Generalitat de Catalunya Departament d`Economia i
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Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa Informe 5/2003, de 29 d’abril, de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalidad de Cataluña. Asunto: Calificación jurídica de un contrato de transporte escolar colectivo. ANTECEDENTES Mediante un escrito de 24 de febrero de 2003, el Presidente del Consejo Comarcal del Vallés Oriental solicita al Presidente de la Junta un informe sobre la calificación jurídica de un contrato cuya actividad es la prestación de transporte escolar colectivo. En concreto, el mencionado escrito se redacta en los términos siguientes: “Este Consejo Comarcal debe tramitar próximamente el expediente relativo a la convocatoria de concurso abierto para la licitación de los contratos de transporte escolar a la comarca del Vallés Oriental para los próximos cursos escolares. Este tipo de transporte lo debe prestar el Consejo Comarcal del Vallés Oriental de acuerdo con lo que establece la normativa siguiente: • El artículo 1 del Decreto 219/1989, de 1 de agosto, de delegación de competencias de la Generalidad en materia de educación y concretamente en relación con las guarderías, transporte escolar y colonias, rutas y convivencias, establece que se delega a las comarcas las competencias que la legislación vigente atribuye al Departamento de Enseñanza en relación con la gestión del transporte escolar colectivo y las ayudas individuales de desplazamiento de alumnos. El artículo 8 de este Decreto establece que para la efectividad de las competencias que se delegaban, el Departamento de Enseñanza debía suscribir convenios individualizados con cada comarca. En el caso del Vallés Oriental el convenio se suscribió el 26 de julio de 1996. El pacto tercero del convenio mencionado en el párrafo precedente establece que el Consejo Comarcal, para garantizar la gestión del servicio obligatorio de transporte escolar, y según la naturaleza de cada servicio, la planificación escolar, los itinerarios autorizados y la oferta de servicios existentes, contratará el transporte de acuerdo con lo que dispone el Decreto 161/96, por el que se regula el servicio escolar de transporte para facilitar el desplazamiento del alumnado en la educación obligatoria. Asimismo, el pacto octavo concreta que el Consejo Comarcal, de acuerdo con las consignaciones presupuestarias existentes, podrá facilitar el servicio escolar de transporte a alumnos que cursen 2º ciclo de educación infantil y que por necesidades de escolarización deban desplazarse a centros docentes fuera de su municipio de residencia y a alumnos de enseñanzas obligatorias que se deban desplazar a centros docentes del mismo municipio pero distantes de su sitio de residencia. • El Decreto 161/1996, de 14 de mayo, de regulación del servicio escolar de transporte para el desplazamiento del alumnado en educación obligatoria concreta, en su artículo tercero, que los consejos comarcales que tengan asumida la delegación de esta competencia establecerán el servicio de transporte en la modalidad que Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 1 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa corresponda para el alumnado que prevé el artículo 1. Este establecimiento, continúa el mismo artículo, se debe efectuar de acuerdo con la planificación escolar. Por otra parte, el Real decreto 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas –en lo sucesivo TRLCAP- establece en su artículo quinto, punto dos, letra a) que son contratos administrativos los que tengan como objeto directo, conjunta o separadamente, la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia y servicios… Así, en el marco del TRLCAP, se debe calificar jurídicamente y se debe tipifícar el tipo contractual en que debe ubicarse la actividad de prestación de transporte escolar antes de iniciar la tramitación del expediente administrativo, para determinar el régimen jurídico del contrato así como las obligaciones y los derechos específicos del contratista y del Consejo Comarcal. Dentro del contrato de gestión de servicios públicos, Título II, Capítulo I del TRLCAP, el artículo 155 establece que la administración puede gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia…Antes de proceder a la contratación de un servicio público se debe haber determinado el régimen jurídico básico que atribuya las competencias administrativas, que determine el alcance de las prestaciones a favor de los administrados y que declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la administración respectiva como propia de ésta. Por otra parte, en el contrato de consultoría y asistencia y de servicios, Título IV, capítulo I, el artículo 206 establece las diferentes categorías de contratos de servicios y, así, en el número 2 hay la categoría de transporte por vía terrestre, excluido el transporte por ferrocarril e incluidos los furgones blindados y la mensajería, excepto el transporte por correspondencia. Solicito a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa que establezca en cuál de estas dos clases de contratos administrativos establecidos por el TRLCAP, de gestión de servicios públicos o de servicios, se debe incluir la actividad de prestación de transporte escolar colectivo que tiene que prestar el Consejo Comarcal del Vallés Oriental.” El artículo 4.9 del Decreto 376/1996, de 2 de diciembre de reestructuración de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, establece que esta Junta puede informar sobre las cuestiones que, en materia de contratación, pueden plantearle las entidades que integran la Administración Local de Cataluña, y también que es el Presidente de cada entidad quién tiene que solicitarle los informas. De acuerdo con las funciones que establece el artículo 11.3 del mismo Decreto 376/1996, es procedente que la Comisión Permanente emita un informe en base a las siguientes CONSIDERACIONES JURÍDICAS Con carácter de consideración preliminar y atendiendo que en el escrito del Presidente del Consejo Comarcal la solicitud de informe se expresa textualmente en el sentido que este Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 2 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa órgano consultivo establezca la calificación jurídica del contrato objeto de consulta, es necesario recordar que los informas de la Junta tienen carácter facultativo y no son vinculantes, de acuerdo con la previsión del artículo 22 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. I El escrito del Presidente del Consejo Comarcal del Vallés Oriental pone de manifiesto la necesidad de, dado un objeto contractual y a la vista de las disposiciones del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, TRLCAP), calificar jurídicamente un contrato administrativo. La calificación jurídica de un objeto contractual según la clasificación de tipo de contratos que realiza el TRLCAP es una expresión del principio de legalidad al cual se someten las administraciones públicas, de acuerdo con el artículo 103.3 de la Constitución. Pero este proceso no siempre resulta sencillo ni de apreciación automática y pacífica, de forma que la complejidad y las características peculiares de las prestaciones objeto de un contrato determinado y de otras circunstancias concurrentes pueden llegar a dificultar esta tarea. Los contratos administrativos El artículo 5 del TRLCAP se refiere en su apartado 2.a) a los contratos administrativos típicos, que son los que tienen por objeto directo, conjunta o separadamente, la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o la prestación de un servicio (a excepción de los seguros, los servicios bancarios e inversiones, así como las creaciones artísticas o literarias o los espectáculos). El apartado 2.b) de este precepto regula también como administrativos los de naturaleza pública especial, que habrán de reunir las condiciones establecidas en el mencionado precepto. En el apartado 3 del mismo artículo 5, se establece que los restantes contratos que no se puedan ubicarse en las categorías de contratos anteriores (típicos o administrativos especiales) tendrán naturaleza privada, en particular (que no exclusivamente) los que enumera el propio apartado. El escrito del Consejo Comarcal orienta la respuesta de esta Junta en el sentido que, dado el objeto contractual descrito plantea la disyuntiva de sí nos encontramos ante un contrato administrativo típico de gestión de servicios públicos o ante un contrato administrativo de servicios. En ocasiones, dependiendo de la concreta actividad que se incluye en el objeto contractual del cual se trate, puede resultar dificultosa la diferenciación entre un contrato administrativo de gestión de servicios públicos, regulado en el Título II del Libro II del TRLCAP y un contrato administrativo de servicios, regulado en el Título IV del mismo Libro. El artículo Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 3 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa 154.1 del TRLCAP describe el contrato de gestión de servicios públicos como aquel por el que las administraciones públicas encargan a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio público. Por otra parte, del artículo 196.3 del propio TRLCAP resulta la caracterización de los contratos de servicios y los describe como aquellos que tienen el objeto de carácter técnico, económico, industrial, comercial, o de naturaleza análoga siempre y cuando no estén comprendidos en los restantes contratos regulados en la ley, los complementarios para el funcionamiento de la administración, los de mantenimiento, conservación, limpieza, reparación de equipos e instalaciones, y los programas de ordenador desarrollados a medida para la administración. Así, resulta que desde un punto de vista legal, la diferenciación entre los dos tipos de contratos administrativos viene dada por, en un caso, la definición y noción de servicio público y su encargo a un particular y, en el otro, por la existencia de servicios que no merecen el calificativo de “público” (en su sentido más estricto) y que un particular presta de acuerdo con las indicaciones de la Administración contratante. II Identificación del objeto contractual El escrito del Consejo Comarcal pone de manifiesto de forma clara cuál es el objeto contractual que nos ocupa: se trata del transporte escolar colectivo que debe prestar el propio Consejo Comarcal en favor de los alumnos beneficiarios. La cuestión suscitada por el Presidente del Consejo Comarcal consiste en determinar si esta actividad que el Consejo Comarcal presta merece el calificativo de servicio público. La no existencia de un concepto unívoco de servicio público comporta que, por dar una respuesta adecuada a esta cuestión, debemos comprobar si el transporte escolar colectivo, como objeto de un contrato administrativo, cumple las condiciones y los requisitos que el artículo 155 del TRLCAP prevé para los contratos administrativos de gestión de servicios públicos. No es intención del presente informe realizar un análisis jurídico sobre la noción de servicio público. Por otra parte, ya se ha apuntado que no existe una única definición de este concepto, así lo pone de manifiesto el Tribunal Supremo en la Sentencia de 23 de mayo de 1997 en la cual manifiesta que “...el concepto de servicio público ,calificado frecuentemente como polisémico, no es ciertamente una categoría dogmática unívoca...”. A nivel doctrinal también se evidencia que el concepto de servicio público tampoco es uniforme. Tampoco el TRLCAP efectúa una definición a efectos de la contratación administrativa del concepto de servicio público. Por lo tanto, para dar respuesta a la cuestión planteada por el Presidente del Consejo Comarcal del Vallés Oriental , reduciremos el análisis a comprobar si el transporte escolar colectivo cumple las condiciones y los requisitos que el artículo 155 del TRLCAP prevé para los contratos administrativos de gestión de servicios públicos. Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 4 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa III Condiciones y requisitos del contrato administrativo de gestión de servicios públicos El apartado primero del artículo 155 del TRLCAP establece que la administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, servicios de su competencia, siempre y cuando tengan un contenido económico que los haga susceptibles de explotación por empresarios particulares. Este primero párrafo continúa diciendo que: en caso alguno se podrán prestar por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. El apartado segundo del artículo 155 establece que antes de proceder a la contratación de un servicio público se deberá determinar el régimen básico que atribuya las competencias administrativas, que determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados y que declare expresamente que la actividad de qué se trata queda asumida por la Administración respectiva como propia de la misma. Debemos comprobar, pues, si se cumplen las condiciones previas recogidas en este segundo apartado del artículo 155. Iniciaremos el análisis con lo que la doctrina ha denominado “publicatio”, es decir, la declaración que una determinada actividad constituye servicio público y queda asumida por la administración. En el supuesto que nos ocupa, atendiendo el objeto contractual descrito, el marco jurídico de referencia es, en primer lugar, la Ley 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (en adelante, LOGSE). En la exposición de motivos del referido texto normativo se establece que “...La Constitución encomienda a los poderes públicos que promuevan las condiciones y remuevan los obstáculos para que el derecho a la educación sea disfrutado en condiciones de libertad e igualdad, ha establecido el carácter obligatorio y gratuito de la educación básica y ha redistribuido territorialmente el ejercicio de las competencias en esta materia...”. La misma exposición de motivos establece más adelante que “..el derecho a la educación es un derecho de carácter social. Reclama, por tanto, las acciones positivas necesarias para su efectivo disfrute...”. Finalmente, se manifiesta que “...La ley se refiere a la Ordenación General del Sistema Educativo, y en la provisión de la educación como servicio público...” En relación con el articulado del mencionado texto normativo, el artículo 63 establece que, para hacer efectivo el principio de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, los poderes públicos promoverán las acciones de carácter compensatorio en relación con las personas que se encuentren en situaciones desfavorables, y que se tendrá especial cura del alumnado con necesidades educativas especiales. Asimismo, el artículo 65 establece, en su párrafo primero, que “... en el nivel de educación primaria, los poderes públicos garantizarán a todos los alumnos un puesto escolar gratuito en su propio municipio en los términos que resultan de la aplicación de la Ley Orgánica del derecho a la Educación...”. El apartado segundo del mencionado artículo establece que ”...excepcionalmente en la educación primaria, y en la educación secundaria obligatoria en aquellas zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar los niños en un municipio próximo al de Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 5 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa la suya residencia por garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto, las Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte, comedor y, en su caso, internado...” . De esta descripción normativa observamos que el núcleo prestacional básico que constituye servicio público de forma incuestionable es la educación (en los términos descritos en la LOGSE), junto con esta prestación básica se puede identificar otra prestación complementaria: es la descrita en el mencionado artículo 65.2 de la LOGSE “...el servicio escolar de transporte...”, que las administraciones educativas se obligan a prestar de forma gratuita. El análisis lógico jurídica de estas disposiciones, la íntima vinculación y conexión entre la educación como servicio público y la prestación gratuita (por parte de las administraciones educativas) de los servicios de transporte escolar, la necesidad, tal y como viene configurado en las normas anteriormente descritas, de mantener la efectiva prestación del servicio de transporte escolar en los supuestos expuestos para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la educación, la vinculación de permanencia y de aplicación general con la que se configura este servicio, la facultad por parte de los administrados de exigir a la administración competente la efectiva realización de estas prestaciones, hace que lleguemos a la conclusión que, efectivamente, la declaración que la actividad de que se trata (el transporte escolar colectivo) es asumida por la administración se cumple en el supuesto que nos ocupa. Comprobemos ahora sí existe el régimen jurídico básico que atribuya competencias administrativas y que determine el alcance de las prestaciones en favor del administrado. En este sentido, partiendo del artículo 65 de la LOGSE anteriormente mencionado, y tal y como recoge el escrito del Presidente del Consejo Comarcal, el Decreto 219/1989, de 1 de agosto, de delegación de competencias de la Generalidad a las comarcas en materia de enseñanza (DOGC núm. 1197 de 22 de septiembre de 1989), establece que “...se acuerda la delegación a las comarcas de competencias sobre un conjunto de materias relacionadas con el servicio público de enseñanza para acercarlo a los administrados, con el convencimiento que la gestión de este servicio público por los entes comarcales contribuirá a atender en las mejores condiciones las exigencias derivadas de las peculiares circunstancias que hay en su ámbito territorial...”. En concreto, tal y como establece el artículo 1 del Decreto 219/1989, se delegan a las comarcas las competencias que la legislación vigente atribuye al Departamento de Enseñanza en relación con la gestión del transporte escolar colectivo y las ayudas individuales de desplazamiento de los alumnos. Asimismo, el artículo 8 de este Decreto establece que para la efectividad de las competencias que se delegan, el Departamento de Enseñanza debe suscribir convenios individualizados con cada comarca. En el caso del Vallés Oriental, el convenio se suscribió el 26 de julio de 1996. A la vista de lo expuesto, constatamos la existencia del régimen jurídico básico que atribuye la competencia administrativa. Finalmente, tal y como exige el artículo 155.2 del TRLCAP, hemos de comprobar si existe un régimen jurídico básico que determine el alcance de las prestaciones en favor del Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 6 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa administrado. En este sentido, el pacto tercero del convenio mencionado en el párrafo precedente establece que el Consejo Comarcal, para garantizar la gestión del servicio obligatorio de transporte escolar, y según la naturaleza de cada servicio, la planificación escolar, los itinerarios autorizados y la oferta de servicios existentes, contratará el transporte de acuerdo con lo que dispone el Decreto 161/1996, de 14 de mayo, por el que se regula el servicio escolar de transporte para facilitar el desplazamiento del alumnado en la educación obligatoria (DOGC núm. 4927 de 20 de mayo de 1996). El artículo 1 del mencionado Decreto establece que ”...la finalidad del servicio escolar de transporte es facilitar el desplazamiento gratuito al alumnado de educación obligatoria, cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que deban escolarizarse fuera de su municipio de residencia en un centro público ordinario o de educación especial, propuesto por el Departamento de Enseñanza. b) Que deban desplazarse fuera de su municipio de residencia a un centro ordinario privado concertado o de educación especial privado concertado, propuesto por el Departamento...” El artículo 2 del citado Decreto determina las modalidades de traslado del alumnado incluido en su ámbito d’aplicación, que estarán condicionadas en función de los itinerarios y la oferta existente. En concreto, se prevén como modalidades: el transporte discrecional consolidado, el regular de viajeros y las ayudas individuales de desplazamiento. El artículo 4, en relación con la modalidad de transporte del alumnado en servicio discrecional consolidado, establece que las propuestas de los itinerarios en el servicio escolar de transporte recogerá aspectos como: el número de alumnos afectados y sus lugares de procedencia, la duración máxima recomendable del trayecto, los horarios de llegada y salida del transporte, el lugar de recogida y destino de los alumnos; se establece la obligatoriedad que la empresa contrate un seguro sin ninguna limitación de cuantía que cubra la responsabilidad civil por daños y perjuicios sufridos por las personas transportadas derivadas del uso de los vehículos utilizados, se establece la obligatoriedad de poner en conocimiento de los ayuntamientos afectados y padres la hora y puntos de recogida y devolución del alumnado. De acuerdo con el apartado 3 del mencionado artículo 4, éstas serán las condiciones con las que el órgano de contratación comarcal deberá contratar el correspondiente servicio escolar de transporte, de acuerdo con las previsiones de las normas de contratación de las administraciones públicas. Finalmente, la administración conserva el poder de policía sobre la actividad prestacional al establecer en el artículo 9 que los Departamentos de Enseñanza y de Política Territorial y Obras Públicas, en uso de sus respectivas competencias, ejercerán las tareas de inspección de los servicios escolares de transporte. Bajo nuestro criterio, resulta notoria la existencia de un marco normativo exhaustivo en el que se fija el régimen jurídico y el alcance de la prestación en favor del administrado del transporte escolar colectivo. Por último, con respecto al requisito recogido en el párrafo primero del artículo 155 del TRLCAP, vista la característica del objeto contractual que nos ocupa, no creemos que plantee ningún problema afirmar la naturaleza económica de su contenido susceptible de Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 7 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa explotación por los particulares. El Decreto 161/1996, de 14 de mayo, establece que el servicio de transporte estará sometido, en su caso, a tarifa, y que el precio del servicio reflejará separadamente los costes correspondientes al transporte y al acompañante del alumnado usuario (artículo 4, apartado 4.3) y el artículo 7 prescribe que el pago del servicio escolar se establecerá por día de servicio cumplido. IV Exclusión del contrato administrativo típico de servicios y del contrato administrativo especial Encuadrado el objeto contractual que nos ocupa en el contrato administrativo típico de gestión de servicios públicos, esta consideración comporta que, atendida la peculiaridad de este tipo de contrato administrativo y su especial regulación jurídica y dado que el artículo 196.3 establece que para que un objeto contractual pueda ser considerado como contrato administrativo de servicios no debe encontrarse comprendido en ninguno de los contratos regulados en los otros títulos del Libro II, no es posible su encuadre como contrato administrativo típico de servicios. Por otra parte y en el mismo sentido, el apartado b) del artículo 5 del TRLCAP configura el contrato administrativo especial en sentido residual, es decir, será, en su caso, administrativo especial el contrato con objeto diferente a los anteriormente expresados, referidos a los típicos. Pese a lo expuesto, como inicialmente hemos indicado, la calificación jurídica de un contrato administrativo, dado un objeto contractual determinado, es una tarea que muchas veces no resulta sencilla y pacífica. Así, y en el supuesto que nos ocupa, si se considerara que no existe una íntima y necesaria vinculación entre el núcleo de la actividad prestacional (la educación), considerada como servicio público, y la actividad prestacional complementaria (transporte escolar colectivo); o si no se acreditara la existencia de un régimen jurídico básico que establezca las competencias administrativas, que determine el alcance de las prestaciones y que declare la actividad asumida por la Administración, comportaría que, dado el mismo objeto contractual (el transporte escolar colectivo), se variase la consideración de la naturaleza jurídica del contrato administrativo correspondiente, en el sentido que resultaría factible su consideración como contrato administrativo de servicios, regulado en el Título IV, del Libro II del TRLCAP. Por lo tanto, a la vista de las consideraciones anteriores, la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa adopta la siguiente Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 8 Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Junta Consultiva de Contractació Administrativa CONCLUSIÓN De acuerdo con las consideraciones jurídicas anteriormente formuladas, el contrato administrativo de servicio escolar de transporte discrecional consolidado con reiteración de itinerario para el alumnado de educación obligatoria y que reúna alguna de las circunstancias previstas en el artículo 1 del Decreto 161/1996, de 14 de mayo, por el que se regula el servicio escolar de transporte para facilitar el desplazamiento del alumnado en la educación obligatoria, es un contrato administrativo de gestión de servicios públicos regulado en el Título II, Libro II del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Barcelona, 29 de abril de 2003 Fontanella, 8 08010 Barcelona Telèfon 93 567 14 56 Telefax 93 567 14 50 [email protected] http://www.gencat.net/economia 9
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