Revista Completa - Vida Urbana y Ambiente VUA

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Revista Completa - Vida Urbana y Ambiente VUA
Revista de Estudios Latinoamericanos
“Es una idea grandiosa pretender formar de
todo el
una sola nación
con un solo vínculo que ligue sus partes
entre sí y con el todo.”
Simón Bolívar
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Caracas, Año IV, Nº 9 (Mayo-Agosto) 2012
3
Todos los artículos publicados en
Revista de Estudios
Latinoamericanos han sido sometidos
a arbitraje conforme a sus normas
internas.
2
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
FUNDACIÓN BICENTENARIO
DE SIMÓN BOLÍVAR
Rector:
Enrique Planchart
Junta Directiva:
Enrique Planchart
Héctor Maldonado Lira
Klaus Jaffé
Guillermo Aveledo
Guillermo Álvarez
Oscar Vallés
Aníbal Romero
Vicerrector académico:
Rafael Escalona
Vicerrector administrativo:
William Colmenares
Secretario
Cristian Puig
Revista de Estudios Latinoamericanos
Director:
Héctor Maldonado Lira
Consejo Editorial:
Arturo Almandoz
Servando Álvarez
Tomás Cervilla
Dafne González
Marisela Hernández
Carole Leal
Gustavo Sarmiento
Paulette Silva
Alberto Navas
Carlos Romero
Alfredo Ramos
Andrés Serbin
José Escribano Übeda-Portugés
Nicolay Dobronravin
Orlando Pérez
DIVISIÓN DE CIENCIAS
SOCIALES Y HUMANIDADES
Director:
Roger Martínez
INSTITUTO DE ALTOS
ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Director:
Héctor Maldonado Lira
Editor:
Ana Carrillo G.
Edición financiada por la Fundación Bicentenario de Simón Bolívar
4
Revista de Estudios Latinoamericanos
Dominique Augier El ecoturismo marino en Saba: ¿un modelo de desarrollo
para los pequeños Estados insulares?
Renata Boulos, La inclusión social y los gobiernos locales del MERCOSUR
Patrícia Laczynski
y Gabriela Tedeschi Cano
Claudia Cavallín Ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas. El imaginario del
habitar y la realidad de vivir en las ciudades contemporáneas
latinoamericanas
Rosa María Chacón Educación para el desarrollo sostenible, como política
de Estado
Marco Kamiya América Latina y Asia: ciudades competitivas e integralidad
de políticas
Roger Martínez La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque
urbanístico: historia y perspectiva
Fabiola Nicolas-Bragance Patrimonalización y nuevas orientaciones turísticas en la
y Pascal Saffache isla de Martinica
Rosa María Ocaña y Políticas públicas de transporte urbano en Venezuela
Joheni Urdaneta
Sandra Ornés La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde la
bioética del desarrollo sostenible
Juan Carlos Rodriguez y Una visión compartida de la Caracas querida. Un aporte a
Silveiro González Telles la creación de las capacidades metropolitanas
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Caracas, Año IV, Nº 9 (Mayo-Agosto) 2012
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El Instituto de Altos Estudios de América
Latina de la Universidad Simón Bolívar realiza
actividades de investigación, docencia y extensión
referidas a la realidad de América Latina y a la
que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento.
, Revista de Estudios Latinoamericanos es una publicación cuatrimestral del
Instituto y, si bien difunde los resultados de sus
propias investigaciones y actividades académicas,
acoge con beneplácito los aportes científicos que
le sean enviados en forma de artículos o notas.
Las opiniones en ellos vertidas no comprometen
necesariamente la del Instituto.
La correspondencia deberá dirigirse a:
Instituto de Altos Estudios de América Latina
Universidad Simón Bolívar
Campus Universitario. Edificio Biblioteca Central,
Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta.
Estado Miranda, Venezuela
Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve
Dirección IAEAL: [email protected]
Mundo Nuevo: [email protected]
Secretaria: [email protected]
Sistemas, logística y comunicaciones electrónicas:
[email protected]
Asesoría textos en inglés:
Profesor Dana Mark Gold: [email protected]
Revisor lingüístico: Dra. Marina Meza S.
Departamento de Idiomas
Depósito Legal: P.P. 78-0075
6
LOS AUTORES
DOMINIQUE AUGIER. Es una estudiante de doctorado en el
laboratorio de la Universidad CEREGMIA de las Antillas y Guyana
(FWI). Su investigación se centra en la protección y gestión de los recursos
marinos en particular en el Caribe, con Trinidad y Tobago, Santa Lucía,
Martinica y Saba como estudios privilegiados..
RENATA BOULOS. Máster en Relaciones Internacionales por
la University of Essex. Tiene experiencia en cooperación técnica
internacional, gestión pública internacional, cooperación descentralizada
y redes de ciudades. Actuó como directora de Relaciones Internacionales
de la Municipalidad de Santo André, cuando ocupó la Secretaría Ejecutiva
de Mercociudades. Trabajó también como asesora de Relaciones
Internacionales de la Municipalidad de São Paulo. Hoy es socia-directora
del INCIDE, directamente involucrada en proyectos como el Informe del
Estado de las Ciudades en Brasil, estudió sobre innovación e integración
productiva en las ciudades del MERCOSUR para el Proyecto IN de
Mercociudades entre otros.
CLAUDIA CAVALLÍN. Licenciada en Comunicación Social (1996).
Magister en Literatura Latinoamericana y del Caribe (2000). Actualmente
es tesista del Doctorado en Letras de la Universidad Simón Bolívar.
Profesora del Departamento de Comunicación Social en la Universidad
de Los Andes (1997-2005) y Profesora del Departamento de Lengua y
Literatura de la Universidad Simón Bolívar (2005 hasta el presente).
Investigadora en las áreas de comunicación y cultura, estudios culturales
y literatura latinoamericana.
ROSA MARÍA CHACÓN. Profesora Titular, Universidad Simón
Bolívar, Venezuela. Magister en Ingeniería de Transporte (1979)
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Universidad de Los Andes, en 2000 obtuvo el Doctorado en Planificación
Territorial y Urbana de la Universidad La Sapienza (Roma), investigadora
en las áreas ambientales, educación para el Desarrollo Sostenible y
riesgo socio-ambiental, se desempeña como coordinadora del grupo de
investigación Vida Urbana y Ambiente, responsable de la creación del
Doctorado en Desarrollo Sostenible, ejerció la dirección del Instituto de
Estudios Regionales y Urbanos (IERU 2003 y 2005), Coordinadora del
proyecto Ecoescuela: Educando para el Desarrollo Sostenible. Co-Autora
de diez libros y 39 artículos en revistas especializadas.
SILVERIO GONZÁLEZ. Sociólogo (UCV) y Doctor en Urbanismo,
Ordenación y Medio Ambiente (Universidad de Paris Val de Marne XII,
Creteil). Profesor-Investigador Titular del Departamento de Planificación
Urbana, Universidad Simón Bolívar. Fue Director del Instituto de Estudios
Regionales y Urbanos (USB); Jefe del Departamento de Planificación
Urbana (USB) y Coordinador de la Carrera de Urbanismo (USB).
Miembro del grupo de investigación Centro para el Desarrollo Humano
(IERU-USB).
MARCOS KAMIYA. Ejecutivo Regional Principal de CAF-Banco
de Desarrollo de América Latina donde dirige la iniciativa de ciudades
competitivas; trabajó para el BID en Washington DC, y anteriormente
fue Director de Proyectos en PADECO Co., Ltd. en Japón liderando
proyectos de emprendimiento, innovación y desarrollo urbano en Asia,
África y América Latina. Estudió economía en Lima y Tokio, y Desarrollo
Internacional en la Universidad de Harvard.
ROGER MARTÍNEZ. Urbanista (USB, 1985). Magister en Ingeniería
de Sistemas (USB, 1991). Candidato a Doctor en Arquitectura (UCV,
2012). 25 años de experiencia como consultor en la planificación
urbana, agua y saneamiento para organismos públicos. 2 años como
consultor en el área de vivienda y hábitat para agencias internacionales
de desarrollo. Profesor Asociado del Departamento de Planificación
Urbana, y actualmente Director de la División de Ciencias Sociales y
Humanidades de la USB.
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FABIOLA NICOLAS-BRAGANCE Ph. Student, UAG Assistant
Professor UAG. Doctorado en geografía en la Universidad de las Antillas
y de la Guyana (Francia) Líneas de investigación: Turismo, Construcción
del patrimonio e identidad, proceso de reestructuración turística en las
Antillas francesas. Últimas publicaciones: Un bilan des enjeux et impacts
de l'écotourisme au Costa Rica, Etudes Caribéennes numéro 5 spécial
environnement. Editions Publibook Université (EPU), collection Sciences
Humaines et Sociales. Tourisme et développement dans la Grande Caraïbe,
L'Amérique Latine en dissertations corrigées et dossiers.
PATRICIA LACZYNSKI. PhD y Máster en Administración Pública y
Gobierno por la EAESP-FGV. Tiene experiencia en gobierno (Secretaría
de Gobierno, donde fue asesora, y Secretaría de Desarrollo Económico
y Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Santo André,
donde fue Directora de Relaciones Internacionales, Secretaria Adjunta
y Coordinadora Ejecutiva de la Red de Mercociudades), experiencia
académica (Centro de Estudios en Administración Pública y Gobierno
- FGV), experiencia en asesoría e investigación (Entrelaços Assessoria,
Estudos e Pesquisa).
ROSA MARÍA OCAÑA. Economista (ULA). Maestría en Urbanismo y
Organización del Espacio (IUP- UP XII, 1987). Doctorado en Transporte
Urbano (UP XII, 1993). Post-doctorado en Políticas Públicas en Transporte
Urbano (ENPC). Profesora Titular Jubilada DPU-USB. Coordinadora
Postgrados Transporte Urbano-USB. Coordinadora de la Carrera de
Urbanismo - Universidad Simón Bolívar. Investigadora Asociada LATTSENPC-UP XII. Miembro de Comité Científico ANPET. Miembro de
Comité Técnico y Organizador CLATPU. Experticia como Consultora
en Transporte en organismos locales, nacionales e internacionales.
Experiencia como funcionaria pública del nivel nacional y local.
SANDRA ORNÉS VÁSQUEZ. Urbanista (USB-1993), Msc. Gerencia
Empresarial (UCV-2000), Diplomado en Políticas Públicas (CNFPTFrancia 2002-2003), Diploma en Gestión Turística Municipal (UDO2005). Doctorado en Desarrollo Sostenible (USB-en curso). Profesora
9
(agregada) del Departamento de Planificación Urbana, Universidad
Simón Bolívar. Sede Sartenejas. Miembro del grupo de investigación
Vida Urbana y Ambiente (VUA) del DID-USB.
JUAN CARLOS RODRÍGUEZ. Urbanista (USB) y Magister en
Planificación del Desarrollo Urbano-Regional (UCV-CENDES).
Profesor- Investigador Titular del Departamento de Planificación Urbana,
Universidad Simón Bolívar. Investigador acreditado por el Programa de
Promoción del Investigador hasta el año 2011. Fue Decano de Estudios
Generales (USB); Director de Urbanismo Parque Tecnológico Sartenejas
(USB) y Jefe del Departamento de Planificación Urbana (USB). Miembro
del grupo de investigación Centro para el Desarrollo Humano (IERUUSB).
PASCAL SAFACHE. Presidente de la Universidad de las Antillas y de la
Guyana (Francia). Líneas de investigación: análisis ambiental, ordenación
del territorio, planificación, riesgos naturales. Últimas publicaciones:
La gestión intégrée des zones côtières: l'exemple des îles antillaises
anglophones. In: Wackermann. 2012. Canada, Etats-Unis, Mexique. Paris:
Éditions Ellipses (Coll. Capes/Agrégation)
GABRIELA TEDESCHI CANO. Máster en Relaciones Internacionales
por el Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales UNESP,
UNICAMP y PUC/SP - “San Tiago Dantas”. Es docente de la Facultad
de Economía y Administración de la Universidad Nacional del Comahue
(Neuquén, Argentina) e investigadora del Centro de Estudios de
Integración Regional de la misma Universidad. Fue Directora General de
Relaciones Institucionales de la Municipalidad de Neuquén (Argentina).
Trabajó como Coordinadora de Relaciones Internacionales del Municipio
de Morón (Argentina) y Vicedirectora de Relaciones Internacionales de la
Municipalidad de Santo André (Brasil), cuando estas dos ciudades fueron
Secretaría Ejecutiva de la Red Mercociudades.
JOHENI URDANETA. Ingeniera industrial (LUZ), Magister en Gerencia
(LUZ), Doctora en Ciencias Sociales (LUZ, 2010), Tesis con Mención:
10
publicación), Profesora asociada e investigadora del Departamento de
Gerencia, Escuela de Industrial, Facultad de Ingeniería, Universidad del
Zulia. Experticia como Consultora en Transporte en diferentes organismos
públicos de operación, gestión y planificación del transporte urbano del
nivel local y nacional.
11
EDITORIAL
Los países de América Latina y el Caribe, durante los últimos años, han
experimentado cambios profundos y positivos en una parte importante de
sus ciudades y regiones. Son muchos los ejemplos que podemos enumerar
en diferentes aspectos del quehacer urbano y regional de experiencias
de políticas públicas exitosas. Son bien conocidas las reformas
administrativas desarrolladas, por ejemplo, en Bogotá, Guayaquil o
Santiago de Chile que permitieron un desarrollo urbano sostenible.
Aspectos como la planificación y operación de servicios (transporte, agua,
electricidad o aseo urbano) han sido impactados por cambios importantes
y se pueden conseguir buenos ejemplos de ello en muchas ciudades y
regiones de nuestro subcontinente. En este sentido, es propicia la ocasión
para presentar el No 9 de la revista Mundo Nuevo en su nueva época
dedicada al tema de las políticas públicas urbano-regionales.
Este número como todos los de esta época de Mundo Nuevo es producto de
un esfuerzo colectivo. En su concepción y promoción hemos contado con
el apoyo de las instituciones de la USB dedicadas al tema. El Instituto de
Estudios Regionales y Urbanos (IERU), el Departamento de Planificación
Urbana y la Coordinación de Estudios Urbanos fueron entusiastas artífices
y colaboradores en la realización de este número.
Otra fuente, de la cual hemos incorporado dos artículos, fue el importante
Seminario “Turismo y desarrollo sustentable en la Cuenca del Caribe:
compartiendo experiencias” realizado en la Sede del Litoral de la USB con
la activa participación de la Universidad de las Antillas y de la Guyana
y la Embajada de Francia en Venezuela los días 20 y 21 de octubre de
2011. Incorporamos igualmente en este número un estudio proveniente
del MERCOSUR que enriquece nuestra visión de lo que son y pueden
ser políticas urbanas en áreas como la inclusión social.
13
Dominique Augier se pregunta en “El ecoturismo marino en Saba: ¿un
modelo de desarrollo para los pequeños estados insulares?”¿Si el Marine
Park, creado hace más de 20 años está en condiciones de satisfacer las
necesidades económicas, ambientales y sociales, y si esta experiencia es
una perspectiva de desarrollo viable para la isla de Saba, y cómo puede
ser reproducible?
El estudio concluye que la experiencia aun siendo positiva, es poco
probable que pueda ser reproducida en otras islas del Caribe, dadas las
características de Saba (población escasa, pocas presiones sobre el medio
ambiente). Asimismo el estudio muestra la relación existente entra el
área protegida (la protección del patrimonio natural) y el ecoturismo:
“una buena gestión de la estructura y de los recursos permite confirmar
la actividad turística y esta última permite una parte de las financiaciones
necesaria para el buen funcionamiento del parque”, que permiten mejorar
la vida cotidiana de los miembros de la comunidad local.
“La inclusión social y los gobiernos locales del MERCOSUR” de Renata
Boulos, Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano está basado en una
investigación cuyo objetivo era realizar un levantamiento de las acciones,
programas y políticas públicas sobre inclusión social en el ámbito local.
Esto permitió hacer un análisis sobre las políticas y programas que los
gobiernos locales, conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil,
ejecutan para la promoción de la inclusión social.
El artículo “Ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas. Ciudades
latinoamericanas” de Claudia Cavallín nos señala que “las ciudades rápidas,
anónimas y fragmentadas caracterizan el fenómeno contemporáneo de
escisión de la ciudad en núcleos urbanamente aislados y conectados
por relaciones de sentido; donde múltiples y aceleradas culturas cobran
protagonismo”. Efectivamente en la experiencia de habitar en una de
nuestras ciudades es fácilmente apreciable como en ella pululan islotes
humanos que conviven pero no se relacionan íntimamente.
Describe Cavallín como nuestras ciudades van perdiendo su centralidad
y van emergiendo centros que luego dan lugar a otros centros hasta
14
realmente desaparecer: “fragmentarse”. Nos señala la autora la emergencia
de nuevos fenómenos que los hemos vivido, pero ahora de manos de ella
encontramos una explicación razonable como por ejemplo los cambios
de uso de nuestras “plazas” por los nuevos “mall” quizás más adaptados
a la sociedad de consumo en que vivimos.
En el artículo “El paradigma de la educación para el desarrollo sostenible”
Rosa M. Chacón nos argumenta sobre la necesidad que tiene la sociedad
en su conjunto de colocar a la educación para el desarrollo sostenible
en un lugar prominente, para que los ciudadanos puedan percibir las
relaciones entre lo social, lo económico y con la naturaleza, viviendo de
conformidad con ellas. Asimismo realiza un recorrido de la evolución
de estos conceptos desde los “Límites del Crecimiento” (1972) del Club
de Roma, pasando por “Nuestro Futuro Común” (1987) de la Comisión
Mundial del Medio Ambiente de las Naciones Unidas y la Agenda 21
(1992) que vincula el desarrollo sostenible con la educación.
Desde las Naciones Unidas, se consideró necesario instituir una Década
de la Educación para un Futuro Sostenible. En la Primera Cumbre de
la Tierra (Río de Janeiro, 1992), hubo un llamado a los educadores de
todos los campos y niveles, de la educación formal como no formal,
para contribuyeran a formar ciudadanos conscientes de la grave
situación de emergencia planetaria. En la Universidad Simón Bolívar
se han realizado diferentes esfuerzos en esta dirección “Doctorado en
Desarrollo Sostenible”, “Modelo de Ecoescuelas: Educando para el
Desarrollo Sostenible” y “Diplomado en Desarrollo Sostenible, reto para
emprendedores y empresarios” que son comentados en el artículo.
Marcos Kamiya en su artículo “América Latina y Asia: ciudades
competitivas e integralidad de políticas”, razona sobre la tesis según la
cual las ciudades emergentes de América Latina serán en el mediano y
largo plazo las más competitivas en su manera de insertarse en la economía
global, y que para ello es insoslayable diseñar políticas integrales que
aborden los diferentes ámbitos desatancándose el de la productividad y
el medio ambiente.
15
En “La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque urbanístico.
Historia y perspectiva” de Roger Martínez se hace un análisis histórico
del manejo del agua en Caracas y como ha influenciado en su desarrollo
urbanístico, desde su fundación hasta los tiempos actuales. El autor divide
la historia de la ciudad en nueve períodos y en ellos coloca los hechos más
resaltantes del manejo del agua potable y su influencia en el crecimiento
urbano. Concluye el autor que en esta evolución han intervenido variables
demográficas, económicas, culturales, sociales e institucionales.
En “Patrimonialización y nuevas orientaciones turísticas en La Isla de
Martinica”, Fabiola Nicolas-Bragance y Pascal Saffache discuten el
concepto de patrimonio como se ha venido entendiendo en Francia y sus
colonias y su vínculo con la identidad nacional y abordan los vínculos de
la población local con el patrimonio y como ello se hace relevante para
el desarrollo del turismo.
Al percibir cómo fue decreciendo el interés turístico en la isla al no tener
un producto diferenciado del resto de las islas del Caribe, describe como
las Yolas Redondas (una pequeña embarcación deportiva de Martinica)
se ha convertido en una atracción adicional, concluyendo que “La Vuelta
de las Yolas Redondas” se ha convertido en un suceso cultural-deportivo
inscrito dentro de una lógica de patrimonialización sin precedentes que
representa la mayor contribución a la sustentabilidad del proceso turístico
en Martinica.
En “Políticas públicas de transporte urbano en Venezuela” de Rosa
Virginia Ocaña y Joheni Urdaneta hacen un análisis de las políticas que
se han instrumentado en Venezuela desde 1991. La Política Integral, las
Nacionales de Transporte Urbano I y II y las acciones actuales.
El objetivo de este trabajo fue analizar las políticas públicas y mostrar
que hoy se instrumentan inversiones correspondientes con principios de
economía social y solidaria. Para ello se realizó un análisis sociológico
y de enfoque de la política formal y las acciones aplicadas. Como
resultado se obtuvo que las políticas formales, antes y después del 1999,
16
son similares. Sin embargo, las acciones aplicadas después del 2002 son
distintas.
En “La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde la bioética
del desarrollo sostenible” la Urbanista Sandra Ornes plantea la necesidad
de “promover y fortalecer el rol de los gobiernos como facilitadores
de procesos y enlaces ante las empresas privada y las organizaciones
comunitarias; para la construcción en conjunto de la ciudad”.
Busca sensibilizar a los múltiples actores de la sociedad en utilizar los
principios bioéticos para lograr un desarrollo humano donde se equilibren
los factores sociales, económicos, políticos y ambientales.
En “Visión compartida de Caracas Metropolitana”, Juan Carlos Rodríguez
y Silverio Telles hacen el resumen de un trabajo desarrollado en la
Alcaldía Metropolitana de Caracas tendientes a la formulación de un plan
estratégico para la ciudad.
Una de las primeras tareas fue la elaboración de una visión compartida
de la ciudad con la participación de actores sociales urbanos. Este trabajo
requirió solventar las dificultades inherentes a las circunstancias políticas
y sociales que experimenta el país. Suponía también superar visiones de
corto plazo y el personalismo en la acción de construir esta visión.
El trabajo describe detalladamente el esfuerzo de base que hubo que hacer
para construir esta visión compartida que va a tener un “énfasis en los
deberes y compromisos ciudadanos más que en los derechos e implica
desafíos específicos tanto para las diversas instancias gubernamentales
(nacionales, metropolitanas y municipales) como para los ciudadanos y
sus organizaciones comunitarias”.
Igualmente incluimos en este número una recensión bibliográfica a cargo
de Licinio Da Silva y Josefina Flórez Díaz del libro de reciente publicación
“Polos geradores de viagens orientados a qualidade de vida e ambiental:
modelos e taxas de geracao de viagens” que como bien lo exponen los
17
autores en la parte introductoria de la recensión “llena un vacío en la
literatura sobre generación de viajes en Latinoamérica y, sin duda será
referencia obligada en las investigaciones sobre el tema”
Finalmente, esperamos que estas contribuciones puedan ilustrar el examen
que sobre políticas públicas urbano-regionales debemos hacer en América
Latina y el Caribe.
Héctor Maldonado Lira. Ph.D.
Director IAEAL
18
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 19-42
ESTUDIOS
Dominique Augier
EL ECOTURISMO MARINO EN SABA: ¿UN MODELO
DE DESARROLLO PARA LOS PEQUEÑOS ESTADOS
INSULARES EN DESARROLLO?
RESUMEN
ABSTRACT
El objetivo de este estudio es analizar
la actividad económica, social y
ambiental del ecoturismo marino, el
buceo, en la comunidad local a través
de un estudio de caso en la isla de
Saba. El estudio tiene especial interés
en el desarrollo del turismo de buceo
en la isla. La actividad turística se ha
asentado poco a poco: la reputación
de la riqueza submarina de la isla y
se extendió gradualmente el número
de turistas, especialmente el buceo,
se ha incrementado. Para permitir la
preservación de los recursos marinos
al tiempo que protege el negocio, el
gobierno de Saba propuso la creación
de un área marina protegida, el Parque
Marino de Saba. Después de más
de 20 años de experiencia, nuestras
preguntas se refieren al desarrollo
de Marine Park. Este parque está
en condiciones de satisfacer las
necesidades económicas, ambientales
y sociales? Esta experiencia es una
perspectivas de desarrollo viable para
la isla de Saba, y cómo puede ser
reproducible?
The objetive of this study is to analyze
economic social, and environmental
activity in marine ecotourism, specifically in diving tourism, in a local
community throgh a case study of the
island of Saba. The study particularly
focuses on the development of diving
tourism on the island. Since then,
tourist activity has taken hold little
by little: the island´s reputation for
its underwater riches has grown, as
has the number of tourists, especelly
divers. In order to assure the
preservation of the marine resources
while also protecting local business
interests, the government of saba
proposed the cration of a marine
sanctuary, Saba Marine Park. Twenty
years aafter its establishment, our
question refer to the Marine Park´s
development: is this park able to meet
the area´s economic, environmental,
and social needs? Is this experience
a viable vision of development for
the island of Saba, and how can it be
made reproducible?
19
Palabras clave: ecoturismo
marino, submarinismo, área marina
protegida, isla, Caribe, Saba,
recursos marinos.
Keywords: marine, ecotourism underwater experience, marine sanctuary,
island, Caribbean, Saba, marina
resources.
20
1. Introducción
Considerada como el meollo de la biodiversidad del Atlántico (Huggins,
Keel y al., 2007; Spalding, Ravilious y al., 2001), el Mar del Caribe aloja
una gran diversidad biológica (más de 1.400 especies de peces, más de
60 de corales, 45 de gambas y 30 de cetáceos) que aparece en diferentes
tipos de ecosistemas como los arrecifes de coral, los manglares, las
praderas, los estromatolitos o los agujeros azules. Estos espacios marinos
y las riquezas que acogen, de un interés innegable ecológico, paisajístico
y científico, constituyen un potencial económico en varios campos
particularmente en el turismo. Efectivamente, desde los años 1970, en
respuesta a la decadencia de las economías de plantación, los países
caribeños se apoyaron en la imagen de "paraísos insulares" que ofrecen
sus paisajes de playa de arena blanca y de lagunas de aguas turquesas
que rebosan de una fauna y de una flora multicolores para desarrollar
actividades turísticas balnearias.
Pero, el auge del turismo de masas en la región, caracterizado por una
concentración creciente de los flujos y de las infraestructuras hoteleras
sobre algunos sectores limitados y correspondientes más o menos a la
imagen vehiculada en el imaginario del consumidor, por el tríptico marsol-playa, se acompañó a menudo de degradaciones, a veces irremediables,
sobre el entorno marino (Ellison y Farnsworth, 1996; Spalding, Ravilious
y al., 2001; Burke y Maidens, 2004; Desse y Saffache, 2005; Spalding,
Kainuma y al., 2010). Además, a pesar de los buenos resultados, - un
crecimiento medio anual del 7% de los ingresos turísticos desde 1990 que
alcanzan 19,2 mil millones de dólares US en 2005 para el conjunto del
espacio caribeño (OMT, 2005) –las consecuencias locales se revelaron
débiles a causa de los niveles anormalmente elevados por huidas de recetas
(Cazes, 1992; Wilkinson, 1987; Patullo, 1996). La valorización turística
de estas islas pues se realizó a partir de sus recursos marinos pero con
una tomada en consideración muy débil de su aspecto patrimonial y sin
implicación efectiva de los habitantes.
El reconocimiento al nivel regional e internacional de la importancia del
Mar del Caribe pero también de su fragilidad (ver Convenio de Cartagena,
21
1983) permitió al medio marino caribeño adquirir su estatuto de patrimonio
natural, es decir un verdadero bien común para el conjunto de los países
y de los territorios del Caribe que reconocen su papel fundamental en el
desarrollo de la región. Los poderes públicos preconizan la utilización
de manera duradera y la salvaguarda de sus riquezas, particularmente
con la creación de instrumentos tales como las áreas marinas protegidas.
Estas últimas son espacios reservados para la preservación de las especies
amenazadas o de los sitios de una excepcional belleza.
En el contexto caribeño muy favorable al turismo, parece difícil disociar la
valorización y la protección del patrimonio del desarrollo turístico de los
territorios. Los Estados caribeños tuvieron que reflexionar sobre nuevas
estrategias turísticas mejor adaptadas a los medios y a las sociedades de
acogida. Generalmente se dirigen hacia el desarrollo del ecoturismo que
parece responder a las preocupaciones medioambientales, económicas y
sociales planteadas por el turismo balneario. Las actividades ecoturísticas
son concebidas en efecto para inscribirse en una perspectiva de desarrollo
sostenible (ver a Ceballos-Lascurain, 1993; Ziffer, 1989; Scace, E.
Grifone y R. Usher, 1992; Weaver, 1994; Goodwin, 1996; Lequin, 2001
y Gagnon, 2006).
En el marco de este estudio, nos interesaremos más particularmente
por Saba, que aparece como un verdadero microlaboratorio, en que
valorización y gestión duradera de los recursos marinos se asocian a través
de la creación de un Parque marino y del desarrollo de una industria de
inmersión. El objetivo es analizar la viabilidad del proyecto, el papel de
los diferentes actores e interrogarse sobre las formas de apropiación del
patrimonio marino de la isla.
2. Saba, “The Unspoilt Queen”
2.1. Contexto socio económico de Saba:
Situada en el extremo norte occidental del arco de las Pequeñas Antillas,
la isla de Saba es la más pequeña de las islas neerlandesas del Caribe
22
(Curazao, Bonaire, San Martín y San Eustáquio) con una superficie
de unos 13 km2. Esta isla volcánica es marcada por una topografía
acentuada, protegida por un espeso bosque tropical que contrasta con el
litoral formado de acantilados abruptos y muy recortados (figuras 1 y 2).
Quedó durante mucho tiempo aislada del resto del mundo por falta de
infraestructuras. La isla es atravesada por una sola arteria principal, The
Road, que sólo se terminó en los años 1960. Une el aeropuerto situado
en el nordeste de la isla, cuya construcción se terminó en 1963, al puerto,
en el sudoeste, pasando por el conjunto de los pueblos. Es sólo en 1972
que una escollera fue construida para los barcos de pesca pero sobre todo
para permitir a los veleros, a los pequeños cruceros, a los barcos de buceo
y a los transbordadores procedentes de San Martín de acostar (Buchan,
Framhein y al.). En 2004, Saba totalizaba 1424 habitantes repartidos en
cuatro pueblos The Bottom, la capital (figura 3), Windwarside, Hell’s
Gate y Saint John.
Esta antigua colonia neerlandesa se comprometió, conforme al modelo
colonial, en el comercio de la caña de azúcar, del tabaco, del índigo y de
las especias y esto, a pesar de las limitaciones topográficas del interior
de la isla que dificultaban la instalación de los cultivos y de la ausencia
de espacios costeros acogedores. A pesar del dinamismo de su economía,
la isla fue incapaz de mantener su capacidad de producción, que decayó
hacia mediados del siglo XIX. Al mismo período, Saba también se lanzó
también a la exportación de bordado, confeccionado por las mujeres.
En 1928, esta industria artesanal produjo cerca de 15.000 dólares US
(Oficina de turismo de Saba). Aún constituye un apoyo financiero para
numerosas familias.
A continuación, aunque la logística vinculada a las comunicaciones,
los gastos de puerto y la falta de personal local hubieran limitado el
establecimiento de nuevas actividades, algunas empresas vinieron
para instalarse en Saba: tres operadores de inmersión, que recurren al
personal extranjero cualificado, una empresa americana de distribución
de productos alimentarios, cuyo propietario deseaba vivir en Saba y
una empresa de exportación de arena y de rocas. En 1993, la escuela
universitaria de medicina de Saba fue fundada de acuerdo con los Países
23
Bajos por estadounidenses expatriados. En el período escolar, 300 alumnos
y profesores permanecen en esta escuela (la más grande de Saba) que
constituye también el primer centro de cuidado de la isla. Este aflujo de
personas en la isla dinamizó desde luego el sector de la construcción y
permitió mejorar las comunicaciones y los servicios públicos y aumentó
los ingresos de los habitantes que hacen el alquiler de alojamientos así
como de los comerciantes.
Pero, hoy radica esencialmente la economía en dos sectores: el
sector público y el turismo (Buchan, Framhein y al.) que emplean
respectivamente dos tercios y un cuarto de la fuerza de trabajo de Saba
(600 personas o sea un poco menos de la mitad de la población total).
Según Framhein (1996), el turismo participa del 30% en el PIB de Saba.
En 2009, la isla acogía a 23.680 turistas. Cerca del 30% de los visitantes
alcanzaron a Saba por avión (hay que precisar que la pista de aterrizaje
es una de las más pequeñas en el mundo y sólo tres modelos de aviones
son autorizados a utilizarla), el 70% restantes llegaron por vía marítima
entre los que el 49,4% por las lanzaderas que unen la isla a San Martin
y un poco más del 18% por pequeños cruceros (siendo modestas las
infraestructuras, sólo pueden acoger barcos de una capacidad máxima
de 100 o 150 pasajeros) o por veleros.
La tendencia general entre los años 1960 y 1990 muestra un aumento del
número de llegadas de visitantes con en 1994 cerca de 29.000 turistas.
Después, la isla no pudo recobrar tal nivel de afluencia y sus resultados
fluctuaron mucho estas dos últimas décadas, sobre todo a causa de
acontecimientos exteriores (atentado de 2001, ciclones…).
No obstante después de tres años consecutivos de baja, el año 2009
muestra señas alentadores de recuperación (más el 16,9% con relación a
2008). Las cifras quedan modestas con relación a otros países del Caribe
ya que representan menos de 1% de las llegadas de la región. Pero, el
gobierno de Saba desea seguir desarrollando el turismo, que constituye
para la isla un medio de diversificar su economía. Por falta de ventajas
necesarias para el turismo balneario, Saba se situó sobre la almena del
ecoturismo.
24
2.2. El patrimonio marino de Saba, una ventaja para el desarrollo del
ecoturismo
La isla de Saba no se corresponde en absoluto a la imagen idílica de los
destinos caribeños vendida a los turistas. Aunque la mayoría de las islas
de las Pequeñas Antillas poseen asas y bahías que protegen playas de
arena blanca, muy buscadas por la actividad balnearia (las Islas Vírgenes,
San-Martin, las Granadinas, Tobago), las costas de las islas volcánicas
de allí a menudo están sin (Saint-Vincent, Trinidad).
En el caso de Saba, cuyo litoral es principalmente constituido por
acantilados excepto en dos sectores dónde el camino sale al encuentro
del océano (Wells Bay y Fuerte Bay) y una pequeña zona pendiente
dulce cerca de Giles Quarter en la costa sur. La topografía pues impidió
todo desarrollo costero y ninguna actividad balnearia pudo establecerse
en la isla.
Para desarrollar su turismo, Saba pues insistió en su patrimonio natural
(figura 4) quedado casi "virgen" porque sufrió pocas presiones: las
infraestructuras reducidas y el débil número de habitantes permiten
conservar los medios naturales en un buen estado (Burke y Maidens,
2004; Spalding, 2004; Spalding y Kainuma, 2010). La isla intenta así
desmarcarse personalizando su oferta en un contexto muy competitivo
regional e internacional.
Los espacios forestales (sabana, bosque seco, bosque húmedo) constituyen
una de las ventajas turísticas de Saba. Recubren casi totalidad de sus
cerros y podemos descubrirlos a lo largo de una red de senderos que
jalonan toda la isla. Alojan una diversidad típica faunística y florística de
las selvas tropicales (palmeras, orquídeas, caobas, azucareros) y algunas
especies endémicas en la isla (Anolis Sabanus, Alsophis Rufiventrus de
la familia de las culebras).
Pero el destino pone por delante sobre todo la belleza y la riqueza de
sus fondos marinos. En efecto, estos últimos proponen un espectáculo
asombroso: poniendo de lado una pequeña zona en el sur cerca de Giles
Quarter, no hay verdaderas estructuras de arrecifes alrededor de Saba, pero
25
la zona submarina está constituida por espesos peñascos volcánicos, por
ríos de lava y de desplomes entre los que la mayoría han sido recubiertos
por corales, esponjas y algas.
Los submarinistas también pueden descubrir otras formaciones naturales
tales como los "pináculos", forma de picos submarinos. Situados
aproximadamente a un kilómetro a la altura de la costa oeste, han sido
formados por la actividad volcánica y se elevan a 30 m de profundidad,
y son cubiertos de corales, de esponjas y otros invertebrados. La zona
submarina de Ladder Bay en cuanto a ella, aloja un laberinto natural
creado por el derrame de lava. Los fondos marinos de Saba ofrecen otras
atracciones como cuevas submarinas, túneles, fuentes de agua caliente y
paredes de piedra (Spalding, 2004). La zona costera y el espacio marino
hasta 60 m de profundidad son protegidos y administrados por el Parque
Marino de Saba.
A unos seis kilómetros en el sur de la isla, en medio de las aguas oceánicas
profundas, se encuentra una zona vasta, Saba Bank, de aproximadamente
2 000 km2 (figura 4) cuya profundidad no sobrepasa 50 m. Una porción
ancha de este atolón, el más grande del Océano Atlántico (McKenna y
Etnoyer, 2010) protege arrecifes de coral anchos y el resto del escollo banc
es colonizado por varias especies de esponjas, de corales, de gorgonáceos
y de algas. Por el momento, aunque poco utilizado por la actividad
turística, constituye un lugar privilegiado para la inmersión y una ventaja
suplementaria para atraer a los turistas a Saba, y esto tanto más cuanto que
el 2 de octubre de 2010 (Hoetjes, 2010), un decreto declara Saba Bank,
zona protegida y que estudios están en proceso con el fin de conocer mejor
la zona y su biodiversidad (Hoetjes, 2010; Hoetjes y Carpenter, 2010).
Muchas especies diferentes habitan estos fondos marinos: peces loros,
barracudas, pargos, meros, cirujanos azules (Acanthurus coeruleus) y
calafates negros (Melichthys niger) se codean allí. También podemos
observar allí chuchos, mantas, tiburones toro, tiburones nodriza y hasta
tortugas (Spalding, 2004). Fuerte de sus fondos marinos de excepción y
de las riquezas que protegen, Saba se exhibe como uno de los destinos
faros del ecoturismo marino. Con veintiseis sitios de inmersión y tres
26
operadores, Saba Deep, Sea Saba, y Saba Divers, la isla es totalmente
dedicada a la práctica del submarinismo.
2.3. La patrimonialización para una mejor gestión y una valorización de
los recursos marinos
A pesar del potencial que constituían los fondos marinos de la isla, hasta
1981, sólo algunos hombres de negocios americanos venían para bucear
allí y un único centro de inmersión había sido creado (Buchan, Framhein
y al.). La actividad turística se instaló poco a poco: los primeros tiempos,
la inmensa mayoría de los visitadores eran excursionistas procedentes de
San Martin que daban la vuelta a la isla durante la jornada. Habiéndose
difundido progresivamente la fama de las riquezas submarinas de Saba,
el número de turistas, particularmente los que practicaban la inmersión,
aumentó.
Confrontado con un pequeño mercado nacional, con las dificultades de
encontrar alternativas y con la incapacidad de capturar economías de escala
en la industria, la educación, la salud, y otros campos (características de
las economías de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo), el
gobierno de Saba vió en la emergencia de la industria de inmersión sobre
su territorio al principio de los años 1980, un medio de diversificación
económica. Consciente de la importancia de preservar los recursos
marinos de la isla, el gobierno entró en un proceso de patrimonialización
de los fondos marinos que dio origen al Parque Marino de Saba. Hecho
asombroso, este último ha sido creado hasta antes de que hubiera daños
observados sobre los lugares.
La presencia del Parque es la apuesta de un ecoturismo marino de cualidad.
Más allá del discurso oficial de hacer el turismo sostenible, el desarrollo
del sector de la inmersión es una preocupación económica, el turismo
que genera actualmente más ingresos que todos los demás sectores.
Ahora bien, uno de los objetivos del ecoturismo es la participación de
las comunidades locales en la toma de decisiones pero, sobre todo en
la actividad misma creando empleos específicos cualificados (Lequin,
2001) o de nuevas actividades remuneradoras (artesanía, restauración,
alojamiento). Ofreciendo más salidas y favoreciendo consecuencias
27
financieras efectivas para las poblaciones locales, podemos pensar que
el gobierno trata así de mantener incluso de atraer a nuevos habitantes.
¿La patrimonialización y la valorización de los recursos marinos
permiten un desarrollo sostenible de la isla?, ¿Los trámites y los procesos
empezados corresponden a la espera de los poderes públicos y de las
poblaciones? Se trata aquí, a través de este estudio de caso de examinar
los procesos de puesta en ejecución de estas actividades y de ver los
límites y las enseñanzas que sacar.
3. El Parque Marino de Saba, símbolo del patrimonialización de los
recursos
3.1 Los parques marinos de las Antillas Neerlandesas: un modelo de
gestión del patrimonio natural
Desde los años 1970, las Antillas Neerlandesas comprenden que la
perennidad de sus recetas turísticas depende ampliamente de la cualidad
de su entorno natural, una gran parte de su turismo que se basa en sus
recursos naturales (clima, playa, fondos marinos). En aquella época
ya emana del gobierno central una propuesta de creación de un parque
marino en Curazao. Habrá que esperar una década para verle la instalación
efectiva del primer parque marino a Bonaire, seguido por el de Saba y
de Curazao. Tendrán fortunas diversas: éxito para ambos primeros y casi
fracaso para el más reciente.
El análisis de estas experiencias permite poner en evidencia un modelo
de gestión del patrimonio marino que radica en cinco principios. En
primer lugar, la obligación de un marco jurídico que tiene que definir la
reglamentación para la protección de los recursos naturales (interdicciones
y autorizaciones de explotación) y fijar las cuotas de entrada. Esto
permite conferir al parque marino un derecho de sanción en caso de
incumplimiento del reglamento y de legitimar sus acciones. En segundo
lugar, la colaboración con una organización no gubernamental (ONG):
mucho menos burocrática que las administraciones de los gobiernos, el
peritaje de las ONG en materia de gestión del patrimonio (natural, cultural
e industrial) es reconocida.
28
Es más fácil para este tipo de institución de acudir a un grupo más
importante de proveedores de fondos y su presencia también puede
garantizar que los ingresos generados gozan al área protegida misma más
bien que desaparecer en la tesorería general y utilizar para otros proyectos.
En tercer lugar, la autofinanciación de la estructura: se trata de encontrar
alternativas de financiación desde la creación del parque marino, porque
es utópico de creer que los gobiernos de los países en vías de desarrollo
puedan, de ahora en adelante, conceder más de subvenciones a las áreas
protegidas y a la protección del patrimonio.
Luego, el cuarto principio es el de la separación en zonas en las cuales
un cierto número de usos son autorizados o prohibidos. Por fin, la
participación y la consulta del público en la puesta en ejecución de la
legislación, porque su éxito depende de la apropiación del proyecto por
las comunidades locales.
3.2. La patrimonialización de los recursos marinos como prenda de
cualidad turística
Antes de la creación del parque, el sector privado es decir los pescadores
locales y los centros de inmersión ya habían creado acciones para
proteger los arrecifes de daños eventuales y perpetuar la actividad de
inmersión; ya se habían dado cuenta del valor patrimonial de los recursos
marinos para la isla. Con acuerdo común, establecieron una zonificación
informal de la zona marina, prohibiendo la pesca en ciertos sectores
privilegiados de inmersión e instalaron amarres fabricados a partir de
bloques o a partir de grandes anclas abandonadas sobre los sitios más
concurridos (Van’t Hof, 1991; Buchan, Framhein y al.; Oficina de
turismo de Saba).
En 1984, a la vista del dinamismo y a la vista del éxito del turismo de
buceo, el gobierno central de las Antillas neerlandesas, a través del
ministerio de los asuntos económicos, sugirió el desarrollo de la actividad
como un medio de sostener la economía de Saba. El gobierno de la isla
aceptó esta propuesta pero emitió reservas en cuanto a los impactos
eventuales de esta última sobre el medio ambiente marino.
29
En respuesta a estas inquietudes, varias encuestas han sido realizadas para
evaluar el potencial económico del turismo de inmersión y la factibilidad
de tal desarrollo, a petición de ambos gobiernos y de la fundación privada
sin ánimo de lucro, STINAPA, encargado del desarrollo y de la gestión
de los parques en las Antillas Neerlandesas.
Al final de las encuestas la idea de crear un parque marino fue propuesta
(Van’t Hof, 1991), ya que era ya posible sacar cierto número de enseñanzas
de la experiencia del Parque Marino de Bonaire, empezada cinco años
antes, y que mostraba los resultados bastante buenos sobre la alianza entre
el desarrollo de la industria de inmersión y la conservación de los recursos.
La propuesta estuvo sometida al Consejo Ejecutivo de Saba en 1985 que
lo aprobó. El proyecto de creación del Parque Marino de Saba (PMS) sólo
empezó en octubre de 1986, cuando la financiación integra la operación
encontró cerca de cuatro socios: World Wildlife Fund-Pays-Bas, Príncipe
Bernhard Fund, el ministerio de los asuntos de las Antillas Neerlandesas y
de Aruba, y el gobierno local. Siempre respecto a la experiencia del Parque
Marino de Bonaire, los financistas fijaron como condición a su apoyo,
la obligación de instaurar el pago de una tasa a los visitadores del PMS.
El proyecto fue terminado en 1987 y la gestión de la estructura delegada
a la Saba Conservation Foundation (SCF) en abril de 1990. Esta última
también tiene en cargalos sitios naturales forestales de la isla y su centro
hiperbárico1.
Durante un período pasajero, entre 1984 y 1987, siguieron llevando
acciones: la instalación de fondeaderos permanentes, el establecimiento
de una cartografía, la compra de un camión y de un barco así como la
edición de una documentación pedagógica. Las actividades propuestas
también se diversificaron con la llegada de “live-aboards”2.
1 Hay una cámara hiperbárica en la isla. Es propiedad y operado por el Parque Marino
de Saba y es utilizado por la Facultad de Medicina, como parte de su programa de
investigación sobre el tratamiento de barotrauma y lesiones.
2 Estos son pequeños cruceros dedicados al submarinismo.
30
El Marine Environment Ordinance que establece el Parque Marino de
Saba, precisa que este último se extiende de la línea de los altos mares
hasta una profundidad de 60 m alrededor de la isla así como dos montañas
submarinas al oeste de la isla (artículo 1). En resumen, el parque llena
cerca de 1.300 hectáreas. Su objetivo principal es preservar y administrar
duraderamente los recursos marinos de Saba para el beneficio y el goce
de las personas.
Un sistema de zonificación ha sido aplicado a fin de ajustar los diferentes
usos del medio marino. Cuatro tipo de zonas han sido definidos : una
zona a uso múltiple que puede acoger tanto las actividades de inmersión
como de pesca excepto la de arpón, la zona de inmersión donde la pesca
con caña, la pesca submarina, la pesca con trampas y el amarre de los
barcos son prohibidos, una zona de fondeadero donde cuerpos muertos
han sido colocados y por fin, un espacio recreativo destinado a recibir
las actividades de recreo, la inmersión en tuba y submarina, la natación
y la pesca.
Además, esta legislación define cierto número de reglamentos con el
fin de proteger los arrecifes de coral y la fauna marina en el parque.
Por ejemplo, es prohibido capturar tortugas o también pescar peces o
mariscos pequeños. Los turistas no son autorizados a zambullirse (en
apnea o en botella) solos, deben obligatoriamente ser acompañados por
uno o por varios guías de uno de tres centros de inmersión de la isla.
Tienen la obligación de pagar un impuesto al PMS además de los gastos
pagados a los centros de inmersión. El impuesto que había sido fijado
a un dólar americano por persona y por inmersión durante la creación
del parque es en adelante de tres dólares americanos. Lo mismo ocurre,
para los yates y los veleros que se amarran en el perímetro del parque.
Estas cuotas de entrada cubren los gastos de mantenimiento del parque
y de sus equipos. Los habitantes de Saba pueden, en cambio, acceder
gratuitamente al parque.
Hoy, el parque, emplea a tres personas, una única originaria de Saba
(Buchan, Framhein y al.), prestadas asistencia por un pequeño número de
voluntarios. Las estadísticas de la Oficina de turismo de Saba muestran
31
que en 2003, sobre los 21.391 turistas, cerca del 20% venían para el
buceo, y el 20% para el recreo, o el recreo en tuba. Así cerca del 40%
de los visitadores son atraídos por la isla de Saba gracias a la presencia
del parque. Por el momento, con un máximo aproximadamente de 3.000
inmersiones por sitio y al año, la presión ejercida por la actividad turística
se queda debajo de los límites de durabilidad (Hawkins, Roberts y al.,
2005; Nielsen, 2005).
El sector privado continúa desempeñando un papel importante en la acción
del parque: en contrapartida de una licencia de ejercer, entregado por el
parque, los operadores de inmersión se hacen cargo de la realización de
las estadísticas de los visitadores y de la colecta de las tasas. También
desempeñan un papel importante que importa en la prevención y la
descripción de las violaciones del Marine Environment Ordinance y en
la vigilancia del mantenimientode los equipos particularmente cuerpos
muertos.
La gestión de los recursos marinos por el PMS es eficaz hasta ahora, no
obstante, podemos pensar que de ahora en adelante este último podría
desempeñar un papel en la definición de una política medioambiental más
global porque ciertos problemas, particularmente la ausencia de gestión
de los residuos, pueden afectarlos fondos marinos (Nielsen, 2005).
4. Enseñanzas que hay que sacar
4.1. La ejemplaridad del modelo
En primer lugar, sobre el plano medioambiental, aunque los fondos
marinos de Saba todavía no habían tenido que sufrir daños, parece
que la creación del parque y su reglamentación haya permitido evitar
degradaciones vinculadas particularmente al desarrollo de la actividad
turística. Así un estudio realizado por Hawkins, Roberts y al. (2005),
entre 1995 y 2002, sobre cinco de los sitios de sumersión de Saba, pudo
demostrar que los niveles actuales de frecuentación), aunque en aumento
desde la creación del Parque, quedan relativamente débiles y no tienen
impactos sobre los ecosistemas marineros. Hasta ahora, el PMS siempre
tuvo una estrategia de gestión "proactiva" (Hawkins, Roberts y al., 2005):
32
así, aunque el número de visitadores aumente como lo desean los actores
del turismo, el seguimiento creado por la estructura puede permitir alertar
a los responsables en caso de problema y medidas podrían ser tomadas. El
sistema de licencia y de cuenta diaria del número de inmersiones abastecen
un mecanismo de control del crecimiento de la industria turística, le
permiten al gobierno fijar normas para la seguridad y la cualidad de los
servicios dados por los operadores y revocar o suspender los permisos de
los prestatarios que no adheren no o se conforman con el reglamento del
parque marino. Esto fue por otro palo demás el caso con "live-aboard"
cuyo número de licencias ha reducido y ha limitado a dos para evitar
una sobreexplotación de los sitios de sumersión (Marine Environnement
Ordinance, A.B. 1992, Nº 5).
Luego, sobre el plan económico, el PMS es una de las pocas áreas
marinas protegidas a ser autónoma financieramente (Walker, 1993;
Van’t Hof y Buchan, 1996). Desde el 1993, después de la retirada de las
subvenciones del gobierno para los salarios del personal, sus ingresos
son generados únicamente por los impuestos pagados por los visitadores,
la venta de recuerdos y los dones ("Los Amigos del Parque Marino de
Saba"). Estos resultados son tanto más satisfactorios como muchas áreas
marinas protegidas (Burke y Maidens, 2004) y de prácticas ecoturísticas
(Dehoorne y al., 2007; Augier, 2005) mostraron dificultades en ser
autónomo económicamente.
Hay que también considerar los 150 empleos indirectos (restaurantes,
hoteles, tienda de sumersión, artesanía, alquiler de alojamiento, taxi…)
generados por la actividad turística (Tourism Planning and Research
Associates, 1996) que abastecen de rentas a los habitantes.
Por fin, sobre el plan social, parece que el conjunto de la comunidad
comprende la importancia a la vez medioambiental y económica del
parque y no se siente restringido en la utilización de sus recursos marinos
por las diferentes reglamentaciones (Fernandes, 1996) porque hay poca
limitación para los residentes.
Podemos suponer que el turismo de inmersión habría podido desarrollarse
sin la existencia del parque pero, varios estudios mostraron (Buchan,
33
Framhein y al.) que los turistas venían a la isla a causa del entorno marino
intacto. Además, parece, que en general, los beneficios sacados de la
actividad turística y del Parque resultan bien distribuidos a la población:
desde principios de los años 1990, Saba está en crecimiento económico
y los habitantes tienen un nivel de vida relativamente elevado (Buchan,
Framhein y al.).
4.2. Los actores, el factor de éxito del PMS
El éxito del proyecto del Parque Marino de Saba ha sido facilitado por la
preocupación creciente a escala mundial de la protección de los recursos
marinos, por el crecimiento rápido del ecoturismo pero sobre todo por
la voluntad de los actores locales. Hay primero una implicación de la
población "local" que hasta antes de las instituciones gubernamentales ya
había reconocido el valor patrimonial de sus recursos marinos, es decir un
bien común representativo de su comunidad, que proteger y que valorizar.
Los operadores de inmersión se preocuparon por la conservación de los
fondos marinos e instalarons un cierto número de puesto de amarre de
su propia iniciativa. Han sido implicados en el proceso de creación del
Parque, y todavía hoy, y participan activamente en el funcionamiento de
la estructura particularmente para la sensibilización medioambiental y
en el control de los sitios de inmersiones.
La acción del Estado parece también esencial, porque reconociendo la
importancia económica del turismo de buceo para el país, se dio cuenta
de la importancia de la conservación del patrimonio marino y apoyó la
empresa de los habitantes proponiendo la creación del Parque Marino. El
gobierno de Saba creó una legislación, dándole así una legitimidad cerca
de la población y de los turistas. La estructura es administrada así de modo
efectivo y al contrarion de muchas áreas protegidas en el Caribe, no es
justa un parque sobre el papel (Van’t Hof; Geoghegan, Smith y al., 2001).
Este estudio de caso también muestra el papel que pueden jugar las
organizaciones no gubernamentales en el éxito de la actividad. En el caso
de Saba, la gestión del Parque ha sido confiada completamente a Saba
Conservation Foundation, que da su competencia técnica y un apoyo
financiero a la estructura.
34
4.3. Los límites y la reproductibilidad difícil de la experiencia
No obstante, la apropiación de los recursos marinos por la comunidad
local parece sumaria: no sólo pocos habitantes practican el submarinismo
(Buchan, Framhein y al.) sino también el Parque emplea sólo a una
sola persona originaria de Saba y lo mismo ocurre a los operadores de
inmersiones, por falta de calificación (Nielsen, 2005). Lo mismo ocurre
en hoteles y restaurantes de la isla (investigación personal). El segmento
turístico escogido por Saba provocó una forma de exclusión de la
población local, incluso una sustitución de los autóctonos por residentes
extranjeros que finalmente se apropian el patrimonio marino así como el
sector turístico y los ingresos generados.
A pesar de todo, a la vista de los resultados obtenidos, el Parque Marino de
Saba parece como un modelo que seguir en la preservación del patrimonio
marino y de su valorización por el ecoturismo. Tendríamos entonces
la tentación de reproducirla en las islas caribeñas que se lanzaron a la
misma gestión. Pero el caso de Saba es particular. En primer lugar, hay
una diferencia de escala: Saba con una superficie de 13 km² y cerca de
1.500 habitantes forma parte de las islas más pequeñas de la región. Una
pequeña comunidad es menos burocrática lo que generalmente favorece
los procesos de concertación y de toma de decisiones: los habitantes se
conocen, tienen la costumbre de encontrarse, de discutir juntos. Entonces
es más fácil movilizar la mayoría de la población sobre un proyecto
común de desarrollo.
Por fin, la escasa diversidad de las actividades sobre el litoral es también
un caso particular: hay forzosamente menos conflictos de usos. A menudo,
el desarrollo del ecoturismo marino se topa con las inquietudes de los
pescadores que suelen asociar la protección de los medios marineros con
una restricción de su libertad. Los desacuerdos entre deportistas náuticos,
pescadores, submarinistas, hoteleros son mucho más frecuentes sobre
los litorales turísticos de otros países caribeños, dónde la competencia
entre estos diferentes actores es más fuerte. Una vez más, el pequeñez
de la isla favoreció su apoyo a la creación del Parque y al desarrollo del
turismo de inmersión.
35
5. Conclusión
Después de más veinte de existencia, el Parque Marino de Saba es una
estructura plenamente operacional. Hay pocas críticas negativas en contra
de la experiencia y hasta es citada como un ejemplo que hay que seguir
en el marco de una valorización del patrimonio natural por el turismo.
Podemos a pesar de todo preguntarnos si a largo plazo la elección del
segmento, el submarinismo, más bien restringido, no va a limitar los
resultados contados y esto ya que varias islas en la región tienden a
proponer este tipo de actividad.
Además, las especificidades del caso (población escasa, pocas presiones
sobre el medio ambiente) hacen difíciles la reproducción de la experiencia
a otras islas del Caribe aunque ciertos principios pueden ser retenidos en
el marco de un proceso de patrimonialización de los recursos naturales
particularmente que conciernen el aspecto económico (rentabilidad de la
valorización patrimonial gracias a las cuotas de entrada y\o las tasas) y
medioambiental (creación de un sistema de vigilancia y la adopción de
una legislación).
Este estudio de caso muestra la relación estrecha incluso la interdependencia
que existe entra el área protegida (pues la protección del patrimonio
natural) y el ecoturismo: una buena gestión de la estructura y de los
recursos permite confirmar la actividad turística y esta última permite
una parte de las financiaciones necesaria para el buen funcionamiento
del parque. Ventajas financieras directas o indirectas efectivamente
pueden resultar de la explotación turística del patrimonio natural y
participar en la mejoría de la vida cotidiana de los miembros de la
comunidad local.
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. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 43-79
Renata Boulos, Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano
LA INCLUSIÓN SOCIAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES
DEL MERCOSUR
RESUMEN
ABSTRACT
Este artículo tiene como objetivo
presentar un breve diagnóstico de
la inclusión social en los gobiernos
locales del MERCOSUR. Para ello,
se llevó a cabo un estudio cualitativo
en diversas ciudades de la Red de
Mercociudades, así como un mapeo de
acciones realizadas por las Unidades
Temáticas de esta Red vinculadas
al desarrollo social, contemplando
diversas experiencias exitosas en
las diferentes dimensiones de la
inclusión social. Finalmente, algunas
recomendaciones fueron formuladas
en base a la investigación realizada.
This piece of work seeks to present a
brief diagnosis of the social inclusion
scenario in the local governments
of Mercosur’s . To reach this goal,
a qualitative research study was
conducted in several cities of the
Mercociudades Network, as well as a
mapping of actions performed by this
Mercociudades’ network´s thematic
unities related to distinct dimensions of
social inclusion. Finally, based on the
results achieved by the research, some
recommendations were proposed.
Palabras clave: inclusión social,
MERCOSUR, gobiernos locales,
Mercociudades.
Keywords: social inclusion,
MERCOSUR, local governments,
Mercociudades.
43
1. Introducción
El presente artículo se basa en el Diagnóstico Situacional “La Inclusión
Social y los Gobiernos Locales del MERCOSUR” realizado por INCIDE
–Instituto de Cooperación Internacional para el Desarrollo entre los
meses de enero y mayo de 2011. La propuesta del diagnóstico fue relevar
acciones, programas y políticas públicas innovadoras orientadas a la
inclusión social en el ámbito local, analizar esas experiencias y presentar
algunas recomendaciones. Para ello, se realizó una investigación en
diversas ciudades miembros de la Red de Mercociudades y de los países
miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y
Venezuela) y asociados (Bolivia, Chile, Perú, Colombia y Ecuador).
Para abordar la temática, el presente estudio asumió que la inclusión social
no es sólo el resultado del combate a la pobreza y de la disminución del
alto grado de desigualdades que aún encontramos en América Latina. La
realidad es más amplia: lo que se pretende es el combate a la exclusión
social a partir del enfrentamiento de sus variadas dimensiones y de
avances en la conquista de los derechos de los ciudadanos. Por lo tanto,
se consideró que la construcción de la inclusión social implica dos
caminos complementarios. Por un lado, hay un punto de vista más objetivo
de incrementar el acceso y la distribución de la riqueza socialmente
producida. Por el otro, se tiene una dimensión más subjetiva relacionada
al sentimiento personal de pertenencia a la comunidad, a la sociedad, a
la ciudad y al país.
Vale mencionar que este estudio no pretendió aportar respuestas objetivas,
precisas o universales a la problemática de la inclusión social, ya que
el punto de vista adoptado en esta investigación asume que el conjunto
de problemas en cuestión no puede ser considerado con la expectativa
de obtener respuestas de ese tipo. Al contrario, debido a su condición
de fenómenos sociales complejos, son por naturaleza dotados de
ambigüedades, de múltiples dimensiones y densas cadenas de causalidad
e interrelacionamiento.
44
Finalmente, pero no menos importante, el estudio no tuvo la intención
de proponer de qué manera los gobiernos locales deben actuar para
implementar políticas de inclusión social innovadoras. Cada lugar es
diferente, con realidades diversas, necesidades específicas e historias
particulares que demandan el conocimiento del propio contexto y el
diálogo entre los múltiples actores para decidir qué acciones y programas
son más apropiadas para su comunidad. No se pretende, por lo tanto, con
este trabajo, presentar una “receta”, pero sí plantear caminos y miradas
que puedan inspirar a los gestores públicos locales a trabajar para la
inclusión social.
2. Metodología
El primer criterio metodológico fue que el estudio de naturaleza cualitativa
se realizara en las Mercociudades. A partir de ese punto, otros criterios
fueron estipulados para la selección de ciudades y la elaboración de los
cuestionarios.
La metodología cualitativa hace uso de un mayor contacto con el objeto de
investigación para crear un cuadro más complejo de las interrelaciones, y
considera la posibilidad solamente de una réplica parcial de los resultados:
debido a la interacción entre el observador y el objeto, no existen dos
observaciones idénticas.
La metodología de investigación basada en casos permitió la realización
de algunas preguntas como por ejemplo: “cómo” y “por qué”, que son
más exploratorias, además de ser una estrategia para el investigador
examinar acontecimientos contemporáneos, especialmente cuando no
puede manipular los comportamientos relevantes.
Los cuestionarios enviados a gobiernos locales y coordinadores de
Unidades Temáticas presentaron información interesante. Sin embargo,
fue diferente en el caso de las organizaciones sociales, pues pocos datos
al respecto de estas organizaciones asociadas a intendencias fueron
proporcionados y, aún cuando lo hicieron, fueron insuficientes.
45
Un análisis de las prácticas y políticas de inclusión social fue realizado,
basado en los datos recibidos. Recomendaciones a las ciudades,
organizaciones sociales, Unidades Temáticas y otros actores del
MERCOSUR, fueron formuladas.
3. Ciudades elegidas y criterios para la selección
Los criterios para la selección de las ciudades que participarían de la
investigación fueron cuidadosamente elaborados por los especialistas
involucrados en este estudio, conjuntamente con la Secretaría Técnica
Permanente de Mercociudades y con la coordinación del Proyecto IN.
En ese sentido, en la selección de ciudades, se consideró la necesidad
de estar presentes en el estudio: (a) sólo ciudades miembros de
Mercociudades; (b) al menos dos ciudades por cada país miembro del
MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay1) y una de cada
país asociado (Bolivia, Chile, Perú); (c) al menos una ciudad fronteriza;
(d) ciudades de diferentes regiones del país y de distintos tamaños;
(e) al menos una ciudad que esté relativamente hace poco tiempo en
Mercociudades; (f) ciudades que presentan políticas destacadas en el
área de inclusión social; (g) al menos una ciudad que es miembro desde
la formación de Mercociudades; (h) al menos una ciudad con prefeita/
intendenta/alcaldesa; y (i) la ciudad que coordina actualmente la Unidad
Temática Desarrollo Social.
Algunas dificultades fueron encontradas en la obtención de respuestas
o del cuestionario completado por las ciudades. En ese caso, ciudades
suplentes fueron contactadas. En el caso especifico de Paraguay, fue
obtenido sólo el retorno de una ciudad, Asunción.
1 Sólo una ciudad venezolana participó del estudio, ya que en el momento en que el
mismo fue realizado el país no había sido aceptado como miembro pleno del bloque,
y también debido al escaso número de ciudades participantes en la Red.
46
4. Cuestionarios
La aplicación de cuestionarios para la obtención de datos cualitativos
tuvo como principales objetivos: entender el punto de vista de los actores
involucrados en las políticas locales de inclusión social; relevar los
objetivos y metas de las políticas locales de inclusión social; conocer los
mayores desafíos y dificultades para la implementación de estas políticas;
verificar los resultados alcanzados con la implementación de las políticas
locales de inclusión social; entender la relación entre gobiernos locales
y nacionales y entre gobiernos locales y sociedad civil en el área de la
inclusión social; investigar qué aspectos, a partir de los propios gestores
y actores involucrados con las políticas, son más innovadores para la
inclusión social.
Tres cuestionarios distintos fueron elaborados, en español y en portugués,
y fueron enviados por correo electrónico, con acompañamiento por
teléfono. El primer modelo de cuestionario fue enviado a los gestores
locales de políticas de inclusión social, el segundo fue enviado a las
organizaciones sociales indicadas por los gestores locales y un tercer
cuestionario fue elaborado y enviado a los coordinadores de Unidades
Temáticas directamente vinculadas a la inclusión social. Este último
modelo fue enviado no solamente para los coordinadores en 2011, sino
también para las ciudades que coordinaron tales Unidades Temáticas en
el año 2010, buscando de esa forma trazar un panorama de lo que fue
realizado.
5. La inclusión social
La inclusión social está muy relacionada a la pobreza, pero permite
expresar elementos más ricos, como también más complejos y
problemáticos. Aunque la pobreza es considerada por los analistas como
un fenómeno mayor que el acceso a un conjunto de consumos en una
visión puramente economicista, teniendo también en cuenta los aspectos
culturales, demográficos, sociopolíticos, territoriales o ambientales, la
inclusión social permite mirar a la misma problemática desde una lógica
diferente.
47
En primer lugar, para algunos estudiosos del tema, mientras la pobreza es
un fenómeno estático, la inclusión social tiene una naturaleza procesal.
Ella representa de hecho el recorrido de una existencia de pobreza hacia
una condición de no-pobreza, de una existencia de discriminación hacia
una condición de no-discriminación. Si se toma desde el punto de vista
de las políticas públicas, se trata de un conjunto de acciones que ofrecen
oportunidades de acceso a bienes y a servicios, desde una perspectiva
económica, pero también social y cultural. Hablar de inclusión social
significa, por lo tanto, referirse al proceso de conquistas de derechos,
como por ejemplo, el acceso al servicio de salud o educación o el acceso
al trabajo.
En segundo lugar, la inclusión social se refiere no solamente a cuestiones
económicas, sino también a las esferas culturales y políticas como, por
ejemplo, la desigualdad de género, la discriminación de raza o etnia,
la cuestión de los derechos humanos, la ciudadanía y el tema de los
inmigrantes. Por otra parte, la idea de la inclusión social es pensar el
proceso que permite a los individuos conquistar mayor autonomía y
mayor autoestima, y que ofrece condiciones para que las personas puedan
sentirse más felices en el lugar donde viven.
Por lo tanto, cuando se trata de inclusión social, es necesario discutir las
acciones de desarrollo que permitan la construcción de una sociedad más
justa y ciudadana. El simple crecimiento económico y el aumento de la
productividad global no son suficientes para la promoción de la inclusión
social. La idea de desarrollo debe articular las actividades económicas
a las dimensiones humanas, ambientales, culturales, a la justicia social
y a la ciudadanía.
De esa manera, la economía solidaria es una estrategia de inclusión social
y de combate a la pobreza, y se basa en la actuación de cooperativas,
asociaciones, emprendimientos autogestionados, redes y otras formas de
emprendimientos colectivos. Los gestores y defensores de la economía
solidaria actúan en favor de un desarrollo incluyente, sustentable y
solidario. A partir de una concepción más amplia de desarrollo, la
economía solidaria se afirma como una vía alternativa de generación de
trabajo e ingreso.
48
Las políticas públicas no deben separar el desarrollo económico, social y
cultural. El desarrollo y la inclusión social pasan por la cultura. América
Latina ofrece bienes culturales, pero gran parte de la población aún no
tiene acceso a esos bienes, acervos, equipos y espacios de cultura, los
llamados excluidos culturales. A partir del momento en que el Estado
pasa a valorar la cultura y su acceso a todos los ciudadanos, se torna
más simple la implementación de programas transversales que buscan
el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia.
En materia de educación, el actual sistema educativo sudamericano
reproduce la pobreza. Investigaciones realizadas comprueban que los
niños y jóvenes repiten los comportamientos (o no) de sus padres.
Ribeiro (1999) presenta resultados de investigaciones realizadas en
Brasil: para los hijos de padres sin instrucción, la posibilidad de repetir
este nivel de escolaridad es del 34%, mientras que para llegar a concluir
la enseñanza superior es de apenas 1%. Por otro lado, los hijos de padres
con escolaridad de nivel superior tienen 60% de chances de concluir un
curso universitario. La determinación de las oportunidades de escolaridad
es causada por la distribución desigual del capital escolar (Ribeiro, 1999:
57). La realidad es similar en otros países de América Latina, en los
cuales el sistema educativo termina fortaleciendo la segregación social.
El sistema educativo tiene un doble desafío. Por un lado, el aumento del
acceso a la educación no basta para promover el desarrollo incluyente; y
por el otro, la calidad de la escuela pública es fundamental para romper
con el proceso reproductivo de la exclusión social. Además, la escuela
es también generadora de las bases del capital social individual, como
indica Ribeiro (1999:58).
En este escenario, entender e implementar políticas públicas de inclusión
social dirigidas a la juventud requiere entender las diferentes exigencias
de este sector de la población, sin dejar de mantener una visión integrada
y amplia sobre sus personas. Es fundamental, en ese proceso, superar
la visión negativa sobre los jóvenes y generar políticas centradas en la
noción de ciudadanía (juventud ciudadana como sujeto de las políticas)
(Guerra, Cazzuni y Coelho, 2007: 120).
49
Inclusive en los países industrializados, el acceso de las mujeres a los
recursos productivos, al poder, a las oportunidades y a la participación
en la vida política, es inferior al de los hombres. En el caso de América
Latina, las desigualdades de género son aún mayores. Algunas acciones
para combatir las diferencias de acceso, remuneración, ascensión y
permanencia en el empleo ya están siendo implementadas en países de
América Latina, con alianzas entre el poder público y el poder privado, y
las empresas están comenzando a estimular prácticas para la promoción
de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres dentro de sus
organizaciones.
6. Las ciudades como protagonistas internacionales
En el mundo entero, los gobiernos locales tienen cada vez más
responsabilidades y atribuciones. Hoy, ellos continúan siendo responsables
por la oferta de bienes y servicios públicos, como educación, salud,
saneamiento y vivienda. Pero el final del siglo XX planteó una serie de
nuevos desafíos para los gobiernos municipales. Con el escenario marcado
por el fenómeno de la globalización, las ciudades asumieron (o retomaron,
en alguna medida) también el rol de protagonistas del desarrollo local.
De hecho, el proceso de redemocratización contempló, además de una
mayor articulación de la sociedad civil por medio de varios canales de
participación, una descentralización de actividades gubernamentales en
relación a la prestación de servicios públicos (Fachin & Chanlat, 1998).
El grado de descentralización varía en los países latinoamericanos. Hay
casos donde el poder municipal es más consolidado -como en los casos
de Argentina y Brasil, que tienen sus gobiernos locales con atribuciones
y recursos reconocidos en sus constituciones desde hace muchos años-,
y hay experiencias más recientes de autonomía local, como por ejemplo
Venezuela y Perú, que conquistaron la democracia a nivel local con
elecciones para sus alcaldes hace menos tiempo.
La descentralización, tan discutida y debatida en la década de 1990 e inicio
de los años 2000, involucraba la transferencia de responsabilidad de los
gobiernos nacionales para los gobiernos locales, pero también incluyó
una discusión sobre el fortalecimiento de un tejido social más amplio
50
(Spink, Clemente & Keppke, 1998). De hecho, este proceso fue fruto de
un movimiento por mayor autonomía de los gobiernos subnacionales,
estados, provincias, departamentos y municipios.
Aunque la descentralización de poderes y responsabilidades desde la
autoridad nacional hacia las autoridades locales continua siendo uno de
los temas más polémicos, y sea normalmente criticada por “problemas de
competencias, de culturas y estilos patrimonialistas o tradicionalistas, elites
locales, líderes personalistas, ausencia de capacidad o estructura fiscal y
corrupción”, es importante mencionar que hubo un “agotamiento” de la
capacidad de tratar problemas complejos del gobierno nacional, llevando
a transferir problemas a los gobiernos subnacionales, principalmente los
municipales (Spink, 2001).
Principalmente en Sudamérica, “la descentralización de poderes y
gastos, así como la democratización, transformó radicalmente el terreno
político provocando lo que algunos llaman de ‘revolución silenciosa’”.
(World Bank, 1997:14). Según Caccia Bava, “la descentralización en los
gobiernos de las ciudades y la creación de mecanismos innovadores de
gestión y participación ciudadana es un proyecto político de socialización
de poderes, inclusión social y mayor eficiencia en la ejecución de servicios
públicos” para construir ciudades sostenibles y democráticas (2001:18).
Al mismo tiempo que los procesos de descentralización y democratización
redefinieron el rol de los gobiernos locales, muchos obstáculos hicieron
que los gobernantes de las ciudades comenzaran a buscar alternativas para
cumplir con las nuevas responsabilidades y lidiar con la inclusión social.
Para asegurar la integración social, la mejor calidad de vida e infraestructura
económica, las ciudades comenzaron a tomar contacto con otros gobiernos
locales para poder intercambiar ideas políticas, experiencias de gestión
y buenas prácticas en políticas públicas, y aún atraer la financiación
internacional. De esa forma, la internacionalización de los gobiernos
locales significó, una ruptura del monopolio del estado-nación y de la
esfera estatal en las relaciones internacionales, produciendo relaciones
directas de los municipios con las agencias internacionales, elaboración
de redes e intercambios locales (entre gobiernos municipales, agencias
51
regionales, empresas, sindicatos, ONGs y universidades), además de una
redefinición de roles, acceso a fondos nacionales e internacionales, un
nuevo posicionamiento en los flujos globales y aprendizaje e innovación
por medio de las relaciones internacionales.
Una de las formas de obtener cooperación internacional son las redes de
ciudades. Esas redes tienen una estructura asociativa, objetivos específicos
-que son directamente relacionados con las necesidades y problemas
enfrentados por los gobiernos locales-, y una coordinación horizontal por
la cual todas las ciudades tienen derecho y son incentivadas a participar
activamente compartiendo experiencias y modelos exitosos de políticas
públicas. La infraestructura de red permite que las ciudades desarrollen
más proyectos y encuentren ciudades con los mismos deseos y objetivos,
realizando proyectos conjuntos en áreas específicas de interés común.
Existe un contacto directo entre las ciudades en encuentros periódicos,
capacitaciones, visitas técnicas y captación de recursos para proyectos.
En ese modelo, los gobiernos locales más involucrados en las redes
son los que obtienen más beneficios. Por el contrario, en convenios de
hermanamiento, el intercambio en muchas áreas como cultura, salud,
educación y políticas urbanas, tiene menores chances de concretarse por
una ausencia de contacto directo entre las partes involucradas (Boulos,
2005:23).
Además de la naturaleza de los acuerdos entre ciudades hermanas y redes
de ciudades, existe una diferencia importante con respecto a la forma
como la cooperación ocurre: la existencia de una coordinación central
para informar y conectar los diversos miembros parece ser una ventaja
para la cooperación. La gran cantidad de miembros en una red de ciudades
puede propiciar una articulación política e intercambios de ideas mayores,
además de no depender de un interlocutor.
El hecho de tener diversos interlocutores, o socios, en la consolidación de
un proyecto, aumenta las chances de viabilización del mismo. Si tenemos
en consideración que cada ciudad tiene sus problemas específicos, los
cuales a veces impiden el seguimiento de un proyecto (como cortes de
presupuesto y cambios políticos), la existencia de otros socios dispuestos
a implementarlo ayuda para no estancar su ejecución.
52
Entre las redes de ciudades, Mercociudades es la mayor referencia de
participación de autoridades locales en el proceso de integración regional
en América del Sur, esforzándose, desde su creación en 1995, para
desarrollar la cooperación horizontal entre las ciudades de los países
miembros del bloque. Hoy, la Red cuenta con la asociación de ciudades
de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y
Perú, donde viven más de 80 millones de personas.
Históricamente, Mercociudades fue también la gran protagonista del
proceso de integración de las ciudades al MERCOSUR, participando
del bloque desde la fundación de la REMI (Reunión Especializada de
Municipios del MERCOSUR), siendo la mayor motivadora de la creación
e instalación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR, y por eso, la Secretaría
Ejecutiva de Mercociudades coordina, desde su creación, el Comité de
Municipios (COMÚN), que es el órgano oficial de representación de las
ciudades en el MERCOSUR.
7. Mercociudades
Activa hace más de 17 años, Mercociudades es una organización presente
en los países del MERCOSUR y sus asociados, que desde su creación
sigue apostando a un MERCOSUR más justo y accesible al ciudadano.
Mercociudades surgió en marzo de 1995, fecha en la cual se celebró
en la ciudad de Asunción el seminario "MERCOSUR: Oportunidades
y Desafíos para las Ciudades", organizado por la Unión de Ciudades
Capitales Iberoamericanas / subregional Cono Sur. En esa ocasión, las
ciudades capitales del Cono Sur firmaron la Declaración de Asunción en la
cual expresaban la voluntad de crear una red de ciudades del MERCOSUR
denominada Mercociudades.
Hoy la Red tiene como objetivos favorecer la participación de las
ciudades en la estructura del MERCOSUR; impulsar la creación de redes
de ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen
diversas acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal
adecuados al proceso de integración; crear mecanismos de comunicación
53
en redes, entre las ciudades, a fin de facilitar el intercambio de experiencias
e informaciones, como también al acceso de los ciudadanos a los centros
municipales de investigación, desarrollo tecnológico y cultural; establecer
e impulsar convenios y servicios recíprocos entre las diversas intendencias
y las redes que hayan de formarse; entre otros.
Con 14 Unidades Temáticas (UTs) además de las Comisiones de Trabajo
específicas dentro de las UTs, la Red lleva a cabo un trabajo técnico
de desarrollo de políticas comunes e intercambio de ideas e iniciativas
entre sus ciudades miembro. En el ámbito político, Mercociudades
representa la voz internacional de las ciudades, con acuerdos con otras
redes internacionales, agencias de la ONU y otros organismos a fin de
proporcionar un mayor desarrollo en las ciudades sudamericanas.
8. La inclusión social en las Unidades Temáticas
Las Unidades Temáticas seleccionadas para el estudio fueron: Desarrollo
Social, Educación, Género, Juventud, así como también las Comisiones
de Derechos Humanos (de la UT Desarrollo Social) y Economía Solidaria
(de la UT Desarrollo Económico Local). A partir de conversaciones con
coordinadores de las referidas Unidades Temáticas y sus respuestas al
cuestionario, fue posible percibir especificidades y puntos en común
entre ellas.
Las Unidades Temáticas (UTs) analizadas para este estudio tienen un
promedio de 23 ciudades participantes cada una, siendo que catorce
de ellas tienen participación activa en las discusiones y actividades
desarrolladas (61%). Sin embargo, de las seis UTs (o Comisiones de
Trabajo), tres desarrollan actividades con otras comisiones o Unidades
Temáticas (50%), dos planean desarrollar actividades conjuntas en el
futuro (33%) y una no desarrolla (17%). Aún en el mismo cuadro, se puede
percibir que apenas dos UTs o comisiones (33%) realizan alguna forma de
debate sobre inclusión social en el MERCOSUR y/o en Mercociudades,
y tres (50%) tienen alguna alianza nacional o internacional en el área de
inclusión social.
En todos los casos la falta de recursos financieros para viajes es la mayor
dificultad de la participación de las ciudades en las actividades de las
54
Unidades Temáticas y Comisiones de Trabajo. En el 84% de los casos
eso es considerado como una gran dificultad.
La falta de recursos humanos para acompañar la Unidad Temática aparece
como una dificultad mediana, pero importante en el 43% de los casos e
inexistente en el 8%. La falta de conocimiento sobre Mercociudades y
la función de la Unidad Temática aparece como una dificultad de menor
importancia o pequeña y el desinterés es citado como una dificultad
presente en el 17% de los casos, pero es de menor importancia o
inexistente. Vale mencionar que la falta de institucionalización del área
y la superposición de actividades en la agenda local, fueron citadas como
dificultades presentes.
El intercambio de ideas y el conocimiento sobre la Red de Mercociudades
es mencionado como un resultado totalmente consolidado y presente
para el 42% de las respuestas. El desarrollo de alianzas concretas en la
formulación de programas y el intercambio de experiencias exitosas,
también es un resultado presente casi siempre en las Unidades Temáticas
según el 34% y el 42% de los coordinadores respectivamente. El desarrollo
de alianzas concretas en la implementación de programas ocurre algunas
veces para el 34% de quienes responden y nunca ocurre para otros 34%.
También el 34% de los que responden creen que la expansión de la red
de contactos ocurre con gran frecuencia.
El conocimiento técnico sobre las políticas del MERCOSUR comprende
al 25% de los casos, pero las opiniones son bastante divergentes debiendo,
de esa forma, ser más común para algunas temáticas que para otras. Casi
la mitad de las respuestas (42%) afirma que la financiación de programas
nunca sucede. Sin embargo, los coordinadores de la Comisión de Derechos
Humanos mencionan que eso ocurre con gran frecuencia. Es importante
comentar que fue mencionado por la Comisión de Economía Solidaria,
que un resultado presente es la articulación con la sociedad civil y con
el gobierno nacional.
La investigación muestra que existen acciones importantes en el área de
inclusión social que ocurren en el marco de Mercociudades. Más que
intercambio de experiencias, el desarrollo de alianzas concretas entre las
55
ciudades ha sido frecuente, así como la expansión de la red de contactos.
Entre las dificultades, las restricciones financieras parecen estar en la
cumbre y se puede deducir que quizás sean ellas unas de las razones de
la no participación activa en las actividades desarrolladas. Falta, también,
una mayor proyección de las Unidades Temáticas hacia afuera, realizando
más alianzas con otras UTs, buscando obtener mayor conocimiento de las
acciones del MERCOSUR y proporcionando más discusiones sobre las
acciones en el área de inclusión social realizadas en el ámbito del bloque.
9. Ciudades analizadas
Como ya fue resaltado, no se propuso con este estudio construir una receta
para que municipios, por medio de sus gobiernos locales, en alianza con
otros niveles de gobierno y con organizaciones de la sociedad civil, puedan
implementar acciones de combate a la exclusión social. La idea central
es estudiar y organizar una serie de informaciones de políticas públicas,
programas y proyectos municipales dirigidos a la inclusión social para
la promoción del debate y de la reflexión sobre las capacidades y las
limitaciones de los municipios.
El estudio contó con la participación de gobiernos locales y de
organizaciones de la sociedad civil de municipios de Argentina (Buenos
Aires, Neuquén, Rosario y Santa Fe de la Vera Cruz), Brasil (Bagé, Belo
Horizonte y Osasco), Paraguay (Asunción), Uruguay (Montevideo y
Paysandú), Venezuela (Barquisimeto-Iribarren y Sucre), Bolivia (La Paz),
Chile (Valparaíso) y Perú (Jesús María). Fueron enviados cuestionarios
y, a partir de sus experiencias, fueron estudiados los puntos de reflexión
y análisis para ser distribuidos entre otros gestores públicos.
Por un lado, las experiencias relatadas y presentadas son diferentes en lo
que respecta a sus objetivos y para quien están dirigidas. En ese sentido,
la investigación fue muy rica por haber sido capaz de estudiar programas
y políticas dirigidas a las familias -Belo Horizonte (Brasil), Iribarren
(Venezuela), Santa Fe de la Vera Cruz (Argentina), Valparaíso (Chile);
para mujeres -Asunción (Paraguay); para adultos mayores -Bagé (Brasil)
y Jesús María (Perú); para niños -Montevideo (Uruguay), Neuquén y
Rosario (Argentina); para jóvenes -Rosario (Argentina) y Jesús María
56
(Perú). La mayoría contempla programas de diferentes áreas: educación,
salud, cultura, derechos humanos, seguridad alimenticia y deportes. Otros
consiguen atender a diferentes perspectivas de un mismo tema, como
es el caso de Osasco (Brasil) que se preocupa en unir la transferencia
de ingreso con programas de generación de trabajo e ingreso como un
proceso de autonomía del ciudadano. Por otro lado, los programas en sus
diversidades y especificidades muestran aspectos muy parecidos: alianza
con organizaciones de la sociedad civil, intersectorialidad, valoración del
ser humano, promoción de sus derechos.
Los gobiernos municipales han desarrollado cada vez más experiencias
con organizaciones de la sociedad civil. Pero algunas áreas de actuación
terminan favoreciendo y estimulando la alianza con ONGs y otras
organizaciones civiles, como es el caso de la inclusión social. Las políticas
sociales locales y, consecuentemente, las políticas de inclusión social,
ya sea por mayor control social, sea por la tentativa de optimización de
recursos, o sea debido al proceso de democratización y descentralización,
son desarrolladas por los gobiernos locales, pero siempre en alianza
con actores de la sociedad civil. Por ejemplo, el municipio de Asunción
(Paraguay) desarrolla programas dirigidos para mejorar el ingreso de
mujeres, abordando temas como desarrollo personal y autoestima,
fomento de emprendimientos económicos, productivos y solidarios, salud,
educación, relación entre mujeres y hombres, derechos de las mujeres,
violencia doméstica y formación profesional. Para la ejecución de estos
programas, la Dirección de Políticas de Género (de la Dirección General
del Área Social) cuenta con el apoyo de las siguientes organizaciones:
Alter Vida; Proyecto Pares Equidad entre Mujeres y Varones; Asociación
Trinidad; FEDEM; Federación de Comisiones Vecinales del Paraguay;
Decidamos expresión Ciudadana; y Mujeres por la Democracia. Estas
organizaciones representan una complejidad de propósitos, de miradas,
de culturas organizacionales, de temáticas y de modos de gestión. Esta
complejidad también se traduce en una riqueza que permite al gobierno
de Asunción trabajar con más alternativas de acción. Para que se tenga
una idea, Alter Vida, una de las organizaciones aliadas, es un Centro de
Estudios y Formación para el Desarrollo Sostenible, que surgió como
una iniciativa de un grupo de profesionales universitarios de ingeniería
57
y arquitectura. Su propuesta de acción es implementar proyectos de
agricultura sostenible, gestión ambiental, democracia, comunicación,
desarrollo local, género, biodiversidad, salud, educación, descentralización
e incidencia en políticas públicas en Paraguay.
La Estrategia de Generación de Trabajo, Empleo e Ingreso de Osasco
(Brasil) es una iniciativa de la municipalidad de articulación de programas
de transferencia de ingreso y políticas de generación de trabajo e
ingreso. La idea central es crear condiciones para que los beneficiarios
de programas de ingreso mínimo conquisten independencia económica
a partir de la capacitación profesional y del acceso al trabajo y al ingreso
(como trabajador autónomo, como empleado de alguna empresa o como
empresario, individual o a través de una cooperativa). Esa estrategia cuenta
con la alianza de varias organizaciones civiles: Asociación EREMIM;
Asociación Museo Afro Brasil; Banco Bradesco; Centro de Integración
Empresa-Escuela; Departamento Intersindical de Estadísticas y Estudios
Socioeconómicos; Instituto de Tecnología Social; Servicio Nacional
de Aprendizaje Comercial (Senac); Servicio Nacional de Aprendizaje
Industrial (Senai) y UNICEPAN. El Instituto de Tecnología Social
(ITS), por ejemplo, está preocupado con el proceso transformador que la
tecnología social puede generar. La tecnología social es el resultado de la
unión entre el conocimiento popular y el académico para la resolución de
problemas de la población. Para el ITS, la tecnología social es dirigida a la
generación de trabajo e ingreso, a la promoción de los derechos humanos
y a la comprensión del mundo por parte de la academia. El ITS promueve
varios debates con el objetivo de identificar qué valores de la tecnología
social traerá e indicadores para su medición. Por ejemplo, para promover
la inclusión social, es necesario verificar si genera participación, si el
problema es de relevancia social, si los resultados son eficaces y sólidos,
si tiene sostenibilidad económica y ambiental, si la accesibilidad, en
especial a personas con deficiencia, está garantizada. Todo este proceso
es realizado con las personas que aprenden a organizar y sistematizar, a
partir de sus propias historias. Esta metodología permite que las personas
comprendan la necesidad y encuentren soluciones juntas.
No solo la alianza con la sociedad civil es una característica fuerte
de los programas y políticas de inclusión social, sino que también la
58
intersectorialidad o la alianza entre diferentes áreas de los gobiernos
municipales son aspectos intrínsecos de las experiencias gubernamentales
de inclusión social. De hecho, la inclusión social contempla diversas
dimensiones y los programas dirigidos a esta temática no podrían ser
desarrollados si no abordaran varias áreas de actuación. Los objetivos
son específicos, pero las acciones son multitemáticas. La Paz (Bolivia)
desarrolla una línea estratégica (La Paz Equitativa e Inclusiva) bajo la
responsabilidad del área de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo
del municipio, pero también contempla las áreas de Seguridad Ciudadana,
Salud, Grupos Vulnerables y Deportes, con énfasis en infraestructura
educativa y de salud. Valparaíso (Chile) desarrolla un programa (Programa
Puente) que tiene como objetivo el apoyo psicosocial a las familias pobres
del municipio y desarrolla acciones en las siguientes áreas: identificación,
salud, educación, dinámica familiar, vivienda, trabajo e ingreso.
Rosario (Argentina) organizó un Gabinete Social responsable por la
conducción de los programas de inclusión social, en especial dirigidos
a mujeres, niños y adolescentes, compuesto por la Secretaría General,
Secretaría de Promoción Social, Secretaría de Salud Pública y Secretaría
de Cultura y Educación. Los programas tienen como objetivo la
promoción de los derechos de los niños y adolescentes y de la equidad de
género, por medio de acciones de prevención de la violencia, de talleres
de capacitación, de la oferta de becas, del estímulo a la escolarización y
del fortalecimiento de los lazos familiares.
Belo Horizonte (Brasil) de la misma forma que Rosario, instituyó una
Cámara Intersectorial de Políticas Sociales. Esta Cámara es coordinada
por la Secretaría Municipal de Políticas Sociales, compuesta por gestores
de las Secretarías Municipales de Administración Regional y Secretarías
Municipales de Salud, Educación, Asistencia Social, Abastecimiento,
Deportes, Derechos de Ciudadanía y por la Fundación Municipal de
Cultura y tiene como responsabilidad la ejecución del Programa BH
Ciudadanía. Esta experiencia fue creada en julio de 2002, funciona
en 27 núcleos habitacionales de la zona urbana del municipio de Belo
Horizonte, a partir de diversas acciones desarrolladas de acuerdo con los
siguientes ejes de trabajo: educación, salud, asistencia social, deportes,
59
abastecimiento, derechos de la ciudadanía, cultura, transferencia de
ingreso, inclusión productiva, inclusión digital e intervenciones urbanas.
La riqueza de esa articulación es tan grande que los impactos en la vida
de las familias beneficiarias son enormes. Para tener una idea, en el eje
de abastecimiento, son varios los programas de seguridad alimenticia que
involucran, además de todo, socios de la sociedad civil: REDESAN (Red
Integrada de Equipos Públicos de Seguridad Alimenticia y Nutricional),
que comprende restaurantes populares, bancos de alimentos, cocinas
comunitarias, Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y Agricultura
Urbana (programa ligado al Ministerio del Desarrollo Social y Combate
al Hambre); Red Metropolitana de Bancos de Alimentos, que es una
articulación entre los municipios de Belo Horizonte, Sabará, Ribeirão das
Neves, Santa Luzia, Contagem y Betim; Proyecto Ciudades Cultivando
para el Futuro (CCF), que tiene como objetivo la formulación de una
política pública para la agricultura urbana, por medio de la actuación
de la Red Internacional de Centros de Recursos en Agricultura Urbana
y Seguridad Alimenticia (Fundación RUAF), en alianza con el IPES –
Promoción del Desarrollo Sostenible (en Brasil, la ciudad elegida para
participar del Programa CCF fue Belo Horizonte)2; Proyecto Gobernanza
Urbana para la Seguridad Alimenticia, conjuntamente con la Universidad
de Ryerson, Toronto, Canadá; Espacio de Agricultura Urbana de Belo
Horizonte (EAU-BH), creado para profundizar el debate, diagnosticar
el sector en la ciudad y planear acciones para organizar los pequeños
productores, promoviendo su capacitación y obteniendo recursos (este
programa agrega representantes de la Municipalidad de Belo Horizonte, de
la Universidad Federal de Minas Gerais y de organizaciones de la sociedad
civil, como el Instituto de Tierras (INTER) y la Red de Intercambio de
Tecnologías Alternativas).
La Secretaría de Desarrollo, Trabajo e Inclusión de Osasco (Brasil)
también cuenta con la alianza de varios otros órganos municipales para
2 Las instituciones aliadas responsables por la implantación del Programa son la
Municipalidad de Belo Horizonte (PBH), representando el poder público, y la
Red de Intercambio de Tecnologías Alternativas (REDE), considerada socia local,
representando la sociedad civil.
60
desarrollar su política de inclusión social: entre estos órganos están las
Secretarías Municipales de Cultura, Educación, Asistencia y Promoción
Social, Deportes, Habitación, Salud y Medio Ambiente y Coordinadora
de la Mujer y Promoción de la Igualdad Racial. El municipio de
Barquisimeto-Iribarren (Venezuela) también desarrolla 35 programas
inclusivos dirigidos a la salud y ciudadanía de los adultos mayores, salud
y educación de los niños, y actividades de deportes para adultos mayores,
niños y portadores de deficiencia. Estos programas son desarrollados
a partir de varios órganos municipales: Instituto Municipal para el
Desarrollo Social, Fundación Municipal del Niño, Instituto Municipal
para el Deporte y Recreación, Consejos Locales de Derechos y Protección
de los Niños y Adolescentes, Oficina Municipal de Protección a la Mujer,
Instituto Municipal de Educación e Instituto Municipal de Vivienda.
Las universidades son aliadas muy interesantes para los gobiernos locales
y viceversa. Es una unión que sólo tiende a sumar. Unir la teoría a la
práctica es una combinación muy feliz. Una de las actuaciones posibles
es la participación de estudiantes universitarios (con supervisión de
profesores universitarios) y de los propios investigadores y profesores
en programas locales. Además de la actuación directa de estudiantes y
profesores, la universidad puede contribuir con estudios para relevamiento
de diagnósticos, con la discusión sobre la formulación de políticas
públicas y el apoyo en la evaluación de esas políticas. La Universidad de
Georgetown (Washington/EUA), por intermedio del Instituto de Políticas
Públicas -Public Policy Institute (GPPI)- presentó a la Municipalidad de
Belo Horizonte una propuesta de evaluación de impacto del Programa
BH Ciudadanía, con énfasis en el Proyecto Familia Ciudadana: Ciudad
Solidaria. La participación de un doctorando hizo posible implementar
en Belo Horizonte una metodología de atención integral a las familias en
situación de gran vulnerabilidad social.
La educación aparece en todas las experiencias investigadas. Algunos
programas tienen actividades que son realizadas en las escuelas públicas,
como es el caso de Rosario (Argentina) donde se desarrollan talleres
de capacitación sobre derechos sexuales/estereotipos de género, trata
de personas, abuso sexual, embarazo en la adolescencia en escuelas
61
secundarias; Belo Horizonte (Brasil), con la Escuela Integrada, Educación
de Jóvenes y Adultos y Educación Infantil - educación de niños de cero a
seis años; Osasco (Brasil) donde se registró un aumento de la escolaridad;
Barquisimeto-Iribarren (Venezuela), donde desarrollan actividades
deportivas en las escuelas municipales.
Montevideo (Uruguay) con su programa Nuestros Niños, busca
instrumentar un modelo de intervención socioeducativo para atenuar
los efectos psicosociales de la pobreza que afectan la primera infancia
y su contexto familiar. Así, anualmente, aproximadamente 1.600
niños y niñas de seis meses a tres años en situación de vulnerabilidad
social, reciben atención integral diaria en los Centros Comunitarios
de Educación Infantil y Centros de Modalidad de Becas del Programa
Nuestros Niños, desarrollado en cogestión con asociaciones de la sociedad
civil y en coordinación permanente con autoridades y técnicos de la
descentralización municipal.
Aproximadamente 200 personas provenientes de las comunidades
donde se aplica el Programa, en su mayoría mujeres, se desempeñan
como educadoras, educadoras alimentarias y maestras en los Centros
Comunitarios de Educación Infantil. Fueron desarrolladas de forma
sistemática actividades de formación permanente y de promoción
comunitaria con los grupos de trabajo, asociaciones civiles, familias y
comunidades, realizadas por los grupos de trabajo municipales en alianza
con distintas organizaciones o instituciones relacionadas a los temas
trabajados.
Otras experiencias de gobiernos locales realizan actividades de
capacitación profesional (Asunción, Paraguay; Belo Horizonte, Brasil;
Osasco, Brasil), educación para la paz (La Paz, Bolivia), educación
dirigida a la ciudadanía (Rosario, Argentina y Valparaíso, Chile), escuelas
de deportes (Belo Horizonte, Brasil) y capacitación de la sociedad civil
para el adulto mayor (Bagé, Brasil). Santa Fe de la Vera Cruz (Argentina)
desarrolla varias iniciativas de inclusión social, como la capacitación y el
apoyo técnico a emprendimientos productivos sociales – modalidades de
organizaciones económicas dirigidas a personas excluidas del mercado de
62
trabajo o que trabajen en el sector informal de la economía. El objetivo
del gobierno local es generar empleo y trabajo por medio del fomento
al desarrollo de microemprendimientos, favoreciendo la inclusión en
el marco productivo y estimulando la innovación y la creatividad en
experiencias de empresas autogestionadas.
Así como las iniciativas de gobiernos locales refuerzan la educación,
las organizaciones de la sociedad civil también priorizan mucho la
capacitación como instrumento para la autonomía de los ciudadanos.
La Fundación Vivienda Popular, del municipio de Sucre (Venezuela),
desarrolla programas de capacitación, incluso en sociedad con la
Universidad Metropolitana (programas de capacitación en materia
de habitación y vivienda). La Fundación PLEMUU de Montevideo
(Uruguay) trabaja con mujeres adolescentes que abandonaron la escuela
formal, con intención de reintegrarlas en el sistema educativo, insertarlas
en el mercado de trabajo y evitar el embarazo precoz.
La organización Tierra Nueva de Asunción (Paraguay) también desarrolla
programas de capacitación, como por ejemplo el programa Formación
Ciudadana Campesina, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de la
sociedad civil campesina, en especial, sus jóvenes. Esta organización
paraguaya trabaja para personas y comunidades de las zonas urbana
y rural, con dificultades en el ejercicio de sus derechos políticos,
económicos, sociales y culturales.
Otra experiencia de organización de la sociedad civil que enfatiza la
educación para la inclusión social es la del Instituto Yara Tupynambá.
Esta organización de Belo Horizonte (Brasil), aliada de la Municipalidad,
tiene como principales funciones: (a) la asistencia social, (b) la calificación
profesional, (c) la restauración y conservación de patrimonios históricos
y artísticos, y (d) la promoción de la artesanía. En lo que se refiere a la
capacitación profesional, el Instituto promueve cursos en las áreas de
artesanía, construcción civil, moda y administración. Así, en conjunto con
la Municipalidad de Belo Horizonte, el Instituto promueve el programa
de calificación de profesionales en el área de la construcción civil. El
subproducto es la reforma de casas de una comunidad. Durante el curso,
63
los alumnos reciben una beca mensual de R$ 300 (el curso tiene duración
de tres a cuatro meses; son seis a ocho horas diarias de clase), merienda
a la mañana y a la tarde, almuerzo, un set de equipamiento de protección
individual y una remera del programa.
10. Análisis de datos
Los datos estudiados por esta investigación nos llevan a algunos puntos
de reflexión:
o Integración y coordinación de varias áreas / departamentos dentro
de la estructura de los gobiernos locales para la acción dirigida a la
inclusión social:
Los gobiernos municipales han mostrado cada vez más la capacidad
de crear estructuras interrelacionadas y con una estrategia de
coordinación única para desarrollar programas matriciales. La idea
básica es juntar esfuerzos y recursos para combatir la exclusión social
a partir de varios enfoques (desarrollo económico, social, cultural,
ambiental). Los casos de los municipios de Belo Horizonte (Brasil) y
Barquisimento - Iribarren (Venezuela) nos presentan de forma bien clara
la importancia de acciones sociales que consiguen articulaciones de
varias secretarías y departamentos de la gestión municipal dirigidos a
una misma política de inclusión social. Además de evitar doble esfuerzo
y la administración municipal garantizar una mayor eficiencia en los
gastos públicos, las familias atendidas son vistas en su totalidad, sin
perder las especificidades de cada público (mayores, niños, jóvenes,
mujeres, portadores de deficiencia).
o Alianza con organizaciones de la sociedad civil:
Cada vez más los gobiernos locales precisan de organizaciones de
la sociedad civil para apoyarse en la formulación y ejecución de
programas sociales. Queda claro a partir de la investigación que son los
gobiernos municipales quienes tienen las condiciones de ver la ciudad
en su conjunto, definir prioridades de acciones públicas de acuerdo a
las necesidades de la población, universalizar los servicios públicos
o priorizar el público que será atendido, pero a partir de una mirada
64
amplia de la ciudad y de su población, formular e implementar políticas
para cada segmento de la sociedad. Aunque las prefeituras, alcaldías y
municipalidades aún sean los actores capaces de saber las necesidades de
la ciudad en su conjunto, el trabajo de las organizaciones de la sociedad
civil es fundamental para concretar los planeamientos públicos. Eso
se debe a que los gobiernos locales no tienen, la mayoría de las veces,
recursos humanos suficientes (ya sea en cantidad o en formación) para
ejecutar todos los programas y proyectos planificados, siendo necesario
el establecimiento de alianzas con otras organizaciones. Las alianzas
entre gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil fortalecen
aún más los programas, en el sentido de ser más difícil su culminación
cuando terminan los mandatos municipales y cambian los prefeitos,
alcaldes e intendentes.
En este mismo sentido, la investigación no presentó alianzas entre los
gobiernos locales y universidades e institutos de investigación para
la promoción de políticas de inclusión social. Queda claro que esta
aproximación debe ser fortalecida en el sentido de traer a la práctica la
discusión conceptual y de investigaciones para la discusión del combate
a la pobreza, de la conquista de derechos y de la mayor autonomía y
empoderamiento de los individuos y familias.
o Participación de la población en la formulación e implementación de
los programas:
Uno de los aspectos que tornan los programas de inclusión social más
innovadores a nivel de los gobiernos locales, es la capacidad que ellos
tienen de involucrar a la población, en especial los propios beneficiarios,
en su formulación e implementación. Como ya fue mencionado en el
ítem de la investigación titulado “Sociedad Civil”, cuanto más son
discutidos y negociados los programas y proyectos con otros actores que
no solamente son los gestores gubernamentales, más chances existen
que tengan una continuidad que va más allá de los mandatos de los
prefeitos, alcaldes e intendentes. En lo que respecta a la participación de
la población, en especial, esta relación próxima y este diálogo fortalecen
aún más los resultados, una vez que los beneficiarios dejan de ser
65
meramente “clientes” de los servicios para ser actores colaboradores.
Las posibles dificultades generadas por diferencias culturales son
reducidas sustancialmente, una vez que el diálogo y la participación
efectiva conquistan de forma más rápida la aceptación de las personas
y estimulan su involucramiento con el programa.
o Nueva agenda pública:
Muchos de los programas sociales locales son innovadores debido a
que resuelven problemas de personas que jamás fueron atendidas por el
Estado. Mientras las políticas sociales eran vistas como responsabilidad
de los niveles nacionales y regionales de gobierno, muchas de las
prioridades locales no eran atendidas, o por falta de interés o por
puro desconocimiento de los gestores. Una vez que los gobiernos
locales asumen la responsabilidad por los programas sociales y por
políticas de inclusión social, los programas llegan realmente a quienes
los necesitan. Como consta en la declaración del gestor público de
Iribarren (Venezuela): “Estamos llegando a los lugares donde jamás se
sintió la acción del gobierno local”. Los gestores municipales conocen
mejor que los técnicos y gobernantes de otras esferas de gobierno la
realidad local. Además del público atendido, temas nuevos aparecen
en la agenda pública. Como es el caso de programas dirigidos para
mujeres adolescentes de Rosario (Argentina) o de economía solidaria
de Osasco (Brasil).
o Construcción de ciudadanía:
La visión de los programas sociales de los gobiernos locales es dirigida
a la construcción de ciudadanía basada en la igualdad, participación
y solidaridad. No se habla más de asistencialismo social, sino de
programas y políticas que ven a las personas como sujetos de derecho.
Es así como los programas dirigidos a niños, adolescentes, jóvenes y
adultos mayores, toman en consideración una perspectiva integral del
sujeto y tienen a la familia y la comunidad como lugares más adecuados
para el desarrollo de estos ciudadanos. Así también es el caso de
programas que unen la transferencia de ingreso (fundamentales para
garantizar una seguridad financiera básica para las familias pobres y
66
trabajadores desempleados) y políticas de generación de trabajo y renta
(decisivas en el proceso de emancipación social y económica de estas
mismas familias y trabajadores), como nos enseña Osasco (Brasil).
Por fin, es importante estudiar algunos aspectos que no sólo los
municipios de forma aislada, sino también la experiencia coordinada
y colectiva de ellos a partir de Mercociudades, han mostrado. De una
forma general, es posible percibir una gran disposición de los gestores
públicos locales, así como de los gestores de organizaciones de la
sociedad civil, en intercambiar experiencias, en capacitarse y desarrollar
más su aprendizaje y de buscar nuevos conocimientos. Este interés
en nuevos descubrimientos crea oportunidades para intercambios de
experiencias entre los gobiernos entre sí, entre diferentes niveles de
gobiernos, entre gobiernos y organizaciones de la sociedad civil y entre
gobiernos y universidades o centros de investigaciones que permiten
una mayor integración regional. Las tareas diarias y las innumerables
responsabilidades cotidianas dificultan una acción más estratégica en
términos regionales, pero si hay un estímulo externo (como por ejemplo,
una convocatoria de Mercociudades), todos los gestores locales presentan
interés y voluntad en participar de un proyecto regional.
Se percibe, en este sentido, que las acciones desarrolladas en el marco de
Mercociudades se conectan con el camino seguido por el MERCOSUR,
principalmente en lo que concierne a la construcción de una ciudadanía
regional. Un ejemplo fue, en 2006, el intercambio organizado por la
Unidad Temática Educación (coordinada por Santo André, Brasil) de
directores de escuelas municipales del MERCOSUR. Ese mismo tipo de
intercambio fue mencionado como directriz del bloque e incentivado por
los Tercero y Cuarto Planes Estratégicos de Educación del MERCOSUR
para ese período.
La apertura que los gobiernos locales han presentado en relación a
diferentes tipos de alianzas es otra característica que permite afirmar que
las oportunidades de diseñar proyectos regionales con el involucramiento
de varios actores son muy fuertes. Los gobiernos locales no trabajan más
de forma aislada y centralizada. Fruto del proceso de democratización que
67
América del Sur vivió a finales del siglo pasado y también del aumento
de responsabilidades y límite de recursos, las redes de diferentes actores
trabajando en función de objetivos comunes es una manera de trabajo y
organización que los gobiernos locales han estimulado cada vez más en sus
municipios. El trabajo en alianza trae nuevas miradas para la organización
y para la gestión pública local que favorece una apertura cada vez mayor
y un centralismo cada vez menor.
Con respecto a la diversidad, se presentan dos caminos para un trabajo
más amplio: por un lado, los gobernantes y gestores públicos están más
abiertos para escuchar lo que la sociedad quiere y necesita, y, por otro
lado, las políticas públicas implementadas favorecen la construcción
de ciudades más estructuradas: no sólo más inclusivas, sino también
más coherentes. Esto significa que los gestores consiguen dialogar con
diferentes segmentos de la sociedad civil, escuchar y respetar sus deseos
y necesidades y percibir la diversidad que sus municipios tienen. Al
mismo tiempo, esos gestores consiguen mirar para fuera de su municipio,
buscar nuevas soluciones, crear alianzas y redes para trabajar en favor
de una ciudad más equilibrada y estructurada. Proyectos regionales que
impactan en los locales, en el sentido de construcción de nuevas bases
de acción, son muy bienvenidos por gobernantes y gestores locales. Esta
mirada es traducida por muchas declaraciones que expresan la importancia
de llevar a lugares donde el Estado jamás llevó, políticas y servicios
públicos, sociales.
Recomendaciones
Este estudio permitió hacer un análisis estructurado sobre diferentes
políticas y programas que los gobiernos locales, conjuntamente con
organizaciones de la sociedad civil, ejecutan para la promoción de la
inclusión social. Además, la alianza entre los gobiernos locales y la
sociedad civil fue pensada en el estudio como un todo, a medida que se
considera este tema como prioritario en el campo de las políticas públicas
sociales a nivel local. Se percibió que los gobiernos municipales han
buscado, cada vez más, alianzas con organizaciones no gubernamentales
para conseguir mejorar la calidad de vida de la población. Pero no es
68
sólo con organizaciones de la sociedad civil que los gestores públicos
locales han dialogado: toda la población es invitada a escuchar, hablar
y contribuir con las acciones gubernamentales a nivel municipal. Los
gobiernos locales tienen esta responsabilidad: la de crear instrumentos y
mecanismos para promover la verdadera participación social, para que
las políticas de desarrollo local, a partir de sus diversas dimensiones
(económica, social, política y cultural) apoyen la inclusión social.
En este sentido, este trabajo tiene como objetivo contemplar algunas ideas
operativas para que los gobiernos locales, la Red de Mercociudades y el
MERCOSUR, de forma solidaria y cooperativa, alcancen resultados cada
vez mayores en la inclusión social de toda la región.
Los gestores públicos locales pueden, pensando en la inclusión
social, mapear cuales son los actores que pueden ayudarlos en esta
tarea. En primer lugar, ¿cuáles son las políticas regionales (estatales,
provinciales o departamentales) y nacionales que se dirigen a este
área? ¿Y los municipios vecinos? ¿Será que un trabajo intermunicipal
entre municipios vecinos no puede movilizar más recursos para la
ejecución de programas y políticas que se ocupen de mejorar la calidad
de vida de la población local? En este sentido, las redes internacionales y
nacionales de municipios, las asociaciones de municipios y otras instancias
de cooperación intermunicipal pueden contribuir con la inclusión social
en aquella localidad específica a partir de intercambios de informaciones
y experiencias, de capacitaciones y hasta de captación de recursos. Pero
es necesario que no tengan como único objetivo la captación de recursos
al entrar en una red o asociación, pues éste no es el propósito primordial
de esas articulaciones.
¿Y las organizaciones de la sociedad civil? ¿Quiénes son y qué
hacen? ¿Cómo vincular una red en la ciudad para la formulación y
la implementación de una política de inclusión social que consiga
abordar varias de sus dimensiones? Un gobierno local debe examinar
las organizaciones presentes en su municipio para pensar en recursos y
oportunidades de desarrollo de nuevos proyectos. Este examen puede ser
simple, sin necesidad de grandes estudios. Según Spink (2001), el simple
69
intercambio de información entre los secretarios municipales es suficiente
para saber cuántas organizaciones pueden ser aliadas: siempre hay más
organizaciones de las que imaginamos. Es importante también saber que
hay diferencias entre las organizaciones, así como entre los gobiernos
locales y ellas. Muchas veces esta diferencia queda en evidencia con el
tiempo (tiempo de reuniones, tiempo de aprendizaje, tiempo político y
tiempos institucionales) que cada uno necesita para colocar en práctica
acciones y recoger resultados (Spink, 2001). Pero no se debe confundir
contratos para servicios con asociaciones y alianzas. Por competencia,
una organización puede asumir una determinada actividad y función por
remuneración. Eso es realizado por medio de un contrato de servicio,
que debe ser monitoreado. Esto es diferente a la participación de una
organización, por ejemplo, en un consejo, ayudando y apoyando en la
elaboración de las políticas de inclusión social del municipio.
Otra recomendación para todos aquellos que se responsabilizan con
la promoción de la inclusión social, es saber que existe un pasado.
Gobiernos pasados, acciones pasadas, programas pasados, no pueden
ser simplemente descartados. Deben ser respetados y considerados en
las nuevas acciones. Por más que existan diferencias ideológicas, las
personas involucradas y beneficiadas con programas pasados deben ser
escuchadas e incorporadas en las nuevas políticas, de forma igualmente
participativa. Escuchar personas de la propia localidad con experiencias es
también importante. En el mismo sentido, vale la pena escuchar y aprender
sobre experiencias desarrolladas en otras localidades. Conocer proyectos
desarrollados en otros municipios, participar de redes de ciudades (como
Mercociudades) puede ser una manera de ayudar a la formulación de un
programa específico para aquella localidad.
Es importante también que los gestores públicos locales y los actores de la
sociedad civil entiendan conceptos como la inclusión y exclusión social,
ciudadanía, pobreza, desigualdad, equidad. Este entendimiento ayuda a
comprender la realidad local en relación al proceso de inclusión social.
Muchas personas aún confunden políticas de inclusión social con políticas
de asistencia social, pero ésta es apenas una de las dimensiones posibles de
la inclusión social. Otra confusión aún recurrente es pensar que inclusión
70
social se resume a la cuestión del ingreso; es decir, actuar para la inclusión
social es actuar en el combate de la pobreza. La cuestión económica es sólo
una de las dimensiones de la inclusión social. Tener claro lo que significa
la inclusión social, debatir entre los actores involucrados, los gestores
públicos, de organizaciones de la sociedad civil y la población, es una
manera de comenzar bien una política de inclusión social a nivel local.
Otra recomendación para antes de iniciar una acción para la inclusión
social es reflexionar y discutir sobre la realidad local. La comprensión
sobre el significado de conceptos relacionados a la inclusión social es
también importante para la realización de un diagnóstico local. Esta
interpretación sobre la localidad se hace necesaria porque cada lugar tiene
sus características. No es posible que un gobierno municipal simplemente
copie o imite un programa de inclusión social considerado Best Practice
porque probablemente habrá algunos elementos o características locales
que terminen impidiendo o dificultando la implementación de determinado
programa sin sus debidas adaptaciones. Temas como recursos,
movilización social, actores interesados y también público a ser atendido,
varían según el lugar. Por lo tanto, es importante que los gobiernos
locales y la sociedad civil comprendan el contexto actual, su historia y
sus tendencias. ¿Cuáles son los indicadores sociales y económicos del
municipio? ¿Qué significa eso? ¿Qué es necesario priorizar? Iniciar una
política de inclusión social con una discusión de los conceptos y de la
realidad local, permite alcanzar más éxito.
En este proceso, la aproximación a universidades es un aspecto muy
interesante. Para el entendimiento sobre inclusión social, para la
realización de un diagnóstico y para el relevamiento de experiencias ya
existentes, las universidades y centros de investigación pueden auxiliar
y orientar a los actores locales. Son actores importantísimos en la
elaboración y ejecución de políticas públicas y pueden contribuir mucho
con los gobiernos municipales.
Los gobiernos locales pueden y deben involucrarse más con las
decisiones y acciones del MERCOSUR. Pese a que las agendas de
los países mercosureños convergen en diversos ámbitos, es necesario
71
un esfuerzo mayor para el fortalecimiento de la institucionalización
del MERCOSUR. Organismos como el Parlamento del MERCOSUR
deben ser empoderados y “salir del papel”. Además, y de fundamental
importancia, la transposición de estándares debe concretarse en los países
del MERCOSUR para garantizar la efectividad y construcción de la
identidad regional. Finalmente, el MERCOSUR puede dar apoyo en la
financiación de los gobiernos locales.
Aún las instancias sociales del MERCOSUR han trabajado bastante en la
consolidación de proyectos como el Instituto MERCOSUR de Formación,
capacitando gestores para trabajar en un escenario mercosureño; o los
Planes Estratégicos de Acción Social y el Estatuto de la Ciudadanía,
planeando y creando un escenario más inclusivo en el MERCOSUR de los
próximos años. Hay que recordar que, para que ocurra la real aplicación
de esas políticas, serán necesarios años de trabajo. En la Unión Europea,
ese proceso demandó más de medio siglo. En ese sentido, es necesario
involucramiento y planeamiento.
Debe haber, principalmente, mayor interacción entre las Unidades
Temáticas de la Red Mercociudades y del MERCOSUR. Las UTs son
canales importantes de diálogo entre el bloque regional y los gobiernos
locales. Las Unidades Temáticas y Comisiones de Trabajo parecen estar
más dirigidas para el trabajo interno, entre las ciudades participantes,
olvidándose un poco las dimensiones externas. Acompañar de cerca las
decisiones de los gobiernos nacionales y del MERCOSUR y transferirlas
a los gobiernos municipales es tarea que las UTs pueden y deben asumir,
principalmente si tomamos en consideración el rol de Mercociudades en
la coordinación del Comité de Municipios. En ese marco, la elaboración
de proyectos comunes entre miembros de una misma UT o entre UTs
diferentes para presentar a la Unión Europea (como Urb-Al) y al
MERCOSUR (como el FOCEM), pueden viabilizar alianzas y fomentar
la inclusión social en las ciudades del MERCOSUR. Un buen ejemplo a
ser seguido en ese ámbito es el Proyecto E+D, que reunió el esfuerzo de
ciudades y Unidades Temáticas, el trabajo de organizaciones sociales y
fondos de la Unión Europea y apoyo del Parlamento del MERCOSUR;
o el Proyecto de Intercambio de Directores desarrollado por la Unidad
72
Temática Educación en 2006, poniendo en práctica las directrices
propuestas por el MERCOSUR en ese marco.
Es fundamental también que las autoridades locales, los gestores públicos
locales y otros actores involucrados (organizaciones de la sociedad civil,
población beneficiaria) hagan un planeamiento de lo que se pretende
realizar. No es necesario que sea un planeamiento sofisticado, en el sentido
de uso de tecnologías avanzadas, pero sí es fundamental que quede claro
cuáles son los objetivos, plazos y recursos necesarios a corto, mediano y
largo plazo, cuales son las oportunidades y amenazas, los puntos fuertes
y débiles. Sin esta información, programas y proyectos pueden comenzar,
pero no alcanzarán los resultados soñados, siempre teniendo en cuenta que
los resultados soñados para unos podrían ser diferentes de los resultados
soñados por otros. De ahí la importancia de la transparencia y del diálogo
en el proceso de formulación y de planeamiento de las acciones. En caso
contrario, se invertirían recursos de forma ineficaz.
Una vez discutido el concepto de inclusión social, realizado un diagnóstico
local y un relevamiento de los actores locales, nacionales y también del
MERCOSUR que pueden contribuir y participar del proceso, elaborado
un plan y acciones realizadas y programas implementados, es necesario
un acompañamiento. Es decir, una vez planeada e iniciada una política de
inclusión social en el municipio, el monitoreo y acompañamiento tienen
que ser permanentes, para no perder el rumbo, no desperdiciar recursos,
no demorar más de lo que se pretendía y para, principalmente, corregir
caminos. Este monitoreo debe ser realizado por el propio equipo del
gobierno local con apoyo de organizaciones codirectoras, pero puede y
debe ser comunicado y discutido con todos los actores interesados.
Una última recomendación es el diálogo con la sociedad. Aunque en todas
las etapas de la política de inclusión social, se ha manifestado a favor
de la participación de la sociedad civil, es importante reforzar que este
diálogo, aunque a veces puede tornar el proceso más lento, permite que
sea más firme, fuerte y consolidado. Los resultados aparecerán de forma
más eficiente. Además, como ya se ha registrado en este estudio, con
los cambios de mandato, las chances para el fin de una política pública
73
o programa que tenga la participación efectiva de la sociedad civil es
mucho menor que programas desarrollados a partir apenas de la iniciativa
del gobierno local.
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E+D: http://estadomasderechos.org
Focem: http://www.mercosur.int/focem
MERCOSUR: http://www.mercosur.int/
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: http://www.mp.gov.br/
Parlamento del MERCOSUR: htttp://www.parlamentodelmercosur.org
Programa MERCOSUR Social y Solidario: http://www.mercosursocialsolidario.org
Red Mercociudades: http://www.mercociudades.org/
Somos MERCOSUR: http://www.somosmercosur.net
77
Anexo
Cuadro I – ciudades seleccionadas:
País
Ciudad
¿Ciudad
fronteriza?
Año de
ingreso
en
Mercociudades
¿Coordina o
subcoordina
alguna UT?
¿Intendenta?
Población
No
224.000
habitantes
Argentina
Neuquén
No
2008
Autonomía,
Gestión y
Financiamiento
Municipal;
Sub: Comisión
de Derechos
Humanos; y
Sub: Desarrollo
Urbano
Argentina
Rosario
No
1995
Sub: Desarrollo
Urbano; y
Sub: Educación
No
907.844
habitantes
Argentina
Santa Fe
No
2001
No
No
369.587
habitantes
Brasil
Belo
Horizonte
1996
No – pero
es la actual
Secretaría
Ejecutiva
No
2.232.747
habitantes
No
114.408
habitantes
No
Brasil
Bagé
Sí
2009
Sub: Ambiente
y Desarrollo
Sustentable;
Sub: Desarrollo
Social; y Sub:
Turismo
Brasil
Osasco
No
2005
No
No
666.469
habitantes
Uruguay
Montevideo
No
1995
Desarrollo
Social
Sí
1.350.000
habitantes
78
2005
Ambiente y
Desarrollo
Sustentable
No
485.240
habitantes
2000
No
No
113.244
habitantes
No
1995
Género y
Municipio
No
502.426
habitantes
La Paz
No
1999
No
No
1.552.156
habitantes
Perú
Jesús
María
No
2008
Juventud
No
70.000
habitantes
Chile
Valparaíso
No
1997
Sub: Desarrollo
Social
No
285.212
habitantes
Venezuela
Barquisimeto
(Iribarren)
No
2006
No
Sí
895.989
habitantes
Uruguay
Canelones
Uruguay
Paysandú
Paraguay
Asunción
Bolivia
No
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos contenidos en el Portal de Mercociudades
(www.mercociudades.org)
79
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 81-104
Claudia Cavallín
CIUDADES RÁPIDAS, ANÓNIMAS Y FRAGMENTADAS.
EL IMAGINARIO DEL HABITAR Y LA REALIDAD
DEL VIVIR EN LAS CIUDADES CONTEMPORÁNEAS
LATINOAMERICANAS
RESUMEN
ABSTRACT
Las ciudades rápidas, anónimas
y fragmentadas caracterizan el
fenómeno contemporáneo de escisión
de la ciudad en núcleos urbanamente
aislados y conectados por relaciones de
sentido; donde múltiples y aceleradas
culturas cobran protagonismo. Para
aproximarnos a este tipo de ciudad,
describiremos sus características
esenciales usando, para su ilustración,
algunas obras cinematográficas
contemporáneas, canciones y otros
objetos referenciales de la cultura
popular. Resaltaremos las lecturas
de la ciudad que puedan asociarse
a la condición del imaginario, para
entender mejor la compleja relación
entre el sujeto y la ciudad que habita.
Fast-paced cities, anonymous
and fragmented, characterize the
contemporary phenomenon splitting
the city into insolated urban nuclei,
connected only by relations of meaning,
where multiple cultures become
prominent. To approach these kinds of
cities, we will describe their essential
characteristics using, for ilustrations,
some contemporary films, songs and
others items of popular culture. We
will highlight those readings that may
be associated with the condition of
the imaginary, in order to understand
the complex relationship between the
subject and the city.
Keywords: City, imaginary, representations, popular culture, subject.
Palabras claves: Ciudad, imaginario,
representaciones, cultura popular,
sujeto.
81
- Apenas sé, señora... lo que soy en este momento.
Sí sé quién era al levantarme esta mañana,
pero creo que he cambiado varias veces desde entonces.
-¿Qué quieres decir con eso? Preguntó la oruga con severidad.
¡a ver si te aclaras contigo misma!
-Temo que no puedo aclarar nada conmigo misma, señora,
Porque yo no soy yo misma, ya lo ve.
Lewis Carroll
Alicia en El país de las Maravillas
1. Introducción
A partir de la adjetivación de tres de sus cualidades destacadas, las
ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas caracterizan el fenómeno
contemporáneo de escisión de la ciudad en núcleos urbanamente aislados
y, al mismo tiempo, conectados de forma rizomática por relaciones de
sentido; donde múltiples y aceleradas culturas cobran protagonismo. Por
su misma condición de movilidad, estudiarlas, explicarlas y predecirlas
se convierte en todo un reto para cualquier investigador de lo urbano.
Para aproximarnos a este tipo de ciudad, intentaremos describir las
características esenciales de estos nuevos núcleos urbanos usando,
para su ilustración, algunas obras cinematográficas contemporáneas,
canciones y otros objetos referenciales de la cultura popular. De esta
forma, utilizaremos una variedad de representaciones en virtud de intentar
atrapar ciertas lecturas de la ciudad que puedan asociarse a la condición
del imaginario. Así podemos entender mejor esa compleja relación entre
el sujeto y la ciudad en donde habita.
Al intentar comprender la ciudad, desde la variedad de sus representaciones,
podemos visualizar el proceso de cambio que sufren los espacios y su
relación con los asentamientos urbanos. Por ejemplo, los espacios urbanos
se transforman en ciertas narrativas y también bajo el lente de una cámara,
de esa forma cobran protagonismo como figuras “reales”. Del otro lado de
82
la ficción, los ciudadanos dan forma a los ambientes urbanos, adaptándolos
a sus hábitos de vida y trabajo, e intentando comulgar con el ideal de
las ciudades “soñadas”. Estas dos perspectivas nos permiten acercarnos
a un fenómeno que nos involucra a todos, pero que pocas veces nos
detenemos a contemplar: la metamorfosis de la ciudad y su relación con
la transformación de nuestro imaginario.
Hasta hace algunos años, la idea de la ciudad como espacio urbano
erigido en oposición a las áreas marginales y/o rurales era relativamente
simple. Entendíamos por ciudad toda área delimitada en cuyo centro
se concentraban las instituciones y demás entidades representativas del
poder constituido. El crecimiento de la población, la diversificación de
las fuentes de trabajo, así como la utilización de las nuevas tecnologías,
comenzaron a moldear un espacio diferente.
Las ciudades de hoy son reflejo de la individualidad, del narcisismo y del
ocio industrializado. Sus límites han sido borrados, su centro se desplaza
tangencialmente hasta fragmentarse. El sistema de signos y símbolos
que caracterizaba su entorno, sufre modificaciones y se transforma como
consecuencia de nuevas necesidades de comunicación.
Actualmente, en las ciudades sin centro, existen múltiples posibilidades
de percepción, memoria e identidad. Por ello, los nuevos tiempos
traen consigo dinámicas urbanas que articulan la visión antropológica,
lingüística y comunicacional, en virtud de concebir sus representaciones.
El discurso emergente es eminentemente simbólico, pues implica una
relación particular entre dos elementos en tensión y está determinado por
la interpretación que el sujeto le confiera. La retórica de la ciudad permite
desentrañar múltiples sentidos e intersecta representaciones en cualquier
área donde un signo tenga posibilidades de describir, sensiblemente,
formas semánticas. Como apunta Gustavo Remedi:
“La ciudad existe en muchas formas. En parte es una realidad material,
socialmente construida, que habitamos y con la que establecemos una
relación sensual y simbólica. Por otra parte, "la ciudad" también es
una representación imaginaria, una construcción simbólico discursiva,
producto de nuestra imaginación, y sobre todo, del lenguaje. Habitamos
la ciudad en la intersección de nuestra experiencia sensual de la ciudad
83
y nuestra ubicación en un mar de "representaciones" de la ciudad que
circulan -y que en cierto sentido, nos preceden-, las cuales conforman
un "anillo" que media nuestra vivencia de la ciudad. De este modo, la
experiencia cotidiana está mediada por tales narraciones las cuales se
refuerzan o alteran como resultado de la vida cotidiana.” (1996:54)
Entonces, asumimos que la ciudad es un escenario de complejas relaciones
y que sólo podemos aproximarnos a ella a través de una lectura de las
imágenes que la integran y de los diálogos, comportamientos y conductas
del sujeto que en allí se encuentra. Entendemos que esta percepción de la
ciudad reside en la interpretación de sus representaciones. En el discurso
de los espacios urbanos, emisor y receptor se funden a manera de nodo, o
punto de coincidencia, capaz de tejer una amplia red de significaciones.
La relación de representación, entre cualquier objeto -signo- de la ciudad
y su imagen presente toma lugar en estos nodos. Para nuestro trabajo,
estos nodos pueden ser elaborados a partir de la lectura de ciertas ficciones
occidentales que permiten, al mismo tiempo, habitar y soñar una ciudad.
Los sujetos de la ciudad elaboran representaciones de sí mismos, de su
entorno y de su espacio de tal modo que generen sentidos orientadores para
sus prácticas cotidianas. Entre estas prácticas se impone, en primer lugar,
el estudio del lenguaje de la ciudad y su representación en la ficción. Como
seres del lenguaje, desarrollamos sistemas de comunicación e información
que no intervienen solamente en nuestras relaciones interpersonales sino
que, además, modifican nuestros espacios.
En los espacios de hoy, los códigos verbales y textuales están siendo
sustituidos por representaciones icónicas. El citadino no sólo “lee”
imágenes, sino que además construye un lenguaje de representaciones
de su entorno con el propósito de establecer vínculos con los lugares,
facilitar su permanencia y desplazamiento en ellos, así como la interacción
con “el otro”. Así, estos lugares pueden redimensionarse y convertirse,
en palabras de Augé (1993), en no- lugares o espacios del anonimato,
donde las personas transitan sin mayor interacción entre sí, es decir, lo
que Lipovetsky (2000) singulariza como uno de los comportamientos
propios de la sociedad contemporánea: circular (de manera veloz), por
espacios comunes (bien sea físicos o virtuales, a través de la red), de forma
84
anónima (sin comunicarse verbalmente o asumir una identidad propia) y
sin establecer vínculos emocionales profundos (demostrando un sincero
desinterés por el otro y preferencia por el sí mismo) en tiempo presente
(viviendo el aquí y el ahora). Habitamos entonces, según ambos autores,
en una ciudad fragmentada entre lugares y no lugares, emplazados en una
“era del vacío” de las comunicaciones.
Para nadie es un secreto que los espacios públicos de esparcimiento,
como las plazas y los parques, están siendo sustituidos de manera
vertiginosa por el desarrollo industrial de los mall o centros comerciales.
Este desplazamiento no obedece meramente a las necesidades hedónicas
del citadino, sino también a una nueva individualidad motivada por
la sociedad de consumo, democratizada a través de los medios de
comunicación social. El sujeto urbano anhela caminar ante vitrinas que
sustituyen a las fachadas de antiguos comercios y sentarse en ferias de
comida donde el consumo se presenta como rápido y divertido. Este
último factor –la diversión rápida- se erige como estandarte de todas las
propuestas contemporáneas: no necesitamos ya de largas pláticas en el
banco de la plaza, ni de retretas, ni de eternos paseos al campo, ni preparar
la laboriosa comida del pic-nic, ahora todo es fast.
Como consecuencia del apresuramiento, pocos tiene la opción de
comunicarse abiertamente con las personas de su entorno, por lo que la
comunicación deviene en una suerte de intercambio de informaciones
básicas, muchas veces simbólicas, que le permiten al sujeto superar las
barreras del mutismo y obtener lo que desea.
El mercado, otro espacio tradicional caído en desuso, ha sido sustituido
por los súper, los mega y los hipermercados, en donde podemos observar
claramente un despliegue de comunicación simbólica. En ellos, el sujeto
de la ciudad no necesita recurrir a un vendedor para indagar sobre las
cualidades del producto, discutir sus propiedades o negociar el precio –en
ocasiones, ni siquiera puede hacerlo-. Toda la información que requiere ya
ha sido estampada en el producto mismo y en caso de demandar algún dato
adicional cómodamente puede consultar un lector de códigos de barras.
Al pagar, probablemente no requiera sino presentar su tarjeta magnética
85
(de crédito o débito) de la cual la caja registradora “amablemente”
cobrará el precio justo. En ninguno de los casos se necesita tener buenos
modales o formular cortesía alguna que facilite el trámite; las relaciones
interpersonales están reducidas al mínimo y hasta es probable que el ávido
consumidor adquiera productos expendidos por una máquina (recordemos
las dispensadoras automáticas de refrescos) o haga sus compras a través
de Internet, situaciones en donde ni siquiera existe un actor humano en
la transacción.
Estas formas de comunicación se ven reflejadas en el diseño de los
espacios destinados a facilitarlas y, en el caso del centro comercial,
también influyen en su ubicación dentro del mapa. Los mercados, plazas
y parques, que anteriormente se situaban al centro de la ciudad (donde
eventualmente todos sus habitantes coincidían, e interactuaban), se han
reterritorializado hacia los márgenes y convertido en falsos “centros”
comerciales. Aquí podría aplicarse la lógica de la complementariedad
en tanto qué es un centro si lo marginal se puede centrar. Por tanto, la
centralidad, al volverse múltiple, se diluye.
El centro (ex -céntrico) comercial amerita de cada vez más grandes
emplazamientos para convertirse en una pequeña ciudad satélite de la
ciudad principal, donde se acatan normas de circulación y convivencia
propias. Su diseño, paradójicamente, nos recuerda al diseño tradicional
de aquellos espacios olvidados, pero en una escala mucho mayor (muchos
tienen lugares llamados “plazas”, “parques” o “ferias” que ubican al sujeto
que se desplaza en este nuevo modelo de ciudad amurallada).
Todo esto hace que la ciudad se torne en un interesantísimo objeto de
estudio, sobre todo por la creciente tensión producto de la relación entre
el espacio público y los ciudadanos; pero también debido al protagonismo
de los nuevos relatos emergentes, frutos de un imaginario particular, que
conforman una narrativa propia, la cual excluye muchos de los referentes
tradicionales a los que estábamos acostumbrados e incluye nuevas
expectativas sobre lo que es nuestra ciudad.
86
2. El imaginario de habitar y la realidad de vivir
Según Enmánuelle Lizcano (2006), construimos nuestro imaginario y
luego reconocemos las imágenes, por ello tendemos a adoptar unas y
rechazar otras. El imaginario educa la mirada, una mirada que no ve
directamente sino a través de lo que el imaginario posibilita para percibir
el mundo de una determinada manera. El imaginario de la ciudad hace
que el sujeto reconozca algunos elementos concretos y se identifique con
ellos, construyendo una narrativa de lo que allí acontece. De esta forma,
los citadinos elaboran representaciones de sí mismos, de su entorno y de
su espacio, generando sentidos orientadores para sus prácticas cotidianas.
Así, el sujeto imagina una ciudad que se erige sobre las representaciones
que tiene de su entorno, pero estas representaciones son dinámicas, por
lo que debe actualizarlas repetidas veces. En este proceso influyen desde
los medios de comunicación hasta el modo cómo el ciudadano construye
sus relaciones interpersonales y sociales.
Esta compleja relación entre el sujeto y la ciudad en donde habita puede
reconstruirse desde diversas narrativas urbanas. El análisis del sistema
de signos y símbolos que se circunscribe a los espacios citadinos permite
desentrañar novedosas relaciones de sentido que alteran el sistema de
representaciones tradicional, configurando un imaginario.
El imaginario de la ciudad facilita el reconocimiento de algunos elementos
concretos, y la identificación con ellos, motivando una conducta cada vez
más frecuente, mezcla de cosmopolitismo e individualismo.
Por un lado, existe una sensación de desarraigo que no parece incomodar
a nadie. En nuestras ciudades, cada vez es más común observar la
proliferación de sitios denominados “franquicias” o de establecimientos
signados por una “marca”, en donde el “símbolo” claramente se impone
sobre el “lugar”. No importa donde estemos, reconoceremos abiertamente
los McDonald’s, las gasolineras BP, la Fiat, American Airlines o las
tiendas Sony. El no pertenecer a ningún lugar podría interpretarse como
una pertenencia al “todas partes”.
87
Desmontado el mito de la centralidad, nos quedan aún otras representaciones
que se transforman junto con la ciudad. La capacidad del sujeto de traducir
experiencias sensibles también ha cambiado. Las asociaciones de lo
urbano con la comodidad y el progreso distan mucho de ser una realidad
compartida por muchos de los citadinos. La asociación de la ciudad con el
campo laboral ya no es necesariamente cierta, pues la tecnología ha traído
el boom de las nuevas profesiones, donde los sujetos que trabajan con
conexiones de Internet pueden, fácilmente, desplazar su lugar de vivienda
a casi cualquier parte del mundo, siendo la preferencia más común (sobre
todo en las grandes ciudades) regresar a los suburbios.
Las nuevas presentaciones del placer, específicamente del placer individual
y el culto al cuerpo, han creado novedosas formas de asociación, o tribus,
que se reúnen en gimnasios, sports clubs, o que retornan a los parques,
ya no como espacios naturales para la recreación e interacción familiar
sino como amplísimos lugares donde el entrenamiento individual se
facilita. En igual medida, pierden popularidad los círculos de lectores y
las bibliotecas, reemplazadas, en ocasiones, por las librerías on line que
permiten saciar las necesidades inmediatas de conocimiento.
Por otro lado, la relación del sujeto con su entorno muchas veces se ve
obstaculizada –aunque para algunos, favorecida– por los medios. Aquel
transeúnte que recorría las calles y conocía al dedillo cada uno de los
espacios de su ciudad fue sustituido por un sujeto al que poco tiempo le
queda para deambular y prefiere confiar su percepción sobre el mundo
exterior a los mediadores que se encargan de recorrerlo por él. En algunos
casos, esa información se confunde, y/o se potencia, con la publicidad y
la propaganda política, brindándole al sujeto una amalgama de mensajes
a su disposición los cuales filtrará de acuerdo a sus propias experiencias
pero que, necesariamente, lo llevan a tener apreciaciones compartidas
con el resto sus conciudadanos. No importa que estos referentes sean
verdaderos o no, lo que realmente cuenta es que le permiten obtener el
conocimiento necesario para sobrevivir en su espacio, una vez más, de
manera fast.
88
Por todo esto, intentamos dilucidar esa compleja relación entre el sujeto
y la urbe. Partimos de la premisa de que la experiencia del sujeto es vital,
puesto que no es percibida igualmente por los diferentes grupos que
habitan un espacio, sino por quien vive la ciudad. De allí que, en ocasiones,
los resultados no sean predecibles, cuantificables y /o traducibles. Mucho
menos podríamos establecer comparaciones entre lo que sucede en Bogotá
con lo que acontece en Caracas, por ejemplo, aun cuando ya hemos hecho
la salvedad de que los ciudadanos contemporáneos puede ser ciudadanos
del mundo y los espacios, muchas veces, se asemejan sin distingo de zonas
geográficas. Es más, la experiencia del sujeto es totalmente dinámica y
cambia de acuerdo al momento en donde capturemos su vinculación a
la ciudad.
De esta manera se van construyendo una serie de narraciones que dan
cuenta de un imaginario difundido y compartido entre los sujetos de una
ciudad, como una suerte de relato oral o literatura en movimiento, donde
los personajes, las acciones, los inicios y los desenlaces van mutando de
acuerdo a las vivencias del quien las protagoniza. Si antes nos limitábamos
a definir a la ciudad como el espacio físico, acudiendo a la metáfora
del plano o la maqueta y siempre vinculándola con disciplinas como el
urbanismo o la arquitectura, hoy podemos concebirla como un espacio
ilimitado, impredecible, todo céntrico y marginal a la vez, donde los
límites entre la comunicación y la información se diluyen, un espacio
donde es posible la convivencia de sujetos disímiles hermanados bajo
la ilusión de pertenecer a un lugar que es, a su vez, parte de un mundo
globalizado.
Tomando en cuenta el carácter polisémico de las representaciones que
conforman el imaginario de una ciudad, podríamos hablar de diferentes
modos de “leerla” a partir de sus transformaciones físicas, de la relación
afectiva que produce en sus habitantes o de su posición frente a otras
ciudades contrastantes.
Una de las metamorfosis que acompaña al crecimiento de las ciudades es
la adopción de dicotomías tales como: horizontal/vertical, adentro/afuera,
masculino/femenino. Comenzaremos por aquella que, lógicamente, asume
89
toda ciudad producto de su desarrollo: la adopción de una dimensión
de verticalidad que deja a un lado la expansión horizontal propia de los
primeros asentamientos. Para ilustrar este fenómeno, acudiremos a dos
películas contemporáneas que han sido calificadas como de denuncia
social latinoamericana: Ciudad de Dios (2002), de Fernando Mierelles,
y Secuestro Express (2004), de Jhonathan Jacubowicz.
Ciudad de Dios narra las desventuras de un grupo de jóvenes quienes, por
generaciones, van traspasando el poder entre los miembros cada vez más
violentos de una favela, o barriada brasileña. La película transcurre, de
manera episódica, en tres etapas: la primera de ellas, al comienzo de los
años 60, las dos restantes se ubican en las décadas consecutivas. El barrio
surge como un intento desesperado del Gobierno del Brasil, para ubicar
a ciertas familias en zonas más o menos cómodas (en la amplitud que
permiten las áreas suburbanas) pero, lamentablemente, lejos de la mayoría
de las fuentes de trabajo. Los habitantes de Ciudad de Dios están, además,
excluidos de lo público, vale decir del lugar propio, de la pluralidad, de
la acción y la política. Allí, la vida “moderna” se hace en extremo difícil,
puesto que las distancias, el limitado acceso a la información, la recreación
y la cultura, más la pobreza, se funden en un coctel fatal que termina por
intoxicar a los miembros más jóvenes de la comunidad.
La ubicación en la periferia, lejos del centro de la ciudad y, por tanto, de
las concentraciones de poder, tiene una significación particular. El sujeto
marginal, en este caso marginado, no sólo está al límite del área urbana
sino que se sirve de esta situación para trastocar el orden e instaurar su
propio centro. Como estrategia de supervivencia, pero también como
fundadores de una nueva ética, la primera generación de delincuentes
elige crear sus propias reglas y vivir en la barbarie.
El primer asentamiento de la Ciudad de Dios era, a simple vista, un
área extensa con unas cuantas viviendas construidas de manera similar,
unifamiliares, simétricas, horizontales. Aunque el tránsito por sus calles
polvorientas podría haber sido rápido, los desplazamientos eran lentos y la
vida transcurría a un ritmo moderado. También, tenía espacios diseñados
para el encuentro, como la escuela y a la iglesia, así como otros puntos de
90
reunión. A medida que la trama se complica, y el tiempo avanza, lo hacen
también los espacios. La favela comienza a deformar sus construcciones,
a fragmentarlas; a volver laberínticas sus calles, a colocar rejas; además,
se inicia una suerte de territorialización forzosa que obliga a detenerse,
a desviarse y a retroceder. A medida que esto ocurre, el barrio pierde su
condición horizontal y se convierte en una masa vertical.
Nada es más simbólico de este proceso que el recorrido que hace la
gallina, escapando de la muerte, en la primera escena. El ave, al igual que
el personaje protagónico llamado Buscapé, debe abrirse paso entre una
arquitectura desfigurada, en donde la muerte acecha en cada esquina. No
es casual que los barrios latinoamericanos hayan, poco a poco, adoptado
estas formas, independientemente de la topografía donde se encuentren.
Al ocultarlas, los habitantes de las barriadas logran preservar sus
contadas pertenencias. Al delimitar áreas y marcar territorios, consiguen
apropiarse de un mínimo de identidad. Aunque pareciera que los barrios
crecen en completa anarquía, es realmente esa estructura rizomática la
que instaura un verdadero orden que pueda garantizar la subsistencia.
Por ello, los centros urbanos se están perdiendo. La estructura propuesta
por Deleuze y Guattari sirve para ilustrar una ciudad en la que cada
calle puede conectarse con cualquier otra. En una ciudad rizomática
se carece de centro y periferia, no hay salidas, pues es potencialmente
infinita. En su interior todos los elementos se han agrandado en la misma
proporción. De ahí que el rizoma se exalte como lugar de conjeturas.
Los rizomas serían, en propiedad, las figuras imaginarias para abordar
los laberintos simbólicos de las zonas urbanas latinoamericanas. Calles
ciegas, pasajes de brazos superficiales y esquemas de vivienda cerrada,
se han construido sobre lógicas rizomáticas, con barreras, desvíos falsos
y muros de contención para que los ladrones-piratas que llegan no se
lleven las pertenencias de sus habitantes. (Cf. Silva: 2000)
Un contraste aún más marcado entre los espacios se observa en
Secuestro Express, donde la película alterna entre el barrio y la ciudad,
permanentemente. En Caracas, la división territorial es tan fuerte
que prácticamente estamos hablando de una ciudad escindida en dos
91
hemisferios: el este y el oeste. Al tratarse de una ciudad fragmentada,
tanto los barrios como las urbanizaciones de clases altas se encuentran
distanciadas del “centro”. Pero, no se trata de una simple división espacial,
además coexisten en esta ciudad dos imaginarios paralelos que conviven
en el espacio de la Gran Caracas: el de los chavistas (llamados así por si
adhesión al presidente Chávez) y el de los opositores al gobierno.
Por otro lado, la dimensión estética de la ciudad, sus representaciones
como formas arquitectónicas y su distribución espacial, se complementan
con otra dimensión profunda constituida por aquellas imágenes mentales
que van apareciendo en los diferentes recorridos: aquello que hace que los
lugares se asocien con sensaciones como el placer, el miedo, el peligro o
el esparcimiento. Todo esto conforma el imaginario de la urbe caraqueña
que, incluso, ha sido tan importante en la conformación de la ciudad que
ha conseguido impregnar la nominación de sus lugares desde hace muchos
años: El Silencio, El Calvario, Hoyo Vicioso (hoy llamada esquina El
Hoyo), Pele el Ojo, Ánimas y Peligro. Estos nombres, no han podido ser
modificados pues su anclaje es superior a lo que realmente indican. Valga
un paréntesis para recordar de dónde se originan:
…Desde el siglo XVII al XIX, muchas de las esquinas tomaron los nombres
que conservan hasta el día de hoy, con base en algún acontecimiento,
alguna particularidad que hubiese ocurrido en el lugar, o alguna
personalidad prominente que allí viviese.
“Esto respondía a la lógica para poder orientarse”, explica Durand,
al poner como ejemplo el caso de la esquina Las Ibarras, donde hace
muchos años vivía una familia de apellido Ibarra con 12 hijas todas muy
agraciadas y famosas en Caracas.
En muchos casos las esquinas asumieron nombres de árboles, debido a
que un ejemplar de la especie se encontraba en el lugar. Tal es el caso
de las esquinas de Bucare, Palo Grande, Guanábano, Mamey, Aguacate,
Cují, etc.
Hay otro tipo de nomenclatura que vincula los cruces con lugares muy
conocidos por la ciudadanía colonial, como es el caso de la esquina
Caja de Agua, —donde se instaló el primer acueducto de la ciudad—, o
la esquina del Cuño, —ya que allí fue reubicaba la Casa de la Moneda.
(En: La chispa del caraqueño. Ministerio del Poder Popular para la
Cultura: 2009).
92
Podemos observar cómo lo que en un momento tuvo su origen en lo real
(estos curiosos nombres) pierde, con el tiempo, su referente directo pero
no por ello su carga simbólica se ve disminuida. Al contrario, la variedad
nominal de los lugares de Caracas ya es un signo de identidad y por ello,
está enraizada fuertemente en el imaginario que describe la ciudad.
Luego, como apunta Remedi (1997), debemos destacar también que los
puntos de vista imaginarios poseen umbrales por todos lados. La ciudad
está fragmentada y, al recorrer sus espacios, notamos sus sinuosidades,
laberintos, quiebres y límites. Contrario a lo que sucedía en los primeros
asentamientos urbanos -donde un orden concéntrico garantizaba,
además de trayectorias de desplazamiento conocidas, un ordenamiento o
jerarquía de poder- en una ciudad como Caracas es frecuente observar el
“movimiento“ de los espacios hacia categorías resemantizadas, como, por
ejemplo, el uso de las plazas como puntos de encuentro y concentración
de voces políticas. “Es así como lo urbano de la ciudad se construye. Cada
ciudad tiene su propia estilística. Si aceptamos que la relación entre cosa
física: la ciudad; vida social: su uso; y representación: sus escrituras; van
parejas, una llamando a la otra y viceversa, entonces vamos a concluir que
en una ciudad lo físico produce efectos en lo simbólico, sus escrituras y
representaciones. Y que las representaciones que se hagan de la urbe, de la
misma manera, afectan y guían su uso social y modifican la concepción del
espacio.” (Remedi: 1997: 30) Resumiendo, una ciudad, en su imaginario,
responde a los usos y formas de expresión que se le conceden a través
del continuo transitar de sus ciudadanos, conformando una mentalidad
urbana propia.
Retomemos nuevamente la película de Jacubowicz. Carla (Mía Maestro),
la protagonista de la historia, es víctima de un secuestro express,
modalidad que exige a los captores retener a la víctima por tiempos breves,
mientras sus familiares se apresuran a obtener una cantidad de dinero
determinada. Es una variante del secuestro que se suma al compendio de
situaciones que engloba la cultura fast. En el transcurrir de la captura, la
joven es llevada a un barrio caraqueño y obligada a permanecer en una
de sus viviendas. Al igual que en Ciudad de Dios, observamos cómo el
barrio adopta una forma determinada y se vincula con sus habitantes
93
de una manera otra que, para el ciudadano de la urbe, es casi siempre
incomprensible. La violencia se erige como el discurso dominante y le
acompaña una estética descarnada, en donde las edificaciones parecen
marcadas por las mismas cicatrices de sus habitantes. No en vano, ambas
producciones incluyeron, entre sus actores, a verdaderos sujetos de los
barrios, en favor de preservar toda esta carga afectiva que acompaña al
habitar en estos espacios.
3. Espacio público e individualismo
Nunca como hoy el espacio público ha sido tan abarcante. A pesar de
vivir en un momento histórico que favorece un creciente individualismo,
el mirar y ser mirado es una constante cultural de una era marcada por la
cultura visual. Todos estamos expuestos a la mirada pública y esto se hace
patente, en mayor grado, en aquellos espacios donde la identidad es débil.
El auge tecnológico, específicamente la masificación de la televisión, nos
permite abrir una ventana hacia lo ajeno desde cualquier espacio y espiar,
por así decirlo, otras vidas en otros momentos. De ahí el éxito masivo de
los reality shows que, prácticamente, se presentan como una sustitución,
no del todo invasiva, de la convivencia entre vecinos, a través de una
pantalla de televisión. Aunque nos encontremos físicamente adentro, en
nuestra habitación u oficina, estamos afuera, en la calle, espectadores
del mundo.
Como apunta Barbero, no es la televisión la que atrae sino que la calle,
con la inseguridad, la que expulsa; es ésta, con su falta de acogimiento,
con su fealdad y suciedad. En sus palabras: la degradación de nuestras
ciudades está relacionada con el déficit de las finanzas públicas y la
enorme dificultad de equilibrar los presupuestos para asumir determinados
desafíos que el crecimiento de estas urbes suponen. No es tanto una
operación de la televisión sino una operación de la ciudad, incluso más:
de la sociedad (Cf. Barbero en Mapas nocturnos: 1998). Mientras, ciertos
sujetos se sienten excluidos de algunas zonas urbanas debido al temor y a
la violencia, otros aprovechan esta circunstancia para ganar territorios y
apoderase de los espacios abandonados. El fenómeno de las invasiones,
en Venezuela, es el símbolo más evidente de un movimiento territorial
94
que pasa por encima de la ley, pero que responde a un equilibrio dinámico
entre los desplazamientos “naturales” que se dan en los espacios urbanos.
Mientras una parte de los caraqueños se repliega hacia el este y defiende
su individualidad, otra parte se despliega sobre los espacios públicos y
toma posesión de lo que encuentra. Paradójicamente, unos y otros se
reconocen a través de las representaciones mediáticas (y por consiguiente,
imaginarias) a las que tienen acceso. La comunicación y el consenso entre
ambos grupos polarizados son, de este modo, prácticamente imposibles.
Esta realidad, es el fundamento de la historia en Secuestro Express, pero
no sólo el cine ha dado cuenta de ella. En la música lo ha hecho Desorden
Público, con canciones como Allá cayó y Valle de Balas del álbum Plomo
revienta (1997) o 3 Dueños, primero como Vagos y maleantes y el disco
Papidandeando (2001) y luego con Secuestro express (2004). 3 Dueños
ha participado activamente en la filmografía venezolana, acompañando
con sus líricas (y actuaciones) a las imágenes de la ciudad en películas
como Secuestro Express, y Cyrano Fernández (2008), esta última dirigida
por Alberto Arvelo, ambas ambientadas en los barrios caraqueños.
Las películas mencionadas para recrear el imaginario contemporáneo
de la ciudad de Caracas, están cargadas de un lenguaje duro y violento,
características que podemos asumir como representaciones de lo
masculino. El hombre poderoso, el quiebre de la ley, el machismo, las
drogas, son constantes para estas ficciones. De este modo, el imaginario
de Caracas que, en una época podría ser leído como “femenino” (al igual
que ocurre con otras ciudades como Cali o Río de Janeiro, donde la figura
de la mujer, de la seducción o del placer se imponen como representación)
ahora da un giro y cobra un carácter masculinizante. Esta asimilación de
la ciudad a uno u otro género, se basa en la percepción de sus habitantes y,
sobre todo, en el comportamiento que la urbe instituye para las prácticas
cotidianas.
Las ciudades transitables, que pueden ser recorridas a pie, amplias,
luminosas, alegres y festivas, son consideradas generalmente como
ciudades femeninas. Las ciudades obscuras, violentas, escindidas y
verticales, son ciudades masculinas. Vale preguntarse, entonces, qué tipo
95
de ficciones recogían el espíritu femenino de la Caracas de antaño y la
respuesta la podemos encontrar, igualmente, en la música. Las canciones
de Luis María (Billo) Frómeta, en la Billo’s Caracas Boys, son elocuentes.
Contrastemos, entonces, estos dos cantos a la ciudad de Caracas para
comparar sus estructuras simbólicas:
Canto a Caracas
Valle de Balas
(1937)
(1997)
Para cantarte a ti puse al arpa
La ciudad se encierra a ver telenovelas
Todas las cuerdas de oro
se levantan fortalezas, se prenden velas
Para cantarte a ti mi garganta
allá afuera los revólveres no respetan
Recogió un ruiseñor
plomo revienta y nadie se alarma
Para cantarte a ti mi Caracas
más de la cuenta más de la cuenta
Le he pedido al poeta
Que le ponga a mi verso
Valle de balas, vivo en un valle de
balas
Toda su inspiración
Valle de balas mi ciudad está brava
Y es que yo quiero tanto a mi Caracas
Valle de balas, vivo en un valle de
balas
Que mientras viva no podré olvidar
Sus cerros, sus techos rojos, su lindo
cielo
Las flores de mil colores de Galipán
Y es que yo quiero tanto a mi Caracas
Que sólo pido a Dios cuando yo
muera
En vez de una oración sobre mi
tumba
El ultimo compás de alma llanera.
Valle de balas, mi ciudad está brava
Cada quien cuenta su cuento de
atropello
cada cual saque a pasear su propio
miedo
Allá afuera los revólveres no respetan
plomo revienta y nadie se alarma más
de la cuenta
Que santifiquen a José Gregorio
y el presidente, pal’ sanatorio
vamos pa’ lla
Caracas.
96
Tomando esta pequeña muestra, decimos que en 40 años la ciudad de
Caracas se ha masculinizado porque sus elementos simbólicos son otros.
La ciudad de los techos rojos ha sido rápidamente sustituida por la
ciudad de los edificios y de los barrios. El romance, la poesía y Galipán,
ya no son elementos identitarios. La violencia, el miedo, el caos, son
constantes en el imaginario que recrea dicho espacio. Sin embargo, si
llevamos nuevamente a Caracas al plano meramente visual, como nivel
compositivo, encontramos una variable que se mantiene constante: tanto
antes, como ahora, la mayoría de sus habitantes piensan que el color que
define a la ciudad es el verde, ya que la monumentalidad del Ávila no ha
perdido su dominio sobre el valle.
Esta dualidad masculino/femenino es más evidente en algunas ciudades
que en otras. Para ilustrar este punto, utilizaremos como referencia la
película Fresa y Chocolate (1994), dirigida por Tomás Gutiérrez Alea y
Juan Carlos Tabío. En un principio, la trama del film se presenta como un
triángulo amoroso y frustrado entre David (un estudiante revolucionario),
Diego (un artista homosexual) y Nancy (una jinetera de edad madura, con
tendencia suicida). Diego ama a David y decide iniciarlo en la literatura, al
tiempo que Nancy se enamora de él y decide iniciarlo, a su vez, en el amor.
La historia abunda en escenas callejeras que toman lugar en La Habana
y convierte a Cuba en una protagonista más. Seductoramente, la isla
envuelve a todos los personajes, aunque la relación que mantiene con cada
protagonista masculino es diversa. Decididamente femenina, la ciudad
aparece llena de luz, plácida y tranquila. Su monumental arquitectura
derruida no resulta amenazante y, por el contrario, pareciera cobijar a
los más desamparados. En un edifico, antaño hermoso, tiene Diego un
pequeño cuarto que constituye, además, su lugar de identidad. En él,
específicamente en una de sus paredes, se despliegan los símbolos de
su feminidad acompañados de una cosmovisión asombrosa de pequeños
detalles cubanos. Más adelante, David incluiría allí los símbolos de
la revolución. Todos juntos, en una suerte de armonía por contraste,
constituyen la metáfora de la isla, con su diversidad y su lucha. Sin
embargo, esta escena idílica sólo es posible en la pared de la habitación
97
de Diego pues afuera, la realidad es otra cosa. Por eso deben cerrar las
ventanas, susurrar y callar.
El amor que ambos personajes sienten por Cuba los une y, al mismo
tiempo, los divide. Diego ama a la isla que le vio nacer, que le acoge
en su seno y le duele verla sufrir. Sin embargo, sabe que debe irse y se
prepara para atesorarla en sus recuerdos. Su actitud es contemplativa y
nostálgica, inclusive mucho antes de su partida. El es el hijo que se va,
Cuba es la madre que se queda. David, por el contrario, vive la revolución
con fervor y ama a Cuba con pasión febril y, como lo haría con una
amante, está dispuesto a defender hasta con su vida, si fuese necesario,
su honor. David no entiende de separaciones pues Cuba es, para él, un
amor hasta la muerte. La figura de Nancy sirve como catalizador de
estos sentimientos, pues, al igual que en la feminización de la isla, se
comporta de idéntica manera con respecto a David y a Diego. Nancy es
quien consuela y comprende a Diego, actúa como su madre. Nancy es
la amante de David. Cuba y Nancy son, en esencia, figuras femeninas
idénticas, que podemos reconocer fácilmente si acudimos al imaginario
de lo femenino que mencionábamos anteriormente.
Cuba, abiertamente femenina, ha sido representada así en la poesía, en
la música y en otras producciones cinematográficas. Basta con recordar
películas como Antes de que anochezca (2001), La ciudad perdida (2005),
documentales como Buena Vista Social Club (1998); incluso obras críticas
del régimen de Fidel Castro, las cuales privilegian esa visión de una Cuba
mujer indefensa, que es permanentemente vejada y ultrajada. Aunque no
se trate solamente de la ciudad de La Habana, sino de todo un país, la
feminización se da de igual forma para ambas distinciones geográficas.
Por el contrario, si tomásemos un ejemplo de una ciudad eminentemente
masculina, podríamos sin duda acudir a las representaciones de Ciudad
de México. Para ello, nos serviremos de otra película reciente, Amores
Perros (2000), dirigida por Alejandro Gómez Iñárritu. Este film, que
parte de una estructura fragmentaria y comprende varias historias, hace
uso de los espacios interiores (habitaciones, autos, cuadriláteros de
pelea para perros), para reforzar al idea de una ciudad caótica, violenta e
98
individualista, donde en cada mínimo espacio se lleva a cabo una lucha
entre la vida y la muerte. Se trata de recrear un imaginario sobre símbolos
varoniles y combativos. El aislamiento del exterior, como consecuencia
del hacinamiento en dichos espacios, hace que se sueñe un ideal de ciudad
pocas veces reconocido de manera palpable, pero que se convierte en el
objeto del deseo que impulsa a los sujetos a tomar acciones contundentes
con relación a su condición de sujetos urbanos en México DF.
Por todo lo anteriormente expuesto, podemos concluir que la ciudad
es más un que espacio público y estructuras habitables: es un territorio
simbólico donde coexisten lugar y habla, materia y memoria. Existe
una ciudad deseada, pero también otra donde se dan prácticas sociales
concretas. La ciudad es un denso núcleo urbano, cuya accesibilidad y
vivencias son indispensables para la concreción de toda realidad social,
que amerita de una visión compleja e integrada para su interpretación.
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. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 105-138
Rosa María Chacón
EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE,
COMO POLITICA DE ESTADO
RESUMEN
ABSTRACT
Educar para el Desarrollo Sostenible
es educar para cambiar la sociedad,
orientada hacia un desarrollo humano
que sea simultáneamente causa y
efecto de la sostenibilidad ambiental y
la responsabilidad global, expectativa
que ha venido adquiriendo un valor
importante en el tránsito hacia
el nuevo milenio. La Asamblea
General de las Naciones Unidas,
subrayando que la educación es
un elemento indispensable para
alcanzar el Desarrollo, proclamó el
período de diez años (2005-2014)
como la Década de la Educación
para el Desarrollo Sostenible, lo
cual debe ser considerado como una
política pública en educación. En
la Universidad Simón Bolívar se
han realizado diferentes esfuerzos,
tres de ellos han sido liderados
por el grupo de investigación Vida
Urbana y Ambiente: “Doctorado en
Desarrollo Sostenible”, “Modelo
de Ecoescuelas, Educando para el
Desarrollo Sostenible” y “Diplomado
en Desarrollo Sostenible, reto para
To educate for sustainable development is to educate to change society, to
orient it towards a human development
that is both the cause and effect of
environmental sustainability and
global responsibility, an expectation
that has acquired importance in the
transition into the new millennium.
The United Nations General Assembly,
emphasizing that education is an
essential element in achieving
development, has proclaimed the
Education for Sustainable Development Decade (from 2005-to 2014),
a fact which should be considered as
a public policy regarding education.
At Simón Bolívar University there
have been several initiatives in this
direction, three of them led by
the “Vida Urbana y Ambiente”
investigation group: “Sustainable
Development Doctorate program”,
the “Eco Schools Models, Educating
for Sustainable Development” and
“Sustainable Development, Challenge
for Entrepreneurs and Businessmen
certificate”. These programs will be
105
emprendedores y empresarios”,
estos productos serán comentados
en este artículo como resultados de
investigaciones.
analyzed in this article as results of
research investigation.
Keywords: education, sustainable
development.
Palabras claves: educación,
desarrollo sostenible.
106
1. Introducción
La Asamblea General de las Naciones Unidas, recordando el capítulo 36
del Programa 21, relativo al fomento de la educación, la capacitación y la
toma de conciencia y reafirmando el objetivo de desarrollo de la educación
universal y subrayando que la educación es un elemento indispensable
para alcanzar el Desarrollo Sostenible, decide proclamar el período de
diez años que comienza el 1º de enero de 2005 como la Década de las
Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sostenible. UNESCO
lo define como: “…el decenio que pretende promover la educación como
fundamento de una sociedad más viable para la humanidad e integrar
el Desarrollo Sostenible en el sistema de enseñanza escolar a todos los
niveles. El decenio intensificará igualmente la cooperación internacional
a favor de la elaboración y de la puesta en común de prácticas, políticas
y programas innovadores de educación para el Desarrollo Sostenible”1
El gran desafío de las sociedades es el considerar y valorar la Educación
para el Desarrollo Sostenible como una herramienta fundamental de
transformación hacia posibles salidas equitativas que apunten a la
formación de los individuos para reconocer las interacciones entre lo
que hay de natural, social y económico en su entorno y para actuar en él.
Una educación que debería ser concebida transversalmente, hacia nuevos
enfoques, nuevos contenidos, nuevos métodos y haciendo más flexibles
las tradicionales estructuras de los sistemas educativos, lo cual demanda
profundas modificaciones de los modelos pedagógicos institucionales.
El desarrollo sostenible es una forma de reflexionar sobre cómo
organizamos nuestras vidas y nuestro trabajo, incluido nuestro sistema
educativo, para no destruir nuestro recurso más valioso: el planeta Tierra.
Es mucho más que reciclar papel, botellas o ahorrar energía; se trata de
pensar y actuar de un modo distinto, exige un cambio de los modelos
1 UNESCO (2002): “Decenio de las Naciones Unidas de la Educación para el
Desarrollo Sostenible (2005-2014)”. Asamblea General de las Naciones Unidas,
Resolución 57/254.
107
mentales que estructuran nuestro pensamiento y sirven de base para
nuestras decisiones y acciones lo cual debe estar expresado en las políticas
nacionales e internacionales.
La Educación para el Desarrollo Sostenible, es un concepto dinámico, que
utiliza todos los aspectos de la concienciación, educación y capacitación
para desarrollar los conocimientos, habilidades, perspectivas y valores
que permita a las personas de todas las edades asumir la responsabilidad
de crear y disfrutar de un futuro sostenible. A su vez, es un proceso para
reorientar las políticas educativas, programas y prácticas cotidianas
para que la educación contribuya en la formación de las capacidades de
todos sus miembros para trabajar juntos en la construcción de un futuro
sostenible.
Hoy en día existe un documento llamado la Carta de la Tierra, que contiene
los principios fundamentales para construir una sociedad justa, sostenible
y pacífica. En ella se presenta un enfoque integrado para interrelacionar los
problemas que confronta la comunidad mundial. Su marco ético envuelve
la responsabilidad y el respeto hacia la vida, la integridad ecológica, la
justicia social y económica, la equidad, la democracia, la superación de
la pobreza y la paz o no violencia.
El papel de la educación para el cumplimiento de los principios expuestos
en la Carta de la Tierra es de suma importancia ya que es la clave para
avanzar en cuanto a la transición hacia formas de vida más sostenibles.
Es una herramienta necesaria para reactivar relaciones de más cuidado
entre el ser humano y el mundo natural, facilitando formas creativas de
desarrollo más ambientales y socialmente responsables.
En la Universidad Simón Bolívar se han realizado diferentes esfuerzos,
tres de ellos han sido liderados por el grupo de investigación Vida Urbana
y Ambiente y son identificados como el programa de “Doctorado en
Desarrollo Sostenible”, programa dictado por el Decanato de Postgrado
a partir del año 2007; el “Modelo de Ecoescuelas, Educando para el
Desarrollo Sostenible”, a nivel de la escuela primaria y el bachillerato,
culminada su primera etapa en noviembre de 2011, financiado por La
108
Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Programa de Pequeñas
Donaciones del Fondo Mundial del Ambiente, administrado por el PNUD;
y el “Diplomado en Desarrollo Sostenible, Reto para Emprendedores y
Empresarios”.
2. El Desarrollo Sostenible
En 1970 una asociación privada integrada por empresarios, científicos
y políticos denominada El Club de Roma, encarga al MIT (Instituto
de Tecnología de Massachusetts, particularmente al Dr. Qco. Dennis
Meadows) un estudio sobre las tendencias y los problemas que amenazaban
a la sociedad global, tras la preocupación sobre la situación mundial
existente para la década de los años 60: el crecimiento desmesurado de la
población, el crecimiento de producción industrial, el uso que se le daba a
los recursos y su grado de disponibilidad a futuro, la cantidad y necesidad
de producción de alimentos, y los grados de contaminación ambiental. Los
resultados se publicaron en marzo de 1972 en un documento titulado Los
Límites del Crecimiento, que fue presentado en la cumbre de las Naciones
Unidas celebrada en Estocolmo.
Los problemas estudiados evidencian que ningún país puede resolver
sus propios problemas si antes no resuelve los que amenazan el sistema
global, esto debido a que: a) Tiene un efecto de alcance mundial; b)
Incluyen varios elementos técnicos, sociales, económicos y políticos y
c) Interactúan entre sí.
El grupo dirigido por Meadows en el MIT diseña fórmulas cuyas
ecuaciones sirvieron para describir las relaciones entre las variables
estudiadas y mediante un sistema computacional se estimaron los
valores futuros de dichas variables. A partir de los modelos estudiados
se concluyó que para nivelar el gráfico entre población mundial, recursos
naturales y alimentos per cápita era necesario antes del año 1985 tomar
acciones inmediatas para no sufrir las consecuencias anunciadas en las
proyecciones estadísticas.
La labor del MIT consistió en examinar a nivel mundial las interacciones
e interdependencias de cinco factores: crecimiento de la población,
109
producción de alimentos, la industrialización, el agotamiento de los
recursos naturales y la contaminación. Se recopilaron datos sobre la
evolución que se había registrado en los primeros setenta años del siglo
XX con los cincos factores mencionados.
En 1983 se nombra por parte de las Naciones Unidas la Comisión Mundial
del Medio Ambiente, presidida por: Harlem Brundtland (Primera Ministra
de Noruega), quienes entregan el informe en 1987 con el titulo de Nuestro
Futuro Común donde se vincula definitivamente desarrollo y ambiente
como interdependientes e imprescindibles y establece 7 principios
orientadores para las normas de actuación en cuanto a:
1. Cambiar la calidad del crecimiento
2. Conservar y reforzar la base de recursos
3. Asegurar un nivel sostenible de la población
4. Reorientar la tecnología y afrontar los riesgos
5. Integrar el ambiente y la economía en la toma de decisiones
6. Reformar las relaciones económicas internacionales
7. Reforzar la cooperación internacional
La definición a lo largo de las últimas décadas del Desarrollo Sostenible
se ha abordado desde diversas visiones, pero sin perder su esencia
primogénita que proviene del informe Brundtland, el cual representa
un enorme aporte en todo el estado del planeta por haber introducido el
concepto que constituye al mismo tiempo el motivo principal de cambios
radicales en el modelo de desarrollo puesto en práctica, bien sea porque
plantean pequeños ajustes de cambio que afectan a la sociedad y al
ambiente en beneficio del mercado o bien sea porque ignoran factores
diferentes de los económicos. El reporte Brundtland en 1987 lo define
como “aquel desarrollo capaz de satisfacer las necesidades de la
generación presente, sin comprometer la capacidad de generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades ...y que requieren
de un proceso de cambios en el que la utilización de los recursos, la
dirección de las inversiones y la orientación de los cambios tecnológicos
e institucionales acrecientan el potencial actual y futuro para atender
110
las necesidades y aspiraciones humanas”2. Emerge de esta definición,
la lógica del largo período que caracteriza la sostenibilidad, que obliga
a una aproximación estratégica, además de considerar la importancia de
los procesos de evaluación permanente para garantizar la eficiencia del
uso de los recursos de forma duradera.
El desarrollo sostenible es un concepto que requiere un conjunto de
procesos de cambio en las relaciones entre los sistemas, procesos
sociales, económicos y naturales que pueden propiciar una confluencia
equilibradamente integrada entre la economía, el progreso social y el
respeto por la diversidad biológica y cultural. La sostenibilidad impregna
todas las decisiones que afecten la calidad de vida de las personas, y por
ello ha trascendido a todos los aspectos humanos tales como lo urbano,
cultural, tecnológico, energético, industrial, científico y productivo,
los cuales interaccionan constantemente con las primeras dimensiones
mencionadas, es decir, con lo económico, social, ecológico, cultural,
institucional, ético, educativo, político y normativo.
En 1992 se celebra en Río de Janeiro la Cumbre de la Tierra, y entre los
resultados se formuló el documento denominado Agenda Local 21 en la
cual se establece el modo en que los países desarrollados y en desarrollo
pueden trabajar hacia el desarrollo sostenible. La Agenda 21 es el primer
documento que vincula el desarrollo sostenible con la educación en el
capítulo 36. Luego surgieron otros instrumentos como la Carta de la Tierra
(2000) y las Metas educativas 2021 de la OEI, entre muchos otros, que
se basaron en las dimensiones ambiental, social y económica que son las
fundamentales de la sostenibilidad y cuyo desafío consiste en desarrollar
los tres aspectos de modo equitativo y paralelo sin que ninguno actúe en
desmedro de los otros.
La solución de estos problemas es el comienzo de la construcción del
futuro que queremos.
2 Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland):
Nuestro Futuro Común (1987).
111
“(…) Si no conseguimos que nuestro urgente mensaje llegue a los padres
y a las personas que tomen decisiones en la actualidad, corremos el riesgo
de socavar el derecho esencial de nuestros hijos a un medio ambiente sano
que realce la vida. Si no somos capaces de traducir nuestras palabras
en un lenguaje que pueda alcanzar la mente y el corazón de los jóvenes
y de los menos jóvenes, no podremos llevar a cabo los grandes cambios
sociales que son necesarios para rectificar el rumbo de desarrollo”3
3. La Educación para el desarrollo sostenible
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada
en 1972 en la ciudad de Estocolmo ya enunciaba que era indispensable
una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las
generaciones jóvenes como a los adultos y que se debería ofrecer la debida
atención al sector de población menos privilegiado, para ensanchar las
bases de una opinión pública bien informada y de una conducta de los
individuos, de las empresas y de las colectividades inspirada en el sentido
de su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del medio
en toda su dimensión humana.4
Uno de los resultados más importantes a los que se llegó en dicha
conferencia fue la creación del Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa Interdisciplinario de Educación
Ambiental (PIEA), labor encargada a la UNESCO. Lo destacable de dicha
conferencia fue la evidencia de que el modelo occidental de desarrollo
lleva asociados efectos ambientales negativos, acercándose más al
crecimiento basado en la presión sobre los recursos y la generación de
residuos que en el desarrollo de las capacidades humanas en vistas a su
sostenibilidad en el tiempo.
A lo largo de las dos últimas décadas, se han multiplicado los llamamientos
de organismos internacionales para que la educación contribuya a formar
una ciudadanía consciente de la gravedad y del carácter global de los
3 Gro Harlem Brundtland, Oslo, 1987.
4 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, Estocolmo 1972,
principio 19, p. 6.
112
problemas a los que se enfrenta hoy la humanidad y preparada para
participar en la toma de decisiones adecuadas. Estos llamamientos han
culminado con la institucionalización por Naciones Unidas de la Década
de la Educación para el Desarrollo Sostenible para el periodo 2005-2014,
hecho que ocurrió en la Asamblea general de las ONU el 20 de diciembre
de 2002 en base al capítulo 36 del Programa o Agenda 21.
Esta década se integra a objetivos de otras campañas de las Naciones
Unidas como las “Metas del Milenio” (2000) ya que se encuentran
estrechamente relacionadas, y proporciona una visión global que permite
comprender la gravedad de los actuales procesos. Así, la educación juega
un papel fundamental, no solo a nivel ambiental sino con importantes
implicaciones a nivel del desarrollo humano y económico. Dichos
objetivos son: erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la
enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los géneros y
la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud
materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades,
garantizar la sostenibilidad del ambiente y fomentar una asociación
mundial para el desarrollo.
En abril de 2009 se celebró en Bonn, Alemania, la "Conferencia Mundial
sobre la Educación para el Desarrollo Sostenible – Entrando en la segunda
mitad del Decenio de las Naciones Unidas", organizada por la UNESCO
y el Ministerio Federal de Educación e Investigación de Alemania, en
cooperación con la Comisión Alemana para la UNESCO. Los participantes
en la conferencia no solo debatieron acerca de las mejores prácticas en
términos de Educación para el Desarrollo Sostenible de regiones de todo
el mundo, sino que también desarrollaron mecanismos para una mejor
cooperación para la implementación del Decenio de las Naciones Unidas.
Se prestó especial atención al intercambio entre países en desarrollo,
países en transición y los países industrializados.
Pese a ello, los desarrollos en América Latina se han visto retrasados.
Una de las razones de este proceso, aunque no la única, es la crisis de
los sistemas educativos a raíz de la falta de inversión y de políticas de
la mayoría de los Estados en esta área. La transversalización de temas
113
ambientales si bien ha pasado a constituir parte importante de eventuales
programas optativos o de investigación en algunas instituciones de
educación superior, no ha sucedido lo mismo con la integración de estos
conocimientos en la enseñanza a nivel de la escuela básica y media, donde
se han observado esfuerzos aislados, pero que no han logrado encontrar
un enfoque integral para todo el sistema educativo.
Debido a la lentitud con que se llevan adelante el logro de objetivos y
atendiendo a que no se alcanzarán los objetivos al 2015 propuestos por la
UNESCO, en agosto del año 2010, la OEI ha publicado el documento final:
Metas Educativas 2021, la educación que queremos para los bicentenarios,
donde queda claramente expresado:
“Es este un reto que exige la incorporación de la educación para la
sostenibilidad en el currículo de los diferentes niveles educativos y en la
formación del profesorado de los países de la zona, para contribuir a la
adquisición de las competencias básicas para el desarrollo personal y el
ejercicio de una ciudadanía activa y democrática. Se da respuesta así a
los reiterados llamamientos de Naciones Unidas para que los educadores
de todas las áreas y niveles (…) contribuyan a formar ciudadanos
conscientes de la grave situación de emergencia planetaria y preparados
para participar en la toma de decisiones y contribuir a la adopción de
las medidas necesarias para sentar las bases de un futuro sostenible (…)
Pero la sustentabilidad o sostenibilidad aparece hoy como un derecho en
sí misma, formando parte de los llamados derechos humanos de tercera
generación, que se califican como «derechos de solidaridad» y que
incluyen, de forma destacada, el derecho a un ambiente sano, a la paz
y al desarrollo para todos los pueblos y para las generaciones futuras.
Se trata, pues, de derechos que incorporan explícitamente el objetivo de
un desarrollo sostenible”5
La UNESCO afirma que "no existe un modelo universal de educación
para el desarrollo sostenible", y que, aunque habrá que matizar diferencias
5 OEI (2010). Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y
la Cultura. Metas Educativas 2021, la educación que queremos para los bicentenarios.
Documento final. www.oei.org.es. Madrid.p. 111-112).
114
de acuerdo a los contextos locales, las prioridades y los enfoques, debe
haber un total de acuerdo sobre el concepto y cada país debe definir sus
propias prioridades y las acciones. Los objetivos, prioridades y procesos
deben, por tanto, ser definidas a nivel local para satisfacer las condiciones
ambientales, sociales y económicas de forma culturalmente apropiada.
Aznar Minguet y Ull Solís (2009) afirman que en el ámbito universitario
la educación para la sostenibilidad implica un proceso que incluye
decisiones políticas institucionales que abran el camino para la generación
de espacios necesarios para la participación democrática de los diversos
estamentos para la definición de las estrategias propias de la institución
a la vez que requiere un fuerte compromiso docente para incorporar los
criterios de sostenibilidad en los procesos de formación.6
Al comentar lo relativo a la educación universitaria, no se puede dejar de
mencionar La Declaración de Tailloire, firmada en Francia en 1990, fue el
primer documento oficial mediante el cual las autoridades universitarias
se comprometían a incorporar la sostenibilidad en la educación superior
mediante las siguientes acciones:7
• Despertar la conciencia en gobierno, industria, fundaciones y
otras universidades para encaminar a la sociedad hacia un futuro
ambientalmente sostenible.
• Incentivar a la universidad para que se comprometa en todas sus
actividades con temas relacionados con población, ambiente y
desarrollo.
• Establecer programas que formen expertos en gestión ambiental,
Desarrollo Sostenible, demografía y temas afines.
6 Aznar Minguet, Pilar y Ull Solís, Ma. Ángels (2009). Formación de competencias
básicas para el desarrollo sostenible: el papel de la Universidad. Revista de Educación,
número extraordinario año 2009. Pp. 219-236. España.
7 http://www.iisd.org/educate/declare.htm, consultada el 31/01/08, tomado de Chacón,
R.; Montbrun, N.; Rastelli V. (2009). La educación para la sostenibilidad: rol de las
universidades. Venezuela. Argos Vol. 26. Nº 50, 2009.
115
• Crear programas que desarrollen la capacidad de la universidad
en enseñar el tema del ambiente a nivel de grado y postgrado.
• Ser un ejemplo de responsabilidad ambiental en todos sus
programas.
• Asociarse con colegios de formación básica y media para capacitar
a sus profesores.
• Trabajar con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) y otras organizaciones nacionales e
internacionales para promover un esfuerzo universitario a nivel
mundial.
• Establecer un Comité Directivo y un Secretario para continuar esta
iniciativa y apoyarse en el cumplimiento de esta Declaración.
Además de los aspectos considerados en la Declaración de Tailloire,
la educación para la sostenibilidad debe integrarse con los procesos
educativos vigentes, buscando contribuir con una formación integral,
contextual e inspiradora que promueva los valores de la sostenibilidad
buscando conformar una sociedad consciente de la importancia de los
factores integrantes del ambiente y que al mismo tiempo pueda dar
respuestas a la demanda de servicios esenciales para la vida, es necesario
propiciar una transición a través de la educación.
4. La Carta de la Tierra como instrumento de educación para el
Desarrollo Sostenible
Al crearse la ONU, en 1945, el mundo debía definir la forma de enfrentar
los retos para superar las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial,
lo cual dio origen a las metas principales que debería alcanzar dicha
organización: 1) asegurar la paz y la seguridad mundial, 2) proteger los
derechos humanos y 3) promover la cooperación para el desarrollo social
y económico. El ambiente no era parte de los pilares que fundaron las
Naciones Unidas. Fue en 1972, a raíz de la conferencia de Estocolmo
sobre el ambiente, que se vislumbra una cuarta meta a alcanzar, y es
la “protección ambiental”, pero es en los años ’80 que surge la idea de
116
un nuevo modelo de desarrollo denominado “Desarrollo Sostenible o
Sustentable” orientado a la búsqueda de un equilibrio y una visión integral
de las relaciones de los pilares del desarrollo: lo económico, lo social y lo
ambiental, momento en que aparece la necesidad de tener una nueva carta.
La Carta de la Tierra constituye un documento único que habla de la
interdependencia que existe entre los seres humanos y la naturaleza,
muy a tono con la etapa de globalización en la que actualmente nos
encontramos. Este, es llamado a convertirse en el tercer gran documento
que servirá para ayudar a la comunidad mundial a enfrentar los grandes
desafíos. El primer documento es la Carta de las Naciones Unidas, que
reglamenta las relaciones entre Estados, y por consiguiente, establece las
leyes de conducta para conseguir la paz y la estabilidad. El segundo es la
Declaración Universal de los Derechos Humanos que reglamenta las
relaciones entre Estados e individuos y le garantiza a todos los ciudadanos
un conjunto de derechos que sus respectivos gobiernos deberán proveerles.
La Carta de la Tierra viene a suplir la necesidad de reglamentar las
relaciones entre los estados, los individuos y la naturaleza, definiendo
los deberes de los seres humanos hacia el ambiente.8
La formulación de esa nueva carta está presente en el informe “Nuestro
Futuro Común”, también conocido como el Informe Brundtland, 1987,
donde se expresaba la necesidad de una carta que “dictara las normas sobre
la conducta estatal e interestatal necesaria para sustentar los medios de
vida y la vida misma en el planeta” (p. 323). Era necesario trabajar en un
plan integral, por tanto se hizo un llamado para la creación de una carta
que tuviera los principios fundamentales para el desarrollo sostenible.
El documento final de la Carta de la Tierra fue aprobado en la sede de la
UNESCO en París en marzo del año 2000. En síntesis, “el documento
refleja las preocupaciones y las aspiraciones expresadas en las siete
Cumbres de la ONU que se llevaron a cabo en la década de los 90 sobre el
8 Gorbachev. 2005, tomado de Blaze, Peter; Vilela Mirian y Roerink Alide (2005) “La
Carta de la Tierra en Acción, hacia un mundo sostenible” KIT Piblishers, Amsterdam.
117
medio ambiente, los derechos humanos, la población mundial, la infancia,
las mujeres, el desarrollo social y los asentamientos humanos. La Carta
reconoce la importancia que reviste difundir una democracia participativa
y deliberativa para el desarrollo humano y la protección ambiental”.9
Un logro notable fue la aprobación de una resolución de apoyo a la Carta
de la Tierra durante la Conferencia General de la UNESCO, en octubre
del 2003. La resolución reconoce a la Carta de la Tierra como un marco
ético importante para el desarrollo sostenible y confirmó la intención de
miembros de utilizarla como un instrumento educativo, particularmente,
en atención al decreto de definición del Decenio de las Naciones Unidas
para la Educación para el Desarrollo Sostenible.
La Carta de la Tierra provee un nuevo marco para pensar acerca de los
retos críticos que enfrenta la humanidad en las décadas por venir; está
contenida en 16 principios y 61 sub-principios que parten de 4 pilares
centrales:
I.
Respeto y cuidado de la comunidad de la vida
II. Integridad ecológica
III. Justicia social y económica
IV. Democracia, no violencia y paz
Estos principios que recogen el pensar de diversas organizaciones e
individualidades del mundo que reconocen que la protección ambiental,
los derechos humanos, el desarrollo humano equitativo y la paz son
interdependientes e indivisible, se evidencia en el texto de la Carta de la
Tierra la importancia que tiene la educación en la formación de valores.
En la primera parte del documento de la Carta de la Tierra se presentan
unas REFLEXIONES que conforman el Preámbulo, que dicen así:
• Estamos en un momento crítico de la Tierra, en el cual la humanidad
debe elegir su futuro.
9 http://www.earthcharterinaction.org. Consultado en febrero 2012.
118
• El futuro depara, a la vez, grandes riesgos y grandes promesas.
• Debemos reconocer que en medio de la magnífica diversidad de
culturas y formas de vida, somos una sola familia humana y una
sola comunidad terrestre con un destino común.
• Debemos unirnos para crear una sociedad global, sostenible
fundada en el respeto hacia la naturaleza, los derechos humanos
universales, la justicia económica y una cultura de paz.
• Es imperativo que nosotros los pueblos de la tierra, declaremos
nuestra responsabilidad unos hacia otros, hacia la gran comunidad
de la vida y hacia las generaciones futuras.
Además, plantea reflexiones que nos ayudan a entender porqué debemos
considerar a la Tierra como nuestro único hogar y habla sobre: la
situación global, los patrones dominantes de consumo que están causando
destrucción ambiental, agotamiento de los recursos y una extinción masiva
de especies; nos habla de los retos venideros ¿qué podemos hacer? y nos
demuestra que todos somos responsables.
Según La Secretaría de Iniciativa de la Carta de la Tierra, 2005, los temas
centrales de La Carta de la Tierra son:
• Valorar a toda la Comunidad de la vida
• Utilizar la No Violencia como un camino hacia la paz
• Internalizar la noción de Responsabilidad Universal
• Reconocer la interdependencia de las esferas social, económica y
ambiental
• Actuar con integridad ecológica y proteger el medio ambiente
• Examinar las opciones y los desafíos críticos
Estos temas sirven para alcanzar las siguientes metas:
Concienciar: Es necesario sensibilizar a los estudiantes en cuanto
a la relación que existe entre los problemas ambientales, sociales y
económicos.
119
Conocer: Brinda información básica, que les permita a los estudiantes
formar criterios para una mejor comprensión de los conceptos relacionados
con los problemas actuales, y a la vez desempeñarse como agentes de
cambio.
Distinguir valores: En este proceso se revisan y exteriorizan los valores
que favorecen al desarrollo sostenible.
Identificar actitudes: Las actitudes favorables hacia el “desarrollo
sostenible” deben ser identificadas con el propósito de fortalecerlas y de
modificar las negativas.
Participar: El proceso debe facilitar la participación activa y responsable
en la solución de los problemas, fomentando acciones que contribuyan
a crear una cultura hacia “el desarrollo sostenible”.
“La importancia de Carta de la Tierra continúa aumentando como fuente
de inspiración para tomar acciones, como marco educativo y como
documento de ley internacional blanda, al igual que como documento de
referencia para el desarrollo de políticas, legislación, normas y acuerdos
internacionales.” 10
Tal como lo expresa Chacón, Montbrun y Rastelli en 2009, el papel de
la educación para el cumplimiento de los principios que expone la Carta
de la Tierra es de suma importancia ya que es la clave para avanzar
en cuanto a la transición hacia formas de vida más sostenibles. Es una
herramienta necesaria que reactivará relaciones de más cuidado entre el
ser humano y el mundo natural, facilitando formas creativas de desarrollo
más ambientales y socialmente responsables; brinda un marco único para
el desarrollo de programas y currículo educacional con miras hacia el
aprendizaje transformador para un mundo más justo, sostenible y pacífico.
5. La Educación como Política Pública
Solo mediante un plan de acción y el firme cumplimiento de los países,
será posible alcanzar con mucho esfuerzo y planificación consciente,
10 http://www.earthcharterinaction.org. Consultado en febrero 2012.
120
la sustentabilidad ecológica, social y económica. Las Instituciones
gubernamentales son las que tienen la llave para iniciar el camino,
siempre y cuando, entiendan que la sostenibilidad de un país, de la región
y del planeta es un proyecto a largo plazo que trasciende los períodos
políticos de turno. No se trata aquí de bajar un proyecto sino de movilizar
a la ciudadanía para integrar mesas de debates, talleres, reuniones con
representatividad y que conjuntamente con la participación ciudadana, el
Estado actúe como verdadero contenedor posibilitante de los proyectos
económicos, sociales y ambientales. Nos referimos a un Estado que
acompañe creativamente (más allá de las políticas de turno) a los intereses
y proyectos ciudadanos, ofreciendo alternativas, subvenciones, espacios
de debate y creatividad, capacitación, conducción y liderazgo en un
proceso que nace de las necesidades e inquietudes de la gente y llega a
las esferas político-administrativas para encontrar en ellas, las vías de
concreción, acompañamiento, trabajo conjunto y procesos de evaluación
constante de los planes de sostenibilidad.
Desde las Naciones Unidas, se ha considerado necesario instituir una
Década de la Educación para un Futuro Sostenible. En la Primera Cumbre
de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), hubo un llamamiento pidiendo que
los educadores de todos los campos y niveles, de la educación formal
como no formal, contribuyeran a formar ciudadanos conscientes de la
grave situación de emergencia planetaria.
En la Segunda Cumbre de la Tierra (Johannesburgo, 2002), se comprendió
la necesidad de iniciar una campaña intensa y de larga duración. Surgió
así la Década de la Educación para el Desarrollo Sostenible (2005-2014),
destinada a lograr la participación de todos los educadores en la formación
de una ciudadanía atenta a la situación del planeta, y que estuviera preparada
para la toma de decisiones. (Resolución 57/254 aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 2002).
La UNESCO ha señalado que el Decenio de las Naciones Unidas para la
Educación, integra el desarrollo sostenible en el sistema de enseñanza,
intensificará igualmente la cooperación internacional en favor de
la elaboración y de la puesta en prácticas de políticas y programas
121
innovadores de educación para el Desarrollo Sostenible. Esta década se
integra a objetivos de otras campañas de las Naciones Unidas como las
“Metas del Milenio” ya que se encuentran estrechamente relacionadas,
y proporciona una visión global que permite comprender la gravedad de
los actuales procesos.
La propuesta es impulsar una educación superadora de las tendencias
a corto plazo, que contribuya con una correcta percepción del mundo,
generadora de actitudes y comportamientos responsables y que prepare a
las personas para la toma de decisiones fundamentales dirigidas al logro
de un desarrollo culturalmente plural y físicamente sostenible.11
Por ello, a lo largo de la década 2005-2014, la Educación para la
Sostenibilidad debe contribuir con la formación de ciudadanos mejor
preparados para enfrentar los retos del presente y del futuro, y con las
habilidades para tomar las decisiones responsables para crear un mundo
más viable. Por ende, cinco principios fundamentales del aprendizaje
son resaltados: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a ser,
aprender a vivir en comunidad y aprender a transformar a las personas
y a la sociedad.12
Según la UNESCO, la visión básica de la Educación para la Sostenibilidad
es un mundo en el cual todos tienen la oportunidad de beneficiarse con
la educación y aprender los valores, comportamientos y estilos de vida
requeridos para un futuro sostenible y una transformación positiva para
la sociedad, lo cual se traduce en cuatro objetivos específicos:
a. Facilitar el flujo de información, intercambio e interacción entre
los “tenedores” de información en relación a la Educación para la
Sostenibilidad
11 Cortina A., Escámez J., García R., Llopis J. y Siurana J. (1998). Educar en la Justicia.
Valencia: Generalitat Valenciana. Asociación de profesores Amigos de la CienciaEureka, (2006), Educación para la Sostenibilidad, en Revista Eureka sobre enseñanza
y Divulgación de las Ciencias, Vol 3, N°2.
12 Delors J. (1996). La educación encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la
Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI. Madrid: Santillana.
Ediciones UNESCO la educación para el siglo XXI. Madrid: Santillana. Ediciones
UNESCO.
122
b. Alentar, motivar y aumentar la calidad de la enseñanza y del
aprendizaje en educación
c. Ayudar a los países a progresar en el alcance de las metas de
desarrollo del milenio a través de esfuerzos educativos
d. Proporcionar a los países las nuevas oportunidades para incorporar
la Educación para la Sostenibilidad en las reformas educativas.
El plan de acción presentado por la UNESCO para el desarrollo de estos
objetivos, se divide en nueve programas temáticos:
a. Liderazgo internacional y apoyo
b. Integración de la Educación para la Sostenibilidad en la educación
básica
c. Reorientar la educación secundaria para incluir el Desarrollo
sostenible
d. Integrar la Educación para la Sostenibilidad a la TVET o educación
técnica, vocacional y de entrenamiento.
e. Integrar este nuevo modelo en la educación superior
f. Formación de educadores para el Desarrollo Sostenible
g. Incorporar las corrientes de diversidad cultural y diálogo
intercultural en la Educación para la sostenibilidad
h. Educación para el manejo sostenible de las aguas
i. Educar para la sostenibilidad de ecosistemas y formas de vida
Resulta muy importante evitar debates entre sectores concienciados
que hagan perder de vista lo esencial, que es convencer al conjunto de
la ciudadanía de la necesidad de romper con comportamientos que hoy
suponen un grave peligro para todos. La apuesta de la década es convertir
a los ciudadanos en impulsores y sujetos activos de unos cambios que
hagan posible la supervivencia de la especie y la plena universalización
de los derechos humanos.13
13 Portal UNESCO: http://portal.unesco.org/education/es, consultado el 22/01/08.
Para el artículo La Educación Para La Sostenibilidad: Rol de las Universidades de
Chacón, Montbrun y Rastelli, Revista Argos, USB. 2009.
123
Vale la pena mencionar los resultados del informe PISA que constituye una
radiografía de la educación en el planeta realizado en el año 2009. Y deja
una cosa clara: las buenas calificaciones de los países asiáticos, sobre todo
en matemáticas. El país considerado hasta ahora como modelo educativo
es Finlandia, del cual se comentarán, a continuación, las denominadas
“claves del éxito”14:
El Alumno:
a) “Cada alumno es importante” El alumno debe sentirse en la escuela
“como en su casa”. Toda divergencia entre la escuela y la casa debe
ser borrada en la medida de lo posible.
b) Ritmos de aprendizaje adaptados a los niños. Así, los aprendizajes
iniciales se logran sin violencia, sin tensión y sin presiones, con la
preocupación constante de estimular, de motivar, de mantenerse en
estado de escucha.
c) Una detección precoz de las desventajas y desordenes del aprendizaje
y uso de las ayudas específicas.
d) Un promedio alto de atención a los alumnos.
e) Alumnos activos y comprometidos. No se puede forzar a los alumnos;
es necesario darles posibilidades diferentes para aprender, para adquirir
competencias
f) Una libertad de elección delimitada. La gran libertad de elección dejada
a los alumnos para organizar sus estudios. En realidad, esta libertad es
progresiva, y está en relación con el grado de madurez de los alumnos
g) Una evaluación motivadora. La práctica de la evaluación parece estar
guiada por el cuidado de no castigar a nadie y de darle siempre la
oportunidad al alumno, valorando más lo que sabe que lo que no sabe,
lo importante es que los alumnos tengan la sensación que son buenos
en algún campo.
14 Informe Pisa 2009: Las Claves del Éxito Asiático y de Finlandia. Traducido del inglés
para Rebelión por Germán Leyens , 2010.
124
Profesores expertos:
a) Una profesión valorada. La importancia que otorga el país a su
educación y al sentimiento ampliamente extendido de que los docentes
son expertos en su dominio y que ellos se consagran con todo su
corazón a su tarea.
b) Una selección exigente.
c) Una formación inicial cuidadosa.
d) Un tiempo moderado de trabajo. Pero con un definición amplia del
servicio, o son mejor pagados
e) Condiciones materiales óptimas. La carga docente rara vez excede de
25 alumnos, las aulas son espaciosas y totalmente equipadas con los
recursos más modernos.
f) Una completa libertad pedagógica. Una vez que han pasado el trance
de la formación y reclutamiento, los profesores gozan de una libertad
pedagógica total y de un margen amplio de autonomía y de iniciativa;
y seguramente es ése el componente esencial de su motivación.
g) Profesores expertos asociados a la universidad. Ellos son consultados
regularmente sobre el contenido de los programas, en los cuales, para
su aplicación local, ellos pueden incorporar los cambios que les parecen
pertinentes, siempre en acuerdo con el director del establecimiento y
los responsables locales de la educación.
h) Una formación continúa claramente determinada. Se involucran
profundamente en un oficio que aman y que los motiva, pues se sienten
libres para desarrollar su propia manera de enseñar.
La evaluación como una palanca del cambio:
a) Un sistema en constante evolución.
b) La evaluación una obligación legal. Estas evaluaciones deben
ser organizadas por cada establecimiento; pero se exige también
evaluaciones externas. Ellas son efectuadas generalmente por las
municipalidades.
125
Además se debe reforzar y poner mayor énfasis en algunos puntos que se
sintetizan a continuación y que deberían estar presentes en las políticas
educativas del país:
Responsabilidad Social
• Liderazgo para la generación de conocimiento global con el objeto de
enfrentar los desafíos mundiales, la seguridad alimenticia en todas las
regiones, el cambio climático, la gestión de los recursos hídricos, el
diálogo intercultural, la energía renovable y la salud de la población.
• Funciones de docencia, investigación y extensión, desarrolladas
en contextos de autonomía institucional y libertad académica,
incrementando su mirada interdisciplinaria y promoviendo el
pensamiento crítico y la ciudadanía activa, lo cual contribuye al logro
del desarrollo sustentable, la paz, el bienestar y el desarrollo, y los
derechos humanos.
• La educación en general, no sólo debe proveer de competencias sólidas
al mundo presente y futuro, sino contribuir a la educación de ciudadanos
éticos, comprometidos con la construcción de la paz, la defensa de los
derechos humanos y los valores de la democracia.
Acceso, Equidad y Calidad
• Intensificar la formación docente con currícula que proporcionen los
conocimientos y las herramientas necesarios para el siglo XXI.
• Preparar a los planificadores educativos y realizar investigaciones que
mejoren los abordajes pedagógicos también contribuye al logro de esta
meta.
• Invertir en la formación de académicos y personal para que puedan
cumplir nuevas funciones en el marco de sistemas de enseñanza y
aprendizaje que evolucionan constantemente.
• Cultivar el pensamiento crítico e independiente y la capacidad de
aprender a lo largo de toda la vida entre los estudiantes.
• Promover la innovación y la diversidad.
126
• Generación de polos y redes de excelencia en investigación,
innovaciones en enseñanza / aprendizaje y nuevos abordajes para el
servicio a la comunidad.
Internacionalización, regionalización y globalización
• La cooperación internacional debe alentarse a pesar de la crisis
económica.
• Las redes y asociaciones internacionales ayudan a fortalecer el
entendimiento mutuo y una cultura de paz reforzando la circulación de
profesionales y evitando la fuga de cerebros de los países en desarrollo.
• Las asociaciones para la investigación y el intercambio docente y
estudiantil debería integrarse a mecanismos que garanticen una genuina
colaboración multilateral y multicultural, particularmente a nivel
universitario.
• Promover las asociaciones y acciones concertadas a nivel nacional,
regional e internacional para asegurar la calidad y sustentabilidad de
los sistemas de educación superior de todo el mundo.
Lo expresado en los párrafos anteriores apunta a que el tránsito hacia el
desarrollo sostenible depende de cambios que los gobiernos y la sociedad
en conjunto pongan en marcha en todas sus esferas de la vida. Se requiere
acciones que faciliten la educación, la participación y conciencia pública.
6. Experiencias de programas de educación para Desarrollo
Sostenible en la Universidad Simón Bolívar
a. El Doctorado en Desarrollo Sostenible
La Universidad Simón Bolívar como “institución experimental con
estructura dinámica, adaptable al ensayo de nuevas orientaciones
en la formación integral del individuo, la investigación, el desarrollo
tecnológico, la extensión y la administración educativa”, atendiendo
su compromiso institucional en torno a la “búsqueda de la verdad, el
afianzamiento de los valores trascendentales del hombre y a la realización
de una función rectora en la educación, la cultura y la ciencia, mediante
127
actividades de docencia, investigación y extensión”15 en su compromiso
de contribuir con el desarrollo del país, se ha planteado la necesidad de
crear un doctorado de carácter multidisciplinario dedicado al Desarrollo
Sostenible. Este plan de estudio contempla dentro de sus objetivos, la
formación para la realización de trabajos de investigación originales
que constituyan aportes significativos al acervo del conocimiento
universal. Además, se pretende crear mecanismos para involucrar las
actividades académicas y de investigación del campus universitario a los
planteamientos del Desarrollo Sostenible, para así formar profesionales
e investigadores conocedores y practicantes de los mismo.
Potencialidad de la Universidad Simón Bolívar para desarrollar el
Programa multidisciplinario de Doctorado en Desarrollo Sostenible
Ciencias
Básicas y
Aplicadas
Ciencias
Sociales y
Humanidades
Ingeniería
Inserción en el
Modelo de Desarrollo
Sostenible
Desarrollo
Sostenible
Conservación y
manejo eficiente de
los recursos
naturales.
TRANSDISCIPLINARIEDAD
Perspectiva
Desarrollo humano,
formación de
capacidades a
través de la igualdad
de oportunidades.
“aquél que
satisface las
necesidades
de las
generaciones
presentes sin
comprometer
la capacidad
de las
generaciones
futuras para
satisfacer sus
propias
necesidades”.
Principales
fortalezas
Institucionales:
•Postgrado en
Desarrollo y Ambiente
•Grupos de
investigación
vinculados al tema
•Compromiso
institucional
Del país
•Mandato
constitucional
•Compromiso global
Desarrollo y
eficiencia
tecnológica
Informe
Brundtland
•Convenios y acuerdos
internacionales
DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE
ÁREAS DE INVESTIGACIÓN
Urbanismo
Política
Jurídica
Económica
Empresarial
Tecnológica
Social
Educacional
Ecológica
Química
Fuente: Doctorado en Desarrollo Sostenible. Prospecto Programático, USB. 2006.
15 Capítulo 1 del Reglamento General de la Universidad Nacional Experimental “Simón
Bolívar”, Publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
Número N° 37.150. Caracas 2 de marzo de 2001.
128
Según Chacón, Montbrun y Rastelli, 2009, el Doctorado en Desarrollo
Sostenible que ofrece la Universidad Simón Bolívar, si se compara con
los principios de acción formulados por la Carta Universitaria para el
Desarrollo Sostenible, presentan los siguientes elementos coincidentes:
a. La promoción de una ética ambiental, tanto en los estudiantes como
en los docentes que forman parte de este programa, al igual que con
los profesionales invitados a los eventos desarrollados en el marco del
Doctorado.
b. La incorporación en todas las asignaturas de la perspectiva ambiental,
así como el enfoque holístico e integrador.
c. La promoción de la interdisciplinariedad al seleccionar grupos
de profesionales de distintas disciplinas, fomentar la producción
de investigaciones en equipo y recomendar diferentes bloques de
asignaturas para cada aspirante a fin de suscitar una visión integral en
cada uno de ellos.
d. La cooperación en la diseminación del conocimiento al motivar a sus
aspirantes a participar en congresos y publicaciones en el marco del
Desarrollo Sostenible y convertirse en entes multiplicadores.
e. El establecimiento de redes y contactos con los expertos, tanto teóricos
como prácticos en esta materia a través de los eventos que se organizan
con las empresas, fundaciones y asociaciones que trabajan por el
Desarrollo Sostenible.
Sin embargo entre los puntos en los cuales se puede mejorar la gestión
sostenible de la Universidad Simón Bolívar, acorde con la Carta
Universitaria para el Desarrollo Sostenible están:
a. La inclusión del concepto de Desarrollo Sostenible en los diferentes
programas de pregrado que ofrece la Universidad, ya que la única
manera de generar conciencia global como evolución de los seres
humanos es a través de la educación y debería cumplirse en todos los
niveles de la educación superior.
b. La creación, a partir del Doctorado, de diferentes programas
educacionales que enfoquen el Desarrollo Sostenible para distintos
grupos, como por ejemplo manejo de empresas sostenibles,
129
comunicación y difusión de sus principios y, su relación con
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
c. El establecimiento de programas educativos hacia las comunidades
vecinas, para promover entre los diferentes sectores de la sociedad,
una educación (no formal o complementaria a la formal) del concepto
del Desarrollo Sostenible, su importancia y de qué forma se puede
cooperar para su promoción dentro de la comunidad.
d. Promoción de programas educacionales para los empleados de la
universidad, así se podrá formar una conciencia sostenible en todas
las actividades, académicas, administrativas y de gestión dentro de la
institución.
e. Establecimiento de un compromiso institucional a nivel de las
autoridades, para comenzar a promover la práctica del Desarrollo
Sostenible en todas las actividades de la universidad y dar el ejemplo
a los demás organismos que integran la sociedad.16
b. Las Ecoescuelas, en Venezuela, Educando para el Desarrollo
Sostenible
La Fundación para la Educación Ambiental (FEE) es una organización
sin fines de lucro, creada en 1982, con el objetivo de promover la
conciencia y educación ambiental a nivel mundial mediante el desarrollo
de investigaciones y soluciones de cooperación internacional entre países
y organizaciones, a través de la ejecución de los programas internacionales
denominados: Bandera Azul (Blue Flag) para playas y puertos deportivos;
Jóvenes reporteros para el Medio Ambiente (Young Reporters for the
Environment); Bosques en las Escuelas (Learning about forests); Llave
Verde (Green Key) y Ecoescuelas (Eco-Schools).
En el año 2003, el Programa Ecoecuelas fue identificado por el PNUMA
como una iniciativa modelo para la educación del desarrollo sostenible
y de cooperación Norte-Sur, a través de la firma de un Memorándum
16 Chacón, R.; Montbrun, N.; Rastelli V. (2009). La educación para la sostenibilidad: rol
de las universidades. Venezuela. Argos, Vol. 26, Nº 50, 2009.
130
de Entendimiento entre FEE y PNUMA. Paralelamente en ese mismo
año, la Coordinación Internacional del Programa Ecoescuelas apoya a
la organización del Primer Congreso Mundial de Educación Ambiental
celebrado en Portugal.
Actualmente, esta Fundación de Educación Ambiental (FEE) está
integrada por la participación de 51 países pertenecientes a Europa,
América, África, Asia y Oceanía y colabora con el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA-UNEP) y está
promoviendo desarrollar redes de cooperación internacional en diferentes
países de las regiones.
El Programa Ecoescuela tiene entre sus objetivos principales:
• Educar para el desarrollo sostenible en las escuelas.
• Incorporar el concepto aprendizaje y acción sobre “Piensa globalmente
y actúa localmente” (g-local).
• Ser independiente y flexible.
• Mejorar el ambiente de la escuela y de sus comunidades locales.
• Influir en el modo de vida de los alumnos, profesores, administrativos,
familia, autoridades locales, ONG´s.
• Comprometer a las autoridades locales y regionales en las mejoras de
la escuela y de su entorno local mediante un proceso de participación
ciudadana, incentivando la elaboración y puesta en marcha de las
Agendas 21 locales en el marco del desarrollo sostenible municipal.
• Estimular el crecimiento de la conciencia ambiental de la comunidad
educativa, sensibilizándolos acerca de los temas ambientales y de
desarrollo sostenible.
• Establecer mecanismos de ingresos y ahorros económicos con los planes
de acción ejecutados por la comunidad escolar.
• Fomentar comportamientos y hábitos en la comunidad escolar en
términos de la participación activa y de la incorporación de la dimensión
ambiental en el proceso de organización y toma de decisiones.
131
• Promover una Red Internacional de Ecoescuelas que articule con
redes locales, estadales, regionales e internacionales y que permita el
intercambio de aprendizajes, proyectos y prácticas innovadoras.
El funcionamiento del Programa Ecoescuelas consiste en crear, estructurar,
articular y consolidar la " red de redes" a través, potenciar la creatividad,
fomentar las ventajas cooperativas, generar sinergias, hacer más eficientes
los procesos de gestión ambiental bajo el enfoque de desarrollo sostenible
en la escuela y en su comunidad escolar y local.
Los beneficios que ofrece la participación en el Programa Ecoescuelas
son los siguientes:
• Una imagen institucional reconocida internacionalmente (nombre, logo,
marca y mensaje).
• Un enfoque y visión compartida de carácter internacional bajo un
concepto de educación para la sostenibilidad global-local.
• Una metodología validada y certificada internacionalmente contentiva
de los siete (7) pasos a ser cumplida, consensuados a nivel internacional
que certifica un reconocimiento con el otorgamiento de la bandera verde.
• Un alto sentido de pertenencia a un proyecto global, apoyado por el
PNUMA.
• Oportunidad de intercambios de aprendizajes y experiencias con otras
Ecoescuelas. Linking Project. Intercambios bilaterales con otros países
y programas.
• Intercambio con instrumentos pedagógicos de actuación: actividades,
experiencias, materiales educativos, cuestionario de ecoauditoría y de
evaluación, códigos de conducta, etc.
• Materiales pedagógicos complementarios: Ciclos de Conferencias,
reseñas de cursos, fichas pedagógicas temáticas, recopilación y difusión
de Buenas Prácticas, etc.
• Experiencias en cuanto al proceso de formación y asesoramiento al
profesorado.
• Disposición de referencias bibliográficas y virtuales.
132
• Canales de comunicación dentro de la Red: Boletines Internacionales
y Nacionales.
• Convocatorias de participación en concursos y certámenes.
• Visitas organizadas a y entre Ecoescuelas.
• Organización y/o participación en reuniones de coordinación, así
como en actividades de formación permanente del profesorado y/o
responsables municipales.17
El modelo de ECOESCUELAS VENEZUELA, EDUCANDO PARA
EL DESARROLLO SOSTENIBLE, es el resultado del trabajo de
investigación-acción realizado durante el año 2011 por el grupo de
Investigación Vida Urbana y Ambiente de la USB, el cual concluye en que
“Las ECOESCUELAS, buscan fomentar los conocimientos, habilidades
y actitudes de forma integral, dentro de un proceso de participación e
interacción social, para desarrollar valores y principios que posibiliten
a las personas asumir con responsabilidad el Desarrollo Sostenible.”
En el desarrollo del programa de ECOESCUELAS, se trabaja con diversos
temas que deben ser definidos por la propia Comunidad Educativa y
relacionados con las áreas de interés local pero bajo el entendimiento
de su influencia en los problemas globales, como orientación podemos
mencionar: cambio climático, consumo responsable, manejo de desechos
y residuos, manejo del agua, el riesgo en la escuela; la aplicación
del modelo desarrollará tres temas que resulten seleccionados por la
Comunidad Educativa de la Escuela.
Partiendo del reconocimiento de la importancia de la educación para
lograr el “Desarrollo Sostenible” y encontrando en la Carta de la Tierra
orientaciones filosóficas sobre valores, principio, actitudes y ética, se
17 FEE (2011). http://www.fee-international.org [Consulta: 03/02/2011]. FEE (2011).
http:// www.eco-schools.org [Consulta: 03/02/11]. Se tomó como referencia
principal, el proceso del Programa Ecoescuelas, llevado a cabo por la Asociación
de Educación Ambienta FEE y del Consumidor (ADEAC) de España.ADEAC-FEE.
El Programa Ecoescuelas. Disponible en http://www.adeac.es/ecoescuelas_red_de_
escoescuelas_en_espana.html#3 [Fecha de consulta 10/03/11].
133
analizarán temas transversales que han sido considerados como de
importancia para contextualizar e iniciar la definición de un “Modelo
de Ecoescuelas para Venezuela en el marco de la Educación para el
Desarrollo Sostenible”, donde se debe tener como meta el desarrollo de
habilidades tanto en el docente como en el estudiante para que de manera
integrada con el resto de los miembros de la Comunidad Educativa
(personal administrativo, padres y representantes) incluyan como parte
de su cotidianidad los valores y principios éticos para llevar una vida más
justa y solidaria, encontrando respuesta para sus necesidades y las del
resto de los habitantes de sus comunidades. Vale mencionar la importancia
del desarrollo de habilidades que los ayuden a ser mejores personas, tal
como lo plantea McKeown, Rosalyn 2002.18
La habilidad debe estar expresada en:
• Pensar críticamente
• Tomar decisiones
• Resolver conflictos de manera no violenta
• Seguir aprendiendo toda su vida
• Encontrar información
• Comprender la forma en que los diferentes campos se relacionan e
interactúan mutuamente
La inclusión de temas transversales que proporcionan el puente de unión
entre lo científico y lo cotidiano, pueden convertirse en los más valiosos
aliados para efectuar el acercamiento desde la institución escolar con
los temas que conforman la cotidianeidad y son próximos a la realidad
de la escuela, percibidas por alumnos y docentes. Es así como serán
considerados como temas particulares o transversales:
• El cambio climático
• Consumo de agua
18 McKeown, Rosalyn. 2002. Conjunto de herramientas de Educación para el Desarrollo
Sostenible. www.esdtoolkit.org
134
• Consumo de energía eléctrica
• Tratamiento de desechos sólidos
• Riesgo en la escuela
El modelo de Ecoescuelas para Venezuela elaborado en el año 2011 por el
Grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente-USB, trabajó el diseño
del modelo con el apoyo de las escuelas, Unidad Educativa "Abilio Reyes
Ochoa", ubicada en el Municipio El Hatillo, Estado Miranda con una
matrícula de 540 estudiantes desde el nivel de preescolar, hasta tercer
año de bachillerato, 37 profesionales como docentes, 2 administrativos y
5 obreros; y la escuela Unidad Educativa "Universidad Simón Bolívar",
ubicada en el Municipio Baruta, Estado Miranda con una matrícula de 379
estudiantes, desde el nivel de preescolar hasta quinto año de bachillerato,
34 docentes, 11 empleados y 6 obreros. Para un total de beneficiados
directos de 1.012 personas entre estudiantes, docentes y empleados y
una comunidad de padres y representantes en el orden de 600 familias. 19
El proyecto de Ecoescuelas en su primera etapa se dedicó a la definición
del modelo y fue simultáneamente incorporando en el trabajo docente
de las escuelas estudiadas los temas relacionados con: educación para el
desarrollo sostenible, La Carta de La Tierra, cambio climático, riesgos
socionaturales, gestión del agua, gestión de la energía eléctrica, residuos y
desechos sólidos, experiencia que sirvió para medir el grado de formación
existente en los docentes y el interés de los estudiantes por dichos temas.
Igualmente se avanzó en la estandarización del proceso con el diseño
de los instrumentos relacionados con la conformación del Comité
de Sostenibilidad, Auditoría, Plan de Acción, y Plan de Evaluación,
principalmente, ajustado al modelo y en base al Programa de Ecoescuelas
a nivel internacional.
19 Vida Urbana y Ambiente (VUA), 2011. Modelo de Ecoescuela para Venezuela,
Educando para el Desarrollo Sostenible, trabajo realizado con el financiamiento de la
Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Programa de pequeñas Donaciones de
Fondo Mundial del Ambiente, administrado por el PNUD, bajo la administración de
PTS-Sartenejas-USB. 2011
135
5.3 Diplomado en Desarrollo Sostenible: reto para Emprendedores
y Empresarios20
El modelo de desarrollo que impera en la mayoría de los países del
mundo potencia la producción destinada a la importación-exportación,
el crecimiento económico y el libre comercio internacional. Frente a este
panorama, las empresas deben asumir tanto el logro de aumento de su
productividad de manera eficiente considerando la Responsabilidad Social
y la Responsabilidad Ambiental, de allí nace la Responsabilidad Social
Empresarial, como una reacción del mundo corporativo, de la sociedad
civil y de otros grupos a este estilo de crecimiento económico para hacer
frente a cuestiones como el desarrollo de la sociedad, el cuidado del
ambiente, la economía, la adecuación a las leyes y normativas vigentes
en el país y los derechos humanos.
Para los ejecutivos empresariales parece claro que la vigencia de una
empresa no sólo depende de aspectos comerciales, sino de la integración
de la filosofía social a sus prácticas, en la medida que les permite
diferenciarse de la competencia y contribuir al desarrollo sostenible
de las diferentes regiones en donde operan; conscientes de asumir
el compromiso global eficiente y oportunamente en la reducción de
impactos negativos, lo cual redundará no solo en mejoras ambientales y
sociales integrales sino además en el rendimiento económico particular
de la empresa.
Una empresa exitosa, debe continuar con su razón de ser en busca del
bienestar económico, pero asumiendo con responsabilidad las relaciones
del beneficio económico empresarial y su actuación responsable con el
ambiente y con la sociedad.
20 La información es tomada del prospecto del Diplomado sobre Desarrollo Sostenible,
reto para Emprendedores y Empresarios, que ofreció su primeras lecciones en el
2012, programa elaborado por las profesoras: Rosa María Chacón, Luisa Páez y
Loraine Giraud, investigadoras integrantes del grupo de investigación Vida Urbana
y Ambiente (VUA).
136
Es así como surge la idea por parte del Grupo VUA de preparar un programa
para un curso de Diplomado con el objeto de ofrecer la oportunidad para
que los emprendedores y empresarios reconozcan tanto el compromiso
de cumplir con la misión empresarial (producir, vender y asegurar los
beneficios económicos), como el acatamiento de los valores éticos de su
esfera de competencia, y las obligaciones sociales y ambientales de su
entorno, cuyo programa tiene como objetivos:
• Comprender el entorno competitivo y globalizado que conlleva a la
necesidad inminente de promover un modelo de desarrollo sostenible,
con el objeto de aumentar la productividad de la empresa.
• Entender el enfoque estratégico del desarrollo sostenible y aplicarlo
con soluciones innovadoras para crear cadena de valor en las empresas
y ampliar los mercados de distribución de sus productos.
El programa se estructura en cuatro (4) módulos para un total de 159 horas
de docencia, los módulos ofrecen asignaturas que cubren los siguientes
aspectos:
1. Aspectos conceptuales del desarrollo sostenible empresarial
2. Herramientas para la producción
3. Herramientas para la gestión
4. Compromisos de la empresa
Los programas que se proponen y la forma en que se planifica su dictado,
constituyen una respuesta eficaz por la especificidad de la formación que
se pretende impartir y por el dinamismo de la enseñanza.
6. Conclusiones
Vivimos una situación de auténtica emergencia planetaria, marcada
por toda una serie de graves problemas estrechamente relacionados:
contaminación y degradación de los ecosistemas, agotamiento de
recursos, crecimiento incontrolado de la población mundial, desequilibrios
insostenibles, conflictos destructivos, pérdida de diversidad biológica y
cultural. Es preciso, por ello, asumir un compromiso para que toda la
137
educación, tanto formal como informal, preste sistemáticamente atención
a la situación del mundo, con el fin de proporcionar una percepción
correcta de los problemas y de fomentar actitudes y comportamientos
favorables para el logro de un desarrollo sostenible. Los educadores, en
general, y los organismos educativos en particular, no están prestando
suficiente atención a esta situación, pese a llamamientos como los de las
Naciones Unidas en las Cumbres de La Tierra.
La educación es uno de los pilares fundamentales de los derechos
humanos, la democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo que
deberá ser accesible para todos a lo largo de toda la vida, se necesitan
medidas para asegurar la coordinación y cooperación entre los diversos
sectores y dentro de cada uno de ellos y, en particular, entre la educación
general, técnica y profesional secundaria y postsecundaria, así como entre
universidades, escuelas universitarias e instituciones técnicas.
Aunque las iniciativas de la década han de extenderse a todos los sectores
de la ciudadanía, conviene detenerse en particular a detallar las que
se encuentran dirigidas al mundo de la educación, entendiendo que la
educación para el desarrollo sostenible es igualmente relevante y crítica
para los países desarrollados y los países en desarrollo.
En la concepción de medidas educativas habría que implicar a todos los
sectores, desde los responsables ministeriales y de las universidades, hasta
los profesores y estudiantes.
La educación debe reorientar sus propios programas para incluir los
cambios necesarios para promover el desarrollo sostenible. La mejora
de la calidad de la educación y la forma de reorientar sus objetivos para
reconocer la importancia del desarrollo sostenible debe ser una de las
más altas prioridades de todos los gobiernos del mundo.
138
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 139-148
Marco Kamiya
AMERICA LATINA Y ASIA: CIUDADES COMPETITIVAD
E INTEGRALIDAD DE POLÍTICAS
RESUMEN
ABSTRACT
Las ciudades emergentes son el nuevo
actor del desarrollo local, y en ese
contexto la dimensión competitiva es
de vital importancia. Las ideas centrales
del artículo se resumen a continuación:
La competitividad para ser un concepto
útil y operativo debe contemplar cuatro
dimensiones: i. El ámbito social e
inclusivo; ii. El medio ambiente; iii. La
productividad de industrias y servicios;
y iv. Infraestructura y movilidad
urbana. Se describe la importancia
e integralidad de los componentes
de la competitividad a partir de una
comparación de ciudades emergentes
en Asia y América Latina. Se presenta
una agenda de políticas para las
ciudades e términos de competitividad
y desarrollo local.
Emerging cities are the new players
in of local development, and in that
context the competitive dimension is
of utmost importance. The main ideas
of this article are: Competitiveness is
a useful concept for policymaking and
should integrate four dimensions: i.
The social and inclusive component;
ii. Environment and sustainability; iii.
Productivity of industries and services;
and iv. Infrastructure and urban
mobility. The integrality of policies
for competitiveness is emphasized
based on a comparison and trends
of emerging cities in Asia and Latin
America. A policy agenda is presented
for cities targeting competitiveness and
local development.
Palabras clave: Competitividad,
América Latina, Asia, ciudades.
139
Keywords: Competitiveness, Latin
America, Asia, cities.
1. Introducción
Las ciudades están tomado el escenario central en políticas de desarrollo
urbano, y el proceso es irreversible. Se habla hoy de ciudades inteligentes,
ciudades sostenibles, sustentables, productivas y otras que ponen el
acento en la capacidad de las ciudades de impulsar sus capacidades
y posicionarse en sus continentes en los ámbitos productivos, de
planificación y sostenibilidad. La ciudad es hoy el actor central en
todos los continentes.
El crecimiento de las ciudades en América Latina está en su mejor
momento en varias décadas, casi el 80% de la población vive en ciudades
siendo una de las regiones más urbanas del mundo incluso en proporción
mayor al de los países desarrollados1. Desde Rio de Janeiro a Sao
Paulo, desde Buenos Aires a Santiago de Chile, desde Lima a Bogotá,
las ciudades son el centro del desarrollo económico pareciéndose cada
vez más a las urbes avanzadas del mundo desarrollado. El avance de
las clases medias, la expansión de cada vez más competitivas empresas
latinoamericanas, y el crecimiento económico sostenido en las últimas
dos décadas están configurando un nuevo estatus a las ciudades.
Ese proceso no está libre de contradicciones porque encontramos
poblaciones globalizadas en nuestras ciudades que gracias a las redes
sociales comparten desde Latinoamérica con sus pares de Europa, Asia y
Estados Unidos los libros de moda, las nuevas películas y las novedades
discográficas. Al mismo tiempo en las mismas ciudades conviven personas
en condiciones precarias sin acceso a servicios básicos, con limitados
ingresos y recursos y en entornos con deficientes sistemas educativos
que hará muy difícil su integración con la economía global.
Las contradicciones de la globalización en las ciudades son solo una faceta
de las múltiples problemáticas que contienen las urbes. Siendo la ciudad
donde confluyen las poblaciones en ellas se expresan las diferencias de
ingreso, la buena o mala distribución de infraestructura, la contaminación
1 UN Habitat 2012.
140
y los temas de medio ambiente, la política, los roces étnicos, la movilidad
urbana entre otros numerosos temas a resolver.
Si bien la lista de problemas es larga, la pregunta central es ¿Qué determina
el futuro de las ciudades? En este artículo se presentan tres ideas: Primero,
el acelerado avance de las ciudades de Latinoamérica es relativo sobre
todo cuando se compara con Asia; Segundo, la capacidad de producir
productos de alto valor agregado basado en innovación y talento, va a
determinar el futuro de las ciudades de la región. Tercero, el concepto
de sostenibilidad de ciudades requiere de cuatro componentes: medio
ambiente, infraestructura, inclusión social y desarrollo productivo, y ellos
deben tener un eje central en la productividad.
2. Competitividad de Ciudades
Un reciente estudio de Economist Intelligence Unit (EIU) sobre ciudades
competitivas muestra un ranking de ciudades por categorías2. De 120
ciudades que cubre el estudio la primera ciudad de América Latina que
aparece en el listado es Buenos Aires en el puesto 60, las otras ciudades
que aparecen sucesivamente son Sao Paulo, Santiago, Ciudad de México,
Rio de Janeiro y otras figurando sólo 13 ciudades de la región entre las 120.
Tabla 1. Ciudades a Nivel Mundial: “Fortaleza Económica”
Ciudad
Puntuación*
Tianjin
56.6
Shenzhen
55.4
Dalian
55.0
Nueva York
54.0
Doha
53.7
Guangzhou
53.6
Shanghai
51.8
Tokio
50.5
Chongqing
49.9
Beijing
49.4
Lima
39.0
Monterrey
36.9
Ciudad de Panamá
36.0
Bogotá
35.9
Nota: *Puntuación de 0 a 100 donde 100 es mejor. Fuente: EIU 2012.
2 EIU 2012.
141
Más que las ciudades consolidadas y establecidas como las que siempre
aparecen en este tipo de estadísticas que son Nueva York, Tokio, Paris o
Hong Kong, lo que importa es ver las ciudades emergentes. El estudio
de EIU hace esto calculando el índice de fortaleza económica (a partir
del valor de PBI, el crecimiento de la ciudad, ingreso familiar, nivel
de integración con economía global, etc.). Aquí se observa el absoluto
dominio de las ciudades de Asia principalmente de China. Entre las
diez principales ciudades con mayor fortaleza económica solo hay dos
no asiáticas, Nueva York y Doha, y no hay ninguna de Latinoamérica
hasta más abajo en la lista cuando aparecen Lima, Monterrey, Ciudad de
Panamá y Bogotá.
Tabla 2. Ciudades en Asia y en Latinoamérica
Ciudades (Área
Metropolitana)
Tokio
Asia
Latinoamérica
Producto
Bruto Urbano
(miles de
millones de $)
Población
Área
(Km²)
1.400
35’676,000
2.187
Seúl
657
10’464,051
605
Beijing
209
19’612,368
16.801
Bangalore
83
9’588,910
741
Manila
11
11’553,427
639
Caracas
99
6’000,000
1.930
Bogotá
62
7’781,156
1.776
Lima
80
7’605,742
2.665
Santiago
83
7’200,000
15.403
177
19’672,582
7.944
Sao Paulo
Fuente: Estadísticas nacionales disponibles entre 2009 y 2011.
142
La revista América Economía3 tiene un índice de competitividad y además
de la lista de mejores ciudades de la región prepara un listado de ciudades
B que son las de gran potencial, y aquí figuran Arequipa, Barranquilla,
Campiñas, Cartagena, Córdoba, Guadalajara, y Valparaíso-Viña del
mar. Las ciudades emergentes son la muestra de las que dominarán en el
futuro, y en la región vemos que salvo las ciudades consolidadas como
Sao Paulo, Rio de Janeiro, Buenos Aires y México, son pocas las que se
perfilan hacia adelante.
Una de las razones principales es que en Asia las ciudades están
interconectadas por redes de producción muy dinámicas que enlazan
diferentes países, y una gran ventaja es el transporte marítimo que enlaza a
las principales ciudades costeras de Asia y que hace posible la integración
productiva mediante cadenas de producción regionales y globales. En
cambio en América Latina las ciudades están separadas por la geografía
y distancia, salvo Centroamérica que tiene como ejes a México y Costa
Rica, en Suramérica el costo de transportar bienes desde Sao Paulo a Lima
o Santiago es mayor que el costo de transporte desde Europa o Asia. Esto
hace que nuestras ciudades sean puntos emergentes pero no integrados.
Las ciudades asiáticas se benefician del volumen (Tabla 2) que se muestra
por la población y producto bruto de la ciudad. En la región, la ciudad
más productiva que es Sao Paulo es sólo una fracción de Tokio. El
volumen de Santiago siendo ciudad capital es similar al de Bangalore.
Pero el tamaño no es el destino y hay un grupo de ciudades emergentes
en la región. El volumen de la ciudad, mas la extensa infraestructura hace
posible el desarrollo de muchos centros industriales próximos entre sí
además de crear y generar sinergias de innovación y producción. De allí
se desprende en primera instancia que para lograr acelerar el desarrollo
de ciudades en América Latina se requiere de mejor infraestructura,
integración productiva y enlaces con la economía global.
3 AE 2011.
143
3. Productividad y Competitividad
La ciudad representa el futuro de los países porque allí se concentra y
resume el potencial y la capacidad económica de un país y sociedad, las
industrias y servicios confluyen hacia la urbe mostrando la fortaleza (o
debilidad) de la economía. ‘La esencia de las ciudades es la multiplicidad
de opciones’ dijo Jane Jacobs expresando que la ciudad es el centro de
la división del trabajo donde la cultura, economía y sociedad de un país
confluyen.
La competitividad es un concepto amplio que intuitivamente recoge la
capacidad de la ciudad en términos generales combinando calidad de vida,
capacidad económica, medio ambiente, gobernabilidad, infraestructura,
pero la base de la competitividad parte de su propia definición que es
la productividad. Las ciudades pueden lograr éxito momentáneo por
circunstancias geopolíticas exógenas, o puede estar basado en mano de
obra barata y recursos naturales pero solamente la capacidad de generar
productos de alto valor agregado competitivos en mercados regionales y
globales es lo que mantiene relevante a las ciudades, y la productividad
explica el crecimiento actual y las posibilidades futuras.
El estudio de CAF sobre Desarrollo Local (RED 2013)4 muestra las
enormes disparidades que en la región existen en las ciudades de cada país,
con patrones de concentración, desarrollo tecnológico y productividad muy
diferenciados. Pero al mismo tiempo el informe reafirma la importancia de
las ciudades dentro de esa perspectiva y en sus posibilidades de moldear
instituciones y políticas en función de su propio desarrollo si los actores
saben encontrar la integralidad de las políticas que permita combinar los
ámbitos competitivos, medioambientales, sociales y de infraestructura
que requiere el crecimiento armónico de la localidad o ciudad.
Empero para impulsar políticas integrales, la productividad y competitividad
son elementos centrales. El análisis del Banco Interamericano de Desarrollo
4 CAF 2011. Reporte Anual de Desarrollo.
144
(BID 2010) muestra que en Latinoamérica la productividad está muy
por debajo de Asia, y que en la región comparando productividad de
los países respecto a Estados Unidos, solamente Chile ha avanzado en
los últimos diez años. Si bien la definición de productividad es obtener
mayor producto a partir de una dotación de factores que son trabajo y
capital, a nivel de ciudades muchos factores contribuyen a mantener la
ineficiencia en la combinación de factores. El estudio del BID muestra
una lista de porqué la región tiene baja productividad: elevados costos
de transporte, débiles mercados de crédito, evasión tributaria y sistemas
impositivos, falta de innovación, trabajo informal y falta de sistemas de
seguridad social, falta de políticas para desarrollo de PYMES.
¿Si la productividad es baja, en que sectores debe aumentar? Un tema
que surge con implicaciones de política es que hoy América Latina es
una economía de servicios y que a diferencia de Asia no tuvo claramente
un periodo de crecimiento de industria manufacturera. Los servicios
constituyen en la región casi 70% del empleo y es allí en ese sector ‘no
transable’ que no es la manufactura de exportación donde se pueden
lograr los mayores resultados con reformas. McKinsey Global Institute5
indica que mejorando la capacidad del sector servicios se podrán crear
60 millones de puestos de trabajo para el 2025.
4. Agenda de Políticas para Ciudades Competitivas
La ciudad competitiva es aquella (Figura 1) que combina en forma
integrada: i. Hábitat y medio ambiente, que permite atraer y mantener
poblaciones saludables y satisfechas; ii. Ámbito social e inclusivo,
que determina el nivel de seguridad y baja criminalidad y que ofrece
alternativas a la mayor parte de la población; iii. Infraestructura de
vías y energía; que determina la movilidad urbana y la comodidad en
el desplazamiento de la población por una parte, y en la eficiencia en
el transporte de bienes y la logística productiva; y iv. La productividad
de industrias y servicios; que muestra la fortaleza actual y el potencial
5 McKinsey 2011, y ver Cadena et. al. 2012.
145
futuro de la ciudad por el tipo de industrias que ofrece y la capacidad de
producir artículos sofisticados para el mercado local y para exportación.
Figura 1. Ciudades Competitivas y sus Componentes
CIUDADES
COMPETITIVAS
Fuente: Elaboración propia.
La productividad de industrias y sectores es uno de los elementos más
importantes de las ciudades sustentables. Podemos decir que la relevancia
de la ciudad en la competitividad mundial está en la capacidad de crear
bienes y servicios de calidad local y global. Para lograr eso es necesario
tener una economía favorable al sector privado y como indica Richard
Florida6 que atraiga talento del exterior que quiera venir a establecerse y
vivir en la ciudad para generar innovación. Las ciudades deben monitorear
permanentemente su capacidad de ofrecer industrias y servicios
productivos, esa agenda tiene dos componentes básicos (Recuadro 1) que
6 Florida 2008.
146
son capacidad pública y competitividad de sectores. Aquí existen ciudades
con diferente avance, pero incluso entre las ciudades menos desarrolladas
con recursos limitados se entiende hoy que el sector privado es un eje
importante de productividad.
Recuadro 1. Diseño de Agenda Pública para competitividad y desarrollo
local
El diseño de agenda para desarrollo de sectores industriales y servicios
requiere responder las siguientes preguntas en dos niveles, capacidad pública
y competitividad de sectores:
Capacidad Pública:
Debe ser medido por i. capacidad de diseñar políticas, ii. grado de autonomía
de la ciudad, iii. eficiencia operacional.
• ¿Cuáles son los instrumentos y programas para apoyar el desarrollo
empresarial? ¿Cuál ha sido su impacto?
• ¿Qué agencias, ministerios, organizaciones intervienen en el diseño de
instrumentos y programas?
• ¿Qué nivel técnico existe en el sector público local para satisfacer la
demanda de programas para el sector privado?
• ¿Qué grado de interacción existe entre los entes locales y similares a nivel
de gobierno central e internacional?
Competitividad de Sectores:
• ¿Existen metodologías aplicadas periódicamente para evaluar la competitividad de sectores? ¿por ejemplo análisis de cadenas de valor, sectorial,
clúster?
• ¿Existen foros público-privados que contribuyen al diseño de políticas
para el desarrollo empresarial?
• ¿Sabe el sector público y privado si los principales sectores de la ciudad
son competitivos a escala internacional? ¿Esos sectores son sostenibles, es
decir no se mantienen sólo por políticas artificiales proteccionistas?
• ¿Posee la ciudad un plan de desarrollo consensuado por el sector público
y privado para desarrollo de sectores?
Fuente: Elaboración propia.
147
Las ciudades en América Latina son el principal motor de expansión
de los países y su eficiencia hoy en productividad y competitividad
permite estimar sus posibilidades en los próximos 20 años. Las ciudades
de la región no son perfectas, están muy bajos en innovación y en
industrias competitividad, pero las ciudades intermedias están creciendo
para compensar la falta de dinamismo de las ciudades más grandes y
tradicionales. A esas ciudades intermedias les aguarda la tarea de definir
lo que quieren ser en los próximos años, lo que van a producir y las
industrias que van a impulsar, además del talento que van a atraer. Desde
Arequipa a Guayaquil, desde Medellín a Barquisimeto, desde Córdoba a
Porto Alegre, esos son los nuevos retos que se presentan.
Referencias
América Economía 2011. “Índice de Competitividad Urbana”. Santiago,
Chile.
Banco Asiático de Desarrollo, ADB 2011. Competitive Cities in the 21st
Century. Urban Development Series. Manila. Filipinas.
Banco Interamericano de Desarrollo, BID 2010. La Era de la
Productividad, Washington DC, US.
Cadena, Andres; Dobbs, Richard & Jaana Remes (2012). “The Growing
Economic Power of Cities”. Journal of International Affairs Vol
65: No.2. Columbia University.
CAF-Banco de Desarrollo de América Latina. Desarrollo Local: Hacia
un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones. Reporte de
Economía y Desarrollo 2011. CAF. Caracas, Venezuela.
Economist Intelligence Unit, EIU 2012. “Hot Spots: Benchmarking
Global City Competitiveness” The Economist. Londres, UK.
Florida, Richard, 2008. Who’s Your City?.Basic Books, New York. US.
McKinsey Global Institute. MGI, 2011. Building Competitive Cities: The
Key to Latin America Growth. August 2011. Washington DC, US.
UN Habitat 2012. State of Latin American and Caribbean Cities: Toward
a New Urban Transition. Nairobi, Kenia.
148
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 149-193
Roger Eduardo Martínez Rivas
LA GESTIÓN DEL AGUA EN CARACAS, DESDE UN
ENFOQUE URBANÍSTICO: HISTORIA Y PERSPECTIVA
RESUMEN
ABSTRACT
El artículo se refiere a la evolución del
manejo del agua y su incidencia en el
desarrollo de Caracas, desde la perspectiva
del Urbanismo. Al partir de la hipótesis
de que los cambios en la ciudad y en la
forma de manejo del recurso obedecen
a factores demográficos, económicos,
culturales, sociales e institucionales, se
pasa revista a distintos períodos de la
historia de la ciudad, caracterizándola
brevemente y verificando cómo, ante
la emergencia de ciertos detonantes,
se produjeron cambios sustantivos que
dieron origen a una nueva situación para
la ciudad y su infraestructura hidráulica.
A la luz de los detonantes identificados
en la actualidad -la desigualdad social,
el progresivo deterioro ambiental y
la innovación tecnológica- es posible
especular la inminencia de un nuevo
arreglo para la gestión del agua en el
Área Metropolitana y en la Región
Metropolitana de Caracas, que apuntan a
la necesidad de una mayor participación
de los gobiernos locales y regionales.
The article addresses the evolution
of water management evolution and
its impact on the development of
Caracas, from the perspective of the
Urbanism. Starting from the hypothesis
that changes in the city and in the means
of water management are determined by
demographic, economic, cultural, social
and institutional factors , several periods
in the history of the city hare reviewed
order to confirm how the emergence
of some “triggers” resulted in important
changes that configured a new reality for
the city and its hydraulic infrastructure.
In the light of new triggers –social
inequity, progressive environmental
impacts and technologic innovation– it
is possible to consider the importance of
new changes in water management of
the Metropolitan Caracas Area and its
surroundings, which points out the need
for participation of local and regional
governments.
Keywords: Metropolitan Caracas Area,
Palabras clave: Área Metropolitana de drinking water and drainage,urban
Caracas, agua potable y saneamiento, development.
desarrollo urbano.
149
1. Consideraciones preliminares
En este artículo se describe cómo ha evolucionado la gestión de los
servicios de agua potable y saneamiento en Caracas, registrando los
cambios en las redes de infraestructura hidráulica y en la estructura
de la ciudad desde su fundación hasta la época actual. Al elaborar esta
retrospectiva se intenta señalar que esta evolución ha respondido a
variables demográficas, económicas, culturales, sociales e institucionales,
y que en el tiempo se pueden identificar “detonantes” que explican los
cambios sustantivos.
La ciudad de Caracas, fundada en 1567, ha derivado de una pequeña
población de menos de 2.000 habitantes hacia finales del siglo XVII que
entonces demandaba cerca de un litro de agua por segundo obtenido de
la quebrada Catuche, a un complejo organismo cuya área metropolitana
alcanza en 2012 unos 3 millones 250 mil habitantes, encabezando una
región que alberga unos 5 millones 250 mil habitantes que dependen de un
sistema regional que produce, trata y distribuye unos 26 metros cúbicos de
agua potable por segundo, los cuales proceden principalmente de cuencas
externas. Para este relato hemos dividido la historia de la ciudad en nueve
períodos, tratando de evidenciar los hechos más relevantes. Al revisar
cómo ha evolucionado el crecimiento urbano y cómo se ha manejado
el agua potable y el saneamiento en cada período, se pueden identificar
qué obstáculos se presentaron, cómo se enfrentaron, y de cara al futuro,
cuáles son los desafíos que se deberían vencer para garantizar un acceso
igualitario y sostenible de este recurso.
Muchos de los datos y apreciaciones que se utilizan en este trabajo no
son inéditos. Existe una extensa bibliografía que proporciona valiosa
información, originada en acuciosos trabajos de investigación de muchos
especialistas debidamente citados en la bibliografía. El aporte de la
aproximación que se intenta aquí consiste en “amalgamar” mediante un
hilo conductor el conjunto de datos existentes, así como el señalamiento
de los “detonantes” en cada período, ofreciendo así una perspectiva
acerca de la evolución de la gestión del agua que la enlaza con el tema
150
urbanístico. A pesar de la revisión bibliográfica realizada, es probable que
existan piezas de información que no hayan sido incluidas, bien sea por el
desconocimiento de su existencia por parte del autor o por la imposibilidad
de acceder a ellas, de modo que no se presume que éste sea un esfuerzo
culminado. En descargo de esta debilidad, creemos que las conclusiones
y recomendaciones finales no se verían sensiblemente alteradas.
El artículo resume algunos de los hallazgos de la tesis doctoral intitulada
“Las redes de infraestructura hidráulica y su incidencia en el desarrollo
urbano”, elaborada por el autor y presentada en mayo de 2012 para su
defensa ante la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
Central de Venezuela (Martínez, 2012).
2. Primer período: Caracas Colonial. Siglos XVI al XVII (1567-Circa
1700)
Al momento de la fundación y hasta finalizar el siglo XVII, Caracas
dependía de un precario sistema de abastecimiento de agua que se surtía de
la quebrada Catuche mediante acequias abiertas que paulatinamente fueron
sustituidas por tuberías de barro cocido. Investigaciones arqueológicas
relativamente recientes han develado que la traza de la ciudad que se
presenta en 1578 –el primer plano de Caracas levantado por orden del
gobernador Don Juan de Pimentel-, se organizó precisamente a propósito
de la necesidad de repartir el agua entre los diferentes pobladores (Sanoja,
M. Vargas-Arenas, I. 2002: Págs. 168-170). La ciudad representada
en el plano de 1578, de una extensión de 30 hectáreas cuya densidad
alcanzó 67 hab/ha hacia finales del período (Morales, Vallmitjana, Valery,
1990: Plano 10), era más bien un caserío de calles de tierra y manzanas
compuestas por amplios solares en cuyo interior se debía disponer de las
aguas usadas, pues la contaminación de las acequias por la descarga de
efluentes y residuos comenzó a constituir un problema, y entonces fue
severamente castigada.
151
Una población que pudo alcanzar 2.000 habitantes en 1580 según el
Censo Español1, para una dotación máxima de 50 litros/persona/día (lpd),
propia de asentamientos que deben acudir a pilas o sitios de recogida para
acarrear el agua, demandaría una cantidad no mayor de 100 mil litros
diarios, un gasto del orden de 1,16 litros por segundo (lps), el cual podía
ser fácilmente obtenido de la quebrada Catuche, que en época de estiaje
aforó más de 14 lps (Jiménez, G., 2001: Pág. 196).
Cuadro 1: Caracas Colonial. Siglos XVI al XVIII (1567 – Circa 1700).
Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad
y de sus redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Inexistencia de la ciudad.
Propósito deliberado
de fundar una nueva
ciudad, como parte
de la estrategia española de conquista y
colonización.
Adopción de una trama
reticular y paulatina consolidación de la ciudad.
Localización primigenia de
un asentamiento cercano al
camino de La Guaira (Hato
San Francisco, de Juan
Rodríguez Suárez).
Adyacencia de fuentes
superficiales (ríos Catuche
y Caroata).
Terreno en declive, de fácil
escurrimiento, aunque de
topografía abrupta.
Necesidad de captar y
distribuir agua para el
consumo.
Formación de castas
sociales dominantes.
Construcción de un sencillo
sistema de captación, transporte y distribución de agua
desde el río Catuche.
Inexistencia de redes de
alcantarillado sanitario.
Aparición de privilegios en el
acceso al recurso agua.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
1 De acuerdo a Nelson Geigel Lope-Bello (Geigel Lope-Bello, 1976: Pág 34) los censos
realizados por el Gobernador Juan de Pimentel en 1578 y por Villanueva en 1607,
señalan una población de 300 y 500 habitantes respectivamente, dejando lugar a
dudas respecto a la validez del dato demográfico de 1580; no obstante, lo incluimos
por tratarse de un máximo poblacional que sólo se sobrepasa hacia 1696.
152
Valga destacar el hecho de que, a pesar de las limitaciones topográficas
que condicionaron durante siglos la forma y crecimiento de Caracas,
pues el emplazamiento originalmente estuvo rodeado por numerosos
barrancos (Arcila F. 1961. Tomo I: Pág. 75), la decisión de localizar a
la nueva ciudad en un sitio próximo a la salida al mar para así estar en
contacto con el puerto más cercano, estuvo acompañada de la necesidad
de adyacencia a fuentes naturales de aguas cristalinas, quizás una de las
pocas ventajas comparativas que ofrecía el sitio (Morales, Vallmitjana,
Valery, 1990: Pág. 41).
El esfuerzo primigenio de fundación y consolidación de una nueva
ciudad como instrumento al servicio de la empresa colonial constituyó
el desencadenante principal tanto de la creación de la ciudad en sí como
de las incipientes obras de infraestructura hidráulica. También destaca
en estos primeros episodios de la historia de la ciudad la relevancia del
Cabildo y la influencia de la Iglesia en el manejo del agua, lo cual se
acendraría posteriormente. Como muestra de esta influencia, destaca el
hecho de que el 27 de mayo de 1675, ante una solicitud del presbítero
Domingo Pérez Hurtado, actuando como representante del obispo Antonio
González de Acuña, el Cabildo considera y aprueba nuevamente 2
la propuesta de captar directamente agua desde el río Catuche y
conducirla “mediante conductos de calycanto y cañería separada de
las acequias comunes, con caxa separada hecha de calycanto y con
2 De acuerdo a Eduardo Arcila Farías, esta solicitud ya había sido considerada
anteriormente por el Cabildo de Caracas en 1658, y la solicitud fue concedida: “Refiere
el antiguo cronista de la ciudad que el Cabildo les concedió el caño solicitado, con
la sola obligación de dejarla correr primero para los pobres, ya fuera en la plazuela
o en algún lugar público, pero que tres años más tarde expusieron que la concesión
de nada les había valido, pues siendo la plazuela demasiado baja no podía subir de
nuevo hasta el convento”. (Arcila Farías, E. 1962. Tomo I: Pág. 74). La obra quedó
paralizada y en 1675 el obispo Fray Antonio González de Acuña, en el marco de un
Cabildo Eclesiástico, resolvió la constitución de un “bolso común” entre las distintas
congregaciones religiosas de la ciudad, y solicitar nuevamente la realización de la
obra, modificando su alcance.
153
todas las fuerzas y albañilería necesarias para su perpetuidad, hasta la
plaza mayor de esta ciudad…”. Este fue el primer acueducto formalmente
construido en la historia de la ciudad (Sanoja, M. Vargas-Arenas, I. 2002:
Págs. 168).
1. Segundo período: Caracas Colonial. Siglos XVIII al XIX (Circa
1700-1810).
Al inicio del segundo período Caracas registró unos 2.000 habitantes,
mientras que para 1810 la población alcanzó cerca de 50 mil habitantes.
Al acercarse a este umbral de población, la quebrada Catuche resultaría
progresivamente insuficiente para atender la demanda de agua, razón por
la cual fue necesario transportar a mano y mediante animales de carga, el
recurso desde otras fuentes, entre las que destaca el río Valle, cuyas aguas
eran apreciadas por su pureza, según relato de Humboldt (Alejandro de
Humboldt, citado por Gasparini, Posani, 1998: Pág. 46).
La ciudad de Caracas mantiene en este segundo período el acueducto
construido por la Iglesia bajo la autorización del Cabildo caraqueño,
realizándose mejoras que beneficiaron principalmente a las familias más
pudientes, quienes alcanzaron el suministro mediante caños cerrados
hasta sus residencias, mientras que para los sectores populares se ofreció
el sistema de pilas públicas, que llegaron a sumar diecinueve en 1810,
distribuidos en distintos sectores de la ciudad (Morales, Vallmitjana,
Valery, 1990: Pág. 63).
Por su parte, la disposición de aguas servidas se mantuvo al interior de
los solares mediante el sistema de letrinas o simplemente se arrojarían
al suelo. A pesar de este insalubre modo de deshacerse de las aguas
residuales, las enfermedades de origen hídrico no ocasionaron mermas
importantes en la población, como sí ocurrió en otras latitudes. En
efecto, aparentemente en esta época no se registraron epidemias de
cólera especialmente importantes, una enfermedad asociada a un manejo
154
insalubre del agua en las poblaciones. En cambio, sí se registraron varias
epidemias de viruela, pestes y terremotos que ocasionaron vaivenes en el
crecimiento demográfico (Gasparini, G. Posani; J.P. 1998: Pág. 21). La
relativa buena calidad de las aguas de consumo se debió al declive natural
del sitio donde se asentaba la ciudad, la localización del principal sitio de
toma hacia el norte, en una cota superior respecto a la trama urbana, el
empedrado de calles y la construcción de puentes, todo lo cual facilitó
la rápida evacuación de aguas contaminadas del área poblada sin afectar
el sitio de toma (Gasparini, G. Posani; J. P. 1998: Pág. 24).
El manejo del agua dependió del Cabildo caraqueño, que en este período
tuvo su apogeo. La sencilla estructura institucional que representó
el Cabildo para dictar normas, organizar los esfuerzos colectivos y
determinar las obras que se realizarían, explican el desarrollo de la ciudad
y de sus redes. Aunque la estructura institucional se modificó con la
aparición de la Capitanía General de Venezuela, el peso del Cabildo en las
decisiones y movilización de recursos durante la Colonia fue el elemento
determinante de los cambios observados. A la prevalencia del Cabildo
como órgano de gobierno se suma la influencia que algunos grupos de
poder tenían sobre esta institución. Ello explica el porqué durante
varios siglos se construyen mejoras al acueducto para beneficio
preferente de un grupo reducido, privilegiado de la población
(Sanoja, M. Vargas-Arenas, I. 2002: Págs. 189-190), mientras que
para el resto se mantuvo el suministro mediante pilas públicas por
más de 100 años.
155
Cuadro 2: Caracas Colonial. Siglos XVIII al XIX (Circa 1700 - 1810).
Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad
y de sus redes hidráulicas.
Condición
precedente
Detonantes
Condición posterior
Población de 2000
habitantes, que creció
con vaivenes hasta
50 mil habitantes,
que dependían de
una misma fuente de
abastecimiento.
Apogeo del Cabildo de
Caracas.
Construcción de un segundo acueducto desde la
misma fuente, que abastecía
preferencialmente a los
sectores más privilegiados.
Privilegios económicos
y sociales de la clase
dominante (clero y terratenientes vinculados al
Cabildo).
Multiplicación de pilas
públicas.
Inexistencia de redes de
alcantarillado sanitario.
Paulatina construcción de
puentes y pavimentado de
calles que favorecieron el
paso sobre las quebradas y
el escurrimiento superficial
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
4. Tercer período: Caracas Republicana. Siglo XIX (1810-1870)
El tercer período marca el inicio de la etapa republicana de Venezuela. El
proceso independentista, la escasez de recursos económicos y la necesidad
de reconstruir una ciudad muy afectada por el terremoto de 1812, se
conjugan para explicar lo poco que se realizó entonces. Se trata de un
tiempo de guerra, seguido de otro de reacomodo institucional y de
lenta recuperación económica, donde físicamente no se hizo mucho.
156
En 1810 la cuadrícula colonial mantiene su impronta: aún no se ha
sobrepasado la barrera del río Guaire y la ciudad se extiende de norte a
sur desde el camino de la Guaira hasta la ribera izquierda del río Guaire,
y de este a oeste desde el peaje de la Candelaria hasta la estribación
montañosa del Calvario, rodeada por los caminos de La Vega y Antímano,
y de Catia. Caracas ocupaba en 1810 unas 190 hectáreas y alcanzó
una densidad promedio relativamente alta, de 263 hab/ha (Morales,
Vallmitjana, Valery, 1990: Plano 12), la cual se redujo al disminuir el
número de habitantes.
El crecimiento demográfico tuvo un declive importante en esos años, pues
el terremoto de 1812 y las penurias de la guerra ocasionaron una importante
merma poblacional que redujo la población de 50 mil habitantes censados
en el año 1810 a 29.846 habitantes en 1825, para luego alcanzar 48.897
en el primer censo oficial de 1873. Hacia 1804 la vacuna contra la viruela
ya había sido descubierta y aplicada con éxito en Venezuela (Balaguer
Perigüell, E. Ballester Añon R., 2003: Págs. 137-140), de modo que ello
contribuyó a que este flagelo no impactara nuevamente como lo hizo
antes. No obstante, aunque después de 1812 no se produjeron terremotos
de importancia y a partir de 1821 el proceso independentista ya había sido
superado, las revueltas revolucionarias posteriores, la mortalidad infantil,
y las enfermedades endémicas y epidémicas, entre ellas el cólera, que en
este período se manifestó en Caracas en 1855, aunque sin las nefastas
consecuencias que antes tuvo la viruela, mantuvieron bajas las tasas de
crecimiento. En síntesis, en este período Caracas luce como una ciudad
derruida que había paralizado su crecimiento.
157
Cuadro 3: Caracas Republicana. Siglo XIX (1810 - 1870). Condición
precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus
redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Población fluctuante
entre 20 mil y 50 mil
habitantes, que dependían de una misma
fuente, a través de dos
sistemas de suministro
de agua.
Terremoto de 1812
Mantenimiento del acueducto colonial hasta 1870:
toma de agua desde la
quebrada de Catuche, y
distribución mediante el
sistema de 25 pilas públicas.
Prevalencia institucional
del Cabildo como órgano de gobierno
Proceso independentista.
Creación del Colegio
de Ingenieros y de la
Academia de Matemáticas en 1861.
Inexistencia de sistemas de
alcantarillado sanitario.
Empedrado de calles y el
tendido de puentes como
elementos del drenaje
urbano.
Inicio de la diversificación
de actores institucionales.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
En este contexto no fueron muchos los cambios en la infraestructura
hidráulica y en su manejo: el Cabildo de Caracas mantuvo su liderazgo
en el manejo del recurso, la principal fuente de agua fue el río Catuche,
los grupos más pudientes mantuvieron sus privilegios de acceso al agua,
y el sistema de pilas públicas prevaleció como modo de suministro para
las clases más desfavorecidas, alcanzando 22 en 1870 (Arcila Farías, E.,
1961: Pág. 355).
Sin embargo, en este período apareció un detonante que tuvo honda
repercusión en el período posterior. En efecto, la creación de la Academia
de Matemáticas y del Colegio de Ingenieros en 1861 constituyó el germen
de la transformación urbana y sanitaria que caracterizó al gobierno
guzmancista a partir de 1870 (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág. 176).
158
A finales del período, la magnitud de la población de Caracas y la creciente
demanda de agua, hacen evidente la insuficiencia del Catuche, por lo
cual se proponen varios proyectos de abastecimiento. De acuerdo a lo
señalado por el profesor Leszek Zawisza (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág.
107 a 116), en 1868 el Concejo Municipal de Caracas abre a concurso
público el proyecto de acueducto de la ciudad. A pesar de sus bondades,
ninguna de las cuatro proposiciones del concurso, preparadas por los
ingenieros Vizcarrondo, Lutowski, Bailly y Gordils, ni el presentado por
los ingenieros Meneses y Revenga, recomendado por el naciente Colegio
de Ingenieros al Concejo Municipal, fue construido, pues como se verá
posteriormente, en 1873 el presidente Guzmán Blanco encargaría a los
ingenieros Luciano y Eleazar Urdaneta, la realización del proyecto y
construcción del acueducto de Macarao.
5. Cuarto período: Caracas Guzmancista. Siglo XIX (1870-1888)
En este período es evidente la recuperación física y económica de
Caracas, registrándose un progresivo aumento demográfico. Para 1888,
la extensión de la ciudad fue de 345 hectáreas, incorporando unas
155 hectáreas y la población alcanzó cerca de 70 mil habitantes en las
parroquias urbanas (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Planos 12 y 13,
y Pág. 99), incrementándose unos 20 mil en tan sólo 18 años. Se mantuvo
el trazado reticular, pero aparecieron nuevas manzanas al norte de la
quebrada Catuche, al oeste de la quebrada Los Padrones, y hacia el sur,
sin traspasar aún el límite del río Guaire.
La construcción del Acueducto de Macarao en 1873 y la creación del
MOP en 1874 constituyen los eventos más relevantes del período, desde
la perspectiva del análisis que se adelanta aquí. La necesidad de un nuevo
acueducto ya había sido avizorada en el período anterior. El acueducto
de Macarao consistió en un sistema de captación y transporte de agua
por gravedad desde el río Macarao, cuyo aforo era de 600 lps, hasta un
estanque en forma de herradura construido en el cerro el Calvario, de
12.000 m3 de capacidad. El canal, de sección rectangular y que implicó
la construcción de 57 puentes, era de una longitud de 46 kilómetros y una
159
pendiente promedio de 1,27 por mil (Lovera De Sola, I.: Pág. 74). Debía
transportar al menos 50 lps para atender la demanda de la población de
48.897 habitantes según el censo de 1873, lo que significaba una dotación
de 88 litros per cápita, una dotación similar a la estimada para el acueducto
de París en la misma época (Martínez, 2012: Pág. 4-26).
La capacidad hidráulica del canal fue capaz de transportar cerca de 250
lps, lo cual resultó muy favorable, pues su utilización perduró por muchos
años3. Su proyecto y construcción fue encargada por decreto de Guzmán
Blanco en 1873 al Ingeniero Luciano Urdaneta y como auxiliar a su
hermano, el ingeniero Eleazar Urdaneta (Arcila Farías, E. 1961. Tomo
II: Pág. 360 y 361).
La distribución de agua desde los estanques de El Calvario se haría
mediante una red de tuberías que proporcionaban una conexión directa
a todos los solares. El proyecto elaborado por el ingeniero Víctor
Martín en 1875, eliminó el uso de las antiguas tuberías de barro cocido
existentes desde la época colonial, y universalizó el acceso al agua en
forma directa (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág. 218). Las aguas residuales
se mantuvieron disponiéndose dentro de los predios mediante letrinas,
pero la mayor provisión de agua obligará a partir de este período a una
mayor preocupación por el alcantarillado sanitario. El manejo del agua
se haría de manera concurrente entre el Cabildo de Caracas, que mantuvo
su predominio en la administración del acueducto, y el Ministerio de
Obras Públicas, cuya Dirección de Vías de Comunicación Fluviales y
Terrestres y de Acueductos empezó a participar en 1874 en la gestión
del agua, encargándose principalmente de la construcción de puentes y
de tramos embovedados de quebradas.
3 Aún en 2012 este canal, mejorado con revestimiento de concreto, conduce agua que es
aprovechada para el abastecimiento de algunas zonas al oeste de Caracas.
160
Cuadro 4: Caracas Guzmancista. Siglo XIX (1870 - 1888). Condición
precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus
redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Población de 50 mil
habitantes, que dependían
de una misma fuente, a
través de dos sistemas de
suministro de agua.
Predominio de Antonio
Guzmán Blanco al
frente del gobierno.
Crecimiento poblacional y
ensanche de la ciudad.
Capacidad límite de la
quebrada Catuche y consecuente escasez del
recurso.
Capacidad ingenieril
fomentada desde 1861 con
la creación de la Academia
de Matemáticas y del
Colegio de Ingenieros.
Capacidad ingenieril
conformada por recursos
humanos formados
en Venezuela y en el
exterior.
Influencia cultural
europea en la gestión
gubernamental.
Reforma total del acueducto
colonial. Aparición del
acueducto de Macarao.
Adopción de un nuevo
sistema de distribución a
través de tuberías y tomas
domiciliarias directas.
Numerosos puentes y
embovedado de algunos
drenajes.
Aparición del MOP como
nuevo actor institucional.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
El aporte culturalista europeo es el desencadenante de los cambios. La
formación de ingenieros venezolanos en la Academia de Matemáticas,
aunado a los estudios realizados por algunos de sus egresados en París,
facilitaron al gobierno de Guzmán Blanco la realización de obras públicas
en materia de acueducto, ornato y embellecimiento urbano. Es a partir de
esta concepción cultural del progreso, inspirado por una visión positivista
de la política, que desde entonces toma distancia de la influencia clerical
(Cobos, E., 2009), que se concibe la construcción de obras públicas
y otras obras de ornato, como lo fue el paseo El Calvario, además de
equipamientos de diversa índole, marcando el sello personalista de la
gestión gubernamental.
161
6. Quinto período: Caracas Pre-Moderna. Siglos XIX Y XX (18881930)
Durante este período Caracas mantiene su incremento poblacional. Para
1888 la ciudad es de una extensión de 345 hectáreas, donde habitan unas
70.000 personas; incorporando las parroquias foráneas de El Recreo, El
Valle, La Vega, Antímano y Macarao, se aproxima a 92 mil. En 1936
Caracas y sus parroquias foráneas registra 237.069 habitantes, de modo
que en 1930 debe sumar unos 200 mil habitantes. En relación a su
extensión, pasa de 345 hectáreas a unas 1.000, manteniendo una densidad
promedio de 200 hab /Ha (Martínez, 2012: Pág. 4-38). La trama urbana del
casco central se expande al sur del río Guaire, con las incorporaciones de
El Paraíso y San Agustín del Sur; al este, se completa la trama reticular
hacia Sarría, Santa Rosa de Lima, Los Caobos, y San Agustín del Norte.
Al norte, se densifica La Pastora, y al Oeste aparecen Agua Salud y la
Nueva Caracas.
La demanda de agua potable para el umbral de 200 mil habitantes, para una
dotación per cápita de 100 lpd y que tendía a incrementarse, debió estar en
el orden de 200 lps, con lo cual se aprovechan al máximo todas las posibles
fuentes de agua. La construcción en 1895 de una tubería de acero desde
la toma hasta los estanques de El Calvario y el posterior revestimiento
en 1909 del canal con concreto, mejorando su capacidad hidráulica,
obras ejecutadas por el MOP, garantizaron el máximo aprovechamiento
de Macarao (Marcano, E. 1993: Págs. 34 y 35). Aunado a ello, se inició
el aprovechamiento de otras fuentes superficiales y subterráneas,
perforándose pozos en el sector El Paraíso, y aprovechándose la
quebrada de Cotiza, visualizada como posible fuente ya en 1870. La
Superintendencia de las Aguas de Caracas, dependiente del Ministerio
de Obras Públicas, comenzó a asumir la responsabilidad del manejo
del recurso (Loreto Arismendi, J Jiménez, G. 1924: Pág. 508), pero
aún se mantuvo la injerencia municipal sobre el acueducto.
162
En este período se inicia el desarrollo de la red de alcantarillado sanitario,
siendo este el cambio más relevante del período. Su construcción había
sido decretada en 1919. Hacia 1928 el MOP genera un plano con las
distintas hoyas de la red de cloacas, sumando un total de 10, de Oeste a
Este y de Norte a Sur, la Hoya Agua Salud, Hoya Los Padrones, Hoya
Catuche, Hoya Punceres, Hoya Anauco, Hoya Santa Rosa de Lima, Hoya
Caroata, Hoya Santa Teresa, Hoya Cienfuegos y la Hoya El Paraíso
(Planoteca de Hidrocapital. Memorias del MOP 1928). El diseño del
alcantarillado de estas hoyas fue realizado siguiendo las normas más
novedosas de la época. La sección transversal de los conductos en las
calles debía ser capaz para el agua de lluvia y el agua servida, mientras
que en los drenajes naturales se previó la construcción de colectores
marginales donde, mediante aliviaderos, los excesos serían evacuados
hacia las quebradas (Martínez, 2012: Pág. 4-44 a 49).
Otro aspecto destacable dentro del período lo constituye el intento
frustrado de concesionar el acueducto y alcantarillado a la compañía
belga “Compañía de Agua de Caracas” en 1895, el cual duró pocos años
y culminó en una querella que requirió en 1903 el arbitraje internacional
para honrar compromisos económicos internos y externos4.
4 Reporte de Naciones Unidas acerca de los Procesos de Arbitraje Internacional. Marzo
de 1903. Recuperado el 26 de febrero de 2012 desde: http://untreaty.un.org/cod/riaa/
cases/vol_IX/319-347.pdf
163
Cuadro 5: Caracas Pre Moderna. Siglos XIX y XX (1888 - 1930).
Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad
y de sus redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Población en crecimiento: de 50 mil
habitantes en 1870,
alcanzó cerca de 200
mil en 1930.
Emergencias sanitarias
por epidemias de
viruela en 1898, de
peste bubónica en 1908,
y de gripe española en
1918.
Reforma del acueducto
de Macarao.
Acueducto de Macarao,
diseñada para sostener
50 mil habitantes, pero
que podía suplir una
demanda mayor.
Influencia del movimiento médico sanitario en la gestión gubernamental.
Problemas de higiene y
salubridad ocasionados
por debilidades en el
saneamiento
Vocación del gobierno
gomecista hacia la
construcción de obras
públicas.
Plan General de Alcantarillado y adopción
de un nuevo sistema
de recolección de
efluentes mediante
colectores marginales
a las quebradas y al río
Guaire.
Aparición de la Oficina
de Sanidad Nacional
(1911), germen del
futuro Ministerio de
Sanidad y Asistencia
Social (1936).
Redacción de códigos y
normas sanitarias.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
Puede señalarse que el movimiento médico sanitario, de raíz positivista,
engendró los cambios institucionales con base en aportaciones científicas
que guiaron la actuación gubernamental. La indiferencia oficial del
gobierno de Gómez respecto a las necesidades de la sociedad caraqueña,
fue contrarrestada mediante una valiente crítica y un señalamiento
científico de los problemas sanitarios de la ciudad y del país por parte
de la naciente Sociedad de Médicos y Cirujanos de Caracas (1893), y
164
del Instituto Luis Pasteur (1895), así como por el Colegio de Médicos
de Venezuela (1902), convertido poco después en Academia Nacional
de Medicina (1904).
La creación de la Oficina de Sanidad Nacional en 1911, la promulgación
de nuevas reglamentaciones urbanas de inspiración sanitaria, e incluso
la posterior creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social en
1936, tuvieron como soporte las opiniones, la actualización científica, y
la disciplina de los médicos que lograron inducir la acción gubernamental
(Martin Frechilla, M., 2008: Pág. 522). A partir de entonces la aplicación
de normas sanitarias, la exigencia de potabilizar las aguas destinadas al
consumo humano y la de sanear la ciudad mediante la recolección de
sus aguas residuales, formarán parte de la agenda de la gestión pública
(Vallmitjana, Caraballo, C. et al. 1989: Pág. 66).
7. Sexto período: Caracas Moderna. Siglo XX (1930-1950)
Durante este período la ciudad de Caracas comienza a adquirir dimensiones
metropolitanas. El crecimiento demográfico fue mucho más importante
en estos años que en los precedentes: la ciudad pasa de unos 200 mil
habitantes en 1930 a casi 700 mil en 1950, es decir, un incremento de
500 mil habitantes en 20 años, triplicándose la población y registrándose
tasas de crecimiento interanual superiores al 6 por ciento. En 1930 el área
urbanizada alcanza unas 1.000 hectáreas, mientras que en 1950 totaliza
unas 4.200 (Geigel , N., 1976. Págs.45 y 46).
Este crecimiento tomó desprevenidos a los entes gubernamentales. La
naciente preocupación por la planificación urbana se manifestó en la
redacción del primer Plan Urbano, el Plan Monumental de Caracas,
elaborado por la Gobernación del Distrito Federal, bajo la asesoría de
Maurice Rotival. La imagen de una ciudad compacta que hasta entonces
había crecido alrededor del casco fundacional pudo haber influenciado
para que el Plan se centrara más en la densificación y renovación de la
trama urbana, antes que en su expansión.
165
En el plano de 1934 que levantó Eduardo Röhl, el valle de Caracas
comienza a mostrar signos de ocupación dispersa al Este que rompen
con el esquema reticular, observándose la aparición de las urbanizaciones
Country Club, La Florida, Los Palos Grandes y Los Chorros, que entonces
estaban destinados para actividades de retiro y esparcimiento. Por su parte,
los cascos coloniales de Caracas, Chacao y Petare aún permanecen como
centros poblados aislados. Pero 26 años después, el plano de Caracas
de 1952 muestra una ciudad prácticamente conurbada, donde ya la
estructura espacial de la metrópolis que conocemos hoy comienza a
configurarse.
El desarrollo de las redes de acueducto y cloacas se encuentran entonces
en una transición de pasar de sistemas autónomos que abastecían al Casco
Central y a urbanizaciones en forma aislada, a sistemas integrales de agua
potable, alcantarillado sanitario y recolección de aguas pluviales.
La creación en 1943 del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS),
adscrito al MOP, permitió la formulación de normas y la concepción y
construcción de tales sistemas integrales de agua y saneamiento. Con
el INOS se avanzó mucho en la captación y almacenamiento de aguas,
en la potabilización de las mismas, y en la ampliación de las redes de
distribución, ahora divididas por redes separadas según cotas altimétricas.
Hasta este período aún se estimaba que las fuentes propias del Valle de
Caracas eran suficientes para lograr su abastecimiento, proyectándose
su almacenamiento en los embalses de Agua Fría y La Mariposa para
compensar períodos de estiaje.
La demanda de agua de Caracas para 1950, a una dotación de 310 lpd,
alcanzó 2500 lps, para lo cual fue necesaria la construcción del dique de
La Mariposa, culminado en 1951, represando así el río Valle, además de
la utilización de los ríos Catuche, Macarao y Cotiza, numerosas quebradas
de la vertiente norte, y aguas subterráneas extraídas mediante pozos
(Yánez, A., 1966: Pág. 9).
166
La separación de aguas pluviales de las aguas residuales se establece
como norma para las nuevas urbanizaciones a partir de 1943. Prevalece
el criterio de separación de aguas y su eventual tratamiento al Este de la
ciudad. Pero el destino final de las aguas servidas continuó siendo el río
Guaire, aunque a lo largo de éste se fue completando el colector marginal
izquierdo hasta pasar al aeropuerto La Carlota, y el marginal derecho
desde El Paraíso hasta Puente Mohedano en San Agustín del Sur (BPP
Ingenieros Consultores, C.A., 1992: Pág. 9). El Guaire aún se mantenía
sin canalizar, pero el desarrollo urbano y la necesidad de ampliación vial
fueron argumentos para justificar su canalización, lo que se logró en el
período subsiguiente.
La creación del Banco Obrero (1928), del INOS (1943), y la construcción
del dique y la planta potabilizadora de La Mariposa (1951) – que permitió
despachar por primera vez agua potable a la población - constituyen
los cambios más relevantes de este período. El desencadenante fue el
cambio de economía agraria a petrolera, que trajo consigo la consiguiente
inmigración interna y externa, coadyuvado por la incidencia de las
políticas sanitarias en todo el país y en particular en el AMC, y por la
prevalencia institucional y política de Caracas (Barrios, S. 2008: Pág.
12 y 13).
167
Cuadro 6: Caracas Moderna. Siglo XX (1930 - 1950). Condición
precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus
redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Población en crecimiento: de 200 mil habitantes en 1930, alcanzó
cerca de 700 mil en
1950.
Cambio en el modelo
de desarrollo y la
renta petrolera desestimularon la
actividad agrícola y
fomentaron el inicio
de la migración hacia
Caracas.
Aparición del INOS como
ente de planificación
y Gestión de agua
potable y saneamiento,
desplazando al municipio.
Aparición del fenómeno de la metropolitanización: Caracas se
extendía hacia el Este.
Acueducto de Macarao
mejorado para sostener
200 mil habitantes, pero
que no podría suplir
una demanda mayor.
Numerosos pozos
y tomas de fuentes
superficiales.
Evidencia científica de la
necesidad de potabilizar
el agua
Reorganización institucional a nivel ministerial para abordar
la creciente escasez:
Creación del INOS y
del Banco Obrero.
Aparición de la
planificación y la
gestión urbana como
instrumentos de la
administración local.
Construcción del Dique
de Agua Fría (1949) y de
la Mariposa de (1951).
Construcción de la planta
potabilizadora de La
Mariposa. Extensión de
la red de distribución de
forma integral.
Prolongación de los
colectores marginales
izquierdo y derecho del
Guaire. Descarga al río,
sin depuración.
Adopción del sistema
separado de recolección
de aguas pluviales y
de lluvia en las nuevas
urbanizaciones al Este.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
Otro detonante fue la reorganización institucional que se realizó en el
Estado, la cual resultó exitosa para enfrentar los acelerados cambios que
se comenzaron a registrar en el proceso de urbanización en Caracas y en
168
todo el país en general (Cilento, A. Martin, J. J., 2006).). Por su parte, con
la aparición del INOS, la Gobernación del Distrito Federal y el Distrito
Sucre fueron perdiendo en forma definitiva sus responsabilidades en la
gestión del agua.
8. Séptimo período: Caracas Moderna. Siglo XX (1950-1970)
Durante este lapso en Caracas se define la estructura metropolitana que
la caracteriza actualmente. Si bien en 1950 se estimaba la inminente
ocupación de todo el valle y de las colinas aledañas, a finales del período
tal ocupación es definitiva. A pesar de las jurisdicciones municipales -que
aún conservamos de manera más disgregada-, Caracas y los poblados
vecinos se conurban en una sola entidad referida a partir de entonces como
Área Metropolitana de Caracas (AMC), definición acuñada para el Censo
de 1950. La población del AMC creció de 693.896 habitantes registrados
en 1950, a 2.183.935 en 1971, es decir, en 21 años se incrementó casi 1
millón quinientos mil habitantes. Se trata del crecimiento más importante
que ha tenido la ciudad en toda su historia.
Desde el punto de vista del abastecimiento de agua potable, los 2.500 lps
requeridos para atender a la población en 1950 ascendieron a 7.800 lps,
una cantidad que no podía ser satisfecha por la cuenca del Río Guaire.
Es entonces cuando se decide obtener agua de otra cuenca, mediante la
construcción de los sistemas Tuy I, que proveería agua al Dique y a la
planta de tratamiento de La Mariposa (3.000 lps), y Tuy II, que implicó
la construcción de una nueva planta potabilizadora en La Guairita (5.000
lps), la Planta Ciudad de Caracas. Las dos plantas, junto a las fuentes
propias existentes, suministraron un gasto hacia 1970 de 12.700 lps.
Otro aspecto destacable del período consistió en la canalización del
río Guaire y la construcción de sus marginales. Si bien la canalización
tuvo sinsabores relacionados con el descarte de la sección parabólica
diseñada por el Laboratorio de Hidráulica Ernesto León Delgado (Pérez
Lecuna, 2005: Pág. 41), el hecho cierto es que en este lapso se diseñaron y
construyeron dos de las infraestructuras de saneamiento más importantes
169
con las cuales cuenta hoy el AMC: la canalización trapecial del río
Guaire, capaz para un caudal de 500 m3/seg, y los colectores marginales
izquierdo y derecho de aguas residuales del río Guaire, capaces para un
caudal de 60 m3/seg.
La fortaleza institucional del INOS y del Banco Obrero constituyen los
aspectos más destacables de este período. La efectiva gestión del INOS
facilitó la oportuna toma de decisiones. Esta fortaleza también permitió
anticipar demandas futuras que han permitido sobrellevar con éxito
los problemas de sostener más de 5 millones de personas en la Región
Metropolitana con recursos hídricos que proceden de otras cuencas.
Casi toda la infraestructura sanitaria de la ciudad que conocemos hoy se
construyó o se concibió en este período. Por su parte, el Banco Obrero
y el sector privado construyeron viviendas para alojar sólo en el AMC
alrededor de 800 mil personas en 20 años.
Sin embargo, no todo fue exitoso, pues a finales de los ‘70, la informalidad
urbana en el AMC alcanzó un cuarenta por ciento de su población,
alrededor de 860 mil habitantes de barrios (OMPU, 1981: Pág. 52), con
las consiguientes carencias de los servicios de agua y saneamiento.
La creciente participación del gobierno central soslayó la labor del Distrito
Federal y el Distrito Sucre en materia de desarrollo urbano y gestión
sanitaria, pues aunque la Comisión Nacional de Urbanismo cesó en 1957,
el Plano Regulador de Caracas constituyó la base de las ordenanzas de
Zonificación aplicadas en ambos distritos hasta 1970. Por su parte, hacia
mediados de los ‘60 los distritos declinaron definitivamente a favor del
INOS sus competencias en materia sanitaria (Azpúrua, P. P. Martínez,
C., 1970: Pág. 664), justificándose por el hecho de que la mayor parte del
agua no provenía de sus jurisdicciones, amén del hecho de que el diseño,
construcción y operación de un sistema integrado de abastecimiento
de agua potable y recolección de efluentes y escurrimientos estaba en
plena evolución. De este modo, en materia de ejecución urbanística y
sanitaria, la tarea de los gobiernos locales quedó prácticamente relegada
al otorgamiento de permisos de construcción.
170
Cuadro 7: Caracas Moderna. Siglo XX (1950 - 1970). Condición
precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus
redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Población en crecimiento
vertiginoso: de 700 mil
habitantes en 1950, alcanzaría más de 2 millones
en 1970.
Boom inmobiliario:
el valle de Caracas se
urbanizaría completamente.
Obtención de agua
proveniente de fuentes
externas. Construcción
de los sistemas Tuy I y II.
Inequidad en el acceso al suelo urbano.
Construcción de la planta
potabilizadora Ciudad de
Caracas, en la Guairita, al
este de la ciudad.
Desbordamiento del
fenómeno metropolitano:
la influencia de Caracas
se extendía hacia el Tuy
Medio, Altos Mirandinos,
Litoral Metropolitano
y valle de Guarenas y
Guatire.
Fortalecimiento del
INOS y del Banco
Obrero.
Canalización del río
Guaire y construcción
de nuevos colectores
marginales.
Incremento de la
informalidad urbana,
pasando de 16 al 40%
de la población urbana.
Acueducto de Caracas
dependía de fuentes
propias, insuficientes para
atender las demandas de
la creciente población.
Transferencia formal
de las competencias
sanitarias de los distritos
Federal y Sucre al INOS.
Vulnerabilidad de la
ciudad ante crecidas del
río Guaire
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
Sin embargo, los estudios de planificación urbana realizados a finales
del período desde la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano de la
Gobernación del Distrito Federal, sirvieron de base para labores de gestión
urbana y sanitaria que se realizarían en los ‘70, ‘80 y ‘90. También a finales
del período se concibe la necesidad de que la gestión urbana abarque el
171
ámbito metropolitano, creándose la Mancomunidad Urbanística entre el
Distrito Federal y el Distrito Sucre a partir de 1970.
9. Octavo período: Caracas Postmoderna. Siglo XX (1970 – 1990)
Para 1970, Caracas ya se entiende como una urbe cuyos límites trascienden
el valle de Caracas. En el Plan General Urbano de Caracas 1970 – 1990,
elaborado por la OMPU, se definió como “subregión metropolitana” una
extensión que superaba en gran medida el Valle de Caracas, y que incluía
al Litoral Metropolitano, los Altos Mirandinos, los Valles del Tuy Medio
y el Valle de Guarenas y Guatire5. Desde el punto de vista del manejo
del agua se hacen definiciones similares; valga revisar la definición que
realizó en 1967 el Dr. Pedro Pablo Azpúrua junto al Dr. Germán Rovati:
“Se entiende por Caracas la población que deberá ser abastecida por el
sistema de acueductos de Caracas... La zona de influencia que intentamos
delimitar para Caracas, es la que indefectiblemente se encontrará en un
futuro íntimamente ligada al sistema de los acueductos de Caracas, o sea,
los valles de Guatire-Guarenas y los del Tuy Medio; y por consiguiente,
las poblaciones alojadas en ellos…” (Azpúrua, P. Rovati, G. 1967: Pág.
1272). No se conocía entonces que tanto los Altos Mirandinos como el
Litoral también se incorporarían al sistema de abastecimiento de Caracas,
lo cual ocurrió en el período 70 - 90.
Los ingentes recursos y los planes y proyectos anteriores elaborados
desde el INOS permitieron la ejecución de inversiones que facilitaron
la ampliación de un complejo sistema de abastecimiento que
permitió atender las demandas de agua potable de casi 5 millones de
personas de la Subregión Metropolitana a finales del período. Puede
decirse que la dependencia de fuentes externas al valle de Caracas
y la interconexión de las fuentes y de los sistemas de tratamiento
5 Esta agrupación obedeció al Decreto N° 72 de Regionalización de 1969, donde se
define la Región Capital, integrada por el Distrito Federal y el Estado Miranda, y
dentro de esta región, a la referida Subregión Metropolitana
172
se realiza en este período, haciéndose cada vez más complejo su
planificación y manejo.
Desde la perspectiva de la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano,
Caracas se extendió en 1976 a una superficie de casi 24 mil hectáreas
(OMPU, 1981: Pág. 45) y concentró en el área metropolitana interna y
externa unos 2.600 mil habitantes. Respecto a la informalidad urbana, el
porcentaje estimado por el Plan Caracas 2000, elaborado en 1979 fue de
51%, mayor al de 1970, lo que significó un total de 1.761.132 habitantes,
de modo que el problema se acrecentó.
El período 1970-1990 fue de debilitamiento y colapso institucional. Una
creciente desigualdad social cuyo clímax sobrevino a finales del período
con el estallido social de 1989, puso en crisis al gobierno y arrastró
consigo paradigmas respecto a las formas adecuadas de gestión pública.
Es la época de la Venezuela Saudita, donde la irrupción de ingentes
recursos económicos, lejos de fortalecer el aparato institucional, lo
desajustó y lo alejó de una gestión más atenta a las necesidades sociales.
La desaparición del INOS se inscribe dentro de las consecuencias de la
crisis gubernamental generada en este período.
A pesar de que se obtuvieron más recursos económicos y que la población
del AMC creció menos que el período precedente, quedaron pendientes
mejoras al sistema de distribución de agua potable, de recolección de aguas
residuales y de aguas pluviales, todas las cuales fueron afectadas por un
incremento de la informalidad urbana. El alejamiento de los municipios
de la gestión sanitaria y de una actuación más proactiva en materia de
desarrollo urbano, aunado a la crisis gubernamental de las instituciones
dependientes del nivel central, explican las dificultades de abordar el
fenómeno de la informalidad urbana en forma más efectiva.
173
Cuadro 8: Caracas Post Moderna. Siglo XX (1970 - 1990). Condición
precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus
redes hidráulicas.
Condición precedente
Detonantes
Condición posterior
Crecimiento de la población del AMC de
forma menos acelerada:
de 2 millones en 1970,
alcanzaría cerca de
2 millones 700 mil
habitantes en 1990.
Fuertes desajustes
macro económicos
ocasionados por un
súbito incremento
de la renta petrolera
seguida de una caída
que impidió atender
el endeudamiento
interno y externo.
Ampliación de los sistemas
Tuy I y II y construcción del
sistema Tuy III. Caracas y
su periferia dependerán de
las mismas fuentes.
El fenómeno metropolitano alcanzó 4
millones de habitantes
en la subregión metropolitana.
Abastecimiento de agua
dependía de fuentes
externas: Tuy I y II.
Existencia de planes de
ampliación.
Débil consideración
de las desigualdades
económicas y sociales en las políticas
públicas.
Desarticulación del
MOP.
Estallido social en
1989 como producto
del alza en los precios
Cuestionamiento del
centralismo político
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
174
Incremento de la informalidad urbana, pasando
del 46% al 51% de la
población urbana.
Dificultad para incorporar
los efluentes de las zonas
informales a los colectores
marginales del Guaire.
Arreglo institucional
ineficaz para atender el
desafío de la urbanización:
Debilitamiento del INOS y
del Banco Obrero.
Reconstitución de los
gobiernos regionales y
locales: Ley Orgánica de
Ré g i m e n M u n i c i p a l ,
elección directa de alcaldes
y gobernadores.
Desde el punto de vista de la participación y la representatividad de la
sociedad en el sistema gubernamental, ya varias reformas para superar
el centralismo habían sido señaladas por la COPRE, cuyos resultados
se plasmaron en la elección directa de Alcaldes y Gobernadores en
1989; aunque sus resultados no se evidenciaron en este período, la
representatividad de estos actores políticos durante el período subsiguiente
permitió un margen de maniobra a la gobernabilidad institucional
resquebrajada a Nivel Central (Banko, C., 2008: Pág. 170).
10. Noveno período: Situación actual. Siglos XX y XXI (1990-2012)
El organismo metropolitano que encabeza Caracas ya se visualizaba
desde los años ‘70 como una entidad regional, compuesta por el Área
Metropolitana de Caracas, el valle de Guarenas y Guatire, el valle del
Tuy Medio, el Litoral Metropolitano y los Altos Mirandinos. Otra tesis
(Negrón, M. 2004: Págs. 227 y 228), señala que este organismo alcanza
un territorio mucho mayor, anteriormente definido en la Región Centro
Norte Costera, conformando una megalópolis que abarca desde el valle
de Guarenas y Guatire hasta Puerto Cabello.
El Área Metropolitana de Caracas comprende actualmente un territorio
de 77.663 hectáreas, de las cuales se encuentran ocupadas unas 31
mil (IMUTC, 2012: Pág. 62); altimétricamente alcanza cotas desde
800 msnm hasta unos 2.000 msnm, y alberga unas 3 millones 250 mil
personas en 2012, de acuerdo a las proyecciones del Instituto Nacional
de Estadísticas. Por su parte, la Región Metropolitana – una definición
acuñada recientemente por el IMUTC 6 que encaja bastante con la anterior
de Subregión Metropolitana que manejó la extinta OMPU- la población
del contexto regional se estima para 2012 en 5 millones 250 mil habitantes.
Vale destacar que las predicciones poblacionales de los estudios de
planificación urbana precedentes superaron lo que realmente ocurrió.
6 Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas. Es el órgano ejecutivo de la
Alcaldía Metropolitana de Caracas, a través del cual se ejercen las competencias en
materia de planificación territorial asignadas al Distrito Metropolitano de Caracas.
175
Aunque las entidades periféricas crecieron bajo la influencia de Caracas,
incluso más que el propio AMC, desde 1990 las tasas de crecimiento
para el Área Metropolitana de Caracas han sido menores de 0,55%,
mientras que toda la Región Metropolitana, las tasas se han mantenido
por debajo de 1,2% interanual. Respecto a la informalidad urbana, las
estimaciones al año 2010 para el AMC señalan que la población alcanzó
1.442.458 (IMUTC, 2012: Pág. 67), lo que representó cerca del 45% de
su población. Para determinar si la informalidad urbana se incrementó o
no, será necesario esperar los resultados del censo del 2011, los cuales
aún no están disponibles.
Hasta el 2012 los sistemas de abastecimiento de Caracas y su hinterland
dependen de los sistemas Tuy I, II y III que ya habían sido construidos
en los ‘70 y mejorados durante los años ’90, esperándose la culminación
del sistema Tuy IV, que permitirá abastecer a la Región Metropolitana
con aguas provenientes del embalse Cuira, mejorando la confiablidad de
todo el sistema de abastecimiento. Después de distintas incorporaciones y
ajustes en las fuentes y en las áreas a servir, el sistema de abastecimiento
y distribución de agua para la Región Metropolitana, más el municipio
Acevedo (Caucagua), quedó configurado en cinco sistemas que producen y
distribuyen en 2012 casi 26 mil lps al conjunto de la Región Metropolitana;
se trata de los sistemas Metropolitano, Litoral, Fajardo, Losada-Ocumarito
y Panamericano (Martínez, 2012: Pág. 4-116).
Para la población de 2010 en el AMC, la producción de agua potable es de
17,7 m3/seg, lo que supone una dotación promedio holgada, de unos 470
lpd (Martínez, 2012: Pág. 4-117). No obstante, el hecho de que la mitad
de la población habita en áreas no planificadas, en cotas de servicio altas,
implica que esta dotación no beneficie por igual a todos los habitantes
(IMUTC, 2012: Pág. 114). No se conoce la existencia de estudios
integrales recientes que determinen el suministro real de agua potable en
los asentamientos informales del AMC, pero estudios parciales señalan
racionamientos que duran varios días y una dotación muy inferior a lo
recomendado por las normas sanitarias vigentes (Martínez, 2012: Cap. 5).
Aunado a ello, las pérdidas por fugas en la distribución alcanzan 5,4 m3/
176
seg, las mediciones individuales sólo alcanza un 14% de los suscriptores
(IMUTC, 2012: Pág. 114), y la proporción de agua no facturada es del
60% desde hace varios años (HIDROCAPITAL, 2002: Pág. 74).
Cuadro 9. Sistema Metropolitano. Producción y consumo de agua
potable 1990, 2010 y 2030
Sistema Metropolitano
IMAS
Producción (lps)
Área
Metropolitana 1990
2010
de Caracas
17.665 Población (hab) 2.928.887 3.220.540
Tuy I (1)
2.350
Tuy II
6.500
Tuy III (2)
8.150
Tuy IV (3)
-
PT La Pereza - IMAS
120
PT Caricuao
Otras fuentes superficiales
locales
Fuentes subterráneas
locales
120
Dotación per
521
cápita (lpd)
474
125
300
Nota:
(1) Se han descontado 850 lps que se envían al Sistema Panamericano.
(2) Se han descontado 1.200 lps que se distribuyen en el Tuy Medio, sistema Losada
Ocumarito y 450 lps que se envían al sistema Litoral.
(3) No se incluye el aporte del Tuy IV pues este sistema sustituirá casi totalmente la
producción del Tuy III desde el Embalse Camatagua.
Fuente: Elaboración propia, con base en proyecciones del INE y datos de
HIDROCAPITAL.
En relación a la red de alcantarillado sanitario, se mantiene la situación
registrada en el período 1990-2000, donde los sectores desarrollados
formalmente poseen una red completa de recolección, pero su conexión
a los colectores marginales de las quebradas, así como la incorporación
de éstos a los marginales del río Guaire, sigue siendo una debilidad.
177
En el caso de los desarrollos informales, que ya concentran a la mitad
de los habitantes de la ciudad, las debilidades de la recolección son aún
mayores y más preocupantes, pues las redes existentes generalmente
presentan roturas que ocasionan filtraciones al terreno, debilitándolo
para el soporte de estructuras, ocasionando frecuentes deslizamientos
de masas de tierra e incrementando la vulnerabilidad del asentamiento
en caso de sismos. Por otra parte, el mismo proceso de informalidad en
la construcción de estas redes sanitarias no previó su incorporación a la
red cloacal de la ciudad, por lo que es habitual que en la mayoría de estos
desarrollos las descargas se realicen directamente a las quebradas, lo cual
dificulta la incorporación de estos efluentes a los colectores marginales
del Guaire, como se reseñó en el período 1970-1990.
Hasta 2012 tampoco se ha logrado el tratamiento de las aguas residuales
generadas en Caracas, con lo cual se mantiene la descarga de aguas
residuales al Guaire y por consiguiente al río Tuy, el cual ya registra una
importante contaminación. A pesar de este escenario desalentador, desde
2005 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Ambiente, concibió
el Proyecto Guaire, un proyecto integral de saneamiento que lograría
mejorar la recolección de los asentamientos informales, la conexión de
todos los colectores secundarios a los marginales del río Guaire, y el
tratamiento de efluentes antes de descargarlos al río. Esta iniciativa ha
avanzado lentamente, y sin convocar la participación de gobiernos locales
ni del gobierno del Estado Miranda.
En síntesis, desde el punto de vista de la configuración actual de las
redes de abastecimiento y los efectos medioambientales de los efluentes
que producen, todos los centros poblados dependientes la cuenca de los
ríos Guaire y Tuy, así como el Litoral Metropolitano, están fuertemente
relacionados.
Ante un menor crecimiento poblacional, y considerando que gran parte
de la infraestructura hidráulica ya había sido construida en décadas
anteriores, sería esperable que la gestión del agua hubiese tendido a
mejorar a partir de 1990. No obstante, ello no ocurrió debido a crisis
178
sociales e institucionales. El detonante en este período lo constituyó la
tensión social y política desencadenada a partir del estallido de 1989,
el cual fomentó una agitación política que se tradujo en dos intentos de
golpe de Estado y en la necesidad de reconfigurar el aparato político –
institucional del país.
La decisión de liquidar al INOS en 1989 y la posterior creación de
HIDROVEN y sus filiales regionales se asumió en su momento de forma
transitoria, para sobrellevar la crisis institucional, política y financiera
en que se encontraba el INOS; es decir, no apareció como resultado de
una re-estructuración institucional como la que provocó la aparición del
organismo en 1943, justificada por la necesidad de enfrentar el desafío
de una creciente urbanización con recursos nacionales. En Caracas, la
liquidación del INOS dio origen a dos entidades operadoras del acueducto
y las cloacas: HIDROCAPITAL, que formaría parte del holding de
empresas encabezado por HIDROVEN, y el Instituto Municipal de Aguas
de Sucre (IMAS), dependiente de la Alcaldía de ese municipio. Ambas
instituciones serían manejadas por el sector público.
Desde el punto de vista empresarial, la gestión del agua se modificó
sustantivamente con base en dos tendencias contrapuestas: por un lado,
durante los años ‘90, se pretendió privatizar el acueducto y las cloacas
bajo la premisa de que la incorporación del sector privado fomentaría
mayor eficacia en el manejo de los recursos y vencería la burocratización
de los organismos públicos. Otra tendencia se opuso a la incorporación
del capital privado en el manejo de las empresas de servicios públicos y,
por el contrario, abogó por la centralización de las empresas del Estado.
En medio de estas decisiones avanzaba el proceso de descentralización,
apenas iniciado en los ‘90, aunque muy amenazado a partir de 1998 por
la vocación centralista del Gobierno Nacional que mermó recursos y el
ejercicio de competencias a las regiones y municipios, en aras de acercar
la gestión gubernamental del nivel central directamente a las comunidades.
En el caso de HIDROCAPITAL, una vez creado se procedió de inmediato
a seguir las recomendaciones de organismos financieros internacionales:
179
se organizó una licitación para privatizar el acueducto y las cloacas de
Caracas, bajo la premisa de que la incorporación del sector privado
fomentaría mayor eficacia en el manejo de los recursos y superaría la
burocratización que desmoronó al INOS. Pero con la llegada al poder
del presidente Chávez, el nuevo gobierno se opuso radicalmente a la
posibilidad de incorporar capital privado al manejo de las empresas de
servicios públicos. La decisión de otorgar en concesión el acueducto y
cloacas de Caracas a grupos empresariales privados fue completamente
desechada. En el caso del municipio Sucre, a pesar de las dificultades
presupuestarias, el IMAS pudo realizar la tarea de brindar el servicio
a los sectores populares del municipio Sucre desde 1991 hasta febrero
de 2012, siguiendo un modelo de gestión público. La atención de los
sectores populares del municipio, que adolecían a finales de los años 80
de una atención adecuada por parte del INOS, había sido la principal
razón de su creación. Sin embargo, después de 20 años de gestión, la
gestión autonómica del municipio tropezó a partir de 2009 con la vocación
centralista del Gobierno Nacional, el cual le mermó recursos e intentó
restringir el ejercicio de competencias municipales en la materia.
La reorganización del aparato gubernamental a partir de 1999 en razón de
la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, trajo consigo un
mandato de mayor participación de las comunidades en la gestión de los
servicios. En este marco se entiende que la Ley Orgánica para la Prestación
de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (LOPSAS) 7 señale la
inminente incorporación de los municipios a la gestión del agua, y una
legitimada participación de las comunidades en la gestión del servicio, a
partir de la figura de las mesas técnicas de agua, luego asimilada dentro
de la figura más general de los Consejos Comunales.
7 Ley Orgánica de Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento. Gaceta
Oficial N° 5.568 Extraordinario de fecha 31 de diciembre de 2001.
180
Cuadro 10: Caracas Post Moderna. Siglo XX y XXI (1990-2011).
Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad
y de sus redes hidráulicas
Condición precedente
Detonantes
Estabilización
del
crecimiento del AMC
alrededor de 3 millones
de habitantes, versus un
importante crecimiento de
la región metropolitana:
que alcanzó más de 5
millones de habitantes en
2010.
Precaria gobernabilidad
institucional: 2 intentos
de golpe de Estado en
1992 y revocatoria del
mandato presidencial en
1993.
Dependencia de fuentes
de agua externas en toda
la Región Metropolitana:
Tuy I, II y III. Planes de
expansión del sistema Tuy
IV.
Desigual
repartición
del agua potable que
discrimina a los sectores
populares.
Dificultad para incorporar
los efluentes de las zonas
informales a los colectores
marginales del Guaire.
Informalidad urbana se
mantiene alrededor del
50% de la población del
AMC.
Condición posterior
Mejoramiento
y
ampliación de los
sistemas Tuy I, II y III.
Inicio de construcción
del sistema Tuy IV.
Inicio del saneamiento
del río Guaire desde el
Completa reorganización
gobierno central, con
del Estado venezolano:
escasa participación
convocatoria
a
una
de gobiernos locales.
Asamblea Constituyente
y promulgación de una
Debilidad institucional
nueva Constitución.
para
enfrentar
el
mejoramiento
del
Creciente
reclamo
hábitat en las áreas
social por participar
informales y reducir el
en la confección e
déficit habitacional.
instrumentación
de
Intento frustrado de
políticas públicas.
licitar la concesión del
acueducto de Caracas.
Desarticulación de la
estructura institucional
Redacción
de
la
del sector vivienda y
LOPSAPS y creciente
hábitat.
Liquidación
participación
comudel INOS y creación de
nitaria en la gestión del
HIDROCAPITAL y el
agua. Leves progresos
IMAS.
en la gestión comercial
y en la distribución
dentro de las áreas
informales.
Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012.
181
El proceso de incorporación de las comunidades está en evolución,
siendo la tendencia la de menguar la competencia del poder municipal y
regional a favor de las Comunas8, una figura político territorial aún no bien
determinada, pues no es constitucional y fue rechazada en el referéndum
constitucional de 2007.
Salvo el caso del municipio Sucre, quien a través del IMAS ya cuenta
20 años manejando el acueducto en las zonas informales, los gobiernos
locales se mantienen ajenos a la gestión del agua; una merma en la
provisión de recursos, provocada por una renovada visión centralista del
gobierno desde 1998, ha limitado su capacidad de acción. Por su parte,
la creciente informalidad urbana aún no tiene una respuesta contundente,
limitando la posibilidad real de universalizar el servicio y vencer la
desigualdad en la repartición del recurso.
11. Perspectivas futuras
En el gráfico que se muestra a continuación se observa el crecimiento
poblacional del Área Metropolitana de Caracas y su proyección hasta
el año 2030, de acuerdo a las estimaciones del INE. El período más
intenso de crecimiento que se presume experimentará la ciudad en 460
años fue entre 1950 y 1990, cuando la ciudad dio el salto de 700 mil a
casi 3 millones de habitantes. También se puede apreciar cómo a partir
de 1950 el crecimiento de la población que ocupa áreas informales se
fue incrementando, hasta alcanzar la mitad de los habitantes del AMC.
8 La Ley de Comunas aprobada vía Ley Habilitante en 2011, constituye una clara
evidencia de la intención de debilitar los gobiernos regionales y municipales a favor
de organizaciones comunitarias. Al respecto el artículo 64 de la referida ley señala
“La República, los estados y municipios, de acuerdo con la ley que regula el proceso
de transferencias y descentralización de competencias y atribuciones, transferirán a
las comunas y a los sistemas de agregación que de éstas surjan, funciones de gestión,
administración, control de servicios y ejecución de obras, atribuidos a aquéllos por
la Constitución de la República, en pro de mejorar la eficiencia y los resultados en
beneficio del colectivo.”
182
Gráfico 1. Crecimiento demográfico de Caracas, 1570 - 2030
4.000.000
3.375.804
3.500.000
3.220.540
3.000.000
2.928.887
2.500.000
2.079.273
2.000.000
POBLACION AMC
POBLACION INFORMAL
1.449.240
1.500.000
1.519.110
1.318.000
1.000.000
693.896
686.160
500.000
96.063
115.880
1950
1930
1910
1890
1870
1810
1750
1690
1630
1570
2030
46.916
2010
48.175
1990
21.372
-
1970
1.740 4.014 9.263
192.836
110.998
Fuente: Elaboración propia (2012), con base en datos del INE.
Las expectativas de un crecimiento mayor dentro del área metropolitana
como consecuencia de acciones de renovación urbana no se avizoran en
los próximos 20 años como se especuló en los planes urbanos de los ‘70 y
‘80, cuando se esperaban más de 5 millones de habitantes para el AMC a
partir del año 2000. Por el contrario, pareciera que la ciudad no alcanzará
el techo de 4 millones de habitantes por muchas décadas desde 2010.
Entonces, el principal reto del Área Metropolitana de Caracas consistirá
en reducir la proporción de habitantes que vive en condiciones de
informalidad, para garantizarle mejor calidad de hábitat y vivienda,
logrando consigo universalizar los servicios de agua potable y
saneamiento. La mitad de los habitantes del AMC poseen un servicio
precario porque sus redes no han sido planificadas. La regularización
de los servicios de agua potable y saneamiento en estas áreas requiere
abordar aspectos que trascienden el trazado y construcción de tuberías,
para referirse a la regularización del asentamiento como un todo.
183
En efecto, para mejorar las redes de distribución, conectar los sistemas
de recolección de efluentes, y evitar descargas a las quebradas, es
indispensable la habilitación física de estos asentamientos. Además de
las obras físicas, ello implica abordar procesos de empoderamiento,
participación, regularización de la propiedad informal. Pero, además, la
aplicación de nuevas tecnologías, la redacción de nuevas normas técnicas,
la adopción de métodos constructivos no convencionales y la verificación
de la adecuada inversión de los recursos.
Implícitamente se requiere un acuerdo político y social: regularizar un
asentamiento informal supone indirectamente alcanzar una condición de
ciudadanía y de usuario de servicios que conlleva derechos y deberes.
También es vital, construir con las comunidades una relación de
compromiso y continuidad en la prosecución de las políticas9.
Pero los esfuerzos de mejora no deberían limitarse a las áreas de desarrollo
informal. En muchas áreas formalmente urbanizadas, las redes poseen
50 años o más de haber sido construidas, por lo cual las instalaciones
están obsoletas y deben irse sustituyendo paulatinamente. En algunas
zonas formalmente urbanizadas, y especialmente en el casco histórico,
la captación de los efluentes por los marginales de las quebradas debe ser
reconstruida. Por último, existen sectores urbanos bien urbanizados, pero
actualmente subutilizados que, mediante programas de recuperación y
renovación urbana, pueden acomodar habitantes que viven hacinados, en
condición de riesgo, o esperando en refugios una nueva vivienda.
Entonces, es indispensable estudiar la situación del AMC para identificar
espacios de oportunidad, y programar las acciones necesarias, tanto
en áreas formales como informales. El estudio a nivel urbano también
9 No debe repetirse la experiencia de abandono que se le ocasionó al Consorcio
Catuche, en el que se dejó sin soporte institucional a partir del 2002 una iniciativa
que fue referencia internacional en el mejoramiento de territorios auto producidos.
Al respecto, vale la pena conocer la opinión del Sr Pedro Serrano, directivo de
ASOCICA, Asociación Civil Consorcio Catuche. (Martínez, 2012: Págs. 6-14 a 17).
184
debe ser acometido en cada ciudad y centro poblado de la Región
Metropolitana, donde se producen situaciones similares.
Pero veamos ahora las perspectivas futuras desde la escala regional. Al
verificar lo que ocurre en el entorno del Área Metropolitana, es evidente
que el menor crecimiento de Caracas supondrá incrementos de población
en las comunidades adyacentes.
Las estimaciones del INE suponen que la Región Metropolitana alcanzará
unos 5 millones ochocientos mil habitantes en 2030. Mientras el AMC
estabilizará su crecimiento, las poblaciones del Tuy Medio, Guarenas y
Guatire, y los Altos Mirandinos crecerán más. Aunque individualmente
no superarán el tamaño poblacional del AMC, en conjunto representarán
más del 40% de la población de la Región Metropolitana, y su incremento
sumará más de 600 mil habitantes en menos de 20 años.
Gráfico 2. Crecimiento demográfico de la Región Metropolitana,
1990-2030.
7.000.000
6.000.000
5.556.793
5.817.984
5.159.205
4.662.962
5.000.000
4.157.336
4.000.000
3.000.000
2.928.887
3.047.575
3.220.540
3.333.487
3.375.804
2010
2020
AMC
Valle Guarenas Guatire
Litoral Vargas
2030
2.000.000
1.000.000
1990
2000
Región Metropolitana
Tuy Medio
Altos Mirandinos
Fuente: Elaboración propia (2012), con base en datos del INE.
185
Sería un grave error que la ocupación urbana en estas áreas periféricas
replique la inequidad de acceso al suelo urbano que ha prevalecido en
el Área Metropolitana de Caracas y en algunas ciudades de la Región.
Es indispensable – y urgente – acometer un programa dirigido a garantizar
un acceso más equitativo al suelo urbano. En el AMC, a pesar de que
en términos porcentuales el crecimiento parece estabilizado, la adición
de nuevas familias, en valor absoluto, siempre será cuantiosa. En otras
entidades de la subregión metropolitana, el crecimiento será importante,
tanto en términos relativos como absolutos.
Entonces, de acuerdo con los señalamientos de diversos expertos10, los
programas de habilitación anticipada de tierra urbanizada constituyen la
“medicina preventiva” contra la informalidad urbanística. No es una tarea
fácil, pues la presión de grupos de interés para mantener la especulación
y así captar la plusvalía por el desarrollo de estas áreas, es una condición
siempre latente. Tampoco es un camino fácil de recorrer cuando los
incentivos que actualmente propone el Gobierno Central a la inversión
privada son prácticamente inexistentes. Cómo convocar a los distintos
factores requeridos para producir oportunamente tierra urbanizada
accesible y a bajo costo, será un importante reto de las políticas públicas
en materia urbanística en los próximos años.
Por otro lado, he aquí otro reto: integrar funcionalmente los distintos
componentes de la Región Metropolitana para mejorar en forma sustantiva
la calidad de vida en estas áreas. De acuerdo con la opinión de los expertos,
resulta impostergable adoptar un sistema integrado de planificación y
gestión territorial de todo este conglomerado urbano. Aparentemente
no sería conveniente ni necesario crear entidades gubernamentales
adicionales que abarquen territorialmente toda la Región Metropolitana,
pero sí mayor coordinación interinstitucional, así como crear entidades
supramunicipales que se avoquen a resolver aspectos sectoriales.
10 Valga mencionar los nombres de los profesores Oscar Olinto Camacho, Alfredo
Cilento, Víctor Fossi y Marco Negrón, quienes a lo largo de varias décadas han
señalado insistentemente esta tesis.
186
Las fuentes y los sistemas de abastecimiento de Caracas y de la Región
Metropolitana son y serán a futuro fundamentalmente supramunicipales.
La prevalencia de una estructura institucional de nivel central que
garantice equilibrio territorial en la repartición del recurso, en la
satisfacción de las demandas de riego, y que motorice políticas de
saneamiento, es insoslayable. En el caso del agua y el saneamiento, ya
existe este organismo supramunicipal: es HIDROCAPITAL.
Sin embargo, la experiencia de este ente con los municipios es que
la interacción es muy débil, y su gestión responde más a una visión
centralista, antes que a la descentralización de sus funciones. Los
municipios, salvo algunas excepciones, tampoco parecen interesarse en
asumir esta carga. Sin embargo, para lograr mayor eficacia en la prestación
de los servicios de agua potable y saneamiento, es necesario estudiar de
qué forma los municipios pueden participar más de la gestión de estos
servicios, dejando para HIDROCAPITAL la gestión de los componentes
que trasciendan los límites municipales. Por otra parte, la incorporación
de los gobiernos locales es una necesidad perentoria para responder a las
necesidades sentidas y ofrecer respuestas efectivas a las comunidades
organizadas, tal como lo previó en su redacción la LOPSAS.
Mientras que la gestión del agua potable conviene descentralizar algunas
funciones, en materia de cloacas y drenajes probablemente conviene
focalizar la atención del organismo nacional en temas estructurantes,
como lo son la gestión de los sistemas primarios de drenaje urbano, el
mantenimiento de los sistemas principales de recolección y alivio de las
aguas residuales a lo largo del Guaire, y su depuración.
De acuerdo a los análisis realizados para los diferentes sistemas de
abastecimiento que hoy conforman HIDROCAPITAL, aparentemente
a nivel global habrá suficiente agua desde las fuentes actuales –con la
inminente incorporación del Tuy IV- para sostener el crecimiento de las
distintas entidades que componen la Región Metropolitana. Sin embargo,
es necesario racionalizar los consumos para disminuir las dotaciones per
cápita, y ésa es una tarea que implica necesariamente sumar esfuerzos
187
con los municipios. La sustitución de tuberías de distribución para evitar
fugas, la regularización de tomas clandestinas, la micro medición y la
aplicación de tarifas que propendan a un consumo responsable y viabilicen
el equilibrio financiero para la prestación del servicio, es una labor que
bien podría hacerse desde entidades locales, antes que mantener su
centralización de la manera ineficiente como viene ocurriendo hasta ahora.
En otro orden de ideas, imaginamos que se presentarán presiones para
lograr una repartición más equitativa del recurso, que actualmente
beneficia más al AMC, frente a una situación cercana al déficit en los
Altos Mirandinos y en el Litoral Vargas. El despacho equitativo de agua
potable entre las distintas entidades territoriales, será una responsabilidad
supra municipal que en algún momento habrá que abordar.
Igualmente ocurre con los daños ambientales que implica la producción
del recurso y la descarga de aguas residuales. Especulativamente puede
anticiparse que las consecuencias ambientales de estas actividades podrían
dar lugar a la idea de “compensar” desde la Región Metropolitana a otras
regiones por los servicios ambientales que se le brindan. Por un lado
las aducciones que sirven al AMC y a otras localidades de la Región
Metropolitana obtienen el agua de fuentes externas que reducen la
disponibilidad de agua para riego en la cuenca del Río Guárico, limitado
durante más de 40 años el riego de unas 20 mil hectáreas desde el embalse
de Camatagua. Por otro lado, los efluentes de todas las poblaciones
contaminan el mar Caribe e imposibilitan el riego de áreas agrícolas con
descargas sin tratar, además de concentrar los contaminantes en época de
estiaje debido a la extracción de agua para el abastecimiento en Barlovento
y el Mar Caribe.
No existe aún ninguna forma de “compensación” por los servicios
ambientales prestados a Caracas, ni tampoco por los daños ambientales
que ocasiona la Región Metropolitana, en desmedro de las oportunidades
de desarrollo de otros municipios, particularmente de aquellos ubicados
en la subregión Barlovento y de los que podrían servirse del río Guárico
para sostener el riego de áreas agrícolas. ¿Se reclamará alguna vez el pago
188
por estos servicios y daños ambientales? Es una pregunta cuya respuesta
deberá abordarse tarde o temprano.
12. Conclusiones y recomendaciones
La historia de la ciudad de Caracas y de sus redes sanitarias parece
demostrar que los cambios registrados han surgido como consecuencia de
presiones de diversa índole, condicionadas por un contexto económico,
social, cultural e institucional determinado. Eventos tales como epidemias,
terremotos, migraciones, manifestaciones sociales, enmarcados dentro de
una matriz histórica y social determinada, impulsaron logros en materia
de potabilización, saneamiento, canalización y separación de efluentes, y
en la modernización y organización espacial de la ciudad, pero también
colapsos en las redes hidráulicas y en la estructura espacial de la ciudad.
Estos cambios vinieron acompañados de ajustes institucionales que
fueron variando en el tiempo. La labor del Cabildo durante la etapa de
conquista y colonización, la aparición de la Academia de Matemáticas,
del Colegio de Ingenieros, del MOP, del INOS, del Banco Obrero, de
HIDROVEN y de HIDROCAPITAL, de los distintos ministerios y de
las universidades, entre los diversos actores institucionales que fueron
apareciendo y desapareciendo en el tiempo, constituyeron respuestas
concretas a situaciones específicas.
En la actualidad la ciudad y sus sistemas de agua potable y saneamiento
se enfrentan a crecientes retos relacionados con la inequidad social,
el manejo ambiental de la explotación del recurso, y la viabilidad de
sostener económicamente su mantenimiento, ampliación y mejoras. El
arreglo institucional actual, que centraliza la gestión del agua en manos
del gobierno central y que está divorciada del manejo urbano y territorial,
es anacrónico y no ofrece las respuestas adecuadas.
El municipio y el gobierno regional no pueden manejar en forma exclusiva
estos sistemas, pero tampoco pueden mantenerse ajenos a ellos. Urge su
incorporación al tema. No se pretende ahora defender un federalismo a
ultranza, pues como se señaló antes, para enfrentar los retos actuales es
189
necesario acudir a instancias supralocales e incluso supra regionales. Se
requiere lograr las sinergias necesarias para que el Estado logre la misión
de satisfacer necesidades colectivas de la manera más eficiente. En tal
sentido creo en la necesidad de un nuevo arreglo donde se mantenga el
liderazgo del gobierno central, que convoque y descentralice competencias
y recursos en manos de instituciones regionales y locales, y que ofrezca
mayor soporte a las comunidades. En el otro extremo, al delegar
completamente en las comunidades competencias y recursos, se soslayan
responsabilidades que corresponden a órganos de la administración
pública, con lo cual probablemente se crearán más problemas que los
que se pretenden solucionar. Fomentar la descentralización es un proceso
que ha costado mucho política e institucionalmente, debido a la tentación
de concentrar mayor poder y recursos, en aras de mantener el control
político, aspecto que afecta al manejo de los sistemas de agua potable y
saneamiento.
Pero, no sólo se trata de vencer barreras institucionales. Persisten barreras
sociales y culturales que implican la resistencia a medir los consumos, a
cobrar por los servicios, a abandonar una cultura rentista que prevalece
tanto en la población como en las autoridades. Son también barreras
culturales las que impiden atender de manera responsable el saneamiento
ambiental y las necesidades del entorno ecológico, temas permanentemente
postergados en la agenda gubernamental. En el campo del urbanismo,
estas barreras han dificultado el acceder al suelo urbanizado a grupos
desposeídos, invertir recursos en la rehabilitación física de asentamientos
informales, y alcanzar mejoras en la calidad de vida de la ciudad mediante
planes urbanos, lo que a la postre afecta el manejo de los sistemas de
agua potable y saneamiento. A estas barreras se suman otras de carácter
ideológico que restringen el espectro de soluciones.
Subyace en estas líneas la idea de que el diseño de políticas públicas
para lograr un manejo sostenible del agua debería tener una contrapartida
urbanística. Mirando más allá, el tema requiere aproximaciones
trans-disciplinarias que conjuguen aportes en el campo sociológico,
económico, político, jurídico, ingenieril, entre otros, para ahondar en el
190
reconocimiento de los problemas y proponer cambios que contribuyan a la
toma de decisiones. En esta tarea, el reto de las universidades resulta clave,
atendiendo a su misión de formar recursos humanos y contribuyendo,
a través del conocimiento, a mejorar la gestión urbana y sanitaria de
nuestras ciudades.
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Año IV, Nº 9, 2012, pp. 195-215
Fabiola Nicolas-Bragance y Pascal Saffache
PATRIMONALIZACIÓN Y NUEVAS ORIENTACIONES
TURÍSTICAS EN LA ISLA DE MARTINICA
RESUMEN
ABSTRACT
Martinica es un territorio insular
que ha sido vendido de forma
estereotipada, proponiéndola como
un producto turístico no-diferenciado.
Para enfrentar la competencia con
otros territorios insulares, es urgente
superar esa imagen reduccionista de
tropicalidad. Posterior al ecoturismo,
los profesionales reflexionan sobre las
dimensiones patrimoniales del territorio
para reforzar su notoriedad. La
Vuelta de las Yolas Redondas, suceso
cultural-deportivo inscrito dentro
de una lógica de patrimonialización
sin precedentes, representa la mayor
contribución a la sustentabilidad
del proceso turístico. Pero hay que
reconocer que podría ser mucho más
un motor de impulso cultural para
Martinica, que solo un producto de
desarrollo turístico.
Martinique is an island territory
which has been marketed in a
stereotypical way by proposing only an
undifferentiated tourist product. Now,
facing the competition of other island
territories, the urgency is to overcome
the limited image of a tropical
nation. In addition to ecotourism, the
professionals count on the patrimonial
dimensions of the territory have been
considered as a means of boosting
its reputation. The Round Skiffs is a
cultural event which joins in a logic
of unprecedented patrimonialisation.
This event is seen as an opportunity
for tourism development. But this
is not a product that can be used for
tourism development. However, it
must be recognized as much more than
a product of tourism development;
it can be a driving cultural force for
Martinique.
Palabras clave: Patrimonio, patrimonialización, turismo, identidad
cultural, yola redonda, fiestas locales.
Keywords: Heritage, patrimonialisation, tourism, cultural identity,
round skiffs, local festivals.
195
1. Introducción
Para existir, una sociedad requiere de las señales que le legaron los grupos
que la precedieron. Esta herencia es lo que se llama comúnmente, El
Patrimonio. Es así que a partir de la Revolución distintos procesos (…)
fueron creando una tradición patrimonial que fue devuelta a la nueva
colectividad nacional, y que permanecerá por mucho tiempo a la base de
las actitudes francesas ante la herencia” (Poulot D., 2006). Incluso en las
Antillas Menores francesas, la concepción de patrimonio es una copia de la
que sigue vigente en los países occidentales, la cual se basa esencialmente
en una visión europea. Pero veremos más tarde, que contrariamente a
occidente, donde la tradición de la protección se experimenta desde hace
mucho tiempo.
Como los antiguos monumentos no estaban en condiciones de desempeñar
el papel de espejo reflexivo con respecto a la relación particular que
conserva esta antigua colonia francesa con la identidad nacional
(Thiesse A. - M., 2001), el patrimonio cultural inmaterial, y -el pequeño
patrimonio- adquiere una importancia muy particular en los departamentos
franceses de ultramar, y especialmente en Martinica que es el objeto de
nuestro análisis, y vemos que se multiplican las empresas patrimoniales,
vinculadas a la promoción de las tradiciones anteriormente despreciadas
(Poulot D., 1998), esto se considera como una señal estructurante que
porta los rastros de la historia de la isla.
Parece que el patrimonio cultural “tiene vocación para personificar una
identidad” (Poulot D., 2006), o sea, un serio camino a explotar para dotar
a la isla de una identidad turística propia que tanto le hace falta. Más que
nunca esta actividad necesita renovarse, la oferta turística efectivamente
(ha envejecido) se ha estancado y la isla no resiste la competencia regional.
La Martinica, que representa un pequeño territorio insular del Caribe,
rápidamente surgió como una respuesta turística al modo de vida
uniformizado de grupos continentales en búsqueda de distracción y de “una
ruptura espacial y temporal” (Desse M., 2007). Además, los habitantes
de la isla no se reconocen en estas imágenes, a menudo falseadas y sin
196
un verdadero vínculo con su vida cotidiana, y con mucha desconfianza
la población de Martinica acogió esta nueva actividad supuestamente
para aportarles trabajo y el bienestar social tan esperado. Sin embargo,
a pesar de los verdaderos progresos que se realizaron, en particular, con
algunas experiencias “ecoturismo”, la población de Martinica no parece
aún haber alcanzado plenamente un desarrollo turístico. No cabe duda
que la cuestión de la identidad sigue siendo un freno al desarrollo de ésta
actividad en Martinica.
Desde hace varios años algunas manifestaciones culturales han llamado la
atención de los profesionales del turismo, preocupados de diversificar la
oferta y de invertir la tendencia. En efecto, una serie de manifestaciones
culturales-identitarias, en particular la Vuelta de las Yolas Redondas en
Martinica. La yola redonda es una embarcación tradicionalmente utilizada
por los pescadores, evolucionando técnicamente, lo que la hacen hoy un
dispositivo deportivo cuya construcción se regula por normas estrictas,
con un deseo de respeto a la tradición1 por una parte y de máximo
aprovechamiento de sus resultados por otra. Esta única competición es
muy valorada por los martinicanos, para quienes representa una fuente de
alegría y orgullo y una ocasión para festejar en torno a un interés común.
Algunos autores, al igual que Olivier Lazzarotti, analizan el vínculo
entre el turismo y el patrimonio y defiende la idea según la cual la
relación entre el turismo y el patrimonio está en condiciones de aportar
al enriquecimiento de los lugares.
¿Pero en el caso de Martinica, el patrimonio puede ser un verdadero factor
de desarrollo turístico y una herramienta al servicio de la proyección
de la isla a escala regional? Abordaremos los vínculos que mantiene
la población local con el patrimonio, después de haber demostrado el
1 http://yoles-rondes.net/“el barco construido en madera maciza no debe superar 10.50
metros de longitud y poseer velas que pueden llegar hasta 83m2 de superficie al
trinquete (1 vela) y 10m2 a la velada (2 velas). Desprovisto de quilla de deriva y timón,
el “lastre” se es encargado los compañeros cuyo número varía entre 15 y 18”.
197
creciente interés por el patrimonio, y propondremos elementos de análisis
en cuanto a la pertinencia del patrimonio para el turismo.
2. Patrimonio y patrimonialización en la isla de Martinica
2.1 Política patrimonial en Martinica
El patrimonio, es un concepto que en primer lugar abarca muchos sentidos,
en función del ángulo disciplinario o cultural bajo el cual se analice. Hasta
final del siglo XVIII, el patrimonio designaba todo lo que era transmitido
por el padre a sus herederos y eso en un marco estrictamente privado.
El diccionario “Littré” de la lengua francesa da una primera definición,
trata “de un bien o de una herencia que desciende, según las leyes, de los
padres a los hijos”2. En Francia, fue la Revolución la que cambió el estatus
del patrimonio, al mismo tiempo que, paradójicamente, las destrucciones
fueron numerosas (Iglesias incendiadas, estatuas invertidas o decapitadas,
castillos saqueados” (Choay F., 1992). Posterior a este episodio histórico,
el Estado-nación puso fin a las destrucciones espontáneas de los símbolos
del antiguo Régimen (Greffe X., 1990).
Es con la Revolución francesa que se institucionaliza y que el
concepto vuelve a entrar en la esfera pública (Doumit, 2007), en el que
califica inicialmente y de forma exclusiva “los patrimonios materialarquitectónicos, artísticos y arqueológicos” (Turgeon, 2010).
Es, según las observaciones de Choay Françoise, “un concepto nómade,
ya que cambia de cabo y escala de manera vertiginosa y nos damos cuenta
de que sigue aún su transhumancia de manera estrepitosa” (Choay F.,
1992). El patrimonio sería entonces un concepto “que cubre de manera
necesariamente vaga todos los bienes, todos los “tesoros” del pasado”
(Babelon, J. - P., Chastel A., 1994) y que con el paso del tiempo se ha
convertido en “el objeto de una cruzada popular” (Poulot D., 2006).
El patrimonio de Martinica, inicialmente giraba en torno a los grandes
edificios arquitectónicos y monumentales. Las casas de Señores y las
2 Definición del diccionario de lengua francesa Littré electrónica.
198
viviendas coloniales “cuya arquitectura se volvió emblemática, a partir de
finales del siglo XVIII” (Charlery C., 2005) muestran “una arquitectura
específica que fue desarrollada en el medio rural por el conjunto de las
colonias francesas de la América tropical y subtropical” (Charlery C.,
2005). Del mismo modo, los monumentos religiosos, y, en particular,
la Catedral de Fort-de-France, son parte integrante del patrimonio
arquitectónico de Martinica. La Biblioteca Schœlcher, incorporada al
inventario de monumentos históricos, es otro ejemplo característico
entre otros.
La cuestión de la construcción de la obra patrimonial en Martinica se
plantea aquí con agudeza ya que su complejidad reside en el hecho de
que se haya realizado en un contexto colonial (Arrif, 1994). En efecto,
es útil volver de nuevo sobre este período caracterizado por una política
de asimilación cuyo objetivo consistía “en borrar las diferencias entre la
madre-patria y las colonias” (Nicolas, 2009).
“Se aprecia todo patrimonio como un testimonio auténtico y emblemático
de una realidad desaparecida, una prueba tangible de la existencia de
lo que fue pero que ya no es” (Jade, 2006). El patrimonio como un
testimonio visible del pasado de una sociedad, es pues un pilar, incluso
el fundamento de la identidad cultural de esta sociedad. “En ese caso, el
patrimonio tiene una función a la vez que “espejo reflexivo”, en el cual
una sociedad o un grupo se observan para reconocerse, y de un “espejo
transitivo” que da o tiende a ver la imagen que esta sociedad expone
respecto al otro -extranjero- para hacerse reconocer en su especificidad
y su singularidad” (Arrif, 1994).
La protección del patrimonio funda así su legitimidad en la aprehensión
de la pérdida de la memoria colectiva y la cultura. En cualquier caso, el
patrimonio es una fuente de identidad en la medida en que transmite los
valores y los conocimientos de una sociedad.
Mientras que el patrimonio es presentado, por algunos autores, uno
de ellos Micoud (Micoud, 2004) como un bien común, sin embargo la
199
construcción del patrimonio de Martinica sólo se llevó a cabo por algunos
grupos deseosos de hacer valer un interés particular. La construcción de
las obras patrimoniales se produce, en efecto, en el marco de relaciones
desiguales de dominación (Arrif, 1994), es la concepción de patrimonio
que prima en Francia la que prevalece, con el objetivo “de borrar las
diferencias entre las colonias y la madre patria” (Nicolas, 2009). Es así
como la población local pierde el interés en este patrimonio, esencialmente
las construcciones, que contrariamente a su vocación no facilita un
sentimiento de pertenencia y no responde ni a las necesidades de arraigo
cultural, ni a la búsqueda de identidad.
2.2 Patrimonialización de la isla de Martinica
En los Departamentos franceses de ultramar el proceso de
patrimonialización tomó muchos años para ser incorporada, y con el
tiempo la definición de patrimonio no ha dejado de evolucionar. Todos
estos lugares “a-espacializados y abstraídos” (Nora, 1992) son en tanto
lugares en los cuales las sociedades pueden observarse y acordarse de lo
que fueron y de dónde vienen. Jean-Pierre Jeudy, al utilizar la metáfora del
espejo reflexivo, afirma que “para que exista un patrimonio reconocible,
manejable es necesario una sociedad se apropie del espejo de sí misma, que
tome sus lugares, sus objetos, sus monumentos como reflejos inteligibles
de su historia, de su cultura”.
El concepto de patrimonio engloba un conjunto de lugares, monumentos,
objetos materiales e inmateriales. Pierre Nora, en la Conclusión de los
Actos de las Conversaciones del Patrimonio, afirma que “se pasó de
una edad del patrimonio a otra. De un patrimonio de tipo nacional a un
patrimonio de tipo simbólico. De un patrimonio heredado a un patrimonio
reivindicado […] De un patrimonio oficial a un patrimonio social, o
étnico, o comunitario” (Nora P., 1997). Si durante mucho tiempo el
concepto de patrimonio se ha limitado solo a los monumentos y a los
200
objetos tangibles3, hoy, se extiende a nuevos ámbitos como la industria,
el arte plástico contemporáneo o también el “pequeño patrimonio”. El
patrimonio se define también por su inmaterialidad, caracterizada por la
UNESCO como “las tradiciones o las expresiones vivas heredadas de
nuestros antepasados y transmitidas a nuestros descendientes, como las
tradiciones orales, las artes del espectáculo, las prácticas sociales, rituales
y acontecimientos festivos, los conocimientos y prácticas relativas la
naturaleza y al universo, los conocimientos y los conocimientos técnicos
necesarios para la artesanía tradicional”4.
Desde hace unos veinte años, los martinicanos, están en búsqueda de lo que
funda su identidad cultural y recurren cada vez más al patrimonio cultural.
Buscan en su pasado, todo lo que hace referencia a sus tradiciones, sus
conocimientos, su tecnología y a sus hábitos, con el fin de salvaguardar
su identidad cultural. Este patrimonio tiene un valor social en la medida
en que permite a la población acercarse en torno a todo lo que toma un
valor fundador en su imaginario. Se establece pues, una dinámica de
patrimonialización, cuyo objetivo es hacer pasar elementos característicos
del grupo unidimensional patrimonial.
Y es durante los períodos festivos que la población local es invitada
a sumergirse en una atmósfera, cada vez más imbuida de las distintas
marcas culturales e identitarias que la definen. Las fiestas tienen
efectivamente la capacidad de mantener sus singularidades y de participar
en la construcción de la identidad territorial martiniquesa. Ellas son los
espacios de conservación de las prácticas populares, que se encuentran
especialmente amenazadas por el olvido.
3 El “pequeño patrimonio” es un testimonio del pasado que no puede ser protegido a
título de un monumento histórico, pero que merece ser considerado, restaurado cuando
sea el caso, y valorizada por la población. Se refiere los hábitats, a la habilitación y
a edificaciones vinculadas a las actividades diarias, profesionales, de creencias, ritos
y conmemoraciones así como a los elementos del paisaje creados por los hombres y
por el tiempo”. Definición citada por la Asociación Historia y Patrimonio de Cellier,
http://www.lecellier.fr/
4 UNESCO: http://www.unesco.org/culture/
201
En adelante, también presenciamos una demanda cada vez más urgente
de patrimonialización de las prácticas culturales que parecen haber sido
designadas por la población local como el fundamento de su identidad.
Así, el patrimonio no se limita solo a los monumentos. Las danzas, los
conocimientos técnicos, etc. pasan de un estado de no-reconocimiento, a
otro de apropiación por la población local, quienes definen, de ahora en
adelante, lo que mejor refleja su identidad. Ciertas prácticas y costumbres
heredadas del pasado son elevadas al rango de elementos patrimoniales de
pleno derecho. Aquellas que no eran consideradas durante mucho tiempo
como el “pequeño patrimonio”, pudieron perpetuarse en particular, gracias
a las fiestas locales. Realmente, estos momentos festivos se insertan en un
proceso de patrimonialización generando al mismo tiempo el patrimonio.
En efecto, numerosas herencias inmateriales (Nicolas T., 2003), fueron
durante mucho tiempo sinónimo de inferioridad social y cultural (Renaudo
C., 2000) y se inscriben como símbolos de la identidad local, heredadas
de las últimas generaciones y transmisibles a las generaciones futuras,
constituyendo un objetivo importante para la colectividad. Se trata
de las danzas tradicionales, las cuales son de orígenes africano o una
herencia de Francia. Llevada por numerosos protagonistas tal como las
asociaciones, las colectividades territoriales, las empresas o también
los responsables políticos, la patrimonialización se acompaña de un
fenómeno de apropiación. En el caso de las fiestas patronales, y más bien
en el caso de la Vuelta de las yolas redondas en Martinica, el proceso
de apropiación se extiende, en particular, a los espacios públicos y al
espacio litoral. El litoral en particular, al dejar su status de espacio físico
limitado y anhelado, pasa a ser durante el período de la fiesta, un espacio
social revalorizado (Corlay, 1995). De un simple espacio geográfico, se
convierte en vivido un espacio, apropiado y utilizado colectivamente en
un marco voluntario y agradable. Utilizado principalmente en psicología
general y medioambiental, en sociología y en distintos campos de la
comercialización, el concepto de apropiación permite entender más
concretamente la relación que puede existir entre un individuo o un grupo
y un objeto. Estaremos satisfechos aquí con un enfoque más bien clásico
de este concepto, en el cual el proceso de apropiación no es otro que “la
acción de asignarse, de darse la propiedad de algo y esto en una perspectiva
202
más amplia que en el marco de la simple dimensión jurídica” (Chaney
D., 2007). En Martinica, los habitantes se apropian simbólicamente y
se reapropian cada año del espacio público, que se convierte para estas
ocasiones, en un lugar de reunión, invistiéndolos de sus vínculos sociales.
3. Un modelo turístico dominante en declive. El interés llevado al
patrimonio inmaterial
3.1 Las “prácticas” turísticas en Martinica
Mientras que el litoral sigue siendo un espacio donde la población local
se vuelve esencialmente hacía los recursos que se encuentran: “la pesca
a pie, recolección de algas, pastoreo del ganado” (Lageiste, Rieucau,
2008), se convierte también, en un espacio de codicia para las sociedades
occidentales, siempre más numerosas a ocupar su tiempo libre.
Además con la mejora y la diversificación de los medios de transportes y, en particular, la multiplicación de las líneas aéreas - las islas tropicales
se proyectan rápidamente a la era del turismo de masa. Al volverse
accesibles a un mayor número de turistas, las playas, a la imagen de las
playas europeas, se llenan con visitantes en búsqueda de distracción, de
sol y deseosos de volver a las islas (Péron, 2005).
Cada vez llegan más y más visitantes a los litorales, lo que indica que
la población urbana europea va a hacer de la isla una de los destinos
turísticos del Caribe más valorados. “Pensadas como lo opuesto del mundo
continental” (Desse, 2008), la playa y el mar en Martinica se convierten
en la razón de la llegada de estas poblaciones turísticas que se apropian
de ellos, en particular para relajarse y dedicarse al bronceado. A partir del
final del Siglo XX, Martinica se impone pues, como un producto turístico
exclusivamente balneario que responde a la demanda de estadía de los
turistas, ya sea por el sol, las bonitas playas de arena blanca y la presencia
en un gran número de hoteles de inspiración francesa. El turismo es una
actividad que funciona, puesto que durante los años 80 y 90, el número
de visitantes no deja de aumentar, pasando de 238.600 en 1987, a 366.653
en 1993, para alcanzar los 564.303 turistas en 1999, que por otra parte
fue el año con mayor cantidad de visitas a la isla. Así, en menos de una
década las visitas a Martinica se duplicaron.
203
Además los turistas no han dejado de imprimir sus marcas, principalmente
en los litorales del sur de la isla, confiriéndoles por lo tanto una “identidad
turística” (Lageiste, 2007). Esto es real, en cuanto que la población local se
desinteresa, en este momento de las prácticas balnearias que son posibles
de hacer en el litoral.
Las playas del sur de Martinica, especialmente adaptadas para los turistas
en búsqueda de lugares exóticos y distracción, rápidamente se convirtieron
en sus lugares de reunión y expresión. Mientras que la población local
sólo se acercaba en raras ocasiones festivas, la población turística por
su parte, se apropió de las playas y del mar, colocándolos en el centro
de su tiempo libre. Por sus distintas prácticas fueron los agentes clave
de la transformación de estos espacios. Tuvieron la facultad de señalar
firmemente el espacio de su cultura y sus costumbres. Hicieron de la playa
“un lugar de distensión para broncearse, mostrarse, seducir por la belleza
del cuerpo” (Desse, 2006). Al configurar los usos de los litorales que se
pusieron en práctica, los turistas se apropiaron este “territorio del vacío”
(Corbin, 1990), cargándolo de sus representaciones. Ellos aplicaron su
visión de lo que debe ser la práctica de la playa sobre una isla tropical.
3.2. Un modelo turístico en declive
Es innegable que Martinica posee numerosos activos naturales y también
arquitectónicos y culturales para figurar entre los mejores destinos
turísticos de la cuenca Caribeña, pero hay que reconocer también que
el modelo turístico propuesto desde hace mucho tiempo atrás llega a su
límite. Las cifras son especialmente elocuentes: certifican el lento proceso
de degradación que afecta al turismo de Martinica. Más de un millón de
turistas visitaron la isla en 1999. En 2005, ya no era más que 639.000
para no ser más que 577.164 en 2009, casi mitad menos que en 19995.
Desde el final de los años noventa, el turismo en Martinica se enfrenta
a la amplificación del contexto competitivo regional y a las nuevas
5 Comité Martinicano del Turismo.
204
evoluciones de la demanda turística internacional. El producto turístico
martinicano, el turismo balneario -más conocida bajo el nombre: el “3S”es un producto estandarizado, sin carácter y sin encanto particular. Al
mismo tiempo que la isla posee numerosas facetas naturales, el desarrollo
turístico no se ha beneficiado de ninguna plusvalía que habría podido
diferenciarlo de los otros destinos del Caribe.
Ciertamente la reducción de la frecuentación se debe a la escasa
competitividad de Martinica que propone una oferta mucho menos
interesante, en particular, en términos de precio que la de las islas
vecinas. No obstante, es necesario recordar que el clima social y la
recepción dada a los visitantes son elementos también a tener en cuenta
para explicar el progresivo desafecto de la isla6. Los profesionales del
sector, afectados directamente por la degradación de la actividad -1000
habitaciones y 26 hoteles cerraron en 10 años7-, son por otra parte los
primeros en aludir estas razones para justificar, en parte, su retirada y el
cierre de sus establecimientos hoteleros. El caso más elocuente es el del
Grupo “Accord” que para explicar su progresiva retirada de la economía
turística de las Antillas, destacó el comportamiento “hostil, e incluso
agresivo” del personal hotelero respecto a la clientela. La complejidad
de las relaciones y el clima social fueron puestos en el centro de la mesa
y permitieron ver con claridad, y bajo otro ángulo están las dificultades
inherentes a las decisiones tomadas en materia de desarrollo turístico
en Martinica.
En adelante hay que incluir la relación que la población local mantiene
con el hecho turístico (Chambon, 2003), pero también las relaciones de
rigor entre sus distintos miembros.
Se hace mención aquí de las ruinas del hotel Meridiano de la Punta del
Final al Trois-Ilets, que se ha convertido en Kalenda en 2005 después
de que el grupo Kalenda haya decidido adquirir este complejo hotelero
6 Ver a este respecto el “Documento informativo realizado a nombre de la Comisión de
Economía, Desarrollo Sostenible y Ordenación del territorio sobre “Turismo y Medio
Ambiente en ultramar” por el Sr. Michel Magras, Senador, http://www.senat.fr/rap/
r10-547/r10-5471.pdf
7 Cifras anunciadas por el Presidente del Consejo Regional de Martinica, en la mesa
redonda sobre turismo, organizada durante la visita del Presidente de la República en
enero de 2011, http://www.senat.fr/
205
considerado entonces como el más grande del turismo martiniqueño. Pero
fue hecho sin contar con la degradación de la oferta y con la reducción
de la frecuentación turística. Entre la congelación de los trabajos de
reparación y levantamiento judicial, el Kalenda, lejos abrir de nuevo sus
puertas, se convirtió en un erial turístico, un squat que parece simbolizar
la evolución del turismo balneario en Martinica.
3.3 Un creciente interés en el patrimonio cultural
Martinica se ha posicionado en el mercado turístico como un destino
exclusivamente de balneario. Su patrimonio cultural considerado de poco
interés, no ha tenido un papel especial en el desarrollo del turismo, a pesar
de que la isla es rica en elementos culturales intangibles, tales como:
“Las tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma como vehículo
del patrimonio cultural inmaterial, las artes escénicas, prácticas sociales,
rituales y actos festivos, conocimientos y prácticas sobre la naturaleza y
el universo, y las prácticas relacionadas con artesanía tradicional, etc."8.
La población local es la primera en ser consciente de la posible desaparición
de sus prácticas populares, que se apoderó progresivamente de los bienes
materiales e inmateriales que son los portadores de los valores culturales
que hay que preservar y que hay que transmitir a las generaciones futuras.
El patrimonio inmaterial valorizado está considerado desde entonces como
un factor no despreciable para la preservación de la identidad cultural.
Asistimos por otra parte, desde hace un poco más de una década, a la
multiplicación de las fiestas, de las ferias y festivales que tienen por
objetivo hacer revivir el saber y la destreza, los bailes y las costumbres
propias de Martinica.
Como el patrimonio cultural ocupa un papel preponderante en el anclaje
de los valores sociales se sitúa como un incentivo del desarrollo turístico.
Los profesionales de este sector económico no recurren por otra parte
únicamente a los productos clásicos y balnearios, si no que hacen cada
8 UNESCO : http://unesdoc.unesco.org/.
206
vez más referencia en sus campañas publicitarias a las manifestaciones
culturales (la fiesta de Pascua, el Carnaval, Navidad, el festival cultural
de la ciudad de Fort-de-France, etc.) para promover la isla de Martinica.
La yola redonda, la más popular de las tradiciones martiniquesas (SYRM,
2004), es un ejemplo significativo: “además de ser un motor de impulso de
la cultura martiniquesa bajo todas sus formas: pictórica, musical, artesanal,
etc.” (SYRM, 2004), imponiéndose como un “producto de reclamo”,“un
vector turístico por excelencia” (SYRM, 2004).
Los profesionales del sector turístico acogieron bien la fabulosa
oportunidad que representa esta manifestación cultural para intentar
restablecer la imagen degradada por el destino. La Vuelta de las yolas
redondas renueva la mirada porque se apoya en el patrimonio y está
efectivamente considerada como un nuevo producto turístico.
El patrimonio, en tanto constructo social, representa un recurso simbólico
que da cuerpo a la comunidad local porque produce sentido, está
considerado como una nueva carta que hay que jugar para diferenciarse de
otros destinos del Caribe. Es necesario también señalar que esta tentativa
de diversificación de la oferta turística ofrecida en Martinica se acompaña
de una voluntad de diversificar la procedencia de la clientela.
4. El ejemplo de la yola redonda
4.1 La yola redonda
“La Yola redonda es un barco de madera robusto pero con mucha dificultad
para maniobrar. Es ligero, sin bolo, sin lastre, sin deriva ni timón, a calado
débil, pudiendo navegar con 1 ó 2 velas, es construido por ensamblaje
de tablas o bordeados fijados horizontalmente sobre un esqueleto hecho
a miembros” (SYRM, 2004).
En otro tiempo la yola estaba reservada exclusivamente para la práctica
de la pesca, y su uso principal ha sido desviado desde que los pescadores
decidieron desafiarse a sí mismos volviendo a la pesca haciendo carrera.
Progresivamente, lo que era del dominio del entretenimiento tomó además
mayor amplitud hasta realizarse verdaderas carreras organizadas bajo el
207
auspicio de la asociación de las Yolas Redondas de Martinica (SYRM)
fundada en 1972.
En los años 1970, sólo los pescadores y sus más cercanos se interesaban
por la yola. Las primeras competiciones oficiales de yolas redondas
habrían nacido de la organización de animaciones náuticas creadas con
ocasión de fiestas patronales. Estas carreras de yolas, todavía presentes
bajo esta forma, se relacionan más con una presentación que con un
acontecimiento separado, entre otras cosas. Así, hasta principios de los
años 1980, las regatas de yolas redondas quedarían más próximas de
una presentación folklórica que de una competición deportiva. Pero las
fiestas patronales ofrecían un lugar para la conservación de estas carreras,
y tuvieron el mérito de haberlas dado a conocer a un mayor número de
personas. La consagración se logra con la Vuelta de Martinica en las
yolas redondas, verdadera hazaña deportiva respecto a la duración y la
dificultad de la prueba. Maniobrar una yola es, en efecto, un trabajo en
equipo perfectamente coordinado y sincronizado bajo las órdenes de un
jefe de borda. Para concluir la prueba son necesarios siete días de carrera
para las diferentes tripulaciones.
Progresivamente, el número de tripulaciones y por lo tanto de yolas
reagrupadas en asociaciones aumentó. En 1986, ocho yolas tomaban
la salida para efectuar la vuelta de la isla. Un año más tarde, no eran
menos de 18 yolas que componían la flotilla (SYRM, 2004). En 2003,
ya contábamos con 21 yolas al principio de la vuelta.
Entre todas las competiciones deportivas, la Vuelta de Martinica de las
Yolas Redondas es la más afamada, por lo que este es un deporte a apoyar,
ya que está íntimamente ligado a la historia y la cultura de Martinica, que
implica más y más personas a este evento.
4.2 La mediatización de la yola redonda para reforzar la notoriedad
del destino Martinica
La yola redonda es un acontecimiento cultural que toma una dimensión
promocional gracias a la calidad del espectáculo que ofrece a las miradas
externas. Además de dar a conocer una original disciplina deportiva y una
208
cierta forma de cohesión social, la yola redonda valoriza la diversidad
de los paisajes y de las costas martiniquesas así como la relación de un
pueblo con el mar.
Los responsables elegidos a cargo del turismo necesitan ser una parte
notoria de este evento para alcanzar el objetivo de visitas fijado, evento
portador de valores fuertes y dinámicos y que muestran toda la alegría de
pueblo, tanto como los clichés que mueven el desarrollo turístico. Una de
las estrategias utilizadas es invitar masivamente a medios de comunicación
nacionales, de la prensa escrita y televisada, comprendiendo también a
especialistas del turismo, de los deportes náuticos y la prensa en general
con el fin de por una parte de tocar a un público más amplio, y por otra
de asegurar así una promoción inigualable de Martinica.
Las regatas de yolas redondas, además del hecho indiscutible de que
constituyen una referencia intangible a la identidad cultural martiniquesa,
se impone cada vez más como un deporte-espectáculo (Pruneau, Dumont,
2009) que constituye una ocasión de celebración comunitaria y que,
por añadidura aporta la consistencia al concepto, en resumen bastante
abstracto, que es la identidad nacional (Bourgeois, 1995). Este deporte
ve crecer su interés económico a medida que crece también la búsqueda
de nuevos recursos turísticos, esto gracias al entusiasmo que suscita y a
la mediatización, objetivos que busca alcanzar.
De lo que estamos seguros, es que la Vuelta de las yolas redondas se
impone en lo sucesivo como una fiesta anual, que gracias a la química
que produce entre su dimensión histórica, cultural y simbólica y su
cobertura de los medios de comunicación, tenemos un acontecimiento
susceptible de ser económicamente valorizado. La cobertura aumentada
del acontecimiento por los medios de comunicación locales y nacionales,
tuvo por resultado imponer las regatas en la cultura popular uniendo
a la población local alrededor de un interés común. Los medios de
comunicación locales, multiplicando las emisiones de difusión, dieron a
conocer la competición de yolas a un gran número de martiniqueses que
hasta ese momento no se apasionaba por esta práctica.
209
La cobertura de los medios de comunicación asegura innegablemente la
fama de la Vuelta de las yolas en el gran público. Sin embargo, difundiendo
este interés patrimonial e histórico, la prensa local cada vez más unida
con los medios de comunicación nacionales, participa en despertar la
curiosidad de los potenciales visitantes (Verdelli, 2007).
Los medios de comunicación aseguran pues, la publicidad hecha a favor
de la yola redonda que se ha convertido desde entonces en una herramienta
de movilización para seducir a los turistas y los excursionistas.
4.3 La yola redonda: ¿qué lugar ocupa para el turismo?
Los profesionales del turismo y las autoridades locales electas afirman
su deseo de hacer de la vuelta de las yolas redondas una prestación que
hay que ofrecerles a los visitantes. A título de ejemplo, la presidenta del
Comité del Turismo desea la presencia “de una o dos yolas donde los
turistas podrían participar” en el corazón de la carrera, con riesgo de
“dificultar la carrera en sí misma”, porque, “apoyar es muy bello, pero
participar, es todavía mejor". Por otro lado, ella misma precisa que “la
Vuelta de las Yolas Redondas todavía no logra imponerse como una
ventaja turística ineludible”9.
Todos los profesionales interrogados aseguran que es particularmente
complicado cifrar el número de turistas presentes sobre la Vuelta y todavía
menos de poder contar totalmente a los que vendrían a Martinica atraídos
por este acontecimiento deportivo. No existe por el momento ninguna
cifra capaz de medir el atractivo de la yola redonda (Dumont, 2009).
Además, algunos turistas interrogados y presentes a principio de agosto
2011, declaran no haber tenido conocimiento de este acontecimiento antes
de su llegada en la isla por una parte, y por otra, indican que la inmensa
mayoría dice no estar dispuesto a participar en la carrera en la medida
que no exista ninguna estructura específica que les permita participar.
9 Entrevistas de Roy-Camille K., Presidenta del Comité Martiniqués del Turismo,
People’s Yoles News, Fuera de serie, N° 7, 2010, p 12.
210
Finalmente, el precio también parece ser un freno a su participación, ya
que son cerca de 50 euros por persona al día.
En realidad, la Vuelta de las yolas es ciertamente una competencia
deportiva original, pero se sitúa como una nueva fiesta local que en lo
sucesivo le da ritmo a las grandes vacaciones en Martinica. Por una parte
este tiempo festivo es muy esperado por los martiniqueses residentes
en la isla, pero igual por los emigrantes, fanáticos de esta disciplina
deportiva pero generalmente mucho más atraídos por el ambiente festivo
que por acompañar la competición, y que están listos para programar sus
vacaciones durante la semana la cual se efectúa la Vuelta.
Las fiestas locales en Martinica perduran y funcionan como un lugar donde
la cultura y la identidad se perpetúan y se refuerzan. Su renovación permite
a los habitantes reunirse alrededor de intereses comunes y experimentar
con la pertenencia a una comunidad ampliada, a la ciudad, a las fiestas
patronales, y a la isla completa, gracias a la Vuelta de las Yolas Redondas.
Efectivamente es la Vuelta la que recibe la adhesión del mayor número
de personas. Es una ocasión de divertirse. Sobre las playas que acogen
su llegada, desafíos van a buen paso. El mar, en cambio, está más cerca
de la competición y es otra faceta del tiempo festivo que se vive. Los
catamaranes y otros barcos seguidores hacen el recorrido de la carrera,
el lugar de la fiesta exutorio, donde hay que encontrarse para reafirmar
quién se es socialmente y donde los comportamientos más caprichosos
son admitidos. El martiniqués y numerosos actores locales se apropian
de este acontecimiento que evoluciona en el imaginario colectivo como
una producción loca, sinónimo de orgullo y de libertad.
El litoral, el soporte de nuevas fiestas, se hace un lugar propicio de ocio
y de distracción. Está vívido como un espacio de libertad, en el cual los
jóvenes marcan su presencia y afirman allí su existencia y su identidad.
Las fiestas que exprimen " la capacidad de la comunidad donde hay que
integrar nuevos significantes identitarios" (Meintel, Hily, 2000), el espacio
litoral se hace un espacio social, un espejo de sus valores tales como el
placer, la preocupación del cuerpo, la manejabilidad, etc. Es pues el lugar
211
donde se lee fácilmente esta tensión entre la herencia de los valores, de
las prácticas transmitidas y el atractivo de realidad y de valores nuevos.
La Vuelta de las yolas redondas parece ser un acontecimiento cultural que
hace volver los Martiniqueses a una nueva era. Les propone otra lectura de
su historia y cristaliza un sentimiento de orgullo. Además, actúa como un
poderoso vehículo para la propiedad de la playa y el mar por los habitantes.
Ellos hacen un espacio para la propia entre las comunidades. Esto hace
que una dimensión simbólica muy fuerte, especialmente si tenemos en
cuenta las relaciones que la gente hablaba con sus costas.
5. Conclusión
Desde hace varios años, el turismo se encuentra alicaído en Martinica.
El producto exclusivamente balneario propuesto alcanzó sus límites
y parece urgente proponer otras soluciones para diversificar la oferta.
Hasta hace poco tiempo el patrimonio cultural no constituía un recurso
destacado del turismo. Mediatizada y adulada, la Vuelta de las yolas
redondas, en el corazón de un proceso de patrimonialización, se inscribe
en lo sucesivo dentro de perspectivas de desarrollo sostenible y de
desarrollo de la competitividad de los territorios. Este deporte, gracias al
entusiasmo que suscita y a la mediatización del que es objeto ve crecer
su interés económico a medida que crece la búsqueda de nuevos recursos
económicos. Sin embargo, las regatas de yolas redondas, además del hecho
indiscutible de que constituyen una referencia intangible a la identidad
cultural martiniquesa, constituyen una ocasión de celebración comunitaria.
Aportan, por añadidura, consistencia al concepto, en resumen bastante
abstracto, de la identidad nacional (Bourgeois, 1995), considerándolo,
no como productos turísticos pero si como un bien patrimonial del que
se apropia la población para reunirse alrededor de un interés común y
gracias al cual puede vivir la experiencia de pertenencia a una comunidad
ampliada.
212
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215
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 217-244
Rosa Virginia Ocaña Ortiz y Joheni Urdaneta
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPORTE URBANO EN
VENEZUELA
RESUMEN
ABSTRACT
Para atender los problemas del transporte urbano, en Venezuela se han
implantado 4 políticas desde 1991.
La Política Integral, las Nacionales
de Transporte Urbano I y II y las
acciones actuales.
El objetivo de este trabajo fue analizar
las políticas públicas y mostrar que
hoy se instrumentan inversiones correspondientes con principios de
economía social y solidaria.
Para esto se realizó un análisis
sociológico y de enfoque de la política
formal y las acciones aplicadas.
Como resultado se obtuvo que las
políticas formales, antes y después del
1999, son similares. Sin embargo, las
acciones aplicadas después del 2002
son distintas.
Since 1991, 4 public policies have
been established to address the
urban transportation problems in
Venezuela. These are The Integral
Policy, The National Policies for Urban
Transportation I and II and the current
policies.
The goal of this research project
was to analyze the public policies
and to demonstrate that investments
corresponding to the principles of
social and mutually-binding economy
are currently being implemented. This
was a sociological analysis focused
on the formal policies and the actions
applied. It concluded that the formal
policies before and after 1999 were
similar and the actions applied after
2002 are different.
Palabras clave: Políticas públicas,
transporte urbano, políticas públicas
de transporte urbano, ciudades
venezolanas, Venezuela
Keywords: Public policies, urban
transportation, urban transportation
policies, Venezuelan cities, Venezuela.
217
1. Introducción
En las ciudades venezolanas existe un fuerte problema de transporte,
producto del inadecuado sistema de transporte urbano tradicional que no
responde a las necesidades de movilidad de los ciudadanos en términos
de calidad y cantidad.
Situación ésta que resulta acorde con la multitud de instituciones, marcos
regulatorios, programas, proyectos, acciones y servicios de transporte no
integrados, incoherentes, desarticulados, descoordinados, con objetivos
encontrados, entre otras.
Con el fin de atenderlos en Venezuela se diseñaron e implantado 4 políticas
de transporte desde 1991.
El objetivo de este trabajo fue analizar cada una de esas políticas públicas
con el fin de mostrar que más allá de las propuestas contenidas en la
política formal, se vienen instrumentando inversiones y proyectos que
se corresponden con los principios de una economía social y solidaria.
De acuerdo a los objetivos planteados, se trata de una investigación
descriptiva y explicativa. En la investigación se describieron los procesos
reales de la formulación de la política nacional de transporte urbano, la
participación de los actores, el proceso a través del cual el problema entró
en la agenda, como y quienes tomaron las decisiones de la política y la
descripción del documento emanado.
En ella se realizó la revisión y análisis de documentos formales e informales
con el fin de identificar y caracterizar el contenido de las políticas. También
se recurrió a fuentes vivas, es decir, actores que participaron en el proceso
de formulación de la política Nacional de Transporte Urbano, mediante
la realización de entrevistas semi-estructuradas.
2. Políticas Públicas
Las políticas públicas “deben considerarse como propuestas de regulación
pública de los múltiples problemas y contradicciones que afrontan las
218
sociedades actuales” Gomá y Subirats (1998:13). En esta definición los
autores dejan implícita la responsabilidad del Estado y/o de los organismos
públicos en generar las políticas públicas. Sin embargo, no dejan claro
todos los actores que participan en su confección e implementación. Por
otra parte, Álvarez (1992) indica que las políticas públicas surgen como
respuestas a diversas emergencias, producto de las demandas de grupos
sociales con suficiente capacidad de presionar a los organismos públicos.
Esta definición involucra a nuevos actores: los grupos sociales que ejercen
presión. También deja ver, implícitamente, la responsabilidad de los
organismos públicos en realizar las políticas públicas aunque considera
que éstas surgen en casos de emergencia.
Una política pública es el flujo de decisión en torno a un problema que
ha sido considerado público y que ha ingresado en la agenda del Estado
y, por lo tanto, debe ser enfrentado de acuerdo con las competencias
constitucionales y legales de los gobiernos. Asimismo, “la política es
el proceso por el que las comunidades persiguen objetivos colectivos
y abordan sus conflictos en el marco de una estructura de reglas,
procedimientos e instituciones, con el objetivo de alcanzar soluciones y
adoptar decisiones aplicables por la autoridad estatal (en sus diferentes
niveles políticos-administrativos) al conjunto de la sociedad” (Sodaro,
2004:19).
Algunos autores consideran la participación ciudadana como elemento
fundamental en el proceso de formación de las políticas públicas, pues
de lo contrario, no serían sino, desviaciones o involuciones autoritarias
de los gobiernos, incluidos los democráticamente electos.
El proceso de elaboración de las políticas es sumamente complejo ya
que en las demandas de los grupos sociales intervienen personas y
organizaciones, y cada uno de estos actores plantea una definición del
problema, una imagen particular de la realidad sobre la que se quiere
intervenir (Gomá & Subirats, 1998), y de cuyas interacciones resultan las
decisiones gubernamentales para establecer la política pública (Álvarez,
1992). Por lo tanto, analizar todo este proceso no es tarea fácil, sobre
todo porque existen numerosos enfoques para analizar las políticas
219
públicas, pero todas las corrientes de análisis coinciden y utilizan el
esquema conceptual de las fases o estadios de las políticas públicas cuyo
planteamiento se inicia en los años 1950.
La descomposición de la política pública en fases es una herramienta
propuesta por los estadounidenses desde los años 1950, por Lasswell, y
finalmente adaptada por Jones en la década de los años 70, consiste en ver
a la política pública como una sucesión de secuencias en cinco fases: i) la
identificación de un problema y formación de la agenda; ii) formulación de
las soluciones y toma de decisiones; iii) implementación; iv) evaluación;
y, v) mantenimiento, revisión o terminación de esa política.
Para el análisis de las políticas, es necesario analizar el contenido y
reconstruir el proceso de su elaboración, es decir, las acciones que
conducen a la definición de la agenda y su intento de resolverlo. Para
ello, es necesario identificar el tipo de Estado, ya que históricamente
la sustancia, contenido u orientación de la política depende del tipo
de Estado en el cual se diseñan. De allí que se considere necesario
establecer la relación que existe entre el Estado y las políticas públicas,
y, posteriormente, clasificar los tipos de Estado, e identificar cuál es el
contenido que los caracterizan.
3. El transporte urbano y las políticas públicas
Se entiende por sistema de transporte urbano (STU) la conjunción de tres
grandes subsistemas: transporte público, tránsito e infraestructura (vial y
de transporte), pertenecientes a cualquier ámbito urbano. El subsistema
de transporte público comprende lo relativo a la prestación del servicio
(infraestructuras, vehículos, organizaciones operadoras, autoridades
de tutela (Ministerios, Alcaldías), los usuarios (organizados o no), las
relaciones entre ellos y el marco legal, entre otros.
El subsistema de tránsito involucra la operación del tránsito urbano y
comprende las vías, los sentidos de circulación, los equipos que regulan
el tránsito, el cuerpo de vigilancia, las leyes de tránsito vigentes, etc.
El subsistema vial se refiere a la construcción y mantenimiento de la
220
infraestructura de transporte, entre las que destacan las vías (pavimento),
las paradas de transporte colectivo, la señalización y demarcación.
El transporte de personas asegura principalmente la movilización de
los trabajadores desde su lugar de residencia a los sitios de empleo, lo
cual es masivo y condiciona gran parte de la actividad y la economía
urbana. De esta manera, el transporte no es un fin en sí mismo, sino más
bien un medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. Así, el
objetivo de una política de transporte no es simplemente movilizar a los
usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los habitantes
y la productividad urbana.
Todo sistema de transporte urbano cuenta con tres actores principales,
los usuarios, los operadores y las autoridades de tutela. Cada uno de los
tres actores del sistema juega un papel determinante e interactuante en el
funcionamiento del sistema. Los intereses de cada uno de los actores son
encontrados. En el caso específico del transporte público en Venezuela,
todos los actores principales presentan una limitada capacidad financiera.
Los usuarios poseen un bajo poder de compra, las autoridades poseen
unos presupuesto acotados, insuficientes para cubrir las necesidades
que se presentan; y los operadores de transporte presentan ingresos
que escasamente cubren sus costos de operación y no permiten realizar
economías para realizar inversiones.
Desde los orígenes de la vida, las personas se han agrupado en poblaciones
o comunidades para satisfacer sus necesidades básicas, en la medida que
han crecido se han organizado para interactuar como colectivo, de ahí el
origen del Estado, de los sistemas políticos y de los servicios públicos.
De acuerdo al sistema político predominante y al modelo de desarrollo
que deseen impulsar los gobiernos, se generan acciones o decisiones por
parte del Estado (políticas públicas) para mejorar la calidad de vida de
los ciudadanos.
Hablar de calidad de vida, es hablar de calidad en los servicios públicos
y como el concepto de servicios públicos es muy amplio, ya que son
los que atienden todas las necesidades de la población, Rosales (en
221
Urdaneta 2010) los clasifica haciendo un paralelismo con la pirámide de
necesidades de los seres humanos sugerida por Maslow, y los clasifica
en tres categorías de servicios básicos:
a) Tipo I, los cuales deberían existir en todo conglomerado urbano
independientemente de su tamaño, para asegurar a sus habitantes el
desarrollo de sus actividades vitales, económicas y de socialización,
éstos son: agua potable, aguas servidas, aseo urbano, cementerio,
electricidad, transporte urbano, transporte interurbano, policía, salud
pública, escuela básica.
b) Tipo II, deben existir en aquellas ciudades que por su densidad
poblacional requieren un nivel superior al de los servicios tipo I,
estos son: correos, teléfonos públicos, mercado, matadero, radio,
televisión, cine, teléfonos, bomberos, plazas y parques, centros de
salud, educación intermedia.
c) Tipo III, son los exigidos por la sociedad cuando ya han sido
satisfechos los tipo I y tipo II, éstos son: gas, aeropuerto, bancos,
recreación, defensa civil, turismo, beneficencia, judiciales, hospitales,
educación superior.
Si todos los servicios públicos inciden en la calidad de vida,
indudablemente aquellos que tienen un mayor impacto son los del tipo
I, entre los cuales se encuentra el transporte urbano. Esto hace que este
servicio se constituya en un derecho primordial para la población y debe
ser el Estado el que se convierta en su garante.
El objetivo fundamental del servicio de transporte urbano no solo es el
traslado eficiente, cómodo y seguro de personas entre los distintos lugares
donde se emplazan y desarrollan las actividades urbanas, facilitando la
integración entre ellos; sino que debe mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, coincidimos con Ocaña y Guardia, quienes plantean que: “…
el transporte no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar
las condiciones de vida en la ciudad. Así, el objetivo de una política de
transporte no sería solo movilizar a los usuarios, sino aumentar de manera
global el bienestar de los habitantes y la productividad urbana” (Ocaña
& Guardia, 2005, pág. 165).
222
El sistema de transporte urbano es la conjunción de 3 grandes subsistemas:
a) el subsistema de transporte público: infraestructura vial, vehículos, rutas,
organizaciones operadoras, autoridades de tutela, usuarios, las relaciones
entre ellos y el marco legal; b) el subsistema de tránsito: involucra la
operación del tránsito urbano y comprende las vías, los sentidos de
circulación, los equipos que regulan el tránsito (semáforos), el cuerpo
de vigilancia, entre otros, y; c) la infraestructura (vial y de transporte):
se refiere a la construcción y mantenimiento de la infraestructura de
transporte, entre las que se destacan las vías (carreteras), las paradas de
transporte colectivo, la señalización y demarcación.
Para Vasconcellos (1996), el establecimiento del sistema de transporte
urbano se lleva a cabo en dos fases. La primera tiene que ver con la
provisión del sistema de circulación, y la segunda con la adopción,
es decir, con el uso que realmente se le está dando a los componentes
(infraestructura y medios de circulación)
La literatura en materia de análisis de políticas públicas ha sido
desarrollada en los países industrializados, principalmente en los
Estados Unidos, donde predomina el capitalismo como sistema políticoeconómico, utilizando un enfoque de análisis basado en aspectos más
cuantitativos que cualitativos, políticos o sociales.
En este trabajo se utiliza una metodología alternativa que incorpora el
análisis sociológico de los problemas de transporte urbano y el enfoque
político de las políticas de transporte urbano.
“El enfoque sociológico propone una evaluación de las relaciones sociales
de las estructuras de poder que están condicionando los resultados del
transporte y tránsito… Es esencial ver las condiciones actuales por medio
de conceptos como clases y grupos sociales, conflictos y convergencias,
naturaleza de los recursos de los órganos responsables, intereses de los
actores públicos y privados…los enfoques técnicos y sociales se limitan
al plano de la verificación y privilegian el comportamiento individual…
El enfoque sociológico avanza en el plano de la explicación, utilizando
fundamentos sociológicos y políticos privilegiando el comportamiento
colectivo sobre el individual” (Vasconcellos, 1996:5).
223
En Latinoamérica, a partir de la década de los años 70 se instaura el
Estado de Bienestar como modo de producción y sistema económico,
manifestado a través de las políticas diseñadas, cuya característica más
resaltante es la incorporación de políticas sociales, entre las cuales se
encuentran las del transporte urbano.
Las políticas formales en materia de transporte urbano consistieron en una
fuerte regulación de la tarifa y subsidios directos a los operadores o a través
de la creación de empresas públicas operadoras de transporte urbano, las
cuales jugaban un rol importante imponiendo parámetros de calidad de
servicio o funciones de apoyo directo a la regulación (Figueroa, 2005).
Con la creación de las empresas públicas operadoras se lograba prestar el
servicio de transporte con una tarifa subsidiada que favorecía a los sectores
de bajos recursos, se prestaba el servicio en sectores de las ciudades que
estaban desasistidos como consecuencia de la baja o no rentabilidad de
la ruta para los operadores privados y se prestaba el servicio con mejor
calidad ya que se contaba con unidades de transporte acondicionadas
para tal fin.
A mediados de los años 80, y en la década de los 90, en Latinoamérica
se comienza un proceso de liberación, que se expresa principalmente en
la apertura económica, reducción de la injerencia del Estado y mayor
énfasis en los comportamientos mercantiles de las economías; en cuanto
a lo social se produce una reducción del empleo industrial en las grandes
ciudades y un importante aumento del empleo en el sector servicios, donde
se esconde buena parte del empleo informal (Figueroa, 2005).
En el transporte urbano se redujeron las regulaciones del sector, se
eliminaron los subsidios y se promovió la privatización de las empresas
públicas de transporte colectivo que existían, dándole un completo giro
a las políticas implementadas bajo el Estado de Bienestar. Al liberar
los precios, como política del periodo neoliberal, esta medida afectó a
las tarifas del transporte público, pasando a ser tarifas reguladas por el
mercado.
224
Por otro lado, la promoción de facilidades arancelarias, acompañado de
la desregularización del sector, disminuyendo las exigencias de calidad
en las unidades de transporte, también incidió directamente en el sistema
de transporte urbano.
En el transporte urbano se dejó de invertir en las empresas de transporte,
bajo la excusa de que no eran rentables y que era necesaria la privatización,
por lo tanto fueron privatizadas las empresas de las principales ciudades
de Latinoamérica. Pero no solo era la industria del automóvil, también
la infraestructura necesaria para su circulación, grandes autopistas, vías,
carreteras, estacionamientos, entre otros; las ciudades requerían grandes
inversiones para esto.
Otra de las consecuencias del capitalismo que incide en el sistema de
transporte urbano es el crecimiento urbano descontrolado, resultando
según Figueroa (2005) en áreas metropolitana difusas y dispersas, con
urbanizaciones de poblaciones de altos ingresos orientadas principalmente
al uso del automovil privado, y, por otro lado, barrios populares de
bajos ingresos que normalmente no tienen opciones de seleccionar su
localización, conformando el desigual espacio capitalista.
De esta manera, tal como lo señala la CAF (2005), el transporte urbano
enfrenta varias situaciones críticas: por un lado, debe: a) asumir los
cambios en las políticas de transporte público que ponen un mayor énfasis
en la liberalización; b) enfrentar la competencia que se origina en un
mayor uso del automóvil privado y en formas artesanales de transporte
público; y c) habituarse a nuevas estructuras de viajes y a la cobertura
de áreas más extensas con menor densidad de demanda, producto de la
expansión urbana.
4. Los problemas de transporte urbano en las ciudades venezolanas
Las ciudades venezolanas presentan, en general, una situación de
crecimiento sin control y sin responder a acciones de planificación. Un
buen ejemplo de esto se presenta en la ciudad de Caracas, en la cual se
estima que el 50% de la población habita en zonas de crecimiento no
225
controlado (70% en el caso del Municipio Libertador), donde existen
sistemas “informales” de transporte colectivo, una vialidad mínima y en
muy mal estado, y una limitada intervención de las autoridades.
Ante tal situación, la organización del transporte se vislumbra cada vez
más necesaria. Especialmente desde la óptica de los servicios a nivel
urbano como facilitadores del intercambio en la ciudad no sólo en
cuanto a la movilización de las personas sino también en el transporte
de mercancías, que es necesario para el funcionamiento de la actividad
industrial, artesanal y comercial, así como el aprovisionamiento de bienes
de consumo.
En otro orden de ideas, es importante recordar que el transporte de
personas asegura principalmente la movilización de los trabajadores
desde su lugar de residencia hacia los sitios de empleo, lo cual es masivo
y condiciona gran parte de la actividad y la economía urbana. De esta
manera, el transporte no debe ser un fin en sí mismo, sino más bien un
medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. De allí que el
objetivo de una política de transporte no es simplemente movilizar a los
usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los habitantes
y la productividad urbana.
El transporte representa la necesidad de desplazarse y la de transportar
mercancías, lo que en el contexto urbano tiene un carácter vital. Dada
su importancia se puede hablar de que existe el “derecho al transporte”,
como parte del derecho de toda la población a participar en la actividad
urbana y gozar de sus beneficios.
Por otra parte, cabe destacar que los transportes urbanos son una carga
financiera importante para la colectividad. Se estima que una quinta parte
de las inversiones públicas urbanas, en las ciudades de los países en vías
de desarrollo, se utilizan en vialidad y transporte.
La creciente crisis urbana en estos países y los cambios políticos, sociales
y económicos que en este momento se adelantan a escala mundial,
requieren de un nuevo esfuerzo de organización de las ciudades y de sus
sistemas de transporte. El modelo que se presenta en Venezuela desde
226
la década de los años 80, con base en el vehículo particular, tiene serias
consecuencias para las ciudades: congestión crónica, caída en la movilidad
y accesibilidad, degradación de las condiciones ambientales y altos índices
de accidentes de tránsito.
El transporte urbano en las ciudades venezolanas se caracteriza por
presentar sus tres componentes o subsistemas (infraestructura, transporte
público y circulación) desarticulados, es decir, poco relacionados entre
sí o poco integrados. Aunado a esto, un factor común es la carencia de
planificación urbana o la existencia de una “planificación” posterior al
crecimiento urbano, el cual ocurre de forma desordenada y sin obedecer a
criterios armónicos de desarrollo, que conlleven a relaciones equilibradas
entre los diferentes espacios. En este sentido, se puede hablar de una
ausencia de integración entre el uso del suelo y la planificación del
transporte.
Es común encontrar en ciudades como Caracas, Maracaibo, Valencia
o Barquisimeto, vialidad con poco uso y necesidades de vialidad y
servicios de transporte público sin respuesta. Asimismo, la ausencia
de jerarquización vial está bastante reseñada en diversos trabajos de
investigación y vivida por todos los ciudadanos diariamente. Esto
causa graves problemas de congestión en muchas de las ciudades. Ante
la insuficiencia de transporte público sin respuesta por parte de las
autoridades, se han generado espontáneamente servicios privados que
han dado como resultado el sistema de “por puestos” que pululan por las
calles de las diferentes ciudades venezolanas.
El sistema de transporte público urbano en el país presenta importantes
rasgos de informalidad, que se observa en la forma flexible de la
explotación del servicio, el cual detecta y responde rápidamente a las
demandas que nacen en diferentes lugares de las ciudades. La forma de
propiedad en las organizaciones que lo prestan es atomizada, contando
cada operador con un alto nivel de independencia y de iniciativa. Las
operadoras del servicio de transporte público son más artesanales que
empresariales, lo cual tiene grandes repercusiones en el nivel del servicio,
pero también en los costos de operación. Sin embargo, evidencian un
227
comportamiento corporativo para tener más fuerza al negociar con
las autoridades en temas como las tarifas o los itinerarios de las rutas.
Igualmente, se observa solidaridad entre los operadores (privados), lo
que permite la reproducción del sistema desde los años sesenta, así como
una situación de armonía, a pesar de las diferencias internas que exige
este sistema.
Como en todos los sistemas de transporte urbano, en Venezuela se
presentan grandes actores: los usuarios, los operadores y las autoridades.
Los usuarios conforman la demanda, los operadores representan la
oferta y las autoridades de tutela son las encargadas de la definición
de políticas, planificación, gestión y ejecución de la política así como
del control y fiscalización del servicio. Cada uno de los actores del
sistema de transporte urbano juega un papel determinante e interactúa
en el funcionamiento del sistema. Los intereses de cada uno son a veces
contradictorios y es necesario lograr un cierto equilibrio entre ellos para
el mejor funcionamiento del sistema de transporte urbano. Estos actores,
para el caso venezolano, presentan algunas características particulares.
Los usuarios del transporte urbano son tanto los que utilizan el transporte
público como los que usan el privado. Estos dos grupos se disputan los
espacios viales y pueden tener intereses encontrados. En la mayoría de
las ciudades venezolanas los desplazamientos se realizan siguiendo una
distribución de 60% en vehículos públicos y 40% en vehículos privados.
Los operadores están representados por aquellas organizaciones públicas
o privadas que prestan el servicio de transporte a personas aunque, en
sentido ampliado, también deberían considerarse las organizaciones
encargadas del traslado de mercancías. A los fines de nuestro análisis
sólo lo aplicaremos al transporte de personas.
Las autoridades se encuentran básicamente en el nivel de gobierno local
(Alcaldías), aunque el nivel nacional (central) interviene en la regulación y
control de ciertas actividades, además de encargarse del diseño y ejecución
de las políticas de transporte urbano.
228
En general, se habla de una deficiencia en el marco legal e institucional
relacionado con el transporte urbano. Esto tiene que ver con la inexistencia
de instrumentos legales como ordenanzas y sus reglamentos en materia
de transporte en la mayoría de los municipios venezolanos. Asimismo, en
la práctica se vive una concurrencia de competencias entre los diferentes
niveles de gobierno, especialmente en aquellas ciudades en las cuales el
área cubre más de un municipio.
Dadas las características del Estado central venezolano, omnipresente en
las actividades de la vida nacional y de los gobiernos locales, aún poco
desarrollados y menos aún poderosos; a pesar de lo escrito en las leyes
y de las competencias de transporte y tránsito establecidas en el ámbito
municipal, existen problemas de concurrencia en las intervenciones.
En el caso específico del transporte público tanto los usuarios como los
operadores y las autoridades presentan una limitada capacidad financiera,
por lo que las políticas que lleven implícitas componentes de costos,
financiamiento, subsidios, son sumamente importantes.
El subsistema de infraestructura no escapa a la situación de falta de
planificación. En general, las ciudades venezolanas se caracterizan
por presentar una infraestructura vial y de transporte insuficiente,
desarticulada, no jerarquizada y en mal estado. Asimismo, las principales
vías son utilizadas como estacionamiento o zonas en las que se instala
la economía informal, disminuyendo de forma importante su capacidad
y ocasionando graves problemas de circulación, especialmente en las
áreas centrales.
Dadas las características y el uso de la infraestructura vial, la circulación
presenta problemas. La localización de generadores no se encuentra en
concordancia con la infraestructura vial y de transporte. Por otra parte, los
terminales urbanos de integración se pueden calificar de “tierra de nadie”
pues no son controlados por ninguna de las autoridades de transporte.
En términos generales, el transporte urbano presenta importantes
rasgos de informalidad, vacíos legales para la ejecución de algunas
229
tareas, superposición de poderes en ciertas acciones, limitada capacidad
financiera en todos los actores, entre otras.
De lo anteriormente expresado se desprende que en las ciudades
venezolanas existe un problema de transporte urbano el cual podría
calificarse de inadecuado y/o no acorde con las necesidades de movilidad
de la población ni con aquellas exigidas por la dinámica de las ciudades.
5. Las políticas públicas en transporte urbano en las ciudades
venezolanas
El sistema de transporte urbano en Venezuela presenta serias deficiencias
tales como: altos niveles de congestionamiento, contaminación ambiental,
largos tiempos de traslado y de espera, unidades de transporte e
infraestructura vial deteriorada, aunado a una desarticulación entre las
organizaciones e instituciones encargadas de garantizar la prestación del
servicio de transporte urbano con calidad.
Ante esta situación de deficiencia, en Venezuela se han desarrollado
formalmente 4 políticas en materia de transporte urbano, la Política
Integral de Transporte Público (PIT), formulada en el año 1989; la Política
Nacional de Transporte Urbano 1991 (PNTU-I), formulada en 1991 bajo
la asesoría de los organismos multilaterales; en el año 2001, producto
de unos cambios políticos y económicos promovidos por el gobierno
nacional electo en 1998, se desarrolla la Política Nacional de Transporte
Urbano 2001, que es una reformulación a la de 1991; y, en el año 2006
se formuló otra política cuyo cambio también fue de forma, la cual tiene
vigencia en estos momentos.
La Política Integral de Transporte (PIT), se formuló en 1989, producto del
estallido social ocurrido en Venezuela en febrero de 1989, ingresando a la
agenda política del gobierno nacional, de forma urgente. La PIT planteó
como objetivo devolver la competitividad al sector transporte, proteger
a los grupos sociales más desasistidos y abrir al público los beneficios de
un servicio que creciera y se diversificara, tanto en capacidad como en
calidad y seguridad. Para cumplir con el objetivo planteó cuatro planes:
230
a) un sistema dinámico de tarifas, b) subsidio al transporte, c) reducción
de los costos operativos, y d) la reforma institucional.
En sus lineamientos generales contempló un subsidio directo a la población
de escasos recursos, característica de las políticas de bienestar, ya que se
recomienda para aquellas actividades en las cuales el mercado no actúe
favorablemente para generar rentabilidad del sector (caso de transporte
urbano); y además para garantizar condiciones mínimas sociales a los
ciudadanos de escasos recursos. Otro de los rasgos neoliberales que se
observa, es la política de apertura a la inversión extranjera, mediante la
reducción de los aranceles para la importación de vehículos, repuestos,
entre otros, que se podían comprar directamente a los proveedores
internacionales. En este caso, también se consideró un subsidio para la
adquisición de unidades de transporte a los empresarios que quisieran
invertir en transporte urbano, con la finalidad de estimular la inversión
privada en el sector, otra de las características del modelo neoliberal.
Como principales actores en el proceso de la política destacaron los
ministros de Transporte y Comunicaciones de Hacienda, Fomento, Trabajo
y el jefe de la Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia
de la República, conjuntamente con un grupo de asesores internacionales,
con orientación tecnócrata, la política se diseñó a puerta cerrada, sin
la participación de los actores del sistema (usuarios, transportistas y
funcionarios públicos responsables), el proceso de toma de decisiones
se realizó bajo el modelo racional de diseño de las políticas basado en
criterios exclusivamente técnicos. Esta política diseñada en 1989 nunca
fue implementada en lo que se refiere al transporte urbano.
La política nacional de transporte urbano diseñada en 1991 surgió como
consecuencia del mismo proceso de diseño y revisión de la PIT, por lo que
el transporte urbano ya formaba parte de la agenda producto del estallido
social. Para instrumentarla, los organismos multilaterales ofrecieron
financiamiento, exigiendo la realización de estudios a través del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la adaptación de la
política a los resultados de estos estudios.
231
La asesoría técnica del Banco Mundial encontró “graves congestionamientos
institucionales, políticas deficientes para la recuperación de costos y
gerencia financiera y una integración débil entre la planificación del
transporte y el uso de la tierra en la mayoría de las tierras urbanas de
Venezuela e hizo énfasis en la importancia de crear un marco institucional
coherente para la política de transporte urbano y la asignación de recursos
al sector transporte urbano” (Urdaneta, 2010).
Por otro lado, como parte de las políticas nacionales, y con la recomendación
de los organismos multilaterales, se promovieron reformas institucionales,
bajo las propuestas de la llamada Nueva Gestión Pública (NGP), que
contempló la profesionalización de la alta burocracia; transparencia de
la administración pública; descentralización de los servicios públicos
hacia los gobiernos subnacionales; delegación de funciones en agencias
descentralizadas; control por resultados; mayor autonomía de las agencias;
orientación del servicio hacia el usuario y mayor grado de responsabilidad
del servidor público (Urdaneta y Ochoa, 2008).
En consecuencia, se promulgó la Reforma Parcial de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal de 1989, donde los municipios adquieren la
responsabilidad de garantizar el servicio de transporte público urbano.
En 1991 se creó el Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR)
organismo para implementar la política, como instancia flexible y
expedita que permitiera al gobierno, a través del Ministerio de Transporte
y Comunicaciones, coordinar y canalizar los recursos financieros para
programas y proyectos de transporte urbano, hacia las instituciones
locales, pero que en realidad responde a una condición institucional
fundamental para avanzar en las propuestas del Banco Mundial. Se le
asignó la responsabilidad de desarrollar los programas contemplados
por el Programa de Transporte Urbano y su ejecución a través de los
municipios. Bajo este lineamiento las distintas alcaldías asumen la
responsabilidad de crear las condiciones institucionales de acuerdo con
las exigencias de los organismos internacionales ya mencionados.
La Política Nacional de Transporte Urbano de 1991 comprende cuatro
aspectos: 1) la municipalización del transporte, la cual consideró que
232
ésta era necesaria para “permitir que los intereses locales respondan más
rápidamente a las cambiantes demandas”; en este sentido debía reducirse
al máximo el centralismo que caracterizó la toma de decisiones sobre rutas,
tarifas y otros aspectos claves de la política de transporte; 2) asistencia
financiera del Estado para la adquisición de vehículos de transporte
público y subsidios a los grupos de la población de bajos recursos, debido
a la imposibilidad de autofinanciarse a través de la tarifa; 3) creación
de la infraestructura en las principales ciudades del país, apoyando a
las alcaldías para la ejecución de mejoras físicas necesarias al tránsito,
haciendo especial énfasis en las vías donde circula el transporte público, y;
4) la conformación de empresas operadoras de transporte público, privadas
o mixtas, según conceptos modernos de administración y servicio y de
la utilización de vehículos eficientes desde el punto de vista energético.
La propuesta de modernización no es una propuesta neutral, se trata de
una política neoliberal que propone el traspaso de las funciones del Estado
al sector privado, aunque, como dice Ochoa (2001) no pueda demostrarse
mayor eficiencia en la prestación del servicio.
A finales de la década de los noventa se iniciaron cambios políticos,
económicos y sociales en Venezuela, manifestados formalmente en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) aprobada
en 1999. Uno de los cambios fue la inclusión de la participación social
como principio fundamental, creando una marco legal para lograr la
participación activa de la sociedad en el proceso de la formulación e
implementación de las políticas públicas y contribuir a la mejora de la
calidad de vida de los ciudadanos.
Se procedió a la reformulación de la Política Nacional, de manera de
potenciar los éxitos alcanzados, rectificar en aquellos objetivos que
no pudieron ser logrados y atender los actuales problemas del sector,
al tiempo de ajustarla a la organización y funcionamiento del Estado
definidos por la nueva Constitución” (FONTUR, 2001:15).
En esta reformulación se incorporó un nuevo lineamiento: el aumento
de la calidad del transporte urbano. Por otro lado, modificaron de forma
233
los lineamientos anteriores y se incorporaron objetivos, acciones y metas
para cada uno, con la finalidad de evaluar posteriormente la política. Los
programas referidos al transporte urbano siguieron siendo los mismos:
Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU), Programa Nacional
de Compensaciones al Transporte Terrestre (Pasaje Estudiantil) y Plan
Nacional de Modernización del Transporte Terrestre (PNMTT), solo que
en esta oportunidad se incluyeron los componentes, subcomponentes y
objetivos.
La implementación de esta política, consistió en apoyar técnica y
financieramente a los municipios en aquellos proyectos, actividades y
acciones que estén insertas en los programas y subprogramas mencionados.
En el año 2006, en la administración pública venezolana se inició la
formulación del presupuesto por proyectos. El argumento para ello fue
mejorar el control, seguimiento y utilización de los recursos, y asignar
y distribuir los recursos públicos a los entes u organismos nacionales,
estatales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos
de la nación. Así, los proyectos deben definir claramente los objetivos
específicos, resultados y las metas a alcanzar.
Los programas se adaptaron a proyectos y se crearon nuevos, quedando
de la siguiente manera: a) Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de
la Infraestructura Vial Urbana, b) Proyecto Fortalecimiento Institucional,
c) Proyecto VIVEX-VAO, d) Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento
de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas, e) Proyecto
Pasaje Preferencial Estudiantil, f) Proyecto Renovación de Flota,
g) Proyecto Gestión y Conservación de la Red Vial Principal, y, h)
Proyecto Modernización, Adecuación y Ampliación de Espacios Físicos
y Operacionales para la Red Transporte Masivo Nacional.
234
Tabla 1. Comparación entre programas y proyectos 1991 y 2006
Programas (1991)
Sub-programas (1991)
Programa Nacional
de Transporte
Urbano
•
Fortalecimiento
Institucional
Fortalecimiento
Institucional
•
Mejoras físicas a la
infraestructura de
transporte
Rehabilitación y
Mantenimiento de la
Infraestructura Vial
Urbana
•
Financiamiento
de unidades de
transporte
Renovación de Flota
Programa Nacional
de Modernización
del transporte
terrestre
Programa
Nacional de
Compensaciones al
transporte terrestre
•
•
•
Fortalecimiento
institucional a
las operadoras de
transporte
Pasaje preferencial
estudiantil
Proyecto (2006)
Fortalecimiento
Institucional
Pasaje Preferencial
Estudiantil
Subsidio indirecto a
los operadores
VIVEX-VAO
Gestión y
Conservación de la
Red Vial Principal
Rehabilitación y
Mantenimiento de
las Vías Expresas del
Área Metropolitana de
Caracas
Modernización,
Adecuación y
Ampliación de
Espacios Físicos y
Operacionales para
la Red Transporte
Masivo Nacional.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de FONTUR
235
Como puede observarse, se crearon formalmente 2 nuevos proyectos,
ya que los de gestión y conservación de la red vial principal y vivexvao, existían anteriormente aunque no estaban adscritos a ninguno de
los programas. El proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de las Vías
Expresas del Área Metropolitana de Caracas, tiene como objetivo primario
mejorar las vías urbanas, suburbanas e interurbanas a los fines de elevar
la calidad y la eficiencia de los sistemas de transporte urbano en el Área
Metropolitana de Caracas, mejorando y fortaleciendo los organismos
locales responsables de la planificación, programación, dirección,
financiamiento, reglamentación, formulación, evaluación, selección y
ejecución de proyectos y operación del transporte urbano.
El proyecto modernización, adecuación y ampliación de espacios físicos y
operacionales para la red transporte masivo nacional, consiste en otorgar
financiamiento al sistema de transporte masivo de Venezuela para la
realización de estudios, construcción de infraestructura y adquisición
de equipos, a través de convenios suscritos con los entes ejecutores
del transporte masivo de Venezuela, con recursos provenientes de la
Resolución Nº 147 de fecha 21 de septiembre de 1999.
Lo antes señalado corresponde a la política formal vigente en Venezuela,
los nuevos cambios se realizaron en el año 2006, pero nuevamente de
forma, el fondo continuó siendo el mismo diseñado en el año 1991
en el cual se promovía un proceso político neoliberal, lo que resulta
contradictoria con la promoción de cambios a un nuevo sistema político
con tendencia socialista.
6. Nueva política real de tránsito urbano
En el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso de discusión y
redacción de una nueva constitución nacional mediante una Asamblea
Constituyente decidida por referéndum consultivo, cuyo texto también
fue sometido a referéndum popular.
Con la nueva Constitución Nacional promulgada el 20 de diciembre de
1999 se inició en Venezuela un proceso de cambios políticos profundos,
los cuales dieron pié a actualizaciones en materia de planificación
económica y social. En este sentido, luego del diseño y aplicación de nueve
236
planes de la nación, bajo una visión de apuntalar el modelo de sustitución
de importaciones, que enmarcaron la toma de decisiones y la ejecución
de programas gubernamentales desde 1960, se crearon dos planes de
desarrollo económico y social, el de 2001-2007 y el de 2007-2013.
El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007
(llamado Primer Plan de la nueva era constitucional bolivariana), expresa
la búsqueda de cinco equilibrios: económico, social, político, territorial
e internacional. Para ello, planteó el cambio estructural de una economía
rentista a una economía productiva, lo cual se lograría a través del impulso
a la agricultura, la industria, el comercio, el turismo y la construcción de
infraestructura, acompañado de un mejoramiento cuantitativo y cualitativo
de los niveles de educación, salud y de la seguridad.
El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013
(denominado Proyecto Simón Bolívar o Primer Plan Socialista de la
Nación) establece las orientaciones para la construcción del Socialismo
del Siglo XXI enmarcadas en siete directrices: Nueva Ética Socialista,
La Suprema Felicidad Social, Democracia Protagónica y Revolucionaria,
Modelo Productivo Socialista, Nueva Geopolítica Nacional, Venezuela:
Potencia Energética Mundial y Nueva geopolítica internacional.
En este marco, se indica que es necesario “equilibrar las relaciones urbanorurales y crear un nuevo modelo de ciudades socialistas planificadas e
integradas de manera sostenible con la naturaleza”, así como “profundizar
la cohesión y la equidad socioterritorial”, “mejorar el hábitat de los
principales centros urbanos y “orientar y apoyar la prestación de servicios
públicos con énfasis en reducción del impacto ambiental” (Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013-(2007)), lo cual
se logra mediante la implantación de sistemas como el Trolebús de Mérida,
los Sistemas de Transporte masivo de Barquisimeto y Maracay, los Metros
de Maracaibo y Valencia, la continuación del Metro Los Teques, el Metro
cable del sector Parque Central - San Agustín, entre otras.
Asimismo, el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 20072013 plantea “ajustar el metabolismo urbano disminuyendo la carga sobre
el ambiente” e “incrementar el uso de sistemas de transporte eficientes
en energía y tiempo”, los cual implícitamente plantea el desarrollo de
sistemas de transporte masivos.
237
Por encima de los planteamientos contenidos en el documento de Política
Nacional de Transporte Urbano II, exponente de la política formal, desde
el año 2006 se han llevado a cabo acciones en materia de transporte
urbano que forman parte de la política real, con direcciones distintas a
las planteadas en dicho documento.
Por eso afirmamos que más allá de la política formal, la política real del
transporte urbano en Venezuela se ha centrado en el desarrollo de sistemas
de transporte masivo en las principales ciudades.
Se han construido o están en construcción diversos sistemas de transporte
en seis ciudades: 1) Línea 4 Metro de Caracas, con una extensión de 5,5
kilómetros, 4 estaciones y transporta aproximadamente 360 mil pasajeros
diariamente, fue inaugurada en julio 2006. 2) Continuación de la línea 3,
con una extensión de 5,97 kilómetros que permite integrar a los habitantes
de una ciudad dormitorio (Valles del Tuy) con Caracas, a través una
estación que conecta el Metro con el Sistema Ferroviario Nacional (Tren
Cúa-Charallave-Caracas). 3) Línea 5 del Metro de Caracas-Tramo I, 7,5
Km y 6 estaciones, para conectar la línea 4 en Zona Rental con Línea 1
en Parque Miranda, y posteriormente con Ciudad dormitorio GuarenasGuatire. 4) Metro de Los Teques, con una extensión de 9,5 kilómetros
que conecta a esa ciudad dormitorio con la capital. 5) Metrocable de San
Agustín, 1,8 Km, 52 cabinas, con capacidad para 8 personas, permitiendo
la movilización de 1.500 personas por hora y el traslado de 15.000
pasajeros diarios. 6) El Corredor Buscaracas (BRT en construcción) 5,9
kilómetros, concebido para transportar 650 mil usuarios al día y una
extensión de 6,4 kilómetros de recorrido. 7) Metro de Valencia, 6,3 km
y 4 nuevas estaciones. 8) Metro de Maracaibo, 6,5 km. y 6 estaciones. 9)
Trolebus de Mérida, línea 2 y funicular. 10) Trolebus de Barquisimeto,
27,6 km. 42 estaciones.
El programa que se mantiene intacto en la política formal y en la política
real de transporte desde 1991 y hasta el momento, es el del pasaje
preferencial estudiantil, el cual ocupó en 2011 la cantidad de 245,4
millones de dólares americanos.
En las entrevistas realizadas a los expertos (4), transportistas (8) y
funcionarios (6), todos coincidieron en expresar que se mantienen los
238
mismos programas previstos en la Política nacional de transporte del
91. Sin embargo, opinaron que las acciones del Estado venezolano en
materia de transporte urbano han cambiado. Mientras en los años 90,
se concentraron en la realización de estudios, inversiones en mejoras
viales, inversiones en financiamiento de flota de transporte (minibuses
mayoritariamente) y formación de recursos humanos, después del 2001 las
acciones se han centralizado en inversiones para la construcción y puesta
en marcha de sistemas urbanos de transporte masivo, repavimentación y
mantenimiento de vías y subsidio estudiantil.
Como se ha mencionado, las ciudades latinoamericanas se han
caracterizado por sistemas de transporte público urbano ineficientes,
lo que ocasiona que haya desigualdad social en el transporte. Para
diversos autores son 3 las variables fundamentales que condicionan las
posibilidades de uso de los medios de transporte existentes en la ciudad: la
cobertura territorial, la amplitud horaria y los costos de su utilización. Un
sistema de transporte socialmente eficiente no solamente debe posibilitar
que se pueda llegar a todos los rincones de la ciudad sino también que
estos desplazamientos puedan ser llevados a cabo a cualquier hora del
día, especialmente durante las horas de máxima actividad pero también
en franjas horarias de baja demanda. Finalmente, para que un sistema
de transporte pueda ser cualificado de eficiente, debe ser accesible a la
población en términos económicos. Si los ciudadanos no pueden sufragar
el coste del desplazamiento o éste les resulta muy costoso, no podremos
hablar de un sistema de transporte eficiente.
Los sistemas de transporte masivo son fundamentales para hacer más
accesible el transporte a las personas más necesitadas, quienes son los
que más lo requieren para llegar a sus trabajos y servicios, en algunas
ciudades el transporte representa hasta más de un 30% de los ingresos
familiares de los sectores de escasos recursos.
En Venezuela el impulso a los sistemas de transporte masivo dan cuenta
de una política orientada a la inclusión social, se han realizado grandes
inversiones para mejorar el sistema de transporte público en el país,
permitiendo la inclusión y participación de todos los ciudadanos.
239
Tabla 2. Sistemas Urbanos de Transporte Masivo
Proyecto/
Obra
Inicio
Construcción
Inicio
Operación
Kilómetros y
Estaciones
Inversión
(Millones US$)
Metro de
Valencia
2000
Enero 2007
6,3 Km.
7 estaciones
L1: 803,67
L2: 737,27
Metro de
Maracaibo
2003
Pre-operación:
noviembre 2006
6,5 Km.
6 estaciones
1 viaducto 1,7 Km
734,47
Metro Los
Teques
L2: 2008
L1: Noviembre
2006
2014
9,5 Km.
2 estaciones
12 Km
6 estaciones
L1: 1.133
Metro de
Caracas, L 3
2003
Octubre 2006 (1
vía)
5,97 Km.
3 estaciones
815
Julio 2006
5,5 Km.
4 estaciones
860
Metro de
Caracas, L 4
(Extensión
L2)
Metro de
Caracas, L 5
2008
2013
7,5 Km.
6 estaciones
646
Metrocable
San Agustín
2008
2010
1,8 Km, 52 cabinas
5 estaciones
149
Junio 2008
L1: 18,2 Km,
34 estaciones
L2: 12
Funicular Chama:
250 mts
2 estaciones
Trolebús
Mérida
2001
L1: 363
F. Chama: 24
Transbarca
2005
Prevista fin 2012
27,63 Km.(L1:
19,27 / L2: 8,36)
42 estaciones, 1
Estación Central
L 1 y L2: 597
Buscaracas
2008
Prevista fin 2012
6,4 Km.
11 estaciones
390
Fuente: Páginas web de FONTUR, MTC, Transbarca, Trolebus y CAMETRO.
240
Los proyectos de transporte masivos son complejos, su construcción
involucra cuantiosas inversiones, no solo en infraestructura y equipos.
También se requiere de expropiaciones, construcción de espacios públicos
que permitan la integración del medio de transporte con el contexto
urbano, y éste con los ciudadanos.
Debido a la magnitud de la inversión, es realizada directamente por el
Gobierno Nacional y para su diseño y construcción se involucran diversos
actores: Estado, sector privado, empresas contratadas para la ejecución de
proyectos y obras, empresas responsables de la inspección de las obras;
y los usuarios del servicio y la comunidad en general (Urdaneta, 2006).
En todos las obras de transporte masivo que se desarrollan hay
situaciones comunes a todas y es que en el diseño de los sistemas de
transporte la participación de las comunidades fue escasa, los proyectos
de estos sistemas se realizaron por técnicos de transporte nacionales e
internacionales bajo la asesoría de empresas transnacionales asesoras en
las tecnologías de transporte a instalar.
En lo que respecta a la construcción de las obras, existe una participación
de las comunidades, ya que los Consejos Comunales, formalizados
instalados en las zonas donde se construyen los sistemas, se han
organizado, y éstos tienen un programa de empleo donde participan los
habitantes de las comunidades adyacentes hasta en el 50% del personal
que labora en las obras. Al mismo tiempo que ejercen labores de control
de las obras, esto último consiste en inspeccionar la ejecución diaria de la
obra, son el enlace entre la comunidad para informar sobre las actividades
que se llevaran a cabo, inspeccionan la calidad de la obra que se realiza,
entre otros.
La participación de las comunidades en estos proyectos es de ejecución
y fiscalizadora, ya que de acuerdo a la teoría, la participación de tipo
fiscalizadora no comparte la toma de decisiones sobre el curso de una
actividad pública, solo involucra a los sujetos sociales en el control de ellas
y la de ejecución supone que se toma parte de la ejecución de la actividad.
241
Si bien los ciudadanos participan en el proceso de ejecución y control
de las obras, aun no tienen incidencia directa en las decisiones que se
toman, más allá de la postulación de las personas de la comunidad que
trabajaran en las mismas.
7. A manera de conclusión
Una vez realizado el análisis de documentos oficiales, fuentes secundarias
y llevadas a cabo las entrevistas semiestructuradas a expertos (4),
transportistas (8) y funcionarios (6), se puede concluir que: 1) En
Venezuela existe una política nacional de transporte urbano vigente
desde el año 2001, cuyos programas son los mismos que la política
nacional de transporte urbano de 1991. 2) Se corrobora que son muy
escasas las acciones para ejecutar los programas diseñados en la política
de 1991 y 2001. Las acciones realizadas se concentran en la mejora de la
infraestructura vial mediante importantes inversiones en repavimentación
y rehabilitación y mantenimiento en vías expresas del Área Metropolitana
de Caracas. 3) El gobierno nacional ha impulsado la construcción y
ampliación de 10 sistemas de transporte urbano masivo, siendo 6 de ellos
en la RMC. 4) Existen experiencias de participación ciudadana en materia
de transporte urbano promovidas por el Estado.
Se concluye que a pesar de que existe una política formal en materia de
transporte urbano vigente desde 2001, muchas de las acciones que se
ejecutan no están contempladas en ella, tal es el caso del impulso del
transporte urbano masivo en las principales ciudades del país.
Los sistemas de transporte masivo son una acción de inclusión social al
brindar servicio de transporte a los sectores de menor poder adquisitivo,
brindándole mayor cobertura territorial, accesibilidad en tiempo y espacio,
y una tarifa subsidiada que les permite igualdad de oportunidades para el
traslado desde sus hogares a sus lugares de trabajo, salud y recreación,
entre otros.
A pesar de existir una política formal en materia de transporte urbano,
diseñada bajo la asesoría de los organismos multilaterales, las acciones
242
que ejecuta el gobierno nacional difiere de lo enunciado en la política, y
estas acciones, si se operan como está previsto, contribuirá a la inclusión
social en Venezuela.
En Venezuela se impulsa un modelo de desarrollo fundamentado en la
participación social, buscando que sean los propios ciudadanos lo que
diseñen e implementen las políticas públicas necesarias para elevar la
calidad de vida de la sociedad. En este sentido se ha creado todo un
marco constitucional y legal incluye los mecanismos e instrumentos de
participación de los ciudadanos.
En el transporte público urbano, a pesar de contar con un marco legal
favorable y planes de desarrollo orientados a fomentar la organización
social y trasladar a la sociedad el poder de formular e implementar las
políticas públicas, la participación de la comunidad se encuentra en nivel
básico. En el sistema tradicional de transporte público la participación
es escasa a nivel nacional. En los sistemas de transporte masivo, su
participación es de ejecutora y fiscalizadora, participan en la gestión, pero
sin ninguna influencia formal en la toma de decisiones, ni de la ejecución
de la obra ni del diseño de los mismos.
La participación que se inicia en el país luego del proceso de cambio
impulsado por el gobierno nacional dista del modelo de participación
que se busca para lograr el desarrollo del país donde se persigue lograr
el empoderamiento de los ciudadanos. Sin embargo, en lo que respecta
al transporte público, las experiencias antes expuestas representan un
avance y que en la medida en que los organismos del Estado continúen
incentivando la participación a través de las acciones se puede lograr el
modelo planteado.
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244
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 245-260
Sandra Ornés V.
LA GOBERNABILIDAD URBANA: UN CONTRATO
COLECTIVO DESDE LA BIOÉTICA DEL DESARROLLO
SOSTENIBLE*1
RESUMEN
ABSTRACT
La ciudad como sistema complejo,
ocupa un territorio sobre el cual
existen y se interrelacionan el hombre
con las actividades propias del habitar
humano (residenciales, empleadoras,
de servicios y equipamientos); todas
regidas por ciertos principios de poder y
organización. Esta condición requiere
de una clara y adecuada estrategia de
coordinación y organización colectiva
entre los actores locales (públicos,
privados y comunitarios), que permita
la satisfacción de las necesidades
ciudadanas. Por ello, la importancia
del concepto de gobernabilidad
urbana. La gobernabilidad urbana
supone la gestión de los recursos
económicos y sociales de una ciudad,
y el fortalecimiento de los valores de
participación y toma de decisiones,
bajo principios de eficacia, equidad,
ética, entre otros. En este contexto,
es oportuna la reflexión acerca de la
fundamentación bioética que debe
tener cada una de las actuaciones e
The city as a complex system, occupies
a territory above which man they
exists and interrelates the man with
the activities of human habitation
(residential, employment, of services
and equipment), all guided by certain
principles of power and organization.
This condition requires a clear and
appropriate strategy for coordination
and collective organization among
local participants (public, private and
community), for the satisfaction of
the needs of citizens. Therein lies the
importance of the concept of urban
governance.
Urban governance is the management
of economic and social resources of
a city, and strengthening the values
of participation and decision-making
guided by the principles of efficiency,
equity, ethics, among others. In this
context it is timely to reflect on the
merits bioethics must have as relates
to each of the actions and interventions
of local players involved in the fate of
** Investigación desarrollada en el marco de los estudios de Doctorado en Desarrollo
Sostenible-USB.
245
intervenciones de los actores locales
involucrados en el destino de las
ciudades, para que ellas puedan ser
evidencia de éxito y sostenibilidad.
cities, so that they may be evidence of
success and sustainability.
Keywords: Urban governance, sustainable development, bioethics.
Palabras clave: Gobernabilidad urbana, desarrollo sostenible, bioética.
246
1. Introducción
El presente trabajo tiene como finalidad realizar una breve revisión del
concepto de gobernabilidad urbana y de las interrelaciones sobre las cuales
ésta se sustenta, protagonizadas por la ciudad como territorio, las políticas
institucionales y los ciudadanos; a los fines de analizar las posibles
vinculaciones existentes entre estos componentes y los principios de la
bioética del desarrollo sostenible; para la construcción de nuevos modelos
de ciudad, más autónomas, equilibradas y justas con sus ciudadanos y
ambiente; todas responsabilidad del gobierno local.
Para ello, el texto se estructura a partir de la fundamentación conceptual
de la ciudad y de la gobernabilidad urbana, destacando la importancia
de la política y la gestión urbana para la existencia de la ciudad como
hábitat por excelencia del siglo XXI; para posteriormente resaltar el
papel de los principios bioéticos en esta dinámica de relaciones que se
traducen finalmente en la búsqueda del respeto y disfrute de los derechos
ciudadanos, en un contexto de desarrollo sostenible como reto del milenio.
En consecuencia y para finalizar, se dejará una reflexión final abierta
acerca de los retos que enfrenta la ciudad frente a la construcción de
nuevas ciudades y/o renovación de las existentes; en un contexto de
ciudad globalizada.
2. Ciudad y gobernabilidad urbana: conceptos y principios
La ciudad resulta ser un concepto complejo y amplio, que cuenta con
diferentes acepciones de acuerdo al principio conceptual que se aplique,
involucrando individuos, relaciones, manejo del poder, ocupación
territorial, entre otras.
Dada esta riqueza, resulta interesante llamar la atención sobre algunas
de las principales fundamentaciones manejadas entre los conocedores
del tema urbano y, de esta forma, buscar hilos conductores y comunes;
destacando los siguientes enunciados del concepto de ciudad:
247
• Palabra que viene del latín "civitas", civilización, y que involucra
la existencia de una alta organización comunitaria (Diccionario de
Latín).
• “El Estado es la ciudad, y la ciudad es el Estado. El problema de
la ciudad como tal se traslada al problema de la situación o estado
político de sus habitantes, los ciudadanos” (CHUECA, 1974).
• “Es el espacio político por excelencia”. “El espacio donde nacen y se
ejercen los derechos y deberes de ciudadanía, y donde el ciudadano se
constituye como el elemento esencial de la vida social” (CARRIÓN,
2007).
• “Conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya
población densa y numerosa se dedica por lo común a actividades no
agrícolas” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española).
• “Un lugar habitable; un gran, prominente e importante centro de
población; un centro relativamente permanente y organizado, teniendo
una población con variadas habilidades, faltándole autosuficiencia
en la producción de alimentos, y usualmente dependiendo de la
manufactura y comercio para satisfacer las necesidades de sus
habitantes" (Diccionario Merriam Webster).
• “El espacio de asentamiento por excelencia de un gran número de
personas, que intervienen significativamente en su entorno, dotándolo de
servicios especializados, infraestructuras de comunicación complejas,
privando lo artificial sobre lo natural, con una dinámica intensa en
cuanto a sus relaciones interpersonales, densidades de ocupación de
medias a altas, un desarrollo económico importante (principalmente en
actividades de orden terciario y otras especializadas), una población
mayor a 30.000 habitantes (según el IGAC) y el manejo del poder de
los recursos y las acciones humanas centradas en su asentamiento”.
(http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/palmira/5000455/
modulos/modulo1 /lec2.htm)
Una vez comprendidos estos conceptos, entonces se puede afirmar que
la ciudad es el territorio o espacio geográfico sobre el cual existen,
confluyen, se desarrollan y evolucionan actividades asociadas con el
248
habitar del ser humano (residencias), éstas esencialmente heterogéneas,
así como aquellas otras que sirven de apoyo fundamental para la vida
urbana (empleadoras, de servicios y equipamientos); todas bajo ciertos
principios de poder y organización. De la manera como se relacionen y
vinculen cada una de estas actividades con los individuos en la satisfacción
de sus necesidades, y de éstos con los niveles de poder y/o gobierno de
las mismas; se derivarán ciudades exitosas, autónomas, inteligentes,
sustentables, en permanente proceso de reinvención; o por el contrario,
estancadas, deprimidas, sin visión de futuro y que requieren de una
activación y renovación, etc.
Sin embargo, a pesar de lo favorable o desfavorable que puedan ser los
escenarios de ciudad, el ambiente urbano sigue siendo atractivo para la
población que busca el mejoramiento de su calidad de vida; y de acuerdo a
las proyecciones “en América Latina, así como en el mundo desarrollado,
aproximadamente el 75% de la población vive en áreas urbanas, y para el
año 2030 un mayor número, el 84%, será urbano” (INFO Project, 2002; 5).
En consecuencia, la vida en las ciudades pasa a ser todo un reto, que
requiere de una clara y adecuada estrategia de coordinación y organización
colectiva para poder manejar adecuadamente cada uno de sus componentes
físico-ambientales, sociales, institucionales, económicos, etc. y minimizar
los posibles impactos ambientales-urbanos.
Allí radica el concepto de gobernabilidad como:
• “una capacidad social y una relación social", "la capacidad social de
trazar y lograr objetivos en organizaciones, localidades, naciones,
regiones y seres humanos (gobernabilidad corporativa, local, nacional,
regional y social)” (Arbós y Giner en RUBBINI, S/F).
• “el resultado de la naturaleza de los procesos decisorios, de la visión que
los guía, de la calidad de la información utilizada, de la participación
alcanzada, de los acuerdos logrados, de los recursos técnicos que
se movilizan en todos los ámbitos y niveles involucrados en esas
decisiones y en su ejecución, etc.” (Martínez Nogueira y Cóngora en
RUBBINI, S/F).
249
Y más específicamente la gobernabilidad urbana, entendida como “la
suma de las muchas maneras que los individuos y las instituciones, tanto
públicas como privadas, planifican y administran los asuntos comunes
de la ciudad” (UN-HABITAT, 2005); más aún frente a la complejidad de
los problemas urbanos que impacta mayormente en las clases sociales
más desfavorecidas, usualmente excluidas y marginadas del derecho a
la ciudad.
De esta manera, se constituye en una característica del sistema sociopolítico que sólo existe al contar con una efectiva gobernanza, la cual
permita resolver conflictos y tomar decisiones.
Algunas de las evidencias de los problemas de gobernabilidad urbana son:
• la inadecuada recolección de los desechos urbanos;
• el bajo y limitado acceso a la vivienda y tierra urbana, que se traduce
en nuevos asentamientos no controlados;
• la economía informal y ocupación irregular del espacio público;
• los altos niveles de desempleo, corrupción, analfabetismo,
contaminación ambiental, desertificación ambiental, como los más
emblemáticos.
Sin embargo, estas manifestaciones que han permanecido a través de los
años no siempre tienen la misma expresión ni responden a las mismas
variables. Es necesario reconocer que se está frente a un crecimiento
urbano distinto, caracterizado por la permanente incertidumbre y el
cambio, donde la lógica de urbanización responde ahora a un proceso de
cosmopolización urbana, entendida como el empoderamiento a través de la
globalización y la descentralización. Se avanza a través del fortalecimiento
del gobierno local y la integración social (sector público, sector privado,
ciudadanos y comunidad organizada).
Por lo tanto, el éxito o fracaso de la gobernabilidad urbana va a generar
consecuencias directas sobre el desarrollo humano y el ambiente, y ésta
será evaluada en función del grado de legitimidad, representatividad y
responsabilidad ante él público; es decir, la influencia de la gestión de
los asuntos públicos.
250
Este marco ratifica la necesaria reivindicación y rescate del rol de la
ciudad como “la primera forma de participación política y el escenario de
construcción entre el territorio, el Estado y la ciudadanía” (CARRIÓN,
2007). Igualmente, debe replantearse lo urbano desde lo local, desde la
descentralización, ese espacio estratégico más cercano del ciudadano,
donde es posible la gestión de la solución de los problemas; y más aún
con el potencial que representan los medios de comunicación, los cuales
facilitan la alianza y la retroalimentación en red; aprendiendo de las
experiencias vecinas.
Así, es oportuna la reflexión acerca de la fundamentación bioética que
debe tener cada una de las actuaciones e intervenciones de los actores
locales involucrados en los destinos de las ciudades, para que las mismas
sean exitosas.
¿Cómo se puede atender y comprender la complejidad urbana, la multidimensionalidad del territorio, las dinámicas de la ocupación de suelo; la
diversidad y globalidad socio-cultural, la fragmentación de los poderes
locales, las presiones económica y legales, entre otras, desde la perspectiva
de los principios de la bioética del desarrollo sostenible?.
3. Los principios bioéticos de la dinámica urbana y su aproximación
al desarrollo sostenible
La dinámica urbana a nivel mundial constituye un fenómeno sujeto a
constantes análisis y reflexiones dada su condición de complejidad y de
intercambio entre las personas, las actividades, el ambiente, los intereses,
las culturas, los poderes, los deberes y derechos; siendo finalmente la
ciudad una respuesta del compromiso colectivo logrado.
Ahora, este compromiso sólo es posible en la medida que la ciudad
sea construida considerando la voluntad y participación de sus actores
sociales, una cultura que determina los valores y principios de vida,
una actitud frente a la institucionalidad, un trabajo compartido donde
todos sean corresponsables, una ciudad que sea de todos, y que ofrezca
oportunidades de encuentro como un ejercicio diario de libertad.
251
En consecuencia, el individuo, y específicamente el ciudadano, pasa
a jugar el rol de pilar fundamental de la gestión pública para el logro
ciudades más calificadas y sustentables.
Sin embargo, ese ciudadano asume, en el contexto de su ciudad,
distintos roles y funciones de acuerdo a sus intereses, capacidades,
representatividad frente a alguna institución y visión de futuro, que puede
o no tener resultados favorables tanto a nivel individual como colectivo. Y
es justamente sobre este punto sobre el cual se busca llamar la atención.
¿Cuáles son los principios que pueden rescatar y valorar el rol de cada
individuo como corresponsable de la construcción de la ciudad?. ¿Cuáles
son esos principios que justifican los comportamientos, intercambios y
decisiones humanas?
Para dar respuesta a estas preguntas, el análisis se centrará en torno a los
principios bioéticos y su vinculación con el acontecer urbano, entendiendo
por Bioética como la “ética de la vida”, en cuyo marco se destacan sus
cinco (5) principios fundamentales desde la óptica principalista, como
lo son: la autonomía, la beneficencia, la justicia, la responsabilidad y la
precaución; términos que se detallarán y ampliaran a continuación:
• En primer lugar, cuando se habla de la autonomía del ciudadano en la
toma de decisiones en torno al destino de su ciudad, ésta se refiere a
un derecho, al libre ejercicio de la decisión, la cual deben tratar de ser
equilibrada, justa, resultado de un adecuado y completo manejo de la
información, de una visión integral e integradora, así como del respeto
de cada actor. Por lo tanto, no debe confundirse con el individualismo,
motor de la fragmentación social y urbana.
• En segundo lugar, destaca la beneficencia, principio orientador de
las acciones individuales y colectivas, hacia la reducción de las
disparidades, la satisfacción de las necesidades fundamentales de la
población, y la búsqueda de un equilibrio entre el hombre y el ambiente.
• En tercer lugar, la justicia representa un camino hacia la igualdad de
oportunidades para cada ciudadano, en el acceso a la información y
en la toma de decisiones, evidencia del libre ejercicio democrático, en
donde la ciudad y su espacio público representan el territorio ideal.
252
• En cuarto lugar, se presenta el principio de responsabilidad, que debe ser
asumido no solo por los ciudadanos con cargos institucionales bajo su
mando, sino también por el individuo de a pie. Se refiere a la obligación
de garantizar, a través de cada una de las actuaciones e intervenciones
en la ciudad, el mejor y más adecuado uso de los recursos propios en
el desarrollo y crecimiento urbano, minimizando los posibles efectos
desfavorables.
• En quinto y último lugar, no por ello menos importante, se tiene la
precaución, vinculado estrechamente con la especial atención de que
todas las decisiones individuales, colectivas e institucionales que
impacten en el ámbito urbano no comprometa a las generaciones
futuras; por lo que cada actuación debe ser el resultado de un amplio
trabajo de consenso y acuerdo. En caso de errores, el compromiso es
asumir la correspondiente indemnización sobre el territorio o población
afectada.
Del resultado del análisis de estos principios y su vinculación con los
ciudadanos y la ciudad, es posible generar una especialización de los
niveles y las relaciones existentes entre los actores, la urbe y sus principios
bioéticos como ciudadanos. (Ver Esquema No.1).
253
Esquema Nº 1
Principicios de la Bioética
Autonomía
Beneficencia
INDIVIDUO
Justicia
Responsabilidad
Precaución
Traducción en la Ciudad
Ciudad
integrada,
sentido
de
pertenencia,
identificación con las obras e intervenciones urbanas,
permanente intercambio entre ciudadanos y
autoridades, minimización de la degradación social y
ambiental.
Población
satisfecha
en
sus
necesidades
fundamentales, bajo un equilibrio entre la naturaleza
y las intervenciones realizadas por el hombre.
Un desarrollo urbano equitativo donde se minimizan
las disparidades, y se ofrecen las mismas
oportunidades a todos los actores en el acceso a la
información y en la toma de decisiones.
Un desarrollo y crecimiento urbano con un adecuado
uso de sus recursos, bajo principios de protección,
conservación del ambiente y de los seres humanos;
minimizando los posibles efectos sobre el territorio y
la población.
Respeto por la Tierra y la vida en toda su diversidad,
donde las intervenciones son el resultado de un
amplio trabajo de consenso y acuerdo.
Fuente: elaboración propia.
Adicionalmente, si se consideran e incorporan en este proceso de análisis
las dimensiones del desarrollo sostenible, entonces cada uno de sus
componentes o dimensiones, como lo son el crecimiento económico,
desarrollo social, y la protección ambiental, van a tener particulares
traducciones en la ciudad. (Ver Esquema No. 2)
254
255
Componente de
Desarrollo Social
Componente de
Crecimiento Económico
Componente de
Protección Ambiental
Responsabilidad Ambiental, Económica y Social:
activación de mecanismos de seguimiento y control,
compromiso y consenso colectivo, trabajo colectivo,
transparencia de gestión, cuido del ambiente.
Justicia Ambiental, Económica y Social: impulso de
las inversiones en el territorio y la base económica,
libre competencia, sociedad incluyente, efectivo proceso de incentivos y sanciones, divulgación de la
información, repartir riesgos y beneficios.
Beneficencia Ambiental, Económica y Social: valores
y estilos de vida colectivos, oportunidades para las
ideas, reglas de organización comunitaria; la construcción y participación continua para la ciudad.
Precaución Ambiental, Económica y Social: minimización de desastres,
cuido y potenciación del territorio, estrategias de inversiones, transparencia de gestión, e inclusión de todos los grupos sociales en la toma de
decisiones.
Precaución
Responsabilidad
Justicia
Beneficiencia
Autonomía
Autonomía Ambienta, Económica y Social: respeto
por la naturaleza, libertad de competencia económica,
participación ciudadana, igualdad de oportunidades,
ejercicio de los derechos urbanos, agilidad y eficiencia en el manejo de recursos.
Resultado desde el Principio Bioético
Fuente: Elaboración propia.
Dimensión Institucional:
Soporte político e institucional del desarrollo y crecimiento de la ciudad, incluyendo la capacidad de organización comunitaria existente (capital social), así como los responsables de la asignación de las competencias.
Manera de pensar, valores e ideas
fortalecidas. Formación Ciudadana
amplia, extendida y colectiva. Respeto
de los derechos ciudadanos, mejoramiento de la calidad de vida.
Crecimiento
económico
claro, diversificado
y
enfocado
hacia
la
sostenibi lidad.
Generación
de riqueza,
aumento de
la productividad, mínimas condiciones
de
pobreza
y
desempleo.
Efectivos sistemas de tratamiento de
los desechos sólidos urbanos, de
transporte, de la gestión del patrimonio público, del uso de la energía y
de los recursos renovables.
Resultado desde la Sostenibilidad
Esquema Nº 2 .
Cabe destacar, en este momento, los esfuerzos internacionales llevados a
cabo por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (1988), la
cual presenta el informe “Nuestro Futuro Común” y es donde por primera
vez se define el concepto de Desarrollo Sostenible (o Sustentable), el cual
sirve de marco a la Declaración de Río en 1992, como conclusiones de la
Conferencia Mundial del Ambiente y el Desarrollo. Desde esos momentos
y hasta la actualidad, los gobiernos son los responsables de promover el
desarrollo sostenible a través de la cooperación a escala global, regional,
local; estimular la participación de la comunidad en su ámbito inmediato,
y promover un modelo de erradicación de la pobreza y de producción y
consumo sostenible.
Es por ello que la sostenibilidad es un reto central de gobernabilidad
para cualquier ciudad que quiera plantearse un mejor futuro, sobre todo
si se entiende por ciudad sostenible aquella que ha tomado opciones
consistentes en temas no sólo ambientales, sino también en lo relativo
al uso del territorio, el uso de los recursos naturales, la movilidad, el
modelo de crecimiento económico, los proyectos de cohesión e inclusión
social, los derechos de la ciudadanía o la extensión de las tecnologías de
información y comunicación.
En consecuencia, se puede afirmar que la sostenibilidad es un enfoque
que permiten orientar la acción política en intervenciones urbanas; por
lo tanto se habla entonces de los nuevos derechos humanos, y más bien
derechos urbanos.
Estos derechos urbanos deben estar siempre sustentados en principios
bioéticos, ya que según Potter, expresado por Lacadena (2004), la bioética
implica “la interacción entre personas y sistemas biológicos”, hechos que
se llevan a cabo en toda ciudad, y que se puede traducir en “una Ética de
la Tierra, de una Ética de la Vida Salvaje, de una Ética de Población, de
una Ética de Consumo, de una Ética Urbana, de una Ética Internacional, de
una Ética Geriátrica, etcétera”. Todas ellas están íntimamente vinculadas
con “los problemas que requieren acciones basadas en valores y en hechos
biológicos”, ya que de acuerdo a las reflexiones de Serrano Ruiz-Calderón
(2001) “la Bioética no se constituye en una opción fundamentalmente
individual, sino que tiene un indudable contenido social.”
256
De esta forma, al reconocer que la ciudad es un espacio y lugar de
encuentro por excelencia para todos los seres humanos, entonces se puede
afirmar que todos los ciudadanos tiene derecho a:
• Fortalecer su permanencia en el lugar de su hábitat, frente a las
diferentes intervenciones urbanas.
• Considerar el espacio público como una de las condiciones de justicia
y estructuración urbana, además de inclusión social; por lo cual es
necesario garantizar sus adecuadas condiciones de estado y confort.
• Valorar y promover la identidad colectiva dentro de la ciudad, referida
tanto a la organización interna del espacio urbano como facilitador de
la cohesión sociocultural de las comunidades (barriales, de grupos de
edad, étnicas, etc.), reconociendo la condición de pluridimensionalidad
de la ciudadanía que requiere de consensos colectivos.
• Contar con adecuadas condiciones de movilidad y de accesibilidad
para el ejercicio de la libertad urbana.
• Fortalecer las centralidades urbanas como espacio de articulación,
acceso y revitalización de los centros históricos, además de incentivar
la generación de nuevos espacios multifuncional y composición social.
• Considerar la inclusión social como política pública facilitadora de la
regularización y habilitación de los asentamientos humanos, en pro de
su calidad urbana.
• Promover un gobierno de proximidad que facilite los mecanismos de
participación ciudadana y de eficacia de la gestión pública.
• Incentivar la flexibilidad y actualización de la normativa, a los efectos
de generar propuestas de competencias, mecanismos y procedimientos
a favor de la planificación y gestión de las ciudades.
Estos derechos ciudadanos, según Borja (2000), solo podrán ser
desarrollados y legitimados si van acompañados por un proceso de:
• “Un proceso cultural, de hegemonía de los valores que están en la base
de estos derechos y de explicitación o especificación de los mismos.
257
• Un proceso social, de movilización ciudadana para conseguir su
legalización y la creación de los mecanismos y procedimientos que
los hagan efectivos.
• Un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos y
desarrollar las políticas para hacerlos efectivos”.
4. Retos futuros para la construcción de nuevas ciudades
De acuerdo a los planteamientos desarrollados en los capítulos anteriores,
y reconociendo que las ciudades son el hábitat por excelencia de gran parte
de la población mundial, entonces resulta de vital importancia promover
y fortalecer el rol de los gobiernos como facilitadores de procesos y
enlaces ante las empresas privada y las organizaciones comunitarias; para
la construcción en conjunto de la ciudad.
Esta construcción de ciudad pasa por la definición y internalización
de valores bioéticos fundamentales traducidos en nuevos derechos
ciudadanos ante la realidad urbana, para responder y atender las
condiciones de desigualdad y exclusión, así como superar los déficit de
servicios e infraestructura básica, ocupación ilegal de propiedades, entre
otros. Adicionalmente, más y más personas se apoyan en los servicios que
otorga la ciudad y su infraestructura; por lo que los recursos disponibles
para suplir las necesidades de su población como la voluntad y mejor
distribución de los recursos resulta ser fundamental.
Igualmente, el tema urbano y de gobernabilidad no sebe ser sólo una
responsabilidad local, sino compartida entre los distintos actores:
gobernantes, organizaciones no gubernamentales, la comunidad y los
ciudadanos de forma individual. Y en la medida que los ciudadanos se
incorporen en la toma de decisiones sobre su ciudad, teniendo claro el
respeto por los principios de la bioética del desarrollo sostenible, ésta
será exitosa.
Finalmente, se puede afirmar, retomando una reflexión de Centelles I
Portella (2006), que “Gobernar la ciudad, desde una perspectiva interna,
será gestionar con habilidad y liderazgo la red de actores urbanos,
258
densificándola, tramándola y haciéndola crecer en la dirección deseada.
Pero la ciudad de hoy no está aislada en el mundo. El gobierno de la ciudad
pide también al gobernante tener una clara visión de lo que sucede fuera
para situarse adecuadamente en el mundo”.
5. Conclusiones
La ciudad, como espacio de encuentro e intercambio plural, demanda
asumir, con responsabilidad colectiva, la construcción y defensa de la
calidad de vida urbana resultante de los procesos de planificación urbana
y gobernabilidad local.
Unos procesos que se fundamentan en la internalización y ejercicio de los
principios bioéticos del desarrollo sostenible, desde lo local a lo global
y desde lo individual a lo colectivo, a nivel de todas las organizaciones
institucionales y comunitarias.
En consecuencia, debe insistirse en la búsqueda del desarrollo humano
a partir de un efectivo equilibrio entre los factores sociales, económicos,
políticos, ambientales, etc., como componentes del desarrollo sustentable;
y donde cada uno de ellos nazca, evolucione y se desarrolle dentro de
un libre y transparente ejercicios de la autonomía, beneficencia, justicia,
responsabilidad y precaución.
De esta manera, considerando los principios bioéticos como ejes
transversales de la toma de decisiones en torno a la ciudad, ya sea de
parte del ciudadano de a pie, como de la autoridad legítimamente elegida;
es entonces posible asumir una posición positiva y esperanzadora frente
al logro de nuevos modelos de ciudad, respetuosas de las diferencias e
intereses, justas, equilibradas, armónicas y sustentables en el tiempo;
para beneficio de sus pobladores y del planeta, como espacio global de
la red de ciudades.
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a los nuevos desafíos del territorio”. Organización de Estados
259
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260
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 9, 2012, pp. 261-244
Juan Carlos Rodríguez Vásquez y Silverio González Téllez
UNA VISIÓN COMPARTIDA DE LA CARACAS QUERIDA.
UN APORTE A LA CREACIÓN DE LAS CAPACIDADES
METROPOLITANAS1*
RESUMEN
ABSTRACT
La visión compartida constituye
componente fundamental de un plan
estratégico urbano; en este trabajo
analizamos la experiencia de su
formulación para el Plan Estratégico
Caracas Metropolitana 2020 en
preparación por parte de la Alcaldía
del Área Metropolitana de Caracas
(AMC). El trabajo se aborda desde
el enfoque de desarrollo humano y
capacidades, se considera la visión
como un reflejo de las aspiraciones
de la gente, que a su vez expresan
funcionamientos deseados. Fue
una experiencia participativa que
involucró a más de 200 dirigentes
comunitarios de los cinco municipios
del AMC. Se exponen antecedentes del
proyecto, fundamentos conceptuales
y método de investigación así como
A shared vision is a key component of
the process of developing a strategic
urban plan; this paper analyzes
the experience of making it for the
Metropolitan Caracas 2020 Strategic
Plan, prepared by Office of The Mayor
of Metropolitan Caracas Area (MCA).
The research was approached from the
human development and capabilities
perspective, which considers a shared
vision is considered as a reflection of
the aspirations of the people, which
in turn, express the express desired
functioning. It was a participatory
experience that involved more than
200 community leaders from the five
boroughs of CMA. The paper contains
project background, it’s conceptual
and research method and vision
achieved after more than a year of
1* Los resultados de este trabajo forman parte de un proyecto más amplio realizado
por los autores y promovido por la gerencia de Gestión de la Ciudad y el Instituto
Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas de la Alcaldía del Área Metropolitana
de Caracas durante los años 2010-2011, bajo la gestión de la Urbta. Zulma Bolívar.
261
la visión alcanzada después de más
de un año de trabajo entre 20102011. El trabajo concluye con los
retos que se le plantean tanto a la
Alcaldía Metropolitana como a la
dirigencia social de la ciudad de
cara a la creación de capacidades
metropolitanas.
work between 2010-2011. The paper
ends with the challenges confronting
the Metropolitan Mayor´s Office as
grassroots authority of the city in
creating metropolitan capabilities.
Keywords: shared vision, participation, capabilities building.
Palabras clave: visión compartida,
participación, creación de capacidades.
262
1. Introducción
1.1 El proyecto de una visión compartida para Caracas Metropolitana
2020
Durante las elecciones regionales de finales del año 2008 se da, por
primera vez desde el arribo de Chávez a la presidencia de Venezuela en
1998, el triunfo de la oposición política en la elección de la autoridad
metropolitana de Caracas. Se trató de la elección del Alcalde del Distrito
Metropolitano de Caracas, Antonio Ledezma, con 722.822 votos (52.4%),
quien de esa manera vencía al candidato del partido del gobierno.
En el año 2009, acciones violentas y pseudo-legales de los activistas
y poderes alineados con la presidencia de Chávez se complotan contra
ese triunfo y se lleva adelante un proceso de desmantelamiento de
la estructura institucional y de las fuentes de recursos de la Alcaldía
Metropolitana de Caracas, el cual había ya comenzado meses antes de la
elección, cuando era evidente que las fuerzas gubernamentales podían
perder esa plaza. De hecho, el nuevo Alcalde Metropolitano nunca pudo
tomar posesión en la sede de Gobierno correspondiente. El despojo de
poderes llegó a un momento crucial cuando el día 07 de Abril de 2009
la Asamblea Nacional, de mayoría oficialista, promulgó la Ley Especial
del Distrito Capital1, con la cual se le sustrajeron bienes y competencias
a la Alcaldía del Distrito Metropolitano y se nombró una Autoridad para
el Distrito Capital2, además de retirar la asignación presupuestaria por
situado constitucional a la Alcaldía Metropolitana. El 27 de Agosto de
2009 se deroga la Ley de creación del Distrito Metropolitano de Caracas
-única ley específica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente
1 República Bolivariana de Venezuela, Ley Especial sobre la Organización y Régimen
del Distrito Capital, Gaceta Oficial Nº 39.156 del 13 de abril de 2009.
2 El Distrito Capital es una entidad federal cuya máxima autoridad es designada por el
Presidente de la República, se ubica al oeste del Área Metropolitano de Caracas y sus
límites territoriales son los mismos que los del Municipio Libertador, el cual junto a
los municipios Chacao, Sucre, Baruta y El Hatillo conforman el Área Metropolitana
de Caracas.
263
en 2000- reduciendo en un 90% las fuentes de recursos a la que, a partir
de entonces, se denominará Alcaldía del Área Metropolitana de Caracas3.
En esas condiciones de cerco, la Gerencia de Gestión de la Ciudad
de Caracas y el Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas
(IMUTC), adscritos a la Alcaldía del Área Metropolitana, se plantearon
llevar adelante la formulación de un plan estratégico para Caracas.
Durante el año 2009 se llevaron a cabo una serie de tareas propias de
la realización de un plan estratégico, entre ellas la elaboración de una
visión compartida de la ciudad de Caracas. Se realizó un primer taller con
el personal profesional del IMUTC sobre la materia, coordinado por el
Soc. Tulio Hernández. A comienzos de 2010 se solicitó la participación
del Dr. Silverio González Téllez, miembro del Centro para el Desarrollo
Humano (IERU-USB), para una labor de consulta más amplia con la
finalidad de construir la visión compartida, con participación de actores
sociales urbanos metropolitanos.
Para responder a la demanda institucional González Téllez conformó un
equipo junto con el Profesor Juan Carlos Rodríguez (Dpto. Planificación
Urbana USB y también miembro del Centro para el Desarrollo Humano)
y la Urbta. Carolina Castillo. El primer punto a resolver fue cuál abordaje
darle a la solicitud dado el contexto institucional y urbano de la Caracas
del año 2010.
1.2 El abordaje desde el enfoque de las capacidades y el desarrollo
humano
Hablar de construir la visión compartida de una ciudad como Caracas
desde el enfoque de desarrollo humano y capacidades, implica explorar
los sueños o aspiraciones de las personas en términos de la ciudad que
valoran y tienen razones para valorar (Sen: 2000; Alkire: 2008, 2010;
Nussbaum: 2011).
3 Para detalles ver: República Bolivariana de Venezuela, Ley Especial del Régimen
Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas, G.O. 39.276 del 01 de
Octubre de 2009.
264
No se parte de modelo normativo alguno (ciudad ideal), al menos no por
parte de los investigadores, se parte de la habilidad y condiciones que
permiten a las personas imaginar la Caracas que les gustaría ayudar a
construir, no sólo para sí mismos sino para sus seres más queridos y su
comunidad. Se trata del ejercicio de la libertad de planificar su propia
vida, llevada a escala de la metrópoli.
Ejercicio condicionado por el contexto de la Venezuela y la Caracas
del momento, con sus virtudes y defectos (fortalezas y obstáculos)
influyendo sobre las aspiraciones de los dirigentes sociales participantes.
Y en tal sentido es que dichas aspiraciones -recogidas en forma de visión
compartida- se refieren a funcionamientos que las personas quieren
alcanzar en su ciudad, como a aquellos que desean para sus hijos o para el
conjunto de la población metropolitana. Tales aspiraciones constituyen un
importante elemento de cambio, en la medida que contribuyen a construir
una visión que permite a las personas desplazarse mentalmente desde la
ciudad en que vivimos a la ciudad que queremos construir (PNUD, 2010:
81-93). Con el sólo ejercicio participativo y deliberativo de visualización
compartida, las capacidades de quienes han aportado o están aportando
a su construcción se expanden (Crocker, 2008).
Por supuesto que la ciudad de Caracas también vive rasgada por el conflicto
político y la desconfianza, y no sólo la Alcaldía Metropolitana. Esto afecta
a toda la sociedad. Basta citar la encuesta de CORPOVISIONARIOS4 en
Caracas del año 2009, a la cual un 77% dijo no confiar en las alcaldías.
Y un 71% de los caraqueños señaló no confiar en la gente de la ciudad,
porque la gente no cumple los acuerdos (67,4%). Por eso la pregunta
que se buscaba responder es: ¿Cómo hacer surgir de esta matriz de
descomposición de la convivencia una visión compartida de la Caracas
futura cuando quien la convoca y promueve es una Asociación Civil
Caracas Metropolitana, que agrupa instituciones gubernamentales,
privadas y ong’s con atribuciones e intereses sobre la ciudad de Caracas,
con la lamentable ausencia de las autoridades e instituciones locales
(Municipio Libertador) y nacionales afines al gobierno nacional (Distrito
4 CORPOVISIONARIOS es una institución que sigue las pautas del Ex-Alcalde de
Bogotá Antanas Mockus en materia de consultoría y estudios sobre cultura ciudadana.
265
Capital y demás entes del gobierno nacional), las cuales han rechazado
toda invitación a reunirse y participar?
En tal situación, la convocatoria a líderes comunitarios y otros actores de
la ciudad para construir una visión compartida debe entenderse como un
paso en la difícil dirección de unificar una visión consensuada de lo que
queremos para Caracas. Cada día aumentan sus problemas y se pierden
oportunidades. Por eso no puede detenerse el proceso de búsqueda de
concertación debido al conflicto. Lo que parece muy importante es el
énfasis en la pluralidad que debía tener esta iniciativa, sin ceder en el
liderazgo y la apertura del espacio público al debate sobre la ciudad que
queremos construir, y la convivencia que la inspiran.
Dos consultas recientes5 al caraqueño claman por una mejor convivencia.
Ambas fuentes de datos coinciden en que los valores de la convivencia
como el respeto y la seguridad resultan fundamentales para cualquier
esbozo de la calidad de vida que anhelamos. Pero esos valores la mayor
parte del tiempo son exigidos a otros sin la debida atención de lo que
cada actor, líder y ciudadano pueden dar o construir en sus respectivos
campos de acción. La encuesta de CORPOVISIONARIOS así lo recuerda
cuando señala que sólo 4,8% de los caraqueños participa de actividades
de gestión de los asuntos públicos.
5 Nos referimos a: La Encuesta de Cultura Ciudadana diseñada por la organización civil
CORPOVISIONARIOS (Colombia) ya citada, la cual identifica comportamientos
relevantes para la convivencia y el desarrollo social, económico, político y ambiental
de las ciudades de Colombia y Latinoamérica. Ha sido aplicada en 14 ciudades de
Colombia (en algunas de ellas varias veces) y en Ciudad de México (2008), Belo
Horizonte (2008), y Caracas (2009). Y la experiencia de consulta ciudadana iniciada el
año 2009 por el Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas (IMUTC), a través
la Gerencia de Participación Ciudadana, continuada en 2010, tocando distintos lugares
de los cinco municipios de Caracas y completando 4.310 consultas a participantes
voluntarios, invitados al azar entre las personas que pasaban por un punto de encuentro
público de la ciudad, a quienes se les pidió que escribieran una palabra que representara
la Caracas que quisieran en el año 2020. Concretamente la pregunta utilizada fue
“¿Cómo le gustaría ver a Caracas en el 2020?”. De esa manera se cubrieron 14 espacios
públicos de la ciudad.
266
El debate público que iniciamos busca saber si estamos dispuestos a
compartir una visión y si podemos confiar en construirla junto con otros,
cuyas posiciones son diferentes. Obtener una visión compartida no está
garantizado como una etapa más de la lista de tareas de un plan. Se
puede decir que hay mucho campo para su emergencia como lo muestran
las cifras de las consultas citadas. Pero también hay contradicciones
importantes entre lo que busca la gente y lo que dicen los expertos por
un lado, y entre lo que anhela la gente y lo que esa misma gente se
compromete a cumplir para lograrlo junto a otros ciudadanos. Esos son
dilemas presentes en la construcción de la visión compartida de la Caracas
metropolitana 2020, una experiencia que puede inscribirse en la corriente
contemporánea de buenas prácticas en materia de planificación urbana,
pero que no por ello tiene su éxito garantizado.
1.3. El propósito central del proyecto
Tal vez no se ha dicho suficientemente que el propósito de la planificación
urbana no es solamente resolver problemas sino también crear y alcanzar
sueños (Duerksen, et. al: 2009). Justamente ese fue el propósito central
de este proyecto, contribuir a crear un sueño alcanzable para Caracas, la
ciudad soñada por sus “ciudadanos de a pie”.
Se partió de la premisa según la cual la falta de participación de los actores
sociales de base en la elaboración de una visión compartida de la ciudad
de Caracas explica en parte la inviabilidad de los planes de desarrollo
urbano presentados históricamente a nivel metropolitano6, por lo cual
este proyecto volcó su atención sobre el liderazgo social de base de las
comunidades caraqueñas a fin de hacer un aporte sustantivo a la creación
de dicha visión desde ese espacio de liderazgo, insumo fundamental del
Plan Estratégico Caracas 2020.
En una ciudad que como Caracas atraviesa una profunda crisis de
gobernabilidad, dividida por el antagonismo entre los actores políticos,
6 Nos referimos a planes urbanos de alcance metropolitano como el “Plan General Urbano de Caracas 2000” (OMPU, 1979) o el “Plan Estratégico Caracas Metropolitana
2010” (Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana, 1998).
267
fomentar un proceso de planificación urbana participativa supone
inclusión, esto es ofrecer la oportunidad para que todos los sectores se
expresen en la creación de una visión que eche raíces en las comunidades
y se sostenga en el tiempo.
Así se buscó aportar una manera de superar el cortoplacismo y
personalismo de las construcciones gubernamentales de la ciudad,
así como el racionalismo de las visiones tecnocráticas, a través del
sentimiento de la gente, dentro de un proceso de investigación que hizo
posible arribar a una visión a mediano plazo (año 2020).
Al mismo tiempo, a través de la dinámica de deliberación democrática
generada a lo largo de un año de trabajo con representantes comunitarios
de los cinco municipios y de la juventud universitaria de la ciudad se buscó
contribuir al surgimiento de una voz comunitaria de alcance metropolitano
que además de aportar a la viabilidad del Plan Estratégico Caracas 2020,
mantenga activa la comunicación entre gobierno local (metropolitano y
municipal) y comunidades en torno al desarrollo urbano de la metrópoli.
2. En búsqueda de una visión metropolitana de Caracas. La
experiencia previa
2.1 Balance del Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010
Más allá de las complejidades políticas que involucra una completa
respuesta al problema arriba formulado, el primer paso para la formulación
de un plan estratégico para Caracas de 2020, elaborado en la Caracas de
2010, fue entender por qué el gran esfuerzo del Plan Estratégico Caracas
2010 (FPECM-2010) coordinado por el Ing. José González Lander7 no
tuvo continuidad8.
7 González Lander fue el promotor, desde sus inicios, de la obra emblemática de la
Caracas posible, el Metro de Caracas, inaugurado en el año 1983 y, por tanto, González
Lander fue la figura con mayor legitimidad en la gerencia urbana de esos años.
8 Para una aproximación a aquel primer plan estratégico ver: Fundación Plan Estratégico
de Caracas (1999). Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010, Caracas.
268
A ese respecto, se buscó la opinión de quien fungió como Secretario
Ejecutivo de la Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010
(FPECM-2010), el economista Carlos Torrealba. En una entrevista, el
día 26 de Agosto de 2010, se le consultó a qué le atribuía la falta de
continuidad de tan importante iniciativa como lo fue el Plan Caracas
Metropolitana 2010. Esta sección se basa en su testimonio.
Torrealba comenzó por señalar la alta legitimidad que había logrado la
Fundación al inicio del gobierno de Chávez (1999) y después, en plena
Asamblea Constituyente, gracias al espaldarazo de Aristóbulo Isturiz
(hombre de confianza del presidente, constituyente y ex-alcalde del
Municipio Libertador). De ese momento, se puede resaltar el consenso
que había en la Fundación, el cual fue transmitido a la Asamblea
Constituyente, sobre el carácter prioritario que tenía el logro de la
gobernabilidad de la metrópoli de Caracas, ante cualquier otro tema de
relevancia. Es precisamente sobre esa meta que avanza la propuesta del
Distrito Metropolitano, que proponía entre otras cosas la creación de
una entidad política metropolitana con los cinco municipios del Valle
de Caracas.
En el mismo sentido fue fructífera la relación entre el abogado Ricardo
Combellas, miembro de la comisión presidencial que redactó la propuesta
de cambio constitucional del presidente Chávez y la profesora Maruja
Delfino9, quienes habían compartido labores en la antigua Comisión
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE, 1984-1999). La
Prof. Delfino fue llamada por Combellas para redactar un artículo
referido a Caracas en el proyecto de Constitución presidencial, lo
que sintetizaba el trabajo ya realizado por la FPECM-2010. Es así
como se propone en el proyecto del presidente Chávez un artículo
para la nueva Constitución y una ley para la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas.
9 Profesora de la Universidad Central de Venezuela, experta jurídica en el tema.
269
En pleno debate de la propuesta se da una lucha política con el gobernador
de Miranda, Enrique Mendoza10, quien se veía afectado por el recorte
territorial y de la base económica y electoral del Estado Miranda y se
opone a la separación de “sus municipios” (Sucre, Baruta, Chacao y El
Hatillo) que pasarían a formar parte de la nueva entidad metropolitana, sin
ponderar el daño que le hacía a la gobernabilidad de Caracas a largo plazo.
Fueron infructuosas las gestiones políticas para mantener la propuesta
inicial, y la importante movilización de calle liderada por Mendoza, junto
con el poco compromiso con la propuesta metropolitana por parte del
presidente de la Asamblea Constituyente, Luis Miquilena11, hicieron que
éste último privilegiara otras prioridades de la nueva Constitución frente
a un asunto considerado secundario, todo lo cual condujo al resultado
político de un confuso articulado legal que dio nacimiento a la Alcaldía
Metropolitana.12
Luego, en el año 2001, se realizan las elecciones municipales y de alcaldes.
La Fundación se vuelca hacia los candidatos para hacer un trabajo de
lobby a favor de las ideas consensuadas en el Plan y por la Asociación.
Pero la acogida es tenue y los nuevos actores locales se interesan poco
por el largo plazo y los asuntos estratégicos, y se entregan más al corto
plazo de la crisis política o al aprendizaje de sus nuevos oficios.
En enero de 2001 muere el Ing. González Lander y la Fundación sufre
la baja de su más conspicuo exponente. Se busca sustituto en Leopoldo
Aguerrevere, Presidente de la Electricidad de Caracas, figura emblemática
del sector empresarial privado y de la visión sistémica de la metrópoli
10 Mendoza fue líder opositor a Chávez de gran relevancia en aquellos años de comienzo
de los 2000.
11 Luis Miquilena fue artífice de la victoria de Chávez en las elecciones de 1998 y
posterior mano derecha del presidente hasta los sucesos de Abril 2002 cuando
renuncia a continuar apoyándolo.
12 Para un análisis tanto del proceso que condujo al surgimiento de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas así como de las contradicciones de su ley de creación
ver: Revista Urbana No. 29, Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y
Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, Caracas (julio-diciembre 2001),
dedicado íntegramente al análisis de este tema.
270
que propugnaban las empresas de servicio, muchas de ellas privadas
en aquel tiempo. Pero aquí de nuevo hay un cambio brusco debido a la
compra de la Electricidad de Caracas por una empresa transnacional. Al
año siguiente ocurre el fallecimiento de Aguerrevere.
De manera que el cambio del mapa de actores, con la pérdida de los
líderes de la Fundación, los cambios institucionales y el tremendo
torbellino político en curso terminó frenando todo auspicio y apoyo a la
FPECM-2010, incluso por parte del Metro de Caracas y de la Electricidad
de Caracas, sus co-fundadores más importantes. En tales circunstancias
la Fundación tuvo que cerrar sus puertas en Julio del 2002.
Carlos Torrealba resume esta situación inspirado en una argumentación
que escuchó de la Arq. Martha Valmitjana13 en su momento: “en
Venezuela no se alcanzan verdaderos acuerdos institucionales sino
más bien compromisos con los individuos que en un momento dado
son portavoces de alguna institución, compromisos institucionales que
luego no se concretan. Además, tampoco se cuenta con una sociedad
civil organizada que pudiera presionar por la continuidad de los
acuerdos en torno a determinados proyectos vitales para la ciudad.
Es reconocida su debilidad y relativa pasividad” (énfasis nuestro).
De manera que la Fundación cumplió un papel al elaborar una propuesta
de ciudad junto a representantes de todas las empresas e instituciones
relevantes, además de establecer un lugar de encuentro entre académicos,
gerentes de las empresas de servicios y funcionarios públicos locales y
nacionales, quienes se reunían regularmente y revisaban los problemas
comunes de la ciudad. No obstante, sus grandes propósitos se
descontinuaron.
Ya para cerrar su balance se le preguntó a Carlos Torrealba acerca de
la aparente ausencia de actores comunitarios en la representación de la
13 Miembro del Consejo de la Fundación Plan Estratégico de Caracas Metropolitana
2010 y ex-directora del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela.
271
Fundación e incluso en la construcción del plan, de su visión compartida,
entre otros. El entrevistado respondió que no había la organización
comunitaria que hay ahora y los liderazgos vecinales eran muy locales y
les costaba ver la metrópoli. En la Fundación intentaron la incorporación
de algunas de las organizaciones existentes, entre las cuales mencionó
a la Federación de Asociaciones de Comunidades Urbanas (FACUR) y
la organización “Proyecto Catuche”, las cuales participaron en algunas
reuniones pero no continuaron o no estuvieron interesadas.
Para Torrealba lo importante, en cualquier esfuerzo para un nuevo plan,
es lo que pueda quedar en el tiempo como mecanismo de integración, ya
que el cambio de autoridades de las alcaldías en 2013, más una nueva
Asociación de Plan Estratégico donde la mitad de la ciudad institucional
y política estaría ausente son poco auspiciosas. No obstante, ve de manera
positiva que se pueda estar buscando lo que definiría la convivencia desde
el ciudadano, desde los liderazgos comunitarios, como lazo que pueda
trascender los acuerdos personales como fundamento de una manera de
convivir en Caracas.
2.2 Búsqueda de un nuevo camino
El hecho de que los actores de base, comunitarios, vecinales y populares
-que representan la votación mayoritaria de la metrópoli- y el torrente
ciudadano de a pié, no estuvieron presentes en la construcción de esa visión
de ciudad que se quería, ni en la mesa de reuniones periódica en el marco
del PEC-2010, es parte de la explicación de su falta de sostenibilidad.
Quizá la fibra emotiva de los caraqueños en su visualización de un
futuro compartido de su ciudad pueda generar una visión más duradera y
energizante que aporte a la solución del impasse institucional en el que se
encuentra la ciudad. Es cierto que resulta un gran reto de liderazgo tratar
de sobrepasar la presión del presente y del utilitarismo predominante para
detenerse un momento a buscar una meta compartida.
De allí la relevancia de comenzar la construcción de la imagen de futuro
compartida con los denominados actores comunitarios y populares de
los cinco municipios que componen el Área Metropolitana de Caracas
272
(AMC), con sus representaciones de base. Es decir, el ciudadano común, la
gente, entendida como la verdadera riqueza de la ciudad, aquellos actores
urbanos que actúan no sólo motivados por la necesidad de los distintos
bienes y servicios que ofrece la ciudad, sino que sueñan y aspiran el
mejoramiento de su calidad de vida e influyen sobre el proceso de toma de
decisiones, ya sea mediante la autogestión, el voto o a través de acciones
públicas reivindicativas.
3. La escucha amorosa
Con esta expresión queremos dar cuenta del carácter del método
empleado, centrado en un proceso de comunicación que no rehúye sino
por el contrario estimula y valora la emocionalidad y espontaneidad de
los participantes en la experiencia. Se trata de tensar el lazo emotivo de
las personas con su ciudad en el esfuerzo de crear una visión compartida
de la misma.
El proceso requiere alta dedicación y pluralidad en la convocatoria;
transparencia en los objetivos; cordialidad, paciencia y respeto en la
escucha; rigor y amplitud en la sistematización e interpretación de las
opiniones ya que las mismas son del tipo abierto que la gente suele dar
cuando habla sobre cómo van sus vidas y que aspiran a futuro. Criterios,
todos estos, compatibles con el enfoque de capacidades y desarrollo
humano para la formulación de políticas públicas participativas14.
La tarea no es sencilla ya que en una ciudad de emergencias y marcada
por una fuerte polarización política como es Caracas, convocar a una
reunión para hablar del futuro de la misma a algunos les parece un lujo,
a otros una pérdida de tiempo o una ingenuidad. Además, un equipo de
investigadores tiene capacidad limitada de convocatoria de líderes locales
arraigados en sus mundos particulares. Por eso la primera acción fue
tomar contacto con las alcaldías de los cinco municipios que conforman
14 Para una amplia exposición de los métodos participativos y el enfoque de capacidades
ver: Hernández A. y Escala Z. (2011: 96-118).
273
el Área Metropolitana de Caracas, las cuales tienen amplio trabajo
con representantes comunitarios. A través de aquellas se identificaron
y convocaron cientos de líderes de organizaciones comunitarias y del
ámbito estudiantil universitario, quienes fueron contactados por diferentes
medios.
La atención fue más sobre la diversidad y autenticidad de las voces que
por el número de las mismas, en tanto la investigación buscaba una
profundización de los significados comunes y no una representatividad
estadística de los resultados.
La asistencia de líderes comunitarios del denominado “chavismo” fue
el reto más difícil. Se hizo un esfuerzo por superar el sesgo derivado del
hecho de identificar la mayoría de los invitados a través de alcaldías de
“oposición”, ya que la Alcaldía del Municipio Libertador (la única de
las cinco donde gobierna el “chavismo”) no participó, ni participa de
actividad alguna convocada por las otras cuatro y mucho menos por la
Alcaldía Metropolitana de Caracas. Se buscó expresamente identificar y
convocar líderes comunitarios identificados con el gobierno nacional y
fueron convocados, especialmente en los municipios Sucre y Libertador
(los de mayor tamaño poblacional y mayor proporción de sectores
populares). Para ello se usaron otras fuentes de relaciones y sinergias
sociales como es el Centro Gumilla15. No obstante, la participación de
los líderes “chavistas” fue minoritaria, pero quienes asistieron expresaron
amplia y honestamente sus puntos de vista acerca de la Caracas soñada.
No menos importante fue contar con condiciones que permitieran
minimizar las inevitables distorsiones en la comunicación (Forester,
1989) que se presentaron, lo cual implicó no sólo disponer de espacios y
recursos adecuados para la interacción, sino minimizar cualquier factor
que pudiera ser interpretado por los participantes como cooptación o
limitación de su libertad de expresión, buscando así crear un ambiente
de confianza mutua y legitimidad del proceso.
15 El Centro Gumilla es el Centro de Investigación y Acción Social (CIAS) de la
Compañía de Jesús en Venezuela.
274
Se realizaron doce (12) encuentros (talleres de trabajo), fundamentalmente
con líderes comunitarios o vecinales de los cinco municipios de la
ciudad (incluyendo en menor medida líderes de la economía informal –
buhoneros específicamente- y de las asociaciones civiles de transportistas)
y dirigentes juveniles universitarios de las principales instituciones
de educación superior de la ciudad16. En total fueron convocadas 380
personas y efectivamente participaron 232 (61%). El Cuadro No. 1 ofrece
detalles de la convocatoria por taller.
Por su parte, el Gráfico No. 1 aporta una indicación sobre la diversidad
de los participantes por tipo de lugar de residencia (urbanización y barrio
popular), donde se puede notar el predomino de dirigentes provenientes
de los sectores populares de la ciudad, quienes seguramente son los que
aprecian más de cerca las graves privaciones que enfrenta la mayoría de
la población de Caracas.
Si bien el objetivo de los encuentros fue contribuir a la formulación
de una visión compartida de Caracas, los talleres no buscaron obtener
un consenso entre las visiones de los participantes. Se consideró más
importante que pudieran expresarse las diferencias y aparecieran las
confluencias. El trabajo posterior de los investigadores ofreció una
interpretación de las posibilidades de una visión compartida, la cual ha
sido sometida a validación por parte de los propios participantes y otros
actores urbanos involucrados en la formulación del Plan Estratégico
Caracas Metropolitana 2020.
3.1 El método y la dinámica de los talleres
El método de investigación, aunque flexible, siguió ciertas pautas. Durante
los talleres, se pusieron en práctica dos procedimientos de recolección
16 Por solicitud de la Alcaldía Metropolitana de Caracas se realizaron dos talleres cuyos
participantes no responden a los perfiles descritos. Uno fue con los miembros de la
Asociación Civil Caracas Metropolitana (17 personas), en su mayoría expertos en
temas de política y/o gerencia urbana. El otro con los participantes (20 personas)
del curso de Urbanismo para Vecinos promovido por la propia Alcaldía, algunos de
ellos eran dirigentes comunitarios otros no. Hubo 12 dirigentes comunitarios que por
su importancia y dado que no podían asistir a los encuentros fueron consultados vía
telefónica.
275
de datos, el primero a través de un cuestionario individual, el segundo a
partir del trabajo grupal que abrió el espacio para el diálogo, la escucha
y el contraste de opiniones.
Cuadro No. 1. Visión Compartida de Caracas Metropolitana 2020.
Talleres realizados. Convocados y participantes efectivos
Talleres realizados
Convocados
Participantes
Abs.
Abs.
%
1 Taller Municipio Baruta
37
24
64.86
1 Taller Municipio El Hatillo
31
22
70.97
1 Taller Municipio Chacao
44
16
36.36
2 Talleres Municipio Sucre
58
33
56.90
3 Talleres Municipio Libertador
82
49
59.76
1 Taller miembros de la ACCM 2020
32
17
53.13
1 Taller Curso Urbanismo para Vecinos
20
20
100.00
Personas consultadas por teléfono móvil /
email
28
12
42.86
2 Talleres Líderes Estudiantiles
48
39
81.25
Total: 12 Talleres
380
232
61.05
Fuente: Elaboración propia.
276
Gráfico Nº 1. Visión Compartida de Caracas Metropolitana 2020.
Distribución de los participantes por municipio de procedencia y
lugar de residencia
80.0%
67.8%
30.8%
15.4%
52.9%
Fuente: Elaboración propia.
En el cuestionario individual se usaron para un mismo objetivo varias
preguntas debido a que se buscaba involucrar al participante y tensar su
afectividad. De allí que la pregunta convencional ¿Cómo le gustaría ver a
Caracas en el 2020? fue acompañada de otras: ¿Cómo es la ciudad donde
te gustaría vivir? ¿Cómo es la ciudad que te gustaría ayudar a construir?
¿Cómo te gustaría que sea la Caracas de tus hijos dentro de diez años?
Se prefirió preguntar a través del “cómo”, porque implica especificidad
en la respuesta, mientras preguntar por “cuál” ciudad puede sacar al
participante del ámbito de Caracas. De igual manera se asocia la Caracas
futura con los hijos y no tanto con los caraqueños en general, debido a la
mayor relación afectiva que tiene imaginarse la ciudad para los hijos en
lugar de la ciudad para sus conciudadanos.
En el cuestionario también se exploraron los obstáculos (aspectos
negativos) y fortalezas (aspectos positivos) que, en opinión de los
participantes, existen actualmente para alcanzar la visión. Un último
aspecto se refirió a las acciones que habría que ejecutar para lograr la visión.
El haber enfatizado solamente la búsqueda de fortalezas y debilidades
(a las últimas se trató como “obstáculos”) en procura de la visión, sin
277
preguntar por las amenazas ni las oportunidades del contexto de la ciudad,
funcionó en la medida en que se buscaba pulsar la vocación/voluntad
personal y colectiva de cambio que acompaña la valoración expresada
en la visión. Por ser la visión una prefiguración de lo que se quiere, su
logro está muy relacionado con las capacidades propias. No obstante, el
contexto es muy importante para un análisis estratégico, objetivo que no
estaba planteado en este estudio, aunque muchos participantes se refirieron
a estos aspectos al señalar características de Caracas como su situación
geográfica, clima, ingobernabilidad, entre otras.
La doble técnica de recolección de datos funcionó mejor de lo previsto, en
la medida en que la planilla individual llenada por el participante permitió
identificar su posición como un aporte comprometido a la visión en
construcción, y luego el trabajo grupal abrió el espacio para el intercambio
con otras posiciones y la producción de nuevas y valiosas ideas.
Para el análisis de resultados de cada taller se tomaron en cuenta tres
registros de datos resultantes (audio, planilla individual y rotafolio
grupal), tres analistas revisaron los datos por separado y luego se
trabajó conjuntamente en un balance a través de una triangulación de
interpretaciones, ofreciéndose así una única síntesis de visión por taller,
la cual fue enviada a los participantes para su información o corrección.
Siguiendo el mismo procedimiento (triangulación), el balance o síntesis de
los doce talleres derivó en una propuesta de visión compartida global, la
cual se considera en construcción ya que se presenta como una propuesta
para la discusión ciudadana.
Valga señalar que por razones de espacio en este artículo se ha concentrado
la atención sobre los resultados del proceso de construcción de la visión
compartida global.
4. La visión alcanzada
En los talleres aparecieron aspectos de la visión muy relacionados con la
llamada “Cultura ciudadana”, esta dimensión de la visión recibió mucha
atención de parte de los líderes participantes, al punto que junto a la
seguridad ella recibe la mayor frecuencia de menciones en las visiones en
278
construcción. Pero cuando se hace el análisis interpretativo se encuentra
con que hay en ella sub-aspectos muy diferenciados que vale la pena
tener en cuenta.
En los talleres aparecieron mencionadas principalmente las siguientes
ideas: ciudad para convivir; con respeto al tiempo de la gente; compartida;
humanizada; solidaria; amigable; incluyente; con atención especial
a las oportunidades de salud, educación, participación y circulación
para sectores de la tercera edad, niños y jóvenes; las personas primero;
donde haya respeto; vivible; libre; con más confianza; con igualdad de
géneros y para los discapacitados; con sentido de pertenencia; donde
se eduque para esos propósitos; con ciudadanos ejerciendo ciudadanía;
unida; tolerante; inclusiva; con conciencia ciudadana; descentralizada;
con buenos ciudadanos; educados; de ciudadanos para ciudadanos; con
ejemplo y responsabilidad desde la familia; organizada con organización
de servicios públicos; querida; amada; desconcentrada; donde se crea y
se quiera; con memoria.
Se puede observar que hay dos grandes sub-aspectos. Uno relativo a
derechos ciudadanos y otro a deberes ciudadanos. Cuando se habla
de cultura ciudadana se entiende de entrada que estamos hablando de
comportamiento ciudadano, no obstante muchas veces se agrupa en ella
asuntos relativos a oportunidades o condiciones del entorno, a grupos
humanos con especial prioridad (como niños y discapacitados), equidad
de géneros, derechos básicos como la vida, la vivienda, la seguridad, la
inclusión, el respeto, la libertad, etc. Los derechos son libertades que
deben ser garantizadas por la sociedad y su Estado para potenciar el
desarrollo. Por otra parte están los deberes, que se refieren a aquellos
comportamientos, valores, características que requieren poner en práctica
los habitantes de la ciudad para ejercer la ciudadanía y complementar el
ciclo del desarrollo con sus iniciativas, esfuerzo, cumplimiento, creación
y compromisos. Los deberes se relacionan con habilidades o capacidades
internas de la persona que ésta pone en práctica en tanto agente. Por
último, se encuentran dentro de la cultura ciudadana valores de la visión
que pueden ser atribuidos a la dimensión de la integración. Se trata
de un señalamiento repetido en términos de la unidad, la convivencia,
la integración misma, la confianza, la organización, el orden y la
279
desconcentración para que haya menos congestión y se pueda vivir mejor.
Es importante en la construcción de la visión tomar en cuenta esta mezcla
de asuntos que si bien están muy relacionados, son diferentes. Es así
cómo los derechos y la integración están relacionados con atributos de
la gobernabilidad y de la capacidad colectiva de la sociedad para brindar
oportunidades y hacer cumplir sus leyes. Mientras que aquello que se
agrupa como deberes refiere más a la acción individual y de actores
colectivos en su relación con los otros y ante el propio Estado. Todo
ello es cultura ciudadana, pero ésta queda más correctamente definida si
tratamos de diferenciar lo concerniente a los deberes ciudadanos y a su
actuación en la polis de los derechos que se cree son prioritarios.
Creemos que el mayor énfasis de la dimensión de la cultura ciudadana
fue puesto en los deberes o aquello que se puede denominar el “Buen
ciudadano”. Es decir un comportamiento educado, respetuoso, acorde a
una conciencia solidaria, participativa y responsable, que se forma desde
la casa y con educación para todos. Las campañas educativas al buen
ciudadano, al buen padre y madre, son parte de esa visión. Su marcada
escogencia valorativa, muestra una disposición a promover el cambio
requerido desde la gente y no sólo como exigencia a la sociedad y al
Estado, aunque también puede ser leído como descargar a la política
pública de responsabilidades.
Ese sub-aspecto es indudablemente un gran componente de la visión de
la ciudad que quieren los caraqueños, de allí la importancia de decantarlo
adecuadamente. En la siguiente figura (Fig. No. 2) se muestran los
componentes de la visión en tres niveles de coincidencia para toda el Área
Metropolitana. Aquí se destacan los elementos compartidos generados a
partir del análisis interpretativo de los talleres. Aunque no se presentan
en este trabajo, estos resultados también se desagregan por municipio.
Como se observa, a nivel metropolitano, en un primer nivel (Jerarquía 1,
transversal al resto) se encuentran los aspectos relacionados a “Cultura
ciudadana”, tal como ha sido definida. En un segundo nivel, la seguridad
personal y de las viviendas (y su hábitat); así como la limpieza y cultura
280
de reciclaje. Finalmente, en un tercer nivel (Jerarquía 3) la accesibilidad
(física) y calidad de los espacios y servicios públicos urbanos, así como la
vivienda digna; que junto con un eficiente servicio de transporte público
permiten disfrutar de la ciudad peatonalmente y con bicicleta; así como
excelentes servicios educacional y asistencial con especial atención a
niños, niñas y jóvenes, incluyendo la participación de personas mayores y
discapacitados. Cabe enfatizar que aunque los participantes jerarquizaron
los componentes de la visión, ésta constituye un todo inseparable.
Llevada a texto la visión en construcción se expresó en los siguientes
términos:
Caracas cuenta con una ciudadanía que asume sus
deberes, está unida social y políticamente, y ofrece
derechos básicos para todos sus habitantes.
En ella hay coordinación de los entes gobernantes, y
la seguridad personal, de las viviendas, así como la
limpieza, son los mayores logros de esa convivencia y
gobernabilidad.
Además, sus espacios públicos cuentan con diversas
actividades culturales y turísticas, donde el verde y el
agua de sus parques, rio y quebradas, así como la alegría
de su gente le confieren un ambiente sustentable, de
ciudad festiva y de emprendimiento.
En Caracas se presta especial atención a la equitativa
accesibilidad a una vivienda digna, así como a la eficiencia
y accesibilidad de sus servicios, particularmente aquellos
servicios y espacios que sirven a niños y a jóvenes de
sectores populares y a discapacitados.
Finalmente, la mayor parte de los viajes se hacen
cómodamente y con tiempos establecidos en transporte
público, a pie o en bicicleta.
Hay que subrayar que cada taller arrojó sus propios resultados,
aportando matices y variaciones en la jerarquización de los componentes
281
282
Fuente: Elaboración propia.
JERARQUÍA 3
JERARQUÍA 2
JERARQUÍA 1
Caminable o en bici, con eficiente y coordinado transporte público
Con especial atención a educación y salud de niños y jóvenes; y participación de mayores
y discapacitados
Con espacios y servicios públicos accesibles y de calidad; vivienda y empleos dignos
Limpia y con reciclaje de basura
Segura, para personas y viviendas
Con respeto a derechos básicos
Unida socialmente
Con ciudadanía asumiendo sus deberes
Figura Nº 2: Componentes que conforman la visión compartida de Caracas al 2020.
(específicamente los correspondientes a la jerarquías 2 y 3) que más que
modificar el sentido de la visión compartida, son reflejo de la diversidad
de la ciudad. Tales variaciones pudieran indicar la situación de cada
municipio en los diversos componentes y su análisis puede ser útil para
la definición de prioridades en la ejecución de acciones por municipio.
Cabe subrayar que son los componentes de cultura ciudadana los que
ocupan la primera jerarquía en la visión de los cinco municipios, un
resultado sin duda de una extraordinaria significación. Ante la ausencia
o poca importancia concedida a temas que el lector puede considerar
ausentes en el texto anterior, como por ejemplo la economía urbana, cabe
solamente señalar que pareciera que la crisis de convivencia en Caracas ha
alcanzado un nivel tal que tiende a arropar otros asuntos fundamentales.
6. Consideraciones finales
La visión de Caracas Metropolitana 2020 propuesta por la dirigencia
comunitaria de la ciudad puede ser la semilla de un proceso de
transformación que se inicié en el corto plazo. Su importancia va más allá
de enriquecer el Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020 con la voz
y aspiraciones comunitarias, supone la posibilidad de impulsar una buena
gobernanza urbana (Morin, 2011: 191), donde el control centralizador
del Estado sea sustituido por una gestión urbana descentralizada marcada
por la agencia colectiva o la responsabilidad ciudadana por su ciudad.
La relevancia del componente de cultura ciudadana en la visión
alcanzada, con énfasis en los deberes y compromisos ciudadanos más
que en los derechos, permite sostener la anterior afirmación e implica
desafíos específicos tanto para las diversas instancias gubernamentales
(nacionales, metropolitanas y municipales) como para los ciudadanos y
sus organizaciones comunitarias.
En lo que respecta a la Alcaldía Metropolitana, que ha sabido mantenerse
viva a pesar del despojo del 90% de su presupuesto por parte del gobierno
nacional, su reto es crear oportunidades de participación y formación
ciudadana relevantes para la gestión urbana metropolitana. Por ejemplo,
la activación de una nueva instancia de participación comunitaria de
283
escala metropolitana como el denominado Consejo de la Ciudad, previsto
en los estatutos de la Asociación Civil Caracas Metropolitana, puede ser
de gran valor en este sentido, a condición de no descuidar la creación y
mantenimiento de una red de comunicación abierta y permanente con la
dirigencia comunitaria de la ciudad. Otro ejemplo, el curso “Urbanismo
para Vecinos” que promueve la Alcaldía Metropolitana, con asesoría de
la Universidad Simón Bolívar, es otra pieza importante en este proceso
de creación de oportunidades y su valor se multiplicará en la medida que
logre hacer conexiones con el Plan Estratégico y más específicamente
con la visión formulada por los propios dirigentes vecinales. Obviamente,
todo esto también requiere que los nuevos operadores la ciudad, tanto
a nivel metropolitano como de los cinco municipios de la ciudad, estén
formados y consustanciados con esta nueva forma de gobernanza urbana.
Para las organizaciones comunitarias de la ciudad de Caracas y sus
dirigentes, los desafíos no son menos exigentes. Dada la situación
política actual de Venezuela y de la ciudad en particular, que tiende a
distorsionar los asuntos locales por efecto de la polarización política, la
visibilidad de las organizaciones comunitarias de la ciudad es dificultosa
y de hecho poco significativa a nivel metropolitano. No cuentan con una
estructura organizativa a ese nivel y las energías ciudadanas se diluyen
en innumerables protestas particulares por seguridad, vivienda y mejores
servicios, en una ciudad que ve disminuir su calidad de vida día tras día.
No obstante, durante el proceso de construcción de la visión, el equipo
de investigadores pudo constatar la existencia de suficiente experiencia
y habilidades en la dirigencia comunitaria como para dar el salto de
lo particular a lo global metropolitano. Estas capacidades internas de
la dirigencia comunitaria no han mostrado aun con suficiente fuerza
lo que pueden aportar a la construcción de la ciudad soñada. Pero es
justamente allí, en el encuentro de las oportunidades de participación
que pudiera generar el gobierno metropolitano y las habilidades de la
dirigencia comunitaria que se crearían las capacidades necesarias para
impulsar una nueva gobernanza urbana y comenzar a construir la ciudad
de compromisos, convivencia, equidad y eficiencia que sueñan los
caraqueños.
284
Dos comentarios adicionales resultan necesarios para concluir; el primero,
relativo a la necesidad de encuadrar y desarrollar la visión propuesta por
los dirigentes vecinales dentro de una estrategia global de ordenamiento
del Área Metropolitana de Caracas. Múltiples proyectos innovadores en
materia de educación ciudadana, seguridad, vivienda, recreación, limpieza
y reciclaje, transporte público, movilidad alternativa, servicios urbanos,
etc. (Ver componentes de la visión en Jerarquía 2 y 3 – Fig. 2) le darían
concreción a la visión propuesta a condición de que se enmarquen en
una estrategia de ordenación metropolitana, sobre todo cuando desde el
gobierno nacional se impulsa una política de densificación de la ciudad
de Caracas que omite toda planificación de alcance metropolitano. En
segundo lugar, es necesario que en la perspectiva de un posible cambio
en el escenario político nacional a partir de octubre de 2012, le sean
devueltas a la Alcaldía Metropolitana de Caracas las competencias y
recursos financieros que le fueron arrebatados a raíz del triunfo de la
oposición en diciembre de 2008 y, de esta manera, se restituyan el espíritu
y la letra de la Constitución de 1999 en esta materia.
Bibliografía
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Caracas Metropolitana 2020, (Avance mayo).
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http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2010/papers/HDRP_2010_01.
pdf
286
RECENSIÓN
POLOS GERADORES DE VIAGENS ORIENTADOS A
QUALIDADE DE VIDA E AMBIENTAL: MODELOS E
TAXAS DE GERACAO DE VIAGENS
Licinio Da Silva Portugal
Universidade Federal de Rio de Janeiro.
Josefina Flórez Díaz
Departamento de Planificación Urbana. Universidad Simón Bolívar.
La reciente publicación del libro Polos Geradores de Viagens
Orientados à Qualidade de Vida
e Ambiental: Modelos e Taxas de
Geração de Viagens llena un vacío
en la literatura sobre generación de
viajes en Latinoamérica y, sin duda,
será una referencia obligada en las
investigaciones sobre el tema, así
como en la práctica de gobiernos
locales y de profesionales quienes
ahora dispondrán de criterios y
modelos más ajustados a la realidad de la región para la toma de
decisión en transporte.
La obra contribuye con la realización de estudios de impacto vial y
de transporte y con el otorgamiento
de permisos de construcción y am-
pliación de los Polos Generadores
de Viajes (PGV’s), a fin de que estos
cumplan con su misión de promover resultados más respaldados
técnicamente y en sintonía con la
calidad de vida y el desarrollo sustentable. El texto, a pesar de su naturaleza universal, está orientado a
las ciudades brasileñas y latinoamericanas, cuyas características
fueron las principales inspiradoras
del desarrollo del trabajo.
A lo largo de los 20 capítulos se dispone de una base de conocimiento,
debidamente respaldada por una
actualizada revisión de referencias
bibliográficas y de prácticas, muy
útil para investigadores, técnicos y
profesionales que actúan en los sec-
287
tores de transporte, planificación
urbana y, específicamente, en la
elaboración y análisis de estudios
de PGV’s, destacando la etapa de
modelaje de la demanda de viajes.
El objetivo inicial es el de contextualizar la temática, proporcionando información fundamental para
contribuir, no solo en los sistemas
de permisería de los gobiernos
locales y en los estudios de impactos, sino también en el papel de los
PGV’s en la generación de viajes.
A fin de lograr este objetivo, son
documentados y caracterizados los
conceptos, directrices, parámetros
y decenas de modelos y tasas de
generación de viajes en automóvil para nueve de los principales
tipos de PGV’s, así como para los
desplazamientos a pie, en bicicleta
y en vehículos de carga. Por otro
lado, los análisis comparativos entre los modelos considerados en la
publicación proporcionan criterios
y fundamentos que pueden apoyar
al lector en la toma de decisiones
con relación a los modelos a ser
usados, o sobre los procedimientos
más adecuados a ser aplicados, en
los casos que ninguno de los presentados en el libro corresponda
a las necesidades locales. Cabe
resaltar la inclusión de ejemplos y
aplicaciones de los modelos y tasas
de generación de viajes, lo que facilita la comprensión y la utilización
de estos en casos reales y prácticos.
El trabajo, coordinado por el Dr.
Licinio Da Silva Portugal profesor
de la Universidad Federal de Río
de Janeiro, ha sido realizado por
más de 50 investigadores de 17 renombradas universidades de cinco
países de Suramérica y Portugal.
Las instituciones que participaron
son: Universidade Federal de
Río de Janeiro, Universidade de
Bahía, Universidade de Brasilia,
Universidade de Ceará, Universidade de Goiás, Universidade
de Pernambuco, Universidade de
Santa Catarina, Universidade de
São Carlos, Instituto Militar de
Engenharia, Universidade de São
Paulo – Engenharia de São Carlos,
Universidade Estadual da Bahia,
UNIRIO, Unigranrio, Universidad
Nacional de Córdoba, Universidad
del Valle, Universidade de Coimbra
y la Universidad Simón Bolívar.
Las investigaciones que dan origen
al libro se realizaron en el marco de
la Red Iberoamericana de Estudios
de Polos Generadores de Viajes,
que está constituida por universidades de América Latina, España
y Portugal. Con la presencia de
investigadores de 9 universidades
288
de 6 países, los miembros de la Red
se reúnen por primera vez en Río
de Janeiro en 2005, luego de casi
un año de esfuerzos para crearla.
Actualmente está constituida por
30 universidades de 9 países, en
su página web se recoge gran parte
del trabajo realizado en estos años
(http://redpgv.coppe.ufrj.br).
Esta obra es una iniciática pionera
no solo por la amplitud y diversidad
de los temas tratados, sino por la
originalidad de los enfoques adoptados, manteniendo el compromiso
de su aplicabilidad sin perder el
rigor científico.
Los polos generadores de viajes
Las grandes edificaciones, instalaciones o proyectos tienen como
características la concentración
en un espacio restringido de gran
número de actividades, produciendo viajes a una escala significativa,
lo que demuestra la necesidad de
contar con infraestructura viaria
y sistemas de transporte para satisfacer estas demandas. Debido
a los impactos potenciales que
pueden generar en el desarrollo
socioeconómico y en la calidad
ambiental, se requiera de la mejor
comprensión de estas edificaciones
que son denominadas, en esta pu-
blicación, Polos Generadores de
Viajes -PGV’s.
Los PGV’s han sido estudiados
desde los años 1950 y, de forma
sistemática y con respaldo técnico, a partir de los años 1970 por
organismos internacionales, en
especial por el Institute of Transportation Engineers (ITE), de
los Estados Unidos de América,
cuando se inició un programa para
recolectar las características de
la generación de viajes de distintos usos del suelos, a partir de la
literatura disponible, de estudios
no publicados y de los análisis de
impacto vial. La acumulación de
este banco de datos durante décadas ha producido la publicación del
ITE Trip Generation, que ha sido
actualizada regularmente, siendo
las publicaciones más recientes las
del 2008 y 2012, en esta última se
incluyen nuevos usos del suelo y el
perfeccionamiento de los análisis y
resultados. Otras iniciativas tuvieron el mismo propósito de evaluar
y tratar los impactos generados
por estas instalaciones y, a escala
internacional, hay una preocupación similar.
El concepto de PGV’s ha ido evolucionando, por ejemplo en Brasil,
eran llamados Polos Generados de
289
Tránsito –PGT’s (CET_SP, 1983;
Denatran, 2001), por considerar
que los impactos estaban asociados
a la circulación y el estacionamiento de los vehículos, principalmente
automóviles. Con el tiempo se han
considerado otros impactos (Barbieri, 2012) y, en consecuencia,
la ampliación de los campos de
actuación de las distintas áreas del
conocimiento.
o, incluso, metropolitano y nacional (Bornstein, 2010). También se
pueden considerar los impactos que
un conjunto de PGV’s relacionados entre sí generan en el ámbito
territorial de interés. No obstante,
independientemente de los impactos
derivados por la implantación o
ampliación de un PGV, estos deben
ser previstos y tratados, maximizando los impactos positivos y
mitigando los negativos. A tal fin es
La conceptualización de los PGT’s necesario conocer el contexto local
se amplió para considerar no solo donde se ubican.
los viajes en automóvil, sino todas
las demandas de viaje, en particular El contexto de las ciudades latilas de mayor productividad social, noamericanas y los PGV’s
como los viajes no motorizados,
en transporte público y de carga Las ciudades, por su naturaleza,
(http://redpgv.coppe.ufrj.br/). Por tienen múltiples y contradictorias
tanto, los impactos de estas instala- necesidades de infraestructuras,
ciones transciende el sector viario entre ellas de transporte, estas
y su tránsito, incluyendo también necesidades por las limitaciones
el sistema de transporte público, políticas y financieras no pueden
siendo, entonces, denominados ser satisfechas en su totalidad. La
PGV’s. Este concepto continúa
complejidad de este proceso auevolucionando de acuerdo los intementa cuando las demandas crecen
reses y necesidades de la sociedad,
rápidamente, como ha ocurrido
en el presente se ha incorporado
en las grandes metrópolis latilas dimensiones ambiental, de sosnoamericana, donde la acelerada
tenibilidad y de calidad de vida,
recibiendo otras denominaciones urbanización ocurrida después
como polos verdes, inteligentes y de la Segunda Guerra Mundial se
dio de manera desordenada, conamigables.
centrándose en algunas ciudades
Los PGV’s generan impactos que (UN-HABITAT, 2009; Portugal et
pueden alcanzar el ámbito local al., 2010).
290
Las metrópolis latinoamericanas
se caracterizan por presentar:
redes de servicios y equipamientos
insuficientes y de baja calidad, además están distribuidos de manera
desigual en el espacio urbano;
altos índices de violencia urbana
que afecta el derecho a la vida de
la población; elevada segregación
espacial y déficit de vivienda, en
especial en los grupos más pobres
de la población, quienes mucha
veces invaden áreas periféricas sin
infraestructura o en localizaciones
más céntricas con acceso restringidos y, en muchos casos en terrenos
inestables, formando barrios de
difícil control y desconectados de
los sistemas de transporte (Portugal, et al. 2010).
les que en muchas ciudades cubren
gran parte de la demanda. Es usual
tener que más del 90% de los viajes
motorizados son realizados por los
automóviles o microbuses que se
caracterizan por consumos relativamente más altos del espacio vial
por pasajero transportado. En los
últimos años también se ha observado el uso masivo de motocicletas
que en muchos países sus conductores irrespetan las normas de tránsito generando más desorden en el
sistema. El crecimiento acelerado
de la motorización es otro factor
que agrava la situación, además,
la infraestructura peatonal suele
ser precaria e insuficiente, particularmente en los barrios más pobres
(CAF, 2010; Portugal et al., 2010).
Las infraestructuras de transporte
se insertan en este contexto de
desorden, escasez y uso inadecuado de los recursos públicos. Las
grandes inversiones en el sector
transporte no son suficientes y no
son utilizadas de forma equitativa.
Además los niveles de accesibilidad
en las ciudades latinoamericanas
son bajos y distribuidos de forma
desigual, restringiendo la ocupación del territorio y favoreciendo
a grupos privilegiados (Segui y
Petrus, 1991). El sistema de transporte público no es jerarquizado ni
integrado con los sistemas informa-
Como consecuencia, normalmente
se observan conflictos y accidentes
de tránsito, congestión, desperdicio
de combustible, impactos en el medio ambiente y la degradación de la
calidad de vida. En tales condiciones, la necesidad de prever y tratar
los impactos potenciales generados
por los PGV’s representa una necesidad mayor.
Las externalidades de los PGV’s y
los estudios de impacto
En las ciudades de América Latina
con frecuencia se observa la ausen-
291
cia de planes de ordenación territorial y urbana que estén debidamente respaldados técnica, política
y socialmente y, cuando existen los
planes, estos no cuentan con los
mecanismos de gestión y control
necesario para hacerlos cumplir.
Por otro lado, la falta de un plan
de infraestructura y de transporte
articulado con el desarrollo urbano, dificulta el aprovechamiento de
los recursos disponibles, como la
oferta viaria, que puede ser usada
como herramienta de desarrollo y
redistribución de la renta (Portugal, et al. 2010).
Tomando en cuenta con densidades
relativamente las altas de las ciudades latinoamericanas, la presencia
de usos mixtos y la alta proporción
de los viajes a pie y en transporte
público, existe un fuerte potencial
de utilizar los instrumentos de la
Gerencia de la Movilidad o Gerencia de la Demanda (Gakenheimer,
1999), para orientan y promover
los cambios deseados.
En el proceso de interacción entre
el transporte y el uso del suelo
se destacan las edificaciones de
grandes dimensiones, denominadas
PGV’s. Estas instalaciones ejercen
gran atracción de la población,
292
produciendo un alto número de
viajes y, por tanto, requiriendo amplias espacios de estacionamiento,
carga y descarga, embarque y
desembarque (Portugal y Goldner,
2003).
Los PGV concentran gran número
de actividades en el espacio y se
caracterizan por impactar la accesibilidad y el desempeño de los
sistemas de transporte y viarios,
así como también de incentivar
cambios en el uso del suelo y en
el desarrollo urbano. Tomando en
cuenta la potencialidad de producir
externalidades, es indispensable
que los PGV’s sean planificados,
localizados y dimensionados adecuadamente. Estos impactos y el
modelaje de la previsión de viajes
se relacionan, no solo con las
características locales o el tipo
y tamaño de PVG, sino más bien
con la naturaleza de los flujos y
con las modalidades de transporte
involucradas.
En América Latina, por la ausencia
de planes de ordenación territorial
- ya mencionada- e información actualizada, se dificulta la posibilidad
de contar con una referencia adecuada para identificar la presencia
o previsión de infraestructuras de
transporte con capacidad suficiente para atender las demandas de
viajes de los PGV’s, así como para
establecer si el PGV’s es compatible con las actividades de la zona.
Por otro lado, a pesar de la necesidad de realizar Estudios de
Impactos de los PGV’s, a veces la
normativa solo existe a escala nacional o de los estados, y en menos
casos se cuenta con reglamentación local. Igualmente, cuando
los estudios son realizados es
común que se usen metodologías,
parámetros y tasas adecuados a la
realidad países industrializados,
principalmente por los elaborados
por el ITE para Estados Unidos
(ITE, 2004, 2008).
Además de las críticas que se hacen a los modelos y tasas del ITE,
como las hechas por Shoup (2003),
al aplicarlas en América Latina,
estas críticas se agravan por las
diferencias de la realidad con las
ciudades de Estados Unidos. Entre
las diferencias se encuentran la división modal, con una mayor proporción de viajes no motorizados y
en transporte público en América
Latina (Scovino, 2008); y una heterogeneidad en la ocupación del
territorio y, por tanto, en el patrón
de viajes. En este sentido, Portugal
y Goldner (2003) constaron que los
centros comerciales localizados en
zonas centrales con buena oferta
de transporte público y cercanos a
áreas residenciales, atraen no más
de un 30% de viajes en automóvil,
mientras que cuando se localizan
en áreas periféricas con menor
densidad y disponibilidad de transporte público, pueden atraer más
del 80% de los viajes.
Las tasas del ITE tienden a no corresponder con la realidad de las
ciudades de América Latina, y a
sobrestimar los requerimientos de
espacio para automóviles. Según
Andrade y Portugal (2010), las
estimaciones de ITE típicamente
superan de 100% a 300% la tendencia de previsión hechas por los
modelos para centros comerciales
desarrollados para ciudades de
Brasil y Venezuela.
Además de los aspectos señalados,
la deficiencia en los sistemas de
información en cuanto a la infraestructura viaria y los servicios de
transporte, dificulta la realización
de análisis de capacidad y desempeño de las vías. De la misma manera, existe dificultad para obtener
información de las demandas de
293
viajes por puesto de estaciona- y vial, los cuales, además de idenmientos y, en consecuencia, pare el tificar los posibles impactos, hacen
desarrollo de modelos apropiados. recomendaciones sobre las medidas
de mitigación de los efectos. A lo
En este contexto, la complejidad largo del proceso, con el cumplique caracteriza a las ciudades de miento de los requisitos y normas
América Latina y sus PGV’s repre- correspondientes se otorgan dissenta un desafía que requiere un tintos permisos y autorizaciones.
proceso de planificación y control
más elaborado y adecuado, susten- Entre los aspectos que hacen
tado técnica, política y socialmente. complejo a los PGV’s se encuentran los siguientes (De L’Institut
La necesidad de la sistematización D’Aménagement et D’Urbanisme
de los procesos de autorización de de la Région D’Île-de-France,
2007; Jia et al. , 2011; Ponzini,
los PGV’s
2011; Giezen, 2012):
La implantación de los PGV’s envuelve un proceso complejo desde • Por sus dimensiones, el desarrollo involucra significativas
su concepción como proyecto,
sumas de recursos financieros,
pasando por la construcción y
humanos y materiales.
posterior ocupación y puesta en
funcionamiento, que involucra a
• Representan desafíos de extrema
los promotores, propietarios, entes
dificultad, además de los riesgos
financieros y autoridades de escala
e incertidumbre, exigen conocilocal y, en muchos casos, regional
mientos técnicos especializados;
y/o nacional, que son las responsacompetencias de gestión para
bles de garantizar el cumplimiento
la resolución de conflictos y la
de las normas y la adecuada inteintegración de una variedad de
gración de la edificación y sus actiinterés, opiniones y agendas; y
vidades en el contexto urbano. Las
la articulación entre el sector
autoridades solicitan una serie de
público y el privado.
requisitos y estudios antes de otorgan las autorizaciones requeridas • Generan múltiples impactos de
para realizar las obras, entre los
distinta naturaleza e intensidad
requisitos necesarios se encuentran
sobre los ambientes físico y
los estudios de impacto ambiental
social, afectando a distintos ac-
294
tores con intereses diferentes y
adversos; por tanto se requieren
herramientas y metodologías de
análisis con especificaciones
locales.
Tomando en cuenta los aspectos
mencionados, la administración
pública debe garantizar que la implantación del PGV favorezca los
intereses colectivos de la ciudad y
la región. A tal fin, requiere adoptar
la Sistematización de los Procesos
relacionados con los Estudios de
Impacto y de esta manera definir
si la construcción o ampliación
del PGV es posible y bajo qué
condiciones.
En este contexto, se hace indispensable contar con una base teórica y
herramientas que permitan estimar,
con la mayor precisión posible, la
generación de viajes de los PGV’s.
Estructura del Libro
Además de la introducción y las
conclusiones, el libro se estructura
en cuatro módulos. En el primero
se conceptualiza la temática, abarcando aspectos que son necesarios
para comprender el papel de los
modelos y tasas de generación de
viajes. A tal fin, en el capítulo 1 se
caracterizan los PGV’s; en el 2 se
presenta el sistema de permisos de
construcción y ampliación requeridos por los PGV’s y las necesidades
en cuanto a Estudios de Impacto, es
decir, lo relativo a las autorizaciones requeridas para el desarrollo
de los PGV’s y su adecuación con
los estudios de impacto y otras
normativas que los regulan. En
el capítulo 3 se profundiza en los
estudios de impacto y en el 4 sobre
el proceso de generación de viajes.
En el módulo II se presentan los
modelos y tasas de generación de
viajes de automóviles para distintos
tipos de PGV’s. Este módulo contiene más capítulos que los otros, por
la importancia que se le ha dado
a los impactos generados por los
automóviles. Está constituido por
los capítulos siguientes: Centros
Comerciales (Capítulo 5); Equipamientos Institucionales (capítulo
6); Establecimientos Residenciales
(capítulo 7); Hoteles (capítulo 8);
Estaciones de Ferrocarril (capítulo
9); Establecimientos de Enseñanza
(capítulo 10); Hospitales y Establecimientos de Salud (capítulo 11);
Hipermercados y Supermercados
(capítulo 12); Polos de Usos Mixtos
y Usos Múltiples (capítulo 13).
Siguiendo la tendencia internacional, en el Módulo III se abordan
las tasas y modelos de generación
295
de otras modalidades: Viajes a Pie
(capítulo 14); Viajes en Bicicleta
(capítulo 15); Viajes de Carga
(capítulo 16).
Finalmente el en el Módulo IV se
enfatizan algunos temas asociados a los PGV’s orientados a sus
impactos, son: Procedimientos
para Analizar los Impactos en la
Calidad del Aire en Función de
la División Modal en los Acceso
a los Aeropuertos (capítulo 17);
Megaeventos: Impactos y Estrategias de Transportes (capítulo 18);
PGV’s y Centralidades: Impactos
a Escala Urbana y Metropolitana
(capítulo 20).
Conclusiones
Los megaproyectos exigen importantes inversiones en infraestructura de transporte y su desarrollo
debe estar vinculado a los planes de
ordenación territorial e integrado
con los usos del suelo. Los PGV’s
generan importantes impactos
ambientales y sociales positivos y
negativos, por tanto cuentan, junto
con el sistema de transporte vinculado a ellos, con potencialidades
para incentivar cambios que favorezcan mayor equidad y calidad
de vida en las ciudades de América
Latina (Portugal, et al., 2010).
296
Las ciudades latinoamericanas
presentan sus particularidades que
las diferencias unas de otras, a la
vez que cuentan con aspectos comunes que favorece investigaciones
conjuntas (Portugal, et al., 2010),
tal como lo hace el presente libro,
en donde además de sistematizar
la información, diseñar modelos
y estimar tasas de generación de
viajes, con el rigor científico necesario, contextualiza los Polos
Generadores de Viajes desde una
perspectiva donde la implantación
de estos grandes proyectos, junto
con los sistemas de transporte vinculados, favorece su integración
con los usos del suelo y a incentivar
el desarrollo urbano orientado a
mejoras de la calidad de vida y
ambiental.
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Sitio web
http://redpgv.coppe.ufrj.br/
Revisión: 01.06.2012.
SUMARIO
Págs.
ESTUDIOS
Dominique Augier
El ecoturismo marino en Saba: ¿un modelo de desarrollo
para los pequeños Estados insulares?...........................................
19
Renata Boulos, Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano
La inclusión social y los gobiernos locales del MERCOSUR….
43
Claudia Cavallin
Ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas. El imaginario del
habitar y la realidad de vivir en las ciudades contemporáneas
latinoamericanas ..................……………………………………
81
Rosa María Chacón
Educación para el desarrollo sostenible, como política
de Estado …………………......................................................... 105
Marcos Kamiya
América Latina y Asia: ciudades competitivas e integralidad
de políticas………………………………………….................... 139
Roger Martínez
La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque
urbanístico: historia y perspectiva…………………………….... 149
Fabiola Nicolas-Bragance y Pascal Saffache
Patrimonalización y nuevas orientaciones turísticas en
la isla de Martinica ……….......................................................... 195
299
Rosa María Ocaña y Joheni Urdaneta
Políticas públicas de transporte urbano en
Venezuela………………………………………………........
217
Sandra Ornés
La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde
la bioética del desarrollo sostenible………………………....
245
Juan Carlos Rodriguez y Silveiro González Telles
Una visión compartida de la Caracas querida. Un aporte a
la creación de las capacidades metropolitanas .......................
261
RECENSIÓN
Licinio Da Silva Portugal y Josefina Flórez Díaz
Polos geradores de viagens orientados a
qualidade de vida e ambiental: modelos e taxas de geracao
de viagens ...............................................................................
300
287
Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a
Revista de Estudios Latinoamericanos
para su publicación
1. Los estudios enviados a
deberán ser inéditos.
, para su publicación
2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año.
En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número
especial referido a un tema monográfico, en este sentido, solicitará
los estudios y pautará con los autores una fecha determinada.
3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista
y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas;
excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones
no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar
escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables
y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio
incluye cuadros, tablas y gráficos, si no pueden ser reproducidos
tipográficamente, deberán enviarse en originales para la impresión
directa.
4. Las referencias bibliográficas deberán agruparse por orden alfabético
al final del estudio y contener todos los elementos habituales de
identificación. Es indispensable que las referencias y notas se
realicen de acuerdo al Manual de Chicago, números consecutivos en
el texto para citas y notas a pie de página. Ejemplo de referencia a
un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latinoamericana y régimen
internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina.
Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet
deben contener el apellido y nombre del autor y página web.
5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada,
los resultados originales de proyectos terminados de investigación.
La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes
importantes: introducción, desarrollo y conclusiones. Igualmente
debe incluir un resumen, con una extensión máxima de cien (100)
301
palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés.
Asimismo, incluirá una síntesis curricular de cien (100) palabras
como máximo.
6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser
publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor,
si lo desea, podrá corregir esa versión.
7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una
primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Redacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos
al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para
tal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios
o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En
algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las
ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario,
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