1 URGENCIA Y TRAICION: TRES INTENTOS DE

1 URGENCIA Y TRAICION: TRES INTENTOS DE

URGENCIA Y TRAICION: TRES INTENTOS DE INCORPORACION DE
CAPITAL PRIVADO EN LA INDUSTRIA PETROLERA ARGENTINA1
Nicolás Gadano
Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento
(CIPPEC)
Introducción
En 2007, la industria petrolera argentina festeja su centenario rememorando el
descubrimiento del 13 de diciembre de 1907 en el sur patagónico. En esos cien años de
historia, el desempeño de la industria ha sido insuficiente, y la política petrolera ha
exhibido una marcada inestabilidad que se arrastra hasta nuestros días. Dos puntos
centrales para la organización sectorial, la propiedad de los recursos petroleros y la
responsabilidad para explotarlos, han sido alcanzados por cambios recurrentes.
A principios del siglo XX, ambos interrogantes estaban claramente definidos en el
Código de Minería, que regía a la novel actividad petrolera: los recursos del subsuelo
pertenecían a la jurisdicción en donde estos se hallaran, provincias o gobierno federal, y
la explotación minera estaba reservada al sector privado, con una prohibición explícita
para que lo hiciera el Estado.
A lo largo del siglo, estas dos cuestiones básicas del sector fueron cuestionadas,
debatidas intensamente en el Congreso y en la opinión pública, y eventualmente
modificadas, dando lugar a la inestabilidad crónica antes mencionada. En este sentido,
la lucha por la nacionalización y el monopolio estatal de los hidrocarburos se repite una
y otra vez en la historia argentina reciente.
Como contracara, también han existido períodos de apertura a los capitales privados, en
episodios esporádicos que se tornan cada vez más profundos y agresivos, pero que
siempre terminan en reversiones, que suelen incluir rupturas generalizadas de los
acuerdos y contratos previamente suscriptos. Los capitales privados son convocados
abiertamente por el Gobierno para participar de la explotación petrolera, en forma
complentaria o incluso reemplazando a la empresa estatal. Pero con el paso del tiempo,
lo que resultaba oportuno y útil pasa a ser lesivo del interés nacional, las empresas
petroleras internacionales convocadas se retiran del país en un marco de reclamos
cruzados, y resurge la expectativa de que el Estado pueda dar las soluciones que el
sector necesita.
El episodio más reciente es la reforma de los años noventa del siglo pasado, proceso
mediante el cual la industria petrolera argentina volvió al punto de partida: dominio de
los hidrocarburos para las provincias (incluido en la reforma constitucional de 1994), y
explotación privada de los recursos (consecuencia de la privatización completa de la que
fue la primera empresa petrolera estatal del mundo, YPF). Esta reforma, de una
magnitud y velocidad con pocos precedentes en el mundo, comenzó a revertirse luego
de la crisis que azotó a la Argentina en 2001/2002, en un proceso aún en curso.
1
Las opiniones y conclusiones de este trabajo son responsabilidad del autor. Agradezco los comentarios
de Pablo Gerchunoff, Marcelo Leiras y Marcos Novaro.
1
En este trabajo nos preguntamos el origen de esta inestabilidad concentrándonos en tres
casos de incorporación de capital privado a la industria petrolera argentina: el intento de
Juan D. Perón en 1954, los contratos petroleros de Arturo Frondizi en 1958-1962, y la
reforma de la industria bajo la presidencia de Carlos Menem en la década de los
noventa. En el esfuerzo por explicar el fracaso de los intentos de incorporar inversión
privada a la industria y los motivos de la sistemática ruptura de los contratos entre el
Estado y las empresas, dejamos de lado el marco externo –cuya variable esencial son los
precios internacionales del petróleo y sus derivados- para focalizarnos en las cuestiones
internas. Así, encontramos dos características comunes de las reformas que
consideramos necesario destacar: se implementan en un contexto de emergencia
macroeconómica y/o sectorial; y se trata en todos los casos de “traiciones”, episodios en
los que al avanzar en el ingreso de capitales privados a la industria, los gobernantes
involucrados se alejaron sustancialmente de sus promesas electorales y de sus
posiciones previas en materia petrolera. El carácter “urgente y traicionero” de las
reformas no es irrelevante a la hora de eveluar sus resultados, y su sustentabilidad en el
tiempo.
La identificación de la “traición” de los gobernantes en los tres casos analizados nos
lleva a preguntarnos las razones de semejante comportamiento. La respuesta es sencilla:
en la Argentina no se ganan elecciones prometiendo la privatización del sector
petrolero. El consenso social en torno al problema petrolero en Argentina, construido a
lo largo de los cien años de historia del sector, se acerca bastante a las ideas del
nacionalismo petrolero, estatista y refractario a la participación de empresas privadas
extranjeras en la explotación del recursos.
En la primera parte del trabajo, luego de una breve síntesis del desarrollo histórico de la
industria petrolera argentina, identificamos los tres episodios mencionados. Luego
describimos sus características comunes distintivas, y analizamos el tratamiento que
estos rasgos han recibido en la literatura, así como su impacto en el diseño institucional
de las iniciativas comentadas. En la sección 3 nos preguntamos el porqué de la
“traición”, y nos internamos en la génesis de las ideas y creencias del nacionalismo
petroleo argentino. Finalmente, cerramos el trabajo con una sección de conclusiones y
recomendaciones de política.
1- Perón, Frondizi, Menem: tres proyectos de incorporación de capital privado al
petróleo argentino.
La Argentina nunca ha tenido un monopolio estatal absoluto en su industria petrolera,
pero la presencia del sector público ha sido históricamente muy importante. Las
empresas privadas, por el contrario, han ocupado habitualmente roles secundarios,
circunstancialmente potenciados por programas puntuales de mayor apertura.
En esta sección, luego de una breve descripción del desarrollo histórico inicial de la
industria petrolera argentina, nos concentraremos en tres intentos de incorporación de
capitales privados al sector: el programa peronista de 1954/55, la política petrolera del
gobierno de Arturo Frondizi (1958 - 1962) y el proceso de apertura, desregulación y
privatización instrumentado bajo la presidencia de Carlos Menem (1989 – 1999). Se
trata de tres episodios de amplia repercusión política, ocurridos bajo gobiernos
2
democráticos –dato no menor en la inestable Argentina del siglo XX- e impulsados por
presidentes de gran trascendencia en la historia política argentina.2
1.1 El surgimiento de la industria petrolera argentina3
Si bien los primeros emprendimientos exploratorios en busca de petróleo en el territorio
argentino comenzaron en el final del siglo XIX, la historia oficial de la industria se
inicia en diciembre de 1907, cuando una cuadrilla de empleados del gobierno nacional
descubrió petróleo en la costa patagónica.
En esos años, la legislación vigente no distinguía al petróleo de otros minerales.4 El
dominio del subsuelo correspondía al Estado (federal o provincial, en función de la
localización de los yacimientos), y la explotación estaba reservada al sector privado, a
través de concesiones mineras a perpetuidad, que no contemplaban el pago de royalties
a las arcas públicas.5 La importancia creciente del petróleo como un recurso natural
crítico para la defensa y el desarrollo económico de las naciones, hizo que las
autoridades argentinas se desviaran de las prescripciones del Código de Minería, dando
lugar a la primera explotación petrolera estatal del mundo.
Fue así que en los primeros años del siglo XX las empresas privadas –tanto locales
como internacionales- convivieron con una organización estatal cada vez más fuerte,
conocida como Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) a partir de 1922. El
downstream estaba dominado por las grandes petroleras internacionales
(fundamentalmente la Standard Oil of New Jersey y la Shell), pero la construcción de
una gran refinería en La Plata permitió a YPF competir con éxito en ese segmento del
sector. En el upstream, la presencia de empresas privadas de capital nacional fue
reduciéndose con la llegada de las grandes petroleras internacionales. En la mayor parte
de los casos, los empresarios argentinos prefirieron abandonar su rol de petroleros,
cediendo sus áreas a las empresas extranjeras a cambio de una renta vinculada a la
producción de los campos. Los sucesivos gobiernos apoyaron a YPF en su objetivo de
impedir que las empresas privadas se apropiaran de las áreas con mayor potencial
petrolero. Las reservas en favor de YPF de territorios petroleros federales y provinciales
mejoraron la posición de la organización estatal.
En la segunda mitad de la década del treinta, la sanción de legislación específica para el
sector petrolero y para YPF terminó por consolidar el cuasi monopolio estatal en la
exploración y explotación de petróleo y gas. Las empresas privadas, que contaban con
concesiones obtenidas al amparo de la vieja legislación minera, no fueron expropiadas.
Pero la imposibilidad de trabajar en nuevas áreas las condenó a una agonía lenta. La
participación de los privados en la producción petrolera argentina cayó de un máximo
2
El protagonismo de gobiernos elegidos por el pueblo en los intentos de privatización de la industria
petrolera muestra que el nacionalismo petrolero ha sido más influyente en los cuarteles que en la sociedad
civil. En la última dictadura militar (1976 – 1983) hubo un tibio intento de incorporación de capitales
privados a la exploración de nuevas áreas petroleras tras la sanción de la ley 21.778 de abril de 1978. Los
resultados, sin embargo, fueron poco significativos.
3
Esta sección está basada en Gadano (2006)
4
Se aplicaba el Código de Minería sancionado en 1886.
5
La explotación minera estatal estaba explícitamente prohíbida en el Código de Minería.
3
del 63% en 1934, a sólo el 11% en 1953. En ese mismo año, el 68% del crudo
procesado correspondía a refinerías de YPF, porcentaje que llegaba al 35% en 1937.6
La dirigencia política argentina había decidido potenciar el rol del Estado en la industria
petrolera. Las compañías privadas, mayormente extranjeras, continuaron trabajando en
el país pero en una posición secundaria, subordinada a la organización estatal. Uno de
los objetivos centrales de la política petrolera, el autoabastecimiento, resultaba cada vez
más difícil de alcanzar: hacia fines de los treinta, el 25% del consumo de petróleo crudo
era abastecido con importaciones.
En 1939, el estallido de la guerra en Europa y sus consecuencias negativas sobre los
flujos comerciales y financieros a escala mundial pusieron en evidencia las dificultades
de YPF para hacer frente en soledad a las necesidades energéticas de la Argentina. El
consumo de combustibles debió ser racionado, grandes cantidades de cereales y
oleaginosas fueron consumidos como combustibles, e YPF fue sometida a un esfuerzo
que al final del conflicto la dejó completamente descapitalizada. Las restricciones de la
postguerra para hacerse de materiales y equipos limitaron aún más las posibilidades de
recuperación de la empresa petrolera estatal. La producción de petróleo se estancó, y el
crecimiento del consumo debió ser cubierto con mayores importaciones.7 El sector
petrolero era uno de los protagonistas del principal problema macroeconómico
argentino: los ciclos de stop & go.
1.2 Perón y el contrato con la California.
Surgido a la política con el golpe militar nacionalista de junio de 1943, Juan Domingo
Perón llegó a la presidencia en 1946.8 En los primeros años de su gobierno, su discurso
en relación a la política petrolera estuvo asociado a la nacionalización y el monopolio
estatal sobre los recursos hidrocarburíferos, enfoque consistente con la orientación
general de la política económica del peronismo.9 “La política petrolera ha de basarse en
los mismos principios en que descansa toda la política económica: conservación
absoluta de la soberanía argentina sobre las riquezas de nuestro subsuelo y explotación
racional y científica por parte del Estado”, decían los documentos oficiales al respecto.10
El enfoque nacionalista y estatista llegó incluso a la Constitución Nacional con la
reforma implementada por el peronismo en 1949, que declaró a los yacimientos de
petróleo y gas “propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación”, bloqueando toda
participación del sector privado.11
En su segundo mandato, sin embargo, la política económica de Perón giró hacia
posiciones más pragmáticas y menos ideológicas, movimiento que alcanzó a la política
6
En 1953 Argentina produjo 4,5 millones de metros cúbicos, mientras que el consumo en refinerías
totalizó 8,4 millones de metros cúbicos.
7
Las importaciones de petróleo aumentaron de 910 mil metros cúbicos en 1946, a 3,9 millones de metros
cúbicos en 1953.
8
El fenómeno peronista ha sido ampliamente estudiado desde perspectivas diferentes. En un trabajo
reciente, Rein (2006) repasa las distintas caracterizaciones del peronismo –fascismo, bonapartismo,
“socialismo nacional”- y se inclina por aquella que lo incluye dentro de los movimientos populistas
latinoamericanos.
9
Sobre la política económica de peronismo, ver Gerchunoff (1989), y Gerchunoff y Antunez (2002).
10
“Política Argentina del Petróleo”. Folleto del Ministerio de Industria y Comercio, 1949.
11
Texto del artículo 40 de la Constitución del año 1949.
4
petrolera. Descartado el control del gasto interno como forma de ajustar a la economía a
la restricción externa, el impulso a la inversión extranjera se convirtió en un objetivo
central de la política económica. “El gobierno venía a descubrir que su nacionalismo
inicial podía entrar en conflicto con la defensa del nivel de vida popular, y que a la hora
de elegir lo iba a hacer por lo segundo.” 12
En el sector petrolero, el gobierno peronista optó por negociar nuevas inversiones con
las grandes compañías internacionales, incluyendo a las que ya operaban en el país. A
mediados de 1954 se formó una Comisión Especial integrada por funcionarios del Poder
Ejecutivo, de la estatal YPF, y de las cámaras legislativas, cuyo objetivo era acordar
modelos de contratación con las compañías privadas. La estrategia elegida era
incorporar a las empresas privadas en áreas con potencial petrolero pero poco
exploradas, lo que permitiría concentrar los recursos de YPF en las áreas con reservas
ya descubiertas, que requerían fuertes inversiones en infraestructura y desarrollo de los
yacimientos. La restricción constitucional impedía otorgar concesiones de exploración
y/o explotación a las compañías privadas, por lo que se resolvió impulsar contratos de
servicio con YPF.
Tan tarde como en mayo de 1955, el presidente Perón aprobó por decreto el primer
contrato entre YPF y la California Argentina, una subsidiaria local de la Standard Oil of
California (SOCAL, hoy Chevron), y lo envió al Congreso para su ratificación
legislativa. El contrato otorgaba a la empresa derechos exclusivos sobre un área no
explorada en la provincia de Santa Cruz que inicialmente sumaba 49.800 kilómetros
cuadrados, por un plazo de 40 años extendibles por cinco años más.13 La empresa
adquiría compromisos firmes de exploración para el período inicial de 4 años, y en
función de los resultados obtenidos, podía decidir si continuaba su operación o se
retiraba, en este último caso, sin recibir compensación alguna por los gastos realizados.
Si se iniciaba la fase de explotación comercial, la empresa debía entregar el crudo a
YPF o a una refinería propia, a un precio vinculado a las cotizaciones internacionales.
Sólo se contemplaba la exportación de crudo en un escenario de pleno abastecimiento
del mercado interno. Mediante una combinación de impuestos generales y específicos,
las ganancias de la operación eran repartidas en un acuerdo 50/50 entre las partes.
El convenio entre YPF y la California, el primero de una serie de acuerdos con
compañías privadas de acuerdo a los planes oficiales, se firmó en un contexto de fuerte
deterioro político del peronismo, que culminó con su derrocamiento en septiembre de
1955. El contrato, que había sido criticado por todo el espectro político opositor a Perón
–desde la izquierda comunista hasta la derecha nacionalista- caducó poco tiempo
después por falta de ratificación legislativa, y nunca llegó a implementarse. También
quedaron suspendidas las conversaciones con otras empresas privadas, que discutían
acuerdos similares al firmado con la California.
1.3 Los contratos de Frondizi y la anulación de Illia
Arturo Frondizi, un joven y dinámico dirigente radical que había encabezado la
oposición a Perón bautizando al contrato con la empresa California como “la marca
física del vasallaje”, se impuso en las elecciones presidenciales de febrero de 1958. Su
12
Gerchunoff y Antunez (2002)
El contrato preveía la desafectación gradual automática de la superficie involucrada, hasta llegar a un
área mínima de 5.000 kilómetros cuadrados al final del año veinte.
13
5
programa de política petrolera, implementado a un ritmo arrollador desde el inicio de su
mandato, revolucionó al sector petrolero argentino.14
Mientras que en el plano legal Frondizi cumplió sus promesas de campaña e impulsó
una ley de nacionalización de los hidrocarburos para ocupar el vacío generado por la
derogación de la reforma constitucional del peronismo, en la práctica puso en marcha un
programa de incorporación masiva de empresas privadas locales y extranjeras a la
industria petrolera local, a través de la firma de contratos de servicios con YPF.15
En línea con la estrategia peronista de algunos años antes, parte de los contratos
asignaron áreas en las que no había antecedentes de presencia de hidrocarburos, por lo
que las compañías debieron concentrarse en trabajos de estudios geológicos, registro
sísmico, y perforación de pozos de exploración.16 Los acuerdos incluyeron elementos
adicionales que favorecían a la petrolera estatal, como la construcción de un oleoducto
por cuenta y orden de YPF, y el otorgamiento de créditos en moneda extranjera. 17
Otro grupo de contratos se concentró en áreas en las que la compañía estatal ya había
determinado la existencia de reservas de petróleo y gas. En estos casos, los acuerdos
apuntaban a ampliar la producción en forma inmediata y desarrollar los yacimientos,
incorporando nuevas reservas. Estos contratos, firmados con compañías internacionales
y locales, serían los más significativos desde el punto de vista de su impacto en la
producción.18 En 1963, cinco años después de haber sido firmados, explicaban más de
un tercio de la producción de petróleo total de la Agentina.
La duración de los contratos iba desde 20 a 40 años, y todos contemplaban la reducción
gradual del territorio adjudicado. En todos los casos, YPF mantenía la propiedad de los
yacimientos y del petróleo producido. El compromiso de la compañía estatal era
adquirir el petróleo a un cierto precio vinculado al precio internacional de referencia. En
general, las empresas asumían compromisos mínimos de inversión, y el riesgo
exploratorio en los casos en los que se trataba de áreas vírgenes. Se prevía la
transferencia a YPF de todos los equipos e instalaciones al término del contrato.
Adicionalmente, YPF celebró contratos de perforación con tres compañías privadas
extranjeras para acelerar el ritmo de producción en sus propios yacimientos.19 Los
contratos, concentrados en el flanco Sud del yacimiento de Comodoro Rivadavia,
preveían la perforación de 2100 pozos en tan sólo cuatro años. YPF se comprometía a
pagar una suma fija por metro perforado, y otra por hora de trabajos de terminación de
pozos. Los pagos podían ajustarse por “variación de costos”, y se abonaban parte en
pesos y parte en moneda extranjera.
14
Ver Petrecolla (1989) para un análisis de la estategia económica de Frondizi.
La ley 14.773, sancionada en noviembre de 1958, declaró a los yacimientos como “bienes exclusivos,
imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional”, y prohibió el otorgamiento de concesiones en áreas
petrolíferas.
16
Se trata de los contratos firmados con las empresas Shell, Esso, Union, Continental y Marathon.
17
La empresa Esso financió a largo plazo la construcción del oleoducto entre Neuquén (zona productora)
y Bahía Blanca, y concedió créditos a YPF por 27 millones de dólares. Shell otorgó créditos a YPF por 25
millones de dólares.
18
Las empresas internacionales eran PanAmerican, Loeb Rhoades (luego Cities Services) y Tennessee.
Las locales eran Astra y Cadipsa.
19
Dos empresas de los Estados Unidos (Southeastern Drilling Company y Kerr McGee Oil Industries), y
una subsidiaria del ENI italiano (SAIPEM).
15
6
En 1960, con todos los contratos plenamente vigentes, había 102 equipos de perforación
activos en Argentina, número sólo superado por Canadá y Estados Unidos. Los
resultados fueron impactantes en la producción, pero pobres en materia de nuevos
descubrimientos.
Los contratos de exploración involucraron importantes inversiones en los primeros tres
años de vigencia, pero no llegaron a hallazgos significativos de hidrocarburos, por lo
que ninguna de las áreas asignadas pudo ser declarada comercialmente explotable. En
producción, el programa obtuvo en poco tiempo los resultados buscados: el
autoabastecimiento petrolero. La extracción de petróleo aumentó de 5,6 millones de
metros cúbicos en 1958, a 15,6 millones de metros cúbicos en 1962.
En marzo de 1962, sin embargo, Frondizi fue depuesto por un nuevo golpe militar.
Luego de varios meses de inestabilidad política, en 1963 se celebraron nuevas
elecciones, con restricciones que afectaron principalmente al peronismo.
El presidente electo, el radical Arturo Illia, utilizó a la derogación de los contratos
petroleros firmados por Frondizi como una de las principales banderas de su campaña
electoral.20 Pocas semanas después del inicio de su mandato, Illia declaró a los contratos
“nulos de nulidad absoluta”, invocando razones de seguridad del Estado, vicios en los
procedimientos de contratación, omisión de la licitación pública, perjuicios económicos
para el fisco, simulación del verdadero carácter jurídico de los acuerdos (concesiones) y
también, el compromiso electoral del nuevo presidente.21 Los decretos presidenciales
asignaron a YPF la responsabilidad de las actividades de los contratistas, así como de su
personal. Se formó una Comisión Investigadora especial en la Cámara de Diputados,
cuyas conclusiones avalaron la posición del presidente Illia.
La anulación de los contratos provocó demandas judiciales que involucraban a las
empresas privadas, a YPF y al Estado Nacional. Pese a la contundencia de los
argumentos esgrimidos en los decretos de anulación, con el paso del tiempo el Gobierno
decidió negociar acuerdos extrajudiciales con las empresas, reconociendo en todos los
casos las inversiones realizadas por las compañías. Sólo dos de los contratos de
desarrollo más importantes sobrevivieron a la gestión de Illia, que fue derrocado en
junio de 1966 por un nuevo golpe militar. Las nuevas autoridades renegociaron los
contratos, permitiendo que estas dos empresas continuaran trabajando en el desarrollo y
la explotación de las áreas asignadas en la era Frondizi. 22
La anulación de los contratos resintió la actividad en la industria petrolera e impactó en
la producción. El total de pozos perforados por año, que había llegado a un máximo de
20
Amén de lo prometido por Illia, la anulación de los contratos petroleros estaba en la plataforma de la
mayor parte de los partidos políticos que se presentaron a la elección, y era también apoyada por las
distintas expresiones del peronismo. Ver Tcach y Rodriguez (2006).
21
Decretos 744/63 y 745/63. El primero se ocupaba de los contratos de exploración y desarrollo, y el
segundo de los contratos de perforación.
22
Se trata de las áreas de las empresas Cities Services y Pan American. Esta última empresa continuó
explotando el área de 4.000 kilómetros cuadrados conocida como “Cerro Dragón, en el límite de las
provincias de Santa Cruz y Chubut. La renegociación preveía la entrega total del área a YPF en el año
1978. En la actualidad, Cerro Dragón sigue siendo operada por Pan American Energy (sociedad entre la
firma local Bridas y BP Amoco, continuadora de la Pan American original). La firma acaba de obtener de
las autoridades provicniales una polémica extensión anticipada de su contrato.
7
1615 en el año 1961, cayó a 503 y 557 en 1964 y 1965 respectivamente. La producción
de petróleo se estancó en torno a los 15 millones de metros cúbicos anuales a lo largo de
la presidencia de Illia, y las importaciones netas de petróleo y derivados, que se habían
reducido a sólo 31 millones de dólares, se triplicaron en dos años.
1.4 La reforma de Menem
Carlos Saul Menem fue elegido presidente de los argentinos en mayo de 1989. La
economía argentina se encontraba en una situación de extrema fragilidad, que a las
pocas semanas desembocó en una crisis hiperfinflacionaria de profundas consecuencias
económicas, políticas y sociales. Forzado por las circunstancias a adelantar su asunción
como presidente, Menem inició un controvertido proceso de transformación de la
economía argentina que se prolongaría a lo largo de toda la década del noventa.
El sector petrolero no fue ajeno a este proceso de transformación. Una secuencia de tres
decretos firmados en 1989 disparó un proceso de privatización y desregulación de la
industria, que se completaría más adelante con la venta de la empresa estatal, YPF. 23
Los decretos del año 1989 profundizaron la participación privada en la producción
petrolera mediante la reconversión de los contratos de servicio con YPF existentes hasta
ese momento, que se transformaron en concesiones de explotación a favor de las
empresas privadas. La organización estatal fue obligada a licitar áreas secundarias (de
baja productividad), y a asociarse a consorcios de empresas privadas locales y
extranjeras en sus yacimientos principales.24
La transferencia de áreas productivas a los capitales privados fue acompañada de
modificaciones significativas en el marco regulatorio que valorizaron esos activos,
asegurando la prevalencia de reglas de mercado en el sector. Los precios internos del
petróleo y de los combustibles líquidos fueron desregulados, y convergieron hacia los
valores de paridad de exportación / importación. Se liberalizó el comercio exterior, y se
aseguró la libre disponibilidad del crudo y de las divisas para los productores /
exportadores. También se eliminaron las restricciones para la instalación y operación
de refinerías y estaciones de servicio, y se fijaron nuevas reglas de open access para el
transporte por ductos de crudo y derivados.
Para los yacimientos no explotados, se estableció un esquema de licitación bimestral de
todas lás áreas con potencial petrolero y/o gasífero, de acceso abierto a todas las
compañías locales e internacionales. El esquema, bautizado como “Plan Argentina”,
privilegiaba el otorgamiento de permisos de exploración a aquellas empresas que
ofrecieran mayores inversiones para lás áreas en cuestión.
El proceso se completó con la privatización de las grandes empresas estatales del sector:
YPF y Gas del Estado. La privatización de YPF tuvo varias etapas. Convertida en una
sociedad de derecho privado, fue sometida a un plan de reestructuración que incluyó la
venta de activos no esenciales y el despido y/o tercerización de cerca de 40.000
empleados de los 50.000 que existían antes de la llegada de Menem a la presidencia. El
23
Son los decretos 1055, 1212 y 1589 de 1989. Para un análisis más detallado, ver Gadano (2000)
Ver Gadano y Sturzenegger (1998) para una evaluación ex post de la reconversión de contratos y la
licitación de áreas de YPF en los noventa.
24
8
Congreso autorizó luego la privatización de hasta el 80% del capital social de la
compañía. El grueso de las acciones de YPF fueron vendidas en forma atomizada en la
bolsa local y en el mercado internacional. El Estado Nacional mantuvo inicialmente el
20% de las acciones, pero a fines de la década, presionado por el deterioro de las
condiciones financieras internacionales, vendió su participación a la empresa española
Repsol. Luego de verse obligada por los estatutos a hacer una oferta por toda la
compañía, Repsol se adueñó de casi el 100% de las acciones de YPF. 25
La privatización de Gas del Estado se realizó dividiendo al monopolio estatal en 10
compañías, dos de transporte y ocho de distribución, todas transferidas al sector
privado. Asumiendo libre competencia en el sector de la producción gasífera, se
regularon los segmentos de transporte y distribución, estableciendo un nuevo órgano de
control (ENARGAS). El precio del gas a los consumidores fue definido como la suma
del precio en boca de pozo más las tarifas de transporte y distribución, ajustadas
periodicamente y revisadas cada cinco años para incorporar mejoras de productividad y
nuevas inversiones requeridas por el sistema.26
Como había sucedido con Frondizi, la transformación sectorial realizada provocó una
súbita expansión de la producción y las reservas de hidrocarburos. La producción
petrolera creció de 26 millones de metros cúbicos en 1989, a 49 millones en 1998, y la
de gas pasó de 66 a 105 millones de metros cúbicos diarios en el mismo período. Las
reservas de petróleo aumentaron de 249 millones de metros cúbicos en 1990 a 488
millones en 1999. Las de gas natural lo hicieron desde un mínimo de 516 mil millones
de metros cúbicos en 1993, a 748 mil millones en el año 1999.
Argentina se convirtió en un importante exportador de hidrocarburos. Las exportaciones
superaron los 18 millones de metros cúbicos anuales en el caso del petróleo (el 36% de
la producción total), y cerca de 20 millones de metros cúbicos diarios en gas natural.27
El proceso incluyó importantes inversiones en oleductos y gasoductos que unieron al
país con sus vecinos, principalmente con Chile.
A finales de 2001, la economía argentina experimentó una crisis profunda, que derivó
en una fuerte devaluación de la moneda, suspensión del pago de la deuda pública, y
reestucturación de depósitos y préstamos en el sistema financiero. La crisis alcanzó
también al sector energético, que fue afectado por medidas inicialmente vinculadas a la
emergencia, pero que con el paso del tiempo se han convertido en iniciativas de carácter
permanente, conformando un proceso de reversión de la reforma de los noventa que aún
no ha concluido, y cuya dirección futura es difícil de predecir.28
La libre disponibilidad de las divisas de exportación fue limitada por los controles de
cambios. La distribución de la renta petrolera ha sido afectada por la imposición de
impuestos a la exportación de alícuotas variables, que llegan al 45% en el caso del
petróleo crudo. Las tarifas del gas natural al público fueron alcanzadas por la
“pesificación” de contratos dispuesta por la ley de emergencia económica, y se han
25
El Estado mantiene 1000 acciones que le otorgan derechos de veto sobre decisiones críticas de la
compañía.
26
Gadano (2000).
27
Crecieron también las ventas al exterior de otros productos del sector, como naftas y gasolinas, GLP,
lubricantes, etc.
28
Ver Navajas (2006).
9
mantenido prácticamente congeladas en el caso de los usuarios residenciales.29 Los
precios de los derivados del petróleo, si bien son formalmente fijados libremente por las
compañías, se han congelado de hecho. Si bien no se han producido nacionalizaciones
y/ o expropiaciones, el deterioro del entorno ha provocado un incipiente proceso de
retirada de los inversores extranjeros cuyo alcance aún no puede determinarse.30
2- Los rasgos comunes: urgencia y traición
Las tres experiencias de incorporación de capital privado a la industria petrolera
argentina reseñadas tienen características propias. En el caso del peronismo, se trató
apenas de un intento que no llegó a concretarse. El programa de Frondizi tuvo un rápido
desarrollo con efectos significativos sobre el desempeño sectorial, pero fue revertido en
plazos relativamente cortos (alrededor de cinco años). Con el presidente Menem, los
cambios resultaron más profundos y duraderos, aunque aún no conocemos el alcance
definitivo de la “contrarreforma” que vivimos en estos días.
Pero en los tres casos podemos encontrar rasgos en común, que consideramos relevantes
a la hora de explicar el final de los tres episodios comentados: la reversión –parcial o
total- de las políticas de liberalización y apertura al ingreso de capital privado a la
industria.
2.1 Crisis y reforma
El primer elemento común es la urgencia. En todos los casos, los gobernantes
decidieron el camino de la incorporación de capital privado como respuesta a una crisis
sectorial y/o macroeconómica que requería acciones drásticas e inmediatas.
En el caso del peronismo, la crisis de estrangulamiento externo que afectó a la
ecomomía argentina desde fines de los cuarenta puso a Perón frente a un dilema de
hierro: o se ajustaba a la indisponibilidad de divisas, disminuyendo el consumo y la
inversión, o financiaba la expansión con los dólares de la inversión extranjera.
Naturalmente, Perón desechó cualquier ajuste recesivo, y optó por impulsar
abiertamente la llegada de capitales externos a la economía argentina. El sector
petrolero, estancado por la incapacidad técnica y financiera de YPF para movilizar las
reservas descubiertas en el norte del país, fue uno de los primeros en experimentar el
cambio en la orientación de la política económica. La elección no resultó casual: las
importaciones de combustibles líquidos, en permanente ascenso, explicaban casi un
cuarto del total de las importaciones argentinas, y la expansión del sector requería de un
gran esfuerzo de equipamiento no producido en el país. 31
Un escenario similar, e incluso agravado, se presenta como el contexto de las iniciativas
de Frondizi para el sector petrolero. En el plano estrictamente sectorial, la producción
29
Ley de emergencia 25.561
Ejemplos de este proceso son la salida de National Grid de la transportadora eléctrica Transener, la de
Sempra Energy de las distribuidoras de gas natural en el sur, y la venta a un grupo local de las acciones
que Electricité de France poseía en la distribidora eléctrica de la Ciudad de Buenos Aires. En el sector
petrolero, RepsolYPF anunció su intención de vender un porcentaje minoritario de YPF S.A. a un socio
local, y la Esso ha iniciado un proceso de venta de sus activos en Argentina.
31
Ver Gerchunoff y Llach (1998).
30
10
petrolera crecía a un ritmo inferior al del consumo. Pese a los intentos por
recapitalizarla, YPF no parecía en condiciones de liderar la urgente expansión de la
industria.32 En 1958, cuando Frondizi asumió la presidencia, las importaciones de crudo
habían aumentado un 63% respecto a las de 1955 –último año del gobierno peronista- y
explicaban el 57% del consumo interno. En el plano macroeconómico, el
estrangulamiento externo seguía siendo el elemento central de la “crisis estructural” que
la CEPAL había diagnosticado en el trabajo encargado por los militares que derrocaron
a Perón. Con exportaciones prácticamente estancadas, el crecimiento de las
importaciones presionaba sobre las cuentas externas, llevando el desequilibrio de la
cuenta corriente a niveles insostenibles. Las compras al exterior de combustibles
explicaban el 21% de las importaciones totales.33 El propio presidente Frondizi, en un
discurso transmitido a todo el país por la cadena oficial, destacó “la situación de
emergencia” en la que se hallaba el país, y la necesidad de encontrar “soluciones
inmediatas”, para justificar su giro en materia de política petrolera.34
La urgencia es aún más notoria en la reforma de los años noventa. El sector energético,
y en particular el petrolero, se encontraba en una crisis profunda. Un informe del World
Bank, realizado poco antes de la asunción de Menem, señalaba: “Although selfsufficiency in energy has been a long-term major Government objective, this goal has
not been achieved. Crude oil production has fallen steadily since 1981. Crude oil
production rates in recent years have exceeded additions to the resource base, with
consequent depletion of this most essential resource to a critical level from which it will
be difficult to recover.”35
Más allá del problema energético, la situación económica con la que Menem llegó al
gobierno era tan crítica que exigió el adelantamiento del recambio presidencial, en un
contexto de hiperinflación y graves disturbios sociales. Con ese punto de partida, el
proceso de reformas estructurales estuvo fuertemente condicionado por la necesidad de
dejar atrás la inestabilidad macroeconómica, especialmente en los primeros años de
Menem. La historia política del nuevo presidente, identificado con los sectores más
populistas del peronismo, agregaba un problema reputacional que limitaba sus
posibilidades de revertir la crisis, obligándolo a sobreactuar en sus iniciativas de
reforma estructural. En el caso del sector petrolero, el diseño y el timing de los primeros
pasos de la reforma–las transferencias de áreas a los inversores privados y la
desregulación y apertura del sector- no respondieron a consideraciones de orden
sectorial, sino que obedecieron al objetivo de conseguir financiamiento para un sector
público que debía prescindir del impuesto inflacionario, y simultáneamente ganar
credibilidad frente a una desconfiada comunidad de negocios local e internacional. 36
El vínculo positivo entre crisis y reformas económicas ha sido destacado en varias
oportunidades en la literatura de economía politica, y no es exclusivo del sector
petrolero. La idea básica es que al modificar los payoffs de los distintos agentes
32
Tas la caída de Perón y la anulación del contrato con la California, las nuevas autoridades
implementaron un “Plan de Reactivación” de YPF, que tuvo escaso éxito.
33
Ver Díaz Alejandro (1970).
34
Szusterman (1998).
35
Argentina Energy Sector Study, Report N° 7993-AR, World Bank, February 1990.
36
Ver Cánovas y Gerchunoff (1995).
11
económicos involucrados y reducir las resistencias, las crisis pueden destrabar los
procesos de reforma.37
En el caso de una reforma sectorial como la que nos ocupa, sin embargo, la asociación
entre emergencia y reforma puede contener aristas negativas. A la noción intuitiva
citada por Sturzenegger y Tommasi (1998), “things have to get bad before they get
better” podemos oponer otro dicho del saber popular: “lo urgente desplaza a lo
importante”. Difícilmente un proceso diseñado y ejecutado en la urgencia de una crisis,
sea el mejor cuando se lo analiza con una perspectiva de largo plazo.
Es oportuno destacar que estamos hablando de crisis que no solamente alcanzan al
sector petrolero, sino que se extienden al plano macroeconómico. Así, las urgencias
macroeconómicas pueden condicionar el diseño y la velocidad de implementación de
las reformas, subordinando a las consideraciones propiamente sectoriales a un segundo
plano. A modo de ejemplo, la privatización de una empresa petrolera estatal puede ser
decidida como una fuente de financiamiento para enfrentar un problema fiscal de corto
plazo, dejando de lado un análisis más profundo de eficiencia, distribución del ingreso y
organización industrial. 38
Pero más allá del impacto negativo de este trade off en la eficiencia asignativa,
(analizado por Gerhunoff y Canóvas para el caso argentino), nos interesa destacar el
vínculo entre las condiciones de emergencia, y la legitimidad social de la reforma, así
como la utilización de vehículos jurídicos inapropiados.
La incorporación de capital privado a la industria petrolera, sea través de contratos o
con la privatización de áreas y/o la empresa estatal, ha sido siempre una reforma
controversial, de gran repercursión pública. Que se instrumente en condiciones de
emergencia y en un período muy corto de tiempo, alimenta la idea de que esos cambios
son “arrancados” a la sociedad sin que hayan sido meditados, discutidos y evaluados
con los tiempos y procedimientos regulares.
En este sentido, la apelación a la emergencia y/o urgencia como forma de viabilizar la
reforma es un arma de doble filo. Puede asegurar la aprobación de la reforma en el corto
plazo, pero el mensaje implícito hacia la sociedad es que esa reforma no se habría
llevado adelante en condiciones de normalidad, o al menos se hubiera implementado de
manera diferente. Y cuando la urgencia desaparece, la legitimidad social de las reformas
puede desvanecerse rápidamente.
En la decáda del noventa, las reformas estructurales en la industria de los hidrocarburos
a lo largo de América Latina tuvieron distinto alcance y profundidad. Así como hubo
países que avanzaron rápida y profundamente en la apertura, desregulación y
privatización de sus mercados (Argentina y Bolivia son los ejemplos más claros), otros,
como Brasil, fueron mucho más cautelosos y respetuosos de los mecanismos
37
Ver Sturzenegger y Tommasi (1998).
Este parece haber sido el caso en 1999, cuando el Estado argentino le vendió el 20% de YPF a la
compañía española Repsol, y maximizó el precio de venta destrabando la toma de control de la ex
empresa estatal por parte de los compradores.
38
12
institucionales.39 Mientras que en los primeros encontramos condiciones iniciales de
crisis, los segundos desarrollan sus reformas en un marco mucho menos apremiante. 40
No casualmente, los primeros son los que exhiben indicios claros de reversión en las
políticas de la década pasada, mientras que los segundos muestran un grado de
estabilidad mucho mayor.
2.2 La traición
El segundo rasgo compartido por los tres programas comentados es la “traición” de sus
protagonistas. Al impulsar la incorporación de capital privado a la industria petrolera,
Perón, Fondizi y Menem contradijeron sus posiciones previas en materia de política
petrolera, transmitidas a los votantes en las campañas electorales. En los tres casos,
gobernantes con una reputación claramente asociada al nacionalismo y al estatismo,
protagonizaron un brusco giro para favorecer la apertura a las empresas privadas
extranjeras.
El peronismo siempre tuvo un discurso nacionalista y estatista en materia económica y
energética, al punto que en 1949 incorporó la “propiedad inalienable e imprescriptible”
de los hidrocarburos a la Constitución Nacional. Si bien sobre el final de su gobierno
Perón intentó resignificar el concepto de nacionalismo petrolero dándole un contenido
más pragmático, la firma del contrato con la California fue rechazada por las bases
peronistas, e incluso por varios miembros del partido peronista.41 Para muchos
peronistas el contrato “traicionaba el principio justicialista de independencia
económica.”42
La “traición” de Arturo Frondizi es quizás la más drámatica. Uno de los más ferreos
opositores a la política de contratos privados propuesta por Perón, Frondizi publicó en
1954 un famoso libro, “Petróleo y Política”, en el que repasaba la historia de la industria
petrolera argentina en clave nacionalista, y defendía la exclusión de las empresas
privadas: “los países que soportan la acción de los monopolios imperialistas sobre
determinadas riquezas naturales, deben nacionalizar esas riquezas convirtiéndolas en
propiedad del pueblo. La explotación de esas riquezas naturales nacionalizadas, es decir,
propiedad del pueblo, debe ser realizada por entes autarquicos nacionales, provinciales,
comunales o cooperativas." 43
Quizás por ello su discurso del 24 de Julio de 1958 anunciando una “batalla del
petróleo” consistente en la firma de contratos con empresas privadas fue mal recibido
por propios y extraños. “Cuando pudimos leer los contratos, tuvimos la seguridad de
que lo se presentaba como el inicio de la batalla del petróleo era en realidad una
rendición incondicional al imperialismo”, dijo uno de los autores del nacionalismo
39
Con la enmienda constitucional de 1995, y la ley 9478/97 de Petróleo, Brasil rompió el monopolio de
Petrobrás y sentó las bases para una moderada desregulación e incorporación de capital privado a la
industria brasileña de los hidrocarburos. Ver Campos Filho (2005).
40
En su trabajo sobre América Latina, Palacios (2003) muestra como las reformas avanzaron menos en
aquellos países donde el sector petrolero y la compañía estatal eran fuertes proveedores de divisas y
financiamiento, mientras que los procesos fueron más profundos en los casos de sectores descapitalizados
y empresas estatales con graves dificultades financieras.
41
El diputado peronista Eduardo Rumbo (1956) fue uno de los pocos dirigentes que intentaron justificar
conceptualmente el “nuevo” nacionalismo petrolero.
42
Gerchunoff y Llach (1998).
43
Frondizi (1954).
13
petrolero.44 Como señala Szusterman (1998), lo que “para Frondizi y sus colaboradores
más cercanos era el símbolo de una revolución consumada, para muchos de sus
seguidores se convirtió en el símbolo de una esperanza traicionada”.
Una Comisión parlamentaria formada algunos años después para investigar los
contratos sentenció: “La política petrolera seguida por el ex presidente doctor Arturo
Frondizi, constituyó una defraudación a la opinión ciudadana que lo exaltó a la primera
magistratura de la Nación en base a enunciados, principios y compromisos contraídos
por él como candidato. Su actitud se ve agravada por el hecho que, mientras en
discursos y escritos siguió pregonando la continuidad de su pensamiento, esta comisión
demuestra en las páginas que siguen que hubo una verdadera duplicidad y deslealtad de
conducta al preconizar y realizar, al mismo tiempo, negociaciones incompatibles con la
política prometida al pueblo que lo votó.”45
Carlos Menem, por su parte, había desarrollado su carrera política con un discurso
populista y nacionalista, consistente con las tradicionales banderas del peronismo.
Logró la candidatura presidencial del peronismo derrotando desde posiciones populistas
a la corriente renovadora social demócrata, y luego enfrentó la campaña electoral con
promesas de corte demagógico como el “salariazo” y la “revolución productiva”, y
oponiéndose a las privatizaciones de las empresas estatales. 46
El giro de su política petrolera, parte de un cambio mucho más profundo en materia
económica y de política internacional, provocó también expresiones críticas de la
oposición y de su propio partido. Con el proceso de reformas y privatizaciones, Menem
traicionó el mandato electoral, y rompió el vínculo de representación que lo había unido
con las bases peronistas. “El pueblo creyó. La traición fue mayúscula”, sentenció uno de
los autores más recientes del nacionalismo petrolero argentino.47 Con el tiempo, se
instaló en gran parte de la sociedad la idea de que Menem era “el nombre de un engaño
fenomenal, de un fabuloso fraude.”48
Como el vínculo entre crisis y reforma, tampoco la “traición” en la política es un issue
novedoso o propio del sector petrolero.49 En la perspectiva shumpeteriana de la
democracia, quienes han ganado el poder en una libre competencia por el voto tienen el
derecho a llevar adelante las políticas que consideren más convientes. Una reforma
inesperada pero fructífera en sus realizaciones puede ser aceptada, y la traición puede
ser perdonada.
En la literatura de economía política que ha tratado las reformas en América Latina,
autores como Tommasi y Cukierman (1998) han intentado explicar la vinculación de
“large shifts in policy” con la reversión of a party’s traditional policy position.
Existiendo una asimetría de información entre el Gobierno y los votantes, un cierto
policymaker –en este caso diríamos de centroizquierda- tiene more credibility to
influence the median voter para llevar adelante reformas del signo contrario.
44
Casal (1972).
Dictamen de Mayoría de la Comisión Especial Investigadora sobre Petróleo de la Cámara de
Diputados, Orden del día N° 394, 1964.
46
Ver Novaro (2006), Bernal (2006) y Stokes (1999).
47
Bernal (2006).
48
Novaro (2004).
49
En su libro “Elogio de la Traición”, Jeambar y Roucaude llegan al extremo de identificar a la traición
como una necesidad imperiosa de los esatdos democráticos modernos.
45
14
La “traición” -entendida como el abandono de las promesas electorales- puede
legitimarse ex post en función de los resultados de las políticas implementadas. En las
visiones de la democracia que minimizan la cuestión de la representación, el vínculo
entre las promesas y la gestión pierde importancia, y el énfasis se traslada a los
resultados. Las crisis, en tanto amplían el margen de acción de los gobernantes para
apartarse del apego a las promesas electorales- facilitan este proceso de convalidación
social retrospectiva de los giros de política.
Las traiciones argentinas que nos ocupan parecen encuadrarse en lo que Guillermo
O’Donnell (1997) ha definido como la democracia delegativa, nuevas democracias que
muestran rasgos que las distinguen de las tradicionales democracias representativas. En
la democracia delegativa, el gobernante electo puede decidir las medidas de política a su
antojo, sin las restricciones propias de las democracias institucionalizadas. “Las
medidas de gobierno no necesitan guardar ningún parecido con las promesas de
campaña: ¿acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como el creía mejor?” 50
Stokes (1999) discrepa con O’Donnell, y justifica los “welfare-to-efficiency” policy
switches en la América Latina de los noventa, considerando que los gobernantes
“violated mandate representation because they thought voters’ beliefs were wrong and
that it was on voters’ best interests to pursue policies that were ex ante unpopular.” En
el modelo de Stokes, los políticos saben cual es la mejor política pero no la anuncian
porque, dadas los beliefs de la sociedad, perderían las elecciones. Pero como también
saben que esos social beliefs pueden cambiar en función del resultado de las políticas
llevadas a cabo, implementan reformas no incluidas en el mandato electoral para luego
obtener una convalidación ex post en la siguiente elección, en una suerte de
“retrospective accountability” que asegura la representación democrática cuya ausencia
destaca O’Donnell.51 Para Stokes, “Remaining faithfull to campaign promises, at least
for some Latin American policy switchers, would have meant governing ni a way they
considered bad for citizens; it would have meant failing to represent.”52
Volviendo al caso del petróleo argentino, la legitimación ex post de la “traición” parece
ser una apuesta muy riesgosa. La libertad para decidir que disfruta el gobernante en la
democracia delegativa de O’Donnell conlleva también asumir todo el peso de la
responsabilidad sobre los resultados de las políticas. En el caso de que las cosas no
vayan bien, los agentes y sectores sociales que fueron traicionados y/o excluidos en el
proceso de reforma deslindarán responsabilidades, dejando sólo al gobernante en la
difícil tarea de defenderlo. El salto de la alta popularidad a la demonización de los
gobernantes puede ser tan súbito como dramático, como lo prueban los presidentes aquí
analizados.53
50
O’Donnell (1997).
Este sería el caso inicial de Menem, que fue reelegido en 1995.
52
El presidente Frondizi hubiera seguramente concordado con la hipótesis de Stokes. “Se dijo que la
política petrolera del Presidente era todo lo contrario de lo que había sostenido el ciudadano Frondizi en
su libro Petróleo y Política. Me complace recoger ese cargo. La opción para el ciudadano que ocupaba la
presidencia era muy simple: o se aferraba a su postulación teórica de años anteriores y el petróleo seguía
durmiendo bajo tierra, o se extraía el petróleo con el auxilio de capital externo para aliviar nuestra balanza
de pagos y alimentar adecuadamente a nuestra industria. “O se salvaba el prestigio intelectual del autor de
‘Petróleo y Política’ o se salvaba el país.” Frondizi (1963).
53
El caso de Menem es ejemplificador. Como destaca Stokes, gozó de una alta popularidad en los
noventas, y fue reelegido en 1995. Después de la crisis, sin embargo, se convirtió en el dirigente argentino
51
15
Cabe consignar que la experiencia argentina en la industria petrolera indica que el éxito
de la reforma, crítico para su legitimidad ex post, no se vincula únicamente con las
mejoras en la eficiencia sectorial y en el abastecimiento energético. Para la sociedad,
también el desempeño económico general y la evolución política de los protagonistas
son determinantes. La caída de los contratos de Frondizi, por ejemplo, no parece
obedecer a la evolución de los indicadores sectoriales del sector petrolero, sino al
fracaso estrepitoso de su proyecto político. Las críticas y reversiones a las reformas de
Menem en el sector petrolero surgen luego de la crisis económica y política de fines del
2001, y forman parte de un cuestionamiento global a la administración menemista.
En adición a las cuestiones internas de la política y la economía, cambios en la
coyuntura internacional del sector –básicamente aumentos importantes en los preciospueden alterar también la percepción social ex post de los resultados de la reforma.
Esquemas de reparto de la renta petrolera entre el Estado y los privados que hubieran
sido aceptados de mantenerse los precios estables, pueden ser objetados ferozmente en
un escenario de precios más altos. Si la reforma es atribuida exclusivamente a un
gobernante, y su legitimidad social depende enteramente de sus resultados, es altamente
probable que el proceso adquiera una alta volatilidad, y no resista las amenazas de
reversión.
2.3 Precariedad institucional
Limitados por la urgencia, y por su propia reputación en materia de política petrolera,
los tres gobernantes que nos ocupan no dispusieron de una flexibilidad completa para
utilizar el diseño óptimo del andamiaje institucional de las reformas implementadas.
Los acuerdos de Perón y Frondizi se asemejaban mucho a las tradicionales concesiones
de exploración y explotación. Pero las restricciones constitucionales y legales, apoyadas
previamente por ellos mismos, obligaron a realizar los acuerdos bajo la figura de
contratos de servicios con la petrolera estatal. 54
En Frondizi y Menem, encontramos que el Poder Ejecutivo concentra el poder de
decisión y avanza sobre otras áreas del Estado, comportamiento consistente con lo
planteado por Carey and Shugart (1998), que identifican a la urgencia como uno de los
factores que might impel legislators to prefer executive decree to standard legislative
procedure.
En la etapa frondicista, los contratos fueron firmados por el “delegado presidencial”
nombrado en YPF, una suerte de interventor que no consultó al directorio ni a los
organismos técnicos correspondientes. Asimismo, los acuerdos se realizaron por
más repudiado. En agosto de 2007 se presentó a las elecciones a gobernador en su provincia natal, La
Rioja, a la que benefició notoriamente durante sus años en la presidencia, y sólo obtuvo el tercer lugar.
54
El contrato con la California y los acuerdos de Frondizi fueron caracterizados como “concesiones
encubiertas”. Ver Canessa (1958).
16
contratación directa, sin utilizar la figura de la licitación pública, completando un frágil
esquema institucional para la reforma. 55
La primera etapa de la privatización de activos petroleros en la era Menem fue realizada
al amparo de la Emergencia Administrativa, una ley de amplia delegación de facultades
al Ejecutivo tratada a presión por el Congreso en julio de 1989, mes en el que los
precios minoristas crecieron un 196%.56 La profunda desregulación y apertura del sector
petrolero se basó en tres decretos presidenciales, y los intentos de reforma de la ley de
hidrocarburos fracasaron a lo largo de sus diez años de gobierno. Algunos puntos de la
legislación petrolera vigente (sancionada en 1967) fueron vulnerados, como el límite
máximo de cinco permisos o concesiones de explotación a cargo de una misma
compañía.57 A partir de 1991, el éxito de la estabilización macroeconómica permitió
disminuir la influencia negativa de la urgencia, y mejorar el soporte institucional de las
reformas. En octubre de ese año, el ministro de Economía de Menem, Domingo
Cavallo, declaró: “To pass bills is rather more difficult than to issue NUDs <Need and
Urgency Decrees>. But ruling through laws produces greater legal stability because it
creates a sense of more sound and permanent solutions that brings about the necessary
conditions to foster investment and consequently economic growth.”58 En el caso de la
privatización del transporte y la distribución de gas natural 1992, si bien la reforma se
basó en una ley, el quorum para su tratamiento fue conseguido por el oficialismo
incorporando a la sesión al menos a un falso legislador. 59
Si tenemos por un lado gobernantes en emergencia que traicionan a sus votantes con
procedimientos no del todo apropiados, y por el otro empresas petroleras extranjeras
cuya mala reputación se remonta a los escritos de Ida Tarbell sobre John D. Rockefeller
y la Standard Oil, no es de extrañar que estos procesos hayan estado ensombrecidos por
denuncias y rumores de corrupción. El fantasma de la corrupción, nunca probado
fehacientemente, ha sobrevolado los contratos de Perón, Frondizi y Menem. Marcos
Kaplan, nacionalista petrolero de izquierda, sugirió la "participación de altos jerarcas de
las distintas ramas del movimiento y del Estado peronistas" en la composición
accionaria de la subsidiaria argentina de la SOCAL. 60 El gobierno de Frondizi fue
acusado de tramitar los contratos “en un marco de profunda inmoralidad y corrupción”
por la Comisión Investigadora Especial formada en la Cámara de Diputados durante la
presidencia Illia. El propio Frondizi fue acusado por los legisladores de pedir apoyo a
55
En este sentido, los contratos de Frondizi son un bueno ejemplo de cómo se toman las decisiones en las
democracias delegativas de acuerdo a O’Donnell: “un proceso decisorio frenético, un verdadero
decretismo”. O’Donnell (1997).
56
La ley (23.696) habilitaba concesiones y asociaciones en áreas de YPF, aunque no permitía su
privatización. Ferreira Rubio and Goretti (1998) analizan las leyes de Emergencia Administrativa y
Económica de 1989 en los términos de la clasificación de Carey and Shugart.
57
El artículo 34 de la ley 17.319 de Hidrocarburos establece que ninguna empresa puede detentar más de
cinco concesiones de explotación. La ley de privatización de YPF (24.145) permitió que esa disposición
no se aplique a las concesiones de la empresa.
58
Diario “La Nación” del 2 de octubre de 1991, citado en Ferreira Rubio and Goretti (1998). Los autores,
sin embargo, consideran que la concentración de poder en el Ejecutivo y el uso de NUDs no disminuyó en
los años subsiguientes.
59
Se trata de la ley 24.076. El caso fue conocido como “el escándalo del diputrucho”. Hay que señalar
también que Menem había conseguido el control de la Corte Suprema de Justicia, ampliando el número
de miembros y designando a 6 de sus 9 integrantes.
60
El ingeniero Julio Canessa, nombrado por Perón al frente de YPF en los cuarenta, denunció que
“fuerzas de extraordinario poder” trabajaron en contra del interés nacional en materia petrolera durante el
peronismo.
17
las empresas petroleras para la campaña electoral, a cambio de la promesa de otorgarles
contratos.61 La percepción pública de corrupción sistemática y generalizada en la
gestión menemista se remonta a los propios años de Menem, y se profundizó luego de
su salida del gobierno.62
En síntesis, en los tres episodios comentados identificamos que la reforma es realizada
en un contexto de emergencia, por gobernantes que “traicionan” a sus votantes y a su
propia historia, y mediante el uso de instrumentos formales y contractuales no del todo
adecuados. Esta combinación de elementos le impuso una fragilidad que no es ajena a la
supervivencia de las reformas en el tiempo. Quizás no baste para provocar una
reversión, pero seguramente reducirá la legitimidad social de cambios que para el
grueso de la opinión pública, no representan el sentir popular, y han sido arrancados a
gobernantes que recibieron un mandato distinto.
3- ¿Por qué tracionar? Las ideas del nacionalismo petrolero argentino
Asumiendo que las reformas market oriented de incorporación de capital privado a la
industria petrolera son positivas, y que los políticos lo saben, la pregunta obvia es
porque en vez de traicionar a sus votantes, no prometen y explican en la campaña
electoral las reformas que piensan implementar. La respuesta es muy sencilla: porque
perderían las elecciones.63 En un rapto de sinceridad brutal, el ex presidente Menem lo
reconoció en público con una frase antológica: “si decía lo que iba a hacer, no me
votaba nadie.” 64
Pero entonces debemos preguntarnos, como lo hace Stokes, “why did citizens hold
erroneous technical beliefs in the first place? Desde ya no resulta fácil identificar el
proceso de formación de las ideas y creencias en una sociedad. En el caso de la política
petrolera argentina, lo sucedido a lo largo del siglo XX nos da pistas de cómo el
nacionalismo petrolero, favorable al monopolio estatal y refractario a la participación de
empresas privadas extranjeras, no logró resultados concretos en los hechos, pero se fue
imponiendo en la batalla de las ideas.
Uno de los primeros documentos que expresa las ideas centrales del nacionalismo
petrolero argentino –y probablemente latinoamericano- es el famoso escrito de 1913 del
ingeniero Luis Huergo, quien entonces dirigía la explotación estatal petrolera argentina
que luego se convertiría en YPF. 65 En un inflamado memorando a sus superiores en el
61
También fueron acusadas personas cercanas a miembros del gobierno que intervinieron en las
negociaciones y cobraron comisiones.
62
Ver Novaro (2004) “Menem renunció ex – profeso a comprometerse con cualquier enunciado moral:
dado que absolutizó la ‘ética de los resultados’, su único compromiso efectivo podía ser seleccionar
cursos de acción y polítcias que funcionaran, y solo porque funcionaban, no porque se correspondieran
con ninguna preferencia previa.”
63
Utilizando información de varios países de América Latina, Stokes (1999) prueba que el miedo a
perder las elecciones ha inducido a los candidatos a esconder sus verdaderas intenciones.
64
Las propuestas privatizadoras no sólo enfrentarían a los candidatos al probable rechazo del grueso de
los votantes. También provocarían la inmediata resistencia de actores vinculados al nacionalismo
petrolero que suelen contar con un alto poder de fuego: la burocracia de las empresas estatales, gremios,
periodistas, militares, asociaciones de ingenieros, etc.
65
Entre los autores que han citado el memorando de Huergo se destacan Scalabrini Ortiz (1940), el
socialista Julio V.González (1947), Frondizi (1954), Rumbo (1956), Alascio Cortazar (1969), Casal
(1972), Kaplan (1972 y 1974), Mayo (1976) y Bernal (2005). El Memorando fue también citado por
18
Gobierno que justificaba un pedido presupuestario por un monto quince veces superior
al otorgado en el año anterior, Huergo realizó un ataque frontal a las compañías
petroleras norteamericanas –en particular a la Standard Oil-, alertó sobre el riesgo de
apropiación de los recursos petroleros argentinos por parte de intereses foráneos, y
denunció la complicidad de sectores del poder político y económico local. 66
En el Memorando Huergo podemos encontrar cuatro ideas centrales del nacionalismo
petrolero, que a lo largo del tiempo se consolidarían a través de otros autores y
dirigentes políticos, y que pasarían a moldear las ideas de la sociedad argentina en
relación a la política petrolera. Estas ideas son:
a) El país cuenta con recursos petroleros muy significativos, mayores a los que
habitualmente se mencionan, y suficientes como para asegurar al abastecimiento
energético.
b) Las grandes empresas petroleras internacionales conspiran junto a sus gobiernos
para apropiarse de esos recursos, y están dispuestas a utilizar todos los medios a su
alcance para hacerlo.
c) Estas empresas tienen cómplices locales en todos los estamentos de la sociedad
(empresas, gobierno, prensa, etc.), a quienes corrompen con sus abundantes recursos.
d) La mejor defensa y protección de los recursos petroleros, equivalente a la defensa
de la soberanía nacional, es la nacionalización y el monopolio estatal. Otros esquemas
sólo servirán para que las empresas se apropien injustamente de esas riquezas.
Con estas ideas, el nacionalismo petrolero tomaría un gran protagonismo político en la
campaña electoral de 1927, que llevó a la presidencia al caudillo radical Hipólito
Yrigoyen. Es importante destacar que para entonces, casi todas las compañías privadas
de capital local que habían conseguido permisos y concesiones en áreas petroleras,
habían transferido sus derechos y activos a las grandes compañías internacionales a
cambio del pago de royalties sobre la producción. Esta “deserción” de los petroleros
argentinos, que pasaron de emprendedores a rentistas, tendría un importante impacto
sobre la discusión pública de la política petrolera. La alternativa de explotación pública
versus explotación privada, se convirtió en un dilema entre explotación nacional versus
explotación extranjera.
Para una parte creciente de la sociedad, la defensa del monopolio estatal petrolero pasó
a ser sinónimo de la defensa del interés nacional. Aprovechando la discusión
paralmentaria de una nueva legislación petrolera, el radicalismo yrigoyenista fue el
primer grupo político que hizo de la nacionalización y el monopolio estatal del petróleo
un eje de movilización de la ciudadanía.67 Los resultados electorales, si bien no pueden
defensores del nacionalismo petrolero en otros países de América Latina, por ejemplo, el general
brasileño Julio Horta Barbosa, presidente del Conselho Nacional del Petróleo. En un discurso realizado en
el Club Militar de Río de Janeiro en julio de 1947 (citado en el Boletín de Informaciones Petroleras de
YPF de enero de 1948), Horta Barbosa reprodujo varios párrafos del Memorando, destacando la “mística
en torno al ejercicio directo de la industria del petróleo por el Estado” existente en la Argentina.
66
Dijo Huergo: “Los actos de la Standard Oil son juzgados en todas partes como actos de piratas
usurarios, despiadados, capitaneados por un ex sacristán que empezó por llevar a la ruina y a la
desolación a millares de familias de sus propios conciudadanos que, como el pulpo, ha extendido sus
tentáculos a todas partes, acumulando fortunas colosales de miles de millones de pesos amasados con
lágrimas y sangre humanas, que tiene en jaque al gobierno y a las instituciones de su propio país, y que
introduce la corrupción, la guerra civil y la ruina nacional en otros países.” Gadano (2006).
67
Ver Buchanan (1973).
19
asociarse unicamente al tema petrolero, tienden a confirmar la efectividad de la
estrategia: Yrigoyen ganó la elección obteniendo el 60% de los votos.68
A partir de ese momento, las banderas del nacionalismo petrolero siempre estuvieron
presentes en las promesas de campaña de los principales partidos y dirigentes políticos
argentinos, tanto de derecha como de izquierda. En 1946, Perón llegó al gobierno con
promesas nacionalistas, aunque también sus opositores de la Unión Democrática
impulsaban la nacionalización de las fuentes de energía. Algunos años después, el
histórico líder socialista Alfredo Palacios ganó la senaduría por la Capital Federal con la
consigna: “ni una gota de petróleo al capital extranjero”. 69
Paralelamente, las grandes empresas petroleras internacionales fueron instalándose en el
imaginario popular como enemigas del interés nacional y de la democracia.70 De 1930
en adelante, fueron acusadas de participar en casi todos los golpes militares que
asolaron a la Argentina a lo largo del siglo XX.71 Curiosamente, en el movimiento
militar que derrocó a Perón en 1955, el petróleo fue identificado como móvil del golpe
tanto por el presidente depuesto, como por sus enemigos.72
Las sospechas de corrupción, presentes en la vinculación de las petroleras privadas y los
gobernantes involcurados, pueden retroalimentar el proceso de consolidación de ideas y
creencias contrarias a la inversión privada en petróleo. Si nos situamos en un escenario
como el testeado por Di Tella y Mac Culloch (2004), en donde la corrupción reduce el
atractivo de las políticas procapitalistas y mueve al electorado hacia la “izquierda”,
tendríamos que las ideas del nacionalismo petrolero contrarias a las empresas privadas
tienen a profundizarse y generalizarse, agravando la magnitud de la eventual
“traición”.73
En definitiva, pese a que el autoabastecimiento de petróleo prometido por los
nacionalistas no fue alcanzado plenamente sino a finales del siglo –y con el concurso
del capital privado- , en la industria petrolera argentina las ideas nacionalistas y
68
La bandera del petróleo fue electoralmente efectiva no sólo para Yrigoyen, sino también para una
escisión del Partido Socialista que apoyó al proyecto yrigoyenista en el Congreso, y que obtuvo un
resonante debut electoral. Ver Gadano (2006).
69
Rein (2006).
70
La aparente tensión entre recursos petroleros y democracia no es una cuestión argentina. En un trabajo
del año 2001 que utiliza cross – national data from 113 states between 1971 and 1997, Michael Ross finds
that “oil does hurt democracy”, especialmente en países pobres.
71
Ver Gadano (2006). La acusación de golpismo que pesa sobre las empresas petroleras internacionales
se extiende a otros países latinoamericanos. En Brasil, por ejemplo, fue el propio presidente Getulio
Vargas quien en su “Carta Testamento” escrita antes de quitarse la vida, denunció a grupos e intereses
conspirativos que lo habrían atacado como consecuencia de la creación de la estatal Petrobrás.
72
En declaraciones a la revista “Tempo”, de Milán del 9 de febrero de 1956, citadas en Kaplan (1957),
Perón denunció que había sido derrocado por un “golpe petrolero” de orientación inglesa, similar al que
años antes había acabado con el Gobierno iraní que nacionalizó el petróleo. Según Perón, “el fin era
impedir que los recursos petrolíferos argentinos llegasen a ser explotados de modo de contribuir al
fortalecimiento industrial del país”. Por su parte, el primer presidente de la Revolución Libertadora, el
general Aramburu, declaró pocas semanas después del golpe: “Un móvil esencial del movimiento
revolucionario lo constituyó la amenaza que se cernía sobre la industria petrolera.” Ver Mensaje al Pueblo
del Presidente Provisional de la República, General Pedro E. Aramburu, con motivo de la celebración del
Día del Petróleo, 13 de diciembre de 1955.
73
Di Tella (2004). Lo que Di Tella llama posiciones de izquierda, sería mejor definido para el caso
argentino como un populismo latinoamericano que incluye elementos de nacionalismo, estatismo y
antiimperialismo.
20
estatistas ganaron la batalla frente a los defensores de la desregulación y privatización
del sector. En ese contexto, llevar adelante una campaña política prometiendo la
privatización del sector hubiera sido poco menos que un suicidio político. Sin traición
de por medio, no quedó espacio para las reformas promercado en la industria petrolera
argentina.
4- Conclusiones
El estudio de los tres intentos de fomento de la inversión privada en el petróleo
argentino nos ha llevado a concluir que la supremacía de las ideas nacionalistas y
estatistas ha condicionado las posibilidades de las reformas pro mercado, dejando
espacio sólo para los “policy switches” desarrollados en la emergencia.
Algunos trabajos sobre la economía politica de las reformas sugieren que las crisis
pueden ser condición necesaria para que los cambios se implementen, y que las
“traiciones” son males necesarios que luego se convalidan a partir de los resultados.
Aquel dirigente más identificado con la política que se pretende cambiar, el menos
esperado de acuerdo a su trayectoria e ideología, suele ser visto como el mejor
candidato para hacerlo.
Pero si aceptamos que una reforma “urgente y traicionera” en el sector petrolero adolece
de la legitimidad social imprescindible para resistir coyunturas locales y/o
internacionales favorables a la reversión de las políticas, una recomendación inmediata
es dejar de percibir a las crisis como oportunidad óptima para las reformas, y a los
“traidores” como los ejecutantes óptimos de las mismas.
La fragilidad institucional de las democracias delegativas y el enorme poder delegado a
la cabeza del Poder Ejecutivo puede generar la ilusión de ser el escenario propicio para
tomar atajos, encarando reformas rápidas y profundas. En las democracias
representativas el proceso decisorio suele ser más lento e incremental, poco propenso a
esos cambios radicales. Las reformas surgidas de ese proceso, sin embargo, no
dependerán de la suerte política de una sola persona o grupo político, y gozarán del
soporte de una insitucionalización fuerte, que las estabilizará en el tiempo
protegiéndolas contra errores y/o cambios de entorno.
La industria petrolera mexicana, eterna candidata a una reforma que habilite la
participación del capital privado, es un caso latinoamericano para tener en cuenta. Hay
quienes siguen pensando que “las cosas tienen que empeorar para mejorar”, e imaginan
una reforma profunda como consecuencia de una crisis de abastecimiento en el sector
energético mexicano.74 Teniendo en cuenta la experiencia argentina, y lo que el petróleo
significa para la identidad nacional en el México moderno, parece mejor impulsar
cambios muy moderados, ampliamente discutidos por todos los sectores sociales, y que
gocen de un consenso público mayoritario. El caso brasileño es un buen ejemplo de
74
Ver por ejemplo Palacios (2003): “In Mexico, incentives to reform are more likely to come from
demand pressures or from a demand generated energy crisis within the country” Dada su exitosa carrera
política, hay quienes incluso fantasean con que la reforma sea ejecutada en un hipótetico período
presidencial por el mismísimo Lázaro Cárdenas, actual gobernador de Michoacán y nieto homónimo del
creador del monopolio petrolero méxicano.
21
reformas moderadas, relativamente estables en el tiempo, y que permitieron alcanzar el
autoabastecimiento petrolero.
No es casual que en los casos analizados encontremos reformas viabilizadas con
instrumentos jurídicos frágiles, que luego se prueban fáciles de cuestionar cuando
aparece la reversión. En condiciones de emergencia, y cuando se traiciona a los
votantes, suele ser imposible convocar al funcionamiento normal del aparato del Estado
(cámaras del Congreso, organismos ténicos de consulta, etc.) para la aprobación de la
reforma.
La formación de las ideas y creencias económicas de una sociedad es un proceso
complejo, de cambios seguramente graduales y lentos. En vez de tomar los atajos que
nos ofrecen las crisis, tan atractivos como riesgosos, aceptemos la necesidad de recorrer
el camino largo y tedioso del funcionamiento burocrático del sistema institucional.
La posibilidad de implementar reformas rápidas y profundas puede ser tentadora. Pero
en definitiva, como señala O’Donnell, “sean cuales fueren las ventajas de estas medidas
para un país en un momento dado, su sorpresiva adopción no hace nada a favor de la
confianza pública en la democracia y sus instituciones. Es difícil creer que decir una
cosa y hacer otra no sea destructivo para la confianza pública en las instituciones y el
sistema democrático”.
22
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