diagnóstico de las federaciones municipales de costa rica

Transcripción

ESTUDIO ACTUARIAL DE LAS FEDERACIONES DE
MUNICIPALIDADES DE COSTA RICA:
DIAGNÓSTICO DE LAS FEDERACIONES
MUNICIPALES DE COSTA RICA
FOMUDE
Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización
Convenio No. CRI/B7-310/99/0150
Licitación 029-2005
Julio, 2006
TABLA DE CONTENIDOS
LISTA DE TABLAS ................................................................................................................ 3
ACRONIMOS ......................................................................................................................... 4
PRESENTACIÓN ................................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 7
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................ 9
1.
Antecedentes .........................................................................................................................13
2.
Marco Conceptual ..................................................................................................................18
3.
4.
5.
2.1
Servicios públicos en conjunto ........................................................................................19
2.2
Servicios a las municipalidades para su fortalecimiento .................................................19
Características de las Federaciones en Costa Rica ...........................................................25
3.1
Federaciones existentes .................................................................................................25
3.2
Funciones y servicios ......................................................................................................27
3.3
Estructura ........................................................................................................................29
3.4
Relaciones externas ........................................................................................................30
Situación General de las Federaciones Municipales ..........................................................32
4.1
Situación jurídica .............................................................................................................32
4.2
Situación financiera .........................................................................................................33
4.3
Situación administrativa y operativa ................................................................................36
4.4
Situación política .............................................................................................................44
Situación Particular de las Federaciones en Costa Rica ...................................................49
5.1
Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETROM) ...................51
5.2
Federación de Municipalidades Regional del Este (FEDEMUR) .....................................60
5. 3
Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA) ...............................70
5.4
Federación de Municipalidades de Heredia ....................................................................79
5.5
Federación de Municipalidades de Guanacaste .............................................................87
5.6
Federación de Gobiernos Locales Costarricenses Fronterizos con Nicaragua ...............97
5.7
Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del Pacífico
(FEMUPAC) ...............................................................................................................................105
5.8
Federación de Cantones Productores de Banano (CAPROBA) ....................................113
Diagnóstico de las Federaciones Municipales de Costa Rica
1
5.9
Federación de Municipalidades de Cartago ..................................................................121
5.10
Federación de Municipalidades de la Zona de los Santos (FEMUSAN) .......................132
5.11
Federación de Municipalidades de la Zona Sur (FEDESUR) .......................................142
5.12
Federación de Concejos Municipales de Distrito de Costa Rica ...................................146
5.13
Federación de Municipalidades de Occidente (FEMO) .................................................151
REFLEXIONES Y CONCLUSIONES ................................................................................ 155
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 168
ANEXOS ............................................................................................................................. 171
Anexo Nº 1. Lista de Contactos por Federación ........................................................................172
Anexo Nº 2. Metodología .............................................................................................................174
2
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Composición de las federaciones existentes en Costa Rica, junio 2006 ............. 25
Tabla 2. Finalidad de las Federaciones en Costa Rica ....................................................... 27
Tabla 3. Situación Jurídica de las Federaciones ................................................................. 32
Tabla 4. Financiamiento de las Federaciones de Municipalidades en Costa Rica, junio
2006 ...................................................................................................................................... 33
Tabla 5. Ingresos y egresos reales por federación para los años 2003, 2004 y 2005 ....... 34
Tabla 6. Superávit de las federaciones para los años 2003, 2004 y 2005 ......................... 35
Tabla 7. Recurso Humano asignado a cada Federación, junio 2006 ................................. 36
Tabla 8. Distribución por género del personal administrativo y técnico que trabaja en cada
Federación, junio 2006 ......................................................................................................... 37
Tabla 9. Distribución por género de los representantes municipales asignados a cada
Federación, junio 2006 ......................................................................................................... 38
Tabla 10. Proyectos y servicios según plan estratégico..................................................... 39
Tabla 11. Perfil del Director Ejecutivo en cada Federación ................................................ 43
Tabla 12. Composición de la representación municipal en cada Federación..................... 45
Tabla 13. Distribución por género para los puestos de Presidencia, Vicepresidencia y
Dirección Ejecutiva de las Federaciones, junio 2006 .......................................................... 48
3
ACRONIMOS
AyA
Instituto de Acueductos y Alcantarillados
AECI
Agencia Española de Cooperación Internacional
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAPROBA
Federación de Cantones Productores de Banano
CGR
Contraloría General de la República
FECARTAGO
Federación de Municipalidades de Cartago
FECMD
Federación de Concejos Municipales de Costa Rica
FEDESUR
Federación de Municipalidades de la Zona Sur
FEDOMA
Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela
FEFRONTERIZOS
FEGUANACASTE
Federación de Gobiernos Locales Costarricenses Fronterizos con
Nicaragua
Federación de Municipalidades de Guanacaste
FEHEREDIA
Federación de Municipalidades de Heredia
FEMETROM
Federación Metropolitana de Municipalidades de San José
FEMUPAC
FEMUSAN
Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del
Pacífico (FEMUPAC)
Federación de Municipalidades de la Zona de los Santos
FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FOMUDE
Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización
FUNDEMUCA
Fundación DEMUCA de la Cooperación Española
GTZ
Cooperación Técnica Alemana
ICT
Instituto Costarricense de Turismo
IDA
Instituto de Desarrollo Agrario
IFAM
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
ITCR
Instituto Tecnológico de Costa Rica
MIDEPLAN
Ministerio de Planificación
MIVAH
Ministerio de Vivienda y Urbanismo
PRODELO
Proyecto de Desarrollo Local
PRUGAM
Proyecto del Gran Área Metropolitana
UCR
Universidad de Costa Rica
UNA
Universidad Nacional
UNED
Universidad Estatal a Distancia
4
PRESENTACIÓN
El presente Estudio Actuarial de las Federaciones de Municipalidades de Costa Rica se
inscribe en el marco de la ejecución del Proyecto de Fortalecimiento y Descentralización
(FOMUDE) que tiene como objetivo: “contribuir a los procesos de descentralización
iniciados por el Estado costarricense tendentes a profundizar las prácticas democráticas,
así como lograr una mayor gobernabilidad del territorio, mediante el fortalecimiento de los
Gobiernos Locales”.1
Concretamente, este estudio, se establece como una de las líneas de trabajo del Plan
Operativo Global (POG) del Proyecto FOMUDE. El interés explícito de realizar tal
diagnóstico, de acuerdo con lo definido por la planificación del Proyecto, se orienta a
“determinar el tipo de organización, necesidades, debilidades, potencial, capacidad de
gestión, entre otras. El estudio contempla hacer un análisis tanto operativo, administrativo
y financiero de todas las federaciones del país, las cuales están legalmente establecidas
con una estructura mínima de funcionamiento, lo que nos va a permitir orientar y dirigir las
actividades del proyecto”.2
Diagnosticar su situación actual, vinculada a su potencial desarrollo y extraer, a partir de
ello, estrategias de fortalecimiento, en el marco de un enfoque de la futura
autosostenibilidad y autonomía, puede significar un paso decisivo, no solamente para el
crecimiento del Régimen Municipal, como un todo, sino, también, en el marco del mismo
desarrollo nacional.
El Estudio Actuarial de las Federaciones Municipales de Costa Rica, consiste, en un
diagnóstico sobre la situación institucional de estas organizaciones, como etapa
preliminar, para recomendar, en un segundo momento, estrategias de fortalecimiento, en
el marco del proyecto FOMUDE.
Este estudio ha sido elaborado por la empresa Acción Sinérgica Consultores, contratada
mediante un proceso de licitación pública para tal efecto. La ejecución del trabajo ha
estado a cargo de las consultoras María Eugenia Pérez y Fanny García Brenes, apoyadas
por un equipo técnico de la misma empresa.
Además de este documento de diagnóstico, el Estudio Actuarial de las Federaciones de
Municipalidades de Costa Rica incluye los siguientes productos:
1
2

Un documento con una propuesta de estrategias para fortalecer las federaciones,
así como la metodología de intervención.

Guías didácticas: (1) Guía para conocer el rol de las Federaciones Municipales, (2)
Experiencias Exitosas en Federaciones Municipales, (3) Guía de Estrategia y
Liderazgo.

Un afiche grande por Federación con la descripción de la situación actual de cada
una.
FOMUDE. Estudio Actuarial de las Federaciones de Municipalidades. Anexo #1 del contrato, p.29.
Idem.
5

Un mapa por Federación mostrando las municipalidades (Cantones) y concejos
municipales de distrito (Distritos) afiliados a cada federación. Así como la
población y área geográfica de cada cantón.

Un video del taller de validación del diagnóstico celebrado el 6 de junio con la
participación de diez federaciones.

Un disco compacto con todos los archivos digitales de estos productos.
6
INTRODUCCIÓN
El presente estudio describe la situación real de las Federaciones de Municipalidades en
Costa Rica con base en un conjunto de áreas de funcionamiento, delimitadas en los
siguientes aspectos:




Administrativo
Técnico
Operativo y
Financiero
El propósito de este diagnóstico es fundamentar “una propuesta técnica que defina una
estrategia y metodología, que permita:

Dirigir, orientar y fortalecer las federaciones de municipios de Costa Rica, a fin
de lograr el buen funcionamiento de las mismas.

Darle sostenibilidad a los procesos: jurídico, financiero, administrativo y
operativo.

Establecer modelos de estructura orgánica funcional y eficiente.

Identificar los puntos críticos para lograr sensibilizar las federaciones.

Establecer mecanismos de articulación y consenso con los diferentes actores
locales, regionales y nacionales.

Establecer programas de capacitación y formación.

Desarrollar programas y proyectos integrales/ sectoriales” (TORs).
En este sentido, el fortalecimiento de las federaciones puede significar una inversión de
mediano y largo plazo, no sólo como fortalecimiento del Régimen Municipal, sino también,
como una posibilidad de adaptar los recursos sociales y económicos que posee el país, a
las necesidades más específicas de las regiones y sub regiones. Es decir, las
federaciones pueden jugar un rol de enlace, intermediación y facilitación entre lo local y lo
nacional; entre el Gobierno Central y los gobiernos locales.
Las municipalidades, por su parte, y producto de las condiciones propias de un entorno
nacional claramente centralizado, pueden unirse para que su impacto en sus acciones
organizacionales sea mayor. Ya sea para prestar un servicio en forma conjunta, ya sea
para emprender una negociación que requiere fuerza superior, ya sea para atraer
recursos externos con mayor facilidad. Es decir, pueden constituirse en valiosos medios
para crear sinergias y, por lo tanto, ser más que la simple sumatoria de las partes.
Para realizar este diagnóstico de las Federaciones se revisó información secundaria
relacionada con el tema, se estudiaron los estatutos, planes estratégicos, informes de
labores y demás documentación existente de cada federación y en los archivos del
Proyecto FOMUDE. Asimismo, se visitó cada federación, se entrevistó al Director
Ejecutivo y se tuvo una sesión de trabajo con el personal técnico-administrativo y con
miembros del Consejo Directivo. Posteriormente, se diagnosticó la situación de cada
federación y se resumió en un afiche grande. El 6 de junio del año 2006 se realizó un
taller de validación de esta información con representantes de diez federaciones. Durante
7
esta actividad, estos representantes revisaron los datos presentados e hicieron las
correcciones necesarias. Con base en esta información revisada y validada por cada
federación, se hicieron las correcciones indicadas y el equipo consultor, procedió a
realizar una comparación de la misma a fin de encontrar aspectos comunes y diferencias
entre ellas. Todo esto con el propósito de poder hacer aseveraciones sobre la situación de
las federaciones en términos globales. A partir de este momento se procedió a elaborar el
presente informe.
Este documento de diagnóstico presenta antecedentes de las federaciones, un marco
conceptual que explica el propósito y finalidad de las federaciones, una caracterización de
las federaciones donde se comparan aspectos jurídicos, financieros, técnicos, operativos,
administrativos y políticos de las federaciones de Costa Rica. Posteriormente, se
presenta la situación actual de cada una de las federaciones y, finalmente, se sacan
conclusiones en términos de logros alcanzados y limitaciones de la problemática clave de
las federaciones.
Es una expectativa del presente estudio que el mismo constituya una herramienta de
conocimiento, con miras a posibilitar que estas organizaciones que enfrentan dificultades
de distinto orden, puedan conocer mejor en qué situación se encuentran, cuáles son sus
prioridades, en qué deben concentrarse, cómo pueden fortalecerse y así poder
enrumbarse más decidida y certeramente en la dirección de ofrecer servicios y productos
tangibles, de valor agregado a las municipalidades miembro, a la región y a la ciudadanía.
8
RESUMEN EJECUTIVO
En Costa Rica existen actualmente trece federaciones de municipalidades integradas por
las municipalidades y concejos municipales de distrito de mayor cercanía territorial y
afinidad regional. Aunque dentro de éstas, también hay federaciones constituidas para
realizar una actividad económica común, donde la cercanía territorial no necesariamente
es el factor común. Los cantones de San Ramón, Alajuela, Pérez Zeledón y Acosta son
los únicos que no están integrados en una federación.
Entre las principales razones que existen en Costa Rica, para crear una federación se
destacan:
 Promover y desarrollar proyectos de desarrollo que beneficien a dos o más
cantones.
 Realizar una actividad económica común dentro del territorio de las
municipalidades miembro que las beneficie a todas.
 Fortalecer la gestión de las municipalidades miembro en áreas específicas
comunes a todas.
 Fortalecer el Régimen Municipal, por medio del apoyo a los procesos de
descentralización.
 Servir de enlace territorial entre las diferentes instituciones de Gobierno Central,
las municipalidades y organizaciones locales.
La constitución de las federaciones en Costa Rica se realiza con fundamento en el Código
Municipal. La base legal de las federaciones son sus estatutos, que se constituyen por
acuerdo de Asamblea General.
La estructura orgánica de las federaciones varía dependiendo del tamaño y propósito de
cada una. Sin embargo, todas tienen un órgano mínimo en común que está compuesto
por:
 La Asamblea General
 El Consejo Directivo o Consejo Intermunicipal o Junta Directiva o Consejo
Metropolitano
 La Dirección Ejecutiva
La Asamblea General está representada por regidores/as o síndicos/as de cada
municipalidad y por el respectivo alcalde/sa. El número de delegados varía entre una
federación y otra. Usualmente se asignan dos representantes del Concejo de cada
municipalidad, además del alcalde/sa. Los nombramientos son, por lo general, de dos
años pudiendo ser reelectos. Algunos ganan dietas.
El Consejo Directivo es nombrado por la Asamblea General por períodos que varían entre
uno o dos años pudiendo ser reelectos.
Hay Consejos de solo alcaldes/as o
intendentes/as, de solo regidores/as o síndicos/as, o mixtos (una combinación de
alcaldes/as y regidores/as).
La Dirección Ejecutiva es la responsable de cumplir los acuerdos del Consejo y
administrar con éxito la federación. El nombramiento de el/la Directora/a Ejecutivo/a es
en algunos casos por plaza fija, o por contrato de dos años o indefinido.
9
Además de esta estructura básica, algunas federaciones tienen Unidades Técnicas, cuya
función básica es dar asesoría a las municipalidades para fortalecer su capacidad de
gestión administrativa.
La mayoría de las federaciones se financia con una cuota anual que aporta cada
Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito Miembro. La cuota es un porcentaje del
presupuesto ordinario determinado por las partes en Asamblea General y estipulado en
los estatutos. Otras federaciones determinan un monto anual fijo. En ambos casos, las
municipalidades hacen efectivos sus aportes trimestralmente después de una gestión de
cobro por parte de las federaciones. Actualmente, la cuota oscila entre un 0,1% y un 1%
del presupuesto ordinario de cada municipalidad. En los casos de cuota fija, ésta oscila
entre 2 y 4 millones de colones anuales. Hay una federación que se financia a través de
la venta de servicios.
Sin embargo, en su mayoría, las federaciones tienen una limitada capacidad de gestión
financiera dado que no son sostenibles financieramente ni en el mediano, ni en el largo
plazo, tal y como se encuentran en este momento. De las trece federaciones estudiadas,
doce dependen del aporte que cada Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito
miembro le brinde. Estos aportes están condicionados a voluntades políticas, a pesar de
ser compromisos adquiridos según los estatutos y por convenios entre las partes.
Históricamente, las federaciones han mantenido niveles importantes de superávit debido a
tres razones principalmente:
1. Limitada capacidad de gestión operativa para ejecutar planes y proyectos.
2. Temor a no contar con los recursos suficientes para ser sostenibles
financieramente en el corto plazo.
3. Las municipalidades no hacen sus aportes puntualmente cada trimestre, y sus
deudas las cancelan al final del período fiscal.
La situación administrativa y operativa de las federaciones es diversa. En el mejor de los
casos, hay suficiente personal administrativo, pero en la mayoría de las situaciones, el
personal técnico es limitado para llevar a cabo los planes y proyectos de la Federación.
En los casos donde hay personal técnico, éste está asignado a una Unidad Técnica, que
brinda servicios de asesoría muy específicos, por lo que no dispone del tiempo para
realizar otras funciones técnicas necesarias para cumplir los planes y proyectos de la
Federación.
En términos generales, las federaciones tienen un propósito claro y cuentan con planes
estratégicos para guiar sus acciones. Sin embargo, su capacidad estratégica es débil. El
protagonismo de las federaciones en el territorio es también débil y existe una dispersión
en diversidad de problemáticas por resolver, con poca capacidad operativa. Esta
situación provoca una significativa brecha entre el grado de formulación y la ejecución de
los planes estratégicos.
Por otra parte, la capacidad instalada en términos de mobiliario, equipo e instalaciones
físicas es muy limitada. En muchos casos se viven situaciones de hacinamiento y falta de
privacidad, lo cual, lógicamente va en detrimento de su eficiencia. La única excepción en
capacidad instalada la tiene CAPROBA, ya que cuenta con un edificio propio y construido
para satisfacer las necesidades de la Federación.
10
La proporción entre hombres y mujeres que trabajan en la parte administrativa y técnica
de la federación es de un 50% hombres y de un 50% mujeres en promedio. Los puestos
de presidencia y vicepresidencia de los Consejos Directivos son ocupados en su mayoría
por hombres, a excepción de Guanacaste y Heredia, cuyos puestos de Presidencia están
asignados a una mujer, representando un 18% del total. La Dirección Ejecutiva está
ocupada por un 25% de mujeres y un 75% de hombres.
Existen indefiniciones sobre aspectos jurídicos y políticos que son clave para el
funcionamiento de las federaciones. El Código Municipal es omiso en relación con la
definición y atribuciones de las federaciones. No permite crear condiciones de certeza
jurídica para su funcionamiento. Como consecuencia la estructura de los estatutos de las
federaciones es diversa. Sin embargo, por otro lado, esta situación les permite tener
mayor flexibilidad en su quehacer.
La situación política de las federaciones es prácticamente la misma de las
Municipalidades y de los Concejos Municipales de Distrito, donde existe un conflicto entre
Alcaldes/as, Intendentes/as y miembros del Concejo Municipal.
Las sesiones de la Asamblea General y de los Consejos Directivos son un vivo reflejo de
lo que acontece en las Municipalidades. No hay evidencia de visiones y proyectos
compartidos entre alcaldes/as y regidores/as.
El nombramiento del Director/a Ejecutivo/a es vulnerable al entorno político partidista, a
pesar de que en muchos casos ya sus estatutos definen claramente las cualidades
técnicas de este líder, tan trascendental para el éxito de la federación.
Las autoridades locales tienen poco clara la razón de ser de una federación y por tanto,
sus decisiones y acciones reflejan esta situación que va en detrimento de los logros de las
federaciones.
Existe desinterés o falta de credibilidad de las municipalidades respecto a la federación,
debido a que se da una baja concreción de resultados y servicios tangibles.
Las federaciones no cuentan con mecanismos de comunicación que respondan a una
estrategia orientada a mantener, de manera permanente, a las municipalidades, no se
diga informadas, sino involucradas en el continuo desarrollo de las federaciones. Las
municipalidades son las que por su propia voluntad han creado las federaciones y les
corresponde sentirse apropiadas de éstas.
Las federaciones han alcanzado un conjunto de logros que las ha convertido en fuente de
desarrollo y permite vislumbrar su potencial para el fortalecimiento del Régimen Municipal,
a saber:
 Convertirse en un mecanismo de enlace y coordinación regional
 Ser punto de encuentro e intercambio intermunicipal
 Crear sistemas de información y de comunicación del Régimen Municipal en el
plano regional
 Gestionar un relleno sanitario regional y propiciar la creación de otros
 Contribuir al ordenamiento territorial
 Gestionar proyectos de carácter ambiental
 Propiciar la equidad de género, mediante acciones afirmativas.
11



Desarrollar eventos de capacitación y formación.
Mejorar el sistema de gestión de cobro de las municipalidades
Proporcionar asesoría técnica de diversa índole
Otros proyectos de cooperación internacional, además de FOMUDE y PRUGAM, están
apoyando a las federaciones. Tal es el caso de la cooperación española, mediante la
Fundación DEMUCA, la cooperación holandesa (VNG internacional) y la cooperación
alemana, mediante la GTZ, con los programas PRODELO y gestión ambiental.
12
1.
An te ced en tes
Las federaciones de municipalidades de Costa Rica tienen sus antecedentes inmediatos
en las ligas de municipalidades que fueron constituidas expresamente con el propósito
general de “luchar por diferentes proyectos que beneficien en común a los Gobiernos
Locales, y así mismo a la población 3. Siendo este su inicio es importante hacer un
recorrido en su historia y consolidación.
En la búsqueda de información que permitiera realizar ese recorrido se identificó el
documento “Cronología de la Creación de Mancomunidades en Costa Rica, 2006”, por la
MSc. Maribel Sequeira Gutiérrez, funcionaria del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, en el cual se realiza una excelente recopilación cronológica cuyas pautas han
sido tomadas y enriquecidas en este acápite.
El inicio de esta unión se encuentra en el año 1940, cuando por decisión y aprobación
unánime de los representantes municipales, en el marco del I Congreso Nacional de
Municipalidades, se crea la Liga Costarricense de Municipalidades, la cual logra
avances importantes para el desarrollo municipal del país.
Posteriormente, en el año 1967, se constituye la Unión de Municipalidades de los
cantones del Sur de la Provincia de Puntarenas (Buenos Aires, Coto Brus, Aguirre
Osa y Golfito) y Pérez Zeledón. La integración impulsa el desarrollo de proyectos
educativos, de infraestructura vial, además de la implementación de un impuesto a la
exportación de banano, como ingreso municipal.
Un año más tarde y por primera vez mediante una ley, se promulga la Ley N. 4176,
creando la Liga de Municipalidades de Guanacaste y Upala, con la participación del
Consejo Municipal de Distrito de Colorado y las siguientes municipalidades: Abangares,
Cañas, Tilarán, Bagaces, Liberia, La Cruz, Carrillo, Santa Cruz, Nicoya, Nandayure,
Hojancha y Upala.
También, en ese mismo año, el 15 de noviembre de 1968, se emite la Ley N. 4240, Ley
de Planificación Urbana, que prevé, en su artículo 63, la Oficina de Planeamiento del Área
Metropolitana de San José, como órgano especial intermunicipal, encargado de planificar
el desarrollo urbanístico de San José, Escazú, Desamparados, Goicoechea, Alajuelita,
Coronado, Tibás, Moravia, Montes de Oca y Curridabat.
Esa legislación, todavía vigente, obliga a las Municipalidades citadas a contribuir
anualmente con el 1% de sus presupuestos ordinarios de ingresos, para la operación y
sostenibilidad de esa unidad administrativa. Adicionalmente, integra, en una Comisión
Constitutiva y Coordinadora a representantes de las municipalidades con funcionarios de
la Oficina de Planificación (hoy Ministerio de Planificación-MIDEPLAN), del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (MOPT), del Ministerio de Educación Pública (MEP), del
Ministerio de Salud, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) y del Instituto Costarricense de
Electricidad (ICE).
3
IFAM. Ligas Municipales de Costa Rica. 1990.
13
Dicha comisión se avoca al estudio y resolución de las dificultades del desarrollo urbano,
en el caso específico de San José, mediante la preparación y recomendación del Plan
Regulador Metropolitano.
Una nueva iniciativa se presenta en abril de 1972, cuando diez municipalidades del Área
Metropolitana de San José, suscriben el Convenio Cooperativo Intermunicipal para la
solución conjunta al problema de los desechos sólidos (COCIM).
La Ley N.5119, es promulgada siete meses después, en noviembre de 1972, creando y
otorgando personería jurídica a la Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de
Cartago y permitiendo a los municipios integrarse como asociaciones o uniones de
Gobiernos Locales.4
El año 1974 da cuenta de una unión más por parte de los municipios del
Área Metropolitana: Alajuelita, Goicoechea, La Unión, Montes de Oca, Moravia, San José
y Tibás, siendo más tarde sustituida por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, a la que
se hará referencia más adelante.
El siguiente año también se constituye la Liga de Municipalidades del Sur, formada por
los Gobiernos Locales de Corredores, Coto Brus, Golfito, Osa y Buenos Aires, antecedida
por la Unión de Municipalidades de los cantones del Sur de la Provincia de Puntarenas y
Pérez Zeledón, reseñada en párrafos anteriores.
En agosto de 1977, como resultado del IV Congreso Nacional de Gobiernos Locales 5, se
aprueban los estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, constituida por
adhesión libre y voluntaria de las Municipalidades del país. Esta unión es la primera
evidencia de una estructura municipal con carácter nacional, misma que se mantiene
vigente a la fecha, aunque debe señalarse como una debilidad política y financiera, que
no agrupa la totalidad de los municipios, particularmente algunos de los más
desarrollados integralmente.
La Liga de Municipalidades de Heredia, es creada el 10 de septiembre de 1978, sin
embargo, al enfrentar inconvenientes en la consolidación de proyectos específicos, como
el caso de la construcción del relleno sanitario, fue disuelta, para volverse a constituir en
1987 y adquirir el carácter de Federación en el año 2003.
Por su parte COPROBA, cuyas siglas son utilizadas para denominar la Liga de
Municipalidades de Cantones Productores de Banano es constituida en julio de 1981,
con representación de las municipalidades de: Limón, Pococí, Guácimo, Matina,
Talamanca, Sarapiquí, Osa, Corredores, Golfito, Siquirres, Turrialba y próximamente se
adicionará Parrita.
El año 1982 tiene a su haber la constitución de tres Ligas de Municipalidades, a saber:
4
Ley N.5119, artículo 3.
Convocado por la Liga de Municipalidades del Área Metropolitana y el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal.
5
14

Liga de Municipalidades la Zona Norte, formada por los municipios de Los
Chiles, Upala, Guatuso, San Carlos, Sarapiquí y el Concejo Municipal de Distrito
de San Isidro de Peñas Blancas.

Liga de Municipalidades del Noroeste de San José, integrada por Tibás,
Moravia y Goicoechea.6

Liga de Municipalidades del Pacífico Central, agrupando a Aguirre, Parrita y
Garabito y en 1986 se adicionan San Mateo, Orotina, Esparza, Montes de Oro,
Puntarenas y el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano.
Con una importante reforma al Código Municipal, introducida en el 1 de octubre de 1983,
se suscribe el Acta Constitutiva de la “Federación de Ligas Municipales de la
República de Costa Rica”, representada por las siguientes ligas: Liga de
Municipalidades de Guanacaste y Upala, Liga de Municipalidades del Pacífico Central,
Liga de Municipalidades del Pacífico Sur, Liga de Municipalidades de los Cantones
Productores de Banano (CAPROBA) y la Liga de Municipalidades de la Zona Norte.
El 10 de enero de 1987 y el 20 de septiembre de 1989, se fundó la Liga de
Municipalidades de Los Santos y Caraigres y la Liga de Municipalidades de la Zona
Alta de Guanacaste, respectivamente. En el primer caso integrada por los municipios de
Dota, Tarrazú, León Cortés, Acosta y Aserrí, y en el segundo por los Gobiernos Locales
de Cañas, Abangares y Tilarán.
Como parte de esta cronología del desarrollo de las Ligas de Municipalidades, para
finalizar la década de los ochenta y noventa fueron constituidas algunas ligas que no
fueron sostenibles financiera, técnica y políticamente, al punto de que ya no se
encuentran vigentes o su funcionamiento duró muy poco. En otros casos se han retomado
esfuerzos, promoviendo nuevamente la mancomunidad, ahora como Federaciones que
incluso aglutinan a nuevos Gobiernos Locales. Seguidamente se citan como ejemplos:

Liga de Municipalidades del Atlántico.

Liga de Municipalidades de Alajuela.

Liga de Municipalidades Puntarenas.
Desde el inicio del nuevo milenio a la fecha, los esfuerzos por fortalecer los municipios,
han materializado el nacimiento de diversas federaciones, a saber:
Año
2000
6
7

Federación de Municipalidades del Este (FEDEMUR), con integración
del Gobierno Local de La Unión y Curridabat, cuyo propósito fundamental
se refiere al tratamiento y disposición final de desechos sólidos7.
Representa una subregión del Área Metropolitana de San José.
Esta federación tiene como antecedente el COCIM, fundado en abril de 1972, con los mismos propósitos.
15
2002

Federación de Concejos Municipales de Distrito, conformada por los
Concejos Municipales de Distrito de Monteverde, Cóbano, Paquera,
Lepanto, Colorado, Cervantes, Tucurrique y San Isidro de Peñas
Blancas.8
2002

Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito
del Pacífico Central, integrada por las municipalidades de Aguirre,
Parrita, Garabito, San Mateo, Orotina, Esparza, Montes de Oro,
Puntarenas y el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, Paquera,
Lepanto y Monteverde.
2003

Federación de Municipalidades del Sur, con representación de la
municipalidad de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.
2004

Federación Metropolitana de Municipalidades de San José
(FEMETROM), integrada por las municipalidades de San José,
Desamparados, Aserrí, Curridabat, La Unión, Montes de Oca, Moravia,
Vázquez de Coronado, Escazú, Santa Ana, Mora y Alajuelita.
2005

Federación de Municipalidades de Los Santos (FEMUSAN),
agrupa a Tarrazú, Dota y León Cortés.
2005

Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA),
integrada por las municipalidades de Naranjo, Grecia, Alfaro Ruiz,
Valverde Vega, Palmares, Atenas y Poás.
2006

Federación de Municipalidades de Occidente (FEMO), integrada por
las municipalidades de Santa Ana, Escazú, Mora, Puriscal, Turrubares y
Belén.
que
También en estos últimos casos, al igual que con FEDEMUR, es factible identificar
antecedentes regionales de mancomunidades que en el pasado perdieron vigencia y que
han retomado la organización en procura de fortalecer la capacidad de gestión local y
regional, dada la existencia de estructuras intermedias del Estado con lo cual, en muchas
ocasiones la planificación y ejecución de programas regionales no se han podido
implementar; por lo que, actualmente se busca que puedan asumir responsabilidades y
servicios dirigidos al desarrollo local y regional y al mejoramiento de la calidad de vida de
las y los habitantes.
Como se ha podido observar, a lo largo de su existencia, las ligas y federaciones
municipales se han caracterizado por tener elementos de trabajo similares y, a la vez,
fines específicos que las diferencian, establecidos con base en necesidades a resolver ya
fueran territoriales, temáticas o de algún tipo servicio.
8
Los distritos son la circunscripción territorial en que se dividen los cantones (municipios). En Costa Rica por
ley que modificó la Constitución Política, se facultó a los Gobiernos Locales cantorales a crear en sus
territorios Concejos Municipales de Distrito, que son una estructura de Gobierno Local similar a una
Municipalidad, pero vinculada no a un cantón sino a un distrito, en razón de características particulares de ese
territorio distrital, tal como la lejanía de la sede de la Municipalidad, lo que dificulta la prestación de servicios y
obras que entonces se procuran brindar con esa nueva estructura.
16
A este punto de la evolución de estas organizaciones se manifiesta, por una parte, un alto
potencial de impacto en el desarrollo de las regiones o sub regiones del país, a la vez que
muestran importantes áreas de mejora, que, atendiéndolas estratégicamente, podrán
lograr con gran eficacia tal posibilidad de incidencia.
Diagnosticar su situación actual, vinculada a su potencial desarrollo y extraer, a partir de
ello, estrategias de fortalecimiento, en el marco de un enfoque de futura autosostenibilidad
y autonomía, puede significar un paso decisivo, no solamente para el crecimiento del
Régimen Municipal, como un todo, sino, también, en el mismo desarrollo nacional.
17
2.
M arco Co n cep tu al
Las Federaciones de Municipalidades de Costa Rica son organizaciones locales de nivel
superior (supramunicipal), que se crean por medio de la asociación libre de
municipalidades, en el marco del Código Municipal9, que las establece en los siguientes
términos:

Artículo 9.-Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea
facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de
lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.

Artículo 10.-Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y
confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben
las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y
funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser
aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los
términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

Artículo 11.-Previo estudio de factibilidad, los convenios intermunicipales
requerirán la autorización de cada Concejo, la cual se obtendrá mediante votación
calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Estos convenios
tendrán fuerza de ley entre las partes.
El concepto de Federación de Municipalidades abriga en su seno una serie de ideas,
concepciones e, incluso, posiciones diversas, que conviven complementariamente o en
discrepancia sobre algunos aspectos.
Estas diferentes dimensiones del análisis pueden organizarse de lo más consensual a lo
más divergente de la siguiente manera:
9
a)
Se concibe a la Federación como una organización con identidad
propia; es decir, con clara delimitación de objetivos, con un presupuesto
propio y con unidades de gestión independientes, diferentes de las
unidades organizativas con las que cuentan las municipalidades
integrantes.
b)
Las federaciones de municipalidades son organizaciones en las que se
asocian libremente un conjunto de municipalidades con el propósito de
satisfacer uno o varios servicios necesarios para la ciudadanía o para
las mismas municipalidades. Involucra a todas, porque juntas buscan
alcanzar mayor eficiencia y eficacia.
Título II: Relaciones Intermunicipales, Capítulo Único
18
2.1
Servicios públicos en conjunto
Ésta es una de las características en las que hay mayor coincidencia, no obstante, debe
reconocerse que existen dudas al respecto y hay quienes consideran que las
federaciones no deberían asumir servicios públicos, en forma directa.
Puede ser útil recordar que en el anterior Código Municipal, refiriéndose a la organización
antecedente a las federaciones; es decir, las ligas de municipalidades, éstas tenían la
potestad de “colaborar solidariamente en la prestación de servicios y en la realización de
obras de interés común, con vista al mejor servicio público”.
En la medida en que un servicio público pueda ser prestado en mejores condiciones a la
ciudadanía, por el hecho de aprovechar la economía de escala que ofrece el unir
territorios, capacidades o recursos, es necesario, entonces, considerar que uno de los
importantes fines de las federaciones es el de “prestar un mejor servicio público”.
Aquí se está valorando el sentido de sinergia (la integración de esfuerzos, recursos,
capacidades, ofrece resultados muy superiores que la simple suma de las partes), aunado
al hecho que ninguna organización es un fin en sí misma, sino que es un medio para
lograr un fin.
En relación con este tema de los objetivos orientados a la prestación de servicios
públicos, éstos son vistos como posibles deberes que pueden tener las federaciones y
que le atribuyen una capacidad importante de ofrecer un valor agregado visible y tangible,
no sólo a las municipalidades (“cliente” inmediato) que la integran, sino a su “cliente” final
que es la propia ciudadanía.
Para que un servicio como el que puedan prestar las federaciones a la ciudadanía tenga
ese valor agregado que se ha mencionado, debe contener varias condiciones:





2.2
Ninguna otra organización en la región lo puede hacer mejor que la Federación.
Lo anterior implica, entonces, que es un servicio que se presta con altos
estándares de calidad (en precio, en oportunidad, en alto grado de satisfacción de
la necesidad que busca atender).
Con eficiencia administrativa y financiera.
Con capacidad técnica
Que no representa una carga adicional para las municipalidades miembro
Servicios a las municipalidades para su fortalecimiento
Otro tipo de servicios que pueden prestar las federaciones es el que se dirige a las
municipalidades que la integran, con el propósito de fortalecerlas y modernizarlas.
Esta demanda tiene su origen en las mismas municipalidades, a partir del establecimiento
de un consenso respecto a qué tipo de acciones, requeridas para su fortalecimiento
institucional, les conviene abordar de manera mancomunada.
19
Estos servicios pueden ser acciones puntuales, como compra de equipos, o puede
tratarse de servicios más complejos, tales como:



Capacitación.
Asesoría técnica, legal y administrativa.
Gestión de cobro o asesoría financiera, en general.
Cuanto más pequeños sean los presupuestos de las municipalidades integrantes y, por
ende, más difícil les resulte invertir en aspectos como los anteriormente mencionados,
tanto más beneficiosa puede ser la alianza.
En síntesis, los servicios directos, de carácter más tangible que prestan las federaciones,
pueden ser públicos, prestados a la ciudadanía en forma mancomunada o servicios
dirigidos a fortalecer organizacionalmente a las municipalidades. Estos son las servicios
más visibles y para que las federaciones tengan vigencia (razón de ser) los servicios
prestados deben ser de alta calidad.
c) Las federaciones juegan un papel de representación de un grupo de
municipalidades ante entidades regionales, nacionales, o, ante
organismos internacionales. Lo anterior con el propósito de aunar
fuerzas y lograr un mayor grado de influencia para plantear la
perspectiva de los gobiernos locales o para atraer recursos hacia las
municipalidades, o hacia los cantones miembros de la Federación.
Este rol puede implicar el logro de objetivos menos tangibles, aunque no menos
importantes. Este papel demanda de las federaciones el establecimiento de sólidas
alianzas con actores regionales o nacionales del Gobierno Central, con actores del sector
privado productivo, comercial o educativo. Igualmente, supone un permanente monitoreo
del entorno y la captación de oportunidades de cooperación y espacios de acción para las
municipalidades integrantes, beneficiarias directas de esta red de relaciones.
d) Además de lo anterior, las federaciones pueden tener un carácter de
lucha y defensa en los procesos de descentralización nacional.
Al igual que el tipo de objetivo arriba mencionado, el carácter de lucha es menos tangible.
En diferentes documentos y estatutos de algunas federaciones se establece lo siguiente,
en relación con este carácter de lucha:
20
Las federaciones luchan “por la defensa del Régimen Municipal y por cada una de las
municipalidades que la integran”10 Les compete “Defender la autonomía que por mandato
constitucional le corresponde a los Gobiernos Locales” (idem.) y “Plantear
recomendaciones concretas de reformas y complementación de leyes atinentes al
Régimen Municipal” (Rojas, p.17)
“…el IFAM considera oportuno replantear la lucha por la reivindicación del
Régimen Municipal fomentando el establecimiento de frentes comunes de
municipalidades”11
Algunos estatutos establecen sobre este carácter de lucha que la Federación
“…defenderá la autonomía municipal y el proceso de descentralización administrativa”12
Son objetivos de la Federación: “Promover una efectiva descentralización política,
funcional y administrativa del Estado Costarricense a favor del fortalecimiento del
Régimen Municipal”13
Este rol de lucha de las federaciones debe ejercerse sobre la base de un liderazgo técnico
y político conquistado. De otra manera puede exponer a las municipalidades miembro a
pérdida de credibilidad y, por ende, a debilitar a la Federación. Es de suponer que el
cumplimiento de objetivos con esta perspectiva, se da suplementariamente a otro tipo de
propósitos que son los que, en orden de prioridad, dieron origen a la Federación.
e)
Las federaciones son promotoras de la participación ciudadana.
Este rol, si bien se establece en varios de los estatutos existentes, no aparece como algo
claramente delimitado en términos de acciones concretas en los planes y proyectos de las
federaciones.
f)
En Costa Rica las federaciones existen legalmente establecidas en el
Código Municipal14, según se expuso al inicio de este apartado.
No obstante lo anterior, aunque existe coincidencia en que esta legislación es insuficiente
y omisa en una serie de aspectos, esta misma unidad de criterio no existe respecto al
grado de precisión que debe tener una ley general sobre el carácter de las federaciones.
En lo que sí existe consenso es que las federaciones deben tener personería jurídica,
que les otorgue especificidad, de acuerdo a los propósitos que le dieron razón de ser, y
10
Rojas, Olman. Federaciones de Municipalidades. Documento, 1996, p.16.
IFAM. Ligas Municipales de Costa Rica. 1990.
12
Estatutos. Federación de Municipalidades de Heredia. “De Los Fines”. Artículo 5, literal a)
13
Estatutos. Federación de Municipalidades de los Santos (Costa Rica). Capítulo I. Disposiciones Generales.
Artículo 5, p.8.
14
Título II: Relaciones Intermunicipales, Capítulo Único
11
21
gozar de beneficios de la institucionalidad pública, como es el caso de la exención de
impuestos, al igual que lo tienen las municipalidades.
g) Hay concepciones sobre las federaciones que las conciben únicamente
bajo la condición de territorialidad. Es decir, una federación de
municipalidades sólo puede existir en la medida que asocie cantones
colindantes.
Esta condición es reconocida como un rasgo generalizado, e incluso, parte de una
definición establecida internacionalmente15. Sin embargo, en el caso de Costa Rica, una
Federación como CAPROBA se ha integrado, originariamente, alrededor de una situación
económica común, que es el unificar municipalidades que se encuentran en catones
productores de banano. Lo cual implica integrar municipalidades que no son colindantes.
Si bien la territorialidad puede ser un factor que dificulta la coordinación y la acción
conjunta, los objetivos generales se centran en temas arriba señalados; a saber,
“fortalecimiento institucional y político de las municipalidades”, “Crear condiciones que
favorezcan el proceso de descentralización administrativa”, “Promover el bienestar de los
y las ciudadanos (as), así como el desarrollo integral del territorio” 16. Es una Federación
que existe desde el año 1981 y ha tenido fases de fuerte incidencia en los cantones
donde interviene, e incluso ha incidido en el plano nacional.
Nuevamente, corresponde aquí afirmar que la Federación es un medio para alcanzar una
serie de propósitos, y que si las municipalidades se unen y los asumen en forma conjunta,
pueden obtener resultados favorables para todas, aunque no llene el requisito de
territorialidad.
h) Las federaciones son organizaciones que pueden contribuir al desarrollo
económico, social, cultural y ambiental de una región o sub región.
En las regiones o sub regiones se producen una serie de situaciones económicas,
sociales, culturales o ambientales que sobrepasan el ámbito de un cantón. Algunas de
estas situaciones se pueden ejemplificar con iniciativas que están impulsando o buscando
impulsar varias de las federaciones de municipalidades de Costa Rica. Tal es el caso de:
En lo ambiental:

Varias federaciones tratan de resolver la problemática de los desechos sólidos.
15
http://es.wikipedia.org/wiki/Mancomunidad
Fundación DEMUCA. Estatutos y Reglamento de Régimen Interno: La Experiencia de la Fundación
DEMUCA/AECI en la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica
“CAPROBA”. Serie: Experiencias; No. 18. San José, C.R.: DEMUCA 2000, p.5.
16
22



También, algunas ponen énfasis al fortalecimiento del servicio del agua.
Otras participan en instancias y proyectos regionales que impulsan la gestión
cuencas hidrográficas.
se hace frente, en forma conjunta, a problemas ambientales propios de los centros
urbanos del Área Metropolitana.
En lo económico:

Varias federaciones promueven proyectos de desarrollo de la competitividad
regional y proyectos de generación de empleo (por ejemplo de turismo rural
comunitario)
En lo social y cultural se observa menor cantidad de iniciativas, no obstante se percibe un
valioso potencial en estas perspectivas.
i)
Muy relacionado con lo anterior, las federaciones tienen el rol de ser la
instancia intermedia, en la planificación del desarrollo nacional, siendo el
vínculo entre los niveles locales – cantonales y el nivel central – nacional.
Este es un importante papel que están asumiendo las federaciones, aunque todavía en
forma tímida. Este rol es de enlace, de intermediación en los procesos de planificación del
desarrollo y de impulso de un desarrollo más equitativo, aportando a esta dimensión la
perspectiva de lo local, con posibilidades de crear espacios de mayor participación
ciudadana que contribuyan a impulsar un desarrollo más horizontal, democrático y
ajustado a las necesidades reales de la ciudadanía. No se trata aquí de suplantar el nivel
regional de planificación estatal, de carácter central, sino de robustecerlo con la visión de
los gobiernos locales y las necesidades de la ciudadanía de los cantones.
Esto no es algo que se alcance por el hecho de ser parte del Régimen Municipal, sino que
es algo que hay que construir, desde cada Gobierno Local e integrarlo en aquellos
aspectos que corresponda.
Puede, entonces, resumirse estas ideas en lo siguiente:
23
Las federaciones de municipalidades son organizaciones que agrupan
libremente a municipalidades, que se unen con el propósito de alcanzar, en
forma mancomunada, objetivos para hacer más eficaz y eficiente servicios
específicos a la ciudadanía, o para fortalecer y modernizar las mismas
instituciones municipales.
Las federaciones son organizaciones con personalidad jurídica, identidad
propia. Con su propio presupuesto y estructura administrativa y técnica,
distinta de las estructuras de las municipalidades que la integran.
Las municipalidades, pueden potenciar su capacidad de incidencia en la
región y en el plano nacional, aprovechando las federaciones como entidades
de enlace y representación de los Gobiernos Locales, así como para sumar
fuerza para el desarrollo de los procesos de descentralización del Estado
Costarricense.
Las federaciones pueden aportar la dimensión de lo local y de la participación
ciudadana en los procesos regionales de planificación del desarrollo; a la vez
que pueden impulsar proyectos específicos de desarrollo regional o sub
regional (económicos, sociales, culturales y ambientales), en alianza con
actores regionales, nacionales o de la cooperación internacional.
24
3.
Cara cterí sti cas d e l as F ed era ci o n es en Co sta Ri ca
3.1
Federaciones existentes
En Costa Rica existen actualmente trece federaciones de municipalidades integradas por
las municipalidades y concejos municipales de distrito de mayor cercanía territorial y
afinidad regional. Aunque dentro de estas, también hay federaciones constituidas para
realizar una actividad económica común desarrollada por sus municipalidades miembro,
donde la cercanía territorial no necesariamente es el factor común.
La siguiente tabla muestra las municipalidades y concejos municipales de distrito miembro
de cada una de las federaciones. Cabe destacar que el número de municipalidades
afiliadas varía entre un mínimo de 2 y hasta un máximo de 14 dependiendo de la
naturaleza de la federación.
Tabla 1. Composición de las federaciones existentes en Costa Rica, junio 2006
Federación
Federación Metropolitana de
Municipalidades de San José
(FEMETROM)
Federación de
Municipalidades Regional del
Este (FEDEMUR)
Federación Occidental de
Municipalidades de Alajuela
(FEDOMA)
Federación de
Municipalidades de Heredia
(HEREDIA)
Federación de
Municipalidades de
Guanacaste (GUANACASTE)
Federación de Gobiernos
Locales Fronterizos con
Nicaragua (FROTERIZOS)
Federación de
Municipalidades y Concejos
Municipales de Distrito del
Pacífico (FEMUPAC)
Federación de
Municipalidades Productoras
de Banano de Costa Rica
(CAPROBA)
Federación de
Municipalidades de Cartago
Municipalidades y Concejos Municipales de
Distrito afiliados a la Federación
San José, Moravia, Desamparados, Aserrí,
Escazú, Santa Ana, Mora, Montes de Oca,
Vásquez de Coronado, La Unión, Alajuelita,
Goicoechea, Curridabat y Tibás
La Unión y Curridabat
Total de
municipalidades y
CMD miembro
14
2
Grecia, Alfaro Ruiz, Naranjo, Valverde
Vega, Atenas, Poás, Palmares
7
Heredia, Barba, Flores, Santa Bárbara, San
Rafael, San Isidro, Sarapiquí, Belén, Santo
Domingo, San Pablo
Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Bagaces,
Cañas, Abangares, Tilarán, Hojancha,
Nandayure, Carrillo, La Cruz, Colorado*
La Cruz, Upala, Los Chiles, Guatuso,
Sarapiquí, Pococí y Liberia
10
Orotina, Montes de Oro, Puntarenas,
Esparza, San Mateo, Turrubares, Agürre,
Parrita, Garabito, Monteverde*, Lepanto*,
Paquera*, Cóbano*
Limón,
Pococí,
Siquirres,
Matina,
Salamanca, Guácimo, Golfito, Turrialba,
Sarapiquí, Corredores, Osa
12
Cartago, Paraíso, El Guarco, Oreamuno, La
Unión, Alvarado, Jiménez, Turrialba,
10
12
7
11
25
Federación
Municipalidades y Concejos Municipales de
Distrito afiliados a la Federación
(CARTAGO)
Cervantes*, Tucurrique*
Federación de
León Cortés, Tarrazú, Dota
Municipalidades de los Santos
(FEMUSAN)
Federación de
Golfito, Osa, Corredores, Buenos Aires,
Municipalidades de la Zona
Coto Brus
Sur-Sur (FEDESUR)
Federación de Concejos
Paquera*,
Monteverde*,
Lepanto*,
Municipales de Distrito (CMD)
Cóbano*, Colorado*, Peñas Blancas*
Federación de
Turrubares, Puriscal, Mora, Santa Ana,
Municipalidades de Occidente
Escazú, Belén
(FEMO)
(*) Estos son Concejos Municipales de Distrito
Total de
municipalidades y
CMD miembro
3
5
6
6
Existen cuatro municipalidades que no están afiliadas a ninguna Federación, a saber San
Ramón, Alajuela, Pérez Zeledón y Acosta. El siguiente mapa muestra su ubicación
geográfica:
26
3.2
Funciones y servicios
Las federaciones en Costa Rica se constituyen para satisfacer necesidades comunes a
varios cantones que, de manera mancomunda, se pueden afrontar con mayor eficiencia y
eficacia. Entre las principales razones que han existido, en Costa Rica, para crear una
federación se destacan:

Promover y desarrollar proyectos de desarrollo que beneficien el área geográfica
de dos o más cantones.

Fortalecer la gestión de las municipalidades miembro en áreas específicas
comunes a todas.

Realizar una actividad económica común dentro
municipalidades miembro que las beneficie a todas.

Fortalecer el Régimen Municipal, por medio del apoyo a los procesos de
descentralización

Servir de enlace territorial entre las diferentes instituciones
nacionales, regionales y locales.
del
territorio
de
las
u organizaciones
La siguiente tabla describe la razón por la cual actualmente existe cada una de las
federaciones en Costa Rica:
Tabla 2. Finalidad de las Federaciones en Costa Rica
Federación
Finalidad de la Federación
FEMETROM
Impulsar la modernización y el fortalecimiento de la gestión municipal
metropolitana
Fomentar la definición y ejecución conjunta de proyectos para solucionar
problemas comunes
FEDEMUR
Recolectar, disponer y darle tratamiento a los desechos sólidos del área
metropolitana. Así como llevar a cabo el cierre técnico del relleno sanitario de Río
Azul
FEDOMA
Fortalecer el desarrollo de la región a través de la ejecución de proyectos e
iniciativas mancomunadas
HEREDIA
Fomentar la coparticipación interinstitucional para el fortalecimiento integral de las
Municipalidades
GUANACASTE
Promover el desarrollo integral de Guanacaste, mediante el fortalecimiento
institucional de sus gobiernos locales
FROTERIZOS
Actuar como una organización de enlace entre las comunidades, las
municipalidades y las políticas para impulsar estrategias de desarrollo
27
Federación
Finalidad de la Federación
FEMUPAC
Promover procesos de desarrollo regional y local, con políticas y objetivos claros,
con recursos económicos y técnicos y de apoyo a las municipalidades y concejos
municipales de distrito
CAPROBA
Promover una justa distribución del impuesto al banano entre los cantones
productores de la fruta
Procurar el fortalecimiento institucional y político de las municipalidades
CARTAGO
Luchar por el desarrollo integral de la provincia de Cartago, mediante la unión y el
fortalecimiento de sus gobiernos locales
FEMUSAN
Fortalecer la gestión municipal y atender o buscar soluciones a problemas de
impacto regional
FEDESUR
Impulsar servicios y proyectos que fortalezcan el desarrollo de la región
CMD
Fortalecer la capacidad de gestión y darle más autonomía a los Concejos
Municipales de Distrito del país
FEMO
Realizar un manejo integral de los desechos sólidos de los cantones que integran
la federación
De la tabla se desprende que solamente FEDEMUR tiene una razón de ser distinta a la de
las demás, dado que su única función actual es manejar el relleno sanitario de Río Azul.
Asimismo, CAPROBA, aunque fue creada para promover una justa distribución del
impuesto al banano entre los cantones productores de la fruta, también ofrece servicios
de asesoría para fortalecer la capacidad de gestión de las municipalidades miembro, al
igual que otras.
En términos generales, los ámbitos de acción de las federaciones actualmente son
ordenamiento territorial, desarrollo urbano, ambiente y salud, y gestión local.
Asimismo, los tipos de proyectos y servicios que ofrecen las federaciones a las
municipalidades en la actualidad, se pueden resumir de la siguiente manera:
28
Tipos de proyectos y servicios que ofrecen las
federaciones actualmente
Tipos de servicios
para fortalecer la
gestión municipal:
-Sistema información
territorial
-Asesoría jurídica
-Asesoría gestión vial
-Asesoría zona
marítimo terrestre
-Sistema integrado de
gestión de cobro
-Asesoría elaboración
Plan Regulador
3.3
Tipos de proyectos para promover
el desarrollo regional:
-Manejo de relleno sanitario
-Promoción desarrollo turístico
-Mantenimiento de la red vial
-Educación en desechos sólidos
Tipos de proyectos para fortalecer
el Régimen Municipal:
-Reforma Ley de Concejos
-Municipales de Distrito
-Reformas a la Ley 8114
-Exoneración de impuesto a las
federaciones
Estructura
La estructura orgánica de las federaciones varía dependiendo del tamaño y propósito de
la federación. Sin embargo, todas tienen un órgano mínimo en común que está
compuesto por:




La Asamblea General
El Consejo Directivo o Consejo Intermunicipal o Junta Directiva o Consejo
Metropolitano
La Dirección Ejecutiva
La Fiscalía
La Asamblea General está compuesta por representantes de cada una de las
municipalidades integrantes de la federación, tanto de alcaldes como representantes del
Concejo Municipal. Usualmente se reúne una vez al año de manera ordinaria y de
manera extraordinaria cuando así lo solicite el Consejo Directivo. Entre sus funciones
principales se destacan:


Fijar las políticas de la Federación
Nombrar el Consejo Directivo
29




Aprobar la adhesión de nuevos miembros, así como su separación
Aprobar cambios en los estatutos
Discutir y aprobar el presupuesto anual
Acordar la disolución de la Federación
El Consejo Directivo o Consejo Intermunicipal o Junta Directiva o Consejo Metropolitano
(según el nombre que le ha asignado cada federación) puede estar compuesto por solo
alcaldes, solo regidores y síndicos, o por ambos, dependiendo de la composición que
haya deseado darle la federación. Los miembros del Consejo son representantes de
todas las municipalidades afiliadas a la federación. Entre sus funciones principales se
destacan:



Nombrar y remover el Director/a Ejecutivo/a
Convocar y presidir las Asambleas Generales
Examinar las memorias e informes anuales
El Director/a Ejecutivo/a es la persona responsable de hacer cumplir las decisiones del
Consejo Directivo. Es la persona responsable de la administración de la federación.
Entre sus funciones principales se destacan:



Ejecutar las decisiones del Consejo
Convocar a las reuniones del Consejo
Elaborar y presentar las memorias correspondientes al Plan Anual Operativo y su
presupuesto
La Fiscalía es la responsable de controlar los aspectos relativos al cumplimiento de los
estatutos y las obligaciones. Está conformada por un miembro propietario escogido por
los delegados de la Asamblea General.
Además de estos tres órganos, las federaciones tienen Unidades Técnicas para gestionar
proyectos específicos enfocados a fortalecer la capacidad de gestión de las
municipalidades.
3.4
Relaciones externas
Las federaciones de municipalidades mantienen relaciones externas con diferentes
entidades como la Contraloría General de la República, los Consejos Regionales de
Desarrollo, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, la Unión Nacional de Gobiernos
Locales, con organizaciones comunales, con instituciones públicas desconcentradas en
las diferentes regiones, como el MOPT; el A y A, la UCR, la UNED, la UNA, etc.
La relación con la Contraloría General de la República es vinculante dado que es la
entidad que aprueba los presupuestos ordinarios y extraordinarios de las Federaciones.
Cada año los presupuestos ordinarios deben ser entregados a la Contraloría para su
aprobación a más tardar el 30 de setiembre. Asimismo, en el mes de febrero, las
30
federaciones deben entregar sus liquidaciones presupuestarias a la misma entidad
fiscalizadora.
De igual manera mantiene relaciones con algunos cooperantes internacionales que tienen
proyectos con las federaciones y las municipalidades. Por ejemplo, con la Fundación
DEMUCA de la Cooperación Española, con el proyecto PRODELO de la Cooperación
Alemana, con el proyecto Catastro del Banco Interamericano de Desarrollo y con el
proyecto FOMUDE de la Unión Europea, entre otros cooperantes.
Cabe destacar que la Fundación DEMUCA ha jugado un papel protagónico en el
fortalecimiento de las Federaciones en Costa Rica a través de la elaboración participativa
de planes estratégicos y la asignación de recursos para instalar Unidades Técnicas que
buscan fortalecer la capacidad de gestión de las municipalidades interesadas, a través de
los servicios de asesoría que se brindan a través de estas Unidades Técnicas.
Las federaciones juegan un rol de enlace a nivel territorial entre las diversas instituciones
de gobierno central y las municipalidades. Muchas federaciones a nivel regional realizan
la función de convocatoria a reuniones y eventos de capacitación de otras instituciones de
gobierno central, por ser la entidad más cercana a las autoridades municipales.
31
4.
Si tu aci ó n G en eral d e l as F ederaci o n es M u n i cip al es
4.1
Situación jurídica
La constitución de las federaciones en Costa Rica se realiza con fundamento en los
Artículos 9, 10 y 11 del Código Municipal, como se mencionó en el apartado del marco
conceptual.
El Código Municipal es omiso en relación con la definición y atribuciones de las
federaciones. No permite crear condiciones de certeza jurídica para su funcionamiento.
Como consecuencia el contenido de los estatutos de las federaciones es diverso. La
situación legal de las federaciones se resume en la siguiente tabla:
Tabla 3. Situación Jurídica de las Federaciones
Federación
FEMETROM
FEDEMUR
Fecha de creación
18 de noviembre de 2004
(se firma Acta Constitutiva)
12 de setiembre de 2000
Estado
Legal
Activa
Cambios Jurídicos
Los estatutos están en proceso de
aprobación
Activa
FEDOMA
4 de abril de 2005
Activa
HEREDIA
1978
Activa
En julio 2006 planean hacer cambios
en estatutos
2003 cambia de Liga a Federación
1968
(Creada por Ley 4176)
1999
Activa
FEMUPAC
30 de julio de 2002
Activa
Modificación de estatutos en 2005
CAPROBA
1981
Activa
CARTAGO
1968
(Creada por Ley 5119)
25 de junio de 2005
Activa
1998 renace como Federación
2003 (se firma Acta
Constitutiva)
2002 (se firma Acta
Constitutiva)
2006 (se firma Acta
Constitutiva)
No Activa
GUANACASTE
FROTERIZOS
FEMUSAN
FEDESUR
CMD
FEMO
Activa
Activa
No Activa
Los estatutos están en proceso de
elaboración
Estatutos en proceso de legalización
No Activa
Estatutos en proceso de elaboración
32
4.2
Situación financiera
La situación financiera de las federaciones municipales en Costa Rica es diversa y
depende de su fuente de financiamiento. La mayoría de las federaciones se financia con
una cuota anual que aporta cada municipalidad o concejo municipal de distrito miembro.
La cuota es un porcentaje del presupuesto ordinario determinado por las partes en
Asamblea General y estipulado en los estatutos. Otras federaciones determinan un
monto anual fijo. En ambos casos, las municipalidades hacen efectivos sus aportes
trimestralmente después de una gestión de cobro por parte de las federaciones.
La federación CAPROBA y la federación de Guanacaste gozan de mayor sostenibilidad
financiera porque sus aportes provienen indirectamente del impuesto al banano y del
impuesto al cemento. En ambos casos, el gobierno central hace una transferencia
trimestral a cada municipalidad por el respectivo impuesto, según la cuota definida. De
estos ingresos, las municipalidades hacen posteriormente un aporte a la federación
respectiva, según el monto o cuota determinada.
Por otra parte, FEDEMUR tiene solvencia económica porque sus ingresos provienen de la
venta de un servicio (manejo y disposición de desechos sólidos).
La siguiente tabla muestra las fuentes de financiamiento de cada una de las federaciones
del país, así como el número de afiliados de cada federación y el presupuesto ordinario
aprobado por la Contraloría General de la República para el período 2006, con el
propósito de poder hacer las comparaciones en cada caso.
Tabla 4. Financiamiento de las Federaciones de Municipalidades en Costa Rica, junio 2006
Federación
Número de
municipalidades
afiliadas
FEMETROM
14
FEDEMUR
2
FEDOMA
7
HEREDIA
10
GUANACASTE
12
FROTERIZOS
7
FEMUPAC
12
CAPROBA
11
Financiamiento
Cuota anual de 0,15% del presupuesto
ordinario de cada Municipalidad
Cobro por servicio de 5.546 colones por
tonelada de desecho. Se reciben en
promedio 700 toneladas diarias
ordinario de cada municipalidad
Impuesto al cemento: cuota de 0,4% de lo
que cada municipalidad recibe del impuesto
Impuesto al banano asignado a cada
municipalidad: $0,04 x caja exportada. De
este impuesto, cada municipalidad aporta 4
millones anuales fijos a la federación
Presupuesto
2006
(millones de
colones)
51,3
1.336(*)
3,2
43,1
53,7
13,6
6,2 (**)
112
33
Federación
Número de
municipalidades
afiliadas
CARTAGO
10
FEMUSAN
3
FEDESUR
CMD
5
6
FEMO
6
Financiamiento
Cada municipalidad aporta 3 millones de
colones anuales fijos para financiar la
Unidad Técnica
No definida todavía
Cuota anual de 1% del presupuesto de cada
Concejo Municipal de Distrito
No definida todavía
Presupuesto
2006
(millones de
colones)
15,9(*)
9,0
No existe
No existe
No existe
(*) Estos presupuestos han sido ajustados por la federación respecto del aprobado por la Contraloría
(**) FEMUPAC definió su presupuesto para el 2006 con una cuota de financiamiento de 0,25%, ahora ha sido
reformada a 0,7%
Del cuadro se desprende que FEDEMUR es la federación con el presupuesto más alto
para el 2006 (1.336 millones de colones) y FEDOMA la federación con el presupuesto
más bajo (3,2 millones de colones). También se concluye que no hay una relación directa
entre el número de municipalidades afiliadas y su presupuesto. Por ejemplo, FEDEMUR
tiene dos municipalidades miembro, mientras que FEDOMA tiene siete.
El monto del presupuesto depende más de la cuota que cada municipalidad miembro
aporta, que del número de miembros que esta tenga. Aunque lógicamente, el número de
afiliados es también un factor determinante.
La siguiente tabla hace una comparación entre las liquidaciones presupuestarias
(ingresos y egresos reales) para los períodos 2003, 2004 y 2005 entre las diferentes
federaciones.
Las federaciones que no tienen datos son porque se crearon
posteriormente. Cabe destacar la gran diversidad de ingresos, siendo FEDEMUR la que
mayores ingresos obtuvo en el 2005 con 1.243,1 millones de colones y la federación de
Cartago la que menores ingresos percibió en el 2005 con 10,8 millones de colones.
Tabla 5. Ingresos y egresos reales por federación para los años 2003, 2004 y 2005
(En millones de colones)
Federación
FEMETROM
FEDEMUR
FEDOMA
HEREDIA
GUANACASTE
FROTERIZOS
FEMUPAC
CAPROBA
CARTAGO
2003
2004
2005
Ingresos
Egresos
Ingresos
Egresos
Ingresos
Egresos
--1.349,4
--23,5
50,2
31,6
--123,9
1,6
--1.297,7
--15,7
31,6
25,6
--94,5
0,9
--968,1
--25,2
45,3
11,6
--124,1
1,9
--882,0
--17,9
35,5
5,3
--101,9
1,6
30,4
1.243,1
--29,2
56,1
18,4
--124,2
10,8
0,1
962,1
--18,1
39,0
1,4
--77,8
3,3
34
Federación
FEMUSAN
FEDESUR
CMD
FEMO
2003
2004
2005
Ingresos
Egresos
Ingresos
Egresos
Ingresos
Egresos
---------
---------
---------
---------
---------
---------
Fuente: Contraloría General de la República
Históricamente, las federaciones han mantenido niveles importantes de superávit debido a
tres razones principalmente:
4. Limitada capacidad de gestión operativa para ejecutar planes y proyectos.
5. Temor a no contar con los recursos suficientes para ser sostenibles
financieramente el primer trimestre del siguiente año y poder así pagar los
compromisos laborales y otros gastos administrativos.
6. Las municipalidades no hacen sus aportes puntualmente, cada trimestre, y sus
deudas las cancelan en diciembre al final del período fiscal, por lo que no hay
tiempo de ejecutar los fondos.
Tabla 6. Superávit de las federaciones para los años 2003, 2004 y 2005
(En millones de colones)
Federación
Superávit
2003
Real
Porcentaje
Superávit
2004
Real
Porcentaje
Superávit
2005
Real
Porcentaje
FEMETROM
--------30,3
FEDEMUR
51,7
3,8%
86,1
8,9%
281,0
FEDOMA
----------HEREDIA
7,8
33,2%
7,3
30,0%%
11,1
GUANACASTE
18,6
37,1%
9,8
21,6%
17,1
FROTERIZOS
6,0
19,0%
6,3
54,3%
17,0
FEMUPAC
----------CAPROBA
29,4
23,7%
22,2
17,9%
46,4
CARTAGO
0,7
43,7%
0,3
15,8%
7,5
FEMUSAN
----------FEDESUR
----------CMD
----------FEMO
----------Fuente: Elaboración propia con datos de la Contraloría General de la República
Nota: Las federaciones que no tienen valores es porque no existían en ese año
99,7%
22,6%
--38,0%
30,5%
92,4%
--37,4%
69,4%
---------
Cabe resaltar los casos de las federaciones de FEMETROM, FRONTERIZOS y
CARTAGO cuyos superávit en el 2005 fueron de 99,7%, 92,4% y 69,4% respectivamente,
es decir prácticamente no gastaron su presupuesto aprobado.
35
4.3
Situación administrativa y operativa
La situación administrativa y operativa de las federaciones es diversa. Algunas están
sólidamente constituidas como es el caso de la Federación de Municipalidades de
Guanacaste, FEDEMUR, la Federación de Cartago y la de Heredia. Otras tienen
estructuras administrativas más débiles, al no disponer de los recursos para contratar un
Director Ejecutivo, como es el caso de FEDOMA, FEMUSAN, la Federación de la Zona
Sur y la Federación de los Concejos Municipales de Distrito.
Otras a pesar de tener contratado a un Director Ejecutivo, no disponen de otro personal
de planta para darle mayor capacidad operativa a la Federación. Tal es el caso de la
Federación de Gobiernos Locales Fronterizos con Nicaragua y FEMUPAC.
Por otra parte, la capacidad instalada en términos de mobiliario, equipo e instalaciones
físicas es muy limitada. En muchos casos se viven situaciones de hacinamiento y falta de
privacidad, lo cual, lógicamente va en detrimento de su eficiencia. La única excepción en
capacidad instalada la tiene CAPROBA, ya que cuenta con un edificio propio y construido
para satisfacer las necesidades de la Federación.
La siguiente tabla muestra la capacidad de gestión administrativa de las federaciones:
Tabla 7. Recurso Humano asignado a cada Federación, junio 2006
Federación
Director
Ejecutivo
Sí
Personal
Administrativo
Contador, secretaria
FEDEMUR
Sí
21 personas
FEDOMA
No
HEREDIA
Sí
Secretaria
(medio tiempo)
Contador, secretaria
GUANACASTE
Sí
Contadora
Secretaria
Asistente
Oficinista
FROTERIZOS
Sí
Contador
FEMUPAC
Sí
No
No
CAPROBA
Sí
Tesorero
No
CARTAGO
Sí
Contadora
FEMUSAN
No
Contador
FEDESUR
Sí
No
FEMETROM
Personal
Técnico
Unidad Técnica
(abogado, geógrafo)
Ingeniero químico, abogado,
médico
Comisión Técnica Intermunicipal
Comisión Técnica Intermunicipal
Unidad Técnica de Zona Marítimo
Terrestre (Geógrafo, abogado,
ingeniero civil)
Unidad Técnica Asesoría
Municipal (abogado, informática)
No
Unidad Técnica Intermunicipal
(Topógrafa, abogada)
Unidad Técnica
(Abogada, ingeniero civil,
informática)
Unidad Técnica de Zona Marítimo
36
Federación
Director
Ejecutivo
(ad-honorem)
Personal
Administrativo
CMD
No
No
Personal
Técnico
Terrestre (Geógrafo, abogado,
ingeniero civil)
Unidad Técnica Asesoría
Municipal (abogado, informática)
No
FEMO
No
No
No
El recurso humano disponible es también limitado para alcanzar los objetivos planteados y
dar seguimiento a los planes estratégicos. Algunas federaciones cuentan con personal
técnico asignado a Unidades Técnicas creadas para ofrecer a las municipalidades
servicios de asesoría técnica, que buscan fortalecer la capacidad de gestión de las
municipalidades.
La distribución entre hombres y mujeres del personal administrativo y técnico que trabaja
en las Federaciones se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 8. Distribución por género del personal administrativo y técnico que trabaja en cada
Federación, junio 2006
Federación
FEMETROM
Personal Administrativo
Mujeres
Hombres
3
3
Personal Técnico
Mujeres
Hombres
2
1
FEDEMUR
12
16
1
2
FEDOMA
1
---
---
---
HEREDIA
2
2
---
---
GUANACASTE
3
2
1
3
FRONTERIZOS
2
---
---
---
FEMUPAC
---
2
---
---
CAPROBA
---
2
---
---
CARTAGO
1
1
3
2
FEMUSAN
---
---
1
1
FEDESUR
1
---
---
---
CMD
---
---
---
---
FEMO
---
---
---
---
TOTAL
25
28
7
7
(47%)
(52%)
(50%)
(50%)
Como se desprende de la tabla, la proporción entre hombres y mujeres que trabajan en la
parte administrativa y técnica de la federación es equitativa de un 50% hombres y de un
50% mujeres en promedio.
37
Por otro lado, la proporción entre hombres y mujeres miembro del Consejo Directivo es de
un 39% mujeres y un 59% hombres. Mientras que en las Comisiones Técnicas es de un
39% mujeres y un 61% hombres. Esta situación evidencia que los hombres ocupan
puestos en el Consejo Directivo con mayor frecuencia que las mujeres. Sin embargo,
esta tendencia disminuye un poco al integrar comisiones técnicas de trabajo.
Tabla 9. Distribución por género de los representantes municipales asignados a cada
Federación, junio 2006
Federación
FEMETROM
Consejo Directivo o Junta Directiva
Mujeres
Hombres
1
11
Comisiones Técnicas
Mujeres
Hombres
54
36
FEDEMUR
6
8
---
---
FEDOMA
---
6
6
7
HEREDIA
7
7
4
9
GUANACASTE
4
11
---
---
FRONTERIZOS
3
---
---
---
FEMUPAC
1
8
---
---
CAPROBA
7
26
CARTAGO
5
9
5
9
FEMUSAN
3
4
---
---
FEDESUR
1
4
---
---
CMD
1
5
---
---
FEMO
---
---
---
---
TOTAL
39
99
51
79
(39%)
(59%)
(39%)
(61%)
---
38
Planes Estratégicos
En términos generales, las federaciones tienen claro su propósito y cuentan con planes
estratégicos para guiar sus acciones. Sin embargo, por su limitada capacidad operativa
hay una distancia significativa entre lo planeado y lo efectivamente realizado.
La siguiente tabla compara los planes, proyectos y servicios, que ejecuta cada federación
de acuerdo con su Plan Estratégico:
Tabla 10. Proyectos y servicios según plan estratégico
Federación
FEMETROM
Período
Inicial
Plan Estratégico
1. Planificación de Desarrollo
Urbano
2. Ambiente y Salud
3. Gestión Local
4. Cooperación y Asistencia
Técnica
(Se trata de programas y
proyectos iniciales para
impulsar el trabajo conjunto)
•
•
•
•
•
•
•
FEDEMUR
FEDOMA
15 años
20062011
Plan Director para el Manejo
Integral de los Desechos
Sólidos (considerado una
solución integral del país, con
visión de centro de reciclaje y
transferencia) Este plan
comprende:
• Centro de Reciclaje
• Centro de Transferencia de
Desechos
• Módulos de
industrialización
• Creación de plantas de
compostaje
• Tratamiento de desechos
hospitalarios
(Este es un plan de futuro, se
está negociando y no se
encuentra en ejecución)
Ámbitos de acción:
• Planificación y desarrollo
urbano
• Ambiente y salud
• Gestión local
• Ordenamiento territorial
•
•



Proyectos/ servicios en
ejecución
Desechos
Sólidos
del
Relleno Sanitario Río Azul
SITAM
PRUGAM
Convenio
FUNDEMUCA:
Gestión
Urbana
Local,
adecuación de prácticas
Campaña
publicitaria
desechos sólidos
Tramo Verde
Capacitación y triangulación
Internacional.:
México,
GTZ-AlemaniaFEMETROM. Costa Rica
Geo Ambiental
Cierre
técnico
del
Relleno Sanitario Río
Azul.
Búsqueda
alternativas
de soluciones al manejo
de los desechos sólidos
a nivel Nacional
Establecer un parque
tecnológico integral regional
para el manejo de desechos
Plan de mejoramiento de la
estructura básica para el
Desarrollo Turístico
Sostenible
Proyecto de atención de
39
Federación
Período
Plan Estratégico



HEREDIA
GUANACASTE
A partir
del año
2003
El Plan define cinco áreas
generales de trabajo:
• Desarrollo municipal
• Recurso hídrico
• Ordenamiento territorial
• Desechos sólidos
• Servicios mancomunados
(residuos, vialidad)
Ejes estratégicos:
•
•
•
•
Desechos sólidos
Finanzas y administración
tributaria
Sistemas de información
Administración del territorio
ejecución
inversiones
Encuentro regional culturaldeportivo para fortalecer
integración económica
Producción en ambientes
protegidos
Manejo integral de cuencas

Trámite para la adquisición
de
maquinaria
para
mantenimiento vial

Convenio con INA
mejora vía peatonal

Levantamiento topográfico

Búsqueda
de
solución
integral
al
problema
desechos sólidos

PRUGAM

Recuperación de edificio
par Museo del Municipio

Distribución
de
Mapas
sobre recursos provinciales
(cultura, naturaleza)

Propuesta de solución para
mejorar gestión de cobro
/municipal

Creación de organización
para a manejo de Ojo de
Agua

Coordinación con Mins.
Vivienda
y
Asoc.
de
Desarrollo
para
construcción de 30 casas
en Vara Blanca

Becas a estudiantes de
último año en temas
Municipales

Cooperativa de Recreación
Municipal
para
Proyectos actuales:
•
Lucha para que las islas de
Golfito, Cubano, Lepanto y
Paquera se integren a
Guanacaste
•
7 proyectos para fortalecer
40
Federación
FRONTERIZOS
FEMUPAC
Período
20042005
5 años
CAPROBA
Plan Estratégico
Campos de acción:
• Desarrollo organizacional
• Fortalecimiento
institucional
• Medio ambiente
• Desarrollo local
• Participación ciudadana
ejecución
la zona marítimo terrestre
de Liberia, Nicoya, Santa
Cruz, Carrillo, Nandayure,
La Cruz y Hojancha.
Por ahora ninguno
Proyectos:
• Diálogos para el desarrollo
• Manejo integral de
desechos sólidos
• Promoción de la gestión
local sostenible con visión
de género e
interculturalidad
Ejes estratégicos:
 Fortalecimiento y
modernización de la
estructura administrativa
municipal
 Reorganización de los
Territorios Cantonales
 Protección y conservación
del ambiente

No tiene








CARTAGO
5 años
El Plan Estratégico comprende
cinco áreas de desarrollo:
• Finanzas y gestión de
cobro
• comunicación y
capacitación del recurso
humano de los municipios
• Fortalecimiento
Instalación de la Unidad
Técnica de Planificación y
de Zona Marítimo Terrestre
Proyecto inventario de red
vial para mejorar
mantenimiento de vías
Proyecto de relleno
sanitario
Extracción de materiales
Programa brigada de
maquinaria para
mantenimiento de la red vial
Gestión de cobro judicial
mancomunado
Sistema integrado de
información municipal
Proyecto de ley para la
creación del impuesto a la
exportación de piña,
plátano, ornamentales y
palma africana
Proyecto de ley para la
exoneración de impuesto a
las federaciones

Asesoría y Capacitación
(Unidad Técnica)

Bosque Modelo

COMCURE

PRUGAM
41
Federación
FEMUSAN
Período
5 años
Plan Estratégico
institucional de las
federación
• Recursos naturales y
medio ambiente
• Ordenamiento territorial y
planificación territorial
El Plan Estratégico comprende
cuatro áreas estratégicas de
acción:
• Fortalecimiento
institucional de la
Federación.
• Gestión Ambiental
• Planificación Regional e
Institucional
• Comunicación

Los objetivos estratégicos de
servicio a las municipalidades
afiliadas y a la región son:
•
•
FEDESUR
ejecución
Fortalecidas las
municipalidades en la
gestión: legal, tributaria,
ingeniería, informática y de
RR.HH.
• La región de Los Santos
cuenta con un relleno
sanitario que brinda
servicio de disposición de
desechos sólidos
adecuadamente.
• Fortalecido el servicio de
agua para consumo
humano, que ofrecen las
municipalidades.
• Creado un sentido de
unidad regional.
• La formulación e
implementación de planes
reguladores cantorales
tienen una coordinación y
un enfoque regional.
• La Federación ha
contribuido con el
desarrollo ecoturístico de
la región de Los Santos,
como un impulso a
mediano plazo
dependiente de los otros
proyectos de gestión
ambiental.
Los proyectos que se desea
impulsar son:
•
•
•
•
Relleno
Regional
Oreamuno
de
Preparación de un estudio
de factibilidad del Relleno
Sanitario Regional
En proceso el
pronunciamiento de
SETENA sobre Plan
Regulador
Reglamento de Dota
Charlas inductivas a
regidores nuevos en temas
de ingeniería
En proceso de definición
convenio FUNDEMUCA /
FEMUSAN que da sustento
financiero a la gestión de
notificaciones.
---
42
Federación
Período
Plan Estratégico
•
•
•
•
•
ejecución
Respaldo tecnológico y
capacitación
Planes reguladores y
catastro
Rellenos sanitarios
Planta de asfalto y un
quebrador
Acueductos y alcantarillado
•
CMD
No tiene
FEMO
---
•
Modificación Ley 6043 de
Zona Marítimo Terrestre
Se está conociendo la
modificación de la Ley 8114
---
Se tiene previsto formular un
Plan Estratégico, como una de
las primeras acciones de
constitución.
Como se desprende de la tabla anterior, en la mayoría de los casos, existe un divorcio
entre lo planeado y lo ejecutado. El caso de FEMUSAN, por ejemplo, se considera una
excepción porque los planes que están ejecutando tienen una correlación directa con sus
objetivos estratégicos.
Liderazgo
Como en toda organización el rol del líder es fundamental para alcanzar los objetivos. En
las federaciones, el/la Director/a Ejecutiva/o es la persona responsable de administrar con
éxito la federación. Con el propósito de tener una idea clara del perfil de esta persona
clave, la siguiente tabla destaca algunas características de estos líderes.
Tabla 11. Perfil del Director Ejecutivo en cada Federación
Federación
Director Ejecutivo
Perfil
FEMETROM
FEDEMUR
-Arquitecto
-Administrador de
empresas
-Ex alcalde municipal
Años
de
servicio
1 año
Nombramiento
3 años
renovable
Nombramiento
con plaza
2 años
Período
Indefinido
Ad-honorem
Nombramiento
con plaza
Asume esta
función por
recargo, él es el
coordinador de
la Comisión
Técnica
Nombramiento
con plaza
FEDOMA
-Ingeniero Forestal y
Administrador
-Director Administrativo
de la Municipalidad de
Grecia
3 años
HEREDIA
-Egresado en Ciencias
Políticas
3 años
Período
Indefinido
Observaciones
43
GUANACASTE
FRONTERIZOS
FEMUPAC
CAPROBA
CARTAGO
FEMUSAN
FEDESUR
CMD
- Ex funcionario del
IFAM
-Abogado
-Ex-asesor legal de la
federación
-Ex- regidora de la
Municipalidad de San
Carlos (2002-2006)
-Comerciante
-Delegado presidencial
administración 20022006
-25 años de ser líder de
desarrollo comunal
-Abogado
-Licenciado en
Educación
-Maestría en Dirección y
Gestión Pública
---Educadora pensionada
-Ex-regidora y
presidenta municipal
(1998-2002) de Osa
-Delegada UNGL
---
FEMO
4.4
---
2 años
renovable
4 años
Período
Indefinido
4 años
Período
indefinido
1½
años
4 años
Período
indefinido
Del 2006 al
2010
En el período
anterior fue
Presidenta del
Consejo
Directivo
Trabajó 3 ½
años adhonorem
Concluyó
período del
2002 al 2006
--2 años
Ad-honorem
-----
Situación política
La situación política de las federaciones es prácticamente la misma de las
Municipalidades y de los Concejos Municipales de Distrito, donde existe un conflicto entre
Alcaldes/as, Intendentes/as y miembros del Concejo Municipal.
La participación política está reflejada en la representatividad de las autoridades locales
en la Asamblea General y también en los miembros propietarios y suplentes de los
Consejos Directivos o Consejos Intermunicipales.
Las sesiones de la Asamblea General y de los Consejos Directivos son un vivo reflejo de
lo que acontece en las Municipalidades. No hay evidencia de visiones y proyectos
compartidos entre alcaldes/esas y regidores/as.
El nombramiento del Director/a Ejecutivo/a es vulnerable al entorno político partidista, a
pesar de que en muchos casos ya sus estatutos definen claramente las cualidades
técnicas de este líder tan trascendental para el éxito de la federación.
44
Las autoridades locales tienen poco clara la razón de ser de una federación y por tanto,
sus decisiones y acciones reflejan esta situación que va en detrimento de los logros de las
federaciones.
La siguiente tabla muestra la representación municipal a nivel de Concejo Municipal y
Alcaldes/as o Intendentes/as en la Asamblea General y Consejo Directivo de las
Federaciones:
Tabla 12. Composición de la representación municipal en cada Federación
Federación
Asamblea General
Composición
FEMETROM
Consejo Directivo o Consejo Intermunicipal o Junta
Directiva
Composición
Nombramiento
Cada municipalidad afiliada
nombra 3 delegados, uno
será el Alcalde (sa) y dos
representantes nombrados
por el Concejo Municipal,
debiendo necesariamente
ser vecinos del cantón. Los
(as) representantes se
nombran cada 2 años
Órgano superior y máximo.
Está conformada por 20
miembros. Cada uno de los
Concejos Municipales de
La Unión y de Curridabat
nombran 9 delegados, de
su
seno,
de
la
Municipalidad o de la
comunidad. El Alcalde (o
Alcaldesa) es miembro por
derecho
propio.
Es
presidida por el Presidente
del Consejo Directivo.
Alcaldes/as
de
las
municipalidades afiliadas
FEDOMA
Tres delegados de cada
Municipalidad afiliada, de
los cuales, uno será el
Alcalde o Alcaldesa y los
dos
restantes
serán
nombrados
por
cada
Concejo
Municipal,
debiendo ser vecinos del
Cantón.
Nombramiento por 2 años.
Compuesta
por
seis
miembros:
Presidente,
Vicepresidente, Secretario,
Tesorero y dos Vocales
HEREDIA
Constituida por todos los
Alcaldes
y
Regidores
propietarios de las diez
municipalidades integrantes
Está conformado por un
regidor propietario y un
regidor suplente de cada
Municipalidad integrante. El
Alcalde de cada una de
éstas es miembro suplente
en este Consejo por
derecho propio
FEDEMUR
1 año pudiendo
ser reelectos
Está integrado por diez
directores (as) propietarios
(as) y dos suplentes,
nombrados (as) por la
Asamblea General: cinco
delegados y un suplente de
cada una de las dos
municipalidades. Sesiona
una vez por semana, en
forma ordinaria.
2 años
pudiendo ser
reelectos
45
Federación
Asamblea General
Directiva
Composición
Nombramiento
Composición
GUANACASTE
FRONTERIZOS
FEMUPAC
CAPROBA
CARTAGO
FEMUSAN
Integrada
por
dos
delegados de cada Concejo
Municipal y los Alcaldes.
Integrado por 14 miembros
de
la
Asamblea.
7
propietarios y 7 suplentes.
Nombramiento por dos
años,
pudiendo
ser
reelectos
La Asamblea sesiona los
primeros
sábados
de
marzo, junio, setiembre y
diciembre
Todos
los
miembros
propietarios
como
suplentes tienen derecho a
dietas en el 100% y 50%
respectivamente (de 15.000
y 7.500 colones)
2 delegados de
Concejo Municipal.
cada
2 años
pudiendo ser
reelectos
Alcaldes/a
de
municipalidad
cada
Integrado por 1 ó 2
representantes de cada
Municipalidad, nombrados
por la Asamblea General
Integrado por Presidente,
Vicepresidente, Secretario,
Prosecretario, Tesorero, 4
Vocales y 1 fiscal
entre
alcaldes
(as),
intendentes (as) y regidores
(as).
No
hay
cuota
determinada para Alcaldes,
Intendentes o Regidores.
No se pagan dietas
2 años
pudiendo ser
reelectos
Nombramiento por dos
años,
pudiendo
ser
reelectos.
Integrada por Alcalde o
Alcaldesa, Intendentes o
Intendentas y un miembro
del Concejo Municipal de la
Municipalidad
Compuesta
por
tres
municipalidad: dos de los
cuales serán regidores (as).
El tercero será el alcalde o
alcaldesa. Los regidores
serán nombrados por sus
Concejos Municipales por
un período de 4 años
Los
miembros
tienen
derecho a dietas.
Alcaldes y 2 regidores por
municipalidad
Constituida por el/la titular
de la Alcaldía afiliada y dos
1 año pudiendo
ser reelectos
Compuesto
por
dos
miembros propietarios: un
regidor propietario y el
alcalde con voz y voto,
además de un suplente que
tendrá derecho solo a voz
33 miembros en total
propietarios y 9 suplentes,
todos regidores integrantes
de la Asamblea General.
Los
Alcaldes
están
representados
por
un
Alcalde propietario y un
Alcalde
suplente.
Los
miembros
propietarios
tienen voz y voto y los
suplentes únicamente voz.
Constituido por 2 miembros
propietarios y 2 suplentes
2 años
pudiendo ser
reelectos
2 años
pudiendo ser
46
Federación
Asamblea General
Composición
FEDESUR
CMD
FEMO
Concejo Municipal, todos
con derecho a voz y voto
(regidores/as o síndicos/as
propietarios o suplentes).
La
designación
de
representantes es por 2
años, con posibilidad de
reelección.
Constituida por alcaldes y
regidores
Constituida por todos los
Intendentes
y
dos
Concejales, un suplente
que cubrirá la ausencia de
uno de ellos
Tendrán derecho a voz,
pero se emitirá un solo voto
por Concejo.
Constituida por alcaldes y
regidores
Directiva
Composición
Nombramiento
de cada Municipalidad,
considerando entre los
propietarios a los alcaldes
propietarios y entre los
suplentes a uno de los
alcaldes suplentes de cada
Municipalidad.
reelectos
Por definir
Constituido por todos
Intendentes
de
Concejos Municipales
Distrito que lo integran
su respectivo suplente
los
los
de
con
1 año pudiendo
ser reelectos
Constituido por los 6
alcaldes/as
de
las
Municipalidades afiliadas.
Los representantes de cada municipalidad en la Asamblea General lo constituyen
generalmente dos delegados del Concejo Municipal, pudiendo ser regidores/as o
síndicos/as propietarios o suplentes, Además de los alcaldes/as de las municipalidades
afiliadas. Son nombrados generalmente por períodos de dos años pudiendo ser
reelectos.
En algunos casos los delegados del Concejo Municipal pueden ser
ciudadanos/as del cantón.
Por otra parte, los Consejos Directivos, o Consejos Intermunicipales o Junta Directiva o
Consejo Metropolitano están compuestos de manera diversa: unos solo por alcaldes/as,
otros con representación de regidores/as y alcaldes, y otros solo por regidores/as o
síndicos/as. El período de nombramiento varía entre 1 ó 2 años.
La siguiente tabla refleja la distribución por género de los representantes municipales para
los puestos jerárquicos más altos. Se desprende de la misma que los puestos de
presidencia y vicepresidencia de los Consejos Directivos son ocupados en su mayoría por
hombres, a excepción de Guanacaste y Heredia, cuyos puestos de Presidencia están
asignados a una mujer, representando un 18% del total.
47
Tabla 13. Distribución por género para los puestos de Presidencia, Vicepresidencia y
Dirección Ejecutiva de las Federaciones, junio 2006
Federación
Presidencia Consejo
Mujer
FEMETROM
Hombre
X
Vicepresidencia
Consejo
Mujer
Hombre
x
Dirección Ejecutiva
Mujer
Hombre
X
FEDEMUR
X
x
X
FEDOMA
X
x
X
HEREDIA
X
x
X
GUANACASTE
X
x
X
FRONTERIZOS
X
x
FEMUPAC
X
x
x
CAPROBA
X
x
x
CARTAGO
X
x
x
FEMUSAN
X
x
---
FEDESUR
X
x
X
CMD
X
X
---
---
---
---
---
12
2
8
FEMO
TOTAL
2
11
0
X
---
Se destaca también de la tabla que hay dos mujeres que ocupan los puestos de
Directoras Ejecutivas, de un total de 8, representando un 25%. Casualmente estas dos
mujeres representan las federaciones fronterizas con la zona norte y sur del país.
48
5.
Si tu aci ó n Pa rti cu l ar d e l as F ed eraci o n es en Co sta Ri ca
En esta sección se describe la situación actual de cada una de las federaciones de Costa
Rica. Esta información se presenta de manera gráfica, mediante filminas, para facilitar la
lectura y comprensión de la realidad de este sector.
La información contenida por federación incorpora los siguientes aspectos:
1. Un mapa que muestra la cobertura geográfica de las municipalidades afiliadas
(cantones) y los Concejos Municipales de Distrito afiliados (distritos). Asimismo,
se destaca el área geográfica por cantón en kilómetros cuadrados y su respectiva
población, según la estimación que realizó el Instituto Nacional de Estadística y
Censos para enero del 2006. Esta información es de gran utilidad para visualizar
las condiciones del territorio para el cual trabaja cada federación, al igual que la
cercanía o distancia existente entre cada una de las municipalidades afiliadas.
2. Información básica describiendo lo que está sucediendo actualmente en cada
federación.
La estructura orgánica con el detalle del funcionamiento y
composición de cada uno de sus órganos (Asamblea General, Consejo Directivo,
Dirección Ejecutiva, Unidades Técnicas, Comisiones, etc.).
Asimismo, los
convenios de cooperación existentes tanto a nivel nacional como internacional, y
finalmente, se puntualizan los planes o acciones que ejecutarán en los próximos 2
ó 4 meses.
3. La visión, misión, objetivos, áreas de acción o líneas estratégicas que cada una de
las federaciones ha definido para guiar su quehacer. Así como los servicios y
proyectos que actualmente está ejecutando la federación o está en proceso de
implementación.
4. Un organigrama que describe la estructura orgánica real de cada una de las
federaciones. Al igual que un cuadro resumen con las características del recurso
humano que labora para la federación tanto para los representantes municipales,
como el personal técnico y administrativo. Se destaca de este cuadro resumen,
tanto el número de personas que colabora con cada federación como la
distribución entre hombres y mujeres, según el puesto.
5. La situación financiera de cada federación, destacando el estado real de ingresos
y egresos para los años 2003, 2004 y 2005. Así como el presupuesto aprobado
para la federación en este año fiscal 2006. También se explica la fuente de
financiamiento de cada federación y el estado actual de morosidad. En los casos
donde no se proporciona un porcentaje exacto es porque la información no estaba
disponible.
6. Los principales logros de cada federación donde se enumeran las actividades
exitosas impulsadas a través de los últimos años.
49
7. Las principales debilidades detectadas en cada federación, según el análisis
realizado durante el diagnóstico por el equipo consultor.
8. Una jerarquía de problemas a resolver, con los tres principales aspectos, según el
análisis realizado por el equipo consultor. Se enumeran solamente tres problemas
prioritarios.
Al final se hace un análisis más profundo de la situación de cada federación. Esta
información sirve de base para definir propuestas de fortalecimiento y mejora para
cada una de las federaciones. Estas propuestas o recomendaciones se desarrollan
ampliamente en el documento: “Propuesta de estrategias para fortalecer las
federaciones de Costa Rica”.
50
5.1
Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETROM)
Situación Particular de las Federaciones\1 Situación FEMETROM.doc
5.2
Federación de Municipalidades Regional del Este (FEDEMUR)
Situación Particular de las Federaciones\2 Situación FEDEMUR.doc
60
60
5. 3
Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA)
Situación Particular de las Federaciones\3 Situación FEDOMA.doc
70
5.4 Federación de Municipalidades de Heredia
Situación Particular de las Federaciones\4 Situación HEREDIA.doc
79
5.5
Federación de Municipalidades de Guanacaste
Situación Particular de las Federaciones\5 Situación GUANACASTE.doc
87
5.6
Federación de Gobiernos Locales Costarricenses Fronterizos con Nicaragua
Situación Particular de las Federaciones\6 Situación FRONTERIZOS.doc
97
5.7
Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del
Pacífico (FEMUPAC)
Situación Particular de las Federaciones\7 Situación FEMUPAC.doc
105
5.8
Federación de Cantones Productores de Banano (CAPROBA)
Situación Particular de las Federaciones\8 Situación CAPROBA.doc
113
5.9
Federación de Municipalidades de Cartago
Situación Particular de las Federaciones\9 Situación CARTAGO.doc
121
5.10
Federación de Municipalidades de la Zona de los Santos (FEMUSAN)
Situación Particular de las Federaciones\10 Situación FEMUSAN.doc
132
5.11
Federación de Municipalidades de la Zona Sur (FEDESUR)
Situación Particular de las Federaciones\11 Situación FEDESUR.doc
142
5.12
Federación de Concejos Municipales de Distrito de Costa Rica
Situación Particular de las Federaciones\12 Situación CMD.doc
146
5.13
Federación de Municipalidades de Occidente (FEMO)
Situación Particular de las Federaciones\13 Situación FEMO.doc
REFLEXIONES Y CONCLUSIONES
Las presentes reflexiones y conclusiones destacan temas relevantes para el conjunto de
federaciones municipales estudiadas y tienen el propósito de observar áreas de fortaleza
de estas organizaciones, así como ámbitos de mejora. En el último apartado, se hace
referencia a las relaciones externas que mantienen las federaciones.
Antes de entrar a estas dos perspectivas de la presente síntesis conviene referirse, a la
trayectoria experimentada por las mancomunidades municipales de Costa Rica.
Situación histórica
Desde los años 40’s, se perfila con claridad la necesidad de que las municipalidades del
país uniesen esfuerzos con miras a “luchar por diferentes proyectos que beneficien en
común a los Gobiernos Locales, y así mismo a la población”. Sesenta y seis años más
tarde esta necesidad, no sólo sigue siendo vigente, sino que, por diversas razones, tal
necesidad se acentúa; es decir, se hace más patente y profunda.
La historia de las federaciones muestra una reincidente evolución de creación y
finalización de estos esfuerzos, en medio de una constante que consiste en la
coincidencia de que son instancias necesarias, con un importante potencial, y que, por lo
tanto vale la pena reiniciar el esfuerzo.
La solidez de la institucionalidad local, en un contexto nacional de un Estado altamente
centralizado, sitúa a estas organizaciones, ya sean municipalidades, Concejos
Municipales de Distrito o federaciones, en condiciones sumamente adversas para su
desarrollo y consolidación organizacional, incluyendo su sostenibilidad financiera. Esto ha
colocado a las federaciones en un círculo vicioso de pérdida de credibilidad,
desfinanciamiento, imposibilidad de mostrar resultados, y así, en forma continua.
No obstante, debe reconocerse que no todas las dificultades se encuentran fuera del
círculo de influencia del Régimen Municipal. Situaciones relacionadas con falta de
compresión y compromiso por parte del liderazgo municipal, o politización de los fines de
la organización, o la ausencia de personal idóneo, son factores que pueden explicar
rupturas frecuentes en la trayectoria de las federaciones.
En la presente década, desde el año 2000, se han constituido o reorganizado la mayor
parte de las federaciones existentes en la actualidad (ocho de un total de doce) Varios
factores pueden estar incidiendo en esta situación, tales como la pérdida de
gobernabilidad en la conducción de servicios y ordenamiento en los diferentes ámbitos de
la vida nacional o regional. Por otra parte, las iniciativas que se produjeron en la década
de los años ochenta, con miras a fomentar una planificación regional, fueron disminuidas
dentro del Sistema de Planificación Nacional, lo que dejó un eslabón fundamental del
desarrollo sin posibilidades de articulación. Otro factor ha sido el hecho que la Fundación
DEMUCA direccionó, en estos años, con especial énfasis, su estrategia de fortalecimiento
al Régimen Municipal en Costa Rica hacia los procesos de asociacionismo.
Observar esta marcada tendencia a la creación o reorganización de las federaciones, así
como observar su estado de situación, que muestra una preparación para poder
desempeñarse en mucho mejores condiciones, aunado a recientes cambios políticos que
155
ofrecen mayores condiciones, aunque leves, a los procesos de descentralización,
sugieren el inicio de una nueva y prometedora fase de fortalecimiento de las federaciones
municipales en Costa Rica.
Como se ha podido notar, a partir de la lectura del diagnóstico por Federación, cada una
de éstas muestra áreas de fortaleza, así como ámbitos de debilidad. Puede, también,
observarse temas relevantes que están presentes en los servicios y proyectos
actualmente en ejecución o que son proyectos de futuro, con un amplio potencial de
aporte al desarrollo municipal y regional.
Áreas de fortaleza
Es claro notar que, a pesar de las dificultades, que algunas son barreras notorias para el
desenvolvimientote de las federaciones, tal y como se destacará en estas conclusiones,
existe un conjunto de logros que también se convierten en fuente de desarrollo y permiten
vislumbrar el potencial que este tipo de organización representa para el fortalecimiento del
Régimen Municipal y para el mismo desarrollo del país. Algunos de estos temas de
trabajo con un significativo potencial son los siguientes:
 Enlace y coordinación regional:
Sin excepción, todas las federaciones existentes en este momento, o en proceso
de conformación, están desempeñando, o planean hacerlo, un rol activo de enlace
y coordinación regional. Si bien, es una línea de acción en desarrollo, que habrá
que fortalecer y acompañar con apoyo a las capacidades de liderazgo y
protagonismo del Régimen Municipal en las regiones; no obstante, desde ya está
siendo aprovechada por proyectos como PRUGAM, en el Área Metropolitana y por
el Proyecto BID – Catastro en la Zona Marítimo Terrestre de Guanacaste (por sólo
citar dos ejemplos) en donde la contraparte municipal la constituyen las
federaciones en la región. El ejercicio de este rol, no sólo representa para los
Gobiernos Locales agrupados en federaciones, facilitarse una serie de gestiones
que sobrepasan el ámbito de la territorialidad de cada Municipalidad, sino que
representa un valioso espacio para poner “sobre la mesa” de las negociaciones
regionales, e incluso, nacionales las necesidades y propuestas específicas de la
realidad local, en lo que es de esperar, también prevalezca la participación e
intereses directos de los (as) ciudadanos (as).
Como producto de esta responsabilidad de las federaciones, en este momento ya
se tienen experiencias muy provechosas de coordinación y convenios establecidos
en temas ambientales y productivos con MINAE, con el MAG, con el IDA. En
temas de formación y capacitación con universidades públicas (ITCR, UCR, UNA),
con universidades privadas y con el INA. Con organismos de cooperación
(Fundación DEMUCA / AECI, GTZ, Holanda). En temas de vivienda con el MIVAH,
en mejoramiento del servicio de aguas, con el A y A. En temas de turismo, con el
ICT.
 Sistemas de información y de comunicación del Régimen Municipal en el
plano regional
En la actualidad, ya se cuenta con proyectos en marcha para crear sistemas
integrados de información municipal (caso concreto de FEMETROM con el SITAM
156
-Sistema de Información Territorial del Área Metropolitana de San José)
Igualmente, la Unidad Técnica de la Zona Marítimo Terrestre en la Federación de
Guanacaste está creando una importante experiencia en este ámbito.
•
En esta misma línea de trabajo, se debe resaltar el valioso papel que puede jugar
en el desarrollo de regiones y sub regiones el contar con medios de comunicación
impulsados por agrupaciones de municipalidades. Cabe destacar periódicos
regionales como es el caso del Periódico Guanacaste de la Federación de
Municipalidades de Guanacaste y la publicación mensual del boletín informativo
sobre actividades de la Unidad Técnica de Zona Marítimo Terrestre. Es, también
una valiosa ilustración el mapa provincial para identificar recursos provinciales en
aspectos naturales y servicios, elaborado y publicado en 5.000 ejemplares por la
Federación de Municipalidades de Heredia, por citar algunos ejemplos.
Otra iniciativa valiosa y a imitar es la creación de un portafolio de proyectos para el
conjunto de municipalidades que integran la federación y que se tenga disponible
para atraer recursos de inversión nacional e internacional.
 Punto de encuentro e intercambio intermunicipal
Las federaciones han venido impulsando en sus ámbitos territoriales espacios de
encuentro entre:
•
Alcaldes, que se reúnen periódicamente, e intercambian experiencias y
buscan soluciones conjuntas a problemas comunes, compartiendo buenas
prácticas, así como aprendizaje de experiencias no exitosas. Definen
igualmente, líneas de acción comunes y proyectos, por ejemplo, en el Gran
Área Metropolitana, donde los problemas urbanos son intercantonales.
•
Concejales. Los intercambios entre concejales también contribuyen a un
crecimiento sinérgico de su rol y de su aprendizaje. Así lo manifiestan
expresamente concejales que han tenido la experiencia de ser miembros
de los Consejos Directivos de algunas federaciones y recomiendan que
estos encuentros sean extensivos a los demás miembros de sus Concejos
Municipales.
•
Funcionarios de las municipalidades. Algunas federaciones han promovido
encuentros entre funcionarios municipales. Algunos de estos encuentros
son para realizar actividades de capacitación. Una federación que ha
podido impulsar varios de estos eventos, aprovechando convenios
establecidos con entes académicos, ha sido la Federación de
Municipalidades de Heredia, lo mismo que la de Guanacaste.
•
Todos y todas los (as) integrantes de las municipalidades Estos encuentros
han sido de un gran provecho y así se han reconocido por los diferentes
participantes. Esta modalidad de trabajo se ha impulsado, por ejemplo,
para la elaboración de planes conjuntos o en los procesos de planificación
estratégica de las federaciones. Contribuyen en diferentes sentidos:
permite el conocimiento mutuo, el intercambio de experiencias, la
minimización de las diferencias (incluso rivalidades) intercantonales,
debilita las barreras entre los estamentos del Régimen [Alcaldes,
157
Concejales y funcionarios(as)] y lo más importante, hace posible la
construcción de una visión compartida, que es tan necesaria para la
gobernabilidad y el desarrollo en todos los planos: nacional, regional y
cantonal.
 Construcción de rellenos sanitarios regionales.
Una problemática de primer orden en el desarrollo no sólo local, sino también,
nacional, es la solución del manejo integral de los desechos sólidos. Ha sido
comprobado que FEDEMUR, a pesar de la dificultades de distinto orden que le ha
correspondido enfrentar, muestra importantes éxitos en esta materia que pueden
significar lecciones aprendidas para otras federaciones y para el mismo país. En
este momento, más de la mitad de las federaciones están comenzando a
incursionar en este campo, y si logran contar con el apoyo tecnológico (estudios,
equipos, sistemas y personal) necesario y un aporte inicial en inversión, el país
podría tener resuelto un problema crucial de su desarrollo, en el mediano plazo.
 Ordenamiento territorial.
No menos importante para el desarrollo nacional y local es el tema del
ordenamiento territorial. Es cierto que por legislación los planes reguladores son
competencia municipal-cantonal. No obstante, ya las federaciones están
encontrando mecanismos para unir voluntades entre las diferentes
municipalidades que las integran, recursos y capacidad para hacer frente a esta
temática, en forma mancomunada, tal es el caso de FEMUSAN, del Proyecto
PRUGAM o del Proyecto BID Catastro en la región Chorotega.
 Gestión ambiental.
La conservación de los recursos naturales, el uso sostenible de los mismos, la
gestión integral de cuencas, el control de la contaminación de aguas, aire y sónica,
son áreas del desarrollo sostenible que sólo pueden ser atendidas en forma
mancomunada. Los problemas de la cuenca alta que se producen en un cantón,
se manifiestan en otro tipo de problemáticas en la cuenca baja (inundaciones, por
ejemplo) Sólo una clara conciencia de garantizar la sostenibilidad de los recursos
naturales en el largo plazo puede constituir uno de los motores esenciales de la
mancomunidad. En especial, en un país como Costa Rica que basa su desarrollo
en estas fuentes de riqueza, las que a la vez son estratégicas para la calidad de
vida de la ciudadanía actual y del futuro.
Si se observa con detenimiento los planes estratégicos, los proyectos y servicios
actuales de las federaciones, es fácil concluir que esta perspectiva del desarrollo
es, en la actualidad, una prioridad fundamental de la mayoría de las federaciones
existentes. Esta es un área de un inmenso potencial para el Régimen Municipal,
en donde un enfoque mancomunado, podría afirmarse, es la única solución posible
y deseable.
 Enfoque de género.
Los diferentes cuadros de distribución del recurso humano administrativo y técnico
y de la representación municipal en los Consejos Directivos y comisiones técnicas
158
de las federaciones, presentados en el diagnóstico de cada federación, si bien
muestran importantes áreas de mejora que serán analizadas en el apartado
siguiente; no obstante, existen ciertos casos que cabe destacar porque se da un
grado importante de equidad en la participación de género. En tales casos, en lo
relacionado con los y las representantes municipales, la razón de esta situación
tiene origen en las normas aplicadas a la hora de establecer las candidaturas a los
puestos de elección popular, cuando se busca que exista paridad en la
representación. Para el caso de la distribución equitativa de género en los puestos
administrativos y técnicos, esto responde a disposición expresa de la Dirección
Ejecutiva.
 Capacitación y formación.
Diferentes estudios, diagnósticos y evaluaciones de experiencias destacan la
urgencia del Régimen Municipal en materia de desarrollo de capacidades de su
capital humano. Cabe señalar que esta prioridad no es propia de organizaciones
que puedan demostrar algún tipo de debilidad en el cumplimiento de su misión.
Por el contrario, las empresas más poderosas del mundo son las que dan la más
alta prioridad al aprendizaje, al desarrollo de su capital humano. Nuestra época es
la del desarrollo del conocimiento y la principal ventaja competitiva de cualquier
organización radica en los conocimientos, habilidades y actitudes de las personas
que la conforman.
Por los altos costos y efectos de economía de escala que tiene esta área de
inversión, las empresas más modernas designan hoy en día estas funciones a
unidades especializadas, que, por lo general, dan servicios a varias empresas de
la corporación, o claramente sub contratan este servicio, garantizando que se
realice mediante una metodología que responda a las necesidades más
específicas del desempeño de su personal.
Ya en este momento varias federaciones están impulsando actividades de
capacitación para dar servicios a las municipalidades integrantes. Algunas han
establecido y aprovechado convenios con instituciones de educación superior e
INA, otras han aprovechado las relaciones de cooperación que tienen establecidas
con algunas agencias. La Federación de Municipalidades de Cartago, por ejemplo,
ha priorizado dos proyectos, uno de los cuales es de capacitación a todas las
municipalidades miembro y, en la actualidad, se encuentra actualizando el
diagnóstico de necesidades de capacitación, como base para implementar el plan.
 Gestión de cobro.
Esta es una de las áreas que es clave, tanto para las municipalidades, como para
la misma Federación. Varias federaciones han incursionado desde hace cierto
tiempo (CAPROBA, por ejemplo17) y otras lo están haciendo hoy en día en el
apoyo a las municipalidades integrantes en los procesos de la Administración
Tributaria y, más particularmente, en la gestión de cobro.
17
Fundación DEMUCA. Recaudación Mancomunada de la Morosidad: la experiencia de la
Fundación DEMUCA/AECI en las municipalidades de Sarapiquí, Guácimo, Siquirres, Matina y
Talamanca de la Federación de Cantones Productores de Banano de Costa Rica
(CAPROBA). 1 ed.- San José, C.R.: DEMUCA: 2001.
159
Al respecto, en el documento que sistematiza la propuesta de CAPROBA, se hace
ver lo siguiente:
“La propuesta de un modelo mancomunado de recaudación de la
morosidad pretende establecer un sistema integral donde las
municipalidades continúen asumiendo las labores propias de la gestión
tributaria… y la UTAMA se encargue de todas aquellas acciones que se
realicen en el ámbito judicial para recobrar las cuentas de los/as
contribuyentes morosos/as con deudas mayores a los seis meses (cobro
judicial)18
 Asesoría de diversa índole.
Algunas federaciones que cuentan con unidades técnicas o con algún recurso
especializado asesoran, en la actualidad, a las municipalidades miembro en
asuntos específicos como son:
o
o
o
o
o
o
o
o
Asesoría legal
Asesoría catastral
Asesoría financiera
Sistemas de información
Administración del territorio
Asesoría en zona marítimo terrestre
Protección del medio ambiente
Asesoría topográfica
Estas asesorías son de especial valor para aquellas municipalidades con muy
limitados recursos técnicos – profesionales, pero que juntas pueden financiar
algunos de los mismos, o porque la Unidad Técnica de la Federación cuenta con
algún recurso de cooperación.
 Otras iniciativas importantes:
A continuación se hace mención de un conjunto de otras iniciativas que se están
ejecutando o que se encuentran en proyectos y propuestas y se está gestionando
mecanismos para su ejecución. Estas iniciativas son:
•
•
•
•
•
•
•
18
Proyecto para la creación del Museo del Municipio
Conformación de un Comité Técnico de Enlace funcionando (intermunicipal)
Promoción de la gestión local sostenible con visión de género e interculturalidad
(municipios fronterizos)
Proyecto inventario de red vial para mejorar mantenimiento de vías
Extracción de materiales
Programa brigada de maquinaria para mantenimiento de la red vial
Procurar la inversión productiva que propicie el desarrollo socioeconómico y el
aumento de los ingresos municipales de sus afiliadas y fomento de las empresas
de capital público o mixto.
Ibid. P. 9.
160
•
•
•
•
•
Proyecto de ley para la exoneración de impuesto a las federaciones
Hacer que un porcentaje del Impuesto al Banano se revierta en los cantones
productores
Definición, promoción y formulación de proyectos de desarrollo
Plan de mejoramiento de la estructura básica para el Desarrollo Turístico
Sostenible
Encuentro regional cultural-deportivo para fortalecer integración económica
El conjunto de diagnósticos presentados, dedicados a cada una de las federaciones,
muestran con claridad que las federaciones de municipalidades se encuentran en un
punto crucial de desarrollo. La mayoría de éstas han clarificado el qué (su misión, sus
objetivos) han definido propuestas, proyectos, líneas de acción para alcanzar estos
objetivos (el cómo). En la mayor parte de los casos han designado responsabilidades (el
quién), y se encuentran ante un reto fundamental que es construir las estrategias más
pertinentes, oportunas y viables para contar con los recursos financieros, humanos y
tecnológicos para caminar, resolviendo, claro está, una serie de áreas de mejora como las
que se presentarán en el siguiente apartado estas reflexiones y conclusiones.
No puede dejarse de lado en este espacio dedicado a las áreas de fortaleza, que una
fuente de importante valor, con la que cuentan las municipalidades al integrarse en
federaciones es una alta motivación en el personal que se desempeña en las
federaciones, a pesar de que la mayoría enfrenta limitaciones de distinto orden. Esa
motivación puede calificarse de “gran mística de trabajo y alto nivel de entusiasmo”.
Áreas de mejora
En los diagnósticos de cada una de las federaciones se presenta un apartado resaltando
las principales debilidades de cada organización.
Para dar el salto de calidad que requieren las federaciones de municipalidades es
necesario determinar dónde se encuentran las principales causas subyacentes, es decir,
las principales barreras que pueden estar explicando esas debilidades y comprometiendo
el cambio acelerado, y a la vez posible, en el que pueden comprometerse las
federaciones.
Se ha priorizado esas áreas de mejora en cinco temas clave; a saber:
1.
2.
3.
4.
5.
La estrategia y el liderazgo no están garantizando el compromiso necesario
Débil credibilidad de algunas municipalidades en las federaciones
Situación financiera
Situación operativa y administrativa
Situación jurídica
1. La estrategia y el liderazgo no están garantizando el compromiso necesario
Si por un lado, en las áreas de fortaleza se ha resaltado el hecho que la mayoría de las
federaciones han definido el qué. Es decir, han establecido su propósito central, sus
objetivos y fines. No obstante, este es un campo en el que conviene afinar una serie de
161
procesos, con miras a que el impulso que continúa desemboque en los resultados a los
que se quiere y conviene llegar.
En el documento que se presentará posteriormente al presente diagnóstico, sobre
estrategias, se profundizará en algunas opciones sobre cómo lograr implantar estas áreas
de mejora. Por ahora, se trata de perfilar la problemática actual.
La capacidad estratégica se encuentra débil en varios aspectos.
Por lo general, los procesos de planificación estratégica realizados en algunas de las
federaciones, han consistido en momentos específicos en que se reúne a un conjunto de
actores de las municipalidades miembros y, en ciertos casos, a funcionarios
institucionales del Gobierno Central o de instituciones autónomas y de la cooperación
externa. Se formula el plan, primera fase del proceso de gestión, a veces se vuelca ese
plan en planes operativos; sin embargo, entre este momento y el establecimiento de todos
los arreglos organizativos, políticos, técnicos y financieros para que estos planes se
ejecuten suele correr un tiempo muy extenso o, se hace por partes, dejando de lado,
definiciones, responsabilidades y compromisos concretos, sobre todo de financiamiento,
que restan viabilidad a la ejecución.
En el caso de las federaciones, el tema de los arreglos políticos y los compromisos se
torna crucial (viabilidad de la planificación), lo que guarda un estrecho vínculo con la
asignación presupuestaria que hace factible el plan. De allí que se percibe con facilidad la
existencia de una fuerte brecha entre lo que se formula y la ejecución, argumento que se
refuerza al comparar la magnitud de muchas de las iniciativas por impulsar respecto a la
magnitud de los presupuestos.
Son pocos los casos en los que se observa un ordenamiento y priorización
preestablecidos entre el día a día de la ejecución y lo planificado en los planes
estratégicos.
Otro reto a enfrentar, es que cuando se planifica estratégicamente de cara al análisis de la
situación regional, en forma integral, tiende a considerarse todos los problemas regionales
y, en algunos casos, a pretender que la federación puede incidir en muchos aspectos de
la problemática detectada. De allí que la reflexión estratégica requiere focalización, de
cara a las organizaciones que en la región ya vienen asumiendo la atención de diversas
áreas, contando con mayores recursos de todo orden. Lo anterior produce dispersión en
diversidad de problemáticas por resolver.
Aunado a lo anterior, es necesario no perder de vista que la estrategia está íntimamente
vinculada al liderazgo y en este tipo de organizaciones la definición y el ejercicio del
liderazgo se tornan más complejos. La federación es una instancia que involucra, a lo
interno del Régimen Municipal, una diversidad de actores: Alcaldes, Concejales,
funcionarios/as municipales y las relaciones de todos/as éstos/as con la ciudadanía, así
como con muchos otros actores del entorno.
Si el principal peso en la conformación de la federación lo tienen los/as alcaldes/as,
entonces tiende a generarse desconfianza y falta de compromiso en la federación por
parte de los/as concejales. Lo inverso también sucede, si el principal peso lo tienen los/as
concejales, entonces tiende a producirse desconfianza y falta de interés en los/as
Alcaldes/as.
162
Las federaciones de municipalidades atraviesan en este momento esa situación y esto
resta eficacia a toda estrategia y a todo proyecto, impulsado por unos/as y por otros/as.
El encadenamiento es real, al cual se suman los/as funcionarios/as, y, mientras este
dilema no se afronte con reconocimiento de su existencia y con voluntad real de
superarlo, la barrera va a impedir el fortalecimiento de las federaciones y, por lo tanto, la
imposibilidad de aprovechar este gran potencial de desarrollo, para fortalecer el Régimen
Municipal como un todo y la gestión de cada municipalidad, en particular.
Lo anterior se relaciona con el hecho que el liderazgo de la federación no siempre
coincide con la existencia de un liderazgo regional, que otorgue mayor protagonismo a las
propuestas y convocatorias de las federaciones. Cosa que si hubiese unidad interna, se
podría superar, en buena medida esta dificultad.
Otro aspecto a mencionar, relacionado con el liderazgo es el hecho que la distribución de
los cargos directivos en los Consejos Directivos y la Dirección Ejecutiva de las
federaciones recaen de manera claramente mayoritaria bajo la responsabilidad de
hombres (Presidencia 12 hombres, 2 mujeres. Vicepresidencia 13 hombres, 2 mujeres.
Dirección Ejecutiva 8 hombres y 2 mujeres). Esta es un área de mejora que redundaría
en un enfoque más representativo de la composición social de la región y, por lo tanto, en
un enriquecimiento del proceso de construcción y toma de decisiones.
Todo lo anteriormente dicho sustenta la afirmación que hace falta una real visión
compartida sobre la dirección y canalización de recursos en que debe concentrarse la
federación, logrando con ello fortalecer el liderazgo, que es indispensable para que las
acciones de las federaciones sean eficaces y exitosas.
2. Débil credibilidad de algunas municipalidades en las federaciones
Uno de los problemas más comunes encontrados en el estudio de cada federación, es
que, con frecuencia, existe desinterés o falta de credibilidad de las municipalidades
respecto a la federación.
Es un hecho que esta barrera se relaciona profundamente con la situación que se viene
de describir, pero, además, en algunos casos, se expresa un directo reclamo, de las
municipalidades que integran la federación, debido a que se da una baja concreción de
resultados y servicios tangibles.
Aspectos que pueden estar explicando esta situación es que no se cuenta con
mecanismos de comunicación que respondan a una estrategia orientada a mantener, de
manera permanente, a las municipalidades, no se diga informadas, sino involucradas en
el continuo desarrollo de las federaciones. Las municipalidades son las que por su propia
voluntad han creado las federaciones y les corresponde sentirse apropiadas de éstas.
3. Situación financiera
La mayoría de las federaciones en Costa Rica tienen una limitada capacidad de gestión
financiera dado que no son sostenibles financieramente ni en el mediano, ni en el largo
plazo, tal y como se encuentran en este momento. De las trece federaciones estudiadas,
163
doce dependen del aporte que cada Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito
miembro le brinde. Estos aportes están condicionados a voluntades políticas, a pesar de
ser compromisos adquiridos según los estatutos y por convenios entre las partes. Cada
Federación debe realizar un proceso de gestión de cobro con cada Municipalidad
complejo e innecesario, dado que son compromisos previamente adquiridos, mientras que
la Municipalidad podría automáticamente gestionar el pago, sin necesidad de que la
Federación intervenga en la gestión de cobro.
En las federaciones más pequeñas, con menor capacidad operativa, el mismo Director
Ejecutivo es el que se encarga de gestionar el cobro, e incluso de recoger el cheque en
cada Municipalidad. Limitando así su disponibilidad de tiempo para realizar actividades
de mayor relevancia para alcanzar las metas de la Federación.
La situación financiera de las federaciones es tan inestable que se reservan fondos para
asegurar la capacidad operativa de la Federación en el corto y mediano plazo; es decir, se
prefiere sub-ejecutar fondos con el propósito de tener el dinero suficiente para pagar
salarios y cargas sociales en el mediano plazo, sacrificándose así la consecución de los
planes que serían de beneficio para la mancomunidad. En otras palabras, se vive con el
temor de no contar con el dinero suficiente para sobrevivir en el mediano plazo.
La estabilidad financiera de la Federación depende solo de los aportes de las
municipalidades, no existen otras fuentes de ingresos. La única federación cuya
capacidad financiera no está condicionada a los aportes de las municipalidades afiliadas
es FEDEMUR. Esta federación si tiene capacidad de gestión financiera sostenible en el
mediano y largo plazo y ha formulado un conjunto de proyectos que apuntan a la
sostenibilidad financiera, lo que le permitirá hacer el cierre técnico de relleno sanitario, en
los próximos quince años, sin recurrir a fondos externos.
Hay un importante grado de subejecución presupuestaria en la mayoría de las
federaciones debido no solo al temor de no poder subsistir en el mediano plazo, sino
también porque las municipalidades cancelan las deudas con las federaciones al final del
año, generándose así una cantidad de dinero ociosa, que se pudo haber aprovechado
brindando servicios y proyectos que beneficien a las municipalidades afiliadas. Este es un
problema que va en detrimento de la capacidad de gestión de las federaciones.
El sistema de control interno de la mayoría de las federaciones es débil. En federaciones
pequeñas, la misma persona que gestiona los cobros a las municipalidades, recoge los
cheques, los deposita en el banco y, en algunos casos, ostenta el poder generalísimo
para manejar las cuentas bancarias y firmar cheques. Es decir, por la limitada capacidad
operativa de la Federación, se da una concentración de funciones que es incompatible.
4. Situación operativa y administrativa
La mayoría de las federaciones tiene una baja capacidad operativa, administrativa y
técnica para cumplir sus planes y proyectos.
A excepción de CAPROBA, FEDEMUR y, en alguna medida Heredia, las federaciones
cuentan con una limitada capacidad de espacio físico para desempeñarse con eficiencia.
Se dan condiciones de hacinamiento y falta de privacidad. Se encuentran ubicadas en
edificios y espacios dados en calidad de préstamo y en condiciones inadecuadas.
164
En el mejor de los casos, hay suficiente personal administrativo, pero en la mayoría de las
situaciones, el personal técnico es limitado para llevar a cabo los planes y proyectos de la
Federación. En los casos donde hay personal técnico, éste está asignado a una Unidad
Técnica, que brinda servicios de asesoría muy específicos, por lo que no dispone del
tiempo para realizar otras funciones técnicas necesarias para cumplir los planes y
proyectos de la Federación.
El sistema de funcionamiento de las Unidades Técnicas genera conflictos al interior y al
exterior de la Federación. Las Unidades Técnicas han sido instaladas en las federaciones
para brindar servicios específicos de asesoría a las municipalidades, a fin de fortalecer su
capacidad de gestión. Estas Unidades Técnicas son financiadas con un aporte económico
brindado por las municipalidades interesadas en recibir el servicio y establecido por medio
de un convenio. Sin embargo, esta forma de funcionamiento genera conflictos de poder
entre la Dirección Ejecutiva de la federación y la Unidad Técnica, conflictos durante las
sesiones del Consejo Directivo dado que los temas de discusión relacionados con la
Unidad Técnica no son de interés de todos los miembros, y también produce inequidad en
la prestación de servicios beneficiando más a unas municipalidades que a otras. Además,
por la falta de claridad sobre el quehacer de su gestión, terminan dando asesoría
operativa a las Municipalidades, en lugar de enfocar sus esfuerzos hacia proyectos de
fortalecimiento que beneficien a todas las municipalidades.
5. Situación jurídica
Existen indefiniciones sobre aspectos jurídicos y políticos que son clave para el
funcionamiento de las federaciones. El Código Municipal es omiso en relación con la
definición y atribuciones de las federaciones. No permite crear condiciones de certeza
jurídica para su funcionamiento. Como consecuencia la estructura de los estatutos de las
federaciones es diversa.
Hay un desconocimiento del estatus jurídico de una Federación y un trato casuístico por
parte de entes como la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda.
Un ejemplo de esta situación es la decisión de la Contraloría de no revisar las
liquidaciones presupuestarias de las federaciones dado que las mismas no tienen una
importancia relativa dentro del sistema de instituciones públicas.
Se dan roces y conflictos relacionados con la representatividad en las instancias de la
Federación y grado de competencia de alcaldes y regidores en éstas. Como
consecuencia, la permanencia de determinada municipalidad en la federación es incierta,
así mismo el aporte financiero es sujeto de estos conflictos y, por lo tanto, incierto. El
puesto de la Dirección Ejecutiva es también vulnerable a las fuerzas políticas y a los
conflictos entre alcaldes y regidores, lo que perjudica la estabilidad de la federación.
Relaciones externas
Algunas relaciones que son especialmente importantes en el funcionamiento y proceso de
fortalecimiento de las federaciones son las que estas organizaciones establecen con
órganos como la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal (IFAM), la Fundación DEMUCA, los Consejos Regionales de
Desarrollo y la Contraloría General de la República.
165
Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL)
Las federaciones municipales juegan un papel intermedio entre las municipalidades y la
Unión Nacional de Gobiernos Locales. Esta última, en su rol de representante nacional del
Régimen Municipal establece una relación natural con las federaciones en la medida que
éstas aglutinan grupos de municipalidades, Consejos Municipales de Distrito y territorios
que significan un eslabón necesario en el funcionamiento del Régimen Municipal como un
todo.
Existe una serie de iniciativas de la UNGL tendentes al fortalecimiento de las federaciones
municipales, como son proyectos de cooperación internacional que tienen como
contraparte a la Unión y están dirigidos a fortalecer las mancomunidades. Tal es el caso
de la Cooperación Holandesa (VNG) y de la Fundación DEMUCA. Una de las actividades
que realiza la UNGL actualmente es la definición de agendas políticas con cada una de
las federaciones, a fin de establecer acciones conjuntas en el corto plazo.
Áreas de desarrollo municipal que dirige la UNGL son de incumbencia directa de las
federaciones; como es el Consejo Nacional de Capacitación Municipal (CONACAM), la
Carrera Administrativa Municipal (CAM), el programa de Gestión Ambiental que desarrolla
la GTZ desde la UNGL. Todas estas son áreas de trabajo que si bien, no se encuentran,
en todos los casos vinculadas a los planes y proyectos de las federaciones, a futuro es
indispensable profundizar estos lazos de trabajo conjunto.
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM)
El IFAM cuenta en este momento con un área de desarrollo destinada al fortalecimiento
de las federaciones de municipalidades. Algunas federaciones han contado con la
asesoría directa, con personal del IFAM destacado en fortalecerlas, y el conjunto de
federaciones ha tenido apoyo para el mejoramiento legal y el desarrollo del sentido de
unidad entre las diferentes federaciones, generando espacios de encuentro e intercambio.
No obstante, este apoyo puede ser más integral, tanto a las federaciones, en forma
directa, como en la coordinación de áreas específicas de trabajo en las que las
federaciones buscan fortalecer a las municipalidades que las integran y, con una mejor
coordinación con el IFAM, el esfuerzo de asesoría a las municipalidades podría ser
coordinado y potenciado, mediante una labor conjunta o complementaria.
Un área de especial importancia en la que el IFAM se relaciona con las federaciones tiene
que ver con su presencia, por derecho propio, en los Consejos Regionales de Desarrollo.
Instancias en las que como se hará mención más adelante son de especial importancia en
el cumplimiento de la misión de las federaciones.
Fundación DEMUCA
Como ya se mencionó con anterioridad, la Fundación DEMUCA ha jugado un papel clave
en la creación, desarrollo y acompañamiento de las federaciones municipales en Costa
Rica. Su apoyo se ha orientado a fortalecer la institucionalidad municipal, en el sentido de
reforzar el rol de las organizaciones municipales respecto a sus compromisos con la
166
ciudadanía y las necesidades organizativas y, fundamentalmente técnicas, que les
permitan cumplir con este cometido.
Algunas de las modalidades de apoyo que ha implementado la Fundación DEMUCA han
sido, asesoría y facilitación para la constitución y equipamiento de las Unidades Técnicas
Intermunicipales (UTIs). Apoyo técnico y financiero para la formulación y
operacionalización de planes estratégicos. Capacitación de líderes y funcionarios de las
federaciones.
La mayor parte de las federaciones existentes en este momento han tenido o tienen algún
vínculo de cooperación con esta Fundación, y se preparan para continuar con el impulso
recibido, en un esquema de autosostenibilidad financiera, apegándose a los criterios de
mancomunidad (aportes y beneficios comunes) que les ha unido.
Consejos Regionales de Desarrollo
La misión de las federaciones guarda una estrecha relación con el desarrollo regional y,
por consiguiente, con los Consejos Regionales de Desarrollo, que, aunque funcionan con
muchas debilidades; no obstante, constituyen instancias de coordinación interinstitucional
de gran importancia.
En la actualidad, varias direcciones ejecutivas de las federaciones participan en estas
instancias con vos y sin derecho a voto. En la propuesta de estrategias se aborda una
recomendación respecto al rol deseado de las federaciones en estas instancias y la
relación de las mismas con los gobiernos locales y eventuales Consejos de Desarrollo
Cantonal que estarían por constituirse.
Contraloría General de la República
La relación actual de las federaciones con la Contraloría General de la República, se da
en un marco de alto grado de indefinición, salvo para los casos de FEDEMUR y
CAPROBA, que sí tienen una relación claramente establecida y un funcionamiento igual
con la Contraloría al que ésta mantiene con las municipalidades. Esto por cuanto la CGR
trabaja bajo el principio de importancia relativa, por lo tanto, las demás federaciones, que
tienen presupuestos relativamente bajos, no son prioridad para la Contraloría. Por esta
razón, este año la CGR decidió no revisar las liquidaciones presupuestarias presentadas
en febrero por las federaciones.
Las federaciones han experimentado procedimientos administrativos que muestran
indefinición sobre cuál es la figura jurídica y organizacional que la CGR le otorga a éstas,
así como se ha producido desconocimiento en los procedimientos que establece la
Contraloría, por parte de las federaciones, lo que ha tenido impactos negativos muy altos,
como se dio para el caso de CAPROBA. Por su parte la Contraloría clasifica a las
federaciones dentro del conjunto de organizaciones que, por el tamaño de sus
presupuestos, no representan una prioridad para esta institución.
167
BIBLIOGRAFÍA
Nota: Muchos de los documentos técnicos que forman parte de esta bibliografía fueron
facilitados por el proyecto FOMUDE al inicio del estudio, al igual que algunas de las
fotografías incorporadas a lo largo de este documento.
Boletín Unidad Técnica de la Zona marítimo Terrestre, edición 1,2,3, enero, febrero y
marzo, 2006.
Borrador de estatutos de la Federación de Concejos Municipales de Costa Rica
Borrador de estatutos de la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José,
San José, Costa Rica.
Estatutos de la Federación de Gobiernos Locales Fronterizos con Nicaragua, Costa Rica
Estatutos de la Federación de Municipalidades de Cartago, Costa Rica.
Estatutos de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, Costa Rica
Estatutos de la Federación de Municipalidades de Heredia, Costa Rica
Estatutos de la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del
Pacífico (FEMUPAC), Costa Rica.
Estatutos de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), Costa
Rica.
Federación de Gobiernos Locales Fronterizos con Nicaragua, “Informe de gestión período
2005”, abril 2006.
Federación de Municipalidades de Guanacaste, “Informe de gestión”, 04 de marzo de
2006.
Federación de Municipalidades de Guanacaste, “Informe de Labores Unidad Técnica
ZMT”, 4 de marzo del 2006.
Fundación DEMUCA, “Cooperación Española, “Asociativismo
Centroamérica”, Reflexiones para el debate #5. Octubre 1999
Municipal
en
Fundación DEMUCA. Recaudación Mancomunada de la Morosidad: la experiencia de la
Fundación DEMUCA/AECI en las municipalidades de Sarapiquí, guácimo, Siquirres,
Matina y Talamanca de la Federación de Cantones Productores de Banano de Costa Rica
(CAPROBA). 1 ed.- San José, C.R.: DEMUCA: 2001.
Fundación DEMUCA, “Estatutos de FEMUSAN”, San José, Costa Rica
Fundación DEMUCA, “Estatutos y Reglamento Interno de CAPROBA”, San José, Costa
Rica, diciembre 2004.
168
IFAM, “Las Ligas Municipales de Costa Rica”, San José, Costa Rica, 1990
Jiménez Trejos, Eric, “Naturaleza y régimen jurídico de las federaciones municipales:
aspectos estratégicos para su definición”, junio 2006
Plan Anual Operativo de la Federación de Municipalidades y Concejos de Distrito del
Pacífico (FEMUPAC)
Plan Anual Operativo de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela
(FEDOMA)
Plan Estratégico de la Federación de Gobiernos Locales Costarricenses Fronterizos con
Nicaragua, 2004-2005
Plan Estratégico de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA).
Plan Estratégico de la Unidad de Zona Marítimo Terrestre de la Federación de
Guanacaste
Planes estratégicos de las federaciones de Costa Rica, 2005.
Portafolio de Proyectos de la Federación de Gobiernos Locales Costarricenses
Fronterizos con Nicaragua, mayo 2005
Rivera, Roy, “Descentralización y Asociacionismo Municipal”, FLACSO, Costa Rica, abril,
1999
Rojas, Olman, “Federaciones Municipales”, Costa Rica, 1996.
Sequeira, Maribel, “Cronología de la Creación de Mancomunidades en Costa Rica”, 2006.
Solano Mojica, Moisés, “Código Municipal”, Investigaciones Jurídicas, San José, Costa
Rica, octubre del 2004.
Sitios en Internet:
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, (Sede en Barcelona España)
http://www.cities-localgovernments.org/uclg/
Fundación de Municipalidades de Centroamérica (DEMUCA)
http://www.demuca.or.cr/
Cooperación Técnica Holandesa
http://www.vng-internacional.nl
Cooperación Técnica Alemana (GTZ)
http://www.gtz.de/english/
Asociación internacional para la administración de ciudades y condados (ICMA)
www.icma.org
169
Federación de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA)
http://www.femica.org/
Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES)
www.comures.org.sv
Asociación de Municipios del Norte del Departamento del Cauca (AMUNORCA)
Asociación de Municipios de Honduras (AMHON)
www.amhon.hn
Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA)
www.flacma.org
Federación Colombiana de Municipios (FCM)
www.fcm.org.co
Asociación Brasileña de Municipios (ABM)
www.abm.org.br
Asociación Chilena de Municipalidades (AChM)
www.munitel.cl
Asociación de Municipios de México (AMMAC)
www.ammac.org.mx
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)
www.ame.gov.ec
Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI)
www.opaci.org.py
Federación Argentina de Municipios (FAM)
www.fam-online.org
Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM)
www.enlared.org.bo
170
ANEXOS
171
An e xo Nº 1. L i sta d e Co n tacto s p o r F ed eraci ó n
Personas contacto en las Federaciones Municipalidades de Costa Rica
FEDERACIONES
NOMBRE
1. Federación Metropolitana de Municipalidades de
San José (FEMETROM)
2. Federación de Municipalidades Regional Este
(FEDEMUR)
3. Federación Occidental de Municipalidades de
Alajuela (FEDOMA)
4. Federación de Municipalidades de Heredia
5. Federación de Municipalidades de Guanacaste
6. Federación de Gobiernos Locales Costarricenses
Fronterizos con Nicaragua
7. Federación de Municipalidades y Concejos
Municipales de Distritos del Pacífico (FEMUPAC)
8. Federación de Cantones Productores de Banano
(CAPROBA)
9. Federación de Municipalidades de Cartago
10. Federación de Municipalidades Zona de Los
Santos. FEMUSAN
11. Federación de Municipalidades de la Zona Sur
Persona contacto para estudio
José Antonio Soto Pacheco
Director Ejecutivo
[email protected]
Cel. 376.10.43 Tel.: 221-7006
Fax. 295.60.01
Alexis Cervantes Morales
Director Ejecutivo
2769800. Marianela (ext.110)
2766383, 2768242 Fax: 2742961 [email protected]
Victor Hidalgo Oviedo
Coordinador Comisión Técnica
[email protected]
Tel. 494-50-50
Tel. 840-89-53
Fax. 444.62.65
Gerardo Mata Araya
Director Ejecutivo
[email protected]
261-6097/ 261-3777
Fax. 237.7562
José Angel Acón Wong
Director Ejecutivo
[email protected]
[email protected]
669.06.51
fax 669.39.17
Lorena Barrantes
Directora Ejecutiva
Cel. 838.2774
Fax. 477-7073
Juan Diego Vargas Soto
Director Ejecutivo
[email protected]
celular: 390.82.77
Teléfono/Fax: 779.40.42
Jhonny Rodríguez Rodríguez
Director Ejecutivo
[email protected]
Tel.: 768 -9922
Celular: 827 6941
Fax. 768 7982
Alberto Camacho
Director Ejecutivo
[email protected]
[email protected]
Tel. 552-8058 ext. 307 / 357 27 21
Fax. 552-8058
José Rodolfo Naranjo Naranjo (Alcalde de Tarrazú)
Presidente
Teléfono: 546- 6516
[email protected]
Fax. 541.14.80 /2850
Presidente
Agusto César Moya Gutiérrez
8127197 7833918.
SEDE ACTUAL
Paseo Colón
La Unión
(Río Azul. Plaza Deportes 400 NE)
Valverde vega (Edificio Cámara
Turismo, Sarchí Sur)
Heredia
(Antiguo Edificio. Gobernación)
Cañas
(Municipalidad)
San Carlos (Municipalidad)
Municipalidad de Parrita
Siquirres
(Edificio UTAMA)
Cartago (Municipalidad)
Corredores (Municipalidad)
Ana Cecilia Valerín
172
Directora Ejecutiva
7866225 812928
12. Federación de Concejos Municipales de Costa Rica
13. Federación de Municipalidades de Occidente
(FEMO)
14. Convenio Cooperativo Intermunicipal para la
solución conjunta de la problemática de los desechos
sólidos (COCIM)
Marconi Suarez
[email protected]
372-49-04
645-69-09
Fax. 645-54-44
Juan Félix Arburola
Presidente
249-1050
[email protected]
Edgardo Jara
259-21-58 ext. 162
250-11-33
Municipalidad de Monteverde
Casa de la Cultura en Mora, Antigua
Municipalidad
Municipalidad de Desamparados
173
An e xo Nº 2. M etod o lo g í a
Metodología.doc
174

diagnóstico de las federaciones municipales de costa rica

Transcripción

Documentos relacionados

Quienes somos Últimas noticias publicadas en la web…

manual de procedimiento solicitud de aporte económico

iª jornadas técnicos federaciones aspace en sevilla