reforma agraria y desarrollo rural sostenible en venezuela

Transcripción

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES
Olivier Delahaye
Facultad de Agronomía, Universidad Central de Venezuela
LA CUESTIÓN AGRARIA EN VENEZUELA, en el sentido de la problemática del acceso
a la tierra para los pequeños productores y campesinos sin tierras, parecía desde
1990 haber perdido algo de la vigencia que demostró hasta la década de 1980:
unos indicadores de esta mengua eran la disminución no solamente de las actividades de titulación sino también de las evidencias de la presión campesina, así
como el poco espacio que se le dedicaba en los periódicos y en los discursos y
programas políticos.1 Por otra parte, la proporción rural2 de la población, según
los censos, había disminuido desde 48 por ciento en 1951 hasta el 11 por ciento
que registra hoy, lo que restringía el alcance político directo de la problemática
agraria. Sin embargo, a partir de la campaña presidencial de 1998 numerosas
invasiones de terrenos y, después, las medidas agrarias del Gobierno electo,
volvieron a poner en primer plano la problemática del acceso a la tierra.
Después de una necesaria presentación histórica, este trabajo se propone
enfocar estas expresiones de cambios en las manifestaciones de la cuestión de la
tierra, a partir de dos aspectos importantes del desarrollo rural: su sostenibilidad
(y en particular los aspectos de eficiencia de la producción y de equidad), y la
problemática de lo que se llamará los “pactos locales”. Examinará los puntos
siguientes: 1) las dimensiones históricas: importancia del largo y del mediano
plazo en la historia agraria venezolana; 2) reforma agraria y mercado de la tierra: una discusión ineludible; 3) el viraje desde 1998: ¿nuevas expresiones de lo
agrario?; y, 4) reforma agraria y desarrollo sostenible: interrogantes a propósito
de equidad y eficiencia.
1
2
Delahaye, Olivier: Políticas de tierras de Venezuela en el siglo XX. Caracas: Fondo Editorial
Tropykos, 2001.
Se sigue aquí la definición censal (poblaciones de menos de 2.500 personas) sin entrar en
las discusiones sobre tal definición.
94
OLIVIER DELAHAYE
LAS DIMENSIONES HISTÓRICAS: IMPORTANCIA
DEL LARGO Y DEL MEDIANO PLAZO EN LA HISTORIA
AGRARIA VENEZOLANA
La historia agraria enfoca los procesos de formación y evolución de los derechos de propiedad sobre la tierra.3 En este sentido, representa una dimensión
esencial de la reflexión sobre el desarrollo rural. Los procesos históricos se
desarrollan en un tiempo prolongado, que va mucho más allá de un periodo
de gobierno, una gestión administrativa o un proyecto, lo que hace problemática su debida toma en consideración por los responsables del diseño y de la
implementación de las políticas de tierras, tanto en el marco de los gobiernos
y administraciones nacionales como en el de las instituciones multilaterales.
Para enfatizar la importancia de esta dimensión temporal se presentarán dos
ejemplos: la formación de los derechos de propiedad en América Latina (largo
plazo) y las consecuencias de la reforma agraria venezolana de 1960, que se
pueden apreciar 45 años después (mediano plazo).
EL
LARGO PLAZO:
LAS
BULAS ALEJANDRINAS
Dos bulas del papa Alejandro VI transfirieron en 1493 la propiedad de las tierras
“descubiertas o por descubrir” a las coronas de España y Portugal, sobre la base
del “origen divino” de la propiedad. Las bulas ignoraron los derechos de las
naciones indígenas, lo que estableció la inequidad fundadora de la tenencia de
la tierra en América Latina. La propiedad se formó desde entonces a partir de las
tierras públicas, según un proceso que siguió dos vías (véase el esquema 1):
•
•
3
Una legal, que otorgó títulos formales (mercedes, enajenaciones, títulos
supletorios, dotación de reforma agraria, etcétera).
Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori
(por intermedio de figuras que van, en Venezuela, desde la composición
colonial hasta la reciente regularización de la tenencia de la reforma agraria
de 1979-1998).
Sobre estos derechos véase, por ejemplo, Comby, J.: “La fabrication de la propriété”, en
Propriété et environnement. París: Dalloz, 1998 (disponible en <www.adef.org>, marzo del
2006). Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Washington, D. C.:
World Bank, 2003, y Oxford: Oxford University Press, 2003. Delahaye, O.: La privatización
de la tierra en Venezuela desde Cristóbal Colón: La titulación (1493-2001). Caracas: Fondo
Editorial Tropykos, 2003.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES
95
ESQUEMA 1
LAS DOS ETAPAS DE LA FORMACIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
DE LA TIERRA EN AMÉRICA LATINA
1. Despojo comunidades, por omisión (bulas 1493)
Proceso legal
2. Transferencia tierra pública mmmmmmtenencia privada
Proceso ilegal
Este proceso fundador ha tenido tres consecuencias importantes para la
situación actual de los derechos de propiedad en Venezuela:
a)
La concentración de la tenencia, producto de la desigualdad histórica en el
acceso a la información y a las instituciones. El proceso fue siempre (hasta
las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo XX) controlado por
reducidos grupos (el cuadro 1 indica que se otorgaron solamente algunos
títulos por año desde la Independencia hasta 1958). Se puede pensar que se
beneficiaron los pocos agentes sociales que tenían acceso a la información
y a los niveles de decisión de las sucesivas administraciones. Aunque las
cifras del periodo colonial pueden ser del mismo orden de magnitud, no
existe fuente exhaustiva. Esto explica la concentración de la tenencia que se
refleja en los censos (en 1961, las fincas de más de 1.000 ha representaban
1,3 por ciento del número y ocupaban 71,7 por ciento de la superficie total
de las explotaciones agrícolas).
b) El proceso de hecho, ilegal, fue en general sustancialmente más importante
que el proceso legal hasta el periodo actual, en el que se puede observar dos
ejemplos interesantes: (i) entre 1979 y 1990, el programa de regularización
de la tenencia de las tierras de la reforma agraria abarcó una superficie 3,7
veces mayor que la superficie titulada; (ii) el mercado de compra-venta en
tierras de la reforma agraria, formalmente ilegal (pero cuya actividad se
puede comparar a la del mercado legal),4 opera en más de la mitad de la
superficie de las explotaciones agrícolas.
La tenencia, pues, es precaria. Esto desfavorece a los grupos más humildes, carentes de relaciones de poder y de información, sobre todo en el
4
Delahaye, O., K. Vásquez, H. J. Rivera, S. Montoya, J. L. Rodríguez y C. González: “El mercado informal en las tierras del Instituto Agrario Nacional: Algunas indicaciones en el distrito
Zamora (estado Aragua)”, en Revista de la Facultad de Agronomía, 29(2), pp. 243-255. Caracas, 2003.
96
OLIVIER DELAHAYE
ámbito local. Por ejemplo, puede detectarse que en el mercado informal
de bienhechurías en tierras de la reforma agraria los parceleros vendedores
reciben un precio entre 40 por ciento y 60 por ciento inferior a su valor en
el mercado formal.5
CUADRO 1
VENEZUELA: RITMO DE LA TITULACIÓN EN LOS LAPSOS INDICADOS (1821-2000)
Lapso
1821-1899
1900-1935
1936-1957
1958-1973
1974-1982
1983-1990
1991-2000
Modalidad
Enajenaciones
Enajenaciones y adjudicaciones
Enajenaciones y adjudicaciones
Reforma agraria, títulos supletorios
Número promedio anual
N.º
Superficie (ha)
8,4
30,4
6,0
11.416
9.260
7.796
2.820
65.040
48.271
7.496
346.782
460.317
470.164
89.130
% SEA
0,28
0,21
0,04
1,3
1,5
1,5
0,3
(1937)
(1937)
(1951)
(1961)
(1981)
(1981)
(1997)
Fuente: Delahaye 2001 y 2003, a partir de datos del Catastro Rural, e Instituto Agrario Nacional (IAN).
Nota: SEA = Superficie de las Explotaciones Agrícolas. El año entre paréntesis en la última columna
corresponde al censo más cercano en el tiempo del periodo referenciado.
c)
LA
Por otra parte, el proceso no se completó (más de la mitad de la superficie
de las explotaciones agrícolas pertenece al Instituto Nacional de Tierras
—Inti—, es decir, sigue siendo pública), lo que crea numerosas indefiniciones en materia de tenencia y favorece otra vez más a los actores sociales
que disponen de mayor información y acceso a la administración.
Estos caracteres problemáticos originarios de la estructura de tenencia de
la tierra en Venezuela permanecieron, e incluso fueron acentuándose, a lo
largo de la historia.
REFORMA AGRARIA
Más de cuarenta años después de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria
de 1960,6 constatamos que se ha abierto el acceso a la tierra, formalizado por
5
6
Delahaye, op. cit., 2001.
Se puede, sin embargo, considerar que la reforma agraria fue implementada a partir de
1958, cuando cayó la dictadura de Pérez Jiménez. Los procesos agrarios de hecho ocurridos
entre 1958 y la promulgación de la ley fueron regularizados a posteriori.
97
medio de la titulación. La concentración de la tenencia ha disminuido (el índice
de Gini ha bajado de 0,85 en 1961 a 0,73 en 1997). La reforma agraria ha sido
relativamente masiva: redistribuyó más de 13’000.000 de ha7 (es decir, 46 por
ciento de la SEA, entre 371.814 beneficiarios en el periodo 1958-2000, según las
cifras oficiales).8 Sin embargo, nunca los censos y encuestas realizados por los
institutos de reforma agraria9 pudieron observar más de 160.000 productores
en sus tierras: la diferencia se explica esencialmente por las ventas en el mercado informal, que observaremos más adelante. Además, los datos del cuadro
2 permiten preguntarse: ¿cuál ha sido la responsabilidad directa de la reforma
agraria en la desconcentración de la tenencia?
CUADRO 2
VENEZUELA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LAS
EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS (1961-1997)
Porcentaje en número
Porcentaje de la superficie
Tramo de superficie (ha)
1961
0-19,9
20-49,9
50-199,9
200-999,9
1.000 y más
Sin tierras
Total porcentaje
Total número y superficie (ha)
1997
1961
1997
79,7
8,9
5,9
2,8
1,3
1,4
75,2
10,3
9,2
4,3
1,0
-
4,9
3,1
6,4
13,9
71,7
-
5,7
5,0
14,1
28,8
46,4
-
100,0
320.094
100,0
500.979
100,0
26’004.862
100,0
30’071.192
Fuentes: Censos agrícolas, años 1971 y 1997. Cálculos propios.
Observamos algunas evoluciones interesantes:
•
7
8
9
las pequeñas explotaciones (menores de 50 ha) no aumentan sustancialmente su control de las tierras (8 por ciento de la SEA en 1961; 10,7
por ciento en 1997);
De los cuales 2’950.000 corresponden a tierras privadas, y más de 10’000.000 a tierras públicas (Delahaye, op. cit., 2001).
Existieron dos institutos desde 1958: el Instituto Agrario Nacional (IAN), de 1958 hasta el
2001, y el Instituto de Tierras (Inti), desde el 2001.
98
OLIVIER DELAHAYE
•
•
las grandes (más de 1.000 ha) ven disminuir su importancia relativa
(71,7 por ciento de la SEA a 46,4 por ciento);
las medianas (entre 50 y 1.000 ha) pasan a controlar 42,9 por ciento
de la SEA (20,3 por ciento en 1961).
El proceso se puede llamar “medianización” de las explotaciones agrícolas.
Las fincas medianas, a pesar de no haber sido enfocadas directamente por el
IAN, fueron las que se desarrollaron a lo largo del proceso. Esto quiere decir
que este no alcanzó sus objetivos de crear pequeñas explotaciones, planteados
explícitamente en la ley de 1960.
Además, la reforma agraria tuvo otra consecuencia no anticipada por sus
promotores: se trata del desarrollo del mercado (ilegal) de bienhechurías en
tierras del IAN, y ahora del Inti, facilitado por varios aspectos de la implementación de la reforma:10
•
•
•
•
la determinación de un precio de la tierra en regiones donde no existía;
el parcelamiento de fincas de grandes dimensiones;
la construcción de vialidad interna en los parcelamientos, de cercas,
etcétera;
el desconocimiento y la inercia del IAN ante el mercado de traspasos
de bienhechurías en los asentamientos.
Así, pues, los resultados del proceso de reforma agraria no se corresponden con los objetivos de las leyes de tierras, ni habían sido anticipados por sus
promotores. Esto es un caso común en varios países: las leyes de tierras son
las que menos se cumplen (en muchos países, y desde hace mucho tiempo: ya
Carlos el Calvo, en 864, lo experimentó en los inicios de la Europa Medieval).11
Volveremos sobre este punto más adelante.
Se puede apreciar, entonces, que las dimensiones temporales de mediano y largo plazo resultan esenciales en el análisis del tema agrario en el caso
venezolano. Ahora bien: vale la pena reflexionar sobre estos resultados de la
reforma agraria, tan alejados de los objetivos iniciales del proceso. Si bien existen muchas posibilidades de explicación para esta divergencia, probablemente
interactuando entre sí, aquí se presentarán solo dos direcciones para la reflexión
sobre estos aparentes “fracasos” de la reforma agraria: la acción del mercado de
10
11
Duby, G.: Guerriers et paysans. VIIe. XIIe siède premier essor de l’économie européenne.
París: Galliard, 1973.
99
la tierra, que se observará en el punto siguiente, y la influencia de los “pactos
locales”, que trataremos más adelante.
REFORMA AGRARIA Y MERCADO DE LA TIERRA:
UNA DISCUSIÓN INELUDIBLE
Acabamos de aludir al desarrollo de un mercado informal (ilegal) de compraventa de derechos sobre bienhechurías en las parcelas de reforma agraria. Antes
de enfocarlo con un poco más de precisión es necesario aportar elementos
sobre el mercado formal de compra-venta de tierras,12 es decir, el mercado
realizado en el marco legal sobre terrenos privados y bienhechurías fomentadas
en tierras baldías de la Nación. Este mercado se conformó a escala nacional en
los primeros años de la década de 1960.13 Ha demostrado desde entonces una
actividad de redistribución de la tierra mucho más intensa que la de la reforma
agraria (véase el cuadro 3).
CUADRO 3
VENEZUELA: PORCENTAJE DE LA SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS (SEA)
VENDIDO ANUALMENTE ENTRE 1958 Y 1997 EN EL MERCADO FORMAL
Periodo
Porcentaje
1958-1973
8,3
1974-1982
14,0
1983-1989
5,1
1990-1997
5,0
Fuente: Delahaye 2006, a partir de los datos del Registro de la Propiedad y de los censos agrícolas de
1971, 1984 y 1997, en seis distritos representativos de las problemáticas regionales (y cuya SEA corresponde a 9,5 por ciento de la SEA nacional).
Nota: La SEA corresponde al censo agrícola del año más próximo a cada periodo.
Al comparar las cifras del cuadro 3 con el porcentaje de la SEA redistribuido
anualmente por la reforma agraria (cuadro 1), que nunca fue mayor de 1,5 por
ciento, se percibe que el alcance de la redistribución de la tierra fue mucho más
importante a través del mercado que por la vía de la reforma agraria. Por otra
parte, las operaciones realizadas en el mercado parecen corresponder cada vez
más a terrenos de superficie más reducida, y a particiones de terrenos (véase
el cuadro 4, elaborado a partir de los datos del registro de la propiedad en
12
13
No se enfocará aquí el mercado de alquiler de tierras, debido a que no existen datos fidedignos al respecto.
100
OLIVIER DELAHAYE
dos distritos: uno de propiedad mediana formado por la descomposición de la
hacienda,14 el otro de explotaciones ganaderas extensivas de gran superficie).15
Esto apunta a una formación, por intermedio del mercado formal, de medianas
explotaciones,16 que podría, por lo menos parcialmente, explicar la evolución
de la estructura de la tenencia presentada en el cuadro 2.
CUADRO 4
DISTRITOS DE ZAMORA Y ZARAZA: SUPERFICIE PROMEDIO DE LOS TERRENOS VENDIDOS Y
PORCENTAJE DE VENTAS QUE INDICAN UNA PARTICIÓN (1958-1997)
Periodo
1958-1973
1974-1982
1983-1992
1993-1997
Superficie promedio (ha)
de los terrenos vendidos
Porcentaje de actas de ventas que indican
una partición en el momento de la venta
Zamora
Zaraza
Zamora
Zaraza
201,9
98,7
52,5
23,4
524,6
602,7
437,1
230,5
25,1
37,1
56,0
n.d.
2,2
8,6
33,2
n.d.
Fuente: Delahaye 2001, a partir de las actas del Registro de la Propiedad.
El traspaso de las bienhechurías17 fomentadas en las tierras de la reforma
agraria ha sido sometido a una autorización del IAN por la Ley de Reforma
Agraria de 1960. El trámite correspondiente era engorroso, de tal manera que
esta autorización se otorgaba anualmente para unos quince casos, cuando se
podían observar alrededor de 5.000 traspasos a escala nacional en los primeros
años de la década de 1970.18 Fue legalmente imposibilitado a partir de 1975
en la mayoría de las tierras del IAN.19 La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo
prohibió formalmente en la totalidad de las tierras de patrimonio del Inti, que
14
15
16
17
18
19
Véase una caracterización en Hernández, J. de: La hacienda venezolana. Caracas: Fondo
Editorial Tropykos, 1988.
Véase Carvallo, G.: El hato venezolano. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1985.
En Venezuela, con la excepción de los macizos montañosos, la casi totalidad de las explotaciones está formada de un solo terreno (véase Delahaye, op. cit., 2001).
Se trata de mejoras —cultivos, cercas, etcétera— establecidas por un agricultor sobre un
terreno que no le pertenece. Es el caso de las tierras de reforma agraria, que pertenecen al
IAN y al Inti desde el 2001.
Delahaye, O. y G. Richter: Reforma agraria y proletarización. Maracay: Facultad de Agronomía,
1982. 2 tomos.
101
fue creado en sustitución del IAN. El conocimiento de este mercado queda poco
preciso, debido a que su carácter ilegal no permite obtener datos oficiales. Sin
embargo, un estudio reciente20 observó, en el estado Aragua, proporciones
de 1,3 por ciento a 2 por ciento de parcelas vendidas anualmente en nueve
asentamientos encuestados: se trata de valores elevados, si se relacionan con
el porcentaje histórico de dotación por la reforma agraria desde 1958 (véase
el cuadro 1). Además, el estudio mostró que estas compra-ventas apuntan a
la formación de explotaciones medianas agrupando entre dos y cuatro de las
parcelas iniciales. Así, se observa bien una “medianización” de las explotaciones
en tierras de la reforma agraria.
Esto quiere decir que el mercado, tanto el formal como el informal, ha
cumplido un papel importante en la evolución de la estructura de tenencia
observada en el cuadro 2, marcada por un estancamiento de la importancia
relativa de las pequeñas explotaciones y el crecimiento sostenido de las
medianas. Trataremos de ofrecer otra explicación al enfocar la problemática
de los “pactos locales”, pero observaremos primero los cambios en lo agrario
ocurridos desde 1998.
EL VIRAJE DESDE 1998: ¿NUEVAS EXPRESIONES DE LO AGRARIO?
La declinación de la presión campesina y del interés demostrado por la comunidad nacional ante la cuestión agraria pareció haber sido abruptamente revertida
por las numerosas invasiones de tierras que se produjeron en la campaña presidencial de 1958 y las medidas agrarias tomadas desde entonces por el Gobierno
electo. Tratemos de ubicar la reflexión en el enfoque de mediano plazo que
definimos al inicio de este trabajo, más allá de las peripecias gubernamentales
que pueden ser el pan cotidiano de los medios de comunicación y de las discusiones políticas, pero no ayudan necesariamente a la reflexión.
Es un hecho que durante y después de la campaña presidencial de 1998 las
invasiones de terrenos fueron numerosas. Esto había ocurrido en cada cambio
de régimen o cada elección presidencial desde 1936,21 pero había también disminuido en las dos últimas décadas del siglo XX. Sin embargo, ¿quiere decir que
la disminución observada de la presión campesina era una ilusión? En realidad,
las invasiones enfocaron esencialmente:
20
21
Delahaye et al., op. cit., 2003.
Troconis, L.: La cuestión agraria en la historia nacional. Caracas: Biblioteca de Autores y
Temas Tachirenses, 1962. Delahaye, op. cit., 2001.
102
•
•
•
OLIVIER DELAHAYE
Terrenos públicos (sur del lago de Maracaibo, estados Barinas y Portuguesa: más o menos 20 por ciento del total de las invasiones).22 Aquí vale la
pena remontarse a los primeros años de la reforma agraria. Esta no prestó
atención a las tierras públicas, que representan más de 50 por ciento de la
SEA. El lema era: “La reforma agraria debe hacerse en tierras privadas; en
tierras públicas lo que se hace es colonización”.23 Mientras tanto, las tierras
públicas fueron ocupadas por otros tipos de productores comerciales, marginando a los campesinos. Incluso, estas ocupaciones de terrenos públicos
fueron legalizadas por medio de la fórmula de los títulos supletorios que
se otorgaban a los productores en tal situación. Entre 1959 y el 2000 se
entregaron 7.000 títulos en una superficie de 2’100.000 ha, es decir, 7,5
por ciento de la SEA de 1997.24 La superficie promedio por título es de 300
ha, lo que significa que se trata de explotaciones medianas (lo confirma
la observación de las superficies otorgadas: la mitad de los títulos corresponde a superficies medianas).25 Los agraristas venezolanos, siguiendo el
pensamiento de la década de 1960, no han prestado atención a esta formación de derechos sobre la tierra en terrenos de la Nación. Desde 1998 las
numerosas invasiones de fincas en terrenos públicos apuntan a considerar
esos terrenos en la política agraria: en un país donde la proporción de
tierras públicas en las explotaciones agrícolas es mayor de 50 por ciento,
la reforma agraria no puede cerrar los ojos al respecto.
Terrenos periurbanos (más o menos 70 por ciento del total de las invasiones). Estas invasiones presentan un objetivo orientado al establecimiento
de un domicilio decente, y esto no es la consecuencia de la historia agraria
del país, sino de la deficiencia de los sucesivos gobiernos para proveer
oportunidades de vivienda para los sectores humildes.
Terrenos privados (10 por ciento de las invasiones), solamente en ciertas localidades donde la reforma agraria no pudo afectar algunas grandes propiedades
que representan, más simbólicamente que verdaderamente, un “latifundio”
desaparecido desde hace ya algunas décadas, como veremos luego.
Estos elementos permiten pensar que estamos frente a una problemática
nueva: hasta ahora las invasiones enfocaban esencialmente tierras privadas
22
23
24
25
Los datos sobre las invasiones provienen de recuentos de los artículos de prensa a lo largo
del periodo.
CENDES/CIDA: Reforma agraria en Venezuela. Caracas: Universidad Central de Venezuela/
CENDES/CIDA, 1969.
Ibid.
103
para uso agrícola. Las expectativas vinculadas con el cambio de régimen dieron
cabida, así, a expresiones de un nuevo tipo de presión sobre la tierra.
Antes de integrar esta problemática agraria en una perspectiva más amplia
de desarrollo rural, se examinarán muy rápidamente las medidas agrarias del
Gobierno electo en 1998, centradas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
(LTDA) del 2001. Sus objetivos son ambiciosos (desarrollo sostenible y planificado, dotación de tierras, fin del “latifundio”, impulso a la producción en las
explotaciones medianas y grandes, cobro del impuesto a la tierra, etcétera). Sin
embargo, estos objetivos se han revelado como inalcanzables, porque la ley
no prevé los aspectos de implementación. Esto deja demasiado margen para la
acción de los funcionarios, quienes actúan según su criterio.
Vemos algunos ejemplos.
•
•
•
Las fincas deben ser certificadas como “ociosas”, “mejorables” o “productivas”. Pero la ley no establece los criterios correspondientes a cada situación,
lo que deja la certificación al criterio de los funcionarios regionales.
El “latifundio” es una forma de producción que desapareció en Venezuela
con el peonaje, en la década de 1960: atacarlo ahora (como lo hace la LTDA)
no se corresponde con la realidad; tanto más que la ley lo definía con base
en la extensión superficial (más de 5.000 ha), cuando lo que caracteriza
al latifundio son las relaciones de producción. Una revisión del 2005 de la
LTDA ha sin embargo cambiado este concepto de latifundio, y lo define a
partir de criterios más técnico-económicos.
La LTDA prevé el cobro del impuesto a la tierra por el SENIAT (oficina
nacional de cobro del impuesto). Es uno de los objetivos más importantes
de la LTDA. Pero hacen falta los elementos mínimos para este cobro: un
catastro al día, una clasificación de los suelos según su productividad, un
registro confiable de las propiedades. El SENIAT reconoce ahora que va a
ser muy difícil cobrarlo.26 No parece posible su cobro a escala nacional, y
sería necesario pensar en uno a escala municipal.27
Estas indefiniciones en la implementación llevaron a una parálisis relativa
que se intentó superar con dos modalidades:
•
Las cartas agrarias (a partir del 2002), que otorgan un derecho de ocupación
en fincas establecidas en tierras públicas a grupos campesinos organizados,
mientras se resuelve la situación de tenencia. Sin embargo, la superposición
26
27
Véase la declaración de su director en El Nacional, 28 de marzo del 2005.
104
•
OLIVIER DELAHAYE
de un nuevo derecho sobre un derecho existente que no ha sido liquidado es fuente probable de conflictos a mediano y largo plazo. Además, la
carta está establecida “al grupo organizado para solicitar el terreno X”, sin
indicación de los nombres de los componentes del grupo. Esto agrega una
indefinición más a la tenencia que se quiere establecer. Tal fórmula había
sido ya aplicada en la década de 1960, y creó a largo plazo problemas a
veces de muy difícil solución.28 El número de cartas agrarias no se puede
conocer con exactitud.
La concertación agraria —es decir, el llamado “método Chaz”—29 se aplicó
mucho más recientemente, desde setiembre del 2005. Hasta la fecha ha
demostrado un alcance limitado: permitió acuerdos entre terratenientes
y Gobierno en dieciséis fundos (según el Inti), en principio en tierras de
propiedad privada: se deja una reserva al dueño, quien cede una parte de
“sus” tierras (muchos de estos fundos no tienen una titularidad jurídicamente asegurada).30 El poco número de fundos abarcados por esta medida
confirma la disminución ya observada de la presión campesina en tierras
privadas.
Sin embargo, ya vimos que se necesita una perspectiva temporal bastante
larga para poder evaluar los resultados de determinadas políticas de tierras. Se
puede apreciar entonces que los objetivos de la reforma agraria de la década
de 1960 en Venezuela están lejos de haberse cumplido, mientras esta tuvo consecuencias inesperadas por sus promotores. Es probable que un examen de la
situación en otros países latinoamericanos llevaría a conclusiones similares. Se
puede observar también que la problemática agraria expresa cambios profundos
en el medio rural venezolano. Con el propósito de ampliar el marco de análisis,
se intentará ahora explorar la cuestión agraria con un enfoque de desarrollo
rural sostenible.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE:
INTERROGANTES A PROPÓSITO DE EQUIDAD Y EFICIENCIA
Como se ha visto, la estructura de los derechos de propiedad de la tierra es el
resultado de determinaciones históricas de muy largo plazo, y sus consecuen-
28
29
30
Ibid.
Fusión de los apellidos del presidente de la república, Hugo Chávez, y el primer terrateniente que firmó este tipo de acuerdo, Azpúrua.
105
cias se observarán en un porvenir a veces bastante lejano. En este sentido,
corresponde a un aspecto esencial de la equidad entre las generaciones: una
tenencia de la tierra que transmita una carga de conflictos para las siguientes
generaciones será negativa para la convivencia social, el desarrollo de la producción agrícola y la seguridad alimentaria. Además, un inadecuado tamaño
de los terrenos puede favorecer explotaciones de baja eficiencia, y poner en
peligro la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. En fin, el acceso
desigual a la información representa otra fuente potencial de falta de equidad. Esto quiere decir que una tenencia “equitativa”, un acceso “equitativo” a
la tierra, no se corresponden solamente con una reivindicación legítima para
el momento actual, sino también con una condición esencial de un desarrollo
sostenible, tal como lo es la equidad intergeneracional apuntada en Tubiana y
Lérin.31 Veamos estos tres puntos.
Conflictos agrarios y definición de los derechos de propiedad
En este sentido, la clarificación y una adecuada definición de los derechos de
propiedad agrarios son requisitos indispensables para el desarrollo rural sostenible. Se ha visto ya que ciertos títulos de reforma agraria de la década de
1960, al igual que las actuales cartas agrarias, conllevan una indefinición cuyas
consecuencias pueden ser la generación de conflictos a corto o mediano plazo:
cada grupo o individuo que considere que sus derechos hayan sido lesionados aprovechará los vaivenes del poder para reivindicar “lo suyo” cuando la
coyuntura le parezca favorable.
El tamaño de las explotaciones
Este asunto merece también ser enfocado en esta perspectiva de desarrollo
rural sostenible. Existe una abundante literatura que relaciona el tamaño de
las explotaciones con su eficiencia productiva. Cornia32 puede ser considerado
como un autor “fundador” de tal discusión. Indica que esta se desarrolló en la
década de 1970, después de que en los decenios de 1950 y 1960 se pensara
esencialmente en la industria como base del desarrollo económico. “El papel
31
32
Tubiana, L. y F. Lérin: «Quelle coopération, pour quel bien public global?», en Courrier de la
Planète (70): 1. París, 2002.
Cornia, G. A.: “Farm Size, Land Yields and the Agricultural Production Function: An Analysis
for Fifteen Developing Countries”. World Development, 13(4), 1985, pp. 513-534.
106
OLIVIER DELAHAYE
de la agricultura era considerado como auxiliar del sector industrial moderno.”33
En la década de 1970 empezó a enfocarse el sector agrícola como prioritario,
debido a que: “[…] crecimientos erráticos y desiguales, persistencia de la malnutrición, hambrunas periódicas que aumentaron la dependencia alimentaria del
exterior, continuaron afectando a un gran número de países en desarrollo. La
situación más bien empeoró”.34
Dentro de los varios enfoques que trataron entonces de explicar la situación agraria de los países en desarrollo, Cornia destaca el argumento que
asume la “[…] superioridad de la pequeña explotación campesina en oposición
a la de las grandes propiedades”.35 Muestra cómo la controversia empezó
con la publicación en la década de 1950 de resultados de Estudios de Manejo
de Fincas en la India, que mostró una “[…] relación inversa entre el tamaño
de las explotaciones y la productividad de la tierra”,36 y cómo esta ha sido
confirmada por estudios posteriores realizados en numerosos países del Asia
y América Latina, en condiciones muy variadas. Como explicación general,
considera que en muchos países en desarrollo se pueden observar condiciones bimodales de producción: explotaciones grandes con mucha tierra ociosa
coexisten con fincas pequeñas con exceso de trabajo. En tales situaciones, las
pequeñas y las grandes fincas enfrentan disponibilidades y precios de factores
muy distintos y variables:
Muy generalmente, se puede decir que el precio efectivo de la tierra y del capital
está usualmente más alto para los pequeños productores, mientras el precio efectivo del trabajo es menor. Frente a esta situación, los pequeños productores ponen
en la producción una cantidad sustancialmente mayor de días trabajados que los
grandes, de varias maneras.37
El autor cita las siguientes:38
a) uso más intensivo de trabajo en cada actividad de producción de cultivo;
b) puesta en cultivo de una mayor proporción de la tierra disponible en la
explotación;
33
34
35
36
37
38
Ibid., p. 513.
Idem.
Idem.
Idem.
Ibid., p. 515.
Ibid., pp. 515-516.
107
c) uso más intensivo de la tierra a lo largo del año (doble o triple cosecha);
d) elección de cultivos intensivos en trabajo.
Cornia analiza los datos de quince países (a partir del Censo Mundial de la
Agricultura de la FAO) para contrastar esta relación inversa. Sus conclusiones
fueron verificadas por varios autores. En particular, Dorner39 y Deininger40
exponen detalladamente esta llamada “relación inversa entre el tamaño y la
productividad de las explotaciones”, y dan varios ejemplos al respecto. Johnson
y Ruttan41 exponen, a partir del estudio de varios modelos de muy grandes
unidades de producción, que existen deseconomías de escala en la producción agrícola. En fin, el Banco Mundial, en la página 84 de su Informe sobre el
Desarrollo Mundial del 2003, insiste en que:
Los países deberían, cuando es posible, dar una alta prioridad a la creación de
dotaciones igualitarias de tierra, agua y capital humano para sus pueblos cuando
realizan la transición de una población rural a una población urbana. Un desarrollo
fluido de las instituciones relativas a la tierra y al agua es de una importancia fundamental para un país —porque las normas que regulan la propiedad determinan
los rasgos que caracterizarán el Estado y la sociedad—. Los países que tienen una
propiedad repartida equitativamente [el texto no precisa el sentido que le da a este
término] antes del proceso de urbanización de su población desarrollaron sociedades más igualitarias y democráticas que los que pusieron los bienes en manos
de elites rurales relativamente reducidas. Dicho de otra manera, los países con
una población creciendo rápidamente que concentraron la tierra en las manos de
pocos, urbanizaron prematuramente, educaron poca gente, y crearon sociedades
extremadamente desiguales. La experiencia y la investigación muestran que la
creación de una propiedad de la tierra ampliamente repartida es esencial para el
desarrollo posterior de instituciones incluyentes.
Como se deja ver, el texto del Banco relaciona la problemática del tamaño
con el marco institucional, siguiendo en esto las propuestas de varios autores,
en particular en los Estados Unidos, desde Jefferson, teórico de la democracia
basada en la pequeña propiedad, hasta Moore,42 quien teorizó acerca de la relación entre dictadura y gran propiedad y democracia y pequeña propiedad.
39
40
41
42
Dorner, P.: Latin American Land Reform in Theory and Practice: A Retrospective Analysis.
Madison: The University of Wisconsin Press, 1992.
Deininger, op. cit., 2003.
Johnson, N. L. y V. W. Ruttan: “Why are Farms so Small?”. World Development 22(5), 1994,
pp. 691-706.
Moore, B.: Los orígenes sociales de la dictadura y de la democracia: El señor y el campesino
en la formación del mundo moderno. Barcelona: Editorial Península, 1976 [1966].
108
OLIVIER DELAHAYE
En Venezuela, la ineficiencia económica de las grandes explotaciones se
refleja en los datos censales de 1961: al inicio de la reforma agraria, las explotaciones de más de 1.000 ha controlaban 66,74 por ciento de la superficie y
aportaban 7,78 por ciento de la producción vegetal, y las de menos de 50 ha
controlaban 7,58 por ciento de la tierra y aportaban 52,9 por ciento de la producción vegetal.43 En una perspectiva de desarrollo sostenible, esta concentración de la tenencia apunta a una menor eficiencia en la producción agrícola,
que se transmite a las generaciones futuras. Resulta un factor adverso para un
desarrollo rural sostenible.
Pactos locales y acceso a la información: Unos factores de un desarrollo
rural excluyente y no sostenible
Varios autores insisten en los sesgos que se pueden observar en la implementación de las leyes de tierras: cuando en el nivel nacional los textos instituyen una
igualdad de tratamiento ante la ley, la aplicación de estos a escala local favorece
a los grupos locales de poder que se benefician de un acceso privilegiado a la
información y a las dependencias administrativas regionales (Lemel44 los califica
como “constelaciones locales de poder”). El informe CENDES-CIDA45 observó
tales sesgos en la implementación de la reforma agraria venezolana en la década
de 1960, y los interpretó como resultados de la formación de “pactos locales”.
Una revisión de las políticas de titulación de tierras en Venezuela muestra la
constancia de este sesgo hasta los últimos años del siglo XX.46
Ya se trató el cómo los sucesivos programas de titulación han favorecido
esencialmente a algunos grandes propietarios durante la Colonia y el periodo
agroexportador hasta 1958. En cuanto a la reforma agraria, si bien esta tituló
efectivamente a un importante número de pequeños productores desde 1958,
se ha observado también que el periodo de su implementación resultó más bien
en una duplicación de la importancia relativa de la superficie controlada por las
medianas explotaciones, mientras la de las pequeñas se estancó. Estas últimas
cifras se pueden explicar en particular por el funcionamiento del mercado ilegal
de bienhechurías en tierras del IAN, que reestructuró la tenencia de estas tie-
43
44
45
46
Rodríguez, J. E.: “La concentración económica en la agricultura”. Trabajo de ascenso. Maracay: Universidad Central de Venezuela-Facultad de Agronomía, 1987.
Lemel, H. W.: Land Titling: Conceptual, Empirical and Policy Issues. Madison: University of
Wisconsin/Land Tenure Center, 1985.
CENDES/CIDA, op. cit., 1969.
109
rras. Los compradores de bienhechurías poseen a menudo varias parcelas, son
mayoritariamente de domicilio urbano y de profesión comerciantes o profesionales,47 características que permiten su acceso privilegiado a los niveles locales
de la administración y a la información. Esto puede dar una explicación de la
no aplicación de las leyes de tierras, que, como ya se mencionó, es un rasgo
frecuente en muchos países. Guigou48 consideraba que: “Las leyes de tierras son
las que menos se cumplen”. Anderson y Hill49 y Dorel50 ofrecen aleccionadores
ejemplos de tales situaciones en los Estados Unidos en los siglos XIX y XX. Y
se ha visto asimismo el ejemplo del imperio de Carlos el Calvo, en los inicios
de la Edad Media.
CONCLUSIÓN
La reflexión sobre tenencia de tierra y desarrollo rural sostenible a partir del
caso venezolano nos llevó a insistir sobre varios puntos: la importancia del
largo y mediano plazo como marco esencial de la reflexión, la necesidad de
tomar en cuenta la problemática de las tierras públicas en las políticas agrarias
y la dificultad de crear las condiciones necesarias para un equitativo acceso de
los productores a la información y a los distintos niveles de la administración.
Estos aspectos deben integrar la cuestión agraria, más allá de la dimensión
del reparto de tierras, enfocada a menudo de manera exclusiva y aislada por
numerosos autores y responsables políticos y administrativos. Sería necesario
contestar los interrogantes planteados para sentar las bases de un desarrollo
verdaderamente sostenible.
47
48
49
50
Delahaye, op. cit., 2001 y 2003.
Guigou, J. L.: “Préface”, en ADEF: La propriété foncière. París: Economica, 1984.
Anderson, T. y P. J. Hill: “The Role of Private Property in the History of American Agriculture, 1776-1996”, en American Journal of Agricultural Economics, XXXX, 58(5), 1976,
pp. 937-945.
Dorel, G. : Agriculture et grandes entreprises aux Etats-Unis. París: Economica, 1985.

reforma agraria y desarrollo rural sostenible en venezuela

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