMR
0,47
996,2
26,3
1,6
Fonte: elaboración propia
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3.3.- A visión desde o dereito
En xeral, pódese dicir que as ideas que proveñen do dereito afirman que a regulación do
planeamento en Galicia é demasiado prolixa e complexa. Esta excesiva complexidade non foi
moi eficaz á hora de cumprir os principais obxectivos da lexislación urbanística (Meilán Gil,
2001). Os últimos intentos legais como a LOUPMR non se escapan a estes adxectivos (a lei é
“confusa, complexa, e excesivamente prolixa”), e afírmase que o voluntarismo xurídico da
LOUPMR ten unha excesiva confianza nas posibilidades de incidencia e transformación que
as normas poidan ter na realidade social (Raposo Arceo, 2009). Cando se fala da
complexidade da lexislación urbanística ás veces non se refire únicamente á lei do solo, senón
a unha gran variedade de normativas sectoriais, ademais de normativas nacionais e europeas,
ó que hai que engadir os cambios continuos ós que están sometidas cada unha delas
(Mosqueira Lourenzo e Silva Méndez, 2005), así como a dificultade de aplicar unha vasta
lexislación a unha realidade, como o territorio galego, que ten na súa diversidade, como as
30.000 entidades de poboación (INE, 2012), unha gran complexidade. Esto pode facer
derivar a actividade de planificación nunha tarefa demasiado ardua como para intentar
xestionala. Pero de novo neste punto atópanse datos que indican o contrario cando se trata
a complexidade dos municipios en termos de núcleos e entidades de poboación. Os
municipios con maior densidade de entidades e núcleos de poboación, é dicir, os municipios
onde aplicar unha gran cantidade de normativa sectorial e cambiante sería máis complexo,
son os que se teñen dotado de figuras propias de planeamento, mentres que os que teñen
menos núcleos e entidades son aqueles municipios sen ningún tipo de figura de planeamento
(ver táboa n.º 7. Os núcleos e entidades de poboación están referidos ó total da superficie
municipal para facer a comparativa entre municipios posible). Considerando únicamente a
LOUPMR, obsérvase que os municipios que se adaptaron son levemente máis complexos que
os municipios que teñen un PXOU de acordo coa LASGA2.
3.4. A visión social
A implantación de planeamento a nivel local non é máis que unha asignación e/ou
reasignación de dereitos de propiedade (Jacobs e Paulsen, 2009). Xa se analizou que pode
haber unha resistencia, debido a razóns económicas, a modificar eses dereitos de propiedade.
Sen embargo, pódeas haber tamén culturais? Jacobs (2011) afirma que unha das razóns polas
cales é difícil implantar regulacións de usos de solo en áreas rurais é debido a unha forte
ideoloxía dos dereitos de propiedade. Esto podería explicar por que en Galicia os cidadáns
mostran unha resistencia, non debido a razóns económicas, senón culturais, a que se
modifiquen os dereitos de propiedade. Hai que ter conta que o acceso á propiedade plena
en Galicia foi moi tardío con respecto a outras partes de España, e para lograr este acceso os
cidadáns tiveron que investir unha gran cantidade de recursos económicos. Gran parte das
remesas procedentes da emigración foi adicada a este investimento (Rodríguez González,
2004; Villares Paz, 1982). Algúns autores en Galicia tamén afirman, igual que Jacobs (2011),
que esta cultura en torno á propiedade pode ser unha razón que explique a resistencia
mostrada ó planeamento (Rodríguez González, 2004). Ramón Villares (1982) entende que en
Galicia, o concepto de propiedade introducido a través da revolución liberal, se acabou por
identificar como unha extensión do propio corpo, polo que os propietarios consideran
2 Aínda que aquí hai que considerar que dentro dos municipios que se adaptaron á LOUPMR hai algúns como Vigo, que polo seu tamaño
distorsionan en termos de entidades de poboación, distorsionan o carácter xeral de municipios que se adaptaron.
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actuacións públicas na propiedade dende unha perspectiva totalmente individual. A nivel
internacional, algúns autores tamén teñen explicado as diferencias de implantación de
planeamento, utilizando a idea de cultura en torno á propiedade. Ver como exemplo as
diferencias de planeamento entre Holanda e Bélxica utilizando razóns relacionadas coa
cultura da propiedade (Halleux, Marcinczak e van der Krabben, 2012). Sen embargo, como
se comprobou no apartado da implantación da LOUPMR, son os concellos máis rurais os que
mostraron un maior grado de adopción dunha lei que restrinxe considerablemente máis que
as anteriores os usos edificatorios no ámbito rural.
Para tratar de entender a resistencia que a LOUPMR puido xerar na á hora de seren
aprobados o plans polos concellos, analizáronse o número de alegacións que tiveron os
concellos que se adaptaron. O obxectivo é comprobar se existen diferencias no número de
alegacións, dependendo en que tipo de ámbito, urbano ou rural, se sitúe o concello. A
hipótese de partida é que os plans aprobados en áreas urbanas deberían ter moitas máis
alegacións que os plans aprobados en áreas rurais, pois parece evidente que en áreas urbanas
as tensións urbanísticas son moito maiores. Os resultados da análise amósanse na gráfica n.º2.
Gráfica 2. Nº de Alegacións ós plans LOUPMR por conglomerado
Fonte: Banco de Terras de Galicia
O número de alegacións foi dividido pola poboación de cada concello, para poder facelos
comparables. Os resultados, tal como de poden observar, non permiten afirmar que exista
unha diferencia clara (salvo para os municipios que están no conglomerado 5, os máis
periféricos, e onde a presión urbanística é case nula). Sen embargo, para o resto dos
municipios, os resultados son moi similares. Por poñer un exemplo, en termos relativos á
poboación do municipio, un concello rural como Castroverde recibíu tantas alegacións ó seu
plan xeral como Vigo. Os concellos que pertencen ás primeiras e segundas coroas urbanas
(conglomerado 2), recibiron incluso menos alegacións que os concellos máis rurais dos
conglomerados 3 e 4. Polo tanto, a resistencia, medida en número de alegacións ó plan, da
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adopción á LOUPMR por parte dos concellos non parece ser a variable que explique o baixo
grado de adopción da lei.
Como conclusión a esta análise das razóns que deron as catro grandes disciplinas que se
encargaron de reflexionar sobre o planeamento municipal, cabe dicir que ningunha delas
achegou unha interpretación suficientemente convincente que explique a situación do
planeamento en Galicia.
5. DISCUSIÓN E CONCLUSIÓNS
Como se tratou de poñer de manifesto ó longo deste traballo, é necesario repensar as
implicación sociais e económicas do planeamento, xa que se atopan suficientes indicios como
para supoñer que determinadas visións non son o suficientemente explicativas do
comportamento dos municipios con respecto ó planeamento. A conclusión máis inmediata
desto é que se segue necesitando moita máis investigación para comprender por que o
urbanismo segue sendo unha actividade en gran parte residual para a administración local en
Galicia.
Vistos os datos achegados e as consideracións feitas sobre eles, é necesaria unha
explicación que vaia máis alá das achegas que tradicionalmente se teñen feito en Galicia. Se
se centra a atención na LOUPMR e se trata de explicar por que tivo tan baixo grado de
adopción nos concellos, a explicación máis simple, pero a máis plausible, é a de que os
concellos non viron útil esta lei. Ou en outras palabras, a LOUPMR non lles resolvía ningún
problema que os propios concellos considerasen habitualmente como un problema. Esto
explica que sexan precisamente os concellos que non tiñan ningún tipo de planeamento, é
dicir os que tiñan máis dificultades á hora de expedir licencias debido a longas tramitacións,
etc., os que máis vontade mostraran en adoptar a LOUPMR. Ademais, como se observou, son
municipios que se sitúan en áreas de Galicia onde existe unha certa actividade económica
baseada sobre todo na agricultura, e onde se conceden relativamente máis licencias que nos
municipios máis periféricos. Os concellos que non iniciaron a tramitación do plan teñen un
plan xeral que para nada era obsoleto no ano 2002, cando se aprobou a LOUPMR. E a outra
gran maioría dos concellos tamén teñen un plan, sexa un plan xeral ou sexan unhas sinxelas
normas de planeamento municipal, que lles permite xestionar as licencias. O outro gran
grupo de municipios que non ten plan, non o necesita porque non ten licencias ou outro tipo
de usos que xestionar. Esto explica que nos conglomerados 1 e 2, os máis urbanizados, só
hai 6 municipios sen ningún tipo de planeamento, mentras que nos municipios dos
conglomerados 3, 4 e 5 atópanse 62 municipios sen ningún tipo de planeamento. De forma
complementaria, nos municipios dos conglomerados 1, 2 e 3 atópanse máis dos 2/3 dos
plans xerais que hai en Galicia. Hai que volver a incidir que estos datos non son explicables
coas vixentes ideas sobre o planeamento en Galicia.
É probable que nesta lexislatura na que nos atopamos se aprobe unha nova lei do solo, a
cuarta xa do período autonómico. Que habería que ter en conta á hora de redactar esta nova
lei? O máis importante, se o obxectivo é conseguir que esta lei teña difusión, é que os
municipios deben ver o planeamento como algo útil, que resolve problemas, e que
proporciona beneficios, pois o planeamento é unha tarefa complexa que require algún tipo
de compensación (Alexander, Alterman e Law-Yone, 1983). Por outro banda, non hai que
esquecer os mecanismos de imposición. Sen embargo, para que estes sexan efectivos
necesitan estar, paradoxalmente, lexitimados pola sociedade (Tubío-Sánchez et al., 2012b).
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_Rafael Crecente Maseda
Debido ó feito de que a LOUPMR lexitimou en parte ó longo dunha década de aplicación as
obrigas que o planeamento impón, o goberno autonómico podería establecer mecanismos
de imposición algo máis drásticos dos que se impuxeron na LOUPMR.
Sen embargo, o máis importante de cara o futuro segue sendo a necesidade de
preguntarse, tal como facía Dalda Escudero (2009), para que sirve o planeamento? Que
resolve? Como advirte Buitelaar et al., (2007), a ordenación do territorio a nivel local necesita
de moita máis acción que a que se lle supón a un plan que só permite ou prohibe certos usos.
Ter aprobado un plan que só se use para xestionar permisos de construción ou de plantación,
sen que o plan en certa medida non obrigue ó municipio a que se pregunte que quere
conseguir con eses permisos, non implica nin moito menos unha ordenación efectiva do
municipio. Se a resposta que dea a nova lei se basea únicamente na estética, facendo do
principal obxectivo do planeamento a loita contra o feísmo, é probable que a próxima lei do
solo termine por ser tan ignorada como a LOUPMR.
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FRANCISCO JESÚS FERREIRO [email protected];[email protected]_Departamento de Economía
Aplicada_Universidade de Santiago de Compostela_Departamento de Análise Económica e Administración de
Empresas_Universidad da Coruña_[27_38]
A figura do emprendedor
e a súa conceptualización
& Resumo/Abstract: O emprendedor precisa ter unha visión clara dos procesos centrais de
xestión e amplos coñecementos sobre a toma de decisións para poder levar adiante os seus
negocios en forma proactiva. Ao longo do presente artigo desenvolverase o concepto de
emprendedor desde as súas orixes e farase un repaso de todos os autores que, durante anos,
foron conceptualizando o devandito termo. Desde Cantillon que é o primeiro autor que
emprega o termo de emprendedor, pasando por Mill, Say, Walras, Casson, Schumpeter ou ata
autores actuais como Audretsch. Tamén se analizará a importancia da figura da empresa
familiar. Conclúe o presente artigo cunha definición propia do concepto de emprendedor, tendo
en conta todo o desenvolvido anteriormente e achegando unha serie de motivos polos que se
chegou a ese concepto de emprendedor.&
& Palabras clave: emprendedor, empresa familiar, empresario
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_27
A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
1 INTRODUCIÓN
En termos xerais, un emprendedor é aquela persoa que sabe descubrir, identificar unha
oportunidade de negocio en concreto e entón se disporá a organizar ou conseguir os
recursos necesarios para comezala e logo levala a cabo. Porén, ata chegar a esta definición
xenérica foron numerosos os autores que ao longo dos anos foron conceptualizando o termo
de emprendedor. Malia que parece un termo de recente creación, pois os últimos anos se
foron afianzando políticas de apoio e fomento ao mundo do emprendemento desde as
distintas administracións, a verdade é que é un termo que xorde por primeira vez no século
XVII; pois é entón cando Savary (1675) inclúe nos seus traballos a necesidade que teñen os
empresarios de busca de novos clientes, o que xera un risco que tiñan que asumir no seu
labor empresarial. É Cantillon (1755), porén, o primeiro autor que emprega o termo
entrepreneur1 cando sinala manifestamente o papel que ten o empresario na economía.
Say (1803) consideraba que a función principal do empresario era a de “xestionar
recursos dunha maneira eficiente a través do coñecemento”, posibilitando un aumento da
produción. Stuart (1848) relacionouno coa “asunción de riscos económicos”, idea moi na liña
de Cantillon.
Walras2 (1874) situouno dentro do marco de estudo da teoría xeral de equilibrio
económico e definiuno como unha persoa que “adquire en aluguer a terra, o traballo e o
capital, asociándoos para, comprando materias primas a outros empresarios, vender pola súa
conta e risco os produtos obtidos”.
2 APORTACIÓNS DE SCHUMPETER, CASSON E AUDRETSCH.
O século XX comeza marcado pola aportación de Schumpeter (1934), que identifica ao
emprendedor como unha realidade específica de estudo diferente dos empresarios e
directivos de empresa. Casson foi un dos autores que con máis intensidade estudiou a figura
do emprendedor; desenvolveu as cualidades que debe posuír todo mercado de empresarios,
poñendo de manifesto a dificultade que existe para definir obxectivamente tal mercado. Para
Audretsch3 (2002) existe un antes e un despois desde Schumpeter, pois construiu unha
versión actualizada do papel do emprendedor innovador schumpeteriano: trátase “dun
axente disposto a explotar coñecementos que as empresas establecidas consideran afastados
do seu negocio central”.
SCHUMPETER
Segundo Schumpeter, “un emprendedor é unha persoa que aglutina un conxunto de
recursos de forma novidosa, intentando mellorar a oferta de produtos existentes nun mercado
e incorporando a innovación4 como concepto intrínseco na creación dunha nova empresa”.
O enfoque de Schumpeter sinala ao empresario como motor do desenvolvemento económico.
1 Co termo entrepreneur non quere facer mención a propietarios, senón a “persoas que perseguen a posta en funcionamento dun negocio
para obter un beneficio”, baseando este nas necesidades existentes no mercado. Realmente poderíase considerar que é o primeiro autor
que o emprega.
2 Walras diferencia o concepto de capitalista e o de empresario. O capitalista é o que ten capital e/ou propiedades; mentres que o
empresario é un tomador de prezos que aparece cando hai un diferencial de prezos e permanece ata que este diferencial retorna ao seu
valor de equilibrio.
3 No pensamento de Audretsch a actividade emprendedora contribúe ao crecemento económico a través da transmisión de coñecemento
creado nunha empresa xa existente para unha aplicación diferente.
4 Innovacións que o empresario sitúa no mercado e que poden ser de cinco tipos: de produto, de método de produción, de apertura dun
novo mercado, utilización dunha nova fonte de materias primas e, por último, a creación dun tipo de organización industrial.
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
Para Schumpeter, o mercado aínda non existe polo que é o empresario o que orixina e
destrúe os propios mercados, tampouco se axusta a eles porque é el quen os crea e non é
unha parte do mecanismo do mercado ou un axente máis, senón que se fala do creador do
sistema. “Este modelo de Schumpeter encaixa perfectamente co modelo da empresa
creadora de mercado de Coase (1937)” (Del Prado, 2008) e, polo tanto, cos problemas
inherentes ao mesmo derivados da súa xestión, da incerteza xerada e da delegación de
actividades ou funcións en executivos a soldo.
Segundo Schumpeter pódese considerar como empresario5 a calquera persoa que realice
innovacións nun dos cinco ámbitos descritos, ben de maneira independente, (por conta
propia) ou ben como executivo (empregado) dunha compañía. Polo tanto, considera a
estratexia e o comportamento estratéxico como parte fundamental dun empresario, sendo o
momento máis oportuno para a introdución de innovacións no mercado cando a economía
estea próxima ao equilibrio, de tal maneira que exista unha relativa certeza sobre o futuro
económico máis próximo. Se nesta etapa do ciclo económico se conseguen introducir
innovacións de éxito, iso animará aos empresarios con menos talento que actuarán inspirados
polos máis audaces e serán financiados por capitalistas animados tamén polo éxito dos
primeiros emprendedores.
Schumpeter estima que aínda que os empresarios son axentes económicos sometidos ao
principio de racionalidade, onde o seu principal obxectivo non reside simplemente en
conseguir maiores niveis de beneficio senón que existen outras causas que impulsan a súa
actividade, como poden ser o desexo de consumar un soño, a creación dun reino privado e
mesmo unha dinastía, a vontade de conquista e de demostrar a valía por enriba do resto ou
simplemente o placer de crear ou o anhelo de liberdade e non estar sometido a unha
xerarquía.
Nordhaus (2004), estudou o “efecto que xeran as innovacións de tipo schumpeteriano
sobre unha economía de mercado, o valor social destas e a súa distribución”, é dicir, sobre
os que repercuten os devanditos efectos ou os que son os que se apropian dos mesmos,
empresarios, consumidores ou outros axentes. Afirma que os innovadores se apropian dunha
porcentaxe menor da que cabería esperar, debido a que o seu efecto repercute
principalmente nos consumidores por medio de prezos máis baixos en bens e servizos.
CASSON
Para Casson, o principal inconveniente atópase na cualidade da decisión, que provoca
que a devandita decisión sexa innovadora e permita desenvolver un proxecto empresarial.
Por outra parte, “o emprendedor non está detrás de cada actuación desenvolvida pola
organización e só cando tras unha decisión se produce un cambio fundamental, se poderá
falar de decisións atinadas ou sensatas”, Casson (1982). Os emprendedores están
incentivados para facelo cando a recompensa agardada supera o custo de oportunidade da
actividade e/ou o salario de mercado noutras actividades, de tal maneira que no curto prazo,
a súa remuneración é unha renda de monopolio a consecuencia do uso da información
debido á adopción da súa decisión empresarial.
Para Casson (1982) o espírito emprendedor, a capacidade de asumir riscos, de crear unha
empresa, é unha condición xeral que pode clasificarse mesmo como macroeconómica,
5 Para Schumpeter, o empresario ideal é aquel que crea a súa propia empresa para lanzar a súa innovación.
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
estrutural, a cal está relacionada co funcionamento xeral de equilibrio dunha economía6 e co
progreso e a evolución social no seu conxunto. Para este autor existen unha serie de
condicións básicas que son necesarias, aínda que non sempre imprescindibles, para
asegurarse un mínimo na capacidade de emprender dun individuo particular e ter éxito a súa
iniciativa: As potenciais oportunidades deben ter unha expectativa positiva de obter
beneficios; un aproveitamento eficiente da familia como fonte de información; a acumulación
de información sobre a actividade da empresa e a aprendizaxe continua.
Casson afirma que gran “parte do comportamento do emprendedor7 debe ser
considerado como o conxunto de actividades desenvolvidas polo empresario para superar as
barreiras de entrada existentes na actividade empresarial e, en definitiva, no estudo das
estratexias postas en marcha polos emprendedores para superalas”.
“A teoría do emprendedor é un caso particular da teoría xeral do progreso económico e
social, onde confluirán aspectos económicos e sociolóxicos”, como en tantos outros ámbitos
e obxectos de estudo das ciencias sociais. Este dobre carácter abre unha vez máis a vella
cuestión sobre cal das dúas vías tería que prevalecer, a económica ortodoxa que pretende
emular ás ciencias exactas, ou a social, cos seus postulados evolucionistas que poderían levar
cara unha bioloxía económica. A mellor forma de obter maiores e mellores resultados é a de
manter ambas as dúas correntes de investigación abertas, iso si, por separado, como afirma
Casson (1982).
AUDRETSCH
Audretsch considera que o emprendedor é o axente do cambio que mediante a toma
dunha posición de risco acelera a xeración e aplicación das ideas innovadoras na economía,
debendo estar a actividade da empresa ligada a un contexto local e dentro deste contexto
pódese vincular cos viveiros de empresas, ao ser un instrumento de política económica que
fomenta a actividade emprendedora nun territorio.
A importancia que tiña o coñecemento xa a salientara Audretsch (1995) ao centrarse máis
no traballador individual (ou grupo de traballadores) do coñecemento. A cuestión relevante
é como os axentes económicos dunha dotación dada de novo coñecemento poden
apropiarse do mellor modo dos rendementos dese coñecemento. Cando se opta por crear
unha empresa para comercializar ideas que doutro modo permanecerían latentes na empresa
xa existente, a actividade emprendedora constitúese como unha canle de transmisión de
coñecemento e de xeración de externalidades do mesmo (Audretsch, 2009).
A prosperidade económica foi relacionada coa capacidade emprendedora por moitos
estudos e mesmo pola opinión pública. A formalización da iniciativa emprendedora como
motor de crecemento foi realizada por Audretsch e Keilbach (2004), que formulan un modelo
de crecemento económico onde a capacidade emprendedora aparece como un factor
produtivo dentro dunha función de produción clásica (Callejón e Ortún, 2009). Así, o
emprendemento xorde como unha forza impulsora do devandito desenvolvemento servindo
como unha importante canle de transmisión das externalidades do coñecemento facilitando
a comercialización.
6 O equilibrio dunha economía é resultado da interacción entre emprendedores ou empresarios e entre aqueles que teñen éxito e os que
fracasan.
7 O emprendedor ideal ten que ser capaz de superar todas esas barreiras e ademais debe ter a capacidade de destacar entre os seus iguais.
Capacidade de negociación, habilidade para xestionar unha organización económica, capacidade de innovación e a capacidade comercial
e de difusión ou publicación son, a grandes trazos, esas características xerais que debería posuír o emprendedor ideal.
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
Unha das aportacións interesantes enunciada por Audretsch e Thurik (2000) é a relación
positiva entre o desemprego e a creación de empresas, debido á presenza dun amplo
conxunto de desempregados con coñecementos que lles permiten ter as aptitudes necesarias
para converterse en empresarios e aínda que ás veces o que empuxa a ser emprendedor é a
situación de desemprego, se estes non tivesen cualidades e coñecemento para levar a cabo
unha idea empresarial, non sería posible levala a cabo .
Na intensa aportación realizada ata a data, Audretsch (2010) resalta que un emprendedor
ten como principal función a de combinar recursos, con especial atención aos coñecementos
para organizar a súa empresa.
3 A EMPRESA FAMILIAR
A familia considérase a institución social máis importante, xa que nela se forxa a nosa
personalidade e desenvolvemento persoal. Actualmente, as empresas familiares crean o maior
autoemprego de calquera rexión ou país. Del Prado (2008) argumenta que a maioría das
organizacións empresariais xorden como entidades familiares e, a medida que a súa
actividade se vai consolidando, se enfrontan ás restricións derivadas da obtención de recursos
financeiros e de man de obra. O crecemento da empresa esixirá novas necesidades como son
a busca de novos mercados, a diversificación da produción, a externalización dalgunhas fases
produtivas, etc. de tal maneira que a empresa irá gañando complexidade e necesitando máis
recursos humanos e financeiros.
Ademais, o empresario que dá emprego a membros da súa familia ten un gran control
sobre eles e, ademais, o autoempregador recorrerá á familia cando necesite capital xa que
moitas veces é máis doado obter crédito na familia que nos mercados. O emprendedor conta
con moita máis información que noutras condicións, como por exemplo no caso das
empresas tradicionais, no que fai referencia ao coñecemento dos empregados por parte do
empresario, segundo Buckley e Casson (1976).
“A maioría das organizacións empresariais xorden a raíz de empresas familiares”, é
evidente que tamén o fan como asociación de socios que crean unha sociedade (Casson,
1982). Embid e Salas (2005) afirman que, asiduamente, “no chamado capitalismo de
familias, as personas que alcanzan o cume do poder das grandes empresas fano debido a
institución da herdanza ou ás relacións sociais e non ao mérito propio”. Por outra parte nas
empresas nas cales existe un accionista principal ou de control, que con frecuencia coincide
co fundador, a toma de decisións implicará menor risco para a viabilidade da empresa. Se
ben se pode afirmar que o control das empresas por parte das familias limita de forma
significativa a capacidade de crecemento destas.
A maioría de autores anglosaxóns, como por exemplo Drucker (1995), consideran que os
traballadores pertencentes á familia teñen que realizar as súas obrigas coa mesma intensidade
e éxito que os non pertencentes á mesma. Malia iso, as empresas familiares exitosas
necesitarán de forma irremediable incorporar directivos nos postos de maior responsabilidade
que non pertenzan á mesma.
4 OTRAS APORTACIONES AL CONCEPTO DE EMPRENDEDOR
A mediados do século XX, destacan dúas interesantes contribucións. Por un lado Hayek
(1949), que argumenta que “o mellor método para resolver a problemática da eficiencia na
empresa consiste en canalizar a maior cantidade de información da mellor calidade posible
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
aos axentes económicos que a necesiten”. Por outro lado, Andrews (1949) considera que o
crecemento das empresas dependerá basicamente das cualidades individuais do empresario.
Tamén dependerá da habilidade dos executivos para observar novas vías de expansión, novos
proxectos e da propia habilidade do empresario para adaptar a estrutura, o persoal e a
dimensión da organización aos novos retos.
Stigler (1961) definiu un modelo baseado “no tipo de información accesible, que
considera que os emprendedores se diferencian entre si pola calidade da información sobre
a que teñen acceso”.
Na década dos setenta, Shapero (1977) define ao “emprendedor como unha persoa que
toma a iniciativa de organizar uns medios determinados, de modo concreto e para obter un
fin concreto. Esta empresa así formada goza de relativa autonomía e a persoa que tivo a idea
dirixe e asume o risco. Se todo funciona, o éxito perténcelle por completo e se pola contra
fracasa, será un fracaso persoal”.
Leibenstein (1978), coa súa teoría da eficiencia, parte da idea de que o medio en que
opera o empresario é ineficiente, onde “a eficiencia X é o grao de ineficiencia na asignación
de recursos que se dá nunha empresa ou tamén a marxe que lle separa da súa produción
óptima ou ideal”. Para este autor existen custos de tipo psicolóxico que dificultan que os
individuos poidan aproveitar todas as posibilidades existentes, así como que sexan capaces
de atender e superar todas as restricións ou limitacións existentes.
Vesper (1990) establece que “un emprendedor é unha persoa que converte recursos,
traballo, materiais e outros activos en combinacións que fan que o seu valor sexa superior á
súa situación previa, á vez que introduce cambios, innovacións e establece unha nova orde”,
o emprendedor o que xera é un valor engadido.
Baumol (1982) realiza outra das aportacións salientables coa teoría dos mercados
impugnables ou contestables8. Ademais, ao seu xuízo, o emprendedor debe ter unha
iniciativa á hora de levar a súa idea adiante, posuír un carácter resolutivo e, por último, estar
disposto a afrontar dificultades e incertezas, Baumol (1968).
Sweeney (1982) considera que un elemento esencial na nova empresa é o emprendedor
que asume os roles de creador, propietario e director do negocio. Obsérvase na definición de
Sweeney como o emprendedor non só é propietario da empresa, senón que ten que liderar
o negocio no que está involucrado.
Ronstadt (1984) considera que “os emprendedores son individuos que asumen
importantes riscos en termos de capital, tempo e/ou o compromiso da súa carreira
profesional proporcionando valor a través dos produtos ou servizos, que pode ser novo ou
exclusivo, pero o valor debe ser infundido dalgunha maneira polo empresario ao localizar e
obter as habilidades e recursos necesarios”. A definición de Ronstadt considera que o
emprendedor arrisca non só diñeiro, senón tamén prestixio e que proporciona un valor á
sociedade.
Drucker (1985) describe a un “emprendedor como un individuo que explota
oportunidades creadas polos cambios no seu medio”. Da definición de Drucker despréndese
que os cambios veñen do medio e que o emprendedor é un oportunista que sabe adaptarse
ao cambio.
8 Os mercados impugnables e contestables son aqueles nos que entran novas empresas e conseguen sobrevivir neles e que se fundamenta
na hipótese de que existen mercados competitivos aínda que participen neles un número reducido de empresas.
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
Pinchot (1985) define a un emprendedor como “un soñador que fai, quizais haxa un
creador ou inventor, pero sempre é o soñador que converte unha idea nunha realidade
aproveitable”. Ademais, Pinchot agrega que os emprendedores son que poden tomar unha
idea e facerse responsables de innovar e de obter resultados.
Marchesnay e Julien (1988) describen ao empresario como “unha persoa capaz de
transformar os acontecementos en oportunidades”. Esta definición un tanto xenérica,
converte ao emprendedor nun visionario capaz de facer o que outros non son capaces de ver
ou facer.
Para Gerber (1997) o emprendedor é “o visionario, o soñador, o catalizador do cambio,
o innovador, o creador de novos métodos para penetrar nos mercados ou para equipararse
cos grandes líderes empresariais”.
Carton et al. (1998) consideran ao emprendedor como “aquel individuo ou equipo de
persoas que identifica unha oportunidade de negocio e posteriormente reúne os recursos
necesarios para crear unha empresa, sendo o último responsable das consecuencias e o
desenvolvemento da organización”. Refírense a un individuo ou equipo de persoas porque
consideran que unha iniciativa empresarial pódena formar varios.
Varela (1998) salienta que “o emprendedor no proceso de liderado creativo inviste
diñeiro, tempo, coñecementos e participa na montaxe e operación do negocio, arriscando os
seus recursos e o seu prestixio persoal pero buscando recompensas monetarias e persoais”.
O século XXI, desde o punto de vista empresarial e do emprendemento, é unha
continuación do século anterior. Así, está a definición de Schaper (2002) que establece que
os emprendedores son persoas que conciben novas oportunidades de negocio e que asumen
os riscos necesarios para converter esas ideas en realidade, que as persoas emprendedoras se
poden atopar en todos os sectores da sociedade, como xa estaba implícito nas definicións de
autores como Shapero (1977), Ronstadt (1984), Drucker (1985) ou Vesper (1990).
Tradicionalmente, o concepto de emprendemento estivo estreitamente vinculado coa
xestión de pequenas empresas, pero os empresarios tamén se poden atopar dentro das
grandes corporacións, onde axudan a crear novas divisións de negocio e produtos, e producir
alteracións no interior das operacións.
Mulcahy (2003) cingue ao emprendedor a un concepto empresarial xa que o considera
unha persoa que emprende ou controla un negocio ou empresa e asume o risco de ganancia
ou perda.
Lückgen et al. (2006) definiron os emprendedores como “persoas que están, sos ou con
outros, activamente involucradas no nacemento dunha nova empresa e que agardan ser
propietarios ou copropietarios do devandito negocio, combinando a implicación persoal co
interese por posuír unha parte do negocio”.
En efecto, o emprendedor xorde como “un aproveitador de oportunidades (García e
García, 2007) e non como un mero tomador de prezos, recibindo o beneficio como
consecuencia das diferenzas de valor entre o que o mercado estaría disposto a pagar por un
produto e o que o emprendedor calcula que lle custaría comercializalo”.
Silva (2009) sinala ao emprendedor como “unha persoa que inicia unha empresa, o
emprendedor é quen aborda a aventura dun negocio innovador, organízao, busca capital
para financialo e asume toda ou a maior acción de risco”.
Amatori (2010) considera que o emprendedor poida ser “alguén por conta propia ou
mesmo cun par de empregados que estea en condicións de ser moi sensible ante as
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A FIGURA DO EMPRENDEDOR E A SÚA CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
demandas do mercado, personalizando e adecuando as súas accións nun nicho específico de
mercado”.
Kauanui et al. (2010) determinaron que os emprendedores tiñan dous puntos de vista con
relación ao éxito na súa empresa: para un grupo o diñeiro é o obxectivo de emprender;
mentres que para outro grupo era un desenvolvemento pleno, definindo o éxito en relación
co seu propio proceso de desenvolvemento individual. Consideraron que o emprendedor si
busca xeralmente unha recompensa económica pola posta en marcha da súa iniciativa
empresarial, pero falar de que o diñeiro é o máis importante afasta esta definición dun rigor
científico que non se pode considerar como válida.
CONCLUSIÓNS
Unha vez presentadas as aportacións teóricas relevantes, estamos en condición de
propoñer unha definición comprensiva do concepto de emprendedor: “unha ou varias
persoas que queren crear unha empresa ou constituírona recentemente buscando satisfacer
as necesidades do cliente a través dun servizo ou un produto, xerando un dereito de cobro,
xestionando para iso uns recursos (humanos, financeiros, materiais, etc.) que xeran unha
obriga de pagamento e obtendo un resultado empresarial”
Da definición anterior despréndense os seguintes comentarios: en primeiro lugar, o
emprendedor pode actuar só ou en compañía, sendo cada vez máis habitual a creación de
empresas con varios socios. En segundo lugar, non ten por que ter constituido a empresa, xa
que un emprendedor cando entra nun viveiro ou pide axuda a outras institucións9 para
elaborar o plan de empresa pode necesitar un tempo razoable para a creación final da
empresa e considérase que xa é un emprendedor na medida que ten a intención de constituir
unha empresa e só deixaría de selo no momento en que chegue á conclusión de que non é
viable a iniciativa empresarial e abandona a idea. En terceiro lugar, non se limita
explicitamente o concepto de emprendedor ao de pequena empresa, pois se un empresario
de gran experiencia e recoñecido prestixio crea un negocio novo estaría emprendendo, aínda
que o concepto de emprendedor adoita asociarse ao de pequena iniciativa empresarial que
está comezando no mundo da empresa.
En cuarto lugar, na definición de emprendedor, implicitamente considérase que o
emprendedor quere ser propietario ou éo, pois crear unha iniciativa empresarial implica ter
unhas participacións ou unhas accións da empresa. Non se entra a valorar a porcentaxe de
participación que teña cada emprendedor para determinar quen é emprendedor ou non o é
e admitindo interesante a implicación persoal do emprendedor no concepto de Lückgen et
al. (2006), é difícil limitar a un emprendedor pola súa implicación persoal10.
En quinto lugar, o emprendedor busca satisfacer a un cliente a través dun servizo recibido
ou un produto adquirido. O cliente ten a expectativa previa de satisfacer unha necesidade,
por iso adquire o produto ou contrata o servizo o cal non implica que se quede satisfeito.
Porén, se o mercado non queda o suficientemente satisfeito o que ocorrerá é que non repitan
a compra ou a contratación do servizo e a devandita iniciativa empresarial remataría
pechando. Por tanto calquera emprendedor ten que ter unha clara visión comercial, pois non
hai empresa sen cliente.
9 IGAPE, cámaras de comercio, confederación de empresarios, etc.
10 Na práctica, a maioría dos emprendedores que constitúen unha empresa adoitan ter unha implicación persoal no proxecto e sería
tecnicamente moi difícil ter estatísticas fiables referidas á implicación persoal.
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En sexto lugar, ten que haber unha transacción económica con contraprestación entre o
cliente e a empresa polos servizos prestados ou a venda do produto.
En sétimo lugar, xestiona uns recursos que ha de retribuir coa súa obriga de pagamento.
Como mínimo hai o recurso humano propio e financeiro, pois a economía móvese con
diñeiro. Podería xestionar outros recursos como físicos (instalacións) ou móbiles (elementos
de transporte), etc. Polo tanto, o empresario necesita uns recursos que teñen un custo para
a organización empresarial.
En oitavo lugar, considérase que o coñecemento e a información están encadrados na
xestión dos recursos humanos (incluida a do emprendedor) e canto máis talento teñan, máis
coñecementos e máis motivados estean será mellor para a organización empresarial, xa que
toda empresa necesita dunha eficiente xestión do coñecemento a través dos seus recursos
humanos (contratados ou autoempregados).
En noveno lugar, obtense un resultado, o cal pode ser positivo ou negativo. Existen casos
de iniciativas empresariais con beneficio cero e continuar a devandita iniciativa empresarial
debido a que lle proporciona un salario ao emprendedor polo desempeño realizado na
empresa, así como cotizar á Seguridade Social a cal lle concede unha serie de dereitos como
xubilación, dereito á sanidade e prestación por desemprego se a iniciativa fose mal. Tamén
puidera ser que teña unha expectativa de beneficio a futuro ou que a súa rendibilidade veña
pola venda da empresa máis que pola súa conta de resultados11.
Considérase que non se deben incorporar certos atributos ou características do
emprendedor que podendo ser de sumo interese, non están presentes en todos os
emprendedores.
1. A innovación. Sen cuestionar a gran aportación realizada por Schumpeter (1934) nin
negar a importancia da innovación, non se considera imprescindible vincular ao
emprendedor coa innovación. Así, Ely e Hess (1937) argumentaban que un
emprendedor pode ter moito éxito organizando eficientemente un negocio sen que
iso supoña inventar nada. Considérase moi positivo innovar, pero desde un punto de
vista conceptual se unha persoa decide abrir unha tenda de comestibles que
12
aparentemente non ten moito de innovador, tecnicamente fálase dun emprendedor .
2. Non resulta interesante incluir características persoais no concepto de emprendedor
como a de ser un visionario, un soñador, un comunicador, ou ter Don de xentes, moi
presentes nas definicións de Gerber (1997) ou Pinchot (1985), aspectos dificilmente
cuantificables.
3. Tampouco se considera axeitado incluir o concepto de oportunista ou que detecta
unha oportunidade, tal como o consideran Drucker (1985), Marchesnay e Julien
(1988), Carton et al. (1998), Sahlman et al. (1999), Schaper (2002). Non se ten
interese en distinguir se un emprendedor éo por oportunidade ou por necesidade, pois
na práctica non supón diferenza ningunha que fose por haber detectado unha
oportunidade ou pola necesidade de levar a cabo unha iniciativa empresarial dado que
non atopaba traballo no mercado laboral.
11 Existen casos que crean a súa propia empresa porque aporta un servizo que eles valoran satisfactorio, aínda cando o resultado
empresarial puidese ser negativo. O cal non quita que por racionalidade económica o emprendedor deba agardar unha recompensa pola
posta en marcha da súa iniciativa empresarial.
12 Ademais o concepto de innovación é difícil de acoutar e ponderar; de feito, na maioría dos viveiros de empresas valórase a innovación
do proxecto pero ninguna foi capaz de establecer un baremo obxectivo ou ampararse nunha definición acoutable.
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4. Algúns autores fan fincapé no risco no que incorren, como Baumol (1968), Ronstadt
(1984), Mulcahy (2003). Sen dúbida, os emprendedores incorren nalgún risco, mesmo
algúns nun risco moi alto, pero este é moi dispar entre os emprendedores.
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M. EN C. JOSÉ DE JESÚS JAIME GUZMÁ[email protected]_Médico adscrito al servicio de
Epidemiología del Hospital General de Zacatecas, México
JOSÉ G. VARGAS-HERNÁ[email protected]_Centro Universitario de Ciencias Económico
Administrativas_Universidad de Guadalajara_[39_47]
Modelo “plural-integral”
de atención primaria
á saúde e satisfacción
dos usuarios
& Resumo/Abstract: O presente traballo ten como finalidade propoñer a implementación
dun Modelo Plural-integral de Atención Primaria á Saúde en México que axilice o ingreso
das persoas a estes servizos e garanta a satisfacción dos usuarios. Métodos: levouse a cabo
unha revisión e análise crítica de bibliografía sobre o tema para mellorar a proposta. Achados:
en diversos países estanse implementando sistemas de atención á saúde orientados á Atención
Primaria e están obtendo mellores resultados sobre a saúde da súa población e son máis
eficientes. Conclusións: para mellorar a calidade da Atención Primaria á Saúde (APS) en
México, proponse a implementación dun Modelo Plural- integral que permita a libre elección
do médico ou sistema de atención que o paciente ou a súa familia decida, que conte con
financiamento público ou mixto segundo o caso e conte cunha garantía de calidade técnica
certificada. &
& Palabras clave: atención primaria á saúde, calidade da atención, satisfacción de usuarios
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MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA Á SAÚDE E SATISFACCIÓN DOS USUARIOS_M. en C. José de Jesús
Jaime Guzmán_José G. Vargas-Hernández
1. INTRODUCIÓN
A iniciativa de realizar o presente traballo xorde da necesidade percibida de mellorar a
satisfacción dos usuarios dos servizos de Atención Primaria á Saúde (APS) en México,
considerándose se require lograr unha maior flexibilidade no acceso ao sistema mediante a
utilización dun Modelo “Plural” e integral que por un lado axilice o ingreso das persoas a
estes servizos e polo outro garanta un estándar de calidade e aumente o seu nivel de
satisfacción. Polo tanto realizouse unha revisión da información existente acerca do tema que
permita introducirse nel e xerar unha proposta que cambie os paradigmas establecidos ao
respecto da tradicional oferta dos servizos de APS no país.
A Atención Primaria á Saúde (APS) é a vía de entrada máis importante ao Sistema
Nacional de Saúde e o feito de que sexa factor de satisfacción dos que acceden a ela é un
indicador da calidade coa que se outorga este servizo nas diversas institucións que o integran.
O actual modelo de APS, existente en México é outorgado principalmente polas institucións
de Seguridade Social (Instituto Mexicano do Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridade
e Servizos Sociais para os Traballadores do Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX),
Secretaría da Defensa Nacional (SEDENA), e para os que non contan con seguridade social
existen a Secretaría de Saúde (SSA) e o programa IMSS oportunidades.
Considérase que os sistemas de atención a usuarios en especial no caso da saúde,
representan un nicho de oportunidades de mellora, xa que nos diversos espazos de contacto
dos pacientes cos prestadores de servizos, pode xerarse un número importante de
insatisfacción, xa sexa co tempo de espera, co trato recibido, ou co diferimento da atención
especializada, a cal pode chegar a retrasarse de dous a tres meses e mesmo nalgúns casos por
maior tempo (Ramírez-Sánchez, Nájera-Aguilar e Nigenda-López, 1998).
Para ilustrar o anterior, nun estudo levado a cabo en unidades de medicina familiar do
Instituto Mexicano do Seguro Social (IMSS) en 2007, observouse que nunha unidade de
saúde onde a atención de primeiro contacto se realizaba con cita previa concertada
telefonicamente ata no 85% dos casos, se logrou un 66% de usuarios satisfeitos coa atención
recibida polo médico familiar e o 68% co tempo de espera, mentres que noutras unidades
onde só o 28% de usuarios realizaran cita telefónica previa; a satisfacción coa atención do
médico familiar foi do 48% e co tempo de espera o 34% (Colunga, López, Aguayo e Canales,
2007). Esta baixa porcentaxe de dereitohabientes satisfeitos considérase é propiciado pola
maneira en que se desempeñan os servizos, a súa forma de organización e a capacidade
resolutiva dos mesmos, propiciada á súa vez polo tempo dispoñible por médico para a
realización das consultas e o tipo de estandarización das mesmas.
2. ANTECEDENTES
A atención primaria á saúde (APS), é o foco máis importante do sistema de saúde e o seu
primeiro contacto de atención, achegando o máximo posible a atención sanitaria ao lugar
onde as persoas viven e traballan (Loyola, 2005). A atención preventiva da saúde e as probas
de escrutinio para a detección e o tratamento temperán das enfermidades, lévanse a cabo na
súa maior parte, nos Centros de Atención Primaria á Saúde (APS). Estes centros, aos que as
persoas poden acudir espontaneamente, tamén son os proveedores máis importantes de
manexo e coidado continuos. Estímase que o 80% dos coidados de saúde se prestan no nivel
comunitario e de primeiro contacto, onde os centros de APS constitúen a base do sistema de
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MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA Á SAÚDE E SATISFACCIÓN DOS USUARIOS_M. en C. José de Jesús
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atención sanitaria. Os centros de APS son a fronte da atención de saúde e, polo tanto, son
lugares que cumpren a función de prover os contactos iniciais, prolongados e continuos dos
pacientes.
O goberno de México, creou o Instituto Mexicano do Seguro Social (IMSS) en 1943 co
propósito de protexer a saúde dos traballadores empreados no sector formal da economía, o
obxectivo final da devandita estratexia era outorgar cobertura ao 100% da poboación con
este sistema cara finais do século XX, porén a máxima cobertura lograda foi de arredor do
50% da poboación do país. Para principios dos oitenta as autoridades de saúde daban a
coñecer que máis de 10 millóns de mexicanos carecían de acceso a servizos formais de saúde,
que a metade da poboación empregaba servizos públicos de saúde e non de seguridade
social (Nigenda, 2005). Malia o anterior, a expectativa de vida en México incrementouse de
65 a 75 anos nos últimos 20 anos, a mortandade materna reduciuse, así como tamén a
mortandade infantil.
Por outra parte a estrutura segmentada do sistema de saúde en México foi un obstáculo
para acadar as metas de cobertura sobre todo debido á competencia existente polos fondos
para cubrir poboacións non aseguradas. O goberno federal canaliza 2.4 veces máis recursos
per cápita á poboación cuberta pola seguridade social que á poboación atendida na
Secretaría de Saúde. Isto reflicte aínda a política corporativista creada nos anos corenta que
privilexiaba a prestación de servizos á poboación en base á súa capacidade de estar
formalmente empregada (Nigenda, 2005).
Na actualidade, as institucións públicas de atención á saúde e de seguridade social,
enfrontan problemas de suficiencia de recursos financeiros e humanos para realizar as súas
actividades, para exemplificar o anterior no que se refire á distribución do gasto en saúde é
de chamar a atención que do total deste o 15% se destina para as necesidades de saúde do
40% da poboación que está social e economicamente marxinada e en comparación destínase
un 48% do mesmo para atender o 10% da poboación, que ten poder de compra (Arredondo
López e Recaman Mejía, 2003).
A estratexia denominada atención primaria á saúde está baseada nas resolucións da
conferencia de Alma Ata, Rusia, celebrada o ano de 1977 e que fundamentaba a meta da
Organización Mundial da Saúde, “Saúde para todos no ano 2000” (Hoskins, Kalache, e
Mende, 2005; Álvarez Alba, 1991; 65). As principais características da APS deben ser:
Promoción da saúde, incremento das accións preventivas, atención aos padecementos máis
frecuentes e endémicos, subministro de alimentos e medicamentos, saúde materno infantil,
planificación familiar, adestramento e capacitación do persoal, traballo en equipo,
participación activa da comunidade, tecnoloxía axeitada e de baixo custo, ampliación da
cobertura e integración de servizos de saúde e promoción do saneamento ambiental básico.
Ata hoxe, os programas de extensión de cobertura non foron capaces de ampliar a oferta
de servizos e a estrutura do sistema de saúde, que involuntariamente, reforzou a inequidade
aos diversos segmentos sociais, sobre todo aos menos favorecidos economicamente,
especialmente na distribución dos recursos financeiros, os cales xa de por si, son menores á
media existente en América Latina e o Caribe que dedica de media o (7%) do produto
interno bruto (PIB) para a saúde, mentres que en México apenas se chega ao (5.6%)
(Nigenda, 2005).
Considérase que os países que contan cun sistema sanitario orientado cara a Atención
Primaria á Saúde (APS) teñen mellores resultados sobre a saúde da poboación e son máis
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MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA Á SAÚDE E SATISFACCIÓN DOS USUARIOS_M. en C. José de Jesús
Jaime Guzmán_José G. Vargas-Hernández
eficientes (Pujol Rivera, Gené Baída, Sans Corrales, Sampietro-Colom, Pasarín Rua, IglesiasPérez, Casajuana-Brunet e Escaramis-Babiano, 2006). As tendencias actuais da APS implican
a posibilidade de elixir ao médico ou sistema de atención primaria que se prefira como
podería ser en Francia ou Alemania e isto precisamente relaciónase cunha estratexia de
mellora da atención primaria. Ortun e Gérvas (1996, p: 97) consideran que: “a eficiencia
sanitaria e económica da AMP baséase, conceptualmente, na lonxitudinalidade e o papel de
regulador do fluxo de pacientes da AMP e na visión integral do paciente”.
O médico familiar actúa como un regulador do fluxo de pacientes para a utilización dos
servizos especializados en países como Canadá, Dinamarca, Finlandia, España, Holanda,
Irlanda, Italia, Noruega, Portugal e o Reino Unido. Saliéntase así, a importancia de recuperar
a visión global dos pacientes e a interacción entre a atención xeral e a especializada
facilitando a interconsulta médico-médico.
3. MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA Á SAÚDE
Lara Di Lauro (2011), defíneo como a reforma do sistema de saúde que se basea nos
principios de universalidade, solidariedade e pluralismo, para así perseguir os propósitos de
equidade, calidade e eficiencia. Organizándose por funcións e non por grupos sociais.
Separando as funcións de regulación financiamento e prestación. Buscando a eficiencia e a
calidade da atención, ademais de fomentar a participación dos usuarios na súa propia
atención.
Así, a modulación convértese na misión medular da Secretaría de saúde, o financiamento
é a responsabilidade central da seguridade social, ampliando esta aos seguros privados, a
función de articulación volverase explícita a través da administración dos pagamentos e a
coordinación das redes de provedores, por medio das ISES; finalmente a prestación de
servizos quedará aberta a un esquema plural de institucións públicas, da sociedade civil e
privadas. A fin de mellorar a satisfacción da poboación e de dar incentivos ao bo desempeño
dos prestadores, debéndose recoñecer a liberdade de elección por parte dos usuarios.
4. INTERRUPCIÓN DO CÍRCULO VICIOSO DA MALA ATENCIÓN
PRIMARIA
Os países que romperon este círculo vicioso, como Dinamarca, Holanda e o Reino Unido,
iniciaron coa creación dunha asociación profesional de médicos xerais e familiares poderosa
que se inseriu nas universidades e conseguiu formación de posgrao que se volveu
obrigatoria para a profesión. Coa axuda de regulamentacións que establecen ao médico
xeral-familiar como filtro e coordinador, regulando o acceso aos especialistas, a atención
médica primaria constitúe a base principal do sistema sanitario dos países mencionados.
Nestes casos o médico familiar, ten gran recoñecemento, está razoablemente ben pagado
o que xera que existan candidatos para o exercicio desta profesión de boa calidade e a
poboación está amplamente satisfeita cos seus servizos (Ortun e Gérvas, 1996).
Existen casos como o de Canadá onde, o funcionamento e os custos teñen elementos de
control por parte do goberno federal sobre o goberno provincial; o gasto en saúde mantívose
no 8.6% do PIB en 1997. Cun gasto anual per cápita de $ 1,836.00 dólares americanos.
Respecto ao mecanismo de pagamento, como xa comentamos, os médicos son pagados
polo seguro de saúde provincial, principalmente mediante a forma de pagamento por
servizo. A atención médica é de financiamento público, pero de prestación privada. Baséase
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MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA Á SAÚDE E SATISFACCIÓN DOS USUARIOS_M. en C. José de Jesús
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nos médicos de atención primaria, e eles constitúen o primeiro contacto formal dos usuarios
co sistema. O 60% dos médicos en activo no país, son médicos de atención primaria.
Usualmente traballan en consultorios privados, nas comunidades e teñen un alto grao de
autonomía.
Os canadenses xeralmente van ao médico ou á clínica da súa elección. Deben presentar
a súa tarxeta de seguro vixente para recibir a atención que lles permite o seguro, de tal forma
que non necesitan pagar copagamentos, deducibles ou primas (De los Santos Briones,
Garrido Solano e Chávez Chan, 2004). Outro caso interesante de comentar represéntao o
Sistema de Saúde de Cuba que, na década dos oitenta impulsou o modelo de atención
primaria á saúde, co Plan Médico e Enfermeira de Familia, que é o protagonista da estratexia
de saúde neste país. Este sistema nacional de saúde, conta cunha rede de institucións de fácil
acceso que brinda cobertura ao 100% da poboación. A prestación enfócase principalmente
na atención primaria á saúde (APS) baseada no Modelo do Médico e a Enfermeira de Familia
(MEF), que actualmente cobre o 94% da poboación. Establécese un consultorio de MEF por
cada 600 a 700 habitantes e en determinados centros de traballo ou estudo (De los Santos e
Cols, 2004, López, Morales, Lara, Martínez, Lau, e Soler, 2009).
5. SATISFACCIÓN DO/A USUARIO/A COMO MEDIDA DE CALIDADE
DOS SERVIZOS DE SAÚDE
Dentro dos indicadores da calidade que miden resultados, e á que se lle outorga cada vez
maior importancia, inclúese a satisfacción do paciente coa atención recibida, xa que a
satisfacción representa a experiencia subxectiva derivada do cumprimento ou
incumprimento das expectativas que ten unha persoa con respecto a algo. Se se pretende
ofrecer servizos de maior calidade e formar institucións de excelencia, entón, a avaliación da
satisfacción dos usuarios, familiares e provedores convértese nunha tarefa permanente e
dinámica que achega datos de como se está e que falta para chegar a cumprir as expectativas
duns e outros (Massip Pérez, Ortiz Reyes, Llanta-Abreu, Peña Fortes, e Infante Ochoa 2008).
Unha ferramenta moi valiosa para coñecer a satisfacción dos usuarios son as enquisas, porque
proporcionan información sobre a satisfacción dos usuarios en canto ao trato recibido e
permiten fixar ou axustar os obxectivos a acadar coas melloras levadas a cabo.
A orientación dos servizos cara as demandas dos que os empregan está cada día máis
presente nas propostas de profesionais, xestores e planificadores no ámbito sanitario. Neste
sentido, a análise da opinión dos usuarios incorpora as perspectivas dos cidadáns no marco
global da avaliación dos programas de saúde (Massip e cols. 2008). A cita previa no primeiro
nivel de atención, pode resultar de beneficio para a satisfacción do usuario xa que pretende
diminuir o tempo de espera dos pacientes e xerar unha maior satisfacción do usuario coa
atención recibida. Colunga, López, Aguayo, e Canales (2007), Serrano Del Rosal e Loriente
Arin (2008) atoparon que algúns especialistas no tema amosaron a alta correlación que
existe entre a satisfacción do usuario e a calidade do servizo, o que implica a necesidade do
coñecemento da primeira para poder coñecer mellor e aumentar a segunda.
Unha vez coñecida a satisfacción en cada dimensión do servizo que se recibiu, pode
determinarse, como estas contribúen á configuración da satisfacción global. Nun primeiro
momento, podería dicirse que a satisfacción global é unha suma de todas as satisfaccións
parciais, pero ¿todas as dimensións pesan igual á hora de configurar a satisfacción global? en
realidade, a resposta a esta pregunta, de non estar sustentada pola realidade empírica, non
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sería nada máis que unha hipótese ou suposto teórico de partida (Serrano Del Rosal e Loriente
Arin, 2008). Se ben algunhas análises realizadas previamente, concluíron que destas tres
variables, a de recomendación do centro é a máis importante para ser considerada como de
satisfacción global cos servizos de atención primaria. Pódense agrupar os indicadores en tres:
• Satisfacción coas instalacións
• Satisfacción coa organización
• Satisfacción co acto médico.
Esta agrupación en conxunto, dá conta da visión integral dos enfoques de estrutura,
proceso e resultados que Donabedian, (1993) consideraba necesarias para a avaliación da
calidade. Das satisfaccións parciais, a satisfacción cos aspectos de organización son os que
teñen maior capacidade de variar a satisfacción global, cunha importancia do 51.6%. A
satisfacción do acto médico obtén 35.2 por cento de importancia e a satisfacción coas
instalacións o 11%. Por outro lado as características propias da oferta e as dos usuarios tamén
afectan á valoración global da súa satisfacción. Os tres indicadores de satisfacción parcial que
máis porcentaxe de insatisfeitos presentan neste estudo son a valoración do tempo de espera,
a facilidade para resolver trámites e papeis, e a valoración da organización do centro en xeral,
aspectos todos pertencentes á dimensión organizativa (Serrano Del Rosal e Loriente Arin,
2008).
Finalmente, o papel que xoga a opinión dos usuarios, sobre os servizos recibidos son
aspectos claves na definición da calidade e a súa valoración é imprescindible para prestar
unha correcta asistencia sanitaria. A percepción do paciente convértese polo tanto nunha das
medidas principais á hora de avaliar como ou que mellorar da calidade da atención. O
obxectivo final será detectar a presenza de problemas na asistencia e establecer propostas
para mellorar a atención a través da valoración que o paciente manifeste do servizo recibido
(Granado de la Orden, Rodríguez Rieiro, Olmedo Lucerón, Chacon-García, Vigil-Escribano e
Rodríguez-Pérez, 2007).
8. CONCLUSIÓNS
Considérase que para acadar o propósito de mellorar a calidade da APS en México pode
ser útil buscar a satisfacción dos usuarios destes servizos, a través de facer posible que o
mesmo paciente ou a súa familia elixan o médico ou sistema de primeiro contacto que
prefira, e que poida seleccionar en base á proximidade ao seu domicilio, accesibilidade
económica (chegando mesmo a propiciarse a gratuidade en base ao principio de cidadanía)
e que conte coa organización necesaria para simplificar os trámites administrativos para a súa
atención e dispoña dun sistema de apoio cando se requira de medicina de maior nivel de
especialización que resolva as situacións de saúde máis complexas de maneira eficiente e
oportuna, o que debe redundar no logro dun maior nivel de satisfacción coa atención
recibida, co menor risco para a súa saúde e cun sistema permanente de mellora.
Na bibliografía revisada, púidose constatar a factibilidade das devanditas estratexias sobre
todo se se considera importante precisar a comparación que pode facerse entre diversos
sistemas de atención primaria á saúde en varios países e a maneira en que a devandita
atención se outorga en México. No marco da proposta que representa o Seguro Popular de
Saúde, do que se mencionou unha das súas pretensións é acadar o acceso universal aos
servizos de saúde. Isto pode interpretarse de maneira que existan diferentes financiadores dos
servizos de saúde, entre eles os que xa existen como sería o Instituto Mexicano do Seguro
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Social (IMSS), o Instituto de Seguridade e Servizos Sociais para os Traballadores do Estado
(ISSSTE) e os derivados da Secretaría de Saúde (SSA) unidos aos do Sistema para o
Desenvolvemento Integral da Familia (DIF).
Preténdese entón que un dereitohabiente destas institucións ou calquera cidadán aínda
cando non conte con ningunha dereitohabenza poidan acudir a calquera unidade,
consultorio, centro de saúde, unidade de medicina familiar, que estea acreditado para
proporcionar este servizo a solicitar servizos de APS. Isto sería equivalente a que o acceso a
estes servizos estea dado pola cidadanía aínda cando existan diversos financiadores, o
pagamento dos provedores destes servizos estaría dado pola institución á que sexa
dereitohabiente o individuo ou familia.
Este sistema considérase que pode acadar ser unha vantaxe para o usuario debido a que
xeraría competencia por outorgar servizos de boa calidade, entre os diversos provedores de
APS, posto que ao existir a posibilidade de que un usuario do IMSS ou do ISSSTE acuda cun
médico privado que exerza nunha colonia próxima ao seu domicilio podería facilitar o acceso
e a satisfacción co servizo. Considérase que preferentemente serán atendidos os usuarios
onde eles obteñan unha maior satisfacción co servizo recibido.
Por outro lado para acadar a estandarización do servizo, existe dentro da Secretaría de
Saúde un grupo de profesionais capacitados para levar a cabo a acreditación dos diferentes
tipos de unidade, acreditación que conta cun sistema de avaliación claramente definido sobre
os servizos que outorgan as unidades de saúde e que ten unha vixencia de 5 anos para as
unidades que foron acreditadas. Este sistema pode xeneralizarse ás unidades privadas e da
sociedade civil e desa forma pode garantirse a uniformidade dos servizos outorgados na APS
no sector público e privado, para outorgar maior certeza a este tipo de organización proposta
habería que engadir a contraloría social, que sería a posibilidade de que esta estratexia sexa
supervisada e auditada por diversas organizacións da sociedade civil.
Outra das vantaxes que se considera se pode acadar con esta proposta é que se
empregarían os servizos actuais, a infraestrutura existente das diversas institucións, pero para
ampliar a oferta aos usuarios, o goberno federal e os gobernos estatais non requirirían
grandes investimentos en novas unidades xa que na maioría de cidades, poboados e
algunhas comunidades existen médicos xerais que cun reforzamento na súa capacitación
pode acadarse que outorguen servizos de atención primaria de alta calidade e ampliamente
satisfactorios para a poboación usuaria, facendo efectivo na práctica cotiá, o dereito á
protección da saúde cunha ampla satisfacción para todos os mexicanos sen distincións
inxustas propiciadas pola diverxente oferta que existe actualmente dos servizos de APS.
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BÁRBARA INÉS [email protected]_Universidade de Bos Aires_Consello Nacional de
Investigacións Científicas e Técnicas_[49_66]
Repertorios de participación
cidadá online: o caso de
Corea do Sur e a
conformación da
xeración 2030
& Resumo/Abstract: A chamada xeración 2030 -en referencia á mocidade entre os 20 e 30
anos de idade- comezou a emerxer como unha forza social destacada cando evidenciou a
forma de aproveitar ao máximo as oportunidades que ofrecía internet, en principio, no
plano non-político, pasando despois a conformar un grupo cohesivo e involucrado de
forma activa na axenda de políticas públicas de Corea do Sur. O obxectivo é examinar o
modo en que esta mocidade foi facendo de internet un espazo para a práctica política e se foi
constituíndo nun actor relevante no campo político surcoreano, contrapoñéndose co
desinterese pola política e as súas manifestacións que comunmente se atribúe á mocidade.
Para iso realízase un percorrido polos ensaios e empregos políticos da Rede salientando os casos
máis relevantes, en tanto contribuíron a materializar aspectos do potencial de acción os
internautas. &
& Palabras clave: Internet, política, participación cidadá, Corea do Sur, mocidade
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
1. AS ACTIVIDADES POLÍTICAS EN INTERNET EN COREA DO SUR
Os primeiros empregos de internet para actividades políticas foron promovidos por
organizacións non gobernamentais e grupos da sociedade civil. A Alianza Cidadá para as
Eleccións Xerais de 2000 demostrou que internet era un elemento clave para mobilizar, lograr
unha convocatoria nacional, coordinar o accionar de grupos dispersos xeograficamente e
outorgar maior visibilidade aos anuncios e manifestacións da organización. O resultado, tanto
novidoso como efectivo, posicionou a esta tecnoloxía no ámbito das ferramentas do
complexo político.
O estadio de difusión e admisión de internet naquel momento, facía que a mocidade, de
entre 20 e 25 anos, fosen o grupo central e maioritario no ciberespazo, cunha participación
de máis de 45 puntos no total de usuarios, e foron xustamente eles os que deron o paso
inicial para que este novo medio de comunicación se entrelazase coas actividades políticas. A
partir de aquí, varias organizacións, grupos e movementos comezaron a empregar o espazo
da rede para difundir e compartir as súas ideas, as súas críticas e divulgar a realización de
accións relacionadas con elas. Logo do ano 2000, particularmente da importancia que logrou
a Alianza con internet, a mocidade apropiouse desta tecnoloxía para manifestar o seu
involucramento cívico.
1.1 O caso da Alianza Cidadá para as Eleccións Xerais de 2000
Nos meses previos a abril do ano 2000 nace un movemento no seo da sociedad civil
coreana motivado pola crenza xeneralizada na necesidade inminente dunha reforma política.
Os líderes das organizacións civís argumentaban que os partidos políticos non foran o
suficientemente activos para implementar cambios que mellorasen a transparencia do
proceso político, e que para iso era necesaria unha renovación de figuras baseada na
honestidade e a competencia. A reforma debía entón ser iniciada polos cidadáns. O 12 de
xaneiro, 450 organizacións civís agrupábanse e fundaban formalmente a Alianza Cidadá para
as Eleccións Xerais de 2000 (CAGE, polas súas siglas en inglés).
Estes grupos coincidían en que os proxectos de reformas institucionais foran bloqueados
na lexislatura, e que a única maneira de levar a cabo as reformas necesarias era cambiar os
lexisladores. Para iso formuláronse o obxectivo de dar a coñecer unha lista negra de candidatos
potenciais á elección lexislativa, sustentada en antecedentes de corrupción, incompetencia,
oportunismo e egoísmo, co fin de presionar aos partidos políticos para que non os nominaran,
e se iso fallaba, instar á cidadanía a non votalos. A campaña tamén apelaba á derrogación do
artigo 871 da Lei Electoral que prohibía aos grupos civís levar a cabo actividades relacionadas
con campañas electorais (Shin, 2003: 703).
Os lexisladores opuxéronse firmemente á lista negra alegando que os grupos cívicos non
estaban habilitados para representar ao electorado e que se atopaban violando as leis
electorais. Tamén incluíron denuncias de complot coa Casa Azul2 e alianzas con partidos
políticos (Kim, 2004: 17).
1 O artigo 87 da Lei Electoral prohibía ás organizacións sociais participar nas eleccións. A regulación foi introducida polos partidos da
oposición tras da democratización de 1987 e tiña como obxectivo evitar a mobilización de organizacións oficialistas para actividades de
campaña, unha práctica que era común no réxime militar. Tras estas campañas o artigo foi derrogado.
2 A Casa Azul ou Cheongwadae, en coreano, que literalmente significa a casa das tellas azuis, é o palacio presidencial da República de Corea.
Funciona, á vez, como oficina executiva e como residencia do presidente.
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
A primeira lista deuse a coñecer o 24 de xaneiro e comprendía os nomes de 67 membros
da Asemblea Nacional obxectados para ser nominados. Os criterios de selección destes
nomes incluíron os antecedentes de cada candidato arredor de: condeas por aceptar
subornos, condeas por violación das leis electorais, exhortación á animosidade rexional para
beneficio político, cambios frecuentes de afiliación partidaria, investimentos especulativos en
bens raíces, viaxes custosas ao estranxeiro, e declaracións impropias dun lexislador. Para cada
un dos casos deron as razóns da súa inclusión na lista.
Ante o desinterese que mostraron algúns partidos a dar curso favorablemente ao reclamo,
publicouse unha nómina adicional con 47 novos integrantes, dos cales 33 estaban asociados a
actos de corrupción (JoongAng Ilbo, 2 de febreiro 2000). A CAGE informou que eles foran
seleccionados entre 600 políticos investigados. Incluiuse 30 membros que ocupaban nese
momento asentos na Asemblea Nacional que non se apuntaran na primeira rolda de avaliación,
a ex membros da lexislatura, ex ministros e viceministros do gabinete nacional, a gobernadores
e intendentes que se esperaba que se presentasen á elección (Shin, E., 2001: 10).
Do total de 113 candidatos non aptos para a nominación, 11 retiraron as súas
candidaturas voluntariamente e 48 non gañaron as eleccións internas dentro dos seus
partidos. Ante iso, a CAGE decidiu publicar unha nova lista negra, esta vez para que os
cidadáns non votasen polos candidatos sinalados. O 3 de abril de 2000, dez días antes da
elección lexislativa anunciouse nunha conferencia de prensa unha listaxe con 86 candidatos
de 22 distritos aos que os electores non debían votar, en tanto e en canto o obxectivo fose
transparentar a sociedade política. 64 deles pertencían ás primeiras listas negras, e os 22
restantes incluíanse en función das denuncias que realizaran os cidadáns e que respondían a
infraccións relacionadas coa campaña electoral, instigación ao sentimento de inimizade
rexional e evasión fiscal (Shin, E., 2001: 16). As oficinas rexionais da CAGE engadiron 4
candidatos máis na “lista da derrota”, polo tanto o número total foi de 90.
En vista do apoio público ao movemento, outras organizacións e asociacións civís
uníronse á Alianza. Neste proceso de difusión e mobilización que emprendeu a CAGE,
internet tivo un rol cardinal. O sitio web NGO Korea -http://2000.ngokorea.org3- foi unha das
ferramentas esenciais mediante a cal se deu a coñecer a campaña ao público máis xoven. A
interface, sinxela e accesible, contiña un buscador de candidatos á esquerda da pantalla, que
permitía introducir un nome e, se figuraba na lista, recibir toda a información correspondente
aos seus antecedentes. Debaixo, ubicábase unha lista de links correspondente a:
antecedentes penais, antecedentes de corrupción, información tributaria, e aspectos éticos,
e distrito, que permitía acceder directamente ás listas negras por criterio. Días despois da
elección na sección de búsqueda incluiuse aos candidatos perdedores, sinalados por CAGE.
No corpo da páxina principal ofrecíase toda a información pertinente á Alianza, as súas
organizacións, directivos e representantes, organizacións asociadas, dirección postal, número
telefónico e información bancaria para realizar doazóns. Incluía, ademáis, enlaces aos sitios
web locais, banners para difusión pública e un arquivo de audio co jingle do movemento. As
mostras de apoio de personalidades públicas tamén se incluían na páxina, así como as
propostas para reforma política da Alianza e de organizacións individuais. Unha das
características máis destacadas do sitio foi link a M-tizen, unha comunidade cibernética onde
os usuarios podían compartir información, expresar opinións e críticas, discutir as propostas
3 O sitio deixou de estar dispoñible, porén, pode recuperarse a través de Wayback Machine (http://archive.org/web/web.php)
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
de reforma política e manifestar os seus puntos de vista acerca da CAGE e as eleccións. Os
comunicados de prensa publicábanse todos na web e, en só tres meses, o contador de visitas
marcaba 925.000 entradas.
Inmediatamente despois da elección, o sitio anunciou os resultados da campaña: de 86
persoas obxectadas, 59 perderan a elección (Wein, R., 2000: 71).
Imaxe 1. Páxina principal do sitio NgoKorea
Buscador dos
candidatos na
lista negra
O apoio das xeracións de entre 20 e 30 anos de idade foi crucial para este movemento
e foi internet a ferramenta que os aglutinou (Kim, 2004: 397). No ano 2000,aqueles entre
18 e 30 anos de idade representaban o 65 por cento do electorado da República de Corea.
Mentres os medios dominantes non prestaban atención ás demandas políticas da sociedad
civil que instaba a unha reforma, a mocidade producía e intercambiaba os seus propios
discursos reformistas con valores democráticos universais nas comunidades do ciberespazo
sen barreira ningunha. No sitio posteáronse unha media de 10.600 comentarios ao día e o
total chegou a 856.000 o 12 de abril, día anterior á elección (JoongAng Ilbo, 2000). Máis
de 5.600 persoas realizaron doazóns por un total equivalente a 320.000 dólares. Foi a
primeira vez que se recadaron fondos con fins políticos por internet na historia de Corea
(Han, 2011: 69).
A Alianza do 2000, destacada por varios medios do mundo como o “movemento da
derrota”, demostrou o poder dunha tecnoloxía de información e comunicación nas
campañas políticas e os procesos electorais, así como nos mecanismos de nominación dos
partidos políticos. A campaña negativa baseada en internet púxose en marcha e permitiu que
a través do ciberespazo se organizasen e efectuasen accións colectivas, que se ben xeneraron
controversias en canto á legalidade, lograron facer oír as súas voces de maneira decisiva fóra
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
do espazo de internet. O equipo destinado á comunicación online foi distinguido, o uso de
internet xa se xeneralizara e o apoio que logrou no ciberespazo foi tan explosivo que a iso se
atribúe o éxito do movemento.
Internet xogou un rol fundamental ao prover de novas ferramentas e foros para a
comunicación política e a aspiración de reforma atopou un campo fértil na unión do
movemento pro-democrático nos novos usuarios de internet, alterando a forma e o contido
da política surcoreana.
2. O ANO 2002: ENTUSIASMO POLO USO POLÍTICO DA REDE
O ano 2002 foi o escenario dos eventos máis importantes relacionados co uso de internet
en manifestacións sociais e políticas: o mundial de fútbol, as manifestacións de candeas Candleligh vigils- e a décimosexta elección presidencial.
O primeiro deles, produciuse durante a Copa Mundial de Fútbol nos meses de maio e
xuño. Formouse un club de fans, a través de internet, da selección coreana chamado
Diaños vermellos4 cuxo destino era apoiar ao equipo por medio de accións colectivas. Este
grupo logrou mobilizar a vinte e dous millóns de persoas e organizar reunións online e
offline. Particularmente, nutriuse de adolescentes e vinteañeiros, un grupo xeracional
supostamente indiferente e apático con respecto á política nacional. Con discusións e
votacións en liña, este conxunto de mozos, sen estrutura xerárquica nin liderado
centralizado, consensuou consignas, vestimenta, reunións, cánticos e manifestacións de
apoio para os estadios, mediante unha toma de decisións democrática e creativa (Han,
J.,2007). Dirixidos polos fundadores de Diaños vermellos, os membros deste grupo e os
que se unían a eles, sentábanse en filas en Gwanghwa-mun, unha praza céntrica de Seúl,
cantaban cancións populares, berraban consignas e vitoreaban animando ao equipo
nacional, coas súas remixes vermellas que representaban o uniforme oficial e bandeiras
coreanas (Han, J., 2007).
A xeración máis nova, que fora considerada como un grupo individualista, xurdiu como
un novo axente de acción cívica, gañando confianza nas capacidades para expresar as súas
voces e para xerar unha rede destinada á acción colectiva a través de internet (Lee, J., 2009:
16). Esta experiencia animou ao uso de internet na conformación de comunidades de
interese, e aínda que non é posible probar unha causalidade, compartiu o mesmo elemento
de organización dixital e de difusión de información que as vixilias de candeas e a campaña
presidencial de 2002, de modo que parece ter influenciado aos vindeiros.
As manifestacións e vixilias de candeas de novembro de 2002 transcorreron en relación
cun feito tráxico que implicou a morte de dous estudantes de escola secundaria nunha
localidade próxima a Seúl, Euijung-bu, en xuño dese ano. As adolescentes foran atropeladas
por un vehículo conducido por dous soldados norteamericanos, e morreron como
consecuencia do incidente. En novembro, o tribunal militar dos Estados Unidos en Corea do
Sur, absolveu aos dous homes por considerar o feito accidental. O Acordo de Estatus de
Forzas asinado entre Corea do Sur e Estados Unidos no ano 1966, como acordo
suplementario do Tratado de Defensa Mutua de 1953, permite aos norteamericanos en
servizo no territorio coreano, e aos seus dependentes, ser xulgados por tribunais
estadounidenses.
4 O criterio de acceso ao grupo era aberto, calquera que “amara o fútbol” podía ser membro dos Diaños vermellos. No seu ano de
formación, 1997, contaba con 200 que se multiplicaron ata chegar aos 200.000 no momento do Mundial.
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Xa antes do incidente algunhas organizacións sociais demandaban unha revisión do
tratado e sitios web como No Crimes by U.S. Troops (http://www.usacrime.or.kr) e Peace
Korea (http://www.peacenetwork.org) difundían e condenaban esta situación (Lee, J., 2009:
18), mentres que os diarios máis importantes do país facían caso omiso dos incidentes. Foi
un cidadán-reporteiro de OhmyNews (http://www.ohmynews.com), o sitio de xornalismo
aberto máis importante do país, o que transmitiu un chamamento á mobilización en contra
da decisión do tribunal dos Estados Unidos. Angma, pseudónimo co que asinaba, escribiu
no sitio o 29 de novembro:
Dise que as almas dos mortos se converten en vagalumes. Enchamos o centro coas nosas
almas, coas almas dos Mi-seon, e de Hyo-soon. Sexamos miles de vagalumes o próximo
sábado e domingo. Outorguemos un tempo a estas nenas. Por favor, encendan candeas
nas súas casas. Se alguén pregunta, respondan: “vou conmemorar ás miñas irmás
mortas”. Sostendo candeas e vestindo de negro, teñamos unha cerimonia en memoria
delas. Camiñemos cara Gwanghwa-mun cunha candea encendida e lembremos as vidas
de Mi-seon e Hyo-soon. Prohibirao a policía? Mesmo se o fai, vou camiñar en
Gwanghwa-mun, mesmo se a policía me ataca.5 (Angma, 2002).
O chamamento foi efectivo e miles e miles de persoas reuníronse cada fin de semana na
praza a demandar cambios na política coreana cara os Estados Unidos, e viceversa. Os
participantes exhibían procedencias variadas: empregados, estudantes, adolescentes, amas
de casa, traballadores industriais e anciáns. Segundo Lee, estas manifestacións revelan o
nacemento dun activismo alternativo e independente en internet, con novas formas tácticas
que atraen a atención daqueles que buscan reformas sociais e políticas (2009: 21).
Convocadas por un individuo sen afiliación partidaria e sen inscrición a una organización
social, a través dunha interacción horizontal permitida por internet, e de carácter
profundamente pacíficas, estas manifestacións inauguraron un novo repertorio para a acción
colectiva e unha nova forma de expresión pública.
O último acontecemento do ano 2002 que involucrou un uso político novidoso e
sorprendente de internet, foi a décimo sexta elección presidencial. A conformación dun
grupo con base no ciberespazo -Nosamo- que realizou actividades de difusión, de busca de
apoio, de recadación de fondos e que iniciou unha relación particular cun dos candidatos,
Roh Moo-hyun, cambiou a dinámica da campaña política, polo menos durante esa elección.
O éxito no empleo de internet tamén foi motivado polo Partido Democrático do Milenio e o
candidato Roh, que desenvolveron un sitio (http://www.knowhow.or.kr) orientado á
interacción e á participación dos cibernautas, e isto atraeu aos votantes. O sitio, tiña moitas
funcións que permitían aos visitantes intercambiar opinións, deixar mensaxes e doar fondos
online, e iso fíxoo enormemente atractivo.
O corolario desta elección foi a aparición de dúas tendencias na política electrónica.
Primeiro, o posicionamento do correo electrónico como unha canle importante de
comunicación política, empregnado por Nosamo e por Roh para o intercambio co
electorado, e segundo, o éxito dos sitios web de grupos de interese, aos cales accedían os
internautas para adquirir información diariamente. As actividades dos usuarios da rede, o
involucramento no escenario político, e a sensación de triunfo dos que decidiron participar
en forma activa a través de internet, demostraron o desexo da xente de facer deste un ámbito
5 Escrito orixinalmente en coreano; tradución propia.
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democrático e democratizador a partir da capacidade que lles confire para xerar movementos
que teña por obxectivo a transformación da realidade política.
Estes movementos políticos e sociais de 2000 a 2002 demostraron que as actividades no
ciberespazo podían contribuir, ou polo menos buscar aportar, o desenvolvemento dunha
democracia substancial en Corea do Sur. Ademais, a experiencia destes acontecementos
baseados na mobilización por internet, ilumina o poder do ciberespazo como a esfera pública
da sociedade da información que libera ás xeracións máis novas das anteriores estruturas
políticas xerárquicas e autoritarias.
3. LOGO DE 2002: CONTINUIDADE E INTERMITENCIA NO USO
POLÍTICO DE INTERNET
Despois da campaña e o triunfo de Roh Moo-hyun nas eleccións presidenciais de 2002,
onde os internautas tiveron un rol destacado, a súa seguinte manifestación notoria foi
provocada por un intento de axuizamento político ao presidente. O 24 de febreiro de 2004,
nunha conferencia de prensa, o presidente instou aos votantes a apoiar ao Partido Uri nas
eleccións parlamentarias de abril. Na súa declaración sinalou que faría todo o que fose
legalmente posible para colaborar co seu triunfo. Tres días despois, a oposición presentou
unha denuncia ante a Comisión Nacional Electoral na que alegaba que Roh violara a Lei
Electoral. O ditame foi favorable, afirmando que o presidente faltara á neutralidade requirida
aos funcionarios públicos ante os comicios, porén, non impuxo ninguna sanción e só lle
recomendou que se absteña de tales manifestacións. Os partidos da oposición esixiron unha
inmediata desculpa, pero Roh negouse declarando nunha conferencia de prensa que estaba
en desacordo coa interpretación que a Comisión Nacional Electoral realizou sobre os seus
ditos, xa que non os consideraba unha falta á norma (The Korea Herald, 14 de marzo de
2004).
Os lexisladores opositores responderon aprobando unha moción para destituir o
presidente. Nela figuraban vinte e un cargos que ían desde o apoio ao Partido Uri ata
escándalos de corrupción que involucraban a colaboradores próximos á administración. De
acordo co que dispón a Constitución Nacional da República de Corea no seu artigo 65, a
petición de xuízo político require para a súa aprobación dous terzos do total dos membros
da Asemblea Nacional. Dos douscentos setenta e dous lexisladores, cento noventa e tres
votaron a favor, dous en contra e corenta e sete do partido oficialista se abstiveron,
participando da votación baixo protesta (Lee, Y., 2005: 11). Roh foi inmediatamente
suspendido nas súas funcións e na súa substitución asumiu o primeiro ministro6, Goh Kun.
No mes de maio, o Tribunal Constitucional, institución responsable de dirimir a cuestión,
resolveu absolver a Roh e restituilo no seu cargo.
Este acontecemento dinamizou, outra vez, o emprego de internet como elemento
mobilizador e de debate político. A decisión de axuizar ao presidente foi amplamente
impopular e as manifestacións de apoio, novamente, iniciáronse no ciberespazo. O apoio a
Roh tomou a forma de manifestacións de candeas, unha vez máis, convocadas a través da
rede. Cando a lexislatura aprobou a moción de destitución, Nosamo mobilizou de inmediato
a uns setenta mil individuos para levar a cabo una vixilia con candeas. Este grupo volveu ter
6 A República de Corea ten un sistema de goberno presidencial. O presidente ten a prerrogativa de nomear un primeiro ministro e, con
acordo del, un gabinete de ministros, de entre 15 e 30 membros.
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un rol protagónico, non xa pola novidade senón porque se converteu na agrupación
militante pro-Roh máis importante, e logrou unha apropiación das manifestacións
tecnoloxicamente mediadas a favor do presidente. Como movemento político puido captar
apoios independentes ante a considerada afronta contra o responsable máximo do Estado e
nuclear aos cidadáns en manifestacións de apoio. Internet foi, novamente, a ferramenta de
debate, mobilización e unión.
En maio de 2008, novas manifestacións online-offline conmocionaron o panorama
político. A protesta comezou como oposición á importación de carne vacúa desde os Estados
Unidos. Os foros e as discusións comezaran tempo atrás no ciberespazo. En sitios como Daum
Agora, DC, Naver, o debate desenvolveuse activamente e cobrou popularidade o comentario
dun internauta de seudónimo Andante que propoñía unha campaña de recolección de
sinaturas para pedir o xuízo político do presidente Lee Myung-bak, que apenas cumpría, nese
momento, cinco meses en funcións. As sinaturas chegaron a duascentas setenta mil a finais
do mes de abril (An, S., 2010: 154) e a un millón trescentas mil no mes seguinte,
transformando a protesta puntual contra o acordo de comercio nunha crítica ás políticas
económicas e sociais do goberno.
Imaxe 2. Estracto do escrito de Andante en Daum Agora
Cantidade de
sinaturas recollidas
Escrito de Andante
solicitando
sinaturas para o
pedido do xuízo
político
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A iniciativa destes mozos invitou a xente de todas as esferas sociais a relacionarse coas
preocupacións cotiás e responder a elas de maneira comunal. A manifestación no ciberespazo
trasladouse ás rúas de Seúl con vixilias de candeas que se prolongaron desde o mes de maio,
con festivais na Praza Ch’eonggye, ata mediados de agosto de 2008, con manifestacións
masivas, ante a resposta do goberno e dos seus intentos de prohibir estas expresións públicas
(Yoo, H., 2010: 51). Estímase que participou máis dun millón de persoas.
Estas expresións da cidadanía foron similares ás vixilias masivas con candeas anteriores 2002-, o que as convertía nun fenómeno político e cultural. O ciberespazo xogou un rol
primordial nelas, xa que permitiu chamar a atención do público sobre temas de axenda,
intercambiar información, ideas, organizar e mobilizar aos cidadáns on e offline. As protestas
transmitíanse en vivo por Afreeca, un sitio de difusión de audio e video no que se postearon
dezasete mil douscentos vinte e dous arquivos que foron vistos case oito millóns de veces, o
que permitiu que quen non podía asistir ás mobilizacións as seguise en liña a tempo real (Lim,
H. e Lee, J., 2010: 251).
Cun grao tan alto de activismo en liña, as manifestacións propagáronse rapidamente e
atraeron unha ampla participación de homes e mulleres de todas as idades. Esta intervención
política xerouse a través de redes descentralizadas, con ausencia dun grupo dominante, e
permitiu a resistencia, por parte da sociedade civil, ás políticas culturais e económicas das
elites dominantes (Song, K., 2009: 52).
A magnitude da participación impulsou ao goberno a establecer medidas de censura e
control de internet. Planeouse unha reforma da lexislación vixente e a introdución de novas
leis para incrementar a responsabilidade dos portais e usuarios. Os primeiros serían
sancionados se non eliminaban os comentarios solicitados polas partes interesadas, a obriga
de rexistro das persoas con datos reais estenderíase a todos os sitios, e estes estarían
obrigados a supervisar todas as súas páxinas, comunidades e foros permanentemente como
responsables do contido alí ofrecido (Song, K., 2009: 58).
O endurecemento da lexislación provocou unha migración de usuarios a plataformas
internacionais como Google e YouTube, entre outras, que se negaron a poñer en práctica os
controis solicitados polo goberno, co fin de evadir a limitación no ciberespazo local. Este caso
reflicte o poder dos internautas en Corea, o desafío que representan para o goberno e a
dispoñibilidade de recursos do ciberespazo global para escapar á dominación no nivel
nacional.
4. OHMYNEWS: XORNALISMO CIDADÁN ONLINE
OhmyNews (http://www.ohmynews.com) é un dos sitios de xornalismo cidadán pioneiro
e máis coñecido a nivel mundial que creou un modelo novidoso baseado en cidadáns
reporteiros e editores profesionais.
O 22 de febreiro do ano 2000, o xornalista Oh Yeon-ho abriu o sitio OhmyNews
prometendo que sería o primeiro diario verdadeiramente interactivo do mundo (Oh, Y.,
2006: 214). Baixo a consigna “cada cidadán é un reporteiro”7, Oh reuniu 727 personas para
levar adiante unha fase de proba. A idea orixinal era ofrecer un punto de vista alternativo e
7 No artigo “The Revolt of 727 News Guerrillas”, OhmyNews, 22 February 2000, Oh Yeon Ho formula os obxectivos e a forma que adoptará
a páxina. Dispoñible en: <http://english.ohmynews.com/articleview/artic le_ view.asp?no=153109&rel_no=1>. Acceso: 24 de novembro
de 2011.
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acadar unha forma máis liberal de introducir noticias que se contrapuxese coa dos medios de
prensa conservadores. Para reunir o capital necesario para a creación do sitio, o titular vendeu
a súa casa e recibiu financiamento de cinco empresarios afíns. Convocou a deseñadores de
páxinas web amigos para colaborar co deseño e cos códigos do sitio. Como primeiro paso,
o fundador orientouse a cambiar o rol do xornalismo e a desmitificar a profesión de
xornalista.
Imos cambiar a cultura de produción, distribución e consumo das noticias todos xuntos.
[…] Os xornalistas non son especies exóticas. Son todos aqueles que buscan novos
desenvolvementos, poñelos por escrito, e compartilos cos demais. Esta verdade común foi
trepada nunha cultura onde ser xornalista é visto como un privilexio do que se pode gozar
(Oh, Y., 2000: parágr. 4).
O éxito foi inmediato e recaeu na habilidade dos usuarios de manexar as ferramentas que
ofrecía internet. Tres anos despois da súa fundación, en febreiro de 2003, OhmyNews
empregaba corenta e cinco persoas, que formaban parte do equipo laboral permanente, e
vinte e tres mil cidadáns reporteiros, e ubicábase no número seis do ranking dos medios máis
influentes de Corea.
O modelo de OhmyNews incluía incentivos monetarios para os reporteiros cidadáns. Se
un artigo se publicaba o autor podía recibir o equivalente de ata 20 dólares norteamericanos
en calidade de retribución, dependendo do lugar de importancia que ocupase o artigo no
sitio: unha historia na páxina principal recibía 20, unha publicada nas seccións enlazadas á
páxina principal (entrevistas, entretemento, internacionais, ciencia e tecnoloxía), 10, e un
escrito curto sen sección recibía 2 dólares. Ademais, os lectores podían facer doazóns de ata
54 dólares para artigos e enviar o diñeiro online ou a través dos seus teléfonos celulares. Entre
2000 e 2002, o sitio creceu inmensamente. Menos dun ano despois do seu lanzamento, en
setembro de 2000, contaba con cinco mil xornalistas cidadáns. En novembro do ano
seguinte, o número aumentara a quince mil. O persoal dedicado á edición tamén creceu,
pasando de catro en 2000 a cincuenta e tres en 2003 e noventa e cinco en 2006. Os
visitantes por día tamén ascenderon chegando a millóns nos casos de acontecementos
destacados. A porcentaxe de mozos reporteiros tamén é significativo. 83% dos cidadáns
xornalistas están baixo a idade de 40, e un terzo son estudantes: 2,9% na escola intermedia,
un 4,3% na escola secundaria, un 22,4% na universidade, e un 3,8% en posgrao. Esta
xeración coñecese como a xeración de 2030 a causa das súas idades.
A comunicación entre os xornalistas e os lectores é unha faceta importante do sitio
OhmyNews e das tecnoloxías Web 2.0 en xeral. A diferenza dos xornais tradicionais, onde o
xornalista e o lector rara vez interactúan, neste caso os cidadáns reporteiros e os lectores
teñen múltiples oportunidades para compartir os seus puntos de vista. Ao igual que una
entrada de blog, cada artigo ten unha sección de comentarios onde os lectores poden deixar
a súa opinión. Na páxina na que o artigo se amosa tamén hai un enlace á dirección de correo
electrónico do autor, que os lectores poden empregar para poñerse en contacto co
reporteiro, remitindo preguntas, críticas ou correccións. Ademais, poden deixarse
comentarios online, ler os comentarios doutros, compartir o artigo enviándoo por e-mail e
obter información acerca da cantidade de visitas que obtivo a nota, algo que é cada vez máis
frecuente nas manifestacións web dos medios tradicionais.
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Imaxe 3. Páxina principal do sitio OhmyNews
O papel informativo de OhmyNews viuse influenciado polas características da prensa de
Corea do Sur. O entorno de medios de comunicación no que xurdiu caracterizábase pola
preeminencia de tres xornais de orientación conservadora -Chosun Ilbo, Dong-A Ilbo,
JoongAng Ilbo- que acaparaban o 80% da circulación do mercado. Pola contra, OhmyNews
identificábase cun xornalismo progresista, aberto e liberal, afastado da prensa tradicional,
que provía unha fonte alternativa de noticias dirixida, fundamentalmente, ás xeracións máis
novas, non só polo emprego de internet senón porque foi capaz de informar cuestións
ignoradas polos medios tradicionais. Un exemplo diso foi a mencionada morte das dúas
nenas causada por un vehículo militar dos Estados Unidos en xuño de 2002. A experiencia
coreana, baseada na participación a través de internet especifica a poderosa combinación de
cidadáns e ciberespazo, e a potencialidade da formación dunha nova esfera pública na era da
información.
4.1 OhmyNews e activismo político
OhmyNews proporcionou á xente común unha plataforma para a deliberación en liña,
mediante a retroalimentación activa e a interacción cos seus lectores. A importancia do portal
no plano político demostrouse en varias ocasións que involucraron acontecementos de
importancia política. A manifestación de candeas de 2002 e a elección presidencial do
mesmo año, son algúns deles. No primeiro día de vixilia, o 30 de novembre, os visitantes de
de OhmyNews deixaron mil catrocentos dez comentarios na nota “vixilia por Hyo-sun e Misoon”, moitos deles instando á acción “fóra de liña”, é dicir, convocando á manifestación.
Houbo protestas significativas cando un tribunal militar estadounidense absolveu aos dous
soldados por neglixencia o 19 de novembro de 2002. Durante ese momento, OhmyNews
proporcionou información que non se estaba transmitendo na prensa coreana tradicional. Un
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dos puntos de diverxencia entre conservadores e progresistas en Corea é o papel militar de
Estados Unidos no país e é posible que os diarios conservadores non comunicasen a historia
da morte das nenas, a fin de evitar unha incitación ao sentimento anti-estadounidense (Joyce,
M., 2007: 22). Calquera que fosen as súas motivacións, ignoraron unha noticia importante
mentres que OhmyNews cubriu a historia, e habilitou o acceso a información que doutro xeito
non tería estado dispoñible.
Con respecto á elección de Roh, a diferenza dos medios tradicionais, que só
proporcionaron unha cobertura irregular dos acontecementos do día, a prensa en internet
ofrecía información continua, en formato de texto e video, e permitía que os lectores
seguisen minuto a minuto os eventos. Ademais, as reunións Nosamo eran transmitidas en vivo
polo sitio de Oh, e os seus activistas contaron, desde o principio, cun medio alternativo para
transmitir información sobre o seu candidato ao público, xa que empregaron a páxina desde
o momento da súa fundación. A noite anterior á elección, foi o epicentro do debate político
cidadán con máis de seis millóns de visitas á páxina principal e máis de dezanove millóns de
visitas rexistradas nas páxinas que contiñan notas relacionadas coa elección (OhmyNews,
2004: 19). A portada contiña informes e plans de acción cidadá e instaba aos lectores a votar
a favor de Roh, quen, para sorpresa de moitos, resultou victorioso ao día seguinte e
recoñeceu a contribución dos cidadáns xornalistas ao seu triunfo mediante a concesión da
súa primeira entrevista como presidente electo ao sitio.
OhmyNews creou un espazo aberto para a comunicación sobre os asuntos públicos.
Moitas das características interactivas do sitio permitiron aos xornalistas cidadáns
comunicarse co personal e cos lectores. Sen dúbida, estas características interactivas
conduciron a unha coordinación de accións colectivas fundadas na concentración dunha
mesma vontade política. De acordo con Joyce, OhmyNews foi revolucionario en termos de
atracción de mozos e de motivación para participar nos asuntos políticos (2007: 18). A través
deste activismo e comunicación en liña, a xente nova alcanzou unha participación inusitada
nos asuntos políticos.
Xunto con distintas análises empíricas, como as de Sutton (2006) e Lee (2009), pode
establecerse que a motivación maior dos cidadáns xornalistas e dos lectores do sitio de Oh
está relacionada co exercicio da liberdade de expresión e a difusión libre de información, que
dá lugar á creación dun discurso político alternativo. Porén, esta web serviu como un punto
de encontro para a mobilización social e a organización política, constituíndose nun híbrido
que ocupa un lugar intermedio entre as organizacións sociais e os medios de comunicación
e que lle outorga ao xornalismo cidadán un papel político, en tanto mecanismo participativo.
A difusión de información, que anteriormente non estaba dispoñible, orientada a unha
audiencia nova permitiu involucrar a este grupo, xeralmente apolítico, coa realidade política
e fomentar o seu activismo e participación.
5. REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN ONLINE
Os métodos de participación levados a cabo polos internautas tomaron a forma,
principalmente, de intercambio de opinións sobre os asuntos e cuestións de relevancia
política nacional, comentarios sobre sitios ou notas, produción e distribución de información
e enquisas e votacións en liña. O intercambio de ideas a través de internet foi a forma
primordial de participación que adoptaron os usuarios, efectuada a través de e-mails, sitios
web, blogs, foros, etc. Seguindo ás discusións en liña, os internautas a miúdo reuníronse fóra
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do espazo de internet, en prazas, cafés, para expresar colectivamente as súas opinións.
Durante os períodos electorais, involucráronse en proxectos a favor ou en contra de certos
candidatos. Na campaña da Alianza de 2000, os activistas diagramaron estratexias e guías de
acción específicas a través dos seus sitios web; nas eleccións presidenciais de 2002,Nosamo
encabezou o apoio a Roh, instando a votalo e recadando fondos, na web. Estas experiencias
permiten outorgar un dobre papel ao uso de internet na esfera pública, como unha
ferramenta adicional para mellorar unha estratexia de acción, no caso da Alianza, ou como o
elemento esencial da acción participativa, como nas vixilias de candeas, recadación de
fondos, etc.
Michael Hauben (1997), describe os primeiros procesos da participación online como un
período no que un grupo de persoas comezou a atopar novas identidades e desenvolver unha
conciencia de si mesmos como cidadáns en liña. Durante este tempo, especialmente en
Corea, deuse un aumento no uso de encerados de mensaxes, precursoras do estilo de
OhmyNews. A medida que pasou o tempo, os internautas coreanos foron adoptando novos
repertorios que fusionaron a subcultura de internet e os discursos políticos. As parodias,
sátiras gráficas ou en formato de audio e video, animacións, caricaturas e fotografías con
contido humorístico foron dando forma á subcultura da participación política na rede. A
interferencia cultural ou culture jamming8 converteuse nunha estratexia importante da
protesta virtual e tomou unha parte integral da expresión política dos cidadáns en internet.
Na elección parlamentaria de 2004 os usuarios comezaron a empregar varias técnicas de
collage para criticar aos candidatos e aos partidos en diversos sitios, entre os máis populares
estaban Ddanzi Ilbo, DC Inside y Sisa Gallery. Outra das formas negativas de participación
política que se empregou a partir de 2004 foi cyber raid, un tipo de visita en masa a sitios
políticos co obxectivo de facer caer o servidor.
O repertorio de actividades no marco de internet modifica o panorama político ao
desdebuxar as liñas que trazan os límites entre o público e o privado, entre o offline y online,
xerando unha converxencia entre as distintas prácticas políticas. O debate en liña dirixido por
cidadáns comúns causa reaccións en cadea que aumentan a conciencia da cidadanía. A través
dos taboleiros de anuncios en liña, blogs e outras ferramentas de comunicación participativa
online, os internautas comunícanse entre si sobre a base de redes horizontais e
descentralizadas (Lee, J., 2009: 172).
6. A MODO DE CONCLUSIÓN: A XERACIÓN 2030 E O USO POLÍTICO
DE INTERNET
A xeración 2030, eses mozos entre os 20 e 30 anos de
democracia e desenvolvemento económico, sen lembranzas
réximes militares anteriores a 1987, caracterízanse por manter
convencionais ou en rede en contraposición con aquelas
idade, nacidos e crecidos en
políticas que se asocien aos
formas de individualismo non
do colectivismo confuciano
8 O culture jamming (interferencia cultural) representa unha utilización e interpretación discordante e disidente dos signos coa premisa clave
de que non se trata de interromper a canle de comunicación, senón de empregar a propia comunicación e as estruturas de poder
apropiándose dos seus signos e terxiversándoos. O seu propósito é a crítica do actual estado de cousas, socavar a normalidade e a
pretendida naturalidade da orde imperante, sementando inesperados elementos de confusión e transformando os discursos pechados en
situacións abertas. Trátase de confrontar aos cidadáns non só con algunhas proclamas, senón de recoller as contradicións e as experiencias
das súas propias vidas, convidándoos a reflexionar e actuar doutra maneira a partir delas. Ver: Cabello Fernández-Delgado (2006).
Interferencias na transmisión: Aproximación teórica ao culture jamming, en Razón y palabra, núm. 49. Pp. 13-23.
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tradicional, e estiman a autonomía persoal, os valores pluralistas, e a diversidade cultural. Antes
dos eventos sinalados ao longo do traballo, posuían un alto manexo de ferramentas
tecnolóxicas e un comportamento indiferente ante os eventos políticos importantes do país
(Han, J., 2007: 61). Comparados coa xeración 3869, que foi a da participación política prodemocrática, a de 2030 pode ser identificada como a da participación cultural, en palabras de
Cho, a xeración de internet defínese pola libre expresión de desexos e pola creación dun
público, a través do espazo online, na era da cultura e o capital (2008: 198).
Os mozos 2030 comezaron a emerxer como unha forza social destacada cando descubriron
a forma de aproveitar ao máximo as oportunidades que ofrecía internet, en principio, no plano
non-político. A Copa mundial de fútbol de 2002 foi o escenario no que estes grupos de mozos,
principalmente de estudantes secundarios e universitarios, iniciaron a construción de lazos no
ciberespazo e demostraron o poder mobilizador da rede, e foi, á súa vez, o contexto que lles
permitiu demostrar o seu poder cultural para quebrar cos vellos costumes e rutinas políticas. O
uso de panos en cabezas e brazos coa insignia nacional, que tería sido considerado unha falta
flagrante aos deberes de cidadanía e de respecto aos símbolos nacionais, e a adopción da cor
vermella, cor tabú asociada ao comunismo e a Corea do Norte, representaron un fenómeno
cultural, máis que unha crítica política, e o empoderamento das xeracións máis novas ante
restricións culturais profundamente arraigadas (Lee, J., 2009: 140).
A medida que o desenvolvemento tecnolóxico avanzou, a xeración 2030 foi cambiando
a súa conciencia e inclinacións políticas. Podemos asociar este progreso no emprego de
internet con tres factores fundamentais que foron tratados máis arriba: a) a diversificación dos
usos de internet; b) a concentración de usuarios nos grupos etarios de 20 e 30 anos de idade;
e c) o tempo ou momento de incremento na taxa de penetración desta ferramenta. Na
década dos 90 a cantidade de usuarios, como se viu, era insignificante en termos de impacto
nos acontecementos da sociedade. Pola contra, no ano 2001, a metade da poboación
coreana visitaba regularmente o ciberespazo (Han, J., 2007: 62) e esta taxa duplicouse e
triplicouse ano a ano alcanzando a cifra actual de máis de corenta millóns de usuarios entre
unha poboación pouco maior a corenta e oito millóns de persoas. O ritmo acelerado de
difusión de internet afectou a composición xeracional dos internautas e os adiantos técnicos
outorgaron maiores posibilidades de uso de internet. As xeracións dos 10, 20 e 30 anos
amosan unha penetración practicamente total de internet no ano 2010, superando o 99%.
Isto posicionou aos mozos, anteriormente excluidos dos discursos socio-políticos, no lugar de
preeminencia dentro dunha nova esfera pública e o proceso coincidiu co incremento do
activismo cidadán que tivo lugar durante a década de 1990 e 2000, dando como resultado
unha correlación positiva entre crecemento de organizacións non gobernamentais e
informatización da sociedade (Han, J., 2007: 62).
Durante as mobilizacións de candeas do ano 2002, a xeración 2030 adquiriu un papel
central no plano político. Foron eles os que iniciaron a acción e mobilizaron aos seus similares
para ateigar as rúas de Seúl e manifestarse no ciberespazo. En tan só 24 horas, o 90% dos
usuarios de MSN en Corea colocaron unha cinta negra nos seus perfís e máis de dez mil
persoas reuníronse en Gwanghwan-mun para esixir xustiza ante a morte das dúas
adolescentes, como detallamos anteriormente (Lee, J., 2009: 158). Os mozos novamente
9 O nome da xeración 386 é unha composición de tres números que fan referencia ás características do grupo: o 3 alude a aqueles que
posúen 30 anos de idade, o 8 representa o momento en que estes mozos eran estudantes, a década de 1980, e o 6 refírese á década de
nacemento, 1960.
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
desafiaban a autoridade e o conservadorismo da sociedade coreana opoñéndose a unha
relación indulxente cos Estados Unidos que perdurara por anos.
Tendo sido testemuña do poder de internet no movemento da Alianza en 2000, e coa
experiencia dos Diaños vermellos na Copa mundial de fútbol de 2002, esta nova xeración,
na súa orixe apolítica e apática, converteuse nun actor político importante na elección
presidencial de 2002, principalmente, debido a que as manifestacións de candeas se
politizaron ata alcanzar o debate electoral. Dalgunha maneira, iso exerceu un rol
determinante para outorgar á xeración 2030 un poder de veto na política interna de Corea
do Sur, como se demostró nas mencionadas manifestacións.
Durante as campañas electorais presidenciais de 2002, a xeración 2030 organizou unha
rede no medio online, denominada Rede de Votantes 2030 (http://www.votefestival.org), co
obxectivo de aumentar a taxa de concorrencia aos comicios daqueles mozos nos seus vinte e
trinta anos de idade. A meta era alcanzar unha porcentaxe de participación que elevara ao
80,8% a participación total na votación10. Esta rede organizou eventos, sorteou agasallos entre
aqueles que instaban aos seus amigos a votar, recolleu sinaturas e encheu o seu sitio web de
noticias políticas, propostas de distintos partidos, información sobre candidatos e reclamos
que involucraban aos mozos instando ao compromiso e á colaboración para lograr cambios e
divulgar a campaña mediante unha variedade de accións cívicas. Cando Roh gañou as
eleccións, os diarios de maior circulación do país, Choson Ilbo e JoongAng Ilbo, describiron o
resultado en termos xeracionais como a victoria da xeración 2030 sobre a 5060 (aqueles de
50 e 60 anos) e como o triunfo dos novos sobre os vellos medios de comunicación (Choson
Ilbo, 26 de decembro de 2002).
Imaxe 4. Páxina principal do sitio Vote Festival
Escritos instando a
votar aos
estudantes
universitarios
10 O nome toma a cifra 80,8 facendo referencia á elección presidencial anterior -1997- onde a porcentaxe de participación nos comicios
foi do 80,7. O obxectivo era superar este número por medio do involucramento masivo dos mozos 2030.
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REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN CIDADÁ ONLINE: O CASO DE COREA DO SUR E A CONFORMACIÓN DA
XERACIÓN 2030_Bárbara Inés Bavoleo
As mobilizacións cidadás masivas e as tecnoloxías de información e comunicación
desempeñaron un papel catalizador para converter a xeración 2030 nun grupo social
cohesivo e politicamente activo que asumiu o seu poder na creación de consenso no
ciberespazo e na formación de redes para levar adiante accións políticas. Ao mesmo tempo,
estes mozos foron o motor que impulsou o emprego de ferramentas como internet para
prácticas sociais e políticas. Este dobre estímulo deu como resultado un escenario particular
no que internet e os mozos foron determinantes -eleccións, mobilizacións, poder de veto,
etc., entre 2002 e 2007- e, de varias maneiras, contribuiu á concatenación de eventos
posteriores que inclúen restricións e intentos de apropiación desta ferramenta tecnolóxica por
outros axentes sociais, cuestións que se abordan minuciosamente nos seguintes capítulos.
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JOSÉ G. VARGAS-HERNÁ[email protected]_University Center for Economic and Managerial Sciences,
University of Guadalajara
ERNESTO GUERRA GARCÍ[email protected]_Universidad Autónoma Indígena de México
MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁ[email protected]_Universidad Autónoma Indígena de México_[67_83]
Avaliación sociocultural para
proxectos de investimento
en comunidades indíxenas
wixarikas
& Resumo/Abstract: Analízanse aspectos da problemática que se presenta na avaliación
social de proxectos de investimento para as comunidades indíxenas wixarikas
(huicholes).Os proxectos neste contexto fan particularmente complexa a avaliación, xa que na
perspectiva socioeconómica coa que se avalía entra en xogo a inconmensurabilidade dos
asuntos de carácter social e intercultural que non se poden pasar por alto. Abórdanse as
interrogantes que xurdiron na elaboración deste tipo de proxecto e preséntase un marco teórico
para a proposta metodolóxica de avaliación sociointercultural. &
& Palabras clave: avaliación social de proxectos de investimento, avaliación sociointercultural,
comunidades indíxenas, wixarikas.
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AVALIACIÓN SOCIOCULTURAL PARA PROXECTOS DE INVESTIMENTO EN COMUNIDADES INDÍXENAS WIXARIKAS_José G.
Vargas-Hernández_Ernesto Guerra García_María Eugenia Meza Hernández
INTRODUCIÓN
Ao elaborar proxectos de investimento para a implementación de enerxías alternativas
nas comunidades wixarikas (hicholes) en México no ano 2010, detectouse que había unha
serie de aspectos a discutir na teoría da avaliación social de proxectos de investimento cando
estes son aplicados nun contexto indíxena.
Estes proxectos buscan mellorar as condicións dos wixarikas e doutras comunidades
indíxenas a través de impulsar a infraestrutura básica que ademais posibilite a xeración de
proxectos con enfoques e principios propios acordes coas culturas e as lóxicas económicas
das etnias que participan, así como da súa racionalidade social e ambiental, en especial a
relación que gardan coa nai terra (Gómez González, Gómez Calderón e Gómez Calderón,
2008).
Nas comunidades wixarikas, o feito de valorar a posibilidade de levar o servizo eléctrico a
través de enerxías alternativas presenta de antemán externalidades que poden considerarse
negativas para a súa cultura, pois este servizo implicaría un maior uso de televisores, radios e
demais medios de comunicación e abriría a posibilidade de ampliar un proceso aculturador
que malia os beneficios, os efectos negativos poderían ser aínda máis indesexables.
Porén, a instalación de todos os servizos traería como consecuencia mellorar os seus
medios de produción agrícola a través do uso de maquinaria e equipo que non poden ser
usados sen a enerxía eléctrica. Pero o simple feito de querer axudar aos wixarikas como parte
dunha política gobernamental puidese ter implicacións racistas ao colocar a cultura mestiza
nacional por enriba da deles. Non é un asunto sinxelo, a mostra está en que malia o alto
interese por esta cultura, nas últimas décadas non se puido contribuir a mellorar
significativamente o benestar económico e material desta etnia (Wiegand e Fikes, 2004: 54).
As externalidades mencionadas nos parágrafos anteriores preséntanse en direcciones
atopadas e habería que valoralas tanto desde as perspectivas da comunidade indíxena como
da sociedade non indíxena.
É evidente que a cultura non indíxena ten un peso maior e que as decisións terán un
rumbo particular neste sentido, pero a través dunha serie de asuntos éticos nas políticas
públicas poderíanse tomar en conta cualificacións do mundo indíxena para tratar de sopesar
os seus intereses.
Por exemplo, a diferenza do mundo non indíxena, para os labregos huicholes o produtivo
e o relixioso está tan intimamente ligado coa vida económica e social que aparentemente
presentan unha falta de interese para a adopción e adaptación tecnolóxica (Torres Contreras,
2000: 162-163).
O huichol montañés emprega o tempo que non dedica ás técnicas de traballo
substitutivas, na realización de rituais feitos en forma conxunta entre a súa familia e as
demais familias que están no medio social – produtivo (Torres Contreras, 2000: 163).
Isto non significa que os wixarikas se atopen illados da sociedade mestiza, a persistencia
da súa cultura e comunidade pode ser explicada a través de procesos de identificación de
cara ao mundo, pero a especificidade da súa etnia débese, en parte, á creativa integración do
que non é a súa cultura (Florentine Beimbord e Romandía Peñaflor, 2009: 13).
A complexa madeixa para q análise de proxectos nestes contextos inicia coa
consideración de que na avaliación social, menciona Fontaine (1999), as externalidades
permiten entender a factibilidade de impulsar un proxecto sen fins de lucro e nun contexto
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sociointercultural, estas van en múltiples sentidos e terían que analizarse no intrasocial, o
intracultural e o intercultural (Guerra, 2004).
Aquí faise referencia aos aspectos intrasociais cando o que se analiza non é exclusivo
dunha das culturas que participan e non é posto en consideración na relación intercultural;
son todos eses aspectos transversais na sociedade independentemente das culturas que
participan, tales como a pobreza, a tecnoloxía e o benestar que incumbe a todos os seres
humanos; os asuntos interculturais, por outro lado, son postos a discusión das interrelacións
entre as culturas tales como o uso dos recursos, a dominación, o desprazamento lingüístico,
as asimetrías, as discrepancias de entendemento, entre outros e o intracultural refírese ás
diferenzas que existen ao interior dos grupos étnicos e culturais e que non permiten ter unha
idea clara e uniforme do que unha comunidade ou un pobo desexa.
Ao introducir esta perspectiva metodolóxica de análise que chamamos sociointercultural
(Guerra García, 2004) na avaliación social ábrese unha área de investigación para xerar
modelos que describan as categorías a considerar neste tipo de ambientes.
Para aboar a problemática cómpre tomar en conta que o feito de que os decisores e os
supostos beneficiarios do proxecto sexan de diferentes culturas implica necesariamente un
“polirelativismo”, é dicir, considerar todas as posibles posturas relativas respecto da avaliación
ao mesmo tempo. Isto é, se a relatividade é entendida como a aplicación de criterios e
cálculos desde unha perspectiva particular determinada aceptando que existen outros puntos
de referencia, implicaría entón non soamente a aceptación da existencia doutros criterios,
senón a elaboración de mecanismos para considerar estoutros puntos de referencia e das
outras formas de ver o mundo na avaliación dun proxecto.
O anterior implica que a avaliación se realice ademais en forma ‘multicriterial’, é dicir,
recoñecer que ao tratar problemas complexos como os que se presentan nas etnorrexións se
necesita ter en conta a inconmensurabilidade social, cultural, intercultural e intracultural
presente nestes. Esta inconmensurabilidade refírese á presenza de múltiples valores lexítimos
na sociedade e nas culturas (variados puntos de vista e en conflito) que levan consigo non só
a necesidade de involucrar no proceso de toma de decisións aos agentes afectados, senón de
entender as políticas do Estado para o efecto (Vargas Isaza, 2005). A inconmensurabilidade
asóciase coa natureza multidimensional da complexidade e do emprego de diferentes
dimensións de análise sociointercultural.
Pero como realizar unha avaliación sociointercultural dun proxecto de investimento
nunha comunidade indíxena? ou máis especificamente cales son as categorías a considerar
neste tipo de avaliacións?
Estas cuestións foron analizadas para o caso mencionado e descríbense brevemente no
presente artigo.
AVALIACIÓN DE PROXECTOS DE INVESTIMENTO
Enténdese como proxecto de investimento a formulación dunha intervención nun medio
para estudar unha problemática existente e a análise da factibilidade de acadar un cambio
desexado polo menos por algunha parte da sociedade; o proxecto de investimento é aquel
onde se plasma con claridade e detalle o que se desexa lograr e ademais como logralo;
permite xustificar a intervención desde distintos puntos de vista para dar ou non solución a
unha problemática (Andia Valencia, 2010: 28-29).
Antes de realizar calquera actividade avalíanse as posibilidades do ou dos proxectos.
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AVALIACIÓN SOCIOCULTURAL PARA PROXECTOS DE INVESTIMENTO EN COMUNIDADES INDÍXENAS WIXARIKAS_José G.
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En calquera caso, aínda cando o obxectivo sexa privado, a avaliación debe considerarse
unha forma de investigación social
…aplicada, sistemática, planificada e dirixida, en que se apoia un xuízo acerca do mérito e o
valor dos diferentes compoñentes dun programa, de forma tal que sirva como base ou guía
para unha toma de decisións racional e intelixente entre cursos de acción (Matos, 2005:23).
De aquí que os obxectivos de calquera avaliación, privada ou social, sempre estean
dirixidos ao desenvolvemento ou a mellorar as condicións de vida. O desenvolvemento da
formulación comprende desde a intención ata o termo e como é que se vai poñer en
operación o proxecto.
A avaliación, aínda cando non se menciona en moitas metodoloxías, toma criterios de
políticas públicas xa establecidas ou comunmente aceptadas; a avaliación privada de
proxectos de investimento ofrece criterios que na súa gran maioría proveñen de políticas
púbicas aliñadas cunha perspectiva individualista que poñen nun plano secundario a
afectación que se fai á comunidade. Na avaliación social, en cambio, parte de políticas
públicas onde o beneficio colectivo é prioritario.
É de considerar que as políticas públicas poden ser ubicadas en correntes do pensamento
económico. Na economía clásica frecuentemente se inclúen soamente as variables que son
pecuniarias; pero a tendencia máis recente é precisamente incluir todos os aspectos da
maraña social que non puideron ser contundentemente medidos aínda cando si cualificados.
Especialmente considéranse os efectos coñecidos como externalidades que anteriormente se
consideraban indirectos ou de menor importancia, pero cada vez máis cobran unha maior
relevancia.
Sen facer a un lado os aspectos técnicos económicos e financeiros, o feito de que moitas
das externalidades sexan difíciles de cuantificar dificulta a avaliación en xeral.
Avaliar é un dos conceptos máis difíciles de abordar en ambientes sociointerculturais xa
que xeralmente non é posible a implementación dunha métrica válida e aceptada por todos
os interesados. Ademais, os aspectos que comunmente son considerados de validez universal
son cuestionados ante a presenza doutras formas de ver o mundo.
Avaliar significa entón para este caso esclarecer todas as dúbidas que a operación dun
proxecto puidese ter antes de que este sexa aplicado desde o polirrelativismo e o multicriterio
mencionado.
Este tipo de proxectos non sempre representa unha competencia pola asignación de
recursos escasos, onde o criterio reitor da asignación estaría dado por un indicador de
rendibilidade; senón que existen tamén outros criterios de igual validez que teñen que ver
con asuntos sociointerculturais onde o relativismo cultural prové puntos de vista diferentes
que poden converxer ou diverxer.
As incertezas que se presentan débense en gran parte polos problemas que implica a
información sociointercultural e as dificultades para a prescrición e a determinación do
resultado final (Loaiza, 1994).
O ENFOQUE DA ECONOMÍA SOCIAL
A crise dos modelos de desenvolvemento permitiu a visibilidade dalgunhas formas
ancestrais de entender a economía e o xurdimento de innovacións que se viñeron a chamar
economía do terceiro sector, economía solidaria, economía do troco, economía popular ou
economía social (Bastidas e Richer, 2001:1).
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En realidade toda economía é social, porén cando o enfoque é o privado déixanse de lado
todas as consideracións dos outros actores que participan no total económico (Bastidas e
Richer, 2001:2). A finalidade non é agregar unha variable endóxena máis senón recoñecer
preponderantemente as dimensións sociais da economía (Izquierdo, 2009:5).
O obxectivo da economía social non é o lucro; trátase dun modelo orientado ao benestar
de grupos e colectividades (Pujol, 2003:36), desta forma un proxecto de enerxía alternativa
nestas comunidades asegura a sustentabilidade, aínda cando o custo do investimento é
elevado e aparentemente non se teña un resultado financeiro positivo. O bo vivir da
comunidade e a xeración de sinerxias sociais pode ser suficiente para xustificar un proxecto
deste tipo. O Estado desde esta perspectiva perseguiría orientarse a mellorar as condicións
das comunidades.
Ademais, a economía social difúndese a través dun proceso de recoñecemento das
pobres circunstancias nas que se atopa unha comunidade indíxena e da débeda que por máis
de 500 anos ten a sociedade mexicana para este sector (Bastidas e Richer, 2001:2). Nos
tempos actuais, onde é cada vez máis evidente a responsabilidade de cada unha das persoas,
onde a cooperación é cada vez máis necesaria e onde xa non se considera que o ben
individual leva consigo necesariamente ao ben común, o enfoque social é cada vez máis
necesario, aínda nos proxectos privados. Neste sentido a economía social é un enfoque
alternativo acorde coa avaliación sociointercultural que se propón.
Precisamente para o caso que se menciona, é necesario abordar unha economía indíxena,
entendida esta como unha das formas de economía social en América Latina, que parta
dunha visión dunha vida plena do ser humano na súa relación coa natureza e na súa busca
do ben de todos.
Por exemplo, para o caso dos wixarikas é sabido que
…cada membro da familia contribúe con algo para a festa e tamén ten dereito a que o
axuden a el a abrir a súa terra para sementar, a que o axuden a limpar a milpa, a colleitar
e a que o ayuden a cazar o veado (Torres, 2000: 162).
Isto dá mostra dunha dinámica económica diferente á dos mestizos. En si a economía
indíxena busca:
…garantir aos pobos indíxenas o seu benestar en todos os ámbitos da vida, sendo este a
base filosófica de benestar e que senta as bases para a implementación da economía
indíxena (Consello Indíxena de Centroamérica, 2010).
A economía indíxena componse de prácticas ancestrais de adaptación a un medio
determinado que se compoñen dos seguintes elementos a) a produción que determina unha
paisaxe determinada de acordo coa forma particular de apropiación do territorio de cada
pobo indíxena traballadas con técnicas tradicionais, b) a distribución, onde operan
mecanismos diferentes á intermediación como reciprocidade e redistribución c) o consumo,
caracterizado polas formas de igualación d) a organización do traballo e e) a terra, que é vista
desde unha cosmovisión diferente ao da propiedade individual (Lugo, 2007: 60).
Porén cómpre aclarar que a economía indíxena presenta características particulares
segundo a cultura da que se fala e da relación que presentan esta cos demais grupos étnicos.
Os elementos precolombinos, que se compoñen de prácticas ancestrais de adaptación a un
medio determinado, onde non intervén o diñeiro, corresponden a unha economía que pode
ser chamada tradicional (Diosey, 2007: 60), pero existen moitos elementos que se crearon a
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partir da relación co mundo non indíxena, quizais a relación económica máis antiga destes
últimos foi o comercio.
Tratando de xeneralizar,
As economías indíxenas están compostas por unha economía tradicional cun segmento de
economía de mercado, que pode ser de maior a menor magnitude, dependendo do caso
de que se trate. Polo xeral, o segmento da economía de mercado comporta adaptacións
interculturais como mercadorías que se producen con técnicas ou organizacións de traballo
tradicionais para vendelas ao mercado ou cuxas rendas se aplican a reciprocidades ou
complementariedades tradicionais (Diosey, 2007: 60).
Para Diosey (2007: 60-61) a economía tradicional componse dos seguintes elementos: 1)
a produción das prácticas ancestrais que determinan unha paisaxe, produto das formas
particulares de apropiación do territorio; 2) a distribución, onde operan mecanismos
diferentes á intermediación do diñeiro, que nas súas diferentes linguas teñen que ver coa
reciprocidade, a axuda mutua, o troco, a colaboración comunal, etc.; 3) o consumo, que se
caracteriza por buscar formas de igualación; 4) a organización social (indíxena), que
determina en maior ou menor medida a asignación dos traballos, o usufruto e o usufruto dos
recursos e o uso da produción de bens e servizos e 5) a terra, que é un ser vivo que lle
pertence a si mesma, polo que a propiedade privada é sempre un asunto de conflito no
marco legal na súa relación coa poboación non indíxena (Diosey, 2007:60-61).
O troco por exemplo, é un dos elementos da economía tradicional que actualmente non
só é usado por moitas comunidades indíxenas, senón que está rexurdindo en diferentes
nichos da sociedade, por exemplo en clubes e grupos de interese e en ámbitos locais e
internacionais e puxo en dúbida a súa ineficiencia (Tocancipá, 2008:147).
Con base no anterior pódese entender porque a idea de que o pobo indíxena conte con
enerxía, que sexa panca para o seu bo vivir ou para cohabitar dunha maneira máis harmónica
na sociedade mexicana, require dun punto de vista máis amplo que o que prové as
ferramentas comúns de avaliación, tanto privada como social.
Para que o anterior se leve a cabo cómpre o real e verdadeiro recoñecemento das
organizacións sociais neste caso do goberno, das comunidades e dos pobos indíxenas. Desta
forma as políticas públicas son de gran relevancia para a avaliación neste tipo de contextos
(Huot e Bussiéres, 2006:124),
A AVALIACIÓN SOCIAL
Un proxecto de investimento social busca cumprir con obxectivos sociais a través de
metas gobernamentais ou alternativas, empregadas por programas de apoio (Matos, 2005).
O máis importante neste tipo de intervencións é que os usuarios directos, os beneficiarios
sociais, estean de acordo coa formulación formulada; é dicir, o proxecto non se debe xerar
de maneira unidireccional, neste caso do goberno mestizo para unha comunidade indíxena,
senón que ten que ser multidireccional.
Porén, ao respecto da dimensión social, son poucas as avaliacións que van máis alá de
indicadores que describen a satisfacción de necesidades básicas, e quedan pendentes ou sen
considerar outros aspectos sociointerculturais tales como a equidade intercultural, o
equilibrio intra e interxeracional, o nivel de organización social ou a capacidade de xestión
dunha comunidade ou rexión, a conformación das redes sociais, o capital social e humano e
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AVALIACIÓN SOCIOCULTURAL PARA PROXECTOS DE INVESTIMENTO EN COMUNIDADES INDÍXENAS WIXARIKAS_José G.
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a resposta e organización da sociedade fronte ás estruturas de mercado e os seus procesos de
cambio (Mazabel-Domínguez, Romero-Jacuinde e Hurtado-Cardoso, 2010).
No caso que nos ocupa é de resaltar que as zonas indíxenas en México presentan
xustaposicións entre os usos e intereses que o solo implica na cosmovisión dos seus pobos e
as actividades preponderantemente económicas dos non indíxenas (Korsbaek, 2009). Os
exemplos máis recentes implicaron a loita dalgunhas etnias contra o uso e explotación
mineira dalgúns intereses privados sobre os usos que os pobos indíxenas queren facer do seu
solo (Saliba, 2011, La Jornada, 2011, Zapateando, 2012).
Entón a diferenza respecto das outras avaliacións é que os beneficios, os custos e as
externalidades deben observarse desde as diferentes perspectivas ao mesmo tempo. É dicir,
nos proxectos interculturais non é suficiente realizar a formulación e a avaliación desde unha
soa perspectiva, senón que cómpre poñer sobre a mesa todos os criterios e puntos de vista
das culturas que participan.
O anterior amosa que as etnorrexións presentan conflitos con respecto á axenda que os
actores da economía non indíxena teñen para o uso do que consideran a súa terra. Así temos,
ademais dos proxectos privados de minería onde se confrontan as aspiracións indíxenas
outras empresas en relación coas novas enerxías, as tecnoloxías innovadoras e cos medios de
comunicación, que presentan tamén rupturas, coxunturas e desencontros, susceptibles de
estudos máis profundos.
A problemática que se presenta é que na valoración social existen elementos perceptibles
por unha comunidade como prexuízo que son difíciles de cuantificar ou de xerar unha
ponderación en unidades monetarias. De aquí que o desenvolvemento deste tipo de
proxectos ten preferentemente un enfoque cualitativo.
Pero isto non quere dicir que o seu desenvolvemento sexa menos valioso. Pola contra, as
discusións desde unha perspectiva sociointercultural levan a xerar novos construtos que
permiten entender o que sucede nunha realidade social concreta.
AS EXTERNALIDADES
Os proxectos de investigación social sempre levan consigo unha serie de arestas referente
ao manexo das externalidades que non só non foron resoltas, senón que se van formulando
na medida en que se atopan na práctica.
As externalidades prodúcense cando as actividades sociais ou económicas dun grupo de
persoas teñen un impacto sobre outro ou sobre a natureza e o devandito impacto non é
tomado en conta de maneira axeitada polo primeiro grupo (Jaime e Tinoco, 2006:105).
Tradicionalmente a avaliación dun proxecto de investimento pretende constituir un
punto de partida para determinar as compensacións que probablemente sería necesario
outorgar para contrarrestar os efectos negativos que se poidan ter sobre os sistemas natural
ou social. Porén esta filosofía compensatoria e correctiva non é recomendable en proxectos
onde participan diferentes culturas, pois unha acción que implica compensación dunha parte
puidese ser inaceptable para outra.
No tratamento das externalidades é importante mencionar que desde o enfoque social
calcular os custos do efecto negativo e logo tratar de pagalo de maneira correctiva non é
precisamente o óptimo (Fontaine, 2008: 13); é dicir, internalizar as externalidades non é a
mellor filosofía na avaliación social, pois cando os grupos son de diferentes culturas existen
situacións de carácter intercultural que deben ser resoltas de maneira preventiva.
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ECONOMÍA E XESTIÓN DOS RECURSOS NATURAIS
A importancia deste tipo de proxectos increméntase ao considerar que ás comunidades
indíxenas rurais se lles asignou a tarefa de ser provedoras de recursos ás zonas urbanas e se
lles atribuiu a responsabilidade de preservar o equilibrio ambiental (Mozas e Bernal,
2006:127).
Ademais unha característica adicional que teñen este tipo de proxectos de enerxía
alternativa nas comunidades indíxenas é que á par se abordan aspectos de economía e
xestión dos recursos naturais. Ao respecto hai que salientar que o interese polas Fontes de
Enerxía Novas e Renovables (FENR) se debeu á crise de enerxía que cada vez máis se acentúa
(Rodríguez Murcia, 2008: 88).
Polo anterior este tipo de proxectos tamén se enmarca nunha economía dos recursos
naturais que engloba todo o referente á 1) xestión e a valoración dos recursos naturais, 2)
determinación dos niveis aceptables das externalidades negativas e 3) o cálculo das
externalidades positivas.
Dentro desta disciplina atópase a economía ecolóxica, que a diferenza da teoría
económica convencional, o seu obxectivo non é a busca da eficiencia, da rendibilidade e do
crecemento en termos puramente monetarios, senón de tratar de facer compatible a
sustentabilidade do capital natural (Domínguez, 2004:8).
Pero malia que a conciencia sobre a crise ecolóxica global é un feito innegable, os
sistemas económicos actuais dificultan non soamente a avaliación destes proxectos senón
tamén a incorporación de novos métodos de aproveitamento de enerxía moito máis
sustentables.
O que si é evidente é que a dependencia humana dos ecosistemas se aprecia de maneira
evidente en economías de subsistencia ligadas ao medio natural, onde as comunidades
humanas, como as indíxenas, toman directamente dos ecosistemas só o que necesitan para
vivir; disto, as comunidades wixarikas teñen unha gran sabiduría. O recoñecemento deste
feito, implica asumir que o desenvolvemento económico e social dependerá a mediano e
longo prazo non só do axeitado mantemento dos sistemas ecolóxicos que o sustentan e que
constitúen o capital natural do planeta senón tamén do respecto e da atención que poñamos
nas culturas indíxenas, das que temos moito que aprender (Gómez e de Groot, 2007:5-6).
As cuestións relacionadas cos recursos naturais son analizadas tanto desde a perspectiva
económica como desde o marco institucional coas súas regras, deberes e obrigas, formais e
informais (Domínguez, 2004: 6-7); ademais deben ser consideradas as formas de relación
que cada cultura ten coa natureza.
A INCORPORACIÓN DA DIMENSIÓN AMBIENTAL NA ANÁLISE DE
PROXECTOS
Neste tipo de proxectos en comunidades indíxenas rurais é difícil deixar de lado a
avaliación de impacto ambiental, que consiste na identificación, análise e valoración de efectos
dos proxectos sobre o seu medio, natural e social, desde o polirrelativismo e o multicriterio,
aínda cando non necesariamente estes estean expresados en unidades monetarias.
A incorporación desta categoría implica considerar unha serie de actividades adicionais
que normalmente non se consideraban e cuxa execución é obrigada hoxe en día.
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Para a avaliación do impacto ambiental dun proxecto sobre o medio económico é posible
acoutar que desde o momento da súa construción e posterior posta en marcha, este estará
influíndo no medio onde se instalará, polos efectos que produciría sobre as actividades
naturais, humanas e económicas existentes e futuras durante o seu período de operación e
ata a etapa de abandono. En particular, a avaliación neste medio consiste en dimensionar os
futuros efectos a través dun proceso de identificar, interpretar, predicir e dar a coñecer os
efectos potenciais do proxecto sobre o medio económico e sociointercultural en que se
localizará e operará, o que se reflectiría no cambio do devandito medio (actual e futuro).
DESENVOLVEMENTO OU BO VIVIR
Outro elemento a considerar na avaliación de proxectos nas comunidades indíxenas é
que en América Latina está en marcha unha renovación da crítica ao desenvolvemento
convencional baixo un proceso que ofrece varias particularidades e que aporta outro enfoque
á avaliación social.
Nesta nova situación destácase que mentres que boa parte das posturas sobre o
desenvolvemento convencional, e mesmo moitas das correntes críticas, se desenvuelven
dentro dos saberes occidentais propios da modernidade, as alternativas latinoamericanas
máis recentes escapan a eses límites (Gudynas e Acosta, 2011: 72).
O importante aquí e como se trata da avaliación en comunidades wixarikas é que as
posturas do ‘bo vivir’ recuperan visións ancoradas nos coñecementos e saberes propios de
pobos indíxenas. As posturas do bo vivir cuestionan o desenvolvemento coa súa filosofía de
progreso e que na práctica significou unha relación adversa coa natureza.
O Bo Vivir non é, entón, un desenvolvemento alternativo máis dentro dunha longa lista de
opcións, senón que se presenta como unha alternativa a todas esas posturas (Gudynas e
Acosta, 2011: 72).
O bo vivir é un concepto de política pública en construción, pero en xeral recupera a idea
dunha boa vida, do benestar nun sentido máis amplo e no caso da economía social e da
avaliación social prové como criterio xeral que unha comunidade viva ben, sen agardar o
progreso a forza da devastación dos recursos naturais. Como o mencionan os líderes kichwas:
…é unha visión holística acerca do que debe ser o obxectivo ou a misión de todo esforzo
humano, que consisten en buscar e crear as condicións materiais e espirituais para construir
e manter o bo vivir, que se define tamén como vida harmónica, que en idiomas como o runa
shimi (quichua) se define como o “allí kausai” ou sumac kausai (Hidalgo, 2011, 88).
Do anterior destácase que a avaliación dun proxecto é diferente se se enmarca dentro
dalgunha das políticas de desenvolvemento ou dentro da que se presenta co enfoque do bo
vivir. As políticas públicas son determinantes na orientación dos traballos de avaliación social.
AS COMUNIDADES WIXARIKAS
Para a cultura huichol, tamén chamada wixarika, facerse sabio significa saber da natureza
(Iturrioz, citado por Juránková, 2007: 150). Para esta cultura o mundo mestizo é un
altermundo que coexiste de maneira mítica co seu (Durín, 2005:91).
A espiritualidade e a relixiosidade inflúe no modo de ser dos huicholes, no modo de ver o
mundo, no seu punto de vista (Juránková, 2007:151).
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A palabra ‘huichol’ provén de ‘hueitzolme’, un territorio ubicado actualmente en Nayarit;
a súa lingua pertence á rama totorame da familia uto-azteca do sur (Wiegand e Fikes, 2004:
51-52).
Os wixarikas habitan na rexión Huicot que comprende aproximadamente duascientas
cincuenta mil hectáreas que comparten os estados de Nayarit, Durango, Jalisco e Zacatecas.
Esta zona está ubicada na Serra Madre Occidental nunha ampla franxa denominada o ‘Gran
Nayar’, pero o peso que o deserto localizado en San Luis Potosí ten para eles é determinante
para a súa cultura (Porras Carrillo, 2006: 34).
En efecto, a peregrinación que de acordo coas obrigas impostas pola súa cultura deben
realizar os huicholes ao deserto de San Luís Potosí é un dos acontecementos fundamentais
na súa vida e un dos aspectos máis destacados e atractivos deste pobo indio (Porras
Carrillo, 2006: 34).
Este tipo de emigración nos wixarikas permite entender en maior perspectiva as dinámicas
da súa cultura na súa intensiva interacción co ‘outro’ (Florentine Beimborn e Romandía
Peñaflor, 2009: 15).
En xeral é unha rexión pobre con camiños son de terracería e vereas, a luz eléctrica é
sumamente escasa xa que os problemas de acceso a este territorio dificultan a instalación de
servizos e comunicacións (Barrera, 2002: 45).
As altitudes da súa heteroxénea orografía de montañas, altiplanicies, barrancas e canóns,
ubícanse dos 400 aos 3,000 metros sobre o nivel do mar, contendo no seu seo gran
variedade de nichos ecolóxicos, cunha riqueza biótica dunha riqueza incalculable (Guízar
Vázquez, 2009: 171).
Ademais dos wixarikas habitan nesta rexión outros grupos étnicos ademais dos mestizos:
os coras, os tepehuanos, os tepecanos e os mexicaneros que en total congregan 56,614
indíxenas (Guízar Vázquez, 2009: 171).
O pobo wixarika sentou as súas actividades agrícolas desde cando menos fai 900 anos
(Tetreault e Lucio López, 2011: 170); tradicionalmente residen en tres comunidades: San
Sebastián, Santa Catarina e San Andrés, que xunto con Tuxpan e Guadalupe de Ocotán
constitúen as cinco unidades territoriais políticas que foron constituidas desde a época da
Coroa española no século XVIII (Wiegand e Fikes, 2004: 51).
Segundo o último Censo de Poboación e Vivenda do Instituto Nacional de Estatística,
Xeografía e Informática (INEXI), nestas rexións habitan 44,788 falantes de huichol cunha
idade maior aos cinco anos, dos cales 22,129 son homes e 22,659 mulleres (INEXI, 2010).
Segundo o INEXI (2011) esta lingua atópase no lugar 22 en volume de falantes, antes do
chontal e despois do chatino; pero é un dos grupos cunha maior porcentaxe de
monolingüismo en México (Juránková, 2007: 149).
A organización produtiva dos grupos nesta etnorrexión concentrouse en actividades
primarias de índole agropecuario; a cría de gando bovino, tanto dos wixarikas como dos
demais grupos étnicos é a actividade máis relevante. A agricultura de temporal e a explotación
forestal tamén tomaron relevancia nos últimos anos (Guízar Vázquez, 2009: 177).
Porén, o anterior non é a súa única actividade económica; a dinámica migratoria atópase
tamén fortemente ligada á súa economía. Un feito interesante é que existen varios tipos de
migracións ademais da relixiosa: 1) a estacional, 2) a de refuxio e 3) a artesanal.
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A estacional é cando os huicholes saen traballar como obreiros e empregados fóra da serra
na estación seca; moitos deles pasan dun traballo a outro sen ter a oportunidade de regresar
regularmente á serra. O segundo tipo de migración ocorre debido a que eventualmente
teñen que fuxir da violencia cara a costa, onde xa hai grupos que se estableceron
definitivamente, tanto en comunidades indíxenas como en pobos mestizos. A migración
artesanal é o terceiro tipo de migración, ten que ver co apoxeo que hoxe en día están tendo
os mercados artesanais en todo o país; un bo número de wixarikas pasa tempadas enteiras
nas xiras comerciais e para algúns é xa unha forma de vida (Florentine Beimborn e Romandía
Peñaflor, 2009: 15-16).
Entre os wixarikas existe unha sutil e complexa división do traballo rexional, baseada non só
nunha especialización produtiva segundo produtos agropecuarios e manufacturados, senón
tamén nunha forma particular de cultivar, producir e manufacturar os produtos por cada
grupo. Esta división do traballo envolve en si mesma unha xerarquía clasista e grupal, así
como unha territorialidade relativa, incitando desacordos e conflitos constantes que
involucran animadversións entre todos os grupos involucrados, e mesmo ao interior de cada
grupo: coras contra wixaritari, tepehuanos contra coras, etc. (Guízar Vázquez, 2009: 172).
O prolongado conflito intra e intercultural faise máis cru fronte a colonización de
rancheiros mestizos que tiveron o soporte do Estado para avanzar no proceso etnofáxico que
resulta das asimetrías dos grupos indíxenas e non indíxenas. O feito é que o territorio wixarika
foi reclamado cada día con maior insistencia desde a época da colonia e nos nosos días ese
reclamo realízase de maneiras máis sofisticadas polo grupo mestizo; a loita actual non
soamente é na xustaposición das rexións mineiras coas zonas sagradas, senón que o grupo
mestizo utiliza a educación, relixión e tecnoloxía, entre outros, para penetrar e modificar o
seu mundo.
Estas e outras consideracións sociointerculturais da vida dos wixarikas non poden ser
deixadas de lado na avaliación dun proxecto de investimento.
PROPOSTA DE AVALIACIÓN SOCIOINTERCULTURAL
Nesta complexidade descrita a proposta para a avaliación sociointercultural radica en
estruturar as categorías de análises de acordo coas macroesferas e as microesferas nas
categorías que corresponden aos asuntos a) intrasociais, b) os asuntos intraculturais e c) os
asuntos interculturais. Na figura 1 preséntase un esquema en alusión ao anterior.
Figura 1. Esquema para a análise sociointercultural
DIMENSIÓNS
INTRASOCIAL
MACROESFERA
Politica, social,
economica
MICROESFERA
Xénero, clase e
etnia
INTRACULTURAL
INTERCULTURAL
SOCIOINTERCULTURAL
Fonte: construción dos autores
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A avaliación desde as macroesferas
Para avaliar un proxecto como o que se presenta cómpre que se tome en conta as
macroesferas política, social e económica. Para o caso das comunidades wixarikas os
criterios máximos proveñen das a) tendencias nas políticas públicas, xa sexan do
desenvolvemento ou do bo vivir, as que implican á súa vez o que o Estado desexa facer cos
pobres e cos marxinados, que na maioría dos casos converxen en xerar as sinerxias
necesarias nos máis necesitados; b) as tendencias ecoloxistas a nivel mundial e a nivel
nacional que favorecen as tecnoloxías alternativas e evitar aquelas que se suman ao
quecemento global e c) o interculturalismo, o que o Estado desexa facer para cos grupos
étnicos que conforman a nación, é dicir, en que medida e como é que se orientan os
esforzos cara os pobos indíxenas.
Quizais estas tendencias nas políticas públicas son as máis importantes na consideración
da avaliación de calquera proxecto de investimento.
A avaliación desde as microesferas
Posto que se fala de proxectos específicos, a avaliación debe considerar as manifestacións
dos diferentes axentes implicados, os gobernos locais, o pobo wixarika neste caso e a
sociedade mestiza que se atopa na veciñanza e que posiblemente reciban tamén
externalidades dos proxectos.
Neste caso é importante considerar outros aspectos da especificidade da comunidade que
participa, que poden tamén orientar a decisión final; por exemplo a constitución demográfica
na wixarika é relevante.
A avaliación desde o intrasocial
Nesta categoría inclúese a análise de custos, beneficios e externalidades que teñen que
ver máis cos asuntos da sociedade independentemente das culturas e etnias que participan.
Neste caso, o uso sustentable das tecnoloxías, as políticas de atención á pobreza
independentemente do grupo étnico á que pertenza a poboación neste Estado, entre outras,
pertencen á avaliación intrasocial.
O uso da enerxía alternativa nas comunidades evita empregar enerxías daniñas; aquí o
problema radica en valorar o posible custo ou o beneficio ecolóxico. Isto é debido a que a
contaminación se considera unha externalidade negativa xerada polos procesos de
produción e de consumo, neste caso da enerxía eléctrica (Reyes e outros, 2005: 436).
Por otro lado, la inclusión de los intereses de las futuras generaciones trae a las
comunidades rurales e indígenas oportunidades de ciertos incentivos provenientes de las
políticas globales para la mitigación y adaptabilidad al cambio climático a través del
mecanismo del desarrollo limpio de energías (Pinto, 2004: 123).
Se a esta problemática se engade a responsabilidade do goberno mexicano ao haber
ingresado ao tratado de Kyoto, a avaliación tórnase inconmensurable e o resultado tende
definitivamente á instalación das mellores plantas solares, independentemente de se existen
fluxos de efectivo que recuperen o investimento pecuniario. É dicir, o investimento
económico é mínimo comparado coa: a) loita contra os efectos daniños do cambio
climático, b) oportunidade de desenvolvemento das comunidades rurais e c) coa
compensación ás comunidades indíxenas polo feito histórico do dominio mestizo (antes
español) de máis de cincocentos anos.
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A presenza de proxectos de corte sustentable é un dos aspectos intrasociais que fan
complexa esta avaliación, pois o valor do uso da enerxía alternativa é máis que significativo,
independentemente das culturas involucradas. De tal maneira que na época que vivimos os
proxectos deste tipo puidesen ter unha característica diferenciadora das demais avaliacións
sociais.
A Avaliación desde o intracultural
Na práctica resulta que as comunidades indíxenas non son un todo uniforme, pois
mentres algunhas persoas se negan a ter os beneficios da enerxía alternativa debido a que
observan certos perigos de aculturación, outras prefírenos para aplicalos nos usos domésticos
e de produción que lles darían unha mellor forma de vida. É dicir, non todos os wixarikas se
manifestan en consenso sobre os proxectos de intervención.
No caso dos mestizos é o mesmo, non todos están de acordo con axudar a unha
comunidade wixarika, sobre todo se hai outras - indíxenas ou non – que tamén requiren os
beneficios.
Polo anterior, a adopción da tecnoloxía no ámbito indíxena rural é un reto; definir a
metodoloxía máis conveniente en relación coa participación dos usuarios wixarikas require de
máis investigación sociointercultural.
A tecnoloxía empregada polos campesiños wixarikas normalmente se atopa integrada á
súa estrutura e dinámica sociocultural e é a partir da súa percepción do medio que
instrumentan un sistema técnico culturalmente específico, de tal forma que toda innovación
tecnolóxica trastoca o seu modo de vida, a súa maneira de ver o mundo e os seus valores
(Berrueta e outros, 2003: 95).
De aquí xorden moitos cuestionamentos que a fin de contas se atopan ligados con
externalidades. Como afecta ou podería trastocar o uso da enerxía alternativa o sistema
técnico cultural dos wixarikas?, como cambiaría esta tecnoloxía o seu modo de vida, a súa
maneira de ver o mundo e os seus valores? permite esta tecnoloxía un maior arraigamento
dos habitantes e dos seus valores culturais?
Ao chegar a enerxía eléctrica á comunidade, algunhas das persoas que pensaban emigrar
xa non o farían debido a que posiblemente os satisfactores puidesen ser suficientes para que
as persoas permanezcan, posiblemente alterando a súa tradición migratoria. Outro efecto é
que ao chegar a enerxía eléctrica tamén chegan os medios masivos de comunicación que
trastocan os valores culturais. A AvalIación previa entre estes custos e beneficios non é fácil
de determinar.
A chegada da enerxía vai ligada tamén co uso de medios de comunicación e con estes os
procesos de aculturación se incrementan. De que forma se darían estes procesos? canto se
valora o desprazamento dunha lengua nunha cultura e na sociedade? Son preguntas que non
se poden resolver de maneira simple.
A avaliación desde o intercultural
A avaliación dos proxectos interculturais debe ser entendida relacionándoa con estratexias
políticas contextualizadas. Non se pode pensar na interculturalidade desde unha lóxica
instrumental, que propicia a extensión ou universalización dun modelo transcultural con
supostas boas intencións. Tampouco se poden trasladar os mesmos criterios empregados en
contextos diferentes. Como menciona Diez (2004: 195):
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A construción dun proxecto remite a procesos e prácticas situadas sociohistoricamente
que configuran e se configuran nun campo de desputa, no que existen correlacións de
forza variables entre diversos actores con diferentes —e frecuentemente opostos—
intereses..
Na avaliación están presentes, as formacións, estruturas e resistencias; as relacións de
desigualdade social e a loita para transformalas.
Desta forma unha política pública orientada á expansión da enerxía en medios rurais
indíxenas non sempre é desexable, debido aos dinámicos procesos de aculturación que
xeralmente se teñen nas relacións interculturais. Pero se se acepta esta política como
indispensable para a supervivencia e o ben vivir das comunidades, polo menos esta debe
observar a adopción de solucións baseadas en enerxías renovables, xa que así os posibles
beneficios non estarían superados polas externalidades negativas que farían do investimento
un proxecto non sustentable desde o punto de vista global (Pinto, 2004:123).
Aquí tense que avaliar as externalidades que existen entre as culturas cando o proxecto
intensifica as relacións interculturais. Os efectos aculturadores deben ser analizados, sobre
todo os da sociedade non indíxena sobre os wixarikas, a perda dos valores culturais, tales
como lingua, costumes e en xeral a influencia na súa cosmovisión.
Pero, como avaliar as externalidades cando os criterios son inconmensurables? Por
exemplo, ao avaliar calquera proxecto de investimento tense que observar a posibilidade de
contaminación da terra. O problema radica en que, para a cultura wixarika a terra é sagrada
e non debe ser trastocada. Calcular un punto óptimo, neste caso, significa que os indíxenas
renuncien aos seus principios e ceder ante os criterios mestizos: trastocar un pouco a terra ata
o “nivel de aceptación”. En resumo, a solución tórnase imposible. Deixar que outros decidan
por eles non é equitativo nin xusto, polo que se está precisamente nunha encrucillada máis.
A MANEIRA DE CONCLUSIÓN
Conclúese aquí que é necesario abrir investigacións na liña da avaliación sociointercultural
no contexto indíxena, para abordar con máis profundidade cada unha das externalidades
formuladas.
A avaliación sociointercultural de proxectos de investimento é unha metodoloxía de
investigación social que se enmarca dentro da aplicación das políticas públicas, que abarca
moito máis que a aplicación de técnicas cuantitativas de corte financeiro e da perspectiva
privada. De maneira transversal á análise das macro e microesferas proponse estudar os
aspectos intrasociais, intraculturais e interculturais característicos das sociedades
pluriculturais.
Como se explicou, a análise das macroesferas parte de preceptos da economía social e
considera os aspectos propios da economía indíxena na que se contrapoñen as teorías de
desenvolvemento coas emerxentes propostas do bo vivir.
Nesta metodoloxía, queda en evidencia que os asuntos técnico financeiros vense
reducidos ante a necesidade de afondar nas análises cualitativas das externalidades.
A complexidade da avaliación acrecéntase cando os proxectos en cuestión se refiren a
enerxías alternativas que se enmarcan á súa vez en economías ecolóxicas dos recursos
naturais, onde a idea da sustentabilidade marca en por si unha diferenza significativa nas
formas de facer avaliación nos proxectos sociais de investimento.
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En resumo, desde a perspectiva da economía sociointercultural, os proxectos de enerxía
alternativa en comunidades wixarikas non poderían agardar o pagamento pecuniario do
investimento por unha xeración de campesiños na súa maioría, xa que o seu nivel económico
non o permitiría. Porén, o investimento xustifícase xa que se promovería o desenvolvemento
social e económico da comunidade, pero ademais se esta se fixese a través do uso dunha
enerxía renovable, xeraría externalidades positivas ao mundo e ao futuro da humanidade.
Este último valor é o que xustifica plenamente o proxecto.
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consulta 15 de maio de 2012.
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
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CLAUDIO CASTRO [email protected]_Universidad de Santiago de Compostela_[85_102]
Análise do Tratado de
Estabilidade, Coordinación e
Gobernanza na Unión
Económica e Monetaria como
novo fito da construción
europea, empregando as
Teorías da Integración
& Resumen/Abstract: Neste traballo analízase o Tratado de Estabilidade, Coordinación e
Gobernanza na Unión Económica e Monetaria como novo fito da integración comunitaria.
No primeiro apartado sinálanse as normas de supervisión orzamentaria anteriores adoptadas
pola UE. No segundo capítulo, descríbese este novo tratado orzamentario, sinalando as principais
novidades que este achega respecto á lexislación previa. Durante a terceira parte ofrécese unha
visión xeral do proceso de negociación deste pacto fiscal na area comunitaria, debullando os
principais motivos que levaron a que a UE apostara decididamente por unha maior disciplina
fiscal. A continuación explícanse as diferentes posturas adoptadas polos diferentes estados
membros durante o devandito proceso de negociación desde o ámbito das teorías da integración
europea. O último apartado resume as principais conclusións do traballo. &
& Palabras clave: pacto fiscal, vixilancia e supervisión orzamentaria, teorías da integración
europea, débeda pública, déficit público.
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
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ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
1. INTRODUCIÓN
Ao longo dos últimos 60 anos produciuse un intenso proceso de integración e
cooperación no ámbito europeo, principalmente no que se refire á posta en marcha e
funcionamento de institucións comúns, o que transformou radicalmente o panorama social,
político e económico dos estados partícipes. A importancia e trascendencia deste proceso
converteuno en materia primordial de estudo da Ciencia Política.
O control e a vixilancia fiscal dos estados membros por parte da UE establecido no TECG
non se debe considerar como o primeiro gran recorte da soberanía orzamentaria dos estados
membros, posto que xa existían varias disposicións previas neste sentido. Coñecer as
devanditas normas resulta fundamental para entender o impacto que suporá o novo tratado
orzamentario:
- A partir da entrada en vigor1 del Tratado de Maastricht2 os Estados membros viron
restrinxida a súa soberanía orzamentaria ao ter que cumprir as normas establecidas
no artigo 104 do TCE. No seu apartado 1 establécese que “os Estados membros
evitarán déficits públicos excesivos”, mentres que o seu apartado 2 dispón que “a
Comisión supervisará a evolución da situación orzamentaria e do nivel de
endebedamento público dos Estados membros co fin de detectar erros manifestos”. Este
artigo ampliouse nun anexo ao Tratado, denominado “Protocolo sobre o
procedemento aplicable en caso de déficit excesivo (PDE)”. Neste protocolo
establecéronse os valores de referencia do déficit público e débeda pública: os
límites no tres por cento e no sesenta por cento do produto interior bruto a prezos
de mercado, respectivamente (Biri-Smaghi, Padoa-Schioppa, & Papadia, 1994).
- No ano 1997 adoptouse o Pacto de Estabilidade e Crecemento (PEC). Este Pacto
trataba de conseguir que unha vez comezara a posta en circulación do euro existise
unha forte estabilidade económica, grazas a unhas finanzas públicas saudables na
Eurozona – e a Unión Europea –, estimulando que os estados membros continuasen
coa obriga de evitar os déficits excesivos unha vez comezara a Unión Monetaria
(Bölükbaşi, 2007). Os dous regulamentos dos que consta van máis alá do mero
establecemento de límites aos déficits públicos: no primeiro estblécese que “os
Estados membros deben buscar o equilibrio orzamentario e mesmo ter superávit a
medio prazo (artigo 3 apartado 2b)”, obxectivos cuxa supervisión será analizada
mediante o procedemento de vixilancia recollido no artigo 1043 do TCE (artigo 5
apartado 1). Tamén obriga aos Estados membros a presentar cada ano toda a
información que a Comisión e o Consello necesiten para valorar a situación
orzamentaria (artigo 3 apartado 1 para os países da Eurozona e artigo 7 apartado 1
para os demais). No segundo regulamento contémplanse as circunstancias baixo as
cales se poden impoñer sancións aos Estados membros que teñan déficits excesivos.
Cando se superen os valores de referencia e non sexa de carácter excepcional ou se
producira unha diminución do PIB de polo menos o dous por cento, o Consello
poderá decidir que o país incumpridor achegue un depósito – de como máximo
medio punto do PIB (artigo 12 apartado 3) – como garantía de que reducirá o déficit.
1
O Tratado de Maastricht entrou en vigor o 1 de novembro de 1993.
2
Pódese consultar o tratado completo no seguinte enderezo:
http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11992E/tif/JOC_1992_224 1_ES_0001.pdf (última consulta 03/11/12).
3
Na actualidade artigo 126 do TFUE.
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ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
Se nun prazo de dous anos non se corrixe esa situación, este depósito converterase
en multa (artigo 13).
- No ano 2005 ratificáronse dous novos regulamentos que actualizaban o PEC de
1997, CEs nº 1055/2005 e 1056/2005. Entre as principais achegas desta reforma
atópanse a petición de acometer reformas durante as fases de crecemento da
economía ou recóllese a posibilidade de ampliar o prazo dado a un país para corrixir
unha situación de déficit excesivo (Henrique Alves & Afonso, 2008).
2. O TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA
UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA (TECG)
O TECG – tamén denominado pacto orzamentario ou pacto fiscal – é a última gran
modificación da política orzamentaria a nivel europeo e representa un paso decisivo na
integración europea. En termos normativos, este acordo é un tratado independente de
dereito internacional público que establece unha cooperación reforzada das políticas
orzamentarias e de vixilancia fiscal dos 25 Estados membros que asinaron o tratado en marzo
de 20124. Estas normas son complementarias ás disposicións existentes con anterioridade
que tamén contemplan a regulación e cooperación da política orzamentaria dos Estados
membros5. Malia ser un tratado intergobernamental, concede ás institucións europeas a
última palabra sobre a posibilidade de sancionar ou non ao Estado membro que non cumpra
as normas establecidas no Tratado. Polo tanto, a integración económica na área da moeda
única refórzase claramente mediante a introdución deste mecanismo sancionador
supranacional.
O TECG ten como obxectivo principal protexer e aumentar a estabilidade da zona do
euro. Un dos seus aspectos fundamentais ten que ver coas esixencias necesarias para a súa
entrada en vigor. Poderíase afirmar que por primeira vez na historia do proceso de
integración comunitaria se prescinde da regra da unanimidade para a súa entrada en vigor
(Closa, 2012). Ata este momento ningún tratado prescindira do consenso entre todas as
partes asinantes para que os seus contidos entraran en vigor. Porén, o TECG establece
claramente que “O Tratado entrará en vigor unha vez que 12 Partes Contratantes cuxa moeda
sexa o euro depositaran o seu instrumento de ratificación”6. La fecha contemplada es el 1 de
enero de 2013 o el primer día del mes siguiente al A data contemplada é o 1 de xaneiro de
2013 ou o primeiro día do mes seguinte ao depósito desta duodécima ratificación, elixindo
aquela data que sexa anterior. A introdución deste novo sistema débese en gran medida ao
desexo de evitar que suceda unha situación similar á acontecida no proceso de ratificación
da fallida Constitución Europea, que non entrou en vigor polos resultados negativos dos
referéndums celebrados en Francia e os Países Baixos. Con esta nova normativa ningún actor
por si só tería suficiente forza para cancelar ou paralizar o proceso (polo menos no que a
aspectos técnicos se refire) xa que sería necesario que como mínimo seis países “membros
do euro” se posicionasen en contra do tratado.
88_
4
Todos os Estados membros da Unión Europea (UE) a excepción de Gran Bretaña e a República Checa: Alemaña, Austria, Bélxica,
Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polonia, Portugal, Rumanía e Suecia.
5
Que son os artigos 121, 126 e 136 do Tratado de Funcionamento da Unión Europea (TFUE), o Protocolo sobre o procedemento
aplicable en caso de déficit excesivo (PDE) e o Pacto de Estabilidade e Crecemento (PEC), coas súas sucesivas reformas.
6
Artigo 14, apartado 2 do TECG.
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ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
Podemos distinguir tres apartados ben diferenciados no Tratado:
I. Introdución dun Pacto orzamentario. Neste apartado repóllense os valores de
referencia do déficit público e os procedementos de sanción contemplados:
• “A situación orzamentaria dos Estados membros será de equilibrio ou
superávit”7, como xa recollía o PEC orixinal. Porén introdúcese un “valor de
referencia do 0,5 por cento de déficit estrutural”8, que é algo totalmente
novidoso. Ademais, posto que resulta moito máis complexo quebrantar normas
recollidas en leis nacionais que en leis comunitarias, establécese que este valor
do 0,5 por cento “ten que introducirse no Dereito nacional dos Estados
membros mediante disposicións que garantan o seu cumprimento”9.
• “Se a débeda pública supera o valor de referencia” recollido no PDE – do 60 por
cento en relación ao PIB – terá que “reducirse a un ritmo medio dunha vinteava
parte ao ano”10 como referencia, tal e como xa sinala a última modificación do
PEC.
• “Agás que unha maioría capacitada de Estados membros cuxa moeda é o euro
se opoñan, teranse que apoiar as propostas ou recomendacións formuladas pola
Comisión Europea sobre a situación de déficit excesivo dun país que incumpra
os valores de referencia”11. Esta regra introdúcese para evitar situacións como a
producida no 2003, no que Alemaña e Francia mediante unha maioría simple
conseguiron paralizar os procedementos sancionadores abertos contra eles.
• Tanto a Comisión como calquera Estado membro que considere que outro
Estado membro non introduce na lexislación nacional as normas do 0,5 por
cento do déficit estrutural “terán potestade para someter o asunto ao Tribunal
de Xustiza da Unión Europea”12. “Este Tribunal poderá emitir unha sentenza
vinculante, cuxo incumprimento por parte do Estado membro expedientado
podería supoñerlle unha multa coercitiva do 0,1 por cento do seu PIB”13. Esta
norma é un dos puntos clave do Tratado. Alemaña foi o principal defensor de
establecer unha norma deste tipo, xa que lle outorga a posibilidade aos Estados
de denunciar o incumprimento do tratado nun determinado Estado membro.
Aumenta polo tanto a posibilidade de exercer unha vixilancia real sobre o marco
orzamentario doutros países.
II. Maior coordinación das políticas económicas e de converxencia, tratando de
ofrecer unha imaxe de maior comuñón política entre os distintos países:
• “Os Estados membros terán que avisar con antelación ás institucións europeas
cando vian emitir débeda pública”14, así poderán coordinar estas emisións entre
os distintos países da zona euro e realizala no momento máis adecuado.
7
Artigo 3, apartado 1, letra a) do TECG.
8
Artigo 3, apartado 1, letra b) do TECG.
9
Artigo 3, apartado 2 do TECG.
10 Artigo 4 do TECG.
11 Artigo 7 do TECG.
12 Artigo 8, apartado 1 do TECG.
13 Artigo 8, apartado 2 do TECG.
14 Artigo 6 do TECG.
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ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
• Os países coa moeda única “terán que adaptar todas aquelas iniciativas e
medidas necesarias para conseguir o correcto funcionamento da zona do
euro”15. Mediante esta norma os países da Eurozona abren a posibilidade de que
se decidan as políticas que teñen que adoptar desde fóra das súas fronteiras. Polo
tanto existirá unha ampla redución da súa soberanía sobre políticas fiscais e
orzamentarias.
• “Todas as grandes reformas sobre a política económica serán debatidas
previamente entre os distintos países da Eurozona e coordinaranse se estes
consideran que é a opción máis adecuada”16. De novo, ao igual que na medida
anterior, obsérvase unha importante cesión de soberanía sobre as políticas fiscais
e orzamentarias por parte dos países coa moeda única.
Fortalecemento da gobernanza da zona do euro, reforzando o marco
institucional da Eurozona:
• Aumento do número de reunións dos países do euro: “os Xefes de Estado ou de
Goberno dos países cuxa moeda é o euro reuniranse sempre que fose necesario
e como mínimo dúas veces ao ano”17. Esta reunión recibirá o nome de “Cume
do Euro” e nela debateranse todas as políticas destinadas a modificar a
arquitectura xeral da zona do euro, e todas aquelas cuestións relacionadas coa
aplicación do TECG.
• “Nomearase un Presidente do Cume do Euro”18. Ao igual que co nomeamento
dun Presidente Permanente do Consello Europeo, mediante este novo cargo
inténtaselle dar forza institucional a esta reunión..
Como se pode observar, nestes artigos recóllense disposicións que confiren un maior
traspaso de soberanía á UE do estipulado nos outros tratados reguladores das políticas
orzamentarias (como o PEC reformado ou o PDE), sobre todo naqueles países que forman
parte da zona euro. Polo tanto, o TECG representa un gran paso na “tan ansiada” unión fiscal
da Eurozona (e da Unión Europea), aínda que aínda queda un longo camiño por percorrer.
3. PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL TECG
A situación de crise económica mundial que comezou a finais do ano 2007 afectou dunha
maneira particular a Europa, producíndose un crecemento moi baixo na Unión Europea, que
provocou unha forte recesión durante o ano 200919.
Esta recesión provocou unha profunda deterioración das finanzas públicas europeas. A
maioría dos Estados membros estiveran cumprindo os límites de débeda pública e déficit
estrutural establecidos no PEC revisado20. Pero debido ás consecuencias da crise os estados
aumentaron as súas partidas de gasto público mentres que os seus ingresos se vían reducidos,
polo que cada vez era maior o número de países que incumprían estas regras21. Con respecto
ao criterio da débeda pública, no ano 2010 só “cumpriron” catro países: Eslovaquia,
15 Artigos 9 e 10 do TECG.
16 Artigo 11 do TECG.
17 Artigo 12, apartado 2 do TECG.
18 Artigo 12, apartado 1 do TECG.
19 Gráfico 1, na sección anexos.
20 Reforma de xuño de 2005.
21 Gráficos 2 e 3, na sección anexos.
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Eslovenia, Finlandia e Luxemburgo, mentres que o criterio do tres por cento de déficit
estrutural foi respectado en 2009 e 2010 por unicamente dous países: Finlandia e
Luxemburgo. Ademais, nin a Comisión nin o Consello contemplaban abrir expedientes a
todos estes Estados membros por incumprir o PEC revisado.
Gran parte dos mandatarios europeos sostiñan que unha das principais razóns de que a
crise económica fose máis aguda na Unión Europea e na Eurozona que noutros lugares do
mundo se debía ao incumprimento xeneralizado dos límites acordados no PEC revisado, xa
que cunhas finanzas públicas débiles Europa non podía facer fronte aos vaivéns económicos.
Cos datos negativos do PIB de 2009 na man, os mandatarios europeos comezaron un debate
sobre se sería máis adecuado esixir o regreso ao cumprimento estrito dos criterios do PEC ou
se pola contra este se debería reformar para obrigar a un maior rigor das finanzas públicas e
para ter unha maior facilidade para impoñer sancións reais que obrigasen ao cumprimento
das normas orzamentarias a aqueles Estados membros que coas súas actuacións puxesen en
perigo ao resto dos países da Eurozona e a Unión Europea.
Nun primeiro momento os líderes europeos decantáronse por reformar a lexislación
existente. A principios de novembro de 2011 adoptáronse seis medidas lexislativas que
propuxera a Comisión Europea en setembro de 2010 nun paquete lexislativo denominado
“Six Pack”, que entrarían en vigor o 13 de decembro de 2012. O longo proceso necesario
para lograr a súa aprobación puxo de manifesto a extremada lentitude das institucións
europeas á hora de realizar reformas en sectores clave da economía, xa que se necesitou máis
dun ano para conseguir a súa aprobación.
Porén, a crise económica continuaba sendo o gran problema da UE. Un dos principais
motivos de que non se tivese logrado solucionar atopábase na desconfianza dos mercados
financeiros ante a situación orzamentaria de varios Estados membros, e a reforma fiscal
descrita no parágrafo anterior non fora suficiente para rebaixar esta tensión. Por iso a finais
dese mes a Comisión Europea volvía iniciar un novo proceso lexislativo mediante dúas novas
propostas. Non obstante, desde Alemaña e Francia non estaban dispostos a agardar como
mínimo outro ano para conseguir que o marco orzamentario da UE se vise reforzado e
albergaban serias dúbidas sobre a posibilidade de alcanzar un consenso con todos os socios
da UE. Por este motivo comezaron a buscar outras alternativas. O diario alemán Bild
publicaba unha información22 que marcaría as seguintes semanas na area europea: o
presidente francés Nicolas Sarkozy e a chanceler alemá Angela Merkel estaban mantendo
reunións secretas para propoñer no Consello Europeo de principios de decembro un novo
pacto de estabilidade, presentado baixo a modalidade de acordo internacional e non de
reforma dos tratados comunitarios. Mediante este sistema o acordo podería entrar en vigor
nun tempo moito máis reducido, xa que non sería necesaria a aprobación por unanimidade
dos Estados membros para a súa ratificación nin resultaba imprescindible obter o visto e
prace da Comisión e o Parlamento Europeo.
A reunión do Consello Europeo celebrada en Bruxelas os días 9 e 10 de decembro de
2011 anticipábase como a reunión máis importante celebrada na area europea en moitos
anos, sobre todo para os países do euro. Unha das solucións propostas por Alemaña e Francia
para acabar coa crise financeira radicaba en recortar aínda máis a marxe de actuación dos
Estados membros sobre as súas políticas orzamentarias, endurecendo as normas antes
22 En alemán: http://www.bild.de/politik/inland/eg-vertrag/merkel-und-sarkozy-wollen-neuen-eu-vertrag-21237830.bild.html (última
consulta 03/11/12).
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recollidas no PEC revisado ata un punto nunca visto. Como previran Angela Merkel e Nicolas
Sarkozy, resultou imposible elaborar un novo pacto reformando os tratados xa que o Reino
Unido se opuxo tallantemente ao rexeitarse un protocolo proposto polo primeiro ministro
David Cameron sobre que os servizos financeiros británicos estivesen exentos de cumprir as
normas fiscais comunitarias. Pero foi o único actor que nadou contracorrente posto que os
demais Estados membros – mesmo aqueles países que non forman parte da moeda única –
aceptaban elaborar un acordo internacional.
As ideas xerais deste novo pacto orzamentario, que se recollen na declaración dos xefes
de estado e de goberno da zona do euro do 9 de decembro23 son en esencia as medidas para
“estabilizar a zona euro e superar a crise actual” que detallaran Angela Merkel e Nicolas
Sarkozy varios días antes nunha carta remitida ao Presidente do Consello Europeo24:
“creación dun novo pacto orzamentario, apostando por unha coordinación reforzada das
políticas económicas e desenvolvendo instrumentos de estabilización propios para facer
fronte aos desafíos a curto prazo”.
A versión definitiva do Tratado internacional foi finalizada e aprobada por case todos os
Estados membros da Unión Europea – coa excepción de Gran Bretaña e a República Checa –
o 30 de xaneiro de 2012, na reunión informal do Consello Europeo celebrada en Bruxelas.
Este acordo recibiu a denominación de “Tratado de Estabilidade, Coordinación e Gobernanza
na Unión Económica e Monetaria” (TECG).
A sinatura do TECG tivo lugar baixo o abeiro do Consello Europeo celebrado a principios
de marzo25. A consolidación orzamentaria seguía sendo polo tanto o obxectivo principal dos
países que conforman a UE para lograr saír da crise económica.
4. PROCESO DE NEGOCIACIÓN DO TECG DESDE AS PERSPECTIVAS
DAS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN EUROPEA
A continuación examinaranse as hipóteses que levaron á elaboración do TECG desde
varias teorías e modelos teóricos da integración europea, aínda que convén resaltar que unha
combinación de certas partes destes modelos e teorías proporcionaría, sen dúbida, unha
visión más atinada e axeitada das razóns que levaron á súa sinatura, xa que unha simple
análise mediante unha única teoría non é o suficientemente completa para explicar un
proceso tan importante e complexo. Noutras palabras: ningún enfoque illado ten suficiente
forza por si só para ofrecer unha explicación de por que se elaborou este Tratado, malia que
a teoría intergobernamentalista destaca sobre as demais.
A) Desde a óptica do Intergobernamentalismo (liberal)
A continuación explicaranse os motivos polos que se pode analizar o proceso de reforma
das políticas orzamentarias e de vixilancia durante estes últimos anos mediante o enfoque do
intergobernamentalismo (liberal): en primeiro lugar abordarase o aumento de poder en mans
do Consello Europeo, e en segundo lugar analizarase o papel de Alemaña neste proceso de
revisión das políticas orzamentarias e de estabilidade dos Estados membros.
23 Pódese consultar esta declaración na seguinte páxina:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/126673.pdf (última consulta 03/11/12).
24 Pódese consultar a carta en francés (non hai tradución oficial ao inglés) no seguinte enderezo:
http://www.elysee.fr/president/root/bank_objects/111207Lettre_adressee_a_M_Herman_Van_Rompuy.pdf (última consulta
03/11/12).
25 Consello Europeo de 1 e 2 de marzo de 2012 celebrado en Bruxelas.
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O 1 de decembro de 2009 entraba en vigor o Tratado de Lisboa, que nun principio
desprendía unha sensación dun maior grao de supranacionalismo no marco comunitario xa
que certas disposicións no devandito Tratado reforzaban claramente a soberanía da Unión
Europea, como os artigos referentes ao pleno recoñecemento dos Parlamentos nacionai26
(que teñen unha maior participación nas actividades comunitarias); a posibilidade de que os
cidadáns europeos poidan presentar iniciativas que poderán ser analizadas pola Comisión
Europea27 y el aumento de ámbitos en los que la legislación de la Unión Europea tiene que
ser aprobada por el Parlamento Europeo28. Estes artigos presentan un claro problema aos
defensores do intergobernamentalismo, non hai que esquecer que durante estes dous
últimos anos se produciu un enorme trasvase de poder ao actor máis intergobernamental: o
Consello Europeo. O mesmo Tratado de Lisboa que intentou fortalecer a lexitimidade da
Unión Europea mediante as medidas anteriormente mencionadas, tamén reforzou o
panorama intergobernamental mediante a inclusión do Consello Europeo na arquitectura
institucional da Unión Europea29, e a creación dun novo cargo: o Presidente do Consello
Europeo30. Segundo o Tratado, esta persoa será elixida entre os membros da devandita
institución e tratará de mediar entre os distintos Estados membros.
Nos últimos anos observamos que o papel desempeñado por Herman Van Rompuy –
primeiro presidente permanente do Consello Europeo31 e recentemente reelixido para outros
dous anos e medio32 – contribuiu a reforzar ao Consello Europeo na arquitectura institucional
da Unión Europea.
O Consello Europeo divisou na crise financeira a oportunidade perfecta para converterse
na institución con máis poder da UE, sendo actualmente a institución que realmente
establece a axenda política da UE, deixando practicamente sen voz ao Parlamento Europeo e
á Comisión Europea. Esta última institución tivo que loitar de maneira continua para non
verse relegada do panorama europeo. En febreiro de 2010, a chanceler alemá Angela Merkel
atacaba indirectamente a esta institución, sinalando nunha reunión informal do Consello
Europeo que “Nós, os xefes de Estado e de Goberno somos o [verdadeiro] goberno económico [da
UE]33. Esta afirmación foi respondida polo Presidente da Comisión Europea, José Manuel
Durão Barroso nunha intervención realizada ante Parlamento Europeo: “A Comisión é o
Goberno económico da Unión”34.
Tamén no ano 2011 podemos recoller outros exemplos da defensa realizada pola
Comisión ante os métodos do Consello Europeo. Noutro discurso do Presidente da Comisión
ante o Parlamento o 14 de setembro de 2011 sinalaba que “un sistema baseado nunha
cooperación intergobernamental non funcionou no pasado e non funcionará no futuro”35. No
26 Artigo 12 do TUE
27 Artigo 11.4 do TUE
28 Artigo 294 do TFUE
29 Artigo 13 do TUE
30 Artigo 15.6 do TUE
31 Foi designado en novembro de 2009 e asumiu o cargo de maneira oficial o 1 de xaneiro de 2010.
32 No Consello Europeo de 1 e 2 de marzo de 2012, o seu mandato esténdese ata o 30 de novembro de 2014.
33 Pódese escoitar esta afirmación en http://tvnewsroom.consilium.europa.eu/event/informal-european-council-february-2010/jointbriefing-france-germany-part-1/P12/ (última consulta 03/11/12).
34 Semanal Der Spiegel de 29 de novembro de 2011, en
http://internacional.elpais.com/internacional/2011/11/29/actualidad/1322559070_995200.html (última consulta 03/11/12).
35 En inglés: SPEECH/11/572
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mesmo debate parlamentario, o Comisario de Economía e Asuntos Monetarios Olli Rehn
tamén sinalaba que “o exceso de intergobernamentalismo e a falta de método comunitario
limitaron as accións da UE”.
Porén, é evidente resaltar que o proceso de reforma das políticas de estabilidade e
orzamentarias pon en dúbida as palabras de Durão Barroso e Olli Rehn. Un dos principais
problemas deste método intergobernamental radicaba na necesidade de que todos os países
da Unión Europea estivesen de acordo coas medidas introducidas, pero este dilema
resolveuse mediante dous tecnicismos: acudir á elaboración dun tratado internacional en vez
de reformar os tratados xa existentes – unha vez Gran Bretaña ameazou con paralizar o
proceso ao opoñerse a empregar as disposicións recollidas no artigo 48 do TUE – e prescindir
do requisito da unanimidade para a entrada en vigor do TECG e que este só necesite a súa
ratificación en 12 dos 17 países da eurozona. A supresión da regra da unanimidade é un
punto e á parte na historia da integración comunitaria, xa que esta circunstancia nunca se
dera con anterioridade e claramente reforza o papel do Consello Europeo.
Tamén se pode observar o papel absolutamente determinante do Consello Europeo a
partir das declaracións do Parlamento Europeo na súa resolución sobre o Consello Europeo
de 30 de xaneiro de 201236– Consello no que se presentou a versión final do Tratado de
Estabilidade, Coordinación e Gobernanza na Unión Económica e Monetaria: “[O Parlamento
Europeo] reitera a súa opinión de que tería sido mellor acadar un acordo de acordo coa lexislación
da UE.”.
Pero o maior exemplo da deriva intergobernamental neste proceso atópase no artigo 8
do TECG. Neste artigo réstase claramente poder á Comisión, xa que se establece a
posibilidade de que calquera Estado membro que considere que outro Estado non incluiu as
regras orzamentarias que se recollen no Tratado na súa lexislación nacional no prazo marcado
– con independencia da opinión da Comisión – poderá someter a cuestión ao Tribunal de
Xustiza. Este artigo outorga un poder sen precedentes aos Estados membros, facultándoos
para controlar e vixiar aos seus vecinos, un dereito que foi reivindicado desde o principio
desde o “Bundestag” alemán.
De feito Alemaña desempeñou un papel fundamental durante todo este proceso. A
chanceler alemá Angela Merkel sinalaba en setembro do ano 2011: “Este ano seremos o motor
do crecemento de Europa”. Durante esta crise Alemaña se afianzou como a potencia
económica da UE, xa que as circunstancias colocárona nunha situación privilexiada. Ao ser a
primeira potencia económica de Europa e gozar dunha confianza inquebrantable nos
mercados financeiros, tamén demandou coas súas actuacións ser considerada a primeira
potencia política. De feito, Alemaña por si soa enfrontouse ás institucións europeas
rexeitando sempre numerosas propostas destas institucións supranacionais, como a posible
emisión de débeda conxunta na Unión en vez de emitir débeda de carácter individual –
eurobonos – petición que formularon en numerosas ocasións tanto o Parlamento Europeo37
como a Comisión38.
36 B7-0044/2012
37 Consultar a resolución do Parlamento Europeo de 15 de febreiro de 2012 sobre a viabilidade da introdución de bonos de estabilidade
(B7-0016/2012).
38 Consultar o libro verde da Comisión sobre a viabilidade da introdución de bonos de estabilidade de 23 de novembro de 2011
(COM(2011) 818).
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Hai que resaltar que as negociacións intergobernamentais no ámbito europeo foron
dirixidas historicamente polos Estados membros máis grandes, xa que resultaban decisivos á
hora de apoiar ou non unha reforma polo seu peso relativo. Os principais países son Alemaña,
Francia, Gran Bretaña, Italia e, desde o Tratado de Niza39 España e Polonia40. Estes
habitualmente adóitanse aliñar en varios bloques, para ter máis forza nas negociacións e ter
máis posibilidades de acadar os seus intereses.
Por exemplo, no ano 1997, había dúas posturas diferentes sobre os candidatos a aceptar
para entrar na terceira etapa da Unión Económica e Monetaria (UEM) (Heipertz & Verdun,
2010), lideradas por Alemaña e Francia41. A primeira defendía reforzar a disciplina fiscal da
UEM introducindo un pacto de estabilidade, mentres que a segunda estaba en contra da
implantación dun pacto desa natureza se este implicaba o establecemento de novas barreiras
para entrar na terceira etapa da UEM. Desde unha óptica intergobernamentalista resulta
sinxelo explicar esta situación de división. Os Estados membros aliñáronse nun bando ou
outro en función dos seus intereses e ao final chegouse a unha especie de acordo intermedio
no que ambos os dous bandos saíron gañando: estableceuse o PEC pero este non impediu a
entrada de países como Irlanda ou Italia na terceira etapa da UEM. Desde unha óptica
intergobernamentalista resulta sinxelo explicar esta situación de división. Os Estados
membros aliñáronse nun bando ou outro en función dos seus intereses e ao final chegouse a
unha especie de acordo intermedio no que ambos os dous bandos saíron gañando:
estableceuse o PEC pero este non impediu a entrada de países como Irlanda ou Italia na
terceira etapa da UEM.
Volvendo á negociación deste último Tratado obsérvase claramente que non existiron
varios bloques. Desde o comezo das “negociacións”, houbo un actor fundamental, que foi
Alemaña, que trataba de conseguir un Tratado que esixise unha maior estabilidade
orzamentaria na Eurozona. Este país impuxo a súa proposta aos demais Estados membros e
ás institucións supranacionais aproveitándose de que a situación de crise financeira que sufría
Europa permitía formular esta cuestión. O apoio de Francia, co seu presidente Nicolás Sarkozy
á fronte foi unha valiosa axuda para conseguir obter este Tratado en tan pouco espazo de
tempo. O entón presidente da república francesa, Nicolás Sarkozy decidiu apoiar a proposta
alemá por dous motivos: en primeiro lugar, e en liña co enfoque das políticas domésticas,
existía un importante interese de que a credibilidade da débeda francesa se mantivese no
chanzo máis alto posible, a “triple A”. En segundo lugar, se a proposta saía adiante, ademais
de conseguir fortalecer ao Consello Europeo e debilitar ao mesmo tempo á Comisión
Europea, Francia converteríase xunto con Alemaña no núcleo desta institución, e restaba
poder de decisión a outros Estados membros como Inglaterra. Desde o punto de vista
intergobernamental, este apoio resultaba axeiado para os intereses franceses.
Os demais actores nacionais da Eurozona carecían da forza necesaria para enfrontarse
contra os dous membros máis poderosos da moeda única e tiveron que aliñarse coa postura
39 Desde o cambio no reparto de votos no Consello recollido no Tratado de Niza (2001/C 80/01), que outorgaba un maior peso a estes
dous países.
40 Cómpre resaltar que está previsto que o sistema de votos cambie a partir do 1 de novembro de 2014, segundo o estipulado no Tratado
de Lisboa (artigo 238 do TFUE).
41 As posicións de Gran Bretaña e Italia non se tiñan en conta, xa que a primeira decidira non participar na UEM, mentras que á
segunda se lle ignoraba debido á elevada débeda pública que tiña – aproximadamente 107% do PIB nos anos 1995 e 1996, segundo
as estatísticas do FMI
(http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/weodata/weorept.aspx?sy=1994&ey=1997&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&p
1.x=61&pr1.y=7&c=136&s=GGXWDN_NGDP&grp=0&a= ) (última consulta 03/11/12).
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defendida desde Berlín e París. Porén poderíase afirmar con que os resultados non foron igual
de valiosos para ambos os dous países, xa que maioritariamente son favorables a Alemaña,
como por exemplo na obtención do rigor orzamentario ou na limitación da actuación do
Banco Central Europeo. Esta asimetría de poder permitiu que Alemaña saíse vencedora de
practicamente todas as cuestións concernintes ao TECG.
B) Desde a teoría Neofuncionalista
As institucións supranacionais, sobre todo o Parlamento Europeo e a Comisión,
implicáronse no proceso de analizar se era recomendable revisar o Tratado de Estabilidade na
Unión Europea. Estes actores centrais do proceso, viñeron presentando múltiples propostas e
iniciativas desde o primeiro momento. O Parlamento Europeo – que está emerxendo como
un actor cada vez máis relevante na escena europea – contribuiu desde o principio con
recomendacións á Comisión, como na súa resolución do 20 de outubro de 2010 con
recomendacións sobre a mellora do marco para a gobernanza económica e a estabilidade da
Unión42. Tamén se tiveron en consideración as análises das modificacións propostas
realizados polo Banco Central Europeo (BCE), como no documento presentado ao Grupo
Especial para a Gobernanza Económica en xuño de 201043.
Os actores sinalados no parágrafo anterior son sen dúbida os máis importantes nunha
interpretación neofuncionalista da reforma do Pacto de Estabilidade. Pero tamén é imposible
esquecer o fundamental labor que realizou o Consello Europeo en todo este proceso. Desde
unha perspectiva intergobernamentalista (que se explicará a continuación) pódese
argumentar que o papel predominante desta “institución comunitaria que reúne aos xefes de
Estado e de goberno dos Estados membros” resta valor á tese neofuncionalista da revisión do
PEC. Porén isto non é así: mediante un enfoque neofuncionalista o que se enfatiza é que os
membros desta institución non realizan negociacións só en clave de interese nacional
(Verdun, 2000), senón que hai unha idea subxacente de querer axudar a seguir contribuindo
á construción de Europa44. Polo tanto mediante este enfoque faise fincapé en que nas
reunións do Consello Europeo, os xefes de Estado e de goberno tratarán de chegar a acordos
de forma conxunta.
A estreita colaboración entre a Comisión e o Consello Europeo obsérvase claramente nas
distintas resolucións que se van adoptando ao longo do periodo 2010-2012. Xa en marzo de
2010 o Consello Europeo pedía a creación dun grupo de estudo presidido polo Presidente do
Consello Europeo para analizar as posibles reformas do PEC, “en coordinación coa Comisión”
para presentar medidas antes de que finalizase ese ano. En efecto, ese grupo foi creado no
mesmo mes de marzo e presentou un informe a finais de setembro dese mesmo ano. Pois
ben, as propostas do devandito informe teñen a súa orixe en dúas Comunicacións que a
Comisión anunciara varios meses antes, en maio e xuño e que se recompilan en seis
propostas lexislativas que esta adopta a finais de setembro. Neste documento catro das seis
propostas lexislativas decidíronse mediante o procedemento lexislativo ordinario, recollido no
artigo 294 do TFUE45– coñecido con anterioridade ao Tratado de Lisboa como o
procedemento de codecisión – que outorga igualdade de condicións ao Parlamento e ao
42 (INI (2010) 2099)
43 (BCE, 2010)
44 Esta idea de que os actores buscan construir Europa pódese deducir por exemplo da obra de Haas. (Haas, 1968)
45 Antigo artigo 251 do TCE
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Consello para aprobar un proxecto lexislativo que propuxera a Comisión. Esta característica
de negociación comunitaria é de tendencia claramente neofuncionalista, xa que o
Parlamento é a institución supranacional europea por excelencia.
Os críticos do neofuncionalismo argumentan que as recomendacións do Parlamento e da
Comisión non foron na súa maioría tomadas en consideración unha vez se rexeitou aprobar
a revisión da estabilidade e vixilancia orzamentaria vía reforma dos Tratados europeos – polo
bloqueo de Gran Bretaña – e decidiuse recorrer á redacción dun tratado internacional (entre
países, e para máis intergobernamental). De feito esta ausencia de aceptación das propostas
formuladas foi recollida polo mesmo Parlamento Europeo na súa resolución sobre o Consello
Europeo dos días 8 e 9 de decembro de 2011 de data 11 de xaneiro de 201246. É máis, neste
mesmo informe o Parlamento Europeo lanza a seguinte advertencia: “[O Parlamento
Europeo] lembra que a UE é un proxecto político baseado en valores comúns, nunhas institucións
comúns sólidas e no respecto dunhas normas comúns”. Nótese que en apenas dúas liñas a
palabra “comúns” se repite en tres ocasións. Resulta evidente que o Parlamento Europeo non
ía permitir que non se tivesen en conta as súas consideracións.
Paralelamente, tamén a Comisión realizou unha chamada de atención, como ben se pode
observar no discurso que realizou o Presidente desta institución, José Manuel Durão Barroso
en Estrasburgo o 18 de xaneiro de 201247 sobre a dirección que estaba collendo o
anteproxecto do Tratado. O malestar obsérvase claramente nos seguintes estractos do
discurso “a Comisión desexa chegar a un acordo que respecte certo número de principios (básicos
da Unión Europea) [...]. Porén, a semana pasada a Comisión estaba preocupada por algúns
cambios introducidos no último borrador, que soamente levan á irritación e á división. Como
consecuencia, a Comisión presentou [inmediatamente] emendas para asegurar que o texto é
institucionalmente aceptable”.
Estas advertencias tiveron o seu efecto: unhas semanas máis tarde, na Resolución do
Parlamento Europeo sobre o Consello Europeo do 30 de xaneiro de 201248 o Parlamento
“considera que o texto definitivo mellora en varios aspectos o texto orixinal e que se
incorporaron varias modificacións propostas polo Parlamento”. Con respecto ás emendas da
Comisión, esta mesma recolle que “estas [emendas] foron na súa maioría aceptadas”.
Polo tanto estes fragmentos demostran claramente que o rol do Parlamento Europeo e a
Comisión foron importantes na elaboración do tratado internacional finalmente aprobado, e
ao ser estes actores supranacionais outorgan valor a unha análise neofuncionalista deste
proceso.
C) Desde o modelo teórico das Políticas Domésticas
O enfoque das políticas domésticas debería servir para explicar por que hai países que
apoiaron con firmeza o Tratado, ou que é o que os incentiva a lograr un acordo deste estilo.
Por exemplo, como xa se destacou anteriormente, Alemaña xogou un papel
determinante neste proceso. A opinión pública e a prensa tiveron moita importancia no papel
desempeñado polo goberno do Bundestag. Moitos alemáns crían que a crise se produciu
soamente porque outros Estados membros non procederon ás necesarias reformas estruturais
46 O Parlamento Europeo lamenta que o proxecto de acordo internacional relativo a unha unión para a estabilidade orzamentaria de 10
de xaneiro de 2012 non reflicta, a día de hoxe as propostas do Parlamento Europeo (B7-0005/2012)
47 En inglés: SPEECH/12/15
48 B7-0044/2012
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e á austeridade orzamentaria, reformas que si tiveran que sufrir nas súas propias carnes. Os
alemáns tiñan a percepción de que “terían que pagar polos deberes incumpridos noutros
países”, e iso era algo que non estaban dispostos a soportar – esta opinión foi difundida e
propagada pola maior parte da prensa sensacionalista alemá, o que tamén explica a alta
porcentaxe de alemáns que compartían esta visión – A presión exercida por estes dous
actores foi un dos motivos polos que Alemaña quería introducir a “regra de ouro” nos demais
Estados membros, como xa se senalou na introdución deste capítulo.
Este enfoque tamén é útil para explicar por que dous Estados membros decidiron non
asinar o Tratado.
Con respecto a Gran Bretaña, é de sobra coñecido o euroescepticismo de gran parte dos
seus cidadáns. Por iso non resulta sorprendente que a actuación do presidente británico
James Cameron no cume do Consello Europeo do 8 e 9 de decembro negándose a reformar
os tratados existentes da Unión Europea para implantar máis disciplina fiscal49 ((e que
obrigou a aprobar estes cambios mediante un tratado internacional), fose adoptada en nome
do “interese nacional británico” e que só fora criticada por un pequeno sector da poboación,
malia que a posición deste país no marco comunitario se vira fortemente debilitada. De feito,
estes pasos dados polo goberno británico nos últimos meses, que parecen afastar a Gran
Bretaña da UE, son apoiados por un amplo sector da poboación50. Ademais desta
desconfianza cara as institucións europeas pola cidadanía británica, a principal razón da
postura adoptada por David Cameron garda relación cos intereses do sector financeiro
británico. Este tratado impón novas normas fiscais que limitarían en gran medida as
actuacións das entidades británicas. A “City” londinense non estaba disposta a aceptar esta
intromisión da UE na soberanía nacional e por iso presionaron para que o goberno non
apoiase as reformas.
O caso da República Checa é máis complejo. Despois de varias sesións de debate no
Parlamento checo, o aínda primeiro ministro checo Petr Nečas decidiu absterse de asinar o
TECG. Tres foron os principais motivos que o levaron a adoptar esta decisión51:
I. A ausencia nos cumes da eurozona da República Checa.
II. O Tratado non achegaba nada de interese á República Checa, xa que este país
tratará de mellorar a consolidación fiscal pola súa propia conta.
III. A complexa situación doméstica en canto ao proceso de ratificación do Tratado.
Porén, estes tres argumentos defendidos polo primeiro ministro Nečas poden ser
facilmente rebatidos (Král, 2012).
• Con respecto ao primeiro punto, este Tratado ofrece a posibilidade aos países que
están fóra da moeda única de acudir aos cumes da Eurozona, como mínimo unha
vez ao ano ou sempre e cando se traten temas de competitividade ou reforma da
arquitectura da Eurozona52. Nečas defendeu que unha das razóns de maior peso na
súa decisión de non asinar o pacto fiscal era que desexaba que a República Checa
tivese unha maior participación nos cumes do Euro. Pero ao mesmo tempo, afirmou
49 Para coñecer máis a fondo a actuación do Primeiro Ministro británico, ler (Research Paper 12/14)
50 Nunha sondaxe posterior ao bloqueo británico no Cume Europeo do 8 e 9 de decembro, realizado pola empresa “Ipsos MORI” para o
Daily Telegraph, un 60 por cento da poboación británica revisaría a pertenza do país á UE.
51 Para coñecer máis outros motivos esgrimidos por Nečas, ler a análise de Miller (Miller, 2012).
52 Artigo 12.3 do TECG..
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que non confiaba en que este país tivese maior peso ata a súa entrada no euro, polo
que resultou sorprendentemente incoherente ese argumento.
• Tamén resulta chocante a afirmación de que o goberno checo realizará todas as
medidas de consolidación fiscal pola súa conta. A maioría dos tratados seguen a
política económica defendida polo goberno checo. De feito, se o Partido
Democrático Cívico lograra implantar na constitución unha norma que limitara o
déficit público, limitando así as actuacións de futuros gobernos, sería este partido o
que sairía beneficiado, xa que estaría en liña coas directrices económicas que
persegue.
• O punto máis polémico ten que ver co razonamento de que existían moitos factores
que impedirían que o TECG fose ratificado. Segundo as súas impresións, a
poboación checa rexeitaría a cuestión en referendo, e o Presidente Václav Klaus –
cuxa sinatura é imprescindible para ratificar o tratado – non estaría polo labor de
aceptar unha intromisión soberana europea. Porén, na constitución da República
Checa non está recollida ningunha obriga de convocar un referendo para unha
cuestión desta natureza, e poderíanse realizar todas as operacións dentro do marco
parlamentario. Sobre o euroescepticismo de Klaus, de sobra coñecido, hai que
lembrar que remata o seu mandato en febreiro do próximo ano, e polo tanto
poderíase aprazar ata despois desa data.
Resultan polo tanto totalmente contraditorios os argumentos defendidos polo primeiro
ministro Nečas, e non ofrecen unha explicación tan lóxica como no caso de Gran
Bretaña.
5. CONCLUSIÓNS
O TECG é un instrumento axeitado para coñecer mellor o proceso de integración
comunitaria. O sistema de contrastación a través das teorías da integración europea
empregado neste traballo outorga unha maior comprensión deste novo fito do proceso de
integración europea e permite coñecer máis a fondo o funcionamento da Unión Europea.
Cómpre subliñar que é practicamente imposible que unha única teoría explique unha
determinada política europea por si soa: o número de actores implicados e os detalles
técnicos inherentes ao proceso de integración europeo aumentaron exponencialmente desde
que Haas formulou nos anos 60 a súa proposta para interpretar os cambios que estaban
sucedendo na Europa daquela época, cambios que case con toda seguridade seguirán
producíndose no futuro.
Coa teoría “neofuncionalista” sinalábase a existencia dunha evidente lóxica funcional e
económica na Eurozona que esixía solucións institucionais aos problemas derivados da unión
monetaria. As regras de estabilidade orzamentaria establecidas no obsoleto Pacto de
Estabilidade (PEC) de 1997, reformadas no ano 2005 non eran axeitadas nin suficientes para
garantir unha forte estabilidade económica e unha alta consolidación orzamentaria na área
do euro. A existencia de actores con enormes diferenzas nas súas políticas orzamentarias nun
medio no que a soberanía sobre a política monetaria se ubicaba nun ente supranacional non
resultaba admisible nin axeitada. Xunto a isto, o mediocre cumprimento das normas
existentes no PEC presaxiaba que non se estaba avanzando polo bo camiño. Polo tanto
resultaba de vital importancia acometer canto antes a revisión desas normas para acadar
unha maior disciplina orzamentaria.
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O enfoque das “políticas domésticas” é o máis apropiado para explicar a decisión da
República Checa e Gran Bretaña de non asinar o TECG (aínda que no Tratado se contempla
a posibilidade de que o acepten nun futuro53). Tamén permite explicar por que Alemaña
apostou decisivamente por este asunto: esta é a maneira idónea para plasmar na política
europea a sú política monetaria nacional baseada na constitucionalización da regra de control
do déficit; noutras palabras, podería afirmarse que esta ferramenta, ao perseguir unha maior
estabilidade financeira e fiscal nos Estados membros, resulte amplamente beneficiosa para os
intereses alemáns.
Porén, a visión predominante con respecto á elaboración do TECG é a
intergobernamentalista. Desde as posicións do “intergobernamentalismo (liberal)” destácase a
posición dominante dos Estados membros fronte outras institucións comunitarias, sobre todo
a través dos labores que realizaron a partir das reunións do Consello Europeo. Tamén é
imprescindible subliñar a enorme importancia que no devir do proceso tivo Alemaña.
Mediante o TECG conseguiron influir nas políticas fiscais dos outros membros do euro,
impoñendo a obriga de recoller constitucionalmente (ou mediante disposicións de rango
similar) un límite ao déficit estrutural e á débeda pública.
Se non houbese tido lugar unha crise económica tan fonda na Eurozona (situación que
Alemaña usou para defender a necesidade dunha maior coordinación orzamentaria na Unión
Europea) non se tería alcanzado un acordo deste tipo. E aínda que a ratificación deste Tratado
está a día de hoxe no aire, este acontecemento non é un simple paso máis na construción
europea: o Tratado de Estabilidade, Coordinación e Gobernanza é a primeira peza do puzle
da unión fiscal europea, unión que chegará probablemente antes do que pensamos.
6. BIBLIOGRAFÍA
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HEIPERTZ, Martin y VERDUN, Amy (2010), Ruling Europe: the Politics of the Stability and Growth Pact, Cambridge
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HENRIQUE ALVES, Rui e AFONSO, Oscar (2008), Evaluación de la reforma del pacto de estabilidad y crecimiento: ¿nuevo y
mejor?, Ekonomiaz: Revista vasca de economía nº67, 392-409.
KRÁL, David (2012), Why the Czechs did not sign up to the fiscal treaty, EPIN Commentaries nº 9, Centre for European
Policy Studies, Bruselas.
MILLER, Vaughne (2012), The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union: views
in other EU Member States, IADS, House of Commons Library.
VERDUN, Amy (2007), Political and Monetary Consequences of Economic and Monetary Union: Taking Stock of the First
Eight Years, Nova Science Publishers, New York.
53 Mediante o artigo 15 do TECG.
100_
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
7. ANEXOS
Gráfico 1. Taxa de crecemento do PIB en % con respecto ao ano anterior
Fonte: Eurostat
Gráfico 2. Número de países da Eurozona (16 membros)
que incumplen a regra da débeda pública
Fonte: Eurostat [tsieb090]
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
_101
ANÁLISE DO TRATADO DE ESTABILIDADE, COORDINACIÓN E GOBERNANZA NA UNIÓN ECONÓMICA E MONETARIA COMO
NOVO FITO DA CONSTRUCIÓN EUROPEA, EMPREGANDO AS TEORÍAS DA INTEGRACIÓN_Claudio Castro Quintas
Gráfico 3. Número de países da Eurozona (16 membros)
que incumpren a regla do déficit estrutural
Fonte: Eurostat [gov_dd_edpt1]
102_
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
Vol.7_nº2_2012_ Administración & Cidadanía
Summary
JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁNCHEZ, RAFAEL CRECENTE
MASEDA_[7-25]
Understanding local land-use planning in Galicia.
The example of the land-use act LOUPMR
Local land-use planning is one of the most complex
tasks that local authorities can carry out. There is
a lack of research on the factors that are related
with adoption or rejection of land-use planning by
municipalities. The aim of this work is to
understand, from a empirical and theoretical
approach, the behaviour of local authorities in
Galicia when adopting the Land-Use Planning Act
of 2002 (called LOUPMR). Attention is paid
particularly to the reasons that led municipalities
to adopt the act (or to reject it). Results show that
most of the ideas developed in Galicia to justify the
resistance to adopt land-use plan by the
municipalities, are not completely explanatory of
the LOUPMR's implementation pattern.
Key words: local administration, urbanism, local
financing, land uses, property rights
- &FRANCISCO JESÚS FERREIRO SEOANE_[27-38]
The entrepreneur and its conceptualization
An entrepreneur needs to have a clear vision of the
central processes of management and he needs
ample knowledge on decision making to be able to
further his business in a proactive form. Included in
this article the concept of an entrepreneur from his
origins. And there will be a review of all the
authors who have been conceptualizing the above
mentioned term for years. The importance family
Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
enterprise will also be analyzed.This article
concludes with a new definition of an
entrepreneur, with all that has been previously
develop and contributing a series of motives from
which originates this concept of an entrepreneur.
Key words: entrepreneur, entrepreneurship, family
enterprise.
- &M. EN C. JOSÉ DE JESÚS JAIME GUZMÁN_[39-47]
“Plural-integral” model of primary health care and
satisfaction of users
This paperwork aims to propose the
implementation of a plural-complete model of
primary health care in Mexico that speeds up the
access of people to these services and ensures the
satisfaction of users. Methods: A review and critical
bibliography analysis was carried out on the topic
to improve the proposal. Findings: in various
countries, there have been implemented primary
health care-oriented health care systems and
better results are on the health of the inhabitants
and are more efficient. Conclusions: in order to
improve the quality of Primary Health Care (PHC)
in Mexico. It is proposed the development of a
plural-complete model allowing free choice of the
doctor of care system that the patient of family
decides. That has public financing or mixed
program, depending of the case and has a certified
technical quality assurance.
Key words: primary health care, quality of care,
satisfaction of users.
- &-
_103
BÁRBARA INÉS BAVOLEO_[49-66]
Online Citizens participation: the South Korean
Case and the Conformation of the 2030 Generation
The called 2030 generation -in reference to young
people between 20 and 30 years old- began to
emerge as a prominent social force when discovered
how to make the most of the opportunities offered
by the Internet, in the starting in the non-political
level and conforming, latter, a cohesive group
actively involved in the public policy agenda in
South Korea. The aim is to examine the way in
which these young persons were doing of the
Internet a space for the political practice and being
constituted in a relevant actor in the political South
Korean field, opposing the disinterest in politics and
its manifestations that commonly are attributes to
the young. For it, we realized a path of the trials
and political employments of the Web emphasizing
the most relevant cases, in the meaning that they
helped to materialize aspects of the potential of
action of the netizens.
Keywords: Internet, politics, citizen participation,
South Korea, youngs.
- &JOSÉ G. VARGAS-HERNÁNDEZ, ERNESTO GUERRA
GARCÍA, MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ_[67-84]
CLAUDIO CASTRO QUINTAS_[85-102]
Analysis of the "Treaty on Stability, Coordination
and Governance in the Economic and Monetary Union"
as a new milestone in European integration by using
Integration Theories.
This paper analyzes the Treaty on Stability,
Coordination and Governance in Economic and
Monetary Union as a new milestone of community
integration. The first section outlines the previous
budgetary surveillance rules adopted by the EU. In
the second chapter the new fiscal treaty will be
described, noting its main novelties regarding the
previous legislation. In the third part it will be
provided an overview of the negotiating process of
this fiscal pact in the community arena, explaining
the main reasons that led the EU to bet decidedly
for a greater fiscal discipline. Then it will be
explained the different positions taken by different
member states in that negotiation process from the
European Integration Theories field. The last
section summarizes the conclusions of the paper.
Key words: fiscal compact, monitoring and
surveillance budgetary, theories of European
integration, public debt, public deficit.
- &-
Social evaluation of investment projects for
Wixarikas indigenous communities.
This paper analyzes aspects of the problem that
occurs in the social evaluation of investment
projects for indigenous communities’ Wixarikas
(Huichols). A project in this context make
particularly complex the evaluation. On the socioeconomic perspective with which it is evaluated
comes into play the incommensurability of social
and intercultural issues that cannot be ignored. It
is addressed the questions that have arisen in the
development of this type of project and presents a
theoretical framework for the methodological
proposal of socio-cultural evaluation.
Keywords: Social evaluation of investment projects,
socio-intercultural evaluation, indigenous communities,
Wixarikas.
- &-
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Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
Normas de publicación
1_
As propostas de colaboración coa revista
Administración & Cidadanía remitiranse como arquivo
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nun disco compacto en soporte informático Microsoft
Word, así como dúas copias impresas asinadas ao
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Escola Galega de Administración Pública
Rúa de Madrid, 2-4
E-15707 Santiago de Compostela
2_ O disco compacto remitido por correo postal debe
conter un único arquivo ou documento co texto da
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3_ Non serán aceptadas propostas de colaboración
enviadas por fax ou correo postal sen que vaian
acompañadas do correspondente soporte electrónico.
4_ Os traballos enviados deben cumprir as seguintes
condicións:
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avaliación doutras publicacións;
b. estar redactados en galego, español, inglés,
francés, portugués ou italiano;
c. posuír unha extensión mínima de 30.000
caracteres e máxima de 45 000 no caso dos artigos
(incluidas notas e referencias bibliográficas), e
entre 3.000 e 10.000 caracteres no caso das
recensións.
5_ Os traballos que se propoñen para a súa publicación
como artigos deben incluir, por esta orde:
a. un título coa súa correspondente tradución ao
inglés de non ser esta a lingua empregada na
redacción do traballo;
b. nome, apelidos e afiliación institucional do/a
autor/a ou autores/as;
6_ Os traballos deben ser coidadosamente revisados
pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no
referente ao estilo, e respectarán ademais os seguintes
requisitos formais:
a. As notas figurarán a pé de páxina.
b. As citas no texto indicarán autoría, ano de
publicación e, no seu caso, páxina(s) entre
parénteses. Por exemplo, (Peters, 2002: 123).
En caso de que se citen varias obras de idéntica
autoría publicadas no mesmo ano, a indicación do
ano estará acompañada dunha letra do alfabeto
(comezando pola «a»), que distinga cada unha das
obras do mesmo ano.
c. A bibliografía debe conter con exactitude toda a
información dos traballos consultados e citados
(autoría, título completo, editor, cidade e ano de
publicación; de tratarse dunha serie, indicaranse o
título e o número do volume ou a parte
correspondente).
Suxerimos acompañar, na medida do posible, este
modelo de presentación (en orde alfabética polo
apelido) de acordo co sistema Harvard:
- Libros:
Alesina et al. 1997. Political Cycles and the
Macroeconomy. Cambridge: MIT Press.
- Capítulos do libro:
Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en
F. G. Castles (ed.). The Impact of Parties. Politics and
Policies in Democratic Capitalist States. Londres:
Sage.
- Artigos de revistas:
Peters, G. y Pierre, J. 1998. «Governance without
Government? Rethinking Public Administration»,
Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.
- Documentos non publicados:
Benítez, J. 2006. Aproximación a la participación
ciudadana. México. Agencia Federal de
Administración Pública, Mimeo.
c. un resumo (dun máximo de 150 palabras) no
idioma en que se presenta o texto principal e a súa
tradución a inglés de non ser esta a lingua
empregada na redacción do traballo;
d. Os documentos, fontes ou bases de datos
publicados en Internet deben indicar a URL
respectiva e a data de consulta (día-mes-ano). Por
exemplo,
http://www.un.org/base/publicad/
pages/innovat_a.html, 15-03-2006.
d. unha relación de cinco palabras clave que
identifiquen as materias sobre as que versa o texto
principal, así como a súa tradución a inglés de non
ser esta a lingua empregada na súa redacción;
7_ As recensións deberán incluir, ademais dos datos de
identificación do/a autor/a ou autores/as, autoría, título,
editorial, lugar e data da obra recensionada.
e. o corpo principal do texto;
f. a bibliografía;
g. as táboas, os diagramas e os cadros (máximo 7 en
total).
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8_ Todos os traballos deben ser presentados
mecanografados a dobre espazo, con formato de fonte
Times New Roman, tamaño 12; ser coidadosamente
revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría
no referente ao estilo; e incluir unha indicación do
enderezo postal da persoa remitente.
_105
Avaliación dos traballos_
Dereitos de autoría_
O Consello de Redacción de Administración &
Cidadanía someterá a unha avaliación anónima por
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que pertenza o material recibido, todas as propostas de
colaboración enviadas á Secretaría da revista.
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calquera material (artigo ou recensión) recibido, os
dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e
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idioma e país son transferidos á Escola Galega de
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Desenvolveranse dous procesos de avaliación por
ano.
Os traballos recibidos ata o día 15 de xuño serán
avaliados para o número 2 do volume da revista do ano
en curso, que verá a luz no mes de decembro; mentres
que os traballos recibidos entre o 16 de xuño e o 15 de
decembro, ambos os dous inclusive, incluiranse no
proceso de avaliación anónima correspondiente al
número 1 do volume do ano seguinte, que sairá da
imprenta no mes de xuño.
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VOL.7_nº2_2012_ Revista de la Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
– VERSIÓN CASTELLANO –
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Consejo Editorial
_PRESIDENTA
SONIA RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ.
(Directora de la Escola Galega de
Administración Pública).
_DIRECTOR
XOSÉ LUÍS BARREIRO RIVAS.
[Universidad de Santiago de Compostela]
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[Universidad de A Coruña].
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Política en Europa, CRAPE-CNRS - Rennes].
XOSÉ CARLOS ARIAS.
[Universidad de Vigo].
LUIS CARAMÉS VIÉITEZ.
[Universidad de Santiago de Compostela].
MAGDALENA SNIADECKA-KOTARSKA.
[Universidad de Varsovia, Centro de
Estudios Latinoamericanos].
_ Administración & Cidadanía se publica con una periodicidad semestral.
_ Administración & Cidadanía está disponible en formato impreso y electrónico, en lengua gallega y castellana.
_ Para mayor información sobre la publicación, visite el portal web de la EGAP en: http://www.egap.xunta.es
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DISEÑO Y MAQUETACIÓN:
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1887-0279
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La revista Administración & Cidadanía
no se responsabiliza de las opiniones
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Sumario
_ ARTÍCULOS
_ Tubío Sánchez, José María e Rafael Crecente Maseda
(Universidade de Santiago de Compostela), «Entendiendo el
planeamiento municipal en Galicia. La implantación de la
LOUPMR».
7-1
1 0 2]
[7
[7-26]
_ Ferreiro Seoane, Francisco Jesús (Universidade de A Coruña e
Universidade de Santiago de Compostela), «La figura del
emprendedor y su conceptualización».
[27-38]
_ Jaime Guzmán, José de Jesús (Hospital General de Zacatecas,
México) y José G. Vargas-Hernández (Universidad de Guadalajara,
México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria a la
salud y satisfacción de los usuarios».
[39-47]
_ Bavoleo, Bárbara Inés (Universidad de Buenos Aires),
«Repertorios de participación ciudadana online: el caso de
Corea de Sur y la conformación de la generación 2030».
[49-66]
_ Vargas-Hernández, José G. (Universidad de Guadalajara, México),
Ernesto Guerra García (Universidad Autónoma Indígena de
México) y María Eugenia Meza Hernández (Universidad Autónoma
Indígena de México), «Evaluación sociointercultural para
proyectos de inversión en comunidades indígenas wixarikas».
[67-84]
_ Castro Quintas, Claudio (Universidade de Santiago de
Compostela), «Análisis del Tratado de Estabilidad, Coordinación
y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria como nuevo
hito de la construcción europea, empleando las teorías de la
integración».
[85-102]
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10 4]
[1
_ NORMAS DE PUBLICACIÓN
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10 6]
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JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁ[email protected]_Laboratorio do Territorio, IBADER, Universidade de Santiago
RAFAEL CRECENTE MASEDA [email protected]_Laboratorio do Territorio, IBADER, Universidade de Santiago_[7_26]
Entendiendo el planeamiento
municipal en Galicia.
La implantación de la
LOUPMR
& Resumen/Abstract: El planeamiento urbanístico es una de las tareas más complejas que
puede desarrollar una administración local. Existe una escasa investigación de cuáles son
los factores que están en relación con la adopción o el rechazo del planeamiento general
por parte de los ayuntamientos. En este trabajo se trata de entender, desde una aproximación
empírica y teórica, el comportamiento de la administración local en Galicia a la hora de
adaptarse a la ley 9/2002 de Ordenación urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
En particular se presta atención a las razones que llevaron a los ayuntamientos (o que fueron
reacios) a adaptar su planeamiento a esta ley. Los resultados de este estudio muestran que
gran parte de las ideas desarrolladas en Galicia para justificar la resistencia a adoptar el
planeamiento, no son del todo explicativas del patrón de implantación de la
LOUPMRexplicativas do patrón de implantación da LOUPMR. &
& Palabras clave: administración local, urbanismo, financiación local, usos del suelo, derechos de
propiedad.
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ENTENDIENDO EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL EN GALICIA. EL EJEMPLO DE LA LEY DEL SUELO LOUPMR
_José María Tubío Sánchez_Rafael Crecente Maseda
1. INTRODUCCIÓN
La clasificación del suelo a nivel municipal tiene unas implicaciones jurídicas, catastrales,
hipotecarias y registrales que por su relevancia económico-administrativa para la
administración local, convierte la ordenación del término municipal en una de las tareas más
complejas que los ayuntamientos pueden acometer, hasta el punto de ser una actividad clave
para conseguir una administración eficaz. Dicho esto, en Galicia se suele refirir a la
ordenación del territorio en general, y al urbanismo en particular, como “caos” (García Vidal,
2003), como mezcla de “feísmo e impunidad” (Castro Martínez y Otero Iglesias, 2007),
como “desfeita” (Mosqueira Lourenzo y Silva Méndez, 2005), o de una forma más directa y
simple, como “problema” (Lois González y Aldrey Vázquez, 2011; Pino Vicente, 1995; 2010).
A pesar de que en Galicia existe una línea de pensamiento territorial propia, tal como apunta
Precedo Ledo (2006), la sensación con respecto al planeamiento es la de una frustración
colectiva. El hecho de que en Galicia se hayan aprobado en los últimos 25 años 3 leyes del
suelo parece acreditar esta frustración. Esta situación del planeamiento tiene, evidentemente,
consecuencias directas para la administración local, para su funcionamiento, legitimidad ante
la ciudadanía, financiación y garantías en la obtención del bien común.
A pesar de la visión negativa general sobre el planeamiento, Galicia es muy diversa y
existen grandes diferencias entre los municipios. Por otra parte la ley del suelo vigente
representa un cambio radical en los objetivos que se ha marcado el gobierno autonómico con
respecto a la función del planeamiento. Sin embargo, en torno a esto hay muchas preguntas
sin responder. Algunas de ellas son muy básicas, como por ejemplo: ¿qué ayuntamientos se
han adaptado a esta ley del suelo? ¿Qué características tienen? ¿Por qué lo han hecho? ¿Qué
ayuntamientos no se han adaptado? ¿Por qué no lo han hecho?
A pesar de la importancia del planeamiento municipal para la administración local, el
hecho de que apenas existan estudios en Galicia que traten de responder con rigurosidad a este
tipo de preguntas tan básicas resulta cuanto menos insólito, además de demostrar la poca
importancia que se tiene dado desde la universidad en Galicia a la ordenación del territorio en
general, tal como ya tienen afirmado algunos autores (Dalda Escudero, 2008; Crecente Maseda,
2009).
Este trabajo trata de, a través del estudio de la adopción de la ley del suelo vigente,
desarrollar una aproximación a la compresión del planeamiento en Galicia, que de alguna
manera permita superar las barreras interpretativas que hasta ahora han sido dominantes en
Galicia a la hora de comprender la ordenación del territorio. El trabajo se desarrolla en dos
apartados principales. El primero de ellos se centra sobre todo en tratar de caracterizar los
ayuntamientos que se han adaptado a la última ley del suelo aprobada en 2002, así como en
la caracterización de aquellos ayuntamientos que aún no han comenzado trabajos de redacción
de sus planes de acuerdo a esta ley. En un segundo apartado se tratan de valorar las principales
razones que se han dado en Galicia para explicar la resistencia de los ayuntamientos a adoptar
planeamiento. Estas razones se contrastan con un análisis empírico y con las aportaciones
teóricas de la literatura internacional sobre planeamiento. En un último apartado de
conclusiones, se elabora brevemente una explicación que permite entender el comportamiento
de las administraciones locales con respecto al planeamiento en general y con respecto a la
adopción de la vigente ley del suelo en particular.
Por último añadir que el origen de esta investigación está en un trabajo de la alumna Lucía
Trancón Loureiro realizado en el marco del masterterra.usc.es
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ENTENDIENDO EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL EN GALICIA. EL EJEMPLO DE LA LEY DEL SUELO LOUPMR
_José María Tubío Sánchez_Rafael Crecente Maseda
2. LA ADOPCIÓN DE LA LOUPMR EN LOS AYUNTAMIENTOS GALLEGOS
La oportunidad de la aprobación de la ley de Ordenación Urbanística y Protección del
Medio Rural de Galicia (de ahora en adelante LOUPMR) en el 2002 vino sin duda dada por
las sentencias del Tribunal Constitucional de 5 y 11 de julio de 2001, y de 27 de febrero de
2002, donde se trataban de aclarar las competencias tanto estatales como autonómicas en la
designación de clases de suelo. Sin embargo, la aprobación de la LOUPMR fue mucho más
allá de lo que sería necesario para adaptar la anterior ley del suelo de 1997 al nuevo marco
estatal. La LOUPMR terminó por convertirse en una ley que regulaba los usos edificatorios en
el medio rural de una forma más restrictiva que las leyes anteriores. No se podría entender
este considerable cambio en la regulación de usos en el espacio rural sin recordar el clima en
el que se redactó la propia ley. El 19 de mayo de 2001, el periódico La Voz de Galicia iniciaba
una campaña sobre el feísmo con el titular “La agonía del paisaje gallego”. El impacto de esta
campaña fue determinante para entender los objetivos de la nueva ley del suelo (García Vidal,
2002; Tubío-Sánchez et al., 2012).
Una década después de la aprobación de la LOUPMR, los resultados de su implantación se
pueden considerar como bastante irregulares. A pesar de que la propia ley obligaba a los
ayuntamientos a adaptar o redactar su planeamiento antes de 2006, hasta 2011 únicamente 53
ayuntamientos han redactado un PGOM en conformidad con esta ley. Si de estos 53
ayuntamientos se restan aquellos que comenzaron trabajos de redacción anteriores a la entrada
en vigor de la ley, además de restarle 2 ayuntamientos a los que se les ha suspendido
planeamiento y se les ha obligado a adaptarse, quedan tan sólo 31 ayuntamientos que han
seguido el mandato legal por iniciativa propia, lo que significa tan sólo un 10% de los
ayuntamientos en 10 años. Se puede pensar que se trata de un bajo grado de conformidad con
la legalidad, pero también hay que decir que la mayor parte de los ayuntamientos está trabajando
en la redacción del planeamiento. Solamente un 6% de los ayuntamientos no ha contactado aún
con el gobierno autonómico para iniciar la redacción del plan. En la tabla n.º1 se expone el
número de ayuntamientos en una determinada situación con respecto a la LOUPMR.
Tabla 1 Número de ayuntamientos y situación en relación a la ley 9/2002
CÓDIGO
SIGNIFICADO
NÚMERO DE
AYUNTAMIENTOS
A
Ayuntamientos que tienen planeamiento
basado en la LOUPMR, que comenzaron el plan
después de que se haya aprobado dicha ley.
31
Ayuntamientos que tienen planeamiento
basado en la LOUPMR, pero que comenzaron el
plan en base a leyes anteriores
19
Ayuntamientos acogidos a la 3ª DT de la
LOUPMR
24
D
Ayuntamientos con planes suspendidos.
2
C
Ayuntamientos que están trabajando en el
planeamiento
221
E
Ayuntamientos que aún no han contactado con
la Xunta
18
PGOM-LOUPMR
B
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del COAG
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ENTENDIENDO EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL EN GALICIA. EL EJEMPLO DE LA LEY DEL SUELO LOUPMR
_José María Tubío Sánchez_Rafael Crecente Maseda
¿Qué características tienen los ayuntamientos que han aprobado un plan y qué
características tienen aquellos que aún no han iniciado los trámites de redacción? Para
responder a esta pregunta es necesario contemplar una serie de características que pueden
ser relevantes a la hora de entender el comportamiento de los ayuntamientos para decidir
adaptarse o no a la LOUPMR. Estas características son las siguientes:
1) Tipo de figura de planeamiento y su antigüedad.
2) Color político del equipo de gobierno y su continuidad en el tiempo.
3) Características físicas y socioeconómicas de los ayuntamientos.
Estas tres características se analizan tanto para los ayuntamientos que se han adaptado
como para los que aún no han iniciado los trámites. No se analizan las características de los
221 ayuntamientos que están trabajando en la redacción del plan y que permitiría tal vez
conocer las causas por las que demoran tanto su aprobación. Esto se hace así por razones
prácticas, pues no ha sido posible conseguir datos sobre las tramitaciones de los planes y por
qué analizar esta cuestión necesitaría de un análisis cuantitativo que va más allá de lo que se
pretende en este trabajo.
A continuación se analizan estas 3 características para los ayuntamientos que se han
adaptado a la ley del suelo.
2.1. La influencia del tipo de figura de planeamiento y su antigüedad en el
momento en que se aprobó el plan
En la tabla n.º2 se hace una división de los municipios en 3 grandes grupos. Aquellos que
han aprobado un PGOM adaptado a la LOUPMR, aquellos municipios que ya han iniciado la
redacción, y aquellos municipios que aún no han iniciado la redacción. Como hemosvisto en
Tabla 2. Edad de la figura de planeamiento de los ayuntamientos en 2002
PGOM-2002
CÓDIGO
SITUACIÓN DEL
PLANEAMIENTO
A
Ayuntamientos que
tienen planeamiento
basado en la
LOUPMR, que
comenzaron el plan
después de que se
aprobara dicha ley.
Edad media
planeamiento en 2002
(en años)
Figura previa*
35% NSPM
15
15% Plan
General
51% Sin
planeamiento
50% NSPM
C
E
Ayuntamientos que
están trabajando en
el planeamiento
10
Ayuntamientos
que aún no han
contactado con la
Xunta
4
20% Plan
General
30% Sin
planeamiento
100 % Plan
General
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del COAG. * En el caso de los municipios que no se
han adaptado, las figuras siguen siendo las actuales.
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la tabla 1, este último grupo es el más numeroso, con 221 municipios. En estos tres grupos
se analizan dos características: 1) la edad del planeamiento que tenían los municipios cuando
se aprobó la LOUPMR; 2) la figura previa que tenían los municipios que se han adaptado a la
LOUPMR (en el caso de los municipios que no se han adaptado y que aún no han
comenzaron los trabajos, la figura aún es, evidentemente, la actual).
En la tabla se observan dos hechos que son relevantes. El 50% de los ayuntamientos que
se han adaptado a la LOUPMR tenían vigentes en el momento de adaptarse unas normas
subsidiarias de planeamiento municipal o un plan general. Sin embargo, el 70% de los
ayuntamientos que aún están trabajando en la redacción del plan, tienen vigentes normas
subsidiarias o un plan general, mientras que los ayuntamientos que aún no han iniciado
trabajos de redacción tienen casi todos un plan general. Esto indica que los ayuntamientos que
tenían figuras de planeamiento previas, y en especial un plan general, son mucho más remisos
a adoptar planeamiento. El segundo hecho interesante a resaltar se refiere a la antigüedad de
las figuras de planeamiento de los ayuntamientos cuando se aprobó la LOUPMR en 2002. La
edad media de las figuras en los ayuntamientos que se han adaptado era de 15 años. Por otra
parte, aquellos municipios que están aún adaptándose hoy tenían en 2002 figuras de
planeamiento con una media de 10 años de antigüedad, mientras que los ayuntamientos que
aún no han iniciado la redacción tenían una figura de planeamiento con una antigüedad de 4
años. Esto parece indicar que cuanto mayor es la antigüedad de las figuras de planeamiento,
mayor es la voluntad por parte de los ayuntamientos para adaptarse a la LOUPMR.
Se comprueba entonces que dos de las características que tienen los ayuntamientos que
se han adaptado a la LOUPMR son: a) tienen tendencia a no tener figuras de planeamiento
en vigor; b) si tienen figuras de planeamiento, éstas suelen ser de las más obsoletas en Galicia.
2.2. Color político del equipo de gobierno y su continuidad en el tiempo
El partido político del equipo de gobierno puede tener gran relevancia a la hora de
decidir redactar un plan general. Esto es debido a que los partidos políticos tienen una
diferente visión de cuál debe ser el grado de intervención del gobierno en el mercado o en
las decisiones de los ciudadanos. Por otra parte también es relevante considerar no
solamente el color político, sino también la estabilidad, pues esto facilita que en un
contexto donde la tramitación de los planes es cada vez más larga, esta tramitación no se
vea interrumpida por cambios de gobierno. En la tabla nº. 3 se representan estas dos
Tabla 3. Partidos políticos en las alcaldías durante las legislaturas
2003-2007 y 2007-2011.
Municipios que han aprobado un
PGOM conforme a la LOUPMR
(en %)
Municipios que no han iniciado la
redacción de un PGOM adaptado
a la LOUPMR (en %)
PP
48,4
52,6
PSdG
28,8
10,5
BNG-PSdG
3,2
-
Partido político que formaba
el equipo de gobierno
Otros
3,2
5,3
Cambio de partido
19,3
31,6
Fuente: Elaboración propia
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características. En la primera columna se sitúan los ayuntamientos que adoptaron un plan
adaptado a la LOUPMR y los partidos políticos (en porcentaje) que no han abandonado la
alcaldía en el período que corresponde a las dos legislaturas municipales (desde 2003 hasta
2011), así como el porcentaje de cambio de partido en esas dos legislaturas.
Esta tabla aporta dos características relevantes de los ayuntamientos a la hora de entender
la influencia que tiene el partido político en la decisión de aprobación de un plan o de no
iniciar los trámites. La primera característica es que el PP es el partido dominante tanto en los
ayuntamientos que decidieron aprobar un PGOM como en aquellos que aún no han
contactado con la Xunta para comenzar su redacción. En ambos casos representa en torno a
la mitad de los ayuntamientos. La segunda característica a resaltar es que el PSdeG tiene una
presencia casi tres veces superior en los ayuntamientos que decidieron aprobar un PGOM que
en los ayuntamientos que aún no han iniciado los trámites.
En cuanto a la continuidad del mismo equipo de gobierno y su relación con la aprobación
o la resistencia a adoptar planeamiento, se observa que los ayuntamientos que sí adoptaron
un plan de acuerdo a la LOUPMR tienen un porcentaje considerablemente menor de cambios
de gobierno en las dos legislaturas (19,3 %) que los ayuntamientos que aún no han iniciado
los trámites (31,6 %). Este hecho parece indicar que existe una relación entre la continuidad
del gobierno con la decisión de tratar de aprobar un plan general.
Como conclusión se puede decir que el PP es el partido político que ha aprobado más
planes de acuerdo con la LOUPMR, además de ser el partido más representado en los
ayuntamientos que no han iniciado los trámites. Por otra parte, el PSdG está casi tres veces
más representado en los ayuntamientos que se han adaptado a la LOUPMR que en los
ayuntamientos que aún no han iniciado trámites. También se observa que la continuidad del
equipo de gobierno entre los años 2007-2011 está relacionada con la aprobación del PGOM
de acuerdo con la LOUPMR.
2.3. Características físicas y socioeconómicas que tienen los
ayuntamientos que han adoptado y no han iniciado aún la tramitación
Hasta agora se han considerado los factores políticos y de planeamiento que podían influír
en la adopción por parte de los ayuntamientos de un plan general de acuerdo a la LOUPMR
así como en su resistencia a iniciar trámites. Pero, ¿cuáles son sus características físicas y
socioeconómicas que están en relación con la aprobación o resistencia a adoptar un plan?
Entendiendo que la ordenación del territorio a nivel local se hace en gran medida, sobre todo
a partir del siglo XX, para gestionar los procesos de crecimiento urbano o la protección de
suelos agrarios (OECD, 2001; Pallagst, 2007), puede ser relevante una caracterización de los
municipios que dé cuenta del proceso urbanizador y de las características más rurales del
espacio. Siguiendo este razonamiento, se han utilizado 10 variables para caracterizar a los
municipios. Estas variables van desde variables físicas hasta socioeconómicas. A continuación
se listan las variables y sus fuentes de procedencia: 1) Licencias totales en 2000 y en 2009
(IGE), 2) los precios de los predios agrícolas entre 2008 y 2011 (BanTegal); 3) la población
activa en la agricultura en 2001 (IGE); 4) la densidad de población en 2010 (IGE); 5) las áreas
de cultivo (SIOSE); 6) las zonas forestales (SIOSE); 7) la superficie de suelo artificial (SIOSE);
8) los núcleos de población (INE); 9) las entidades de población (INE) y la población activa
en servicios (IGE). Para que el tamaño del municipio no haya influido en la comparativa, se
han referido las variables, en el caso de que haya procedido, a la superficie municipal.
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El objetivo del análisis es agrupar a los ayuntamientos con características similares y de
este modo tratar de entender la relación existente entre estas características y la adopción o
no adopción de la LOUPMR. Para agrupar los ayuntamientos con características similares se
ha empleado un análisis de conglomerados por el método de Ward. Los ayuntamientos han
sido agrupados en 5 grandes grupos, cada uno de ellos tiene por lo tanto grandes similitudes
en las 10 características listadas arriba. La distribución espacial de estos 5 conglomerados se
muestra en el mapa 1.
Mapa 1. Distribución espacial de los ayuntamientos por conglomerado
Fonte: Elaboración propia
Los conglomerados están dispuestos de tal modo que se ordenan desde el número 1, que
son los más urbanos, hasta los ayuntamientos que pertenecen al número 5, los menos
urbanizados. En la tabla 4 se indican el número de ayuntamientos que se han adaptado a la
LOUPMR por conglomerado. Recuperamos una de las variables empleadas en los apartados
anteriores, que nos indica qué porcentaje de los ayuntamientos que se han adaptado tenían
figura previa.
En la tabla 4 se observan dos características que son destacables. Por una parte el
conglomerado con un porcentaje de ayuntamientos más alto que se ha adaptado a la
LOUPMR es el número 4. Si observamos en el mapa 1 dónde están situados, se puede ver
que coinciden con las áreas rurales gallegas donde la actividad agropecuaria es aún mayor,
tal como mostraron Corbelle Rico y Crecente Maseda (2012). Al mismo tiempo se observa
que los ayuntamientos del conglomerado 4 que se adaptaron eran los que menos figuras de
planeamiento poseían antes de adaptarse a la LOUPMR, porcentaje incluso inferior a los
municipios que se sitúan en las áreas de montañas.
La segunda característica interesante a destacar es el porcentaje de ayuntamientos en el
conglomerado 2 que se adaptaron a la LOUPMR. Como se observa es la más baja de todos
los grupos, con tan sólo un 6,2 % de los 65 que se podían tener adaptado. La situación
geográfica de estos ayuntamientos, tal como se puede observar en el mapa 1, se sitúa en las
áreas metropolitanas y en gran parte de los ayuntamientos costeros de las Rías Baixas.
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Además cabe resaltar que todos los ayuntamientos del conglomerado que se han adaptado,
así como los ayuntamientos que se han adaptado del conglomerado 1, tenían figura previa.
Tabla 4. Porcentaje de ayuntamientos por conglomerado que se ha adaptado y
porcentaje que tenían figura previa
Conglomerado
Nº de
ayuntamientos por
conglomerado
Porcentaje de ayuntamientos
por conglomerado que se han
adaptado (%)
Porcentaje de los
adaptados que tenía
figura previa (%)
1
16
12,5
100
2
65
6,2
100
3
102
11,8
58
4
62
12,9
12
5
70
7,1
20
Fonte: Elaboración propia
En cuanto a los ayuntamientos que aún no han iniciado los trámites para adaptarse, la
tabla 5 muestra en qué conglomerado se sitúan y qué porcentaje de los que se han adaptado
tenían figura previa.
Se observan dos hechos destacables. El primero de ellos está relacionado con los
ayuntamientos que están en el conglomerado 1, e indica que todos han iniciado la
tramitación del plan. El segundo hecho destacable tiene que ver con el porcentaje más bajo
de los municipios que aún no ha iniciado la redacción del plan, que se encuentra en el
conglomerado 3, lo que parece ser coherente con los resultados obtenidos en el mismo
conglomerado para los municipios que se han adaptado. También es significativo señalar que
el tener una figura de planeamiento parece estar muy correlacionado, sin que exista una
variación tan grande como la comprobada en los casos de los municipios que han adoptado
plan, con no iniciar los trámites de redacción de un plan, y esto con bastante independencia
del conglomerado donde se encuentre el municipio.
Tabla 5. Porcentaje de ayuntamientos por conglomerado que no se ha adaptado y
porcentaje de los no adaptados que tienen figura previa
Conglomerado
Nº de
ayuntamientos por
conglomerado
Porcentaje de ayuntamientos
por conglomerado que no
han iniciado los trámites (%)
Porcentaje de los
que no han iniciado
trámites que tenía
figura previa (%)
1
16
-
-
2
65
7,7
100
3
102
6,9
85%
4
62
3,2
100
5
70
7,1
60
Fuente: Elaboración propia
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Como resumen de este análisis final se puede indicar que el mayor porcentaje de
adaptación a la LOUPMR se encuentra en los municipios del conglomerado 3, que como se
observa en el mapa 1 están situados en áreas de Galicia donde la actividad económica está
ligada a la actividad agropecuaria. De forma coherente, en este conglomerado también se
encuentra el menor porcentaje de municipios que no han iniciado aún los trámites. Es
importante destacar la idea de que la adaptación a la LOUPMR está muy relacionada con el
conglomerado donde se encuentra el ayuntamiento así como la inexistencia de una figura de
planeamiento en el momento de adaptarse. La razón de los municipios que no han iniciado
trámites parece estar más relacionada con la existencia de planeamiento (que como se ha
demostrado arriba, era aún muy reciente cuando se aprobó la LOUPMR en 2002), antes que
su situación en un determinado conglomerado.
3. HIPÓTESIS EXPLICATIVAS
Después de examinar las principales características del proceso de adopción y no
adopción de la LOUPMR por parte de los municipios gallegos, ¿qué es lo que puede explicar
este patrón de adopción? ¿Por qué los ayuntamientos gallegos han sido tan reacios a adoptar
la LOUPMR? Existe en Galicia un pequeño cuerpo de literatura que trata de explicar la
resistencia por parte de los ayuntamientos a dotarse de planeamiento. Se pueden dividir en
cuatro grandes disciplinas que tradicionalmente han estado relacionadas con la ordenación
del territorio en Galicia: la arquitectura, la economía, el derecho y la sociología. Disciplinas
como la geografía son más transversales y suelen aglutinar en su seno las aportaciones de
varias otras. En las próximas secciones se evaluarán las distintas ideas aportadas por cada una
de estas disciplinas para entender la implantación de la LOUPMR. En la tabla 6 se muestra la
figura de planeamiento en vigor de los ayuntamientos gallegos y el número de
ayuntamientos que disponen de esa figura. La figura de planeamiento se codifica mediante
una letra, la cual aparecerá posteriormente en diferentes cajas de barras.
Tabla 6. Tipo de figuras de planeamiento vigentes en los ayuntamientos en abril de
2011
Código
Tipo de planeamiento
Nº de
ayuntamientos
-
Sin figura de planeamiento o DSU
68
A
NSPM, antes de la LASGA
15
B
PGOU, antes de la LASGA
4
C
NSPM, LASGA entre Ley 7/1995 y Ley 1/1997, OU NSPM,
LASGA hasta Ley 7/1995
94
D
PGOU, LASGA hasta Ley 7/1995
8
G
PGOM Ley 1/1997, PGOM, DT 3ª LOUPMR
64
H
POMR, DT 3ª LOUPMR, OU POMR Ley 1/1997
9
K
PGOM LOUPMR, en lo adaptado a la 2/2010
53
Fuente: elaboración a partir de los datos del COAG
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3.1. La visión desde la arquitectura
Los arquitectos suelen apuntar a una deficiente redacción del planeamiento,
argumentado que los planes que son técnicamente deficientes tienen menos posibilidad para
adoptarse, tal como se deduce de algunas observaciones hechas por arquitectos en Galicia
(Portela Fernández y Estévez Fernández, 2008; Dalda Escudero, 2008). En la literatura
internacional, la calidad técnica de los planes ha sido un elemento que se tiene considerado
para analizar la implantación efectiva de los mismos, observándose que existe una correlación
positiva entre ambas (Joseph, Gunton y Day, 2008). Estas ideas también han llevado a
algunos arquitectos a destacar que las dificultades para la aprobación y gestión de los planes
en Galicia están relacionadas con la adjudicación de la redacción a equipos no ligados con la
administración local. En este sentido avogan por una «gestión directa» del planeamiento
municipal a través de arquitectos municipales. Esto permitiría mejorar la calidad de los planes
(Cebrián Tello, 1980).
Sin embargo, no existe evidencia de que la correlación entre planes técnicamente
adecuados e implantación sea causal. Es muy probable que los planes que son buenos desde
un punto de vista técnico, lo sean porque existe una gran voluntad de adoptarlos. La calidad
técnica de los planes adoptados sería, antes que una causa de su implantación, una
consecuencia. Aquí el sentido de las causas y consecuencias tiene un valor fundamental.
Por otra parte, en los estudios sobre implantación de planes se tiene demostrado que es
un error pensar que un planeamiento técnicamente bueno va a llevar directamente a la
implantación del mismo (Alexander, Alterman y Law-Yone, 1983; de Oliveira, 2002). Las
razones de esto son múltiples, pero todas derivan de que los planes que realmente se
adoptan, antes que ser el diseño de un técnico, son sobre todo la “construcción” de una
sociedad (Graham y Healey, 1999). Esta nueva concepción ha transformado por completo los
principales paradigmas en el ámbito de la planificación. Hoy en día, y cada vez más en la
sociedad actual, ya no es posible pensar que los técnicos puedan tener la capacidad real de
diseñar e implantar planes basándose en la excelencia técnica de sus trabajos.
3.2. La visión desde la economía
Jacobs (2011) formula dos hipótesis de carácter económico por las cuales un municipio
puede mostrarse reticente a aprobar un plan de usos. La primeira de ellas hace referencia a
la búsqueda de renta de los propietarios. La pérdida de derechos de los propietarios de tierra
puede resultar en una pérdida de valor de sus propiedades cuando un plan no recoja la
posibilidad de un cambio de uso de rústica a urbanizable. La segunda hipótesis tiene que ver
con la búsqueda de beneficios por parte de los municipios. Éstos tienen que pagar cada vez
más por los servicios que ofrecen, y una fuente de financiación importante son las tasas sobre
propiedad y construcción. Parece lógico pensar que los municipios sean proclives a incitar
procesos de urbanización sin ningún plan que signifique una limitación de la superficie
disponible para urbanizar.
La primera de las hipótesis ha sido empleada por López Iglesias (1996) para entender
como la falta de regulación de usos de suelo creaba expectativas en los propietarios sobre
futuros usos urbanos. Lo que sucede en este caso es que los precios de predios rústicos
tienden a subir como consecuencia de las expectativas sobre la posibilidad de que en ese
suelo se pueda construír en el futuro. Aunque existe una abundante literatura analizando la
influencia de las restricciones del uso del suelo en los precios, lo que se desprende de esta
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literatura es que los modelos de economía teóricos indican que una zonificación que
clasifique el suelo en las clases urbano y agrícola, termina por aumentar los precios del suelo
urbano, mientras que reduciría los de uso agrícola (Sheppard y Cheshire, 2002). Sin
embargo, los estudios empíricos hechos son mucho más contradictorios. Algunos estudios
indican que la zonificación no influye en los precios, como ejemplo ver Maser et al. (1977),
mientras que otros indican que el ordenamiento de usos tiene influencia, ver por ejemplo
Pollakowski y Wachter (1990). La divergencia se explica en parte porque en este tipo de
estudios la metodología no suele estar muy bien definida (Needham, 2006), y en parte
porque la relación entre las restricciones en el uso de la tierra o valor de ésta aún no es bien
comprendida (Quigley y Rosenthal, 2005).
Para comprobar las hipótesis de Jacobs (2011) y López Iglesias (1996) se ha tratado de
analizar la influencia que tienen los diferentes tipos de planeamiento sobre el precio de la tierra.
Para esto se han utilizado los datos de tanteo y retracto dol Banco de Terras de Galicia mientras
estuvo en vigor entre 2008 y 2010. Son una cantidad suficiente de datos de precios de
compraventa de predios rústicos como para indicar la tendencia de estos precios en municipios
con diferentes tipos de planeamiento. Los resultados se muestran en la gráfica n.º1.
Gráfica 1. Precios de predios rústicos entre 2008-2010
Fuente: Banco de Terras de Galicia
El hecho más destacable de esta gráfica indica lo siguiente: el grupo de municipios que
tienen un PGOU aprobado con respecto a la ley LASGA (grupo D)1, compuesto únicamente
por 8 municipios, tiene una mediana superior al resto de los municipios. Los municipios sin
ningún tipo de figura de planeamiento (-) tienen sin embargo los precios más bajos de
predios rústicos, más bajos incluso que los municipios que se han adaptado a la LOUPMR, la
ley que más restringe los usos edificatorios. Si la hipótesis de Jacobs (2011) y López Iglesas
(1996) fuese la correcta, los resultados que muestra el gráfico n.º1 deberían ser justo los
opuestos.
1 Hay que mencionar que en los municipios que tienen esta figura de planeamiento ha sido donde más viviendas se han construido durante
1981-2001, según el censo de viviendas.
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¿Cómo se puede entonces explicar esta extraña relación que se da en Galicia entre
planeamiento y precios del suelo? Una línea de argumentación podría sostener que, en un
contexto como el gallego, donde existe poca tradición en la regulación de usos, un plan no
va a tener influencia en los precios porque los actores saben o interpretan que los usos que
se asignan en el plan no influirán de forma determinante en el uso del predio en el futuro.
Pero aún siendo así, esta idea no explica por qué los municipios que tienen planeamiento
general tienden a tener precios más altos que los municipios sin ningún tipo de
planeamiento.
En la literatura internacional se encuentran, sin embargo, algunas ideas que pueden
ayudar a comprender esta situación. En primer lugar, lo que impide a menudo una
explicación diferente a la tradicional (López Iglesias, 1996; Jacobs, 2011) resulta de tratar de
entender la relación de la regulación de los usos del suelo con el precio de la tierra desde una
perspectiva basada en modelos de oferta y demanda. Esto se basa en el axioma implícito que
implica que los precios de los bienes (p.ej. de la tierra) vienen fijados por la cantidad de oferta
existente y por la demanda que puedan tener. Sin embargo, la regulación de usos de suelo
tiene una relación más compleja con la formación del precio del suelo. Algunos autores
consideran que la regulación de usos puede considerarse una herramienta a posteriori para
evitar que varíen precios previamente establecidos. Desde esta perspectiva los planes son
impulsados para evitar que usos de suelo no deseados (una fábrica, etc.) terminen por reducir
el valor de las propiedades o valores ambientales de una zona, que ya previamente la
comunidad valoraba. En este sentido, el planeamiento puede considerarse como la
consolidación de la valoración que una comunidad hace de ciertos bienes públicos
(“amenities”) (Lubell, Feiock y de la Cruz, 2009).
Teniendo esto en cuenta, la idea de que el planeamiento influye en los precios de las
tierras se torna en la inversa, es decir, es el propio planeamiento el que puede considerarse
como una consecuencia de diferentes valoraciones de las propiedades privadas o de bienes
públicos. Como dicen Quigley y Raphael (2005; p. 17): “the degree of regulation may in and
of itself be a function of early growth pressures and house price increases.” Estas ideas
proporcionan una explicación más verosímil de la gráfica 1. La existencia de planeamiento en
los municipios con precios más altos de tierra es consecuencia precisamente de esos altos
valores, mientras que los municipios con bajos valores de predios rústicos no ha tenido la
necesidad de dotarse de ninguna figura de planeamiento. Por eso resulta difícil pensar que
en los municipios sin planeamiento la existencia de un plan vaya a variar los precios, así como
parece difícil de sostener que en un municipio con plan los precios vayan a ser aún más altos
si no lo hubiese, porque como ya se ha indicado, el plan lo único que hace es formalizar la
“valoración” que la sociedad hace de un territorio.
Como se ha comentado arriba, la segunda hipótesis de Jacobs (2011) sostiene que los
ayuntamientos son reticentes a regular la capacidad residencial porque gran parte de sus
ingresos están ligados a la actividad constructiva (licencias de construcción, IBI, etc.). Esto es
considerado por algunos autores en Galicia como una especie de “cinismo fiscal” al hacer
responsable a la actividad constructiva de la generación de recursos para la financiación de
los servicios municipales (Rodríguez González, 2008; Lois González y Aldrey Vázquez, 2011).
En el contexto español también se tiene argumentado que la actividad urbanística representa
en torno al 30% de los ingresos de los que disponen los municipios (Teré Pérez, 2010).
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Sin embargo, en el contexto gallego, y salvando los esfuerzos realizados por Rodríguez
González (2004b) para el conjunto de los municipios de la comarca del Deza, la relación
entre fiscalización y planeamiento aún no está estudiada. A pesar de todo, es posible esbozar
una serie de datos que nos permitan encontrar indicios de cuál puede ser esa relación.
En una primera aproximación se puede decir que, en general, los tipos impositivos del IBI
están bastante desactualizados. El esfuerzo fiscal en 2006 fue sólo un 17 % de la capacidad
normativa máxima (1,1 %), lo que viene a representar la mitad del esfuerzo fiscal medio
español (Álvarez Corbacho, 2008). En este contexto de desinterés en la actualización de los
tipos de IBI por los ayuntamientos, son precisamente los municipios que tienen un PGOU
aprobado antes de la LASGA los que tienen de media un gravamen de bienes inmuebles
urbanos más alto (una media de 0,60), mientras que los municipios que tienen un plan
acorde a la LOUPMR, la media del gravamen es 0,57. Por otra parte, los municipios que no
tienen figura de planeamiento o están regidos por normas subsidiarias, tienen una media de
0,48. Se observa por lo tanto que los ayuntamientos que disponen de planeamiento general
tienden a tener tipos impositivos más altos que los que no disponen de planeamiento. Esto
parece estar en contradicción con la idea de unos ayuntamientos que evitan el planeamiento
debido a su deseo de crecer urbanísticamente, tal como afirma Jacobs (2011).
Otro tipo de tributos relacionados con la actividad urbanística, como las licencias de
construcción o las licencias de primera ocupación, parece que no son, según un informe del
Consello de Contas de Galicia realizado en 5 ayuntamientos sobre la fiscalización del
urbanismo entre 1998 e 2001, bien aprovechadas por los ayuntamientos gallegos, pues se ha
comprobado que existen grandes deficiencias en su gestión y liquidación, lo que da lugar a
la pérdida de recursos económicos en los ayuntamientos. Por ejemplo, se ha detectado que en
el impuesto de construcciones, instalaciones y obras, no se realiza liquidación definitiva del
mismo, previa comprobación administrativa, de acuerdo con el coste efectivo de la obra
(Consello de Contas, 2003). Esta actitud pasiva de los municipios ante el urbanismo también
se observa en su deficitaria gestión del patrimonio municipal del suelo, ya que en muchos de
los municipios gallegos ni siquiera está constituído (Consello de Contas, 2006). Si cabe, la
mayor evidencia en cuanto al poco interés en la recaudación que podría proporcionar la
actividad urbanística se muestra en el bajo nivel de ejecución de las áreas de reparto, lo que le
permitiría a los ayuntamientos gallegos obtener un 10 % del aprovechamiento de las mismas
(Consello de Contas, 2003). Si se centra la atención en los ayuntamientos que se han adaptado
a la LOUPMR, una encuesta hecha a estos ayuntamientos revela que ninguno de ellos ha
iniciado una valoración catastral debido a la aprobación del plan, a pesar de que el Real
Decreto Legislativo 1/2004 sobre la ley de catastro inmobiliario admite en el artículo 28 que
una valoración catastral se puede iniciar a instancias del ayuntamiento si éste aprueba un plan
que cambie los valores catastrales. Este dato es clave para entender el desinterés que tienen las
administraciones locales por obtener recursos a través de la gestión del territorio en sus
términos municipales.
Como resumen, concluímos que los ayuntamientos pueden tener “vocación de crecer”,
y la actividad urbanística puede representar una gran parte de sus presupuestos. Sin
embargo, los ayuntamientos gallegos son demasiado laxos en su interés recaudatorio, hasta
el punto de que parece difícil sostener que ese interés recaudatorio esté relacionado con la
poca voluntad de adoptar planeamiento. Se podría pensar que la dejadez del ayuntamiento
a la hora de recaudar podría atraer una mayor actividad urbanística. Pero son precisamente
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los municipios con planeamiento general los que más interés recaudatorio muestran a través
del IBI, y también son los municipios con planeamiento general los que más viviendas
construyeron durante 1980-2000, así como los que más solicitudes de construcción
solicitaron a partir del 2000 (ver tabla n.º7; en negrita los ayuntamientos con plan general).
Por eso no se entiende que se esgrima como argumento la laxitud o el laissez-faire de los
ayuntamientos para evitar cualquier regulación urbanística, cuando son los ayuntamientos
con más ingresos urbanísticos los más propensos a regular y, al mismo tiempo, con mayor
interés recaudatorio.
Tabla 7: Relación entre cuatro variables (los datos son medianas estadísticas) y el tipo
de planeamiento.
Tipo de planeameinto
IBI
Viviendas
construídas
1990-2001
Solicitudes de
construcción
2000
Núcleo
de pob. y
entidades
247,4
9,11
1,2
-
Sin planeamiento
0,48
A
NSPM antes LASGA
0,49
364
24,4
1,5
B
PGOU antes LASGA
0,60
681,5
25,5
1,5
C
NSPM 1985-1997
0,46
512,7
26,5
1,7
D
PGOU 1985-1995
0,49
2873,2
85,1
2,5
G
PGOM 1997, DT 3ª
0,46
1012,5
34,1
2
H
POMR
0,46
72,7
2,4
1,3
K
PGOM LOUPMR
0,47
996,2
26,3
1,6
Fonte: elaboración propia
3.3.- La visión desde el derecho
En general, se puede decir que las ideas que provienen del derecho afirman que la
regulación del planeamiento en Galicia es demasiado prolija y compleja. Esta excesiva
complejidad no ha sido muy eficaz a la hora de cumplir los principales objetivos de la
legislación urbanística (Meilán Gil, 2001). Los últimos intentos legales como la LOUPMR no
se escapan a estos adjetivos (la ley es “confusa, compleja, y excesivamente prolija”), y se
afírma que el voluntarismo jurídico de la LOUPMR tiene una excesiva confianza en las
posibilidades de incidencia y transformación que las normas puedan tener en la realidad
social (Raposo Arceo, 2009). Cuando se habla de la complejidad de la legislación urbanística
a veces no se refiere únicamente a la ley del suelo, sino a una gran variedad de normativas
sectoriales, además de normativas nacionales y europeas, a lo que hay que añadir los cambios
continuos a los que están sometidas cada una de ellas (Mosqueira Lourenzo y Silva Méndez,
2005), así como la dificultad de aplicar una vasta legislación a una realidad, como el territorio
gallego, que tiene en su diversidad, como las 30.000 entidades de población (INE, 2012),
una gran complejidad. Esto puede hacer derivar la actividad de planificación en una tarea
demasiado ardua como para intentar gestionarla. Pero de nuevo en este punto se encuentran
datos que indican lo contrario cuando se trata la complejidad de los municipios en términos
de núcleos y entidades de población. Los municipios con mayor densidad de entidades y
núcleos de población, es decir, los municipios donde aplicar una gran cantidad de normativa
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sectorial y cambiante sería más complejo, son los que se tienen dotado de figuras propias de
planeamiento, mientras que los que tienen menos núcleos y entidades son aquellos
municipios sin ningún tipo de figura de planeamiento (ver tabla n.º7. Los núcleos y entidades
de población están referidos al total de la superficie municipal para hacer la comparativa
entre municipios posible). Considerando únicamente la LOUPMR, se observa que los
municipios que se han adaptado son levemente más complejos que los municipios que tienen
un PGOU de acuerdo con la LASGA22.
3.4. La visión social
La implantación de planeamiento a nivel local no es más que una asignación y/o
reasignación de derechos de propiedad (Jacobs y Paulsen, 2009). Ya se ha analizado que
puede haber una resistencia, debido a razones económicas, a modificar esos derechos de
propiedad. Sin embargo, ¿puede haberlas también culturales? Jacobs (2011) afirma que una
de las razones por las cuales es difícil implantar regulaciones de usos de suelo en áreas rurales
es debido a una fuerte ideología de los derechos de propiedad. Esto podría explicar por qué
en Galicia los ciudadanos muestran una resistencia, no debido a razones económicas, sino
culturales, a que se modifiquen los derechos de propiedad. Hay que tener en cuenta que el
acceso a la propiedad plena en Galicia ha sido muy tardío con respecto a otras partes de
España, y para lograr este acceso los ciudadanos han tenido que invertir una gran cantidad
de recursos económicos. Gran parte de las remesas procedentes de la emigración ha sido
dedicada a esta inversión (Rodríguez González, 2004; Villares Paz, 1982). Algunos autores en
Galicia también afirman, igual que Jacobs (2011), que esta cultura en torno a la propiedad
puede ser una razón que explique la resistencia mostrada al planeamiento (Rodríguez
González, 2004). Ramón Villares (1982) entiende que en Galicia, el concepto de propiedad
introducido a través de la revolución liberal, se ha acabado por identificar como una
extensión del propio cuerpo, por lo que los propietarios consideran actuaciones públicas en
la propiedad desde una perspectiva totalmente individual. A nivel internacional, algunos
autores también tienen explicado las diferencias de implantación de planeamiento, utilizando
la idea de cultura en torno a la propiedad. Ver como ejemplo las diferencias de planeamiento
entre Holanda y Bélgica utilizando razones relacionadas con la cultura de la propiedad
(Halleux, Marcinczak y van der Krabben, 2012). Sin embargo, como se ha comprobado en el
apartado de la implantación de la LOUPMR, son los ayuntamientos más rurales los que han
mostrado un mayor grado de adopción de una ley que restringe considerablemente más que
las anteriores los usos edificatorios en el ámbito rural.
Para tratar de entender la resistencia que la LOUPMR pudo generar a la hora de ser
aprobados los planes por los ayuntamientos, se han analizado el número de alegaciones que
han tenido los ayuntamientos que se adaptaron. El objetivo es comprobar si existen
diferencias en el número de alegaciones, dependiendo en qué tipo de ámbito, urbano o rural,
se sitúe el ayuntamiento. La hipótesis de partida es que los planes aprobados en áreas urbanas
deberían tener muchas más alegaciones que los planes aprobados en áreas rurales, pues
parece evidente que en áreas urbanas las tensiones urbanísticas son mucho mayores. Los
resultados del análisis se muestran en la gráfica n.º2.
2 Aínda que aquí hai que considerar que dentro dos municipios que se adaptaron á LOUPMR hai algúns como Vigo, que polo seu tamaño
distorsionan en termos de entidades de poboación, distorsionan o carácter xeral de municipios que se adaptaron.
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Gráfica 2. Nº de alegaciones a los planes LOUPMR por conglomerado
Fuente: Banco de Terras de Galicia
El número de alegaciones ha sido dividido por la población de cada ayuntamiento, para
poder hacerlos comparables. Los resultados, tal como de pueden observar, no permiten
afirmar que exista una diferencia clara (salvo para los municipios que están en el
conglomerado 5, los más periféricos, y donde la presión urbanística es casi nula). Sin
embargo, para el resto de los municipios, los resultados son muy similares. Por poner un
ejemplo, en términos relativos a la población del municipio, un ayuntamiento rural como
Castroverde ha recibido tantas alegaciones a su plan general como Vigo. Los ayuntamientos
que pertenecen a las primeras y segundas coronas urbanas (conglomerado 2), recibieron
incluso menos alegaciones que los ayuntamientos más rurales de los conglomerados 3 y 4.
Por lo tanto, la resistencia, medida en número de alegaciones al plan, de la adopción a la
LOUPMR por parte de los ayuntamientos no parece ser la variable que explique el bajo grado
de adopción de la ley.
Como conclusión a este análisis de las razones que han dado las cuatro grandes disciplinas
que se encargaron de reflexionar sobre el planeamiento municipal, cabe decir que ninguna
de ellas ha aportado una interpretación suficientemente convincente que explique la
situación del planeamiento en Galicia.
5. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
Como se ha tratado de poner de manifiesto a lo largo de este trabajo, es necesario
repensar las implicaciones sociales y económicas del planeamiento, ya que se encuentran
suficientes indicios como para suponer que determinadas visiones no son lo suficientemente
explicativas del comportamiento de los municipios con respecto al planeamiento. La
conclusión más inmediata de esto es que se sigue necesitando mucha más investigación para
comprender por qué el urbanismo sigue siendo una actividad en gran parte residual para la
administración local en Galicia.
Vistos los datos aportados y las consideraciones hechas sobre ellos, es necesaria una
explicación que vaya más allá de las aportaciones que tradicionalmente se tienen hecho en
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Galicia. Si se centra la atención en la LOUPMR y se trata de explicar por qué ha tenido tan
bajo grado de adopción en los ayuntamientos, la explicación más simple, pero la más
plausible, es la de que los ayuntamientos no han visto útil esta ley. O en otras palabras, la
LOUPMR no les resolvía ningún problema que los propios ayuntamientos considerasen
habitualmente como un problema. Esto explica que sean precisamente los ayuntamientos
que no tenían ningún tipo de planeamiento, es decir los que tenían más dificultades a la hora
de expedir licencias debido a largas tramitaciones, etc., los que más voluntad mostraran en
adoptar la LOUPMR. Además, como se ha observado, son municipios que se sitúan en áreas
de Galicia donde existe una cierta actividad económica basada sobre todo en la agricultura,
y donde se conceden relativamente más licencias que en los municipios más periféricos. Los
ayuntamientos que no han iniciado la tramitación del plan tienen un plan general que para
nada era obsoleto en el año 2002, cuando se aprobó la LOUPMR. Y la otra gran mayoría de
los ayuntamientos también tienen un plan, sea un plan general o sean unas simples normas
de planeamiento municipal, que les permite gestionar las licencias. El otro gran grupo de
municipios que no tiene plan, no lo necesita porque no tiene licencias u otro tipo de usos que
gestionar. Esto explica que en los conglomerados 1 y 2, los más urbanizados, sólo hay 6
municipios sin ningún tipo de planeamiento, mientras que en los municipios de los
conglomerados 3, 4 y 5 se encuentran 62 municipios sin ningún tipo de planeamiento. De
forma complementaria, en los municipios de los conglomerados 1, 2 y 3 se encuentran más
de los 2/3 de los planes generales que hay en Galicia. Hay que volver a incidir que estos datos
no son explicables con las vigentes ideas sobre el planeamiento en Galicia.
Es probable que en esta legislatura en la que nos encontramos se apruebe una nueva ley
del suelo, la cuarta ya del período autonómico. ¿Qué habría que tener en cuenta a la hora de
redactar esta nueva ley? Lo más importante, si el objetivo es conseguir que esta ley tenga
difusión, es que los municipios deben ver el planeamiento como algo útil, que resuelve
problemas, y que proporciona beneficios, pues el planeamiento es una tarea compleja que
requiere algún tipo de compensación (Alexander, Alterman y Law-Yone, 1983). Por otra
parte, no hay que olvidar los mecanismos de imposición. Sin embargo, para que éstos sean
efectivos necesitan estar, paradógicamente, legitimados por la sociedad (Tubío-Sánchez et
al., 2012b).
Debido al hecho de que la LOUPMR ha legitimado en parte a lo largo de una década de
aplicación las obligaciones que el planeamiento impone, el gobierno autonómico podría
establecer mecanismos de imposición algo más drásticos de los que se impusieron en la
LOUPMR.
Sin embargo, lo más importante de cara al futuro sigue siendo la necesidad de
preguntarse, tal como hacía Dalda Escudero (2009), ¿para qué sirve el planeamiento? ¿Qué
resuelve? Como advierte Buitelaar et al., (2007), la ordenación del territorio a nivel local
necesita de mucha más acción que la que se le supone a un plan que sólo permite o prohíbe
ciertos usos. Tener aprobado un plan que sólo se use para gestionar permisos de construcción
o de plantación, sin que el plan en cierta medida no obligue al municipio a que se pregunte
qué quiere conseguir con esos permisos, no implica ni mucho menos una ordenación efectiva
del municipio. Si la respuesta que de la nueva ley se basa únicamente en la estética, haciendo
del principal objetivo del planeamiento la lucha contra el feísmo, es probable que la próxima
ley del suelo acabe por ser tan ignorada como la LOUPMR.
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FRANCISCO JESÚS FERREIRO [email protected];[email protected]_Departamento de Economía
Aplicada_Universidad de Santiago de Compostela_Departamento de Análisis Económico y Administración de
Empresas_Universidad de A Coruña_[27_38]
La figura del emprendedor
y su conceptualización
& Resumo/Abstract: El emprendedor precisa tener una visión clara de los procesos centrales
de gestión y amplios conocimientos sobre la toma de decisiones para poder llevar adelante
su negocios en forma proactiva. A lo largo del presente artículo se desarrollará el concepto de
emprendedor desde sus orígenes y se hará un repaso de todos los autores que, durante años,
han ido conceptualizando dicho término. Desde Cantillon que es el primer autor que utiliza el
término de emprendedor, pasando por Mill, Say, Walras, Casson, Schumpeter o hasta autores
actuales como Audretsch. También se analizará la importancia de la figura de la empresa
familiar. Concluye el presente artículo con una definición propia del concepto de emprendedor,
teniendo en cuenta todo lo desarrollado anteriormente y aportando una serie de motivos por
los que se ha llegado a ese concepto de emprendedor.&
& Palabras clave: emprendedor, empresa familiar, empresario
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LA FIGURA DEL EMPRENDEDOR Y SU CONCEPTUALIZACIÓN_Francisco Jesús Ferreiro
1 INTRODUCCIÓN
En términos generales, un emprendedor es aquella persona que sabe descubrir, identificar
una oportunidad de negocio en concreto y entonces se dispondrá a organizar o conseguir los
recursos necesarios para comenzarla y más luego llevarla a cabo. Sin embargo, hasta llegar a
esta definición genérica han sido numerosos los autores que a lo largo de los años han ido
conceptualizando el término de emprendedor. A pesar de que parece un término de reciente
creación, pues los últimos años se han ido afianzando políticas de apoyo y fomento al mundo
del emprendimiento desde las distintas administraciones, la verdad es que es un término que
surge por primera vez en el siglo XVII; pues es entonces cuando Savary (1675) incluye en sus
trabajos la necesidad que tienen los empresarios de búsqueda de nuevos clientes, lo que
genera un riesgo que tenían que asumir en su labor empresarial. Es Cantillon (1755), sin
embargo, el primer autor que utiliza el término entrepreneur1 cuando señala manifiestamente
el papel que tiene el empresario en la economía.
Say (1803) consideraba que la función principal del empresario era la de “gestionar
recursos de una manera eficiente a través del conocimiento”, posibilitando un aumento de la
producción. Stuart (1848) lo relacionó con la “asunción de riesgos económicos”, idea muy
en la línea de Cantillon.
Walras2 (1874) lo situó dentro del marco de estudio de la teoría general de equilibrio
económico y lo definió como una persona que “adquiere en alquiler la tierra, el trabajo y el
capital, asociándolos para, comprando materias primas a otros empresarios, vender por su
cuenta y riesgo los productos obtenidos”.
2 APORTACIONES DE SCHUMPETER, CASSON Y AUDRETSCH.
El siglo XX empieza marcado por la aportación de Schumpeter (1934), que identifica al
emprendedor como una realidad específica de estudio diferente de los empresarios y
directivos de empresa. Casson ha sido uno de los autores que con más intensidad ha
estudiado la figura del emprendedor; desarrolló las cualidades que debe poseer todo
mercado de empresarios, poniendo de manifiesto la dificultad que existe para definir
objetivamente tal mercado. Para Audretsch3 (2002) existe un antes y un después desde
Schumpeter, pues ha construido una versión actualizada del papel del emprendedor
innovador schumpeteriano: se trata de “un agente dispuesto a explotar conocimientos que
las empresas establecidas consideran alejados de su negocio central”.
SCHUMPETER
Según Schumpeter, “un emprendedor es una persona que aglutina un conjunto de
recursos de forma novedosa, intentando mejorar la oferta de productos existentes en un
mercado e incorporando la innovación4 como concepto intrínseco en la creación de una
1 Con el término entrepreneur no quiere hacer mención a propietarios, sino a “personas que persiguen la puesta en funcionamiento de un
negocio para obtener un beneficio”, basando éste en las necesidades existentes en el mercado. Realmente se podría considerar que es el
primer autor que lo utiliza.
2 Walras diferencia el concepto de capitalista y el de empresario. El capitalista es el que tiene capital y/o propiedades; mientras que el
empresario es un tomador de precios que aparece cuando hay un diferencial de precios y permanece hasta que este diferencial retorna
a su valor de equilibrio.
3 En el pensamiento de Audretsch la actividad emprendedora contribuye al crecimiento económico a través de la transmisión de
conocimiento creado en una empresa ya existente para una aplicación diferente.
4 Innovaciones que el empresario sitúa en el mercado y que pueden ser de cinco tipos: de producto, de método de producción, de apertura
de un nuevo mercado, utilización de una nueva fuente de materias primas y, por último, la creación de un tipo de organización industrial.
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nueva empresa”. El enfoque de Schumpeter señala al empresario como motor del desarrollo
económico.
Para Schumpeter, el mercado todavía no existe por lo que es el empresario el que origina
y destruye los propios mercados, tampoco se ajusta a ellos porque es él quien los crea y no
es una parte del mecanismo del mercado o un agente más, sino que se habla del creador del
sistema. “Este modelo de Schumpeter encaja perfectamente con el modelo de la empresa
creadora de mercado de Coase (1937)” (Del Prado, 2008) y, por lo tanto, con los problemas
inherentes al mismo derivados de su gestión, de la incertidumbre generada y de la delegación
de actividades o funciones en ejecutivos a sueldo.
Según Schumpeter se puede considerar como empresario5 a cualquier persona que
realice innovaciones en uno de los cinco ámbitos descritos, bien de manera independiente,
(por cuenta propia) o bien como ejecutivo (empleado) de una compañía. Por lo tanto,
considera la estrategia y el comportamiento estratégico como parte fundamental de un
empresario, siendo el momento más oportuno para la introducción de innovaciones en el
mercado cuando la economía esté próxima al equilibrio, de tal manera que exista una relativa
certidumbre sobre el futuro económico más cercano. Si en esta etapa del ciclo económico se
consiguen introducir innovaciones de éxito, ello animará a los empresarios con menos talento
que actuarán inspirados por los más audaces y serán financiados por capitalistas animados
también por el éxito de los primeros emprendedores.
Schumpeter estima que aunque los empresarios son agentes económicos sometidos al
principio de racionalidad, donde su principal objetivo no reside simplemente en conseguir
mayores niveles de beneficio sino que existen otras causas que impulsan su actividad, como
pueden ser el deseo de consumar un sueño, la creación de un reino privado e incluso una
dinastía, la voluntad de conquista y de demostrar la valía por encima del resto o simplemente
el placer de crear o el anhelo de libertad y no estar sometido a una jerarquía.
Nordhaus (2004), estudió el “efecto que generan las innovaciones de tipo
schumpeteriano sobre una economía de mercado, el valor social de estas y su distribución”,
es decir, sobre quién repercuten dichos efectos o quiénes son los que se apropian de los
mismos, empresarios, consumidores u otros agentes. Afirma que los innovadores se apropian
de un porcentaje menor del que cabría esperar, debido a que su efecto repercute
principalmente en los consumidores por medio de precios más bajos en bienes y servicios.
CASSON
Para Casson, el principal inconveniente se encuentra en la cualidad de la decisión, que
provoca que dicha decisión sea innovadora y permita desarrollar un proyecto empresarial. Por
otra parte, “el emprendedor no está detrás de cada actuación desarrollada por la
organización y solo cuando tras una decisión se produce un cambio fundamental, se podrá
hablar de decisiones acertadas o juiciosas”, Casson (1982). Los emprendedores están
incentivados para hacerlo cuando la recompensa esperada supera el coste de oportunidad de
la actividad y/o el salario de mercado en otras actividades, de tal manera que en el corto
plazo, su remuneración es una renta de monopolio a consecuencia del uso de la información
debido a la adopción de su decisión empresarial.
Para Casson (1982) el espíritu emprendedor, la capacidad de asumir riesgos, de crear una
empresa, es una condición general que puede clasificarse incluso como macroeconómica,
5 Para Schumpeter, el empresario ideal es aquél que crea su propia empresa para lanzar su innovación.
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estructural, la cual está relacionada con el funcionamiento general de equilibrio de una
economía6 y con el progreso y la evolución social en su conjunto. Para este autor existen una
serie de condiciones básicas que son necesarias, aunque no siempre imprescindibles, para
asegurarse un mínimo en la capacidad de emprender de un individuo particular y tener éxito
su iniciativa: Las potenciales oportunidades deben tener una expectativa positiva de obtener
beneficios; un aprovechamiento eficiente de la familia como fuente de información; la
acumulación de información sobre la actividad de la empresa y el aprendizaje continuo.
Casson afirma que gran “parte del comportamiento del emprendedor7 debe ser
considerado como el conjunto de actividades desarrolladas por el empresario para superar las
barreras de entrada existentes en la actividad empresarial y, en definitiva, en el estudio de las
estrategias puestas en marcha por los emprendedores para superarlas”.
“La teoría del emprendedor es un caso particular de la teoría general del progreso
económico y social, en donde confluirán aspectos económicos y sociológicos”, como en
tantos otros ámbitos y objetos de estudio de las ciencias sociales. Este doble carácter abre una
vez más la vieja cuestión sobre cuál de las dos vías tendría que prevalecer, la económica
ortodoxa que pretende emular a las ciencias exactas, o la social, con sus postulados
evolucionistas que podrían llevar hacia una biología económica. La mejor forma de obtener
mayores y mejores resultados es la de mantener ambas corrientes de investigación abiertas,
eso sí, por separado, como afirma Casson (1982).
AUDRETSCH
Audretsch considera que el emprendedor es el agente del cambio que mediante la toma
de una posición de riesgo acelera la generación y aplicación de las ideas innovadoras en la
economía, debiendo estar la actividad de la empresa ligada a un contexto local y dentro de
este contexto se puede vincular con los viveros de empresas, al ser un instrumento de política
económica que fomenta la actividad emprendedora en un territorio.
La importancia que tenía el conocimiento ya la había resaltado Audretsch (1995) al
centrarse más en el trabajador individual (o grupo de trabajadores) del conocimiento. La
cuestión relevante es cómo los agentes económicos de una dotación dada de nuevo
conocimiento pueden apropiarse del mejor modo de los rendimientos de ese conocimiento.
Cuando se opta por crear una empresa para comercializar ideas que de otro modo
permanecerían latentes en la empresa ya existente, la actividad emprendedora se constituye
como un canal de transmisión de conocimiento y de generación de externalidades del mismo
(Audretsch, 2009).
La prosperidad económica ha sido relacionada con la capacidad emprendedora por
muchos estudios e incluso por la opinión pública. La formalización de la iniciativa
emprendedora como motor de crecimiento ha sido realizada por Audretsch y Keilbach
(2004), quienes plantean un modelo de crecimiento económico donde la capacidad
emprendedora aparece como un factor productivo dentro de una función de producción
clásica (Callejón y Ortún, 2009). Así, el emprendimiento surge como una fuerza impulsora de
dicho desarrollo sirviendo como un importante canal de transmisión de las externalidades del
conocimiento facilitando la comercialización.
6 El equilibrio de una economía es resultado de la interacción entre emprendedores o empresarios y entre aquellos que tienen éxito y los
que fracasan.
7 El emprendedor ideal tiene que ser capaz de superar todas esas barreras y además debe tener la capacidad de destacar entre sus iguales.
Capacidad de negociación, habilidad para gestionar una organización económica, capacidad de innovación y la capacidad comercial y
de difusión o publicación son, a grandes rasgos, esas características generales que debería poseer el emprendedor ideal.
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Una de las aportaciones interesantes enunciada por Audretsch y Thurik (2000) es la
relación positiva entre el desempleo y la creación de empresas, debido a la presencia de un
amplio conjunto de desempleados con conocimientos que les permiten tener las aptitudes
necesarias para convertirse en empresarios y aunque a veces lo que empuja a ser
emprendedor es la situación de desempleo, si éstos no tuvieran cualidades y conocimiento
para llevar a cabo una idea empresarial, no sería posible llevarla a cabo .
En la intensa aportación realizada hasta la fecha, Audretsch (2010) resalta que un
emprendedor tiene como principal función la de combinar recursos, con especial atención a
los conocimientos para organizar su empresa.
3 LA EMPRESA FAMILIAR
La familia se considera la institución social más importante, ya que en ella se forja nuestra
personalidad y desarrollo personal. Actualmente, las empresas familiares crean el mayor
autoempleo de cualquier región o país. Del Prado (2008) argumenta que la mayoría de las
organizaciones empresariales surgen como entidades familiares y, a medida que su actividad
se va consolidando, se enfrentan a las restricciones derivadas de la obtención de recursos
financieros y de mano de obra. El crecimiento de la empresa exigirá nuevas necesidades
como son la búsqueda de nuevos mercados, la diversificación de la producción, la
externalización de algunas fases productivas, etc. de tal manera que la empresa irá ganando
complejidad y necesitando más recursos humanos y financieros.
Además, el empresario que da empleo a miembros de su familia tiene un gran control
sobre ellos y, además, el autoempleador recurrirá a la familia cuando necesite capital ya que
muchas veces es más fácil obtener crédito en la familia que en los mercados. El emprendedor
cuenta con mucha más información que en otras condiciones, como por ejemplo en el caso
de las empresas tradicionales, en lo que hace referencia al conocimiento de los empleados
por parte del empresario, según Buckley y Casson (1976).
“La mayoría de las organizaciones empresariales surgen a raíz de empresas familiares”, es
evidente que también lo hacen como asociación de socios que crean una sociedad (Casson,
1982). Embid y Salas (2005) afirman que, asiduamente, “en el llamado capitalismo de
familias, las personas que alcanzan la cima del poder de las grandes empresas lo hacen
debido la institución de la herencia o a las relaciones sociales y no al mérito propio”. Por otra
parte en las empresas en las cuales existe un accionista principal o de control, que con
frecuencia coincide con el fundador, la toma de decisiones implicará menor riesgo para la
viabilidad de la empresa. Si bien se puede afirmar que el control de las empresas por parte
de las familias limita de forma significativa la capacidad de crecimiento de éstas.
La mayoría de autores anglosajones, como por ejemplo Drucker (1995), consideran que
los trabajadores pertenecientes a la familia tienen que realizar sus obligaciones con la misma
intensidad y éxito que los no pertenecientes a la misma. A pesar de ello, las empresas
familiares exitosas necesitarán de forma irremediable incorporar directivos en los puestos de
mayor responsabilidad que no pertenezcan a la misma.
4 OTRAS APORTACIONES AL CONCEPTO DE EMPRENDEDOR
A mediados del siglo XX, destacan dos interesantes contribuciones. Por un lado Hayek
(1949), que argumenta que “el mejor método para solventar la problemática de la eficiencia
en la empresa consiste en canalizar la mayor cantidad de información de la mejor calidad
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posible a los agentes económicos que la necesiten”. Por otro lado, Andrews (1949) considera
que el crecimiento de las empresas dependerá básicamente de las cualidades individuales del
empresario. También dependerá de la habilidad de los ejecutivos para observar nuevas vías
de expansión, nuevos proyectos y de la propia habilidad del empresario para adaptar la
estructura, el personal y la dimensión de la organización a los nuevos retos.
Stigler (1961) definió un modelo basado en “el tipo de información accesible, que
considera que los emprendedores se diferencian entre sí por la calidad de la información
sobre la que tienen acceso”.
En la década de los setenta, Shapero (1977) define al “emprendedor como una persona
que toma la iniciativa de organizar unos medios determinados, de modo concreto y para
obtener un fin concreto. Esta empresa así formada goza de relativa autonomía y la persona
que ha tenido la idea dirige y asume el riesgo. Si todo funciona, el éxito le pertenece por
completo y si por el contrario fracasa, será un fracaso personal”.
Leibenstein (1978), con su teoría de la eficiencia, parte de la idea de que el entorno en
que opera el empresario es ineficiente, donde “la eficiencia X es el grado de ineficiencia en la
asignación de recursos que se da en una empresa o también el margen que le separa de su
producción óptima o ideal”. Para este autor existen costes de tipo psicológico que dificultan
que los individuos puedan aprovechar todas las posibilidades existentes, así como que sean
capaces de atender y superar todas las restricciones o limitaciones existentes.
Vesper (1990) establece que “un emprendedor es una persona que convierte recursos,
trabajo, materiales y otros activos en combinaciones que hacen que su valor sea superior a su
situación previa, a la vez que introduce cambios, innovaciones y establece un nuevo orden”,
el emprendedor lo que genera es una valor añadido.
Baumol (1982) realiza otra de las aportaciones destacables con la teoría de los mercados
impugnables o contestables8. Además, a su juicio, el emprendedor debe tener una iniciativa
a la hora de llevar su idea adelante, poseer un carácter resolutivo y, por último, estar
dispuesto a afrontar dificultades e incertidumbres, Baumol (1968).
Sweeney (1982) considera que un elemento esencial en la nueva empresa es el
emprendedor que asume los roles de creador, propietario y director del negocio. Se observa
en la definición de Sweeney cómo el emprendedor no sólo es propietario de la empresa, sino
que ha de liderar el negocio en el que está involucrado.
Ronstadt (1984) considera que “los emprendedores son individuos que asumen
importantes riesgos en términos de capital, tiempo y/o el compromiso de su carrera profesional
proporcionando valor a través de los productos o servicios, que puede ser nuevo o exclusivo,
pero el valor debe ser infundido de alguna manera por el empresario al localizar y obtener las
habilidades y recursos necesarios”. La definición de Ronstadt considera que el emprendedor
arriesga no sólo dinero, sino también prestigio y que proporciona un valor a la sociedad.
Drucker (1985) describe a un “emprendedor como un individuo que explota
oportunidades creadas por los cambios en su entorno”. De la definición de Drucker se
desprende que los cambios vienen del entorno y que el emprendedor es un oportunista que
sabe adaptarse al cambio.
Pinchot (1985) define a un emprendedor como “un soñador que hace, quizá haya un
creador o inventor, pero siempre es el soñador que convierte una idea en una realidad
8 Los mercados impugnables y contestables son aquellos en los que entran nuevas empresas y consiguen sobrevivir en ellos y que se
fundamenta en la hipótesis de que existen mercados competitivos aunque participen en ellos un número reducido de empresas.
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aprovechable”. Además, Pinchot agrega que los emprendedores son que pueden tomar una
idea y hacerse responsables de innovar y de obtener resultados.
Marchesnay y Julien (1988) describen al empresario como “una persona capaz de
transformar los acontecimientos en oportunidades”. Esta definición un tanto genérica,
convierte al emprendedor en un visionario capaz de hacer lo que otros no son capaces de ver
o hacer.
Para Gerber (1997) el emprendedor es “el visionario, el soñador, el catalizador del
cambio, el innovador, el creador de nuevos métodos para penetrar en los mercados o para
equipararse con los grandes líderes empresariales”.
Carton et al. (1998) consideran al emprendedor como “aquel individuo o equipo de
personas que identifica una oportunidad de negocio y posteriormente reúne los recursos
necesarios para crear una empresa, siendo el último responsable de las consecuencias y el
desarrollo de la organización”. Se refieren a un individuo o equipo de personas porque
consideran que una iniciativa empresarial la pueden formar varios.
Varela (1998) destaca que “el emprendedor en el proceso de liderazgo creativo invierte
dinero, tiempo, conocimientos y participa en el montaje y operación del negocio,
arriesgando sus recursos y su prestigio personal pero buscando recompensas monetarias y
personales”.
El siglo XXI, desde el punto de vista empresarial y del emprendimiento, es una
continuación del siglo anterior. Así, está la definición de Schaper (2002) que establece que
los emprendedores son personas que conciben nuevas oportunidades de negocio y que
asumen los riesgos necesarios para convertir esas ideas en realidad, que las personas
emprendedoras se pueden encontrar en todos los sectores de la sociedad, como ya estaba
implícito en las definiciones de autores como Shapero (1977), Ronstadt (1984), Drucker
(1985) o Vesper (1990). Tradicionalmente, el concepto de emprendimiento ha estado
estrechamente vinculado con la gestión de pequeñas empresas, pero los empresarios
también se pueden encontrar dentro de las grandes corporaciones, donde ayudan a crear
nuevas divisiones de negocio y productos, y producir alteraciones en el interior de las
operaciones.
Mulcahy (2003) ciñe al emprendedor a un concepto empresarial ya que lo considera una
persona que emprende o controla un negocio o empresa y asume el riesgo de ganancia o
pérdida.
Lückgen et al. (2006) definieron a los emprendedores como “personas que están, solos o
con otros, activamente involucradas en el nacimiento de una nueva empresa y que esperan
ser propietarios o copropietarios de dicho negocio, combinando la implicación personal con
el interés por poseer una parte del negocio”.
En efecto, el emprendedor surge como “un aprovechador de oportunidades (García y
García, 2007) y no como un mero tomador de precios, recibiendo el beneficio como
consecuencia de las diferencias de valor entre lo que el mercado estaría dispuesto a pagar por
un producto y lo que el emprendedor calcula que le costaría comercializarlo”.
Silva (2009) señala al emprendedor como “una persona que inicia una empresa, el
emprendedor es quien aborda la aventura de un negocio innovador, lo organiza, busca
capital para financiarlo y asume toda o la mayor acción de riesgo”.
Amatori (2010) considera que el emprendedor pueda ser “alguien por cuenta propia o
incluso con un par de empleados que esté en condiciones de ser muy sensible ante las
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demandas del mercado, personalizando y adecuando sus acciones en un nicho específico de
mercado”.
Kauanui et al. (2010) determinaron que los emprendedores tenían dos puntos de vista
con relación al éxito en su empresa: para un grupo el dinero es el objetivo de emprender;
mientras que para otro grupo era un desarrollo pleno, definiendo el éxito en relación con su
propio proceso de desarrollo individual. Consideraron que el emprendedor sí busca
generalmente una recompensa económica por la puesta en marcha de su iniciativa
empresarial, pero hablar de que el dinero es lo más importante aleja esta definición de un
rigor científico que no se puede considerar como válida.
CONCLUSIONES
Una vez presentadas las aportaciones teóricas relevantes, estamos en condición de
proponer una definición comprensiva del concepto de emprendedor: “una o varias personas
que quieren crear una empresa o la han constituido recientemente buscando satisfacer las
necesidades del cliente a través de un servicio o un producto, generando un derecho de
cobro, gestionando para ello unos recursos (humanos, financieros, materiales, etc.) que se
generan una obligación de pago y obteniendo un resultado empresarial”.
De la definición anterior se desprenden los siguientes comentarios: En primer lugar, el
emprendedor puede actuar sólo o en compañía, siendo cada vez más habitual la creación de
empresas con varios socios. En segundo lugar, no tiene por qué haber constituido la empresa,
ya que un emprendedor cuando entra en un vivero o pide ayuda a otra instituciones9 para
elaborar el plan de empresa puede necesitar un tiempo razonable para la creación final de la
empresa y se considera que ya es un emprendedor en la medida que tiene la intención de
constituir una empresa y sólo dejaría de serlo en el momento en que llegue a la conclusión
de que no es viable la iniciativa empresarial y abandona la idea. En tercer lugar, no se limita
explícitamente el concepto de emprendedor al de pequeña empresa, pues si un empresario
de gran experiencia y reconocido prestigio crea un negocio nuevo estaría emprendiendo,
aunque el concepto de emprendedor suele asociarse al de pequeña iniciativa empresarial que
está comenzando en el mundo de la empresa.
En cuarto lugar, en la definición de emprendedor, implícitamente se considera que el
emprendedor quiere ser propietario o lo es, pues crear una iniciativa empresarial implica
tener unas participaciones o unas acciones de la empresa. No se entra a valorar el porcentaje
de participación que tenga cada emprendedor para determinar quién es emprendedor o no
lo es y admitiendo interesante la implicación personal del emprendedor en el concepto de
Lückgen et al. (2006), es difícil limitar a un emprendedor por su implicación personal10.
En quinto lugar, el emprendedor busca satisfacer a un cliente a través de un servicio
recibido o un producto adquirido. El cliente tiene la expectativa previa de satisfacer una
necesidad, por ello adquiere el producto o contrata el servicio lo cual no implica que se quede
satisfecho. No obstante, si el mercado no queda lo suficientemente satisfecho lo que ocurrirá
es que no repitan la compra o la contratación del servicio y dicha iniciativa empresarial
terminaría cerrando. Por tanto cualquier emprendedor tiene que tener una clara visión
comercial, pues no hay empresa sin cliente. En sexto lugar, tiene que haber una transacción
9 IGAPE, cámaras de comercio, confederación de empresarios, etc.
10 En la práctica, la mayoría de los emprendedores que constituyen una empresa suelen tener una implicación personal en el proyecto y
sería técnicamente muy difícil tener estadísticas fiables referidas a la implicación personal.
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económica con contraprestación entre el cliente y la empresa por los servicios prestados o la
venta del producto. En séptimo lugar, gestiona unos recursos que ha de retribuir con su
obligación de pago. Como mínimo hay el recurso humano propio y financiero, pues la
economía se mueve con dinero. Podría gestionar otros recursos como físicos (instalaciones)
o móviles (elementos de transporte), etc. Por tanto, el empresario necesita unos recursos que
tienen un coste para la organización empresarial. En octavo lugar, se considera que el
conocimiento y la información están encuadrados en la gestión de los recursos humanos
(incluida la del emprendedor) y cuanto más talento tengan, más conocimientos y más
motivados estén será mejor para la organización empresarial, ya que toda empresa necesita
de una eficiente gestión del conocimiento a través de sus recursos humanos (contratados o
autoempleados).
En noveno lugar, se obtiene un resultado, el cual puede ser positivo o negativo. Existen
casos de iniciativas empresariales con beneficio cero y continuar dicha iniciativa empresarial
debido a que le proporciona un salario al emprendedor por el desempeño realizado en la
empresa, así como cotizar a la seguridad social la cual le concede una serie de derechos como
jubilación, derecho a la sanidad y prestación por desempleo si la iniciativa fuera mal. También
pudiera ser que tenga una expectativa de beneficio a futuro o que su rentabilidad venga por
la venta de la empresa más que por su cuenta de resultados11.
Se considera que no se deben incorporar ciertos atributos o características del
emprendedor que pudiendo ser de sumo interés, no están presentes en todos los
emprendedores.
1. La innovación. Sin cuestionar la gran aportación realizada por Schumpeter (1934) ni
negar la importancia de la innovación, no se considera imprescindible vincular al
emprendedor con la innovación. Así, Ely y Hess (1937) argumentaban que un
emprendedor puede tener mucho éxito organizando eficientemente un negocio sin
que ello suponga inventar nada. Se considera muy positivo innovar, pero desde un
punto de vista conceptual si una persona decide abrir una tienda de comestibles que
aparentemente no tiene mucho de innovador, técnicamente se habla de un
emprendedor12.
2. No resulta interesante incluir características personales en el concepto de
emprendedor como la de ser un visionario, un soñador, un comunicador, o tener Don
de Gentes, muy presentes en las definiciones de Gerber (1997) o Pinchot (1985),
aspectos difícilmente cuantificables.
3. Tampoco se considera adecuado incluir el concepto de oportunista o que detecta
una oportunidad, tal como lo consideran Drucker (1985), Marchesnay y Julien (1988),
Carton et al. (1998), Sahlman et al. (1999), Schaper (2002). No se tiene interés en
distinguir si un emprendedor lo es por oportunidad o por necesidad, pues en la
práctica no supone diferencia alguna el que haya sido por haber detectado una
oportunidad o por la necesidad de llevar a cabo una iniciativa empresarial dado que
no encontraba trabajo en el mercado laboral.
11 Existen casos que crean su propia empresa porque aporta un servicio que ellos valoran satisfactorio, aun cuando el resultado empresarial
pudiera ser negativo. Lo cual no quita que por racionalidad económica el emprendedor deba esperar una recompensa por la puesta en
marcha de su iniciativa empresarial.
12 Además el concepto de innovación es difícil de acotar y ponderar; de hecho, en la mayoría de los viveros de empresas se valora la
innovación del proyecto pero ninguna ha sido capaz de establecer un baremo objetivo o ampararse en una definición acotable.
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4. Algunos autores hacen hincapié en el riesgo en el que incurren, como Baumol
(1968), Ronstadt (1984), Mulcahy (2003). Sin duda, los emprendedores incurren en
algún riesgo, incluso algunos en un riesgo muy alto, pero este es muy dispar entre los
emprendedores.
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M. EN C. JOSÉ DE JESÚS JAIME GUZMÁ[email protected]_Médico adscrito al servicio de
Epidemiología del Hospital General de Zacatecas, México
JOSÉ G. VARGAS-HERNÁ[email protected]_Centro Universitario de Ciencias Económico
Administrativas_Universidad de Guadalajara_[39_47]
Modelo “plural-integral”
de atención primaria
a la salud y satisfacción
de los usuarios
& Resumo/Abstract: El presente trabajo tiene como finalidad proponer la implementación
de un Modelo Plural-integral de Atención Primaria a la Salud en México que agilice el
ingreso de las personas a estos servicios y garantice la satisfacción de los usuarios. Métodos:
se llevó a cabo una revisión y análisis crítico de bibliografía sobre el tema para mejorar la
propuesta. Hallazgos: en diversos países se están implementando sistemas de atención a la
salud orientados a la Atención Primaria y están obteniendo mejores resultados sobre la salud
de su población y son más eficientes. Conclusiones: para mejorar la calidad de la Atención
Primaria a la Salud (APS) en México, se propone la implementación de un Modelo Pluralintegral que permita la libre elección del médico o sistema de atención que el paciente o su
familia decida, que cuente con financiamiento público o mixto según el caso y cuente con una
garantía de calidad técnica certificada.&
& Palabras clave: atención primaria la salud, calidad de la atención, satisfacción de usuarios
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1. INTRODUCCIÓN
La iniciativa de realizar el presente trabajo surge de la necesidad percibida de mejorar la
satisfacción de los usuarios de los servicios de Atención Primaria a la Salud (APS) en México,
considerándose se requiere lograr una mayor flexibilidad en el acceso al sistema mediante la
utilización de un Modelo “Plural” e integral que por un lado agilice el ingreso de las personas
a estos servicios y por el otro garantice un estándar de calidad y aumente su nivel de
satisfacción. Por lo tanto se realizó una revisión de la información existente acerca del tema
que permita introducirse en él y generar una propuesta que cambie los paradigmas
establecidos al respecto de la tradicional oferta de los servicios de APS en el país.
La Atención Primaria a la Salud (APS) es la vía de entrada más importante al Sistema
Nacional de Salud y el hecho de que sea factor de satisfacción de quienes acceden a ella es
un indicador de la calidad con la que se otorga este servicio en las diversas instituciones que
lo integran. El actual modelo de APS, existente en México es otorgado principalmente por las
instituciones de Seguridad Social (Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos
(PEMEX), Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), y para quienes no cuentan con
seguridad social existen la Secretaría de Salud (SSA) y el programa IMSS oportunidades.
Se considera que los sistemas de atención a usuarios en especial en caso de la salud,
representan un nicho de oportunidades de mejora, ya que en los diversos espacios de
contacto de los pacientes con los prestadores de servicios, puede generarse un número
importante de casos de insatisfacción, ya sea con el tiempo de espera, con el trato recibido,
o con el diferimiento de la atención especializada, la cual puede llegar a retrasarse de dos a
tres meses e incluso en algunos casos por mayor tiempo (Ramírez-Sánchez, Nájera-Aguilar y
Nigenda-López, 1998).
Para ilustrar lo anterior, en un estudio llevado a cabo en unidades de medicina familiar del
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en el 2007, se observó que en una unidad de
salud donde la atención de primer contacto se realizaba con cita previa concertada
telefónicamente hasta en el 85% de los casos, se logró un 66% de usuarios satisfechos con
la atención recibida por el médico familiar y el 68% con el tiempo de espera, mientras que
en otras unidades donde solo el 28% de usuarios habían realizado cita telefónica previa; la
satisfacción con la atención del médico familiar fue de 48% y con el tiempo de espera el 34%
(Colunga, López, Aguayo y Canales, 2007). Este bajo porcentaje de derechohabientes
satisfechos, se considera es propiciado por la manera en que se desempeñan los servicios, su
forma de organización y la capacidad resolutiva de los mismos, propiciada a su vez por el
tiempo disponible por médico para la realización de las consultas y el tipo de estandarización
de las mismas.
2. ANTECEDENTES
La atención primaria a la salud (APS), es el foco más importante del sistema de salud y su
primer contacto de atención, acercando el máximo posible la atención sanitaria al lugar
donde las personas viven y trabajan (Loyola, 2005). La atención preventiva de la salud y las
pruebas de escrutinio para la detección y el tratamiento temprano de las enfermedades, se
llevan a cabo en su mayor parte, en los Centros de Atención Primaria a la Salud (APS). Estos
centros, a los que las personas pueden acudir espontáneamente, también son los
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proveedores más importantes de manejo y cuidado continuos. Se estima que 80% de los
cuidados de salud se prestan en el nivel comunitario y de primer contacto, donde los centros
de APS constituyen la base del sistema de atención sanitaria. Los centros de APS son el frente
de la atención de salud y, por tanto, son lugares que cumplen la función de proveer los
contactos iniciales, prolongados y continuos de los pacientes.
El gobierno de México, creó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943 con
el propósito de proteger la salud de los trabajadores empleados en el sector formal de la
economía, el objetivo final de dicha estrategia era el otorgar cobertura al 100% de la
población con este sistema hacia finales del siglo XX, sin embargo la máxima cobertura
lograda ha sido de alrededor del 50% de la población del país. Para principios de los ochentas
las autoridades de salud daban a conocer que más de 10 millones de mexicanos carecían de
acceso a servicios formales de salud, que la mitad de la población utilizaba servicios públicos
de salud y no de seguridad social (Nigenda, 2005). A pesar de lo anterior, la expectativa de
vida en México se incrementó de 65 a 75 años en los últimos 20 años, la mortalidad materna
se redujo, así como también la mortalidad infantil.
Por otra parte la estructura segmentada del sistema de salud en México ha sido un
obstáculo para lograr las metas de cobertura sobre todo debido a la competencia existente
por los fondos para cubrir poblaciones no aseguradas. El gobierno federal canaliza 2.4 veces
más recursos per cápita a la población cubierta por la seguridad social que a la población
atendida en la Secretaría de Salud. Esto refleja aun la política corporativista creada en los años
cuarenta que privilegiaba la prestación de servicios a la población en base a su capacidad de
estar formalmente empleada (Nigenda, 2005).
En la actualidad, las instituciones públicas de atención a la salud y de seguridad social,
enfrentan problemas de suficiencia de recursos financieros y humanos para realizar sus
actividades, para ejemplificar lo anterior en lo que se refiere a la distribución del gasto en
salud es de llamar la atención que del total de este el 15% se destina para las necesidades de
salud del 40% de la población que está social y económicamente marginada y en
comparación se destina un 48% del mismo para atender al 10% de la población la cual tiene
poder de compra (Arredondo López y Recaman Mejía, 2003).
La estrategia denominada atención primaria a la salud está basada en las resoluciones de
la conferencia de Alma Ata, Rusia, celebrada el año de 1977 y que fundamentaba la meta de
la Organización Mundial de la Salud, “Salud para todos en el año 2000” (Hoskins, Kalache,
y Mende, 2005; Álvarez Alba, 1991; 65). Las principales características de la APS deben ser:
Promoción de la salud, incremento de las acciones preventivas, atención a los padecimientos
más frecuentes y endémicos, suministro de alimentos y medicamentos, salud materno
infantil, planificación familiar, adiestramiento y capacitación del personal, trabajo en equipo,
participación activa de la comunidad, tecnología adecuada y de bajo costo, ampliación de la
cobertura e integración de servicios de salud y promoción del saneamiento ambiental básico.
Hasta hoy, los programas de extensión de cobertura no han sido capaces de ampliar la
oferta de servicios y la estructura del sistema de salud, la cual involuntariamente, ha reforzado
la inequidad a los diversos segmentos sociales, sobre todo a los menos favorecidos
económicamente, especialmente en la distribución de los recursos financieros, lo cuales ya de
por sí, son menores al promedio existente en América Latina y el Caribe que dedica en
promedio el (7%) del producto interno bruto (PIB) para la salud, mientras que en México
apenas se llega al (5.6%) (Nigenda, 2005).
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Se considera que los países que cuentan con un sistema sanitario orientado hacia la
Atención Primaria a la Salud (APS) tienen mejores resultados sobre la salud de la población
y son más eficientes (Pujol Rivera, Gené Baída, Sans Corrales, Sampietro-Colom, Pasarín Rua,
Iglesias-Pérez, Casajuana-Brunet y Escaramis-Babiano, 2006). Las tendencias actuales de la
APS implican la posibilidad de elegir al médico o sistema de atención primaria que se
prefiera como podría ser en Francia o Alemania y esto precisamente se relaciona con una
estrategia de mejora de la atención primaria. Ortun y Gérvas (1996, p: 97) consideran que:
“la eficiencia sanitaria y económica de la AMP se basa, conceptualmente, en la
longitudinalidad y el papel de regulador del flujo de pacientes de la AMP y en la visión
integral del paciente”.
El médico familiar actúa como un regulador del flujo de pacientes para la utilización de
los servicios especializados en países como Canadá, Dinamarca, Finlandia, España, Holanda,
Irlanda, Italia, Noruega, Portugal y el Reino Unido. Se destaca así, la importancia de recuperar
la visión global de los pacientes y la interacción entre la atención general y la especializada
facilitando la interconsulta médico-médico.
3. MODELO “PLURAL-INTEGRAL” DE ATENCIÓN PRIMARIA A LA
SALUD
Lara Di Lauro (2011), lo define como la reforma del sistema de salud que se basa en los
principios de universalidad, solidaridad y pluralismo, para así perseguir los propósitos de
equidad, calidad y eficiencia. Organizándose por funciones y no por grupos sociales.
Separando las funciones de regulación financiamiento y prestación. Buscando la eficiencia y
la calidad de la atención, además de fomentar la participación de los usuarios en su propia
atención.
Así, la modulación se convierte en la misión medular de la Secretaría de salud, el
financiamiento es la responsabilidad central de la seguridad social, ampliando ésta a los
seguros privados, la función de articulación se volverá explícita a través de la administración
de los pagos y la coordinación de las redes de proveedores, por medio de las ISES; finalmente
la prestación de servicios quedará abierta a un esquema plural de instituciones públicas, de
la sociedad civil y privadas. A fin de mejorar la satisfacción de la población y de dar incentivos
al buen desempeño de los prestadores, debiéndose reconocer la libertad de elección por
parte de los usuarios.
4. INTERRUPCIÓN DEL CÍRCULO VICIOSO DE LA MALA ATENCIÓN
PRIMARIA
Los países que han roto este círculo vicioso, como Dinamarca, Holanda y el Reino Unido,
iniciaron con la creación de una asociación profesional de médicos generales y familiares
poderosa que se insertó en las universidades y consiguió formación de posgrado que se
volvió obligatoria para la profesión. Con la ayuda de reglamentaciones que establecen al
médico general-familiar como filtro y coordinador, regulando el acceso a los especialistas, la
atención médica primaria constituye la base principal del sistema sanitario de los países
mencionados. En estos casos el médico familiar, tiene gran reconocimiento, está
razonablemente bien pagado lo que genera que existan candidatos para el ejercicio de esta
profesión de buena calidad y la población está ampliamente satisfecha con sus servicios
(Ortun y Gérvas, 1996).
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Existen casos como el de Canadá donde, el funcionamiento y los costos tienen elementos
de control por parte del gobierno federal sobre el gobierno provincial; el gasto en salud se
ha mantenido en el 8.6% del PIB en 1997. Con un gasto anual per cápita de $ 1,836.00
dólares americanos. Respecto al mecanismo de pago, como ya comentamos, los médicos son
pagados por el seguro de salud provincial, principalmente mediante la forma de pago por
servicio. La atención médica es de financiamiento público, pero de prestación privada. Se
basa en los médicos de atención primaria, y ellos constituyen el primer contacto formal de
los usuarios con el sistema. El 60% de los médicos en activo en el país, son médicos de
atención primaria. Usualmente trabajan en consultorios privados, en las comunidades y
tienen un alto grado de autonomía.
Los canadienses generalmente van al médico o a la clínica de su elección. Deben presentar
su tarjeta de seguro vigente para recibir la atención que les permite el seguro, de tal forma que
no necesitan pagar copagos, deducibles o primas (De los Santos Briones, Garrido Solano y
Chávez Chan, 2004). Otro caso interesante de comentar lo representa el Sistema de Salud de
Cuba el cual, en la década de los ochenta impulsó el modelo de atención primaria a la salud,
con el Plan Médico y Enfermera de Familia, que es el protagonista de la estrategia de salud en
este país. Este sistema nacional de salud, cuenta con una red de instituciones de fácil acceso
que brinda cobertura al 100% de la población. La prestación se enfoca principalmente en la
atención primaria a la salud (APS) basada en el Modelo del Médico y la Enfermera de Familia
(MEF), que actualmente cubre el 94% de la población. Se establece un consultorio de MEF por
cada 600 a 700 habitantes y en determinados centros de trabajo o estudio (De los Santos y
Cols, 2004, López, Morales, Lara, Martínez, Lau, y Soler, 2009).
5. SATISFACCIÓN DEL USUARIO/A COMO MEDIDA DE CALIDAD DE
LOS SERVICIOS DE SALUD
Dentro de los indicadores de la calidad que miden resultados, y al cual se le otorga cada
vez mayor importancia, se incluye la satisfacción del paciente con la atención recibida, ya que
la satisfacción representa la experiencia subjetiva derivada del cumplimiento o
incumplimiento de las expectativas que tiene una persona con respecto a algo. Si se pretende
ofrecer servicios de mayor calidad y formar instituciones de excelencia, entonces, la
evaluación de la satisfacción de los usuarios, familiares y proveedores se convierte en una
tarea permanente y dinámica que aporta datos de cómo se está y que falta para llegar a
cumplir las expectativas de unos y otros (Massip Pérez, Ortiz Reyes, Llanta-Abreu, Peña Fortes,
y Infante Ochoa 2008). Una herramienta muy valiosa para conocer la satisfacción de los
usuarios son las encuestas, porque proporcionan información sobre la satisfacción de los
usuarios en cuanto al trato recibido y permiten fijar o ajustar los objetivos a lograr con las
mejoras llevadas a cabo.
La orientación de los servicios hacia las demandas de quienes los utilizan está cada día más
presente en las propuestas de profesionales, gestores y planificadores en el ámbito sanitario.
En este sentido, el análisis de la opinión de los usuarios incorpora las perspectivas de los
ciudadanos en el marco global de la evaluación de los programas de salud (Massip y cols.
2008). La cita previa en el primer nivel de atención, puede resultar de beneficio para la
satisfacción del usuario ya que pretende disminuir el tiempo de espera de los pacientes y
generar una mayor satisfacción del usuario con la atención recibida. Colunga, López, Aguayo,
y Canales (2007), Serrano Del Rosal y Loriente Arin (2008) encontraron que algunos
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especialistas en el tema han mostrado la alta correlación que existe entre la satisfacción del
usuario y la calidad del servicio, lo que implica la necesidad del conocimiento de la primera
para poder conocer mejor y aumentar la segunda.
Una vez conocida la satisfacción en cada dimensión del servicio que se recibió, puede
determinarse, cómo éstas contribuyen a la configuración de la satisfacción global. En un
primer momento, podría decirse que la satisfacción global es una suma de todas las
satisfacciones parciales, pero ¿todas las dimensiones pesan igual a la hora de configurar la
satisfacción global?, en realidad, la respuesta a esta pregunta, de no estar sustentada por la
realidad empírica, no sería nada más que una hipótesis o supuesto teórico de partida (Serrano
Del Rosal y Loriente Arin, 2008). Si bien algunos análisis realizados previamente, concluyeron
que de estas tres variables, la de recomendación del centro es la más importante para ser
considerada como de satisfacción global con los servicios de atención primaria. Se pueden
agrupar los indicadores en tres:
• Satisfacción con las instalaciones
• Satisfacción con la organización
• Satisfacción con el acto médico.
Esta agrupación en conjunto, da cuenta de la visión integral de los enfoques de estructura,
proceso y resultados que Donabedian, (1993) consideraba necesarias para la evaluación de
la calidad. De las satisfacciones parciales, la satisfacción con los aspectos de organización son
los que tienen mayor capacidad de variar la satisfacción global, con una importancia del
51.6%. La satisfacción del acto médico obtiene 35.2 por ciento de importancia y la
satisfacción con las instalaciones el 11%. Por otro lado las características propias de la oferta
y las de los usuarios también afectan a la valoración global de su satisfacción. Los tres
indicadores de satisfacción parcial que más porcentaje de insatisfechos presentan en este
estudio son la valoración del tiempo de espera, la facilidad para resolver trámites y papeles,
y la valoración de la organización del centro en general, aspectos todos pertenecientes a la
dimensión organizativa (Serrano Del Rosal y Loriente Arin, 2008).
Finalmente, el papel que juega la opinión de los usuarios, sobre los servicios recibidos son
aspectos claves en la definición de la calidad y su valoración es imprescindible para prestar
una correcta asistencia sanitaria. La percepción del paciente se convierte por lo tanto en una
de las medidas principales a la hora de evaluar cómo o que mejorar de la calidad de la
atención. El objetivo final será detectar la presencia de problemas en la asistencia y establecer
propuestas para mejorar la atención a través de la valoración que el paciente manifieste del
servicio recibido (Granado de la Orden, Rodríguez Rieiro, Olmedo Lucerón, Chacon-García,
Vigil-Escribano y Rodríguez-Pérez, 2007)
8. CONCLUSIONES
Se considera que para lograr el propósito de mejorar la calidad de la APS en México puede
ser útil buscar la satisfacción de los usuarios de estos servicios, a través de hacer posible que
el mismo paciente o su familia elijan el médico o sistema de primer contacto que prefiera, y
que pueda seleccionar en base a la cercanía a su domicilio, accesibilidad económica (llegando
inclusive a propiciarse la gratuidad en base al principio de ciudadanía) y que cuente con la
organización necesaria para simplificar los trámites administrativos para su atención y
disponga de un sistema de apoyo cuando se requiera de medicina de mayor nivel de
especialización que resuelva las situaciones de salud más complejas de manera eficiente y
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oportuna, lo cual debe redundar en el logro de un mayor nivel de satisfacción con la atención
recibida, con el menor riesgo para su salud y con un sistema permanente de mejora.
En la bibliografía revisada, se ha podido constatar la factibilidad de dichas estrategias
sobre todo si se considera importante precisar la comparación que puede hacerse entre
diversos sistemas de atención primaria a la salud en varios países y la manera en que dicha
atención se otorga en México. En el marco de la propuesta que representa el Seguro Popular
de Salud, del cual se ha mencionado una de sus pretensiones es lograr el acceso universal a
los servicios de salud. Esto puede interpretarse de manera que existan diferentes financiadores
de los servicios de salud entre ellos los que ya existen como sería el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) y los derivados de la Secretaría de Salud (SSA) aunados a los del Sistema para
el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
Se pretende entonces que un derechohabiente de estas instituciones o cualquier
ciudadano aun cuando no cuente con ninguna derechohabiencia puedan acudir a cualquier
unidad, consultorio, centro de salud, unidad de medicina familiar, que esté acreditado para
proporcionar este servicio a solicitar servicios de APS. Esto sería equivalente a que el acceso a
estos servicios esté dado por la ciudadanía aun y cuando existan diversos financiadores, el
pago de los proveedores de estos servicios estaría dado por la institución a la que sea
derechohabiente el individuo o familia.
Este sistema se considera que puede lograr ser una ventaja para el usuario debido a que
generaría competencia por otorgar servicios de buena calidad, entre los diversos proveedores
de APS, puesto que al existir la posibilidad de que un usuario del IMSS o del ISSSTE acuda
con un médico privado que ejerza en una colonia cercana a su domicilio podría facilitar el
acceso y la satisfacción con el servicio. Se considera que preferentemente serán atendidos los
usuarios donde ellos obtengan una mayor satisfacción con el servicio recibido.
Por otro lado para lograr la estandarización del servicio, existe dentro de la Secretaría de
Salud un grupo de profesionales capacitados para llevar a cabo la acreditación de los
diferentes tipo de unidad, acreditación que cuenta con un sistema de evaluación claramente
definido sobre los servicios que otorgan las unidades de salud y que tiene una vigencia de 5
años para las unidades que han sido acreditadas. Este sistema puede generalizarse a las
unidades privadas y de la sociedad civil y de esa forma puede garantizarse la uniformidad de
los servicios otorgados en la APS en el sector público y privado, para otorgar mayor
certidumbre a este tipo de organización propuesta habría que añadir la contraloría social, que
sería la posibilidad de que esta estrategia sea supervisada y auditada por diversas
organizaciones de la sociedad civil.
Otra de las ventajas que se considera se puede lograr con esta propuesta es que se
utilizarían los servicios actuales, la infraestructura existente de las diversas instituciones, pero
para ampliar la oferta a los usuarios, el gobierno federal y los gobiernos estatales no
requerirían grandes inversiones en nuevas unidades ya que en la mayoría de ciudades,
poblados y algunas comunidades existen médicos generales que con un reforzamiento en su
capacitación puede lograrse que otorguen servicios de atención primaria de alta calidad y
ampliamente satisfactorios para la población usuaria, haciendo efectivo en la práctica
cotidiana, el derecho a la protección de la salud con una amplia satisfacción para todos los
mexicanos sin distinciones injustas propiciadas por la divergente oferta que existe
actualmente de los servicios de APS.
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BÁRBARA INÉS [email protected]_Universidad de Buenos Aires_Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas_[49_66]
Repertorios de participación
ciudadana online: el caso de
Corea del Sur y la
conformación de la
generación 2030
& Resumo/Abstract: La llamada generación 2030 -en referencia a jóvenes entre los 20 y 30
años de edad- comenzó a emerger como una fuerza social destacada cuando evidenció la
forma de aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecía internet, en principio, en el
plano no-político, pasando luego a conformar un grupo cohesivo e involucrado de forma
activa en la agenda de políticas públicas de Corea del Sur. El objetivo es examinar el modo
en que estos jóvenes fueron haciendo de internet un espacio para la práctica política y se fueron
constituyendo en un actor relevante en el campo político surcoreano, contraponiéndose con el
desinterés por la política y sus manifestaciones que comúnmente se atribuye a los jóvenes. Para
ello se realiza un recorrido por los ensayos y empleos políticos de la Red destacando los casos
más relevantes, en tanto contribuyeron a materializar aspectos del potencial de acción de los
internautas.&
& Palabras clave: Internet, política, participación ciudadana, Corea del Sur, jóvenes
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1. LAS ACTIVIDADES POLÍTICAS EN INTERNET EN COREA DEL SUR
Los primeros empleos de internet para actividades políticas fueron promovidos por
organizaciones no gubernamentales y grupos de la sociedad civil. La Alianza Ciudadana para
las Elecciones Generales de 2000 demostró que internet era un elemento clave para
movilizar, lograr una convocatoria nacional, coordinar el accionar de grupos dispersos
geográficamente y otorgar mayor visibilidad a los anuncios y manifestaciones de la
organización. El resultado, tanto novedoso como efectivo, posicionó a esta tecnología en el
ámbito de las herramientas del complejo político.
El estadio de difusión y admisión de internet en aquel momento, hacía que los jóvenes,
de entre 20 y 25 años, fueran el grupo central y mayoritario en el ciberespacio, con una
participación de más de 45 puntos en el total de usuarios, y fueron justamente ellos quienes
dieron el paso inicial para que este nuevo medio de comunicación se entrelazara con las
actividades políticas. A partir de aquí, varias organizaciones, grupos y movimientos
comenzaron a emplear el espacio de la red para difundir y compartir sus ideas, sus críticas y
divulgar la realización de acciones relacionadas con ellas. Luego del año 2000,
particularmente de la importancia que logró la Alianza con internet, los jóvenes se apropiaron
de esta tecnología para manifestar su involucramiento cívico.
1.1 El caso de la Alianza Ciudadana para las Elecciones Generales de 2000
En los meses previos a abril del año 2000 nace un movimiento en el seno de la sociedad
civil coreana motivado por la creencia generalizada en la necesidad inminente de una
reforma política. Los líderes de las organizaciones civiles argumentaban que los partidos
políticos no habían sido lo suficientemente activos para implementar cambios que mejoraran
la transparencia del proceso político, y que para ello era necesaria una renovación de figuras
basada en la honestidad y la competencia. La reforma debía entonces ser iniciada por los
ciudadanos. El 12 de enero, 450 organizaciones civiles se agrupaban y fundaban
formalmente la Alianza Ciudadana para las Elecciones Generales de 2000 (CAGE, por sus
siglas en inglés).
Estos grupos coincidían en que los proyectos de reformas institucionales habían sido
bloqueados en la legislatura, y que la única manera de llevar a cabo las reformas necesarias era
cambiar los legisladores. Para ello se plantearon el objetivo de dar a conocer una lista negra de
candidatos potenciales a la elección legislativa, sustentada en antecedentes de corrupción,
incompetencia, oportunismo y egoísmo, con el fin de presionar a los partidos políticos para
que no los nominaran, y si ello fallaba, instar a la ciudadanía a no votarlos. La campaña
también apelaba a la derogación del artículo 871de la Ley Electoral que prohibía a los grupos
civiles llevar a cabo actividades relacionadas con campañas electorales (Shin, 2003: 703).
Los legisladores se opusieron firmemente a la lista negra alegando que los grupos cívicos
no estaban habilitados para representar al electorado y que se hallaban violando las leyes
electorales. También incluyeron denuncias de complot con la Casa Azul2 y alianzas con
partido políticos (Kim, 2004: 17).
1 El artículo 87 de la Ley Electoral prohibía a las organizaciones sociales participar en las elecciones. La regulación fue introducida por los
partidos de la oposición tras la democratización de 1987 y tenía como objetivo evitar la movilización de organizaciones oficialistas para
actividades de campaña, una práctica que era común en el régimen militar. Tras estas campañas el artículo fue derogado.
2 La Casa Azul o Cheongwadae, en coreano, que literalmente significa la casa de las tejas azules, es el palacio presidencial de la República
de Corea. Funciona, a la vez, como oficina ejecutiva y como residencia del presidente.
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La primera lista se dio a conocer el 24 de enero y comprendía los nombres de 67
miembros de la Asamblea Nacional objetados para ser nominados. Los criterios de selección
de estos nombres incluyeron los antecedentes de cada candidato en torno a: condenas por
aceptar sobornos, condenas por violación de las leyes electorales, exhortación a la
animosidad regional para beneficio político, cambios frecuentes de afiliación partidaria,
inversiones especulativas en bienes raíces, viajes costosos al extranjero, y declaraciones
impropias de un legislador. Para cada uno de los casos dieron las razones de su inclusión en
la lista.
Ante el desinterés que mostraron algunos partidos a dar curso favorablemente al reclamo,
se publicó una nómina adicional con 47 nuevos integrantes, de los cuales 33 estaban
asociados a actos de corrupción (JoongAng Ilbo, 2 de febrero 2000). La CAGE informó que
ellos habían sido seleccionados entre 600 políticos investigados. Se incluyó a 30 miembros
que ocupaban en ese momento asientos en la Asamblea Nacional que no se habían apuntado
en la primera ronda de evaluación, a ex miembros de la legislatura, ex ministros y
viceministros del gabinete nacional, a gobernadores e intendentes que se esperaba que se
presentasen a la elección (Shin, E., 2001: 10).
Del total de 113 candidatos no aptos para la nominación, 11 retiraron sus candidaturas
voluntariamente y 48 no ganaron las elecciones internas dentro de sus partidos. Ante ello, la
CAGE decidió publicar una nueva lista negra, esta vez para que los ciudadanos no votaran
por los candidatos señalados. El 3 de abril de 2000, diez días antes de la elección legislativa
se anunció en una conferencia de prensa un listado con 86 candidatos de 22 distritos a los
que los electores no debían votar, en tanto y en cuanto el objetivo fuera transparentar la
sociedad política. 64 de ellos pertenecían a las primeras listas negras, y los 22 restantes se
incluían en función de las denuncias que habían realizado los ciudadanos y que respondían
a infracciones relacionadas con la campaña electoral, instigación al sentimiento de enemistad
regional y evasión fiscal (Shin, E., 2001: 16). Las oficinas regionales de la CAGE añadieron 4
candidatos más en la “lista de la derrota”, por lo tanto el número total fue de 90.
En vista del apoyo público al movimiento, otras organizaciones y asociaciones civiles se
unieron a la Alianza. En este proceso de difusión y movilización que emprendió la CAGE,
internet tuvo un rol cardinal. El sitio web NGO Korea -http://2000.ngokorea.org3- fue una de
las herramientas esenciales mediante la cual se dio a conocer la campaña al público más
joven. La interfaz, sencilla y accesible, contenía un buscador de candidatos a la izquierda de
la pantalla, que permitía introducir un nombre y, si figuraba en la lista, recibir toda la
información correspondiente a sus antecedentes. Debajo, se ubicaba una lista de links
correspondiente a: antecedentes penales, antecedentes de corrupción, información
tributaria, y aspectos éticos, y distrito, que permitía acceder directamente a las listas negras
por criterio. Días después de la elección en la sección de búsqueda se incluyó a los candidatos
perdedores, señalados por CAGE. En el cuerpo de la página principal se ofrecía toda la
información pertinente a la Alianza, sus organizaciones, directivos y representantes,
organizaciones asociadas, dirección postal, número telefónico e información bancaria para
realizar donaciones. Incluía, además, enlaces a los sitios web locales, banners para difusión
pública y un archivo de audio con el jingle del movimiento. Las muestras de apoyo de
personalidades públicas también se incluían en la página, así como las propuestas para
reforma política de la Alianza y de organizaciones individuales. Una de las características más
3 El sitio dejó de estar disponible, sin embargo, puede recuperarse a través de Wayback Machine (http://archive.org/web/web.php)
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destacadas del sitio fue el link a M-tizen, una comunidad cibernética en donde los usuarios
podían compartir información, expresar opiniones y críticas, discutir las propuestas de
reforma política y manifestar sus puntos de vista acerca de la CAGE y las elecciones. Los
comunicados de prensa se publicaban todos en la web y, en sólo tres meses, el contador de
visitas marcaba 925.000 entradas.
Inmediatamente después de la elección, el sitio anunció los resultados de la campaña: de
86 personas objetadas, 59 habían perdido la elección (Wein, R., 2000: 71).
Imagen 1. Página principal del sitio NgoKorea
Buscador de los
candidatos en la
lista negra
El apoyo de las generaciones de entre 20 y 30 años de edad fue crucial para este
movimiento y fue internet la herramienta que los aglutinó (Kim, 2004: 397). En el año 2000,
aquellos entre 18 y 30 años de edad representaban el 65 por ciento del electorado de la
República de Corea. Mientras los medios dominantes no prestaban atención a las demandas
políticas de la sociedad civil que instaba a una reforma, los jóvenes producían e
intercambiaban sus propios discursos reformistas con valores democráticos universales en las
comunidades del ciberespacio sin barrera alguna. En el sitio se postearon un promedio de
10.600 comentarios al día y el total llegó a 856.000 el 12 de abril, día anterior a la elección
(JoongAng Ilbo, 2000). Más de 5.600 personas realizaron donaciones por un total
equivalente a 320.000 dólares. Fue la primera vez que se recaudaron fondos con fines
políticos por internet en la historia de Corea (Han, 2011: 69).
La Alianza del 2000, destacada por varios medios del mundo como el “movimiento de la
derrota”, demostró el poder de una tecnología de información y comunicación en las
campañas políticas y los procesos electorales, así como en los mecanismos de nominación de
los partidos políticos. La campaña negativa basada en internet se puso en marcha y permitió
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que a través del ciberespacio se organizaran y efectuaran acciones colectivas, que si bien
generaron controversias en cuanto a la legalidad, lograron hacer oír sus voces de manera
decisiva fuera del espacio de internet. El equipo destinado a la comunicación online fue
distinguido, el uso de internet ya se había generalizado y el apoyo que logró en el
ciberespacio fue tan explosivo que a ello se atribuye el éxito del movimiento.
Internet jugó un rol fundamental al proveer de nuevas herramientas y foros para la
comunicación política y la aspiración de reforma encontró un campo fértil en la unión del
movimiento pro-democrático y en los jóvenes usuarios de internet, alterando la forma y el
contenido de la política surcoreana.
2. EL AÑO 2002: ENTUSIASMO POR EL USO POLÍTICO DE LA RED
El año 2002 fue el escenario de los eventos más importantes relacionados con el uso de
internet en manifestaciones sociales y políticas: el mundial de fútbol, las manifestaciones de
velas -Candleligh vigils- y la decimosexta elección presidencial.
El primero de ellos, se produjo durante la Copa Mundial de Fútbol en los meses de mayo
y junio. Se formó un club de fans, a través de internet, de la selección coreana llamado
Diablos rojos4 cuyo destino era apoyar al equipo por medio de acciones colectivas. Este grupo
logró movilizar a veintidós millones de personas y organizar reuniones online y offline.
Particularmente, se nutrió de adolescentes y veinteañeros, un grupo generacional
supuestamente indiferente y apático con respecto a la política nacional. Con discusiones y
votaciones en línea, este conjunto de jóvenes, sin estructura jerárquica ni liderazgo
centralizado, consensuó consignas, vestimenta, reuniones, cánticos y manifestaciones de
apoyo para los estadios, mediante una toma de decisiones democrática y creativa (Han, J.,
2007). Dirigidos por los fundadores de Diablos rojos, los miembros de este grupo y quienes
se unían a ellos, se sentaban en filas en Gwanghwa-mun, una plaza céntrica de Seúl,
cantaban canciones populares, gritaban consignas y vitoreaban animando al equipo
nacional, con sus remeras rojas que representaban el uniforme oficial y banderas coreanas
(Han, J., 2007).
La generación más joven, que había sido considerada como un grupo individualista,
surgió como un nuevo agente de acción cívica, ganando confianza en las capacidades para
expresar sus voces y para generar una red destinada a la acción colectiva a través de
internet (Lee, J., 2009: 16). Esta experiencia animó al uso de internet en la conformación
de comunidades de interés, y aunque no es posible probar una causalidad, compartió el
mismo elemento de organización digital y de difusión de información que las vigilias de
velas y la campaña presidencial de 2002, de modo que parece haber influenciado a los
venideros.
Las manifestaciones o vigilias de velas de noviembre de 2002 transcurrieron en relación
con un hecho trágico que implicó la muerte de dos estudiantes de escuela secundaria en
una localidad cercana a Seúl, Euijung-bu, en junio de ese año. Las adolescentes habían sido
atropelladas por un vehículo conducido por dos soldados norteamericanos, y murieron
como consecuencia del incidente. En noviembre, el tribunal militar de los Estados Unidos en
Corea del Sur, absolvió a los dos hombres por considerar el hecho accidental. El Acuerdo de
Estatus de Fuerzas firmado entre Corea del Sur y Estados Unidos en el año 1966, como
4 El criterio de acceso al grupo era abierto, cualquiera que “amara al fútbol” podía ser miembro de los Diablos rojos. En su año de
formación, 1997, contaba con 200 que se multiplicaron hasta llegar a los 200.000 en el momento del Mundial.
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acuerdo suplementario del Tratado de Defensa Mutua de 1953, permite a los
norteamericanos en servicio en el territorio coreano, y a sus dependientes, ser juzgados por
tribunales estadounidenses.
Ya antes del incidente algunas organizaciones sociales demandaban una revisión del
tratado y sitios web como No Crimes by U.S. Troops (http://www.usacrime.or.kr) y Peace Korea
(http://www.peacenetwork.org) difundían y condenaban esta situación (Lee, J., 2009: 18),
mientras que los diarios más importantes del país hacían caso omiso de los incidentes. Fue
un ciudadano-reportero de OhmyNews (http://www.ohmynews.com), el sitio de periodismo
abierto más importante del país, el que transmitió un llamado a la movilización en contra de
la decisión del tribunal de los Estados Unidos. Angma, seudónimo con el que firmaba, escribió
en el sitio el 29 de noviembre:
Se dice que las almas de los muertos se convierten en luciérnagas. Llenemos el centro con
nuestras almas, con las almas de los Mi-seon, y de Hyo-soon. Seamos miles de luciérnagas
el próximo sábado y domingo. Otorguemos un tiempo a estas niñas. Por favor, enciendan
velas en sus casas. Si alguien pregunta, respondan: “voy a conmemorar a mis hermanas
muertas”. Sosteniendo velas y vistiendo de negro, tengamos una ceremonia en memoria
de ellas. Caminemos hacia Gwanghwa-mun con una vela encendida y recordemos las
vidas de Mi-seon y Hyo-soon. ¿Lo prohibirá la policía? Incluso si se lo hace, voy a caminar
en Gwanghwa-mun, incluso si la policía me ataca.5 (Angma, 2002).
El llamamiento fue efectivo y miles y miles de personas se reunieron cada fin de semana
en la plaza a demandar cambios en la política coreana hacia los Estados Unidos, y viceversa.
Los participantes exhibían proveniencias variadas: empleados, estudiantes, adolescentes,
amas de casa, trabajadores industriales y ancianos. Según Lee, estas manifestaciones revelan
el nacimiento de un activismo alternativo e independiente en internet, con nuevas formas
tácticas que atraen la atención de aquellos que buscan reformas sociales y políticas (2009:
21). Convocadas por un individuo sin afiliación partidaria y sin inscripción a una organización
social, a través de una interacción horizontal permitida por internet, y de carácter
profundamente pacíficas, estas manifestaciones inauguraron un nuevo repertorio para la
acción colectiva y una nueva forma de expresión pública.
El último acontecimiento del año 2002 que involucró un uso político novedoso y
sorprendente de internet, fue la decimosexta elección presidencial. La conformación de un
grupo con base en el ciberespacio -Nosamo- que realizó actividades de difusión, de búsqueda
de apoyo, de recaudación de fondos y que entabló una relación particular con uno de los
candidatos, Roh Moo-hyun, cambió la dinámica de la campaña política, al menos durante esa
elección. El éxito en el empleo de internet también fue motivado por el Partido Democrático
del Milenio y el candidato Roh, que desarrollaron un sitio (http://www.knowhow.or.kr)
orientado a la interacción y a la participación de los cibernautas, y esto atrajo a los votantes.
El sitio, tenía muchas funciones que permitían a los visitantes intercambiar opiniones, dejar
mensajes y donar fondos online, y ello lo hizo enormemente atractivo.
El corolario de esta elección fue la aparición de dos tendencias en la política electrónica.
Primero, el posicionamiento del correo electrónico como un canal importante de
comunicación política, empleado por Nosamo y por Roh para el intercambio con el
electorado, y segundo, el éxito de los sitios web de grupos de interés, a los cuales accedían
5 Escrito originalmente en coreano; traducción propia.
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los internautas para adquirir información diariamente. Las actividades de los usuarios de la
red, el involucramiento en el escenario político, y la sensación de triunfo de quienes
decidieron participar en forma activa a través de internet, demostraron el deseo de la gente
de hacer de éste un ámbito democrático y democratizador a partir de la capacidad que les
confiere para generar movimientos que tenga por objetivo la transformación de la realidad
política.
Estos movimientos políticos y sociales de 2000 a 2002 demostraron que las actividades
en el ciberespacio podían contribuir, o al menos buscar aportar, al desarrollo de una
democracia sustancial en Corea del Sur. Además, la experiencia de estos acontecimientos
basados en la movilización por internet, ilumina el poder del ciberespacio como la esfera
pública de la sociedad de la información que libera a las generaciones más jóvenes de las
anteriores estructuras políticas jerárquicas y autoritarias.
3. LUEGO DE 2002: CONTINUIDAD E INTERMITENCIA EN EL USO
POLÍTICO DE INTERNET
Después de la campaña y el triunfo de Roh Moo-hyun en las elecciones presidenciales de
2002, donde los internautas tuvieron un rol destacado, su siguiente manifestación notoria fue
provocada por un intento de enjuiciamiento político al presidente. El 24 de febrero de 2004,
en una conferencia de prensa, el presidente instó a los votantes a apoyar al Partido Uri en las
elecciones parlamentarias de abril. En su declaración señaló que haría todo lo que fuera
legalmente posible para colaborar con su triunfo. Tres días después, la oposición presentó
una denuncia ante la Comisión Nacional Electoral en la que alegaba que Roh había violado
la Ley Electoral. El dictamen fue favorable, afirmando que el presidente había faltado a la
neutralidad requerida a los funcionarios públicos ante los comicios, no obstante, no impuso
ninguna sanción y sólo le recomendó que se abstenga de tales manifestaciones. Los partidos
de la oposición exigieron una inmediata disculpa, pero Roh se negó declarando en una
conferencia de prensa que estaba en desacuerdo con la interpretación que la Comisión
Nacional Electoral realizó sobre sus dichos, ya que no los consideraba una falta a la norma
(The Korea Herald, 14 de marzo de 2004).
Los legisladores opositores respondieron aprobando una moción para destituir al
presidente. En ella figuraban veintiún cargos que iban desde el apoyo al Partido Uri hasta
escándalos de corrupción que involucraban a colaboradores cercanos a la administración.
Conforme a lo que dispone la Constitución Nacional de la República de Corea en su artículo
65, la petición de juicio político requiere para su aprobación dos tercios del total de los
miembros de la Asamblea Nacional. De los doscientos setenta y dos legisladores, ciento
noventa y tres votaron a favor, dos en contra y cuarenta y siete del partido oficialista se
abstuvieron, participando de la votación bajo protesta (Lee, Y., 2005: 11). Roh fue
inmediatamente suspendido en sus funciones y en su reemplazo asumió el primer ministro6,
Goh Kun. En el mes de mayo, el Tribunal Constitucional, institución responsable de dirimir la
cuestión, resolvió absolver a Roh y restituirlo en su cargo.
Este acontecimiento dinamizó, otra vez, el empleo de internet como elemento
movilizador y de debate político. La decisión de enjuiciar al presidente fue ampliamente
impopular y las manifestaciones de apoyo, nuevamente, se iniciaron en el ciberespacio. El
6 La República de Corea tiene un sistema de gobierno presidencial. El presidente tiene la prerrogativa de nombrar a un primer ministro y,
con acuerdo de él, a un gabinete de ministros, de entre 15 y 30 miembros.
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respaldo a Roh tomó la forma de manifestaciones de velas, una vez más, convocadas a través
de la red. Cuando la legislatura aprobó la moción de destitución, Nosamo movilizó de
inmediato a unos setenta mil individuos para llevar a cabo una vigilia con velas. Este grupo
volvió a tener un rol protagónico, no ya por la novedad sino porque se convirtió en la
agrupación militante pro-Roh más importante, y logró una apropiación de las
manifestaciones tecnológicamente mediadas a favor del presidente. Como movimiento
político pudo captar respaldos independientes ante la considerada afrenta contra el
responsable máximo del Estado y nuclear a los ciudadanos en manifestaciones de apoyo.
Internet fue, nuevamente, la herramienta de debate, movilización y unión.
En mayo de 2008, nuevas manifestaciones online-offline conmocionaron el panorama
político. La protesta comenzó como oposición a la importación de carne vacuna desde los
Estados Unidos. Los foros y las discusiones habían comenzado tiempo atrás en el
ciberespacio. En sitios como Daum Agora, DC, Naver, el debate se desarrolló activamente y
cobró popularidad el comentario de un internauta de seudónimo Andante que proponía una
campaña de recolección de firmas para pedir el juicio político del presidente Lee Myung-bak,
que apenas cumplía, en ese momento, cinco meses en funciones. Las firmas llegaron a
doscientas setenta mil a finales del mes de abril (An, S., 2010: 154) y a un millón trescientas
mil en el mes siguiente, transformando la protesta puntual contra el acuerdo de comercio en
una crítica a las políticas económicas y sociales del gobierno.
Imagen 2. Extracto del escrito de Andante en Daum Agora
Cantidad de firmas
recolectadas
Escrito de Andante
solicitando firmas
para el pedido de
juicio político
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La iniciativa de estos jóvenes invitó a gente de todas las esferas sociales a relacionarse con
las preocupaciones cotidianas y responder a ellas de manera comunal. La manifestación en el
ciberespacio se trasladó a las calles de Seúl con vigilias de velas que se prolongaron desde el
mes de mayo, con festivales en la Plaza Ch’eonggye, hasta mediados de agosto del 2008, con
manifestaciones masivas, ante la de respuesta del gobierno y de sus intentos de prohibir estas
expresiones públicas (Yoo, H., 2010: 51). Se estima que participó más de un millón de
personas.
Estas expresiones de la ciudadanía fueron similares a las vigilias masivas con velas
anteriores -2002-, lo que las convertía en un fenómeno político y cultural. El ciberespacio
jugó un rol primordial en ellas, ya que permitió llamar la atención del público sobre temas de
agenda, intercambiar información, ideas, organizar y movilizar a los ciudadanos on y offline.
Las protestas se transmitían en vivo por Afreeca, un sitio de difusión de audio y video en el
que se postearon diecisiete mil doscientos veintidós archivos que fueron vistos casi ocho
millones de veces, lo que permitió que quienes no podían asistir a las movilizaciones las
siguieran en línea en tiempo real (Lim, H. y Lee, J., 2010: 251).
Con un grado tan alto de activismo en línea, las manifestaciones se propagaron
rápidamente y atrajeron una amplia participación de hombres y mujeres de todas las edades.
Esta intervención política se generó a través de redes descentralizadas, con ausencia de un
grupo dominante, y permitió la resistencia, por parte de la sociedad civil, a las políticas
culturales y económicas de las elites dominantes (Song, K., 2009: 52).
La magnitud de la participación impulsó al gobierno a establecer medidas de censura y
control de internet. Se planeó una reforma de la legislación vigente y la introducción de
nuevas leyes para incrementar la responsabilidad de los portales y usuarios. Los primeros
serían sancionados si no eliminaban los comentarios solicitados por las partes interesadas, la
obligación de registro de las personas con datos reales se extendería a todos los sitios, y éstos
estarían obligados a supervisar todas sus páginas, comunidades y foros permanentemente
como responsables del contenido allí ofrecido (Song, K., 2009: 58).
El endurecimiento de la legislación provocó una migración de usuarios a plataformas
internacionales como Google y YouTube, entre otras, que se negaron a poner en práctica los
controles solicitados por el gobierno, con el fin de evadir la limitación en el ciberespacio local.
Este caso refleja el poder de los internautas en Corea, el desafío que representan para el
gobierno y la disponibilidad de recursos del ciberespacio global para escapar a la dominación
en el nivel nacional.
4. OHMYNEWS: PERIODISMO CIUDADANO ONLINE
OhmyNews (http://www.ohmynews.com) es uno de los sitios de periodismo ciudadano
pionero y más conocidos a nivel mundial que creó un modelo novedoso basado en
ciudadanos reporteros y editores profesionales.
El 22 de febrero del año 2000, el periodista Oh Yeon-ho abrió el sitio OhmyNews
prometiendo que sería el primer diario verdaderamente interactivo del mundo (Oh, Y., 2006:
214). Bajo la consigna “cada ciudadano es un reportero”7, Oh reunió a 727 personas para
llevar adelante una fase de prueba. La idea original era ofrecer un punto de vista alternativo
7 En el artículo “The Revolt of 727 News Guerrillas”, OhmyNews, 22 February 2000, Oh Yeon Ho plantea los objetivos y la forma que
adoptará la página. Disponible en: <http://english.ohmynews.com/articleview/artic le_ view.asp?no=153109&rel_no=1>. Acceso: 24 de
noviembre de 2011.
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y lograr una forma más liberal de introducir noticas que se contrapusiera con la de los medios
de prensa conservadores. Para reunir el capital necesario para la creación del sitio, el titular
vendió su casa y recibió financiamiento de cinco empresarios afines. Convocó a diseñadores
de páginas web amigos para colaborar con el diseño y con los códigos del sitio. Como primer
paso, el fundador se orientó a cambiar el rol del periodismo y a desmitificar la profesión de
periodista.
Vamos a cambiar la cultura de producción, distribución y consumo de las noticias todos
juntos. […] Los periodistas no son especies exóticas. Son todos aquellos que buscan
nuevos desarrollos, ponerlos por escrito, y compartirlos con los demás. Esta verdad común
ha sido pisoteada en una cultura donde ser periodista es visto como un privilegio del que
se puede disfrutar (Oh, Y., 2000: párr. 4).
El éxito fue inmediato y recayó en la habilidad de los usuarios de manejar las herramientas
que ofrecía internet. Tres años después de su fundación, en febrero de 2003, OhmyNews
empleaba a cuarenta y cinco personas, que formaban parte de la planta laboral permanente,
y a veintitrés mil ciudadanos reporteros, y se ubicaba en el número seis del ranking de los
medios más influyentes de Corea.
El modelo de OhmyNews incluía incentivos monetarios para los reporteros ciudadanos. Si
un artículo se publicaba el autor podía recibir el equivalente de hasta 20 dólares
norteamericanos en calidad de retribución, dependiendo del lugar de importancia que
ocupara el artículo en el sitio: una historia en la página principal recibía 20, una publicada en
las secciones enlazadas a la página principal (entrevistas, entretenimiento, internacionales,
ciencia y tecnología), 10, y un escrito corto sin sección recibía 2 dólares. Además, los lectores
podían hacer donaciones de hasta 54 dólares para artículos y enviar el dinero online o a través
de sus teléfonos celulares. Entre 2000 y 2002, el sitio creció inmensamente. Menos de un año
después de su lanzamiento, en septiembre de 2000, contaba con cinco mil periodistas
ciudadanos. En noviembre del año siguiente, el número había aumentado a quince mil. El
personal dedicado a la edición también creció, pasando de cuatro en 2000 a cincuenta y tres
en 2003 y noventa y cinco en 2006. Los visitantes por día también ascendieron llegando a
millones en los casos de acontecimientos destacados. El porcentaje de jóvenes reporteros
también es significativo. 83% de los ciudadanos periodistas están bajo la edad de 40, y un
tercio son estudiantes: 2,9% en la escuela intermedia, un 4,3% en la escuela secundaria, un
22,4% en la universidad, y un 3,8% en posgrado. Esta generación se conoce como la
generación de 2030 a causa de sus edades.
La comunicación entre los periodistas y los lectores es una faceta importante del sitio
OhmyNews y de las tecnologías Web 2.0 en general. A diferencia de los periódicos tradicionales,
donde el periodista y el lector rara vez interactúan, en este caso los ciudadanos reporteros y los
lectores tienen múltiples oportunidades para compartir sus puntos de vista. Al igual que una
entrada de blog, cada artículo tiene una sección de comentarios donde los lectores pueden dejar
su opinión. En la página en la que el artículo se muestra también hay un enlace a la dirección de
correo electrónico del autor, que los lectores pueden emplear para ponerse en contacto con el
reportero, remitiendo preguntas, críticas o correcciones. Además, pueden dejarse comentarios
online, leer los comentarios de otros, compartir el artículo enviándolo por e-mail y obtener
información acerca de la cantidad de visitas que obtuvo la nota, algo que es cada vez más
frecuente en las manifestaciones web de los medios tradicionales.
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Imagen 3. Página principal del sitio OhmyNews
El papel informativo de OhmyNews se vio influenciado por las características de la prensa
de Corea del Sur. El entorno de medios de comunicación en el que surgió se caracterizaba
por la preeminencia de tres periódicos de orientación conservadora -Chosun Ilbo, Dong-A
Ilbo, JoongAng Ilbo- que acaparaban el 80% de la circulación del mercado. Al contrario,
OhmyNews se identificaba con un periodismo progresista, abierto y liberal, alejado de la
prensa tradicional, que proveía una fuente alternativa de noticias dirigida,
fundamentalmente, a las generaciones más jóvenes, no sólo por el empleo de internet sino
porque fue capaz de informar cuestiones ignoradas por los medios tradicionales. Un ejemplo
de ello fue la mencionada muerte de las dos niñas causada por un vehículo militar de los
Estados Unidos en junio de 2002. La experiencia coreana, basada en la participación a través
de internet especifica la poderosa combinación de ciudadanos y ciberespacio, y la
potencialidad de la formación de una nueva esfera pública en la era de la información.
4.1 OhmyNews y activismo político
OhmyNews proporcionó a la gente común una plataforma para la deliberación en línea,
mediante la retroalimentación activa y la interacción con sus lectores. La importancia del
portal en el plano político se demostró en varias ocasiones que involucraron acontecimientos
de importancia política. La manifestación de velas de 2002 y la elección presidencial del
mismo año, son algunos de ellos. En el primer día de vigilia, el 30 de noviembre, los visitantes
de OhmyNews dejaron mil cuatrocientos diez comentarios en la nota “vigilia por Hyo-sun y
Mi-soon”, muchos de ellos instando a la acción “fuera de línea”, es decir, convocando a la
manifestación. Hubo protestas significativas cuando un tribunal militar estadounidense
absolvió a los dos soldados por negligencia el 19 de noviembre de 2002. Durante ese
momento, OhmyNews proporcionó información que no se estaba transmitiendo en la prensa
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coreana tradicional. Uno de los puntos de divergencia entre conservadores y progresistas en
Corea es el papel militar de Estados Unidos en el país y es posible que los diarios
conservadores no comunicaran la historia de la muerte de las niñas, a fin de evitar una
incitación al sentimiento anti-estadounidense (Joyce, M., 2007: 22). Cualesquiera que sean
sus motivaciones, ignoraron una noticia importante mientras que OhmyNews cubrió la
historia, y habilitó el acceso a información que de otro modo no hubiese estado disponible.
Con respecto a la elección de Roh, a diferencia de los medios tradicionales, que sólo
proporcionaron una cobertura irregular de los acontecimientos del día, la prensa en internet
ofrecían información continua, en formato de texto y video, y permitían que los lectores
siguieran minuto a minuto los eventos. Además, las reuniones de Nosamo eran transmitidas
en vivo por el sitio de Oh, y sus activistas contaron, desde el principio, con un medio
alternativo para transmitir información sobre su candidato al público, ya que emplearon la
página desde el momento de su fundación. La noche anterior a la elección, fue el epicentro
del debate político ciudadano con más de seis millones de visitas a la página principal y más
de diecinueve millones de visitas registradas en las páginas que contenían notas relacionadas
con la elección (OhmyNews, 2004: 19). La portada contenía informes y planes de acción
ciudadana e instaba a los lectores a votar a favor de Roh, quien, para sorpresa de muchos,
resultó victorioso al día siguiente y reconoció la contribución de los ciudadanos periodistas a
su triunfo mediante la concesión de su primera entrevista como presidente electo al sitio.
OhmyNews creó un espacio abierto para la comunicación sobre los asuntos públicos.
Muchas de las características interactivas del sitio permitieron a los periodistas ciudadanos
comunicarse con el personal y con los lectores. Sin dudas, estas características interactivas
condujeron a una coordinación de acciones colectivas fundadas en la concentración de una
misma voluntad política. De acuerdo con Joyce, OhmyNews fue revolucionario en términos
de atracción de jóvenes y de motivación para participar en los asuntos políticos (2007: 18).
A través de este activismo y comunicación en línea, la gente joven alcanzó una participación
inusitada en los asuntos políticos.
Junto con distintos análisis empíricos, como los de Sutton (2006) y Lee (2009), puede
establecerse que la motivación mayor de los ciudadanos periodistas y de los lectores del sitio
de Oh está relacionada con el ejercicio de la libertad de expresión y la difusión libre de
información, que da lugar a la creación de un discurso político alternativo. No obstante, esta
web sirvió como un punto de encuentro para la movilización social y la organización política,
constituyéndose en un híbrido que ocupa un lugar intermedio entre las organizaciones
sociales y los medios de comunicación y que le otorga al periodismo ciudadano un papel
político, en tanto mecanismo participativo. La difusión de información, que anteriormente no
estaba disponible, orientada a una audiencia joven permitió involucrar a este grupo,
generalmente apolítico, con la realidad política y fomentar su activismo y participación.
5. REPERTORIOS DE PARTICIPACIÓN ONLINE
Los métodos de participación llevados a cabo por los internautas tomaron la forma,
principalmente, de intercambio de opiniones sobre los asuntos y cuestiones de relevancia
política nacional, comentarios sobre sitios o notas, producción y distribución de información
y encuestas y votaciones en línea. El intercambio de ideas a través de internet fue la forma
primordial de participación que adoptaron los usuarios, efectuada a través de e-mails, sitios
web, blogs, foros, etc. Siguiendo a las discusiones en línea, los internautas a menudo se
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reunieron fuera del espacio de internet, en plazas, cafés, para expresar colectivamente sus
opiniones. Durante los períodos electorales, se involucraron en proyectos a favor o en contra
de ciertos candidatos. En la campaña de la Alianza de 2000, los activistas diagramaron
estrategias y guías de acción específicas a través de sus sitios web; en las elecciones
presidenciales de 2002, Nosamo encabezó el apoyo a Roh, instando a votarlo y recaudando
fondos, en la web. Estas experiencias permiten otorgar un doble papel al uso de internet en
la esfera pública, como una herramienta adicional para mejorar una estrategia de acción, en
el caso de la Alianza, o como el elemento esencial de la acción participativa, como en las
vigilias de velas, recaudación de fondos, etc.
Michael Hauben (1997), describe los primeros procesos de la participación online como
un período en el que un grupo de personas comenzó a encontrar nuevas identidades y
desarrollar una conciencia de sí mismos como ciudadanos en línea. Durante este tiempo,
especialmente en Corea, se dio un aumento en el uso de pizarras de mensajes, precursoras
del estilo de OhmyNews. A medida que pasó el tiempo, los internautas coreanos fueron
adoptando nuevos repertorios que fusionaron la subcultura de internet y los discursos
políticos. Las parodias, sátiras gráficas o en formato de audio y video, animaciones,
caricaturas y fotografías con contenido humorístico fueron dando forma a la subcultura de la
participación política en la red. La interferencia cultural o culture jamming8 se convirtió en una
estrategia importante de la protesta virtual y tomó una parte integral de la expresión política
de los ciudadanos en internet. En la elección parlamentaria de 2004 los usuarios comenzaron
a utilizar varias técnicas de collage para criticar a los candidatos y a los partidos en diversos
sitios, entre los más populares estaban Ddanzi Ilbo, DC Inside y Sisa Gallery. Otra de las formas
negativas de participación política que se empleó a partir de 2004 fue el cyber raid, un tipo
de visita en masa a sitios políticos con el objetivo de hacer caer el servidor.
El repertorio de actividades en el marco de internet modifica el panorama político al
desdibujar las líneas que trazan los límites entro lo público y lo privado, entre lo offline y
online, generando una convergencia entre las distintas prácticas políticas. El debate en línea
dirigido por ciudadanos comunes causa reacciones en cadena que aumentan la conciencia
de la ciudadanía. A través de los tablones de anuncios en línea, blogs y otras herramientas de
comunicación participativa online, los internautas se comunican entre sí sobre la base de
redes horizontales y descentralizadas (Lee, J., 2009: 172).
6. A MODO DE CONCLUSIÓN: LA GENERACIÓN 2030 Y EL USO
POLÍTICO DE INTERNET
La generación 2030, esos jóvenes entre los 20 y 30 años de edad, nacidos y crecidos en
democracia y desarrollo económico, sin recuerdos políticos que se asocien a los regímenes
militares anteriores a 1987, se caracterizan por mantener formas de individualismo no
convencionales o en red en contraposición con aquellas del colectivismo confuciano tradicional,
y estiman la autonomía personal, los valores pluralistas, y la diversidad cultural. Antes de los
eventos señalados a lo largo del trabajo, poseían un alto manejo de herramientas tecnológicas
8 El culture jamming (interferencia cultural) representa una utilización e interpretación discordante y disidente de los signos con la premisa
clave de que no se trata de interrumpir el canal de comunicación, sino de utilizar la propia comunicación y las estructuras de poder
apropiándose de sus signos y tergiversándolos. Su propósito es la crítica del actual estado de cosas, socavar la normalidad y la pretendida
naturalidad del orden imperante, sembrando inesperados elementos de confusión y transformando los discursos cerrados en situaciones
abiertas. Se trata de confrontar a los ciudadanos no sólo con algunas proclamas, sino de recoger las contradicciones y las experiencias de
sus propias vidas, invitándoles a reflexionar y actuar de otra manera a partir de ellas. Ver: Cabello Fernández-Delgado (2006).
Interferencias en la transmisión: Aproximación teórica al culture jamming, en Razón y palabra, núm. 49. Pp. 13-23.
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y un comportamiento indiferente ante los eventos políticos importantes del país (Han, J., 2007:
61). Comparados con la generación 3869, que fue la de la participación política prodemocrática, la 2030 puede ser identificada como la de la participación cultural, en palabras de
Cho, la generación de internet se define por la libre expresión de deseos y por la creación de
un público, a través del espacio online, en la era de la cultura y el capital (2008: 198).
Los jóvenes 2030 comenzaron a emerger como una fuerza social destacada cuando
descubrieron la forma de aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecía internet, en
principio, en el plano no-político. La Copa mundial de fútbol de 2002 fue el escenario en el
que estos grupos de jóvenes, principalmente de estudiantes secundarios y universitarios,
iniciaron la construcción de lazos en el ciberespacio y demostraron el poder movilizador de
la red, y fue, a su vez, el contexto que les permitió demostrar su poder cultural para quebrar
con las viejas costumbres y rutinas políticas. El uso de pañuelos en cabezas y brazos con la
enseña nacional, que hubiera sido considerado una falta flagrante a los deberes de ciudadanía
y de respeto a los símbolos nacionales, y la adopción del color rojo, color tabú asociado al
comunismo y a Corea del Norte, representaron un fenómeno cultural, más que una crítica
política, y el empoderamiento de las generaciones más jóvenes ante restricciones culturales
profundamente arraigadas (Lee, J., 2009: 140).
A medida que el desarrollo tecnológico avanzó, la generación 2030 fue cambiando su
conciencia e inclinaciones políticas. Podemos asociar este progreso en el empleo de internet
con tres factores fundamentales que fueron tratados más arriba: a) la diversificación de los
usos de internet; b) la concentración de usuarios en los grupos etarios de 20 y 30 años de
edad; y c) el tiempo o momento de incremento en la tasa de penetración de esta
herramienta. En la década de los 90 la cantidad de usuarios, como se ha visto, era
insignificante en términos de impacto en los acontecimientos de la sociedad. Al contrario, en
el año 2001, la mitad de la población coreana visitaba regularmente el ciberespacio (Han, J.,
2007: 62) y esta tasa se duplicó y triplicó año a año alcanzando la cifra actual de más de
cuarenta millones de usuarios entre una población poco mayor a cuarenta y ocho millones
de personas. El ritmo acelerado de difusión de internet afectó la composición generacional
de los internautas y los adelantos técnicos otorgaron mayores posibilidades de uso de
internet. Las generaciones de los 10, 20 y 30 años muestran una penetración prácticamente
total de internet al año 2010, superando el 99%. Esto posicionó a los jóvenes, anteriormente
excluidos de los discursos socio-políticos, en el lugar de preeminencia dentro de una nueva
esfera pública y el proceso coincidió con el incremento del activismo ciudadano que tuvo
lugar durante la década de 1990 y 2000, dando como resultado una correlación positiva
entre crecimiento de organizaciones no gubernamentales e informatización de la sociedad
(Han, J., 2007: 62).
Durante las movilizaciones de velas del año 2002, la generación 2030 adquirió un papel
central en el plano político. Fueron ellos quienes iniciaron la acción y movilizaron a sus
similares para colmar las calles de Seúl y manifestarse en el ciberespacio. En tan sólo 24 horas,
el 90% de los usuarios de MSN en Corea colocaron una cinta negra en sus perfiles y más de
diez mil personas se reunieron en Gwanghwan-mun para exigir justicia ante la muerte de las
dos adolescentes, como hemos detallado anteriormente (Lee, J., 2009: 158). Los jóvenes
9 El nombre de la generación 386 es una composición de tres números que hacen referencia a las características del grupo: el 3 alude a
aquellos que poseen 30 años de edad, el 8 representa el momento en que estos jóvenes eran estudiantes, la década de 1980, y el 6 refiere
a la década de nacimiento, 1960.
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nuevamente desafiaban la autoridad y el conservadurismo de la sociedad coreana
oponiéndose a una relación indulgente con los Estados Unidos que había perdurado por años.
Habiendo sido testigo del poder de internet en el movimiento de la Alianza en 2000, y
con la experiencia de los Diablos rojos en la Copa mundial de fútbol de 2002, esta joven
generación, en su origen apolítica y apática, se convirtió en un actor político importante en
la elección presidencial de 2002, principalmente, debido a que las manifestaciones de velas
se politizaron hasta alcanzar al debate electoral. De alguna manera, ello ejerció un rol
determinante para otorgar a la generación 2030 un poder de veto en la política interna de
Corea del Sur, como se demostró en las mencionados manifestaciones.
Durante las campañas electorales presidenciales de 2002, la generación 2030 organizó una
red en el entorno online, denominada Red de Votantes 2030 (http://www.votefestival.org),
con el objetivo de aumentar la tasa de concurrencia a los comicios de aquellos jóvenes en sus
veinte y treinta años de edad. La meta era alcanzar un porcentaje de participación que elevara
al 80,8% la participación total en la votación10. Esta red organizó eventos, sorteó regalos
entre aquellos que instaban a sus amigos a votar, recolectó firmas y colmó su sitio web de
noticias políticas, propuestas de distintos partidos, información sobre candidatos y reclamos
que involucraban a los jóvenes instando al compromiso y a la colaboración para lograr
cambios y divulgar la campaña mediante una variedad de acciones cívicas. Cuando Roh ganó
las elecciones, los diarios de mayor circulación del país, Choson Ilbo y JoongAng Ilbo,
describieron el resultado en términos generacionales como la victoria de la generación 2030
sobre la 5060 (aquellos de 50 y 60 años) y como el triunfo de los nuevos por sobre los viejos
medios de comunicación (Choson Ilbo, 26 de diciembre de 2002).
Imagen 4. Página principal del sitio Vote Festival
Escritos instando a
votar a los
estudiantes
universitarios
10 El nombre toma la cifra 80,8 haciendo referencia a la elección presidencial anterior -1997- donde el porcentaje de participación en los
comicios fue de 80,7. El objetivo era superar este número por medio del involucramiento masivo de los jóvenes 2030.
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Las movilizaciones ciudadanas masivas y las tecnologías de información y comunicación
desempeñaron un papel catalizador para convertir a la generación 2030 en un grupo social
cohesivo y políticamente activo que asumió su poder en la creación de consenso en el
ciberespacio y en la formación de redes para llevar adelante acciones políticas. Al mismo
tiempo, estos jóvenes fueron el motor que impulsó el empleo de herramientas como internet
para prácticas sociales y políticas. Este doble estímulo dio como resultado un escenario
particular en el que internet y los jóvenes fueron determinantes -elecciones, movilizaciones,
poder de veto, etc., entre 2002 y 2007- y, de varias maneras, contribuyó a la concatenación
de eventos posteriores que incluyen restricciones e intentos de apropiación de esta
herramienta tecnológica por otros agentes sociales, cuestiones que se abordan
minuciosamente en los siguientes capítulos.
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JOSÉ G. VARGAS-HERNÁ[email protected]_University Center for Economic and Managerial Sciences,
University of Guadalajara
ERNESTO GUERRA GARCÍ[email protected]_Universidad Autónoma Indígena de México
MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁ[email protected]_Universidad Autónoma Indígena de México_[67_84]
Evaluación sociocultural para
proyectos de inversión en
comunidades indígenas
wixarikas
& Resumo/Abstract: Se analizan aspectos de la problemática que se presenta en la
evaluación social de proyectos de inversión para las comunidades indígenas wixarikas
(huicholes). Los proyectos en este contexto hacen particularmente compleja la evaluación, ya
que en la perspectiva socioeconómica con la que se evalúa entra en juego la
inconmensurabilidad de los asuntos de carácter social e intercultural que no se pueden pasar
por alto. Se abordan las interrogantes que han surgido en la elaboración de este tipo de
proyecto y se presenta un marco teórico para la propuesta metodológica de evaluación
sociointercultural. &
& Palabras clave: evaluación social de proyectos de inversión, evaluación sociointercultural,
comunidades indígenas, wixarikas.
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EVALUACIÓN SOCIOCULTURAL PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN EN COMUNIDADES INDÍGENAS WIXARIKAS_José G.
Vargas-Hernández_Ernesto Guerra García_María Eugenia Meza Hernández
INTRODUCCIÓN
Al elaborar proyectos de inversión para la implementación de energías alternativas en las
comunidades wixarikas (hicholes) en México en el año 2010, se detectó que había una serie
de aspectos a discutir en la teoría de la evaluación social de proyectos de inversión cuando
éstos son aplicados en un contexto indígena.
Estos proyectos buscan mejorar las condiciones de los wixarikas y de otras comunidades
indígenas a través de impulsar la infraestructura básica que además posibilite la generación
de proyectos con enfoques y principios propios acordes con las culturas y las lógicas
económicas de las etnias que participan, así como de su racionalidad social y ambiental, en
especial la relación que guardan con la madre tierra (Gómez González, Gómez Calderón y
Gómez Calderón, 2008).
En las comunidades wixarikas, el hecho de valorar la posibilidad de llevar el servicio
eléctrico a través de energías alternativas presenta de antemano externalidades que pueden
considerarse negativas para su cultura, pues este servicio implicaría un mayor uso de
televisores, radios y demás medios de comunicación y abriría la posibilidad de ampliar un
proceso aculturador que a pesar de los beneficios, los efectos negativos podrían ser aun más
indeseables.
Sin embargo, la instalación de todos los servicios traería como consecuencia mejorar sus
medios de producción agrícola a través del uso de maquinaria y equipo que no pueden ser
usados sin la energía eléctrica. Pero el simple hecho de querer ayudar a los wixarikas como
parte de una política gubernamental pudiera tener implicaciones racistas al colocar a la
cultura mestiza nacional por encima de la de ellos. No es un asunto sencillo, la muestra está
en que a pesar del alto interés por esta cultura, en las últimas décadas no se ha podido
contribuir a mejorar significativamente el bienestar económico y material de esta etnia
(Wiegand y Fikes, 2004: 54).
Las externalidades mencionadas en los párrafos anteriores se presentan en direcciones
encontradas y habría que valorarlas tanto desde las perspectivas de la comunidad indígena
como de la sociedad no indígena.
Es evidente que la cultura no indígena tiene un peso mayor y que las decisiones tendrán
un sesgo particular en este sentido, pero a través de una serie de asuntos éticos en las políticas
públicas se podrían tomar en cuenta cualificaciones del mundo indígena para tratar de
sopesar sus intereses.
Por ejemplo, a diferencia del mundo no indígena, para los campesinos huicholes lo
productivo y lo religioso está tan íntimamente ligado con la vida económica y social que
aparentemente presentan una falta de interés para la adopción y adaptación tecnológica
(Torres Contreras, 2000: 162-163).
El huichol serrano emplea el tiempo que no dedica a las técnicas de trabajo sustitutivas,
en la realización de rituales hechos en forma conjunta entre su familia y las demás familias
que están en el entorno social – productivo (Torres Contreras, 2000: 163).
Esto no significa que los wixarikas se encuentren aislados de la sociedad mestiza, la
persistencia de su cultura y comunidad puede ser explicada a través de procesos de
identificación de cara al mundo, pero la especificidad de su etnia se debe, en parte, a la
creativa integración de lo que no es su cultura (Florentine Beimbord y Romandía Peñaflor,
2009: 13).
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Vargas-Hernández_Ernesto Guerra García_María Eugenia Meza Hernández
La compleja madeja para el análisis de proyectos en estos contextos inicia con la
consideración de que en la evaluación social, menciona Fontaine (1999), las externalidades
permiten entender la factibilidad de impulsar un proyecto sin fines de lucro y en un contexto
socointercultural, éstas van en múltiples sentidos y tendrían que analizarse en lo intrasocial,
lo intracultural y lo intercultural (Guerra, 2004).
Aquí se hace referencia a los aspectos intrasociales cuando lo que se analiza no es
exclusivo de una de las culturas que participan y no es puesto en consideración en la relación
intercultural; son todos esos aspectos transversales en la sociedad independientemente de las
culturas que participan, tales como la pobreza, la tecnología y el bienestar que incumbe a
todos los seres humanos; los asuntos interculturales, por otro lado, son puestos en la
discusión de las interrelaciones entre las culturas tales como el uso de los recursos, la
dominación, el desplazamiento lingüístico, las asimetrías, las discrepancias de entendimiento,
entre otros y lo intracultural se refiere a las diferencias que existen al interior de los grupos
étnicos y culturales y que no permiten tener una idea clara y uniforme de lo que una
comunidad o un pueblo desea.
Al introducir esta perspectiva metodológica de análisis que hemos llamado
sociointercultural (Guerra García, 2004) en la evaluación social se abre un área de
investigación para generar modelos que describan las categorías a considerar en este tipo de
ambientes.
Para abonar a la problemática es necesario tomar en cuenta que el hecho de que los
decisores y los supuestos beneficiarios del proyecto sean de diferentes culturas implica
necesariamente un “polirelativismo”, es decir, considerar todas las posibles posturas relativas
respecto de la evaluación al mismo tiempo. Esto es, si la relatividad es entendida como la
aplicación de criterios y cálculos desde una perspectiva particular determinada aceptando
que existen otros puntos de referencia, implicaría entonces no solamente la aceptación de la
existencia de otros criterios, sino la elaboración de mecanismos para considerar estos otros
puntos de referencia y de las otras formas de ver el mundo en le evaluación de un proyecto.
Lo anterior implica que la evaluación se realice además en forma ‘multicriterial’, es decir,
reconocer que al tratar problemas complejos como los que se presentan en las etnorregiones
se necesita tener en cuenta la inconmensurabilidad social, cultural, intercultural e intracultural
presente en estos. Esta inconmensurabilidad se refiere a la presencia de múltiples valores
legítimos en la sociedad y en las culturas (variados puntos de vista y en conflicto) que
conllevan no sólo a la necesidad de involucrar en el proceso de toma de decisiones a los
agentes afectados, sino de entender las políticas del Estado para el efecto (Vargas Isaza,
2005). La inconmensurabilidad se asocia con la naturaleza multidimensional de la
complejidad y del empleo de diferentes dimensiones de análisis sociointercultural.
Pero ¿cómo realizar una evaluación sociointercultural de un proyecto de inversión en una
comunidad indígena? o más específicamente ¿Cuáles son las categorías a considerar en este
tipo de evaluaciones?
Estas cuestiones han sido analizadas para el caso mencionado y se describen brevemente
en el presente artículo.
EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN
Se entiende como proyecto de inversión a la formulación de una intervención en un
medio para estudiar una problemática existente y el análisis de la factibilidad de lograr un
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cambio deseado al menos por alguna parte de la sociedad; el proyecto de inversión es aquel
donde se plasma con claridad y detalle lo que se desea lograr y además cómo lograrlo;
permite justificar la intervención desde distintos puntos de vista para dar o no solución a una
problemática (Andia Valencia, 2010: 28-29).
Antes de realizar cualquier actividad se evalúan las posibilidades del o los proyectos.
En cualquier caso, aun cuando el objetivo sea privado, la evaluación debe considerarse
una forma de investigación social
…aplicada, sistemática, planificada y dirigida, en que se apoya un juicio acerca del mérito
y el valor de los diferentes componentes de un programa, de forma tal que sirva como
base o guía para una toma de decisiones racional e inteligente entre cursos de acción
(Matos, 2005:23).
De aquí que los objetivos de cualquier evaluación, privada o social, siempre estén dirigidos
al desarrollo o a mejorar las condiciones de vida. El desarrollo de la formulación comprende
desde la intención hasta el término y cómo es que se va a poner en operación el proyecto.
La evaluación, aun cuando no se menciona en muchas metodologías, toma criterios de
políticas públicas ya establecidas o comúnmente aceptadas; la evaluación privada de
proyectos de inversión ofrece criterios que en su gran mayoría provienen de políticas púbicas
alineadas con una perspectiva individualista que ponen en un plano secundario la afectación
que se hace a la comunidad. En la evaluación social, en cambio, parte de políticas públicas
donde el beneficio colectivo es prioritario.
Es de considerar que las políticas públicas pueden ser ubicadas en corrientes del
pensamiento económico. En la economía clásica frecuentemente se incluyen solamente las
variables que son pecuniarias; pero la tendencia más reciente es precisamente incluir todos
los aspectos del entramado social que no han podido ser contundentemente medidos aun
cuando sí cualificados. Especialmente se consideran los efectos conocidos como
externalidades que anteriormente se consideraban indirectos o de menor importancia, pero
cada vez más cobran una mayor relevancia.
Sin hacer a un lado los aspectos técnicos económicos y financieros, el hecho de que
muchas de las externalidades sean difíciles de cuantificar dificulta la evaluación en general.
Evaluar es uno de los conceptos más difíciles de abordar en amientes sociointerculturales
ya que generalmente no es posible la implementación de una métrica válida y aceptada por
todos los interesados. Además, los aspectos que comúnmente son considerados de validez
universal son cuestionados ante la presencia de otras formas de ver el mundo.
Evaluar significa entonces para este caso esclarecer todas las dudas que la operación de
un proyecto pudiera tener antes de que éste sea aplicado desde el polirelativismo y el
multicriterio mencionado.
Este tipo de proyectos no siempre representan una competencia por la asignación de
recursos escasos, donde el criterio rector de la asignación estaría dado por un indicador de
rentabilidad; sino que existe también otros criterios de igual validez que tienen que ver con
asuntos sociointerculturales donde el relativismo cultural provee puntos de vista diferentes
que pueden converger o divergir.
Las incertidumbres que se presentan se deben en gran parte por los problemas que
implica la información sociointercultural y kas dificultades para la prescripción y la
determinación del resultado final (Loaiza, 1994).
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EL ENFOQUE DE LA ECONOMÍA SOCIAL
La crisis de los modelos de desarrollo ha permitido la visibilidad de algunas formas
ancestrales de entender la economía y el surgimiento de innovaciones que se han venido a
llamar economía del tercer sector, economía solidaria, economía del trueque, economía
popular o economía social (Bastidas y Richer, 2001: 1).
En realidad toda economía es social, sin embargo cuando el enfoque es el privado se
dejan de lado todas las consideraciones de los otros actores que participan en el total
económico (Bastidas y Richer, 2001:2). La finalidad no es agregar una variable endógena más
sino reconocer preponderantemente las dimensiones sociales de la economía (Izquierdo,
2009: 5).
El objetivo de la economía social no es el lucro; se trata de un modelo orientado al
bienestar de grupos y colectividades (Pujol, 2003:36), de esta forma un proyecto de energía
alternativa en estas comunidades asegura la sustentabilidad, aun cuando el costo de la
inversión es elevado y aparentemente no se tenga un resultado financiero positivo. El buen
vivir de la comunidad y la generación de sinergias sociales puede ser suficiente para justificar
un proyecto de este tipo. El Estado desde esta perspectiva perseguiría orientarse a mejorar las
condiciones de las comunidades.
Además, la economía social se difunde a través de un proceso de reconocimiento de las
pobres circunstancias en las que se encuentra una comunidad indígena y de la deuda que
por más de 500 años tiene la sociedad mexicana para este sector (Bastidas y Richer, 2001:2)
En los tiempos actuales, donde es cada vez más evidente la responsabilidad de cada una
de las personas, donde la cooperación es cada vez más necesaria y donde ya no se considera
que el bien individual conlleva necesariamente al bien común, el enfoque social es cada vez
más necesario, aun en los proyectos privados. En este sentido la economía social es un
enfoque alternativo acorde con la evaluación sociointercultural que se propone.
Precisamente para el caso que se menciona, es necesario abordar una economía indígena,
entendida esta como una de las formas de economía social en América Latina, que parta de
una visión de una vida plena del ser humano en su relación con la naturaleza y en su
búsqueda del bien de todos.
Por ejemplo, para el caso de los wixarikas es sabido que
…cada miembro de la familia contribuye con algo para la fiesta y también tiene derecho
a que le ayuden a él a abrir su tierra para sembrar, a que le ayuden a limpiar la milpa, a
cosechar y a que le ayuden a cazar el venado (Torres, 2000: 162).
Esto da muestra de una dinámica económica diferente a la de los mestizos. En sí la
economía indígena busca:
…garantizar a los pueblos indígenas su bienestar en todos los ámbitos de la vida, siendo
este la base filosófica de bienestar y que sienta las bases para la implementación de la
economía indígena (Consejo Indígena de Centroamérica, 2010).
La economía indígena se compone de prácticas ancestrales de adaptación a un medio
determinado que se componen de los siguientes elementos a) la producción que determina
un paisaje determinado de acuerdo con la forma particular de apropiación del territorio de
cada pueblo indígena trabajadas con técnicas tradicionales, b) la distribución, donde operan
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mecanismos diferentes a la intermediación como reciprocidad y redistribución c) el consumo,
caracterizado por las formas de igualación d) la organización del trabajo y e) la tierra, que es
vista desde una cosmovisión diferente al de la propiedad individual (Lugo, 2007: 60).
Sin embargo es necesario aclarar que la economía indígena presenta características
particulares según la cultura de la que se habla y de la relación que presentan ésta con los
demás grupos étnicos. Los elementos precolombinos, que se componen de prácticas
ancestrales de adaptación a un medio determinado, donde no interviene el dinero,
corresponden a una economía que puede ser llamada tradicional (Diosey, 2007: 60), pero
existen muchos elementos que se han creado a partir de la relación con el mundo no
indígena, quizás la relación económica más antigua de estos últimos ha sido el comercio.
Tratando de generalizar,
Las economías indígenas están compuestas por una economía tradicional con un segmento
de economía de mercado, que puede ser de mayor a menor magnitud, dependiendo del
caso de que se trate. Por lo general, el segmento de la economía de mercado comporta
adaptaciones interculturales como mercancías que se producen con técnicas u
organizaciones de trabajo tradicionales para venderlas al mercado o cuyas rentas se aplican
a reciprocidades o complementariedades tradicionales (Diosey, 2007: 60).
Para Diosey (2007: 60-61) la economía tradicional se compone de los siguientes
elementos: 1) la producción de las prácticas ancestrales que determinan un paisaje, producto
de las formas particulares de apropiación del territorio; 2) la distribución, donde operan
mecanismos diferentes a la intermediación del dinero, que en sus diferentes lenguas tienen
que ver con la reciprocidad, la ayuda mutua, el trueque, la colaboración comunal, etc.; 3) el
consumo, que se caracteriza por buscar formas de igualación; 4) la organización social
(indígena), que determina en mayor o menor medida la asignación de los trabajos, el
usufructo y el usufructo de los recursos y el uso de la producción de bienes y servicios y 5) La
tierra, que es un ser vivo que le pertenece a sí misma, por lo que la propiedad privada es
siempre un asunto de conflicto en el marco legal en su relación con la población no indígena
(Diosey, 2007: 60-61).
El trueque por ejemplo, es uno de los elementos de la economía tradicional que
actualmente no sólo es usado por muchas comunidades indígenas, sino que está resurgiendo
en diferentes nichos de la sociedad, por ejemplo en clubes y grupos de interés y en ámbitos
locales e internacionales y se ha puesto en duda su ineficiencia (Tocancipá, 2008: 147).
Con base en lo anterior se puede entender porqué la idea de que el pueblo indígena
cuente con energía, que sea palanca para su buen vivir o para cohabitar de una manera más
armónica en la sociedad mexicana, requiere de un punto de vista más amplio que el que
provee las herramientas comunes de evaluación, tanto privada como social.
Para que lo anterior se lleve a cabo es necesario el real y verdadero reconocimiento de las
organizaciones sociales en este caso del gobierno, de las comunidades y de los pueblos
indígenas. De esta forma las políticas públicas son de gran relevancia para la evaluación en
este tipo de contextos (Huot y Bussiéres, 2006:124),
LA EVALUACIÓN SOCIAL
Un proyecto de inversión social busca cumplir con objetivos sociales a través de metas
gubernamentales o alternativas, empleadas por programas de apoyo (Matos, 2005). Lo más
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importante en este tipo de intervenciones es que los usuarios directos, los beneficiarios
sociales, estén de acuerdo con la formulación planteada; es decir, el proyecto no se debe
generar de manera unidireccional, en este caso del gobierno mestizo para una comunidad
indígena, sino que tiene que ser multidireccional.
Sin embargo, al respecto de la dimensión social, son pocas las evaluaciones que van más
allá de indicadores que describen la satisfacción de necesidades básicas, y quedan pendientes
o sin considerar otros aspectos sociointerculturales tales como la equidad intercultural, el
equilibrio intra e intergeneracional, el nivel de organización social o la capacidad de gestión
de una comunidad o región, la conformación de las redes sociales, el capital social y humano
y la respuesta y organización de la sociedad frente a las estructuras de mercado y sus procesos
de cambio (Mazabel-Domínguez, Romero-Jacuinde y Hurtado-Cardoso, 2010).
En el caso que nos ocupa es de resaltar que las zonas indígenas en México presentan
yuxtaposiciones entre los usos e intereses que el suelo implica en la cosmovisión de sus
pueblos y las actividades preponderantemente económicas de los no indígenas (Korsbaek,
2009). Los ejemplos más recientes han implicado la lucha de algunas etnias contra el uso y
explotación minera de algunos intereses privados sobre los usos que los pueblos indígenas
quieren hacer de su suelo (Saliba, 2011, La Jornada, 2011, Zapateando, 2012).
Entonces la diferencia respecto a las otras evaluaciones es que los beneficios, los costos y
las externalidades deben observarse desde las diferentes perspectivas al mismo tiempo. Es
decir, en los proyectos interculturales no es suficiente realizar la formulación y la evaluación
desde una sola perspectiva, sino que es necesario poner sobre la mesa todos los criterios y
puntos de vista de las culturas que participan.
Lo anterior muestra que las etnorregiones presentan conflictos con respecto a la agenda
que los actores de la economía no indígena tienen para el uso de lo que consideran su tierra.
Así tenemos, además de los proyectos privados de minería en donde se confrontan las
aspiraciones indígenas otras empresas en relación con las nuevas energías, las tecnologías
innovadoras y con los medios de comunicación, que presentan también rupturas, coyunturas
y desencuentros, susceptibles de estudios más profundos.
La problemática que se presenta es que en la valoración social existen elementos
perceptibles por una comunidad como perjuicio que son difíciles de cuantificar o de generar
una ponderación en unidades monetarias. De aquí que el desarrollo de este tipo de proyectos
tiene preferentemente un enfoque cualitativo.
Pero esto no quiere decir que su desarrollo sea menos valioso. Al contrario, las discusiones
desde una perspectiva sociointercultural conllevan a generar nuevos constructos que
permiten entender lo que sucede en una realidad social concreta.
LAS EXTERNALIDADES
Los proyectos de investigación social siempre conllevan una serie de aristas referente al
manejo de las externalidades que no sólo no han sido resueltas, sino que se van planteando
en la medida en que se encuentran en la práctica.
Las externalidades se producen cuando las actividades sociales o económicas de un grupo
de personas tienen un impacto sobre otro o sobre la naturaleza y dicho impacto no es
tomado en cuenta de manera adecuada por el primer grupo (Jaime y Tinoco, 2006:105).
Tradicionalmente la evaluación de un proyecto de inversión pretende constituir un punto
de partida para determinar las compensaciones que probablemente sería necesario otorgar
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para contrarrestar los efectos negativos que se puedan tener sobre los sistemas natural o
social. Sin embargo esta filosofía compensatoria y correctiva no es recomendable en
proyectos donde participan diferentes culturas, pues una acción que implica compensación
de una parte pudiera ser inaceptable para otra.
En el tratamiento de las externalidades es importante mencionar que desde el enfoque
social calcular los costos del efecto negativo y luego tratar de pagarlo de manera correctiva no
es precisamente lo óptimo (Fontaine, 2008: 13); es decir, internalizar las externalidades no es
la mejor filosofía en la evaluación social, pues cuando los grupos son de diferentes culturas
existen situaciones de carácter intercultural que deben ser resueltas de manera preventiva.
ECONOMÍA Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
La importancia de este tipo de proyectos se incrementa al considerar que a las
comunidades indígenas rurales se les ha asignado la tarea de ser proveedoras de recursos a
las zonas urbanas y se les ha atribuido la responsabilidad de preservar el equilibrio ambiental
(Mozas y Bernal, 2006:127).
Además una característica adicional que tienen este tipo de proyectos de energía
alternativa en las comunidades indígenas es que a la par se abordan aspectos de economía y
gestión de los recursos naturales. Al respecto hay que resaltar que el interés por las Fuentes
de Energía Nuevas y Renovables (FENR) se ha debido a la crisis de energía que cada vez más
se acentúa (Rodríguez Murcia, 2008: 88).
Por lo anterior este tipo de proyectos también se enmarca en una economía de los
recursos naturales que engloba todo lo referente a 1) la gestión y la valoración de los recursos
naturales, 2) la determinación de los niveles aceptables de las externalidades negativas y 3)
el cálculo de las externalidades positivas.
Dentro de esta disciplina se encuentra la economía ecológica, que a diferencia de la teoría
económica convencional, su objetivo no es la búsqueda de la eficiencia, de la rentabilidad y
del crecimiento en términos puramente monetarios, sino de tratar de hacer compatible la
sustentabilidad del capital natural (Domínguez, 2004:8).
Pero a pesar de que la conciencia sobre la crisis ecológica global es un hecho innegable,
los sistemas económicos actuales dificultan no solamente la evaluación de estos proyectos
sino también la incorporación de nuevos métodos de aprovechamiento de energía mucho
más sustentables.
Lo que sí es evidente es que la dependencia humana de los ecosistemas se aprecia de
manera evidente en economías de subsistencia ligadas al medio natural, donde las
comunidades humanas, como las indígenas, toman directamente de los ecosistemas sólo lo
que necesitan para vivir; de esto, las comunidades wixarikas tienen una gran sabiduría. El
reconocimiento de este hecho, implica asumir que el desarrollo económico y social
dependerá en el mediano y largo plazo no sólo del adecuado mantenimiento de los sistemas
ecológicos que lo sustentan y que constituyen el capital natural del planeta sino también del
respeto y de la atención que pongamos en la culturas indígenas, de las que tenemos mucho
que aprender (Gómez y de Groot, 2007:5-6).
Las cuestiones relacionadas con los recursos naturales son analizadas tanto desde la
perspectiva económica como desde el marco institucional con sus reglas, deberes y
obligaciones, formales e informales (Domínguez, 2004: 6-7); además deben ser consideradas
las formas de relación que cada cultura tiene con la naturaleza.
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LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL EN EL
ANÁLISIS DE PROYECTOS
En este tipo de proyectos en comunidades indígenas rurales es difícil dejar de lado la
evaluación de impacto ambiental, que consiste en la identificación, análisis y valoración de
efectos de los proyectos sobre su entorno, natural y social, desde el polirelativismo y el
multicriterio, aun cuando no necesariamente éstos estén expresados en unidades monetarias.
La incorporación de esta categoría implica considerar una serie de actividades adicionales
que normalmente no se consideraban y cuya ejecución es obligada hoy día.
Para la evaluación del impacto ambiental de un proyecto sobre el medio económico es
posible acotar que desde el momento de su construcción y posterior puesta en marcha, éste
estará influyendo en el medio donde se instalará, por los efectos que produciría sobre las
actividades naturales, humanas y económicas existentes y futuras durante su período de
operación y hasta la etapa de abandono. En particular, la evaluación en este medio consiste
en dimensionar los futuros efectos a través de un proceso de identificar, interpretar, predecir
y dar a conocer los efectos potenciales del proyecto sobre el medio económico y
sociointercultural en que se localizará y operará, lo que se reflejaría en el cambio de dicho
medio (actual y futuro).
DESARROLLO O BUEN VIVIR
Otro elemento a considerar en la evaluación de proyectos en las comunidades indígenas
es que en América Latina está en marcha una renovación de la crítica al desarrollo
convencional bajo un proceso que ofrece varias particularidades y que aporta otro enfoque a
la evaluación social.
En esta nueva situación se destaca que mientras que buena parte de las posturas sobre el
desarrollo convencional, e incluso muchas de las corrientes críticas, se desenvuelven
dentro de los saberes occidentales propios de la modernidad, las alternativas
latinoamericanas más recientes escapan a esos límites (Gudynas y Acosta, 2011: 72).
Lo importante aquí y como se trata de la evaluación en comunidades wixarikas es que las
posturas del ‘buen vivir’ recuperan visiones ancladas en los conocimientos saberes propios de
pueblos indígenas. Las posturas del buen vivir cuestionan al desarrollo con su filosofía de
progreso y que en la práctica a significado una relación adversa con la naturaleza.
El Buen Vivir no es, entonces, un desarrollo alternativo más dentro de una larga lista de
opciones, sino que se presenta como una alternativa a todas esas posturas (Gudynas y
Acosta, 2011: 72).
El buen vivir es un concepto de política pública en construcción, pero en general recupera
la idea de una buena vida, del bienestar en un sentido más amplio y en el caso de la
economía social y de la evaluación social provee como criterio general que una comunidad
viva bien, sin esperar el progreso a costa de la devastación de los recursos naturales. Como
lo mencionan los líderes kichwas:
…es una visión holística acerca de lo que debe ser el objetivo o la misión de todo esfuerzo
humano, que consisten en buscar y crear las condiciones materiales y espirituales para
construir y mantener el buen vivir, que se define también como vida armónica, que en
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idiomas como el runa shimi (quichua) se define como el “allí kausai” o sumac kausai
(Hidalgo, 2011, 88).
De lo anterior se destaca que la evaluación de un proyecto es diferente si se enmarca
dentro de alguna de las políticas de desarrollo o dentro de la que se presenta con el enfoque
del buen vivir. Las políticas públicas son determinantes en la orientación de los trabajos de
evaluación social.
LAS COMUNIDADES WIXARIKAS
Para la cultura huichol, también llamada wixarika, hacerse sabio significa saber de la
naturaleza (Iturrioz, citado por Juránková, 2007: 150). Para esta cultura el mundo mestizo es
un altermundo que coexiste de manera mítica con el suyo (Durín, 2005: 91).
La espiritualidad y la religiosidad influye en el modo de ser de los huicholes, en el modo
de ver el mundo, en su punto de vista (Juránková, 2007: 151).
La palabra ‘huichol’ proviene de ‘hueitzolme’, un territorio ubicado actualmente en
Nayarit; su lengua pertenece a la rama totorame de la familia uto-azteca del sur (Wiegand y
Fikes, 2004: 51-52).
Los wixarikas habitan en la región Huicot que comprende aproximadamente doscientas
cincuenta mil hectáreas que comparten los estados de Nayarit, Durango, Jalisco y Zacatecas.
Esta zona está ubicada en la Sierra Madre Occidental en una amplia franja denominada el
‘Gran Nayar’, pero el peso que el desierto localizado en San Luis Potosí tiene para ellos es
determinante para su cultura (Porras Carrillo, 2006: 34).
En efecto, la peregrinación que de acuerdo con las obligaciones impuestas por su cultura
deben realizar los huicholes al desierto de San Luís Potosí es uno de los acontecimientos
fundamentales en su vida y uno de los aspectos más destacados y atractivos de este pueblo
indio (Porras Carrillo, 2006: 34).
Este tipo de emigración en los wixarikas permite entender en mayor perspectiva las
dinámicas de su cultura en su intensiva interacción con ‘el otro’ (Florentine Beimborn y
Romandía Peñaflor, 2009: 15).
En general es una región pobre con caminos son de terracería y veredas, la luz eléctrica
es sumamente escasa ya que los problemas de acceso a este territorio dificulta la instalación
de servicios y comunicaciones (Barrera, 2002: 45).
Las altitudes de su abigarrada orografía de montañas, altiplanicies, barrancas y cañones, se
ubican de los 400 a los 3,000 metros sobre el nivel del mar, conteniendo en su seno gran
variedad de nichos ecológicos, con una riqueza biótica de una riqueza incalculable (Guízar
Vázquez, 2009: 171).
Además de los wixarikas habitan en esta región otros grupos étnicos además de los
mestizos: los coras, los tepehuanos, los tepecanos y los mexicaneros que en total congregan
56,614 indígenas (Guízar Vázquez, 2009: 171).
El pueblo wixarika ha sentado sus actividades agrícolas desde cuando menos hace 900
años (Tetreault y Lucio López, 2011: 170); tradicionalmente residen en tres comunidades,
San Sebastián, Santa Catarina y San Andrés, que junto con Tuxpan y Guadalupe de Ocotán
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constituyen las cinco unidades territoriales políticas que fueron constituidas desde la época
de la Corona española en el siglo XVIII (Wiegand y Fikes, 2004: 51).
Según el último Censo de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI), en estas regiones habitan 44,788 hablantes de huichol con
una edad mayor a los cinco años, de los cuales 22,129 son hombres y 22,659 mujeres (INEGI,
2010). Según el INEGI (2011) esta lengua se encuentra en el lugar 22 en volumen de
hablantes, antes del chontal y después del chatino; pero es uno de los grupos con un mayor
porcentaje de monolingüismo en México (Juránková, 2007: 149).
La organización productiva de los grupos en esta etnorregión se ha concentrado en
actividades primarias de índole agropecuario; la cría de ganado bovino, tanto de los wixarikas
como de los demás grupos étnicos es la actividad más relevante. La agricultura de temporal
y la explotación forestal también han tomado relevancia en los últimos años (Guízar Vázquez,
2009: 177).
Sin embargo, lo anterior no es su única actividad económica; la dinámica migratoria se
encuentra también fuertemente ligada a su economía. Un hecho interesante es que existen
varios tipos de migraciones además de la religiosa: 1) la estacional, 2) la de refugio y 3) la
artesanal.
La estacional es cuando los huicholes salen a trabajar como obreros y empleados fuera de
la sierra en la estación seca; muchos de ellos pasan de un trabajo a otro sin tener la
oportunidad de regresar regularmente a la sierra. El segundo tipo de migración ocurre debido
a que eventualmente tienen que huir de la violencia hacia la costa, donde ya hay grupos que
se han establecido definitivamente, tanto en comunidades indígenas como en pueblos
mestizos. La migración artesanal es el tercer tipo de migración, tiene que ver con el apogeo
que hoy en día están teniendo los mercados artesanales en todo el país; un buen número de
wixarikas pasa temporadas enteras en las giras comerciales y para algunos es ya una forma
de vida (Florentine Beimborn y Romandía Peñaflor, 2009: 15-16).
Para el caso específico del uso del territorio en el Nayar, los wixarikas presentan
continuamente enfrentamientos.
Entre los wixarikas existe una sutil y compleja división del trabajo regional, basada no sólo
en una especialización productiva según productos agropecuarios y manufacturados, sino
también en una forma particular de cultivar, producir y manufacturar los productos por
cada grupo. Esta división del trabajo envuelve en sí misma una jerarquía clasista y grupal,
así como una territorialidad relativa, incitando desacuerdos y conflictos constantes que
involucran animadversiones entre todos los grupos involucrados, e incluso al interior de
cada grupo: coras contra wixaritari, tepehuanos contra coras, etc. (Guízar Vázquez, 2009:
172).
El prolongado conflicto intra e intercultural se hace más crudo frente a la colonización de
rancheros mestizos que han tenido el soporte del Estado para avanzar en el proceso
etnofágico que resulta de las asimetrías de los grupos indígenas y no indígenas. El hecho es
que el territorio wixarika ha sido reclamado cada día con mayor insistencia desde la época de
la colonia y en nuestros días ese reclamo se realiza de maneras más sofisticadas por el grupo
mestizo; la lucha actual no solamente es en la yuxtaposición de las regiones mineras con las
zonas sagradas, sino que el grupo mestizo utiliza la educación, religión y tecnología, entre
otros, para penetrar y modificar su mundo.
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Estas y otras consideraciones sociointerculturales de la vida de los wixarikas no pueden ser
dejadas de lado en la evaluación de un proyecto de inversión.
PROPUESTA DE EVALUACIÓN SOCIOINTERCULTURAL
En esta complejidad descrita la propuesta para la evaluación sociointercultural radica en
estructurar las categorías de análisis de acuerdo con las macroesferas y las microesferas en las
categorías que corresponden a los asuntos a) intrasociales, b) los asuntos intraculturales y c)
los asuntos interculturales. En la figura 1 se presenta un esquema en alusión a lo anterior.
Figura 1.Esquema para el análisis sociointercultural
DIMENSIONES
INTRASOCIAL
MACROESFERA
Politica, social,
economica
INTRACULTURAL
INTERCULTURAL
SOCIOINTERCULTURAL
MICROESFERA
Género, clase y
etnia
Fuente: construcción de los autores
La evaluación desde las macroesferas
Para evaluar un proyecto como el que se presenta es necesario que se tome en cuenta las
macroesferas política, social y económica. Para el caso de las comunidades wixarikas los
criterios máximos provienen de a) las tendencias en las políticas públicas, ya sean del
desarrollo o del buen vivir, las que implican a su vez lo que el Estado desea hacer con los
pobres y con los marginados, que en la mayoría de los casos convergen en generar las
sinergias necesarias en los más necesitados; b) las tendencias ecologistas a nivel mundial y a
nivel nacional que favorecen las tecnologías alternativas y evitar aquellas que se suman al
calentamiento global y c) el interculturalismo, lo que el Estado desea hacer para con los
grupos étnicos que conforman la nación, es decir, en qué medida y cómo es que se orientan
los esfuerzos hacia los pueblos indígenas.
Quizás estas tendencias en las políticas públicas son las más importantes en la
consideración de la evaluación de cualquier proyecto de inversión.
La evaluación desde las microesferas
Puesto que se habla de proyectos específicos, la evaluación debe considerar las
manifestaciones de los diferentes agentes implicados, los gobiernos locales, el pueblo wixarika
en este caso y la sociedad mestiza que se encuentra en la vecindad y que posiblemente
reciban también externalidades de los proyectos.
En este caso es importante considerar otros aspectos de la especificidad de la comunidad
que participa, que pueden también orientar la decisión final; por ejemplo la constitución
demográfica en la wixarika es relevante.
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La evaluación desde lo intrasocial
En esta categoría se incluye el análisis de costos, beneficios y externalidades que tienen
que ver más con los asuntos de la sociedad independientemente de las culturas y etnias que
participan. En este caso, el uso sustentable de las tecnologías, las políticas de atención a la
pobreza independientemente del grupo étnico a la que pertenezca la población en este
Estado, entre otras, pertenecen a la evaluación intrasocial.
El uso de la energía alternativa en las comunidades evita utilizar energías dañinas; aquí el
problema radica en valorar el posible costo o el beneficio ecológico. Esto es debido a que la
contaminación se considera una externalidad negativa generada por los procesos de
producción y de consumo, en este caso de la energía eléctrica (Reyes y otros, 2005: 436).
Por otro lado, la inclusión de los intereses de las futuras generaciones trae a las
comunidades rurales e indígenas oportunidades de ciertos incentivos provenientes de las
políticas globales para la mitigación y adaptabilidad al cambio climático a través del
mecanismo del desarrollo limpio de energías (Pinto, 2004: 123).
Si a esta problemática se agrega la responsabilidad del gobierno mexicano al haber
ingresado al tratado de Kyoto, la evaluación se torna inconmensurable y el resultado tiende
definitivamente a la instalación de las mejores plantas solares, independientemente de si
existen flujos de efectivo que recuperen la inversión pecuniaria. Es decir, la inversión
económica es mínima comparada con: a) la lucha contra los efectos dañinos del cambio
climático, b) la oportunidad de desarrollo de las comunidades rurales y c) la compensación a
las comunidades indígenas por el hecho histórico del dominio mestizo (antes español) de
más de quinientos años.
La presencia de proyectos de corte sustentable es uno de los aspectos intrasociales que
hacen compleja esta evaluación, pues el valor del uso de la energía alternativa es más que
significativo, independientemente de las culturas involucradas. De tal manera que en la época
que vivimos los proyectos de este tipo pudieran tener una característica diferenciadores de
las demás evaluaciones sociales.
La evaluación desde lo intracultural
En la práctica resulta que las comunidades indígenas no son un todo uniforme, pues
mientras algunas personas se niegan a tener los beneficios de la energía alternativa debido a
que observan ciertos peligros de aculturación, otras los prefieren para aplicarlo en los usos
domésticos y de producción que les darían una mejor forma de vida. Es decir, no todos los
wixarikas se manifiestan en consenso sobre los proyectos de intervención.
En el caso de los mestizos es lo mismo, no todos están de acuerdo con ayudar a una
comunidad wixarika, sobre todo si hay otras - indígenas o no – que también requieren los
beneficios.
Por lo anterior, la adopción de la tecnología en el ámbito indígena rural ces un reto;
definir la metodología más conveniente en relación con la participación de los usuarios
wixarikas requiere de más investigación sociointercultural.
La tecnología utilizada por los campesinos wixarikas normalmente se encuentra integrada
a su estructura y dinámica sociocultural y es a partir de su percepción del medio que
instrumentan un sistema técnico culturalmente específico, de tal forma que toda innovación
tecnológica trastoca su modo de vida su manera de ver el mundo y sus valores (Berrueta y
otros, 2003: 95).
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De aquí surgen muchos cuestionamientos que a final de cuentas se encuentran ligados
con externalidades. ¿Cómo afecta o podría trastocar el uso de la energía alternativa al sistema
técnico cultural de los wixarikas?, ¿cómo cambiaría esta tecnología su modo de vida, su
manera de ver el mundo y sus valores? ¿ permite esta tecnología un mayor arraigo de los
habitantes y de sus valores culturales?
Al llegar la energía eléctrica a la comunidad, algunas de las personas que pensaban
emigrar ya no lo harían debido a que posiblemente los satisfactores pudieran ser suficientes
para que las personas permanezcan, posiblemente alterando su tradición migratoria. Otro
efecto es que al llegar la energía eléctrica también llegan los medios masivos de
comunicación que trastocan los valores culturales. La evaluación previa entre estos costos y
beneficios no es fácil de determinar.
La llegada de la energía va ligada también con el uso de medios de comunicación y con
estos los procesos de aculturación se incrementan. ¿De qué forma se darían estos procesos?
¿cuánto se valora el desplazamiento de una lengua en una cultura y en la sociedad? Son
preguntas que no se pueden resolver de manera simple.
La evaluación desde lo intercultural
La evaluación de los proyectos interculturales debe ser entendida relacionándola con
estrategias políticas contextualizadas. No puede pensarse en la interculturalidad desde una
lógica instrumental, que propicia la extensión o universalización de un modelo transcultural
con supuestas buenas intenciones. Tampoco se pueden trasladar los mismos criterios
utilizados en contextos diferentes. Como menciona Diez (2004: 195):
La construcción de un proyecto remite a procesos y prácticas situadas sociohistóricamente
que configuran y se configuran en un campo de disputa, en el que existen correlaciones
de fuerza variables entre diversos actores con diferentes —y frecuentemente opuestos—
intereses.
En la evaluación están presentes, las formaciones, estructuras y resistencias; las relaciones
de desigualdad social y la lucha para transformarlas.
De esta forma una política pública orientada a la expansión de la energía en medios
rurales indígenas no siempre es deseable, debido a los dinámicos procesos de aculturación
que generalmente se tienen en las relaciones interculturales. Pero si se acepta esta política
como indispensable para la supervivencia y el bien vivir de las comunidades, al menos ésta
debe observar la adopción de soluciones basadas en energías renovables, ya que así los
posibles beneficios no estarían superados por las externalidades negativas que harían de la
inversión un proyecto no sustentable desde el punto de vista global (Pinto, 2004:123).
Aquí se tiene que evaluar las externalidades que existen entre las culturas cuando el
proyecto intensifica las relaciones interculturales. Los efectos aculturadores deben ser
analizados, sobre todo los de de la sociedad no indígena sobre los wixarikas, la perdida de los
valores culturales, tales como lengua, costumbres y en general la influencia en su
cosmovisión.
Pero ¿cómo evaluar las externalidades cuando los criterios son inconmensurables? Por
ejemplo, al evaluar cualquier proyecto de inversión se tiene que observar la posibilidad de
contaminación de la tierra. El problema radica en que, para la cultura wixarika la tierra es
sagrada y no debe ser trastocada. Calcular un punto óptimo, en este caso, significa que los
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indígenas renuncien a sus principios y ceder ante los criterios mestizos: trastocar un poco la
tierra hasta el “nivel de aceptación”. En resumen la solución se torna imposible. Dejar que
otros decidan por ellos no es equitativo ni justo, por lo que se está precisamente en una
encrucijada más.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Se concluye aquí que es necesario abrir investigaciones en la línea de la evaluación
sociointercultural en el contexto indígena, para abordar con más profundidad cada una de
las externalidades planteadas.
La evaluación sociointercultural de proyectos de inversión es una metodología de
investigación social que se enmarca dentro de la aplicación de las políticas públicas, que
abarca mucho más que la aplicación de técnicas cuantitativas de corte financiero y de la
perspectiva privada. De manera transversal al análisis de las macro y microesferas se propone
estudiar los aspectos intrasociales, intraculturales e interculturales característicos de las
sociedades pluriculturales.
Como se explicó, el análisis de las macroesferas parte de preceptos de la economía social
y considera los aspectos propios de la economía indígena en la que se contraponen las teorías
de desarrollo con las emergentes propuestas del buen vivir.
En esta metodología, queda en evidencia que los asuntos técnico financieros se ven
reducidos ante la necesidad de profundizar en los análisis cualitativos de las externalidades.
La complejidad de la evaluación se acrecienta cuando los proyectos en cuestión se refieren
a energías alternativas que se enmarcan a su vez en economías ecológicas de los recursos
naturales, donde la idea de la sustentabilidad marca de por si una diferencia significativa en
las formas de hacer evaluación en los proyectos sociales de inversión.
En resumen, desde la perspectiva de la economía sociointercultural, los proyectos de
energía alternativa en comunidades wixarikas no podrían esperar el pago pecuniario de la
inversión por una generación de campesinos en su mayoría, ya que su nivel económico no lo
permitiría. Sin embargo, la inversión se justifica ya que se promovería el desarrollo social y
económico de la comunidad, pero además si ésta se hiciera a través del uso de una energía
renovable, generaría externalidades positivas al mundo y al futuro de la humanidad. Este
último valor es el que justifica plenamente el proyecto.
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CLAUDIO CASTRO [email protected]_Universidad de Santiago de Compostela_[85_102]
Análisis del Tratado de
Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión
Económica y Monetaria como
nuevo hito de la construcción
europea, empleando las
Teorías de la Integración
& Resumen/Abstract: En este trabajo se analiza el Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria como nuevo hito de la integración
comunitaria. En el primer apartado se señalan las normas de supervisión presupuestaria
anteriores adoptadas por la UE. En el segundo capitulo, se describe este nuevo tratado
presupuestario, señalando las principales novedades que éste aporta respecto a la legislación
previa. Durante la tercera parte se ofrece una visión general del proceso de negociación de este
pacto fiscal en la arena comunitaria, desgranando los principales motivos que llevaron a que
la UE apostara decididamente por una mayor disciplina fiscal. A continuación se explican las
diferentes posturas adoptadas por los diferentes estados miembros durante dicho proceso de
negociación desde el ámbito de las teorías de la integración europea. El último apartado resume
las principales conclusiones del trabajo. &
& Palabras clave: pacto fiscal, vigilancia y supervisión presupuestaria, teorías de la integración
europea, deuda pública, déficit público
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ANÁLISIS DEL TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA
COMO NUEVO HITO DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA, EMPLEANDO LAS TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN_Claudio Castro
Quintas
1. INTRODUCCIÓN
A lo largo de los últimos 60 años se ha producido un intenso proceso de integración y
cooperación en el ámbito europeo, principalmente en lo que se refiere a la puesta en marcha
y funcionamiento de instituciones comunes, lo que ha transformado radicalmente el
panorama social, político y económico de los estados partícipes.La importancia y
trascendencia de este proceso lo ha convertido en materia primordial de estudio de la Ciencia
Política.
El control y la vigilancia fiscal de los estados miembros por parte de la UE establecido en
el TECG no se debe considerar como el primer gran recorte de la soberanía presupuestaria
de los estados miembros, puesto que ya existían varias disposiciones previas en este sentido.
Conocer dichas normas resulta fundamental para entender el impacto que supondrá el nuevo
tratado presupuestario:
- A partir de la entrada en vigor1 del Tratado de Maastricht2 los Estados miembros
vieron restringida su soberanía presupuestaria al tener que cumplir las normas
establecidas en el artículo 104 del TCE. En su apartado 1 se establece que “los
Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”, mientras que su apartado 2
dispone que “la Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del
nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores
manifiestos”. Este artículo se amplió en un anexo al Tratado, denominado
“Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (PDE)”. En
este protocolo se establecieron los valores de referencia del déficit público y deuda
pública: los límites en el tres por ciento y en el sesenta por ciento del producto
interior bruto a precios de mercado, respectivamente (Biri-Smaghi, Padoa-Schioppa,
& Papadia, 1994).
- En el año 1997 se adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Este Pacto
trataba de conseguir que una vez comenzara la puesta en circulación del euro
existiera una fuerte estabilidad económica, gracias a unas finanzas públicas saludables
en la Eurozona – y la Unión Europea –, estimulando que los estados miembros
continuaran con la obligación de evitar los déficits excesivos una vez comenzara la
Unión Monetaria (Bölükbaşi, 2007). Los dos reglamentos de los que consta van más
allá del mero establecimiento de límites a los déficits públicos: en el primero se
establece que “los Estados miembros deben buscar el equilibrio presupuestario e
incluso tener superávit a medio plazo (artículo 3 apartado 2b)”, objetivos cuya
supervisión será analizada mediante el procedimiento de vigilancia recogido en el
artículo 1043 del TCE (artículo 5 apartado 1). También obliga a los Estados miembros
a presentar cada año toda la información que la Comisión y al Consejo necesiten para
valorar la situación presupuestaria (artículo 3 apartado 1 para los países de la
Eurozona y artículo 7 apartado 1 para los demás). En el segundo reglamento se
contemplan las circunstancias bajo las cuáles se pueden imponer sanciones a los
Estados miembros que tengan déficits excesivos. Cuando se superen los valores de
referencia y no sea de carácter excepcional o se haya producido una disminución del
1
El Tratado de Maastricht entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
2
Se puede consultar el tratado completo en la siguiente dirección:
http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11992E/tif/JOC_1992_224__1_ES_0001.pdf (última consulta 03/11/12).
3
En la actualidad artículo 126 del TFUE.
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ANÁLISIS DEL TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA
COMO NUEVO HITO DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA, EMPLEANDO LAS TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN_Claudio Castro
Quintas
PIB de al menos el dos por ciento, el Consejo podrá decidir que el país incumplidor
aporte un depósito – de cómo máximo medio punto del PIB (artículo 12 apartado 3)
– como garantía de que reducirá el déficit. Si en un plazo de dos años no se corrige
esa situación, este depósito se convertirá en multa (artículo 13).
- En el año 2005 se ratificaron dos nuevos reglamentos que actualizaban el PEC de
1997, CEs nº 1055/2005 y 1056/2005. Entre las principales aportaciones de esta
reforma se encuentran la petición de acometer reformas durante las fases de
crecimiento de la economía o se recoge la posibilidad de ampliar el plazo dado a un
país para corregir una situación de déficit excesivo (Henrique Alves & Afonso, 2008).
2. EL TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA EN
LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA (TECG)
El TECG – también denominado pacto presupuestario o pacto fiscal – es la última gran
modificación de la política presupuestaria a nivel europeo y representa un paso decisivo en la
integración europea. En términos normativos, este acuerdo es un tratado independiente de
derecho internacional público que establece una cooperación reforzada de las políticas
presupuestarias y de vigilancia fiscal de los 25 Estados miembros que firmaron el tratado en
marzo de 20124. Estas normas son complementarias a las disposiciones existentes con
anterioridad que también contemplan la regulación y cooperación de la política
presupuestaria de los Estados miembros5. A pesar de ser un tratado intergubernamental,
concede a las instituciones europeas la última palabra sobre la posibilidad de sancionar o no
al Estado miembro que no cumpla las normas establecidas en el Tratado. Por lo tanto, la
integración económica en el área de la moneda única se refuerza claramente mediante la
introducción de este mecanismo sancionador supranacional.
El TECG tiene como objetivo principal proteger y aumentar la estabilidad de la zona del
euro. Uno de sus aspectos fundamentales tiene que ver con las exigencias necesarias para su
entrada en vigor. Se podría afirmar que por primera vez en la historia del proceso de
integración comunitaria se prescinde de la regla de la unanimidad para su entrada en vigor
(Closa, 2012). Hasta este momento ningún tratado había prescindido del consenso entre
todas las partes firmantes para que sus contenidos entraran en vigor. Sin embargo, el TECG
establece claramente que “El Tratado entrará en vigor una vez que 12 Partes Contratantes cuya
moneda sea el euro hayan depositado su instrumento de ratificación”6. La fecha contemplada es
el 1 de enero de 2013 o el primer día del mes siguiente al depósito de esta duodécima
ratificación, eligiendo aquella fecha que sea anterior. La introducción de este nuevo sistema
se debe en gran medida al deseo de evitar que suceda una situación similar a la acontecida
en el proceso de ratificación de la fallida Constitución Europea, que no entró en vigor por los
resultados negativos de los referéndums celebrados en Francia y los Países Bajos. Con esta
nueva normativa ningún actor por si solo tendría suficiente fuerza para cancelar o paralizar el
proceso (al menos en lo que aspectos técnicos se refiere) ya que sería necesario que como
mínimo seis países “miembros del euro” se posicionasen en contra del tratado.
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4
Todos los Estados miembros de la Unión Europea (UE) a excepción de Gran Bretaña y la República Checa: Alemania, Austria, Bélgica,
Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia.
5
Que son los artículos 121, 126 y 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el Protocolo sobre el procedimiento
aplicable en caso de déficit excesivo (PDE) y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), con sus sucesivas reformas.
6
Artículo 14, apartado 2 del TECG.
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Quintas
Podemos distinguir tres apartados bien diferenciados en el Tratado:
I. Introducción de un Pacto presupuestario. En este apartado se recogen los valores
de referencia del déficit público y los procedimientos de sanción contemplados:
• “La situación presupuestaria de los Estados miembros será de equilibrio o
superávit”7, como ya recogía el PEC original. No obstante se introduce un “valor
de referencia del 0,5 por ciento de déficit estructural”8, que es algo totalmente
novedoso. Además, puesto que resulta mucho más complejo quebrantar normas
recogidas en leyes nacionales que en leyes comunitarias, se establece que este
valor del 0,5 por ciento “tiene que introducirse en el Derecho nacional de los
Estados miembros mediante disposiciones que garanticen su cumplimiento”9.
• “Si la deuda pública supera el valor de referencia” recogido en el PDE – del 60
por ciento en relación al PIB – tendrá que “reducirse a un ritmo medio de una
veinteava parte al año” 10 como referencia, tal y como ya señala la última
modificación del PEC.
• “Salvo que una mayoría cualificada de Estados miembros cuya moneda es el euro
se opongan, se tendrán que apoyar las propuestas o recomendaciones
formuladas por la Comisión Europea sobre la situación de déficit excesivo de un
país que incumpla los valores de referencia”11. Esta regla se introduce para evitar
situaciones como la producida en el 2003, en el que Alemania y Francia
mediante una mayoría simple consiguieron paralizar los procedimientos
sancionadores abiertos contra ellos.
• Tanto la Comisión como cualquier Estado miembro que considere que otro
Estado miembro no introduce en la legislación nacional las norma del 0,5 por
ciento del déficit estructural “tendrán potestad para someter el asunto al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea”12. “Este Tribunal podrá emitir una
sentencia vinculante, cuyo incumplimiento por parte del Estado miembro
expedientado podría suponerle una multa coercitiva del 0,1 por ciento de su
PIB”13. Esta norma es uno de los puntos clave del Tratado. Alemania fue el
principal defensor de establecer una norma de este tipo, ya que le otorga la
posibilidad a los Estados de denunciar el incumplimiento del tratado en un
determinado Estado miembro. Aumenta por lo tanto la posibilidad de ejercer
una vigilancia real sobre el marco presupuestario de otros países.
II. Mayor coordinación de las políticas económicas y de convergencia, tratando de
ofrecer una imagen de mayor comunión política entre los distintos países:
• “Los Estados miembros tendrán que avisar con antelación a las instituciones
europeas cuando vayan a emitir deuda pública”14, así podrán coordinar estas
7
Artículo 3, apartado 1, letra a) del TECG.
8
Artículo 3, apartado 1, letra b) del TECG.
9
Artículo 3, apartado 2 del TECG.
10 Artículo 4 del TECG.
11 Artículo 7 del TECG.
12 Artículo 8, apartado 1 del TECG.
13 Artículo 8, apartado 2 del TECG.
14 Artículo 6 del TECG.
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emisiones entre los distintos países de la zona euro y realizarla en el momento
más adecuado.
• Los países con la moneda única “tendrán que adaptar todas aquellas iniciativas
y medidas necesarias para conseguir el correcto funcionamiento de la zona del
euro”15. Mediante esta norma los países de la Eurozona abren la posibilidad de
que se decidan las políticas que tienen que adoptar desde fuera de sus fronteras.
Por lo tanto existirá una amplia reducción de su soberanía sobre políticas fiscales
y presupuestarias.
• “Todas las grandes reformas sobre la política económica serán debatidas
previamente entre los distintos países de la Eurozona y se coordinarán si estos
consideran que es la opción más adecuada”16. De nuevo, al igual que en la
medida anterior, se observa una importante cesión de soberanía sobre las
políticas fiscales y presupuestarias por parte de los países con la moneda única.
Fortalecimiento de la gobernanza de la zona del euro, reforzando el marco
institucional de la Eurozona:
• Aumento del número de reuniones de los países del euro: “los Jefes de Estado o
de Gobierno de los países cuya moneda es el euro se reunirán siempre que fuera
necesario y como mínimo dos veces al año”17. Esta reunión recibirá el nombre
de “Cumbre del Euro” y en ella se debatirán todas las políticas destinadas a
modificar la arquitectura general de la zona del euro, y todas aquellas cuestiones
relacionadas con la aplicación del TECG.
• “Se nombrara un Presidente de la Cumbre del Euro”18. Al igual que con el
nombramiento de un Presidente Permanente del Consejo Europeo, mediante
este nuevo cargo se le intenta dar fuerza institucional a esta reunión.
Como se puede observar, en estos artículos se recogen disposiciones que confieren un
mayor traspaso de soberanía a la UE del estipulado en los otros tratados reguladores de las
políticas presupuestarias (como el PEC reformado o el PDE), sobre todo en aquellos países
que forman parte de la zona euro. Por lo tanto, el TECG representa un gran paso en la “tan
ansiada” unión fiscal de la Eurozona (y de la Unión Europea), aunque todavía queda un largo
camino por recorrer.
3. PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL TECG
La situación de crisis económica mundial que comenzó a finales del año 2007 afectó de
una manera particular a Europa, produciéndose un crecimiento muy bajo en la Unión
Europea, que provocó una fuerte recesión durante el año 200919.
Esta recesión provocó un profundo deterioro de las finanzas públicas europeas. La
mayoría de los Estados miembros habían estado cumpliendo los límites de deuda pública y
déficit estructural establecidos en el PEC revisado20. Pero debido a las consecuencias de la
crisis los estados aumentaron sus partidas de gasto público mientras que sus ingresos se veían
15 Artículos 9 y 10 del TECG.
16 Artículo 11 del TECG.
17 Artículo 12, apartado 2 del TECG.
18 Artículo 12, apartado 1 del TECG.
19 Gráfico 1, en la sección anexos.
20 Reforma de junio de 2005.
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reducidos, por lo que cada vez era mayor el número de países que incumplían estas reglas21.
Con respecto al criterio de la deuda pública, en el año 2010 solo “cumplieron” cuatro países:
Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia y Luxemburgo, mientras que el criterio del tres por ciento de
déficit estructural fue respetado en 2009 y 2010 por únicamente dos países: Finlandia y
Luxemburgo. Además, ni la Comisión ni el Consejo contemplaban abrir expedientes a todos
estos Estados miembros por incumplir el PEC revisado.
Gran parte de los mandatarios europeos sostenían que una de las principales razones de
que la crisis económica fuera más aguda en la Unión Europea y en la Eurozona que en otros
lugares del mundo se debía al incumplimiento generalizado de los límites acordados en el
PEC revisado, ya que con unas finanzas públicas débiles Europa no podía hacer frente a los
vaivenes económicos. Con los datos negativos del PIB de 2009 en la mano, los mandatarios
europeos comenzaron un debate sobre si sería más adecuado exigir el regreso al
cumplimiento estricto de los criterios del PEC o si por el contrario este se debería reformar
para obligar a un mayor rigor de las finanzas públicas y para tener una mayor facilidad para
imponer sanciones reales que obligasen al cumplimiento de las normas presupuestarias a
aquellos Estados miembros que con sus actuaciones pusieran en peligro al resto de los países
de la Eurozona y la Unión Europea.
En un primer momento los líderes europeos se decantaron por reformar la legislación
existente. A principios de noviembre de 2011 se adoptaron seis medidas legislativas que
había propuesta la Comisión Europea en septiembre de 2010 en un paquete legislativo
denominado “Six Pack”, que entrarían en vigor el 13 de diciembre de 2012. El largo proceso
necesario para lograr su aprobación puso de manifiesto la extremada lentitud de las
instituciones europeas a la hora de realizar reformar sectores clave economía, ya que se
necesitó más de un año para conseguir su aprobación.
No obstante, la crisis económica continuaba siendo el gran problema de la UE. Uno de
los principales motivos de que no se hubiera logrado solucionar se encontraba en la
desconfianza de los mercados financieros ante la situación presupuestaria de varios Estados
miembros, y la reforma fiscal descrita en el párrafo anterior no había sido suficiente para
rebajar esta tensión. Por eso a finales de ese mes la Comisión Europea volvía a iniciar un nuevo
proceso legislativo mediante dos nuevas propuestas. Sin embargo, desde Alemania y Francia
no estaban dispuestos a esperar como mínimo otro año para conseguir que el marco
presupuestario de la UE se viera reforzado y albergaban serias dudas sobre la posibilidad de
alcanzar un consenso con todos los socios de la UE. Por este motivo comenzaron a buscar
otras alternativas. El diario alemán Bild publicaba una información22 que marcaría las
siguientes semanas en la arena europea: el presidente francés Nicolas Sarkozy y la canciller
alemana Angela Merkel estaban manteniendo reuniones secretas para proponer en el
Consejo Europeo de principios de diciembre un nuevo pacto de estabilidad, presentado bajo
la modalidad de acuerdo internacional y no de reforma de los tratados comunitarios.
Mediante este sistema el acuerdo podría entrar en vigor en un tiempo mucho más reducido,
ya que no sería necesaria la aprobación por unanimidad de los Estados miembros para su
21 Gráficos 2 y 3, en la sección anexos.
22 En alemán: http://www.bild.de/politik/inland/eg-vertrag/merkel-und-sarkozy-wollen-neuen-eu-vertrag-21237830.bild.html (última
consulta 03/11/12).
23 Se puede consultar esta declaración en la siguiente página:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/126673.pdf (última consulta 03/11/12).
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ratificación ni resultaba imprescindible obtener el visto bueno de la Comisión y el Parlamento
Europeo.
La reunión del Consejo Europeo celebrada en Bruselas los días 9 y 10 de diciembre de
2011 se anticipaba como la reunión más importante celebrada en la arena europea en
muchos años, sobre todo para los países del euro. Una de las soluciones propuestas por
Alemania y Francia para acabar con la crisis financiera radicaba en recortar aún más el margen
de actuación de los Estados miembros sobre sus políticas presupuestarias, endureciendo las
normas antes recogidas en el PEC revisado hasta un punto nunca visto. Como habían previsto
Angela Merkel y Nicolas Sarkozy, resultó imposible elaborar un nuevo pacto reformando los
tratados ya que el Reino Unido se opuso tajantemente al rechazarse un protocolo propuesto
por el primer ministro David Cameron sobre que los servicios financieros británicos estuvieran
exentos de cumplir las normas fiscales comunitarias. Pero fue el único actor que nadó
contracorriente puesto que los demás Estados miembros – inclusive aquellos países que no
forman parte de la moneda única – aceptaban elaborar un acuerdo internacional.
Las ideas generales de este nuevo pacto presupuestario, que se recogen en la declaración
de los jefes estados y de gobierno de la zona del euro del 9 de diciembre23 son en esencia las
medidas para “estabilizar la zona euro y superar la crisis actual” que habían detallado Angela
Merkel y Nicolas Sarkozy varios días antes en una carta remitida al Presidente del Consejo
Europeo24: “creación de un nuevo pacto presupuestario, apostando por una coordinación
reforzada de las políticas económicas y desarrollando instrumentos de estabilización propios
para hacer frente a los desafíos a corto plazo”.
La versión definitiva del Tratado internacional fue finalizada y aprobada por casi todos los
Estados miembros de la Unión Europea – con la excepción de Gran Bretaña y la República
Checa – el 30 de enero de 2012, en la reunión informal del Consejo Europeo celebrada en
Bruselas. Este acuerdo recibió la denominación de “Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria” (TECG).
La firma del TECG tuvo lugar bajo el amparo del Consejo Europeo celebrado a principios
de marzo25. La consolidación presupuestaria seguía siendo por lo tanto el objetivo principal
de los países que conforman la UE para lograr salir de la crisis económica.
4. PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL TECG DESDE LAS PERSPECTIVAS
DE LAS TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
A continuación se examinarán las hipótesis que llevaron a la elaboración del TECG desde
varias teorías y modelos teóricos de la integración europea, aunque conviene resaltar que una
combinación de ciertas partes de estos modelos y teorías proporcionaría, sin duda, una visión
más acertada y adecuada de las razones que llevaron a su firma, ya que un simple análisis
mediante una única teoría no es lo suficientemente completo para explicar un proceso tan
importante y complejo. En otras palabras: ningún enfoque aislado tiene suficiente fuerza por
sí solo para ofrecer una explicación de por qué se elaboró este Tratado, a pesar de que la
teoría intergubernamentalista destaca sobre las demás.
24 Se puede consultar la carta en francés (no hay traducción oficial al inglés) en la siguiente dirección:
http://www.elysee.fr/president/root/bank_objects/111207Lettre_adressee_a_M_Herman_Van_Rompuy.pdf (última consulta
03/11/12).
25 Consejo Europeo de 1 y 2 de marzo de 2012 celebrado en Bruselas.
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A) Desde la óptica del Intergubernamentalismo (liberal)
A continuación se explicarán los motivos por los que se puede analizar el proceso de
reforma de las políticas presupuestarias y de vigilancia durante estos últimos años mediante
el enfoque del intergubernamentalismo (liberal): en primer lugar se abordará el aumento de
poder en manos del Consejo Europeo, y en segundo lugar se analizará el papel de Alemania
en este proceso de revisión de las políticas presupuestarias y de estabilidad de los Estados
miembros.
El 1 de diciembre de 2009 entraba en vigor del Tratado de Lisboa, que en un principio
desprendía una sensación de un mayor grado de supranacionalismo en el marco comunitario
ya que ciertas disposiciones en dicho Tratado reforzaban claramente la soberanía de la Unión
Europea, como los artículos referentes al pleno reconocimiento de los Parlamentos
nacionales26 (que tienen una mayor participación en las actividades comunitarias); la
posibilidad de que los ciudadanos europeos puedan presentar iniciativas que podrán ser
analizadas por la Comisión Europea27 y el aumento de ámbitos en los que la legislación de la
Unión Europea tiene que ser aprobada por el Parlamento Europeo28. Estos artículos presentan
un claro problema a los defensores del intergubernamentalismo, no hay que olvidar que
durante estos dos últimos años se ha producido un enorme trasvase de poder al actor más
intergubernamental: el Consejo Europeo. El mismo Tratado de Lisboa que ha intentando
fortalecer la legitimidad de la Unión Europea mediante las medidas anteriormente
mencionadas, también ha reforzado el panorama intergubernamental mediante la inclusión
del Consejo Europeo en la arquitectura institucional de la Unión Europea29, y la creación de
una nueva cargo: el Presidente del Consejo Europeo30. Según el Tratado, esta persona será
elegida entre los miembros de dicha institución y tratará de mediar entre los distintos Estados
miembros.
En los últimos años hemos observado que el papel desempeñado por Herman Van
Rompuy – primer presidente permanente del Consejo Europeo31 y recientemente relegido
para otros dos años y medio32 – ha contribuido a reforzar al Consejo Europeo en la
arquitectura institucional de la Unión Europea.
El Consejo Europeo divisó en la crisis financiera la oportunidad perfecta para convertirse
en la institución con más poder de la UE, siendo actualmente la institución que realmente
establece la agenda política de la UE, dejando prácticamente sin voz al Parlamento Europeo
y a la Comisión Europea. Esta última institución ha tenido que luchar de manera continua
para no verse relegada del panorama europeo. En febrero de 2010, la canciller alemana
Angela Merkel atacaba indirectamente a esta institución, señalando en una reunión informal
del Consejo Europeo que “Nosotros, los jefes de Estado y de Gobierno somos el [verdadero]
gobierno económico [de la UE]33. Esta afirmación fue respondida por el Presidente de la
26 Artículo 12 del TUE
27 Artículo 11.4 del TUE
28 Artículo 294 del TFUE
29 Artículo 13 del TUE
30 Artículo 15.6 del TUE
31 Fue designado en noviembre de 2009 y asumió el cargo de manera oficial el 1 de enero de 2010.
32 En el Consejo Europeo de 1 y 2 de marzo de 2012, su mandato se extiende hasta el 30 de noviembre de 2014.
33 Se puede escuchar esta afirmación en http://tvnewsroom.consilium.europa.eu/event/informal-european-council-february-2010/jointbriefing-france-germany-part-1/P12/ (última consulta 03/11/12).
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Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso en una intervención realizada ante Parlamento
Europeo: “La Comisión es el Gobierno económico de la Unión”34.
También en el año 2011 podemos recoger otros ejemplos de la defensa realizada por la
Comisión ante los métodos del Consejo Europeo. En otro discurso del Presidente de la
Comisión ante el Parlamento el 14 de septiembre de 2011 señalaba que “un sistema basado
en una cooperación intergubernamental no ha funcionado en el pasado y no funcionará en el
futuro”35. En el mismo debate parlamentario, el Comisario de Economía y Asuntos Monetarios
Olli Rehn también señalaba que “el exceso de intergubernamentalismo y la falta de método
comunitario han limitado las acciones de la UE”.
Sin embargo, es evidente resaltar que el proceso de reforma de las políticas de estabilidad
y presupuestarias pone en duda las palabras de Durão Barroso y Olli Rehn. Uno de los
principales problemas de este método intergubernamental radicaba en la necesidad de que
todos los países de la Unión Europea estuvieran de acuerdo con las medidas introducidas,
pero este dilema se solventó mediante dos tecnicismos: acudir a la elaboración de un tratado
internacional en vez de reformar los tratados ya existentes – una vez Gran Bretaña amenazó
con paralizar el proceso al oponerse a emplear las disposiciones recogidas en el artículo 48
del TUE – y prescindir del requisito de la unanimidad para la entrada en vigor del TECG y que
éste solo necesite su ratificación en 12 de los 17 países de la eurozona. La supresión de la
regla de la unanimidad es un punto y aparte en la historia de la integración comunitaria, ya
que esta circunstancia nunca se había dado con anterioridad y claramente refuerza el papel
del Consejo Europeo.
También se puede observar papel absolutamente determinante del Consejo Europeo a
partir de las declaraciones del Parlamento Europeo en su resolución sobre el Consejo Europeo
de 30 de enero de 201236– Consejo en el que se presentó la versión final del Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: “[El Parlamento
Europeo] reitera su opinión de que habría sido mejor alcanzar un acuerdo con arreglo a la
legislación de la UE.”.
Pero el mayor ejemplo de la deriva intergubernamental en este proceso se encuentra en
el artículo 8 del TECG. En este artículo se resta claramente poder a la Comisión, ya que se
establece la posibilidad de que cualquier Estado miembro que considere que otro Estado no
ha incluido las reglas presupuestarias que se recogen en el Tratado en su legislación nacional
en el plazo marcado – con independencia de la opinión de la Comisión – podrá someter la
cuestión al Tribunal de Justicia. Este artículo otorga un poder sin precedentes a los Estados
miembros, facultándolos para controlar y vigilar a sus vecinos, un derecho que ha sido
reivindicado desde el principio desde el “Bundestag” alemán.
De hecho Alemania ha desempeñado un papel fundamental durante todo este proceso.
La canciller alemana Angela Merkel señalaba en septiembre del año 2011“Este año seremos el
motor del crecimiento de Europa”. Durante esta crisis Alemania se ha afianzado como la
potencia económica de la UE, ya que las circunstancias la han colocado en una situación
privilegiada. Al ser la primera potencia económica de Europa y gozar de una confianza
inquebrantable en los mercados financieros, también demandó con sus actuaciones ser
34 Semanal Der Spiegel de 29 de noviembre de 2011, en
http://internacional.elpais.com/internacional/2011/11/29/actualidad/1322559070_995200.html (última consulta 03/11/12).
35 En inglés: SPEECH/11/572
36 B7-0044/2012
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considerada la primera potencia política. De hecho, Alemania por sí sola se ha enfrentado a
las instituciones europeas rechazando siempre numerosas propuestas de estas instituciones
supranacionales, como la posible emisión de deuda conjunta en la Unión en vez de emitir
deuda de carácter individual – eurobonos – petición que han formulado en numerosas
ocasiones tanto el Parlamento Europeo37 como la Comisión38.
Hay que resaltar que las negociaciones intergubernamentales en el ámbito europeo han
sido dirigidas históricamente por los Estados miembros más grandes, ya que resultaban
decisivos a la hora de apoyar o no una reforma por su peso relativo. Los principales países son
Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia y, desde el Tratado de Niza39 España y Polonia40. Estos
habitualmente se suelen alinear en varios bloques, para tener más fuerza en las negociaciones
y tener más posibilidades de alcanzar sus intereses.
Por ejemplo, en el año 1997, había dos posturas diferentes sobre los candidatos a aceptar
para entrar en la tercera etapa de la Unión Económica y Monetaria (UEM) (Heipertz & Verdun,
2010), lideradas por Alemania y Francia41. La primera defendía reforzar la disciplina fiscal de la
UEM introduciendo un pacto de estabilidad, mientras que la segunda estaba en contra de la
implantación de un pacto de esa naturaleza si este implicaba el establecimiento de nuevas
barreras para entrar en la tercera etapa de la UEM. Desde una óptica intergubernamentalista
resulta sencillo explicar esta situación de división. Los Estados miembros se alinearon en un
bando u otro en función de sus intereses y al final se llegó a una especie de acuerdo intermedio
en el que ambos bandos salieron ganando: se estableció el PEC pero este no impidió la entrada
de países como Irlanda o Italia a la tercera etapa de la UEM.
Volviendo a la negociación de este último Tratado se observa claramente que no han
existido varios bloques. Desde el comienzo de las “negociaciones”, ha habido un actor
fundamental, que ha sido Alemania, que trataba de conseguir un Tratado que exigiese una
mayor estabilidad presupuestaria en la Eurozona. Este país ha impuesto su propuesta a los
demás Estados miembros y a las instituciones supranacionales aprovechándose de que la
situación de crisis financiera que sufría Europa permitía plantear esta cuestión. El apoyo de
Francia, con su presidente Nicolás Sarkozy al frente fue una valiosa ayuda para conseguir
obtener este Tratado en tan poco espacio de tiempo. El entonces presidente de la república
francesa, Nicolás Sarkozy decidió apoyar la propuesta alemana por dos motivos: en primer
lugar, y en línea con el enfoque de las políticas domésticas, existía un importante interés de
que la credibilidad de la deuda francesa se mantuviese en el escalón más alto posible, la
“triple A”. En segundo lugar, si la propuesta salía adelante, además de conseguir fortalecer al
Consejo Europeo y debilitar al mismo tiempo a la Comisión Europea, Francia se convertiría
junto con Alemania en el núcleo de esta institución, y restaba poder de decisión a otros
37 Consultar la resolución del Parlamento Europeo de 15 de febrero de 2012 sobre la viabilidad de la introducción de bonos de estabilidad
(B7-0016/2012).
38 Consultar el libro verde de la Comisión sobre la viabilidad de la introducción de bonos de estabilidad de 23 de noviembre de 2011
(COM(2011) 818).
39 Desde el cambio en el reparto de votos en el Consejo recogido en el Tratado de Niza (2001/C 80/01), que otorgaba un mayor peso a
estos dos países
40 Es importante resaltar que está previsto que el sistema de votos cambie a partir del 1 de noviembre de 2014, según lo estipulado en el
Tratado de Lisboa (artículo 238 del TFUE).
41 Las posiciones de Gran Bretaña e Italia no se tenían en cuenta, ya que la primera había decidido no participar en la UEM, mientras
que a la segunda se le ignoraba debido a la elevada deuda pública que tenía – aproximadamente 107% del PIB en los años 1995 y
1996, según las estadísticas del FMI
(http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/weodata/weorept.aspx?sy=1994&ey=1997&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&pr
1.x=61&pr1.y=7&c=136&s=GGXWDN_NGDP&grp=0&a= ) (última consulta 03/11/12).
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Estados miembros como Inglaterra. Desde el punto de vista intergubernamental, este apoyo
resultaba adecuado para los intereses franceses.
Los demás actores nacionales de la Eurozona carecían de la fuerza necesaria para
enfrentarse contra los dos miembros más poderosos de la moneda única y tuvieron que
alinearse con la postura defendida desde Berlín y París. Sin embargo se podría afirmar con que
los resultados no han sido igual de valiosos para ambos países, ya que mayoritariamente son
favorables a Alemania, como por ejemplo en la obtención del rigor presupuestario o en la
limitación de la actuación del Banco Central Europeo. Esta asimetría de poder ha permitido
que Alemania saliese vencedora de prácticamente todas las cuestiones concernientes al TECG.
B) Desde la teoría Neofuncionalista
Las instituciones supranacionales, sobre todo el Parlamento Europeo y la Comisión, se
implicaron en el proceso de analizar si era recomendable revisar el Tratado de Estabilidad en
la Unión Europea. Estos actores centrales del proceso, han venido presentando múltiples
propuestas e iniciativas desde el primer momento. El Parlamento Europeo – que está
emergiendo como un actor cada vez más relevante en la escena europea – contribuyó desde
el principio con recomendaciones a la Comisión, como en su resolución del 20 de octubre de
2010 con recomendaciones sobre la mejora del marco para la gobernanza económica y la
estabilidad de la Unión42. También se tuvieron en consideración los análisis de las
modificaciones propuestas realizados por el Banco Central Europeo (BCE), como en el
documento presentado al Grupo Especial para la Gobernanza Económica en junio de 201043.
Los actores señalados en el párrafo anterior son sin duda los más importantes en una
interpretación neofuncionalista de la reforma del Pacto de Estabilidad. Pero también es
imposible olvidar la fundamental labor que ha realizado el Consejo Europeo en todo este
proceso. Desde una perspectiva intergubernamentalista (que se explicará a continuación) se
puede argumentar que el papel predominante de “esta institución comunitaria que reúne a
los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros” resta valor a la tesis
neofuncionalista de la revisión del PEC. Sin embargo esto no es así: mediante un enfoque
neofuncionalista lo que se enfatiza es que los miembros de esta institución no realizan
negociaciones solo en clave de interés nacional (Verdun, 2000), sino que hay una idea
subyacente de querer ayudar a seguir contribuyendo a la construcción de Europa44. Por lo
tanto mediante este enfoque se hace hincapié en que en las reuniones del Consejo Europeo,
los jefes de Estado y de gobierno tratarán de llegar a acuerdos de forma conjunta.
La estrecha colaboración entre la Comisión y el Consejo Europeo se observa claramente
en las distintas resoluciones que se van adoptando a lo largo del periodo 2010-2012. Ya en
marzo de 2010 el Consejo Europeo pedía la creación de un grupo de estudio presidido por
el Presidente del Consejo Europeo para analizar las posibles reformas del PEC, “en
coordinación con la Comisión” para presentar medidas antes de que finalizara ese año. En
efecto, ese grupo fue creado en el mismo mes de marzo y presentó un informe a finales de
septiembre de ese mismo año. Pues bien, las propuestas de dicho informe tienen su origen
en dos Comunicaciones que la Comisión había anunciado varios meses antes, en mayo y
42 (INI (2010) 2099)
43 (BCE, 2010)
44 Esta idea de que los actores buscan construir Europa se puede deducir por ejemplo de la obra de Haas. (Haas, 1968)
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junio y que se recopilan en seis propuestas legislativas que ésta adopta a finales de
septiembre. En este documento cuatro de las seis propuestas legislativas se decidieron
mediante el procedimiento legislativo ordinario, recogido en el artículo 294 del TFUE45–
conocido con anterioridad al Tratado de Lisboa como el procedimiento de codecisión – que
otorga igualdad de condiciones al Parlamento y al Consejo para aprobar un proyecto
legislativo que haya propuesto la Comisión. Esta característica de negociación comunitaria es
de tendencia claramente neofuncionalista, ya que el Parlamento es la institución
supranacional europea por excelencia.
Los críticos del neofuncionalismo argumentan que las recomendaciones del Parlamento y
de la Comisión no fueron en su mayoría tomadas en consideración una vez se rechazó
aprobar la revisión de la estabilidad y vigilancia presupuestaria vía reforma de los Tratados
europeos – por el bloqueo de Gran Bretaña – y se decidió recurrir a la redacción de un tratado
internacional (entre países, y por ende intergubernamental). De hecho esta ausencia de
aceptación de las propuestas formuladas fue recogida por el mismo Parlamento Europeo en
su resolución sobre el Consejo Europeo de los días 8 y 9 de diciembre de 2011 de fecha 11
de enero de 201246. Es más, en este mismo informe el Parlamento Europeo lanza la siguiente
advertencia: “[El Parlamento Europeo] recuerda que la UE es un proyecto político basado en
valores comunes, en unas instituciones comunes sólidas y en el respeto de unas normas comunes”.
Nótese que en apenas dos líneas la palabra “comunes” se repite en tres ocasiones. Resulta
evidente que el Parlamento Europeo no iba a permitir que no se tuvieran en cuenta sus
consideraciones.
Paralelamente, también la Comisión realizó una llamada de atención, como bien se puede
observar en el discurso que realizó el Presidente de esta institución, José Manuel Durão
Barroso en Estrasburgo el 18 de enero de 201247 sobre la dirección que estaba cogiendo el
anteproyecto del Tratado. El malestar se observa claramente en los siguientes extractos del
discurso “la Comisión desea llegar a un acuerdo que respete cierto número de principios (básicos
de la Unión Europea) [...]. Sin embargo, la semana pasada la Comisión estaba preocupada por
algunos cambios introducidos en el último borrador, que solamente llevan a la irritación y a la
división. Como consecuencia, la Comisión ha presentado [inmediatamente] enmiendas para
asegurar que el texto es institucionalmente aceptable”.
Estas advertencias tuvieron su efecto: unas semanas más tarde, en la Resolución del
Parlamento Europeo sobre el Consejo Europeo del 30 de enero de 201248 el Parlamento
“considera que el texto definitivo mejora en varios aspectos el texto original y que se han
incorporado varias modificaciones propuestas por el Parlamento”. Con respecto a las
enmiendas de la Comisión, esta misma recoge que “estas [enmiendas] fueron en su mayoría
aceptadas”.
Por lo tanto estos fragmentos demuestran claramente que el rol del Parlamento Europeo
y la Comisión fueron importantes en la elaboración del tratado internacional finalmente
aprobado, y al ser estos actores supranacionales otorgan valor a un análisis neofuncionalista
de este proceso.
45 Antiguo artículo 251 del TCE
46 El Parlamento Europeo lamenta que el proyecto de acuerdo internacional relativo a una unión para la estabilidad presupuestaria de 10 de
enero de 2012 no refleje, a día de hoy las propuestas del Parlamento Europeo (B7-0005/2012)
47 En inglés: SPEECH/12/15
48 B7-0044/2012
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C) Desde el modelo teórico de las Políticas Domésticas
El enfoque de las políticas domésticas debería servir para explicar por qué hay países que
apoyaron con firmeza el Tratado, o que es lo que les incentiva a lograr un acuerdo de este
estilo.
Por ejemplo, como ya se ha destacado anteriormente, Alemania ha jugado un papel
determinante en este proceso. La opinión pública y la prensa han tenido mucha importancia
en el papel desempeñado por el gobierno del Bundestag. Muchos alemanes creían que la
crisis se produjo solamente porque otros Estados miembros no procedieron a las necesarias
reformas estructurales y a la austeridad presupuestaria, reformas que si habían tenido que
sufrir en sus propias carnes. Los alemanes tenían la percepción de que “tendrían que pagar
por los deberes incumplidos en otros países”, y eso era algo que no estaban dispuestos a
soportar – esta opinión fue difundida y propagada por la mayor parte de la prensa
sensacionalista alemana, lo que también explica el alto porcentaje de alemanes que
compartían esta visión – La presión ejercida por estos dos actores fue uno de los motivos por
los que Alemania quería introducir la “regla de oro” en los demás Estados miembros, como
ya se señaló en la introducción de este capítulo.
Este enfoque también es útil para explicar porque dos Estados miembros decidieron no
firmar el Tratado.
Con respecto a Gran Bretaña, es de sobra conocido el euroescepticismo de gran parte de
sus ciudadanos. Por eso no resulta sorprendente que la actuación del presidente británico
James Cameron en la cumbre del Consejo Europeo del 8 y 9 de diciembre negándose a
reformar los tratados existentes de la Unión Europea para implantar más disciplina fiscal49 (y
que obligó a aprobar estos cambios mediante un tratado internacional), fuera adoptada en
nombre del “interés nacional británico” y que solo haya sido criticada por un pequeño sector
de la población, a pesar de que la posición de este país en el marco comunitario se haya visto
fuertemente debilitada. De hecho, estos pasos dados por el gobierno británico en los últimos
meses, que parecen alejar a Gran Bretaña de la UE, son respaldados por un amplio sector de
la población50. Además de esta desconfianza hacia las instituciones europeas por la
ciudadanía británica, la principal razón de la postura adoptada por David Cameron guarda
relación con los intereses del sector financiero británico. Este tratado impone nuevas normas
fiscales que limitarían en gran medida las actuaciones de las entidades británicas. La “City”
londinense no estaba dispuesta a aceptar esta intromisión de la UE en la soberanía nacional
y por ello presionaron para que el gobierno no apoyase las reformas.
El caso de la República Checa es más complejo. Después de varias sesiones de debate en
el Parlamento checo, el todavía primer ministro checo Petr Nečas decidió abstenerse de
firmar el TECG. Tres fueron los principales motivos que le llevaron a esta adoptar esta
decisión51:
I. La ausencia en las cumbres de la eurozona de la República Checa.
II. El Tratado no aportaba nada de interés a la República Checa, ya que este país tratará
de mejorar la consolidación fiscal por su propia cuenta.
49 Para conocer más a fondo la actuación del Primer Ministro británico, leer (Research Paper 12/14)
50 En un sondeo posterior al bloqueo británico en la Cumbre Europea del 8 y 9 de diciembre, realizado por la empresa “Ipsos MORI” para
el Daily Telegraph, un 60 por ciento de la población británica revisaría la pertenencia del país a la UE.
51 Para conocer más otros motivos esgrimidos por Nečas, leer el análisis de Miller (Miller, 2012).
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III. La compleja situación doméstica en cuanto al proceso de ratificación del Tratado.
Sin embargo, estos tres argumentos defendidos por el primer ministro Nečas pueden ser
fácilmente rebatidos (Král, 2012).
• Con respecto al primer punto, este Tratado ofrece la posibilidad a los países que
están fuera de la moneda única de acudir a las cumbres de la Eurozona, como
mínimo una vez al año o siempre y cuando se traten temas de competitividad o
reforma de la arquitectura de la Eurozona52. Nečas defendió que una de las razones
de mayor peso en su decisión de no firmar el pacto fiscal era que deseaba que la
República Checa tuviera una mayor participación en las cumbres del Euro. Pero al
mismo tiempo, afirmó que no confiaba en que este país tuviera mayor peso hasta
su entrada en el euro, por lo que resultó sorprendentemente incoherente ese
argumento.
• También resulta chocante la afirmación de que el gobierno checo realizará todas las
medidas de consolidación fiscal por su cuenta. La mayoría de los tratados siguen la
política económica defendida por el gobierno checo. De hecho, si el Partido
Democrático Cívico lograra implantar en la constitución una norma que limitara el
déficit público, limitando así las actuaciones de futuros gobiernos, sería este partido
el que saldría beneficiado, ya que estaría en línea con las directrices económicas que
persigue.
• El punto más polémico tiene que ver con el razonamiento de que existían muchos
factores que impedirían que el TECG fuera ratificado. Según sus impresiones, la
población checa rechazaría la cuestión en referéndum, y el Presidente Václav Klaus
– cuya firma es imprescindible para ratificar el tratado – no estaría por la labor de
aceptar una intromisión soberana europea. Sin embargo, en la constitución de la
República Checa no está recogida ninguna obligación de convocar un referéndum
para una cuestión de esta naturaleza, y se podrían realizar todas las operaciones
dentro del marco parlamentario. Sobre el euroescepticismo de Klaus, de sobra
conocido, hay que recordar que termina su mandato en febrero del próximo año, y
por lo tanto se podría aplazar hasta después de esa fecha.
Resultan por lo tanto totalmente contradictorios los argumentos defendidos por el primer
ministro Nečas, y no ofrecen una explicación tan lógica como en el caso de Gran Bretaña.
5. CONCLUSIONES
El TECG es un instrumento apropiado para conocer mejor el proceso de integración
comunitaria. El sistema de contrastación a través de las teorías de la integración europea
utilizado de este trabajo otorga una mayor comprensión de este nuevo hito del proceso de
integración europea y permite conocer más a fondo el funcionamiento de la Unión Europea.
Es importante subrayar que es prácticamente imposible que una única teoría explique una
determinada política europea por sí sola: el número de actores implicados y los detalles
técnicos inherentes al proceso de integración europeo han aumentado exponencialmente
desde que Haas formulase en los años 60 su propuesta para interpretar los cambios que
estaban sucediendo en Europa de aquella época, cambios que casi con toda seguridad
seguirán produciéndose en el futuro.
52 Artículo 12.3 del TECG..
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Con la teoría “neofuncionalista” se señalaba la existencia de una evidente lógica funcional
y económica en la Eurozona que exigía soluciones institucionales a los problemas derivados
de la unión monetaria. Las reglas de estabilidad presupuestaria establecidas en el obsoleto
Pacto de Estabilidad (PEC) de 1997, reformadas en el año 2005 no eran adecuadas ni
suficientes para garantizar una fuerte estabilidad económica y una alta consolidación
presupuestaria en el área del euro. La existencia de actores con enormes diferencias en sus
políticas presupuestarias en un entorno en el que la soberanía sobre la política monetaria se
ubicaba en un ente supranacional no resultaba admisible ni adecuada. Junto a esto, el
mediocre cumplimiento de las normas existentes en el PEC presagiaba que no se estaba
avanzando por el buen camino. Por lo tanto resultaba de vital importancia acometer cuanto
antes la revisión de esas normas para lograr una mayor disciplina presupuestaria.
El enfoque de las “políticas domésticas” es el más apropiado para explicar la decisión de la
República Checa y Gran Bretaña de no firmar el TECG (aunque en el Tratado se contempla
la posibilidad de que lo acepten en un futuro53). También permite explicar por qué Alemania
ha apostado decisivamente por este asunto: esta es la manera idónea para plasmar en la
política europea su política monetaria nacional basada en la constitucionalizarían de la regla
de control del déficit; en otras palabras, podría afirmarse que esta herramienta, al perseguir
una mayor estabilidad financiera y fiscal en los Estados miembros, resulte ampliamente
beneficiosa para los intereses alemanes.
Sin embargo la visión predominante con respecto a la elaboración del TECG es la
intergubernamentalista. Desde las posiciones del “intergubernamentalismo (liberal)” se
destaca la posición dominante de los Estados miembros frente a otras instituciones
comunitarias, sobre todo a través de las labores que realizaron a partir de las reuniones del
Consejo Europeo. También es imprescindible subrayar la enorme importancia que en el
devenir del proceso ha tenido Alemania. Mediante el TECG han conseguido influir en las
políticas fiscales de los otros miembros del euro, imponiendo la obligación de recoger
constitucionalmente (o mediante disposiciones de rango similar) un límite al déficit
estructural y a la deuda pública.
Si no hubiera tenido lugar una crisis económica tan profunda en la Eurozona (situación
que Alemania usó para defender la necesidad de una mayor coordinación presupuestaria en
la Unión Europea) no se hubiera alcanzado un acuerdo de este tipo. Y aunque la ratificación
de este Tratado está a día de hoy en el aire, este acontecimiento no es un simple paso más
en la construcción europea: el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza es la
primera pieza del puzle de la unión fiscal europea, unión que llegará probablemente antes de
lo que pensamos.
6. BIBLIOGRAFÍA
BCE (2010), Proyecciones macroeconómicas elaboradas por los expertos del eurosistema para la zona del euro, junio.
BINI-SMAGUI, Lorenzo; PADOA-SCHIOPPA, Tomasso y PAPADIA, Francisco (1994), The transition to EMU in the
Maastricht Treaty, Essays in international finance nº194, Princeton University, New York.
BÖLÜKBAŞI, Tolga (2007), Plus ça change…? The European social model between “economic governance” and “social
Europe” from the Maastricht Treaty to the European Constitution, en VERDUN, Amy, ed. “Political and Monetary
Consequences of Economic and Monetary Union: Taking Stock of the First Eight Years”, Nova Science Publishers,
New York, 25-56.
53 Mediante el artículo 15 del TECG.
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HAAS, Ernst (1968), The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957, 2ª ed, Stanford University Press.
HEIPERTZ, Martin y VERDUN, Amy (2010), Ruling Europe: the Politics of the Stability and Growth Pact, Cambridge
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HENRIQUE ALVES, Rui y AFONSO, Oscar (2008), Evaluación de la reforma del pacto de estabilidad y crecimiento: ¿nuevo y
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KRÁL, David (2012), Why the Czechs did not sign up to the fiscal treaty, EPIN Commentaries nº 9, Centre for European
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MILLER, Vaughne (2012), The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union: views
in other EU Member States, IADS, House of Commons Library.
VERDUN, Amy (2007), Political and Monetary Consequences of Economic and Monetary Union: Taking Stock of the First
Eight Years, Nova Science Publishers, New York.
7. ANEXOS
Gráfico 1. Tasa de crecimiento del PIB en % con respecto al año anterior
Fuente: Eurostat
Gráfico 2. Número de países de la Eurozona (16 miembros)
que incumplen la regla de la deuda pública
Fuente: Eurostat [tsieb090]
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Gráfico 3. Número de países de la Eurozona (16 miembros)
que incumplen la regla del déficit estructural
Fuente: Eurostat [gov_dd_edpt1]
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Summary
JOSÉ MARÍA TUBÍO SÁNCHEZ, RAFAEL CRECENTE
MASEDA_[7-25]
Understanding local land-use planning in Galicia.
The example of the land-use act LOUPMR
Local land-use planning is one of the most complex
tasks that local authorities can carry out. There is
a lack of research on the factors that are related
with adoption or rejection of land-use planning by
municipalities. The aim of this work is to
understand, from a empirical and theoretical
approach, the behaviour of local authorities in
Galicia when adopting the Land-Use Planning Act
of 2002 (called LOUPMR). Attention is paid
particularly to the reasons that led municipalities
to adopt the act (or to reject it). Results show that
most of the ideas developed in Galicia to justify the
resistance to adopt land-use plan by the
municipalities, are not completely explanatory of
the LOUPMR's implementation pattern.
Key words: local administration, urbanism, local
financing, land uses, property rights
- &FRANCISCO JESÚS FERREIRO SEOANE_[27-38]
The entrepreneur and its conceptualization
An entrepreneur needs to have a clear vision of the
central processes of management and he needs
ample knowledge on decision making to be able to
further his business in a proactive form. Included in
this article the concept of an entrepreneur from his
origins. And there will be a review of all the
authors who have been conceptualizing the above
mentioned term for years. The importance family
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enterprise will also be analyzed.This article
concludes with a new definition of an
entrepreneur, with all that has been previously
develop and contributing a series of motives from
which originates this concept of an entrepreneur.
Key words: entrepreneur, entrepreneurship, family
enterprise.
- &M. EN C. JOSÉ DE JESÚS JAIME GUZMÁN_[39-47]
“Plural-integral” model of primary health care and
satisfaction of users
This paperwork aims to propose the
implementation of a plural-complete model of
primary health care in Mexico that speeds up the
access of people to these services and ensures the
satisfaction of users. Methods: A review and critical
bibliography analysis was carried out on the topic
to improve the proposal. Findings: in various
countries, there have been implemented primary
health care-oriented health care systems and
better results are on the health of the inhabitants
and are more efficient. Conclusions: in order to
improve the quality of Primary Health Care (PHC)
in Mexico. It is proposed the development of a
plural-complete model allowing free choice of the
doctor of care system that the patient of family
decides. That has public financing or mixed
program, depending of the case and has a certified
technical quality assurance.
Key words: primary health care, quality of care,
satisfaction of users.
- &-
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BÁRBARA INÉS BAVOLEO_[49-66]
Online Citizens participation: the South Korean
Case and the Conformation of the 2030 Generation
The called 2030 generation -in reference to young
people between 20 and 30 years old- began to
emerge as a prominent social force when discovered
how to make the most of the opportunities offered
by the Internet, in the starting in the non-political
level and conforming, latter, a cohesive group
actively involved in the public policy agenda in
South Korea. The aim is to examine the way in
which these young persons were doing of the
Internet a space for the political practice and being
constituted in a relevant actor in the political South
Korean field, opposing the disinterest in politics and
its manifestations that commonly are attributes to
the young. For it, we realized a path of the trials
and political employments of the Web emphasizing
the most relevant cases, in the meaning that they
helped to materialize aspects of the potential of
action of the netizens.
Keywords: Internet, politics, citizen participation,
South Korea, youngs.
- &JOSÉ G. VARGAS-HERNÁNDEZ, ERNESTO GUERRA
GARCÍA, MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ_[67-84]
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CLAUDIO CASTRO QUINTAS_[85-102]
Analysis of the "Treaty on Stability, Coordination
and Governance in the Economic and Monetary Union"
as a new milestone in European integration by using
Integration Theories.
This paper analyzes the Treaty on Stability,
Coordination and Governance in Economic and
Monetary Union as a new milestone of community
integration. The first section outlines the previous
budgetary surveillance rules adopted by the EU. In
the second chapter the new fiscal treaty will be
described, noting its main novelties regarding the
previous legislation. In the third part it will be
provided an overview of the negotiating process of
this fiscal pact in the community arena, explaining
the main reasons that led the EU to bet decidedly
for a greater fiscal discipline. Then it will be
explained the different positions taken by different
member states in that negotiation process from the
European Integration Theories field. The last
section summarizes the conclusions of the paper.
Key words: fiscal compact, monitoring and
surveillance budgetary, theories of European
integration, public debt, public deficit.
- &-
Social evaluation of investment projects for
Wixarikas indigenous communities.
This paper analyzes aspects of the problem that
occurs in the social evaluation of investment
projects for indigenous communities’ Wixarikas
(Huichols). A project in this context make
particularly complex the evaluation. On the socioeconomic perspective with which it is evaluated
comes into play the incommensurability of social
and intercultural issues that cannot be ignored. It
is addressed the questions that have arisen in the
development of this type of project and presents a
theoretical framework for the methodological
proposal of socio-cultural evaluation.
Keywords: Social evaluation of investment projects,
socio-intercultural evaluation, indigenous communities,
Wixarikas.
- &-
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F. G. Castles (ed.). The Impact of Parties. Politics and
Policies in Democratic Capitalist States. Londres:
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Government? Rethinking Public Administration»,
Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.
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A&C vol7 n2C_050114.qxp:Boceto2_EGAP_L
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Evaluación de los trabajos_
Derechos de autoría_
El Consejo de Redacción de Administración &
Cidadanía someterá a una evaluación anónima por parte
de pares externos, expertos en el área científica a la que
pertenezca el material recibido, todas las propuestas de
colaboración enviadas a la Secretaría de la revista.
Una vez el Consejo de Redacción acepte publicar
cualquier material (artículo o recensión) recibido, los
derechos exclusivos e ilimitados para reproducir y
distribuir los trabajos en cualquier forma de
reproducción, idioma y país son transferidos a la Escola
Galega de Administración Pública (EGAP).
Se desarrollarán dos procesos de evaluación por año.
Los trabajos recibidos hasta el día 15 de junio serán
evaluados para el número 2 del volumen de la revista del
año en curso, que verá la luz en el mes de diciembre;
mientras que los trabajos recibidos entre el 16 de junio
y el 15 de diciembre, ambos inclusive, se incluirán en el
proceso de evaluación anónima correspondiente al
número 1 del volumen del año siguiente, que saldrá de
la imprenta en el mes de junio.
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Vol.7_n.º2_2012_ Administración & Cidadanía
administración
administración
cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
cidadanía.
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cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
administración
cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
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cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
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Revista da Escola Galega de Administración Pública.
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cidadanía.
VOL.7_nº2_2012
administración
VOL.7_nº2_2012_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.
administración
cidadanía.
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cidadanía.
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cidadanía.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Sumario_
_01_TUBÍO SÁNCHEZ, JOSÉ MARÍA e RAFAEL CRECENTE MASEDA (Universidade de Santiago de Compostela),
«Entendendo o planeamento municipal en Galicia. A implantación da LOUPMR»._02_FERREIRO SEOANE,
FRANCISCO JESÚS (Universidade da Coruña e Universidade de Santiago de Compostela), «A figura do emprendedor
e a súa conceptualización»._03_JAIME GUZMÁN, JOSÉ DE JESÚS (Hospital General de Zacatecas, México) e
JOSÉ G. VARGAS-HERNÁNDEZ (Universidad de Guadalajara, México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria
á saúde e satisfacción dos usuarios»._04_BAVOLEO, BÁRBARA INÉS (Universidad de Buenos Aires), «Repertorios
de participación cidadá online: o caso de Corea do Sur e a conformación da xeración
2030»._05_VARGAS-HERNÁNDEZ, JOSÉ G. (Universidad de Guadalajara, México), ERNESTO GUERRA GARCÍA
(Universidad Autónoma Indígena de México) e MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ (Universidad Autónoma
Indígena de México), «Avaliación sociointercultural para proxectos de investimento en comunidades indígenas
wixarikas»._06_CASTRO QUINTAS, CLAUDIO (Universidade de Santiago de Compostela), «Análise do Tratado
de Estabilidade, Coordinación e Gobernanza na Unión Económica e Monetaria como novo fito da construción
europea, empregando as teorías da integración».
_01_TUBÍO SÁNCHEZ, JOSÉ MARÍA y RAFAEL CRECENTE MASEDA (Universidade de Santiago de Compostela),
«Entendiendo el planeamiento municipal en Galicia. La implantación de la LOUPMR»._02_FERREIRO SEOANE,
FRANCISCO JESÚS (Universidade da Coruña y Universidade de Santiago de Compostela), «La figura del emprendedor
y su conceptualización»._03_JAIME GUZMÁN, JOSÉ DE JESÚS (Hospital General de Zacatecas, México) y JOSÉ
G. VARGAS-HERNÁNDEZ (Universidad de Guadalajara, México), «Modelo `plural-integral´ de atención primaria a
la salud y satisfacción de los usuarios»._04_BAVOLEO, BÁRBARA INÉS (Universidad de Buenos Aires), «Repertorios
de participación ciudadana online: el caso de Corea de Sur y la conformación de la generación
2030»._05_VARGAS-HERNÁNDEZ, JOSÉ G. (Universidad de Guadalajara, México), ERNESTO GUERRA GARCÍA
(Universidad Autónoma Indígena de México) y MARÍA EUGENIA MEZA HERNÁNDEZ (Universidad Autónoma
Indígena de México), «Evaluación sociointercultural para proyectos de inversión en comunidades indígenas
wixarikas»._06_CASTRO QUINTAS, CLAUDIO (Universidade de Santiago de Compostela), «Análisis del Tratado
de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria como nuevo hito de la construcción
europea, empleando las teorías de la integración».

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