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IDP Número 19 (Octubre 2014)
Revista de los Estudios de Derecho
y Ciencia Política de la UOC
ISSN 1699-8154
http://idp.uoc.edu
Universitat Oberta de Catalunya
www.uoc.edu/idp
IDP Número 19 (Octubre 2014)
EDITORIAL
Editorial
Ana María Delgado García ......................................................................................... 1-2
ARTÍCULOS
Civilian Direct Participation in Cyber Hostilities
François Delerue........................................................................................................... 3-17
Legal Challenges for Online Digital Libraries
18-34
Argyri Panezi.................................................................................................................. Website Blocking: Evolution or Revolution?
10 Years of Copyright Enforcement by Private Third Parties
35-47
Ellen Marja Wesselingh................................................................................................ Marco normativo e institucional del nuevo derecho de participación
y las TIC: análisis desde las experiencias autonómicas
Sergio Castel Gayán..................................................................................................... 48-61
Los principios de los datos abiertos en la legislación española
Agustí Cerrillo................................................................................................................ IDP Número 19 (Octubre, 2014) I ISSN 1699-8154
62-77
Revista de los Estudios de Derecho y Ciencia Política
www.uoc.edu/idp
La realización de material audiovisual para los cursos masivos
en abierto (MOOC): cuestiones legales no resueltas en el ámbito
de la propiedad intelectual
Francisca Ramón Fernández....................................................................................... 78-91
How Uninformed is the Average Data Subject?
A Quest for Benchmarks in EU Personal Data Protection
Gloria González Fuster................................................................................................. 92-104
Pornografía infantil en internet: principales aspectos
de la transposición de la directiva 2011/92/UE
Isabel García Noguera.................................................................................................. 105-116
De la digitalización a la innovación tecnológica: valoración jurídica
del proceso de modernización de las administraciones públicas
españolas en la última década (2004-2014)
Julián Valero.................................................................................................................. 117-129
RESEÑAS / RESSENYES
El VII Congrés Internacional de Conflictologia desentrella
la complexitat de les operacions de pau des d’UNITAR
Eduard Vinyamata......................................................................................................... 130-132
I Jornada sobre Mediación Civil, Mercantil y Concursal
Blanca Torrubia Chalmeta........................................................................................... 133-134
Aspectos prácticos de las profesiones en el ámbito de la fiscalidad
Ana María Delgado....................................................................................................... 135-136
Els reptes de futur per a les administracions públiques catalanes
derivats de les noves directives de contractació pública
Marc Vilalta Reixach..................................................................................................... IDP Número 19 (Octubre, 2014) I ISSN 1699-8154
Eloi
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Puig
137-139
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ACTUALIDAD JURÍDICA
Novedades legislativas
Jordi García Albero....................................................................................................... 140-144
Jurisprudencia
Patricia Escribano......................................................................................................... 145-147
IDP Número 19 (Octubre, 2014) I ISSN 1699-8154
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EDITORIAL
Editorial
Ana María Delgado García
Fecha de publicación: Octubre de 2014
En este número se recogen tres ponencias presentadas en el X Congreso Internacional Internet, Derecho
y Política (IDP 2014), organizado por los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC, que tuvo lugar
en Barcelona los días 3 y 4 de julio de 2014.
A lo largo de estos diez años de vida, este congreso se ha convertido en un foro académico internacional
de referencia en materia de la incidencia de las tecnologías de la información y la comunicación en el
ámbito del derecho y de la ciencia política. En concreto, se han abordado temas como la libertad de
expresión en la red, los retos de la propiedad intelectual en internet, la protección de la privacidad en
las redes digitales, el derecho al olvido, el comercio electrónico y la protección de los consumidores, la
ciberdelincuencia, la administración pública electrónica, y la utilización de las nuevas tecnologías en el
ámbito de la política y la participación ciudadana.
Desde la perspectiva del derecho, durante este período de tiempo, por un lado, se han analizado las
tensiones que se han ido generando en este ámbito con la regulación vigente, pensada para un escenario
predigital; y, por otro lado, se han puesto de manifiesto fórmulas para solucionar los nuevos conflictos
que surgen en internet, buscando un equilibrio satisfactorio entre los distintos intereses implicados. A
su vez, desde la óptica de la ciencia política, se ha examinado la aparición tanto de nuevos canales para
la participación política, como de mayores posibilidades para la transparencia y la rendición de cuentas
por parte de los poderes públicos.
Así, François Delerue analiza en su artículo «Civilian direct participation in cyber hostilities» la aplicación
del concepto del derecho internacional humanitario de la participación directa de civiles en conflictos
armados a la guerra informática o cibernética. Por su parte, Argyri Panezi, en su artículo titulado «Legal
challenges for online digital libraries», explora los desafíos legales para la creación de colecciones de
bibliotecas digitales en línea. Por último, Ellen Marja Wesselingh, en su artículo «Website blocking: evolution or revolution? 10 years of copyright enforcement by private third parties», examina la jurisprudencia
relativa a la aplicación de los derechos de autor por los proveedores de acceso a internet en Europa y
la evolución de la protección de la propiedad intelectual.
Por otro lado, se publican en este número seis artículos. Sergio Castel Gayán, en su artículo «Marco
normativo e institucional del nuevo derecho de participación y las TIC: análisis desde las experiencias
autonómicas», estudia tanto la progresiva asunción normativa como la aplicación y los efectos políticos y
sociales de la participación electrónica en las recientes estrategias impulsadas en el ámbito autonómico.
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A su vez, Agustí Cerrillo Martínez analiza en el artículo «Los principios de los datos abiertos en la legislación española»
tanto las características de los datos públicos que se ponen a disposición de los ciudadanos para ser reutilizados, como su
reflejo en los portales de datos impulsados por las administraciones públicas españolas en los últimos años. Asimismo, se
publica el artículo de Francisca Ramón Fernández titulado «La realización de material audiovisual para los cursos masivos
en abierto (MOOC): cuestiones legales no resueltas en el ámbito de la propiedad intelectual». Además, Gloria González
Fuster, en el artículo «How uninformed is the average data subject? A quest for benchmarks in EU personal data protection»,
analiza el nacimiento y la evolución de las obligaciones de información como un elemento de la legislación europea de
protección de datos personales. En el quinto de los artículos, titulado «Pornografía infantil en internet: principales aspectos
de la transposición de la Directiva 2011/92/UE», Isabel García Noguera se centra en la introducción de una definición de
la pornografía infantil y en la tipificación del mero acceso a dicho material a través de las tecnologías de la información y
la comunicación. Y, en último lugar, Julián Valero, en su artículo «De la digitalización a la innovación tecnológica: valoración
jurídica del proceso de modernización de las administraciones públicas españolas en la última década (2004-2014)»,
efectúa un repaso de las reformas legales para la implementación de la administración electrónica en España.
Por último, también se recogen en este número tanto las novedades normativas preparadas por Jordi García Albero, como
una reseña de los últimos pronunciamientos jurisprudenciales elaborada por Patricia Escribano Tortajada. Igualmente, se
da cuenta de las actividades de difusión organizadas por los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC: VII Congreso
Internacional de Conflictología y Paz; I Jornada de mediación civil, mercantil y concursal; VI Jornada de problemas actuales
de fiscalidad. Aspectos prácticos de las profesiones en el ámbito de la fiscalidad; y Jornada sobre los retos de futuro para
las administraciones públicas catalanas derivados de las nuevas directivas de contratación pública.
Dra. Ana María Delgado García
Directora de la Revista
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-editorial/n19-editorial-es>
<http://dx.doi.org/10.7238/idp.v0i19.2421>
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María
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ARTICLE
Civilian Direct Participation
in Cyber Hostilities*
François Delerue
Ph.D. researcher in International Law
at the European University Institute (Florence)
Published: October, 2014
Abstract
This article studies the application of a well-known notion of international humanitarian law, civilian
direct participation in hostilities, to cyber warfare.
According to the principle of distinction, civilians and combatants must be distinguished in times of
armed conflict. The shift of hostilities from the real world into cyberspace affects neither the definition
of combatants nor the negative definition of civilians. However, beyond the classical approach of the
principle of distinction, the changing character of warfare also concerns cyber warfare. Indeed, the
distinction between battlefields and civilian areas is increasingly less clear and a rising number of
non-combatants directly participate in hostilities in various ways. Cyber means, and the development of
cyber warfare, offer numerous new possibilities for non-combatants who want to take part in hostilities.
It has never been this easy for civilians to get involved in hostilities and most civilians are ignorant of
the consequences of their actions.
Recently, two groups of experts have released documents partly related to this topic with divergent
conclusions: the first one is the Interpretive Guidance on the Notion of Direct Participation in Hostilities
under International Humanitarian Law adopted by the ICRC in 2009. The second one is the Tallinn Manual
on the International Law Applicable to Cyber Warfare written at the behest of NATO’s Cooperative Cyber
Defence Centre of Excellence. As these documents differ in their approach to reading of the topic, part
of this article will analyze their divergences.
Keywords
cyber warfare, International Law, civilians, armed conflict, internet
Topic
cyber warfare
*This article constitutes the communication presented by the author at the International Conference on Internet Law
and Politics 2014, and as such was included in the Proceedings of the Conference, which are available at <http://hdl.
handle.net/10609/36801>.
IDP Issue 19 (October, 2014) I ISSN 1699-8154
François Delerue
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Journal promoted by the Law and Political Science Department
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Participación directa de la población civil
en hostilidades cibernéticas
Resumen
Este artículo estudia la aplicación de un concepto muy conocido en el campo del derecho internacional
humanitario, la participación directa de la población civil en las hostilidades, en la guerra cibernética.
De acuerdo con el principio de distinción, en periodos de conflicto armado hay que distinguir entre
población civil y combatientes. La transición de las hostilidades del mundo real al ciberespacio no
afecta a la definición de combatientes ni tampoco la definición negativa de población civil. Sin embargo,
más allá del enfoque clásico del principio de distinción, el carácter cambiante de la guerra también es
aplicable a la guerra cibernética. De hecho, la distinción entre campos de batalla y zonas civiles es cada
vez menos clara y un número creciente de no combatientes participan directamente en las hostilidades
de forma diversa. Los medios cibernéticos y el desarrollo de la guerra cibernética ofrecen numerosas
nuevas posibilidades a los no combatientes que quieren participar en las hostilidades. Para la población
civil nunca ha sido tan fácil participar, pero la mayoría de civiles desconocen las consecuencias de sus
acciones.
No hace mucho, dos grupos de expertos han publicado sendos documentos, parcialmente relacionados
con este tema, que llegan a conclusiones divergentes: por un lado, Interpretive Guidance on the Notion
of Direct Participation in Hostilities under International Humanitarian Law, elaborado por el Comité
Internacional de la Cruz Roja (ICRC) en 2009, y, por el otro, Tallinn Manual on the International Law
Applicable to Cyber Warfare, redactado a petición del Centro de Excelencia de Cooperación en Ciberdefensa
de la OTAN. Dado que estos documentos difieren en cuanto a la interpretación del tema, parte de este
artículo analizará las divergencias.
Palabras clave
guerra cibernética, derecho internacional, población civil, conflicto armado, internet
Tema
guerra cibernética
1. Introduction
First of all, cyber warfare clearly differs from conventional
According to the principle of distinction, civilians and
combatants shall be distinguished in times of armed conflict.
However, the differentiation between battlefields and civilian
areas is less and less clear, and an increasing number of
civilians are taking direct part in hostilities in various ways.
Cyber means, and the development of cyber warfare, offer
numerous new possibilities for civilians who want to take
part in hostilities.
to cyber weapons. Most people today have, indeed, access
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warfare simply because everybody can gain easy access
to a computer and Internet is full of websites, blogs, and
forums, which describe how to design a cyber attack, and
it is also easy to download ready-to-use computer codes
for cyber attacks.
A good illustration of civilians taking direct part in
hostilities can be found in the partisans characterized
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by Carl Schmitt in his famous book titled Theory of the
Partisan.1 Schmitt describes four traits that characterize a
partisan: irregularity, intense political engagement, tactical
versatility and speed, and a telluric character. Irregularity
remains an important trait for a cyber partisan, as well as
tactical versatility and speed, which is even truer and more
relevant in the Internet age. Indeed, through the Internet a
cyber partisan can act from wherever he wants, affecting a
computer anywhere in the world. But, to me, it seems that
the main challenge for Schmitt’s theory in the information
age concerns the intense political engagement. If a cyber
partisan is fighting as a partisan in the real world, he might
be aware of the risks; he can, indeed, be injured or even
killed during the hostilities. Furthermore, it is not always
easy and safe to acquire weapons for the classical partisan;
as a consequence, his motives must be strong. But in the
information age, it is very easy to be informed about what
happens everywhere in the world and to find a way to act:
access to cyber weapons is very easy. Also, cyber partisans
are not physically engaged in the hostilities and due to the
relative distance between them and the battlefield they can
feel that they are immune from the consequences of their
actions. This is perhaps one of the biggest shifts of civilian
direct participation in cyber warfare. Indeed, it has never
been so easy to get involved and most people tend to ignore
the consequences of their actions.
as “cyberwarriors” or for defensive purposes. Additionally,
many of the individuals who conduct CNA attacks have been
recruited from various disciplines within the military, including
intelligence, operations, and communications.2
In order to review those different issues, this article
addresses the question of civilian direct participation in
cyber hostilities, firstly, by defining the notion; secondly, by
focusing and comparing the divergent approaches of the
Interpretive Guidance on the Notion of Direct Participation in
Hostilities under International Humanitarian Law (hereafter
the Interpretive Guidance), adopted by the ICRC in 2009,
and the Tallinn Manual on the International Law Applicable
to Cyber Warfare (hereafter the Tallinn Manual) written at
the behest of NATO’s Cooperative Cyber Defence Centre of
Excellence. Moreover, the article addresses two issues more
specific to cyber warfare: civilians acting from outside the
geographical limits of the armed conflict or who are unaware
of their participation.
2. The Notion of Direct Participation
in Hostilities Nowadays, “civilians saturate the modern battlefield, often
engaging in activities that have traditionally been performed
by members of the armed forces (combatants)”.3 Under
international humanitarian law (IHL) this participation is
characterized by the notion of civilian direct participation
in hostilities. This notion is not clearly defined in IHL (2.2.)
and its foundation can be found in various instruments (2.1.)
Secondly, new technologies are omnipresent in modern
battlefields. Consequently, States and their armies, as well
as private actors, need the best technicians to use those
technologies. It is the same in the case of cyber warfare,
and this situation can lead to a large number of civilians
involved in cyber hostilities. Sean Watts described this
situation perfectly:
2.1. Sources and legal value of the notion
of direct participation in hostilities
Reports indicate that few information operations experts
The notion of civilian direct participation in hostilities is
deduced from treaty law applicable to international and
non-international armed conflicts. Article 51(3) of Protocol
Additional I,4 which deals with international armed conflicts,
and article 13(3) of Protocol Additional II,5 which deals with
currently serve as active duty soldiers. Many private companies
have employed the skills of those with expertise in the various
weapons commonly used in CNA. For example, Panasonic
hired a formally convicted computer hacker to monitor its
cybersecurity. The government has also hired cybercriminals
1.C. Schmitt (2007).
2.S. Watts (2012, p. 160).
3.M. N. Schmitt (2010).
4.Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts,
8 June 1977 (hereafter Protocol Additional I).
5.Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed
Conflicts, 8 June 1977 (hereafter Protocol Additional II).
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non-international armed conflicts, prescribe that civilians
shall enjoy general protection against dangers arising from
military operations “unless and for such time as they take a
direct part in hostilities”. The two additional protocols offer
the best expression of this limitation of civilian immunity;
however, the common article 3 to the Geneva Conventions
limits the protection granted to civilians to “persons taking
no active part in the hostilities” and that can be seen as
an embryonic version of the concept of civilian direct
participation in hostilities. The concept of civilian direct
participation in hostilities also appears in other instruments,
e.g. in the Rome Statute of the International Criminal Court.
law, the notion of civilian direct participation in hostilities has
the same legal value and content for all States in the world.
2.2. Lack of definition
Although it is agreed that the notion of civilian direct
participation in hostilities is customary international law,
most authors also agree that there is a lack of definition
of this notion.
Courts and tribunals can work without definition. As the
International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia
(ICTY) pointed out, courts and tribunals try cases a
posteriori, which allows for an assessment of situations on
a case-by-case basis.10 Also, the work of the International
Committee of the Red Cross (ICRC) on this notion started with
a case-by-case approach.11 However, this lack of definition
can become problematic during an armed conflict, as Nils
Melzer highlighted, since “it leaves military commanders
operating in situations of armed conflict without satisfactory
guidance as to the legal standards governing the force
used in response to civilian violence”.12 Consequently, the
practitioners of IHL need a definition or clarification of this
notion. This situation explains why the ICRC decided to set
up a reflection on this notion.
This concept is based on the two additional protocols of
the Geneva Conventions of 1949. Conversely to the Geneva
Conventions, these additional protocols are not universally
ratified and they are not entirely recognized as customary
international law. For party States, these two articles are
thus binding treaty law, but not for the others.
Several States are not party to these two additional protocols,
including important military powers that are currently
involved in war situations, notably the United States and
Israel. However, the provisions of article 51(3) of Protocol
Additional I, and of article 13(3) of Protocol Additional II
are considered as part of customary international law.6
Even States that are not party to the additional protocols
recognize this customary value. For example, the Supreme
Court of Israel has recognized that “all of the parts of article
51(3) of The First Protocol express customary international
law.”7 In addition, it should be highlighted that “numerous
military manuals state that civilians are not protected
against attack when they take a direct part in hostilities”,8
and recognize the notion of civilians taking direct part in
hostilities and its consequences.9
3. The Icrc’s Interpretive Guidance on
the Notion of Direct Participation
in Hostilities under International
Humanitarian Law Applied to
Cyber Warfare
Civilians have become increasingly present and active in
battlefields, in two roles in particular: firstly as mercenaries
or members of private military companies, and secondly
In sum, as article 51(3) of Protocol Additional I and article
13(3) of Protocol Additional II reflect customary international
6.L. Doswald-Beck and J. M. Henckaerts (2004, rule 6, pp. 19-24). See also ICTY, Trial Chamber II, Prosecutor v. Pavle Strugar (Judgment),
IT-01-42-T, 31 January 2005, 101, § 220.
7.Israel, Supreme Court, Public Committee against Torture in Israel and Palestinian Society for the Protection of Human Rights and the
Environment v Israel and others, Judgment, Case HCJ 769/02, 14 December 2006, reproduced in Oxford Report on International Law and
Domestic Courts 597 (IL 2006) [hereafter Targeted Killing Case], § 30.
8.L. Doswald-Beck and J. M. Henckaerts (2004, rule 6, p. 20); M. N. Schmitt (2010b, p. 13).
9. M. N. Schmitt (ed.) (2013, rule 35).
10.ICTY, Trial Chamber, the Prosecutor v Dusko Tadic a/k/a ‘Dule’ (Opinion and Judgment), IT-94-1-T, 7 May 1997, § 616.
11.M. N. Schmitt (2010a, p.704).
12.N. Melzer (2010).
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targeting regime than is proposed in the Interpretative
Guidance”.17 Also, as specified in the Interpretative
Guidance, it is “an expression solely of the ICRC’s views”.18
As the Interpretative Guidance is highly controversial, the
ICRC “took the unusual step of publishing the Interpretative
Guidance without identifying the participants”.19 Finally, it
is important to note that this is a non-binding document for
States20 even if it could influence States’ practice.
as civilians taking up arms against a perceived enemy.
Additionally, it was in reaction to this increased civilian
participation that the ICRC decided to set up a project on the
notion of civilian direct participation in hostilities, resulting
in the publication of the ICRC’s Interpretive Guidance in
2009.13
The ICRC and the T.M.C. Asser Institute conducted this project
from 2003 to 2008. Around 50 experts, participating in their
private capacity and coming from different backgrounds
(academic, military, governmental, and non-governmental),
took part in five informal meetings. The project and the
Interpretative Guidance did “not endeavour to change
binding rules of customary or treaty IHL, but reflect[ed] the
ICRC’s institutional position as to how existing IHL should
be interpreted in light of the circumstances prevailing in
contemporary armed conflicts.”14 The project was designed
in order to address three questions: first, “[w]ho is considered
a civilian for the purposes of the principle of distinction?”;
second, “[w]hat conduct amounts to direct participation in
hostilities?”; and third, “[w]hat modalities govern the loss
of protection against direct attack?”.15
Nils Melzer, the editor of the Interpretative Guidance, has
replied to some of the criticisms that have been directed
against it. 21 Notably, he listed some issues remaining
controversial in his eyes:
(1) the criteria for distinguishing civilians from members of
organized armed groups; (2) the so-called “revolving door” of
protection according to which civilians can repeatedly lose and
regain protection against direct attack; and (3) the restraints
imposed on the use of force against legitimate military targets.
Finally, although the three defining elements of “direct
participation in hostilities,” the core piece of the Guidance, were
far less controversial, their application to certain activities,
such as voluntary human shielding and hostage taking, still
The notion of civilian direct participation remains, however,
highly controversial, and the final version of ICRC’s
Interpretative Guidance is far from non-contentious; it
seems that it was impossible to reach the planned output
to produce a consensus document.16 Some participants
pushed for a more restrictive understanding of this notion,
which would lead to a more protective status for civilians,
and others “consistently advocated for a more permissive
gave rise to significant disagreement among the participating
experts.22
As noted even by those who criticize the Interpretative
Guidance, “[t]he work effectively identifies and frames the
issues and offers a sophisticated departure point for further
mature analysis”.23 One of the critics, Michael N. Schmitt,
for instance, highlighted that “the constitutive elements of
13.N. Melzer (2009a).
14.Ibid 9; contra see K. Watkin (2009). See also: W. H. Parks (2009, pp. 794–795); see also the reply formulated in N. Melzer (2009, pp.
893–894).
15.
Interpretive Guidance (n. 13, p. 13).
16.N. M. Schmitt (2010b, n. 8, p. 6).
17.N. Melzer (2009b, n. 14, p. 834); in this way Michael N. Schmitt, among others, considers that ‘the Interpretive Guidance repeatedly takes
positions that cannot possibly be characterized as an appropriate balance of the military needs of states with humanitarian concerns. […]
Counter-intuitively, non-state actors, who enjoy no combatant privilege, benefit from greater protection than do their opponents in the
regular armed forces. It is similarly disturbing that individuals who directly participate on a recurring basis enjoy greater protection than
lawful combatants. […] Unfortunately, the Interpretive Guidance, the product of tireless efforts on the part of the ICRC and the experts
involved, sets forth a normative paradigm that states that actually go to war cannot countenance.’ (M. N. Schmitt, 2010b, n. 8, p. 44); see
also K. Watkin (2009, n 14, pp. 693–694).
18.Interpretive Guidance, (n. 13, p. 6).
19.N. M. Schmitt (2010b, n. 8, p. 6); see also W. H. Parks (2009, n. 14, p. 784).
20.Interpretive Guidance (n. 13, p. 6.
21.N. Melzer (2009b, n. 14, pp. 831–916).
22.Ibid. 834.
23.Schmitt (2009b, n. 8, p. 44).
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direct participation, although not bereft of flaws, represent
a useful step forward in understanding the notion.”24
3.1.1. Threshold of harm
The first cumulative criterion is called the threshold of harm
and it requires that the “act must be likely to adversely affect
the military operations or military capacity of a party to an
armed conflict or, alternatively, to inflict death, injury, or
destruction on persons or objects protected against direct
attack”.30 On one hand, the effects of the act “must be
likely to” produce the required consequence but must not
necessarily have produced it. Thus, the threshold of harm
can be reached without or before the materialization of
the harm; the probability of the harm is sufficient.31 In this
way, “wherever a civilian had a subjective intent to cause
harm that was objectively identifiable, there would also be
an objective likelihood that he or she would cause such
harm.”32 On the other hand, the threshold of harm can be
reached alternatively by causing “harm of a specifically
military nature or by inflicting death, injury, or destruction
on persons or objects protected against direct attack.”33 It
should therefore be highlighted that the threshold is higher
when the target is not military.
That being said, this article on direct participation in
hostilities and cyber warfare is built upon the Interpretative
Guidance, as it is the most thorough work on this topic to date.
It is important to note that the editor of the Interpretative
Guidance has published several articles on cyber warfare
and, moreover, the Interpretative Guidance itself made some
references to cyber warfare. These references have been
analyzed in a critical perspective by Georg Kerschischnig,25
for whom “the examples mentioned in the ICRC Guide are
not convincing.”26 In addition, the dispositions on civilian
direct participation of the Tallinn Manual are compared in
this article to those of the Interpretative Guidance.
This article partly follows the outlines of the Interpretative
Guidance but it will address only the points that are relevant
for its topic: the ICRC’s constitutive elements of the notion
of direct participation in hostilities (3.1.), its temporal scope
(3.2.), and the modalities governing the loss of protection
(3.3. and 3.4.).
The Interpretative Guidance states that “the interruption of
electricity, water, or food supplies, […] the manipulation of
computer networks, […] would not, in the absence of adverse
military effects, cause the kind and degree of harm required
to qualify as direct participation in hostilities.”34 This is
particularly interesting and relevant in the context of cyber
warfare. Indeed, cyber attacks can lead to death, injuries
or destruction but usually this is an indirect consequence.
Therefore, the civilian side of the threshold of harm, that
is to say causing “death, injuries or destruction on persons
or objects protected against direct attack”, seems to be
difficult, or even impossible, to fulfil by a cyber operation.
3.1. The constitutive elements of the notion
of direct participation in hostilities
The fifth recommendation, on the constitutive elements
of direct participation in hostilities, is the heart of the
Interpretative Guidance.27 Three cumulative criteria have
been formulated: the threshold of harm (3.1.1.), the direct
causation (3.1.2.), and the belligerent nexus (3.1.3.).28 It must
be noted that even though “various experts entertained
specific concerns about particular facets of the constitutive
elements, most viewed them as, in a very general sense,
reflecting the group’s broad understanding.”29
The Interpretative Guidance focuses on harm that occurs
in the real world.35 If death and injuries are impossible in
24.Ibid. 43; see also B. Boothby (2009, p. 768); it should be noted that most of articles and books studying the notion of direct participation
in hostilities and cyber warfare refer to the Interpretative Guidance, see e.g. The Tallinn Manual (n 9) rule 35.
25.G Kerschischnig (2012, pp. 207–213).
26.Ibid. p. 209.
27.N. Melzer (2009b, n. 14, p. 856).
28.Interpretive Guidance (n. 13) p. 16, pp. 46–64; see also M. N. Schmitt (2010a, n. 3, passim).
29.M. N. Schmitt (2010b, n. 8, p. 27).
30.Interpretive Guidance (n. 13, p. 16, pp. 46–50).
31.
Ibid. 47; M. N. Schmitt (2010a, n. 3, pp. 724–725).
32.M. N. Schmitt (2010a, n. 3, p. 725).
33.Interpretive Guidance (n. 13, p. 47).
34.Ibid. 50.
35.J. M. Prescott (2012, p. 253).
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cyberspace, there can still be damage and destruction of
data. Destruction or damage of data could, I think, be seen
as reaching the requirement of the threshold of harm but
we should be very careful on this point. If we include it,
we should add a threshold of intensity to it. Indeed, the
destruction of patient’s data in a hospital database would,
from my point of view, reach the threshold of harm, whereas
the participation in cyber operations against the website of
a private company would not.
Indeed, even if the act can be perpetrated far from the
battlefield that does not affect the causal link between the
act and the caused or expected harm.38
However, some situations are specific to cyber warfare,
for example a civilian who produces a cyber weapon. At
first, it seems that this can be compared to the example of
assembling and storing of an improvised explosive device
(IED) given by the Interpretative Guidance.39 Even if the
assembling and storing of the IED “may be connected
with the resulting harm through an uninterrupted causal
chain of events, but, unlike the planting and detonation
of that device, [it] do[es] not cause that harm directly.”40
But, in the case of cyber warfare, cyber weapons must be,
in most cases, designed for a specific cyber operation. As
a consequence, it seems that there is direct causal link
between the production of the cyber weapon and the
expected harm, and so the producer of it can be qualified
as taking direct part in hostilities.
The military side of the threshold of harm, that it must
“adversely affect the military operations or military
capacity”, seems easier to reach by cyber operations.
However, we should bear in mind that this military side can
be too permissive against civilians participating in hostilities
without being aware of what could be the consequences
of their acts. Cyberspace offers an easy way to express
protest against military operations, and perpetrators might
not be aware of the legal repercussions of their actions.
Also, it seems that most cyber operations might be likely
to harm the military but with a very low consequence and
the qualification of direct participation can be seen as
disproportionate in this context.
In cases of a collective cyber operation, even if a civilian’s
contribution does not satisfy the causal link on its own, the
civilian can be considered as taking direct part in hostilities
due to his involvement in the collective operation. The
Interpretative Guidance illustrates this with the example
of people involved in an attack carried out by unmanned
aerial vehicles.41
3.1.2. Direct causation
The second cumulative criterion is called direct causation
and it requires that “there must be a direct causal link
between the act and the harm likely to result either from
that act, or from a coordinated military operation of which
that act constitutes an integral part”.36 The content of this
criterion remains controversial.37 I will not address the
debate on this criterion here but solely analyze it in the
perspective of cyber warfare.
3.1.3. Belligerent nexus
The third and last cumulative criterion, the belligerent nexus
is “the less controversial of the three”.42 The belligerent
nexus requires that the “act must be specifically designed to
directly cause the required threshold of harm in support of a
party to the conflict and to the detriment of another”.43 Also,
this criterion is not specifically transformed or affected by
cyber warfare and does not require further discussion on it.
Generally, to satisfy the criterion of direct causation, a
specific act must directly cause or be expected to cause,
the harm that satisfies the first criterion (threshold of harm)
by itself or as an integral part of a collective operation.
Cyber operations do not particularly challenge this criterion.
However, it should be noted that the belligerent nexus
requires that direct participation be distinguished from
36.Interpretive Guidance (n. 13, p. 16, p. 46, pp. 51–58).
37.See notably M. N. Schmitt (2010a, n. 3, pp. 725–735).
39.Ibid 54; contra M. N. Schmitt (2010b, n. 8, p 31); see also M. N. Schmitt (2010a, n 3, pp. 731–732).
41.
Ibid.
42.N. M. Schmitt (2010a, n. 3, 735).
43.Interpretive Guidance (n. 13, p. 16, pp. 46, 58–64); see also N. M. Schmitt (2010a, n. 3, pp. 735–736).
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individual self-defence44 and also from opportunistic
criminal activities. In cyberspace this criterion should be
analyzed with great care; indeed, direct participation in
hostilities and criminal activities can be closely linked and
difficult to tell apart.45
On the question of the deployment and return, the
Interpretative Guidance specifically mentions the question
of cyber warfare:
Where the execution of a hostile act does not require
geographic displacement, as may be the case with computer
network attacks or remote-controlled weapons systems, the
3.2. Temporal scope of the direct participation
in hostilities
duration of direct participation in hostilities will be restricted to
the immediate execution of the act and preparatory measures
forming an integral part of that act.50
The temporal scope can be divided into two questions: what
is encompassed in direct participation in hostilities (3.2.1.)
and what is its duration (3.2.2.).
It seems that the duration of cyber direct participation is
restricted, therefore, to the execution of the act. The trip to
the place from where a civilian will launch a cyber attack,
and the return from it, cannot be qualified as deployment
and return and are not part of the direct participation in
hostilities, conversely to the launch of the cyber attack.
Nevertheless, the Tallinn Manual takes the opposite
position:
3.2.1. Preparatory measures, deployment and return
According to section VI of the Interpretative Guidance titled
Beginning and end of direct participation in hostilities, “[m]
easures preparatory to the execution of a specific act of
direct participation in hostilities, as well as the deployment to
and the return from the location of its execution, constitute
an integral part of that act.”46
Any act of direct participation in hostilities by a civilian renders
that person targetable for such time as he or she is engaged
in the qualifying act of direct participation. All of the Experts
Preparatory measures must be distinguished whether
they aim “to carry out a specific hostile act or aim to
establish the general capacity to carry out unspecified
hostile acts”; only the former constitutes an act of direct
participation.47 As noted before, in most cases it seems
that the creation of cyber weapons will constitute an act
of direct participation, as each cyber weapon needs to
be adapted to its target. It is important to note that the
temporal or geographical distance from the target of
the civilian who directly participates does not affect the
qualification of direct participation in hostilities.48 It should
be noted that a few authors criticize this approach and
plead for an extension of the qualification of the direct
participation in hostilities to acts aiming to increase the
general capacity of a belligerent and not only to those
linked to a specific act.49
agreed that this would at least include actions immediately
preceding or subsequent to the qualifying act. For instance,
travelling to and from the location where a computer used to
mount an operation is based would be encompassed in the
notion.51
This distinction seems justified in cases of sporadic acts
amounting to direct participation in hostilities. This leads
us to the question of the duration of the participation.
3.2.2. Duration
The duration is one of the most controversial parts of the
Interpretative Guidance.52 According to the two additional
protocols to the Geneva Conventions, a civilian loses his
civilian protection “for such time” as he takes direct part
44.N. Melzer (2010, n. 12, § 10).
45.J. M. Prescott (2012, n. 35, p. 254).
46.Interpretive Guidance (n 13, p. 65).
47.
Ibid. 66.
48.Ibid.
49.K. Watkin (2009, n . 14, pp. 660–662); B. Boothby (2009, n. 24, pp. 750–751).
50.Interpretive Guidance (n. 13, p. 68.)
51.
The Tallinn Manual (n. 9, rule 35, § 7).
52.N. M. Schmitt (2010b, n. 8, p. 16).
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in hostilities. Although this phrasing is highly controversial,
it is considered customary international law.53
However, the purpose of the notion of direct participation in
hostilities is not to punish the civilian who takes direct part,
as a sanction for criminal behaviour, “but a consequence
of military necessity in the conduct of hostilities.”59 At
the end of his direct participation, a civilian regains his
civilian protection and shall again enjoy general protection
against dangers arising from military operations. But, this
civilian does not enjoy immunity for his acts. Indeed, he
remains “subject to criminal prosecution for violations of
international or domestic law [he] may have committed
during such participation”.60
The Interpretative Guidance distinguishes between civilians
who take part in hostilities sporadically and those who are
members of an organized armed group:
Civilians lose protection against direct attack for the duration of
each specific act amounting to direct participation in hostilities,
whereas members of organized armed groups belonging to a
non-State party to an armed conflict cease to be civilians […],
and lose protection against direct attack, for as long as they
Based on this framework, it can be assumed that the
difficulty highlighted just before, arising from the short
duration of the cyber direct participation, perfectly aligns
with the objective of the notion of direct participation that is
to end the threat arising from the participation. The civilian
remains subject to criminal law and shall be brought to
justice for his acts. It is important to note that it is not the
direct participation per se that is criminalized but the acts
perpetrated by the civilian who has directly participated
in hostilities.61 Also, as explained later in this article, there
are other ways to end the threat represented by a civilian
taking direct part in hostilities through cyber means. It is the
same for civilians who were members of an organized armed
group and who have regained their civilian protection.
assume their continuous combat function.54
The loss of protection for each specific act amounting
to direct participation in hostilities, and its corollary,
the regaining of the protection between each act, is
generally called the revolving door. This revolving door is
a controversial notion,55 and in this way the Interpretative
Guidance specifies that “[t]he revolving door of civilian
protection is an integral part, not a malfunction, of IHL.”56
The experts taking part in the Tallinn Manual process were
divided on this issue and no consensus was found.57
The revolving door is something important that should
not be abolished. I believe that it is, indeed, the best way
to address the problem of civilians taking direct part in
hostilities without giving a disproportionate advantage to
either side. However, this notion seems to be very difficult
to apply to civilians taking part through cyber means for two
reasons. Firstly, cyber attacks can be very quick to launch
and so the direct participation of the civilian seems to be
difficult to address given the short duration span. Secondly
and especially, most cyber attacks are detected after their
perpetration, when the civilian perpetrator has already
regained his civilian protection.58
Contrarily, civilians who are “[m]embers of organized armed
groups belonging to a non-state party to the conflict cease
to be civilians for as long as they remain members by virtue
of their continuous combat function.”62 As a consequence,
civilians who are assuming continuous combat function as
members of an organized armed group, even if only through
cyber means, lose their protection as long as they stay with
this armed group and do not end their continuous combat
function, and this applies not only for each cyber attack
they perpetrate.
53.Ibid 37–38.; Israel, Supreme court, Targeted Killing Case, (note 93), § 38; ICTY, Appeals Chamber, Blaškić (Judgment), IT-95-14-A, 29 July
2004, § 157.
54.Interpretive Guidance (n 13, p. 17, 70).
55.B. Boothby (2009, n. 24, pp. 753–759); K. Watkin (2009, n. 14, pp. 686–690); M. N. Schmitt (2010b, n. 8, pp. 37–38; M. N. Schmitt (2011, p.
102).
56Interpretive Guidance (n. 13, p. 70).
57.
The Tallinn Manual (n. 9, rule 35, § 10).
58.See e.g. J. M. Prescott (2012, n. 35, pp. 258–259); M. N. Schmitt (2010, n. 55, p. 102).
60.D. Fleck (2007, p. 261, § 519).
61.
Interpretive Guidance (n. 13, pp. 83–85).
62.Ibid. 71.
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3.3. Presumption of non-participation
in case of doubt
kill him. If there are two means to achieve the same military
advantage, we must choose the one which causes the lesser
evil”.69 In this way, this section means that “[i]n addition to
the restraints imposed by international humanitarian law
on specific means and methods of warfare, and without
prejudice to further restrictions that may arise under other
applicable branches of international law, the kind and degree
of force which is permissible against persons not entitled
to protection against direct attack must not exceed what
is actually necessary to accomplish a legitimate military
purpose in the prevailing circumstances.”70
According to article 50(1) of Protocol Additional I, “[i]n case
of doubt whether a person is a civilian, that person shall be
considered to be a civilian”. Section VIII of the Interpretative
Guidance extends this presumption to the determination
of whether a civilian is taking direct part in hostilities.63
Accordingly, when a person is considered to be a civilian,
that person can belong in three different categories: civilians
who are not taking part in hostilities, “civilians directly
participating in hostilities on a spontaneous, sporadic,
or unorganized basis”, or members of organized armed
groups.64 If there is a doubt over whether that person has
directly participated in hostilities, or whether that person
is a member of an organized armed group, that person
shall be considered to be a civilian not taking direct part in
hostilities.65 The experts taking part in the Tallinn Manual
were split and did not find a consensus on the existence of
this presumption.66 The position of the ICRC expressed in
the Interpretative Guidance is, from my point of view, the
most accurate one.
Footnote 221 of the Interpretative Guidance delivers some
interesting information for this article:
During the expert meetings, it was generally recognized that the
approach proposed by Pictet is unlikely to be operable in classic
battlefield situations involving large-scale confrontations
(report DPH 2006, pp. 75 f., 78) and that armed forces
operating in situations of armed conflict, even if equipped with
sophisticated weaponry and means of observation, may not
always have the means or opportunity to capture rather than
kill (report DPH 2006, p. 63).
3.4. Restraints on the use of force
in direct attacks
I find this statement very interesting in light of cyber
warfare. Indeed, in the confusion of a classic battlefield it
can be difficult to adapt the force and the means of an attack
to each civilian taking direct part in hostilities. However,
the situation is different with cyber direct participation in
two ways.
Section IX of the Interpretative Guidance titled Restraints
on the use of force in direct attacks67 seems to be one of
the most controversial.68 As we will see below, this section
is also one of the most interesting for the application of the
notion of direct participation to cyber warfare.
Firstly, those civilians are not on the battlefield, they are
not directly and physically threatening soldiers by holding
a weapon and targeting them. So there is no direct threat
to the soldier that can lead to the necessity to shoot the
civilian before he shoots the soldier.
The idea of this section can be found in the famous statement
of Jean Pictet, who wrote that “[i]f we can put a soldier out
of action by capturing him, we should not wound him; if we
can obtain the same result by wounding him, we must not
63.Ibid. 74–76.
64.Ibid. 74.
65.Ibid. 75–76; for some scholars ‘[t]here is no presumption that civilians are not directly participating’, see e.g. Boothby (2009, n. 24, p. 766);
for some other scholars, in case of doubt, civilian should be presumed to be directly participating in hostilities, see e.g. M. N. Schmitt (2004,
p. 509); see also M. N. Schmitt (2010a, n. 3, pp. 737–738); see also the reply from N. Melzer to those criticisms (2009b, n 14, p. 857).
66.The Tallinn Manual (n. 9, rule 35, § 12).
67.
Interpretive Guidance (n. 13, pp. 77–82).
68.See e.g. W. H. Parks (2009, n. 14) passim; M. N. Schmitt (2010b, n. 8, pp. 39–43); contra see N. Melzer (2009b, n. 14, pp. 895–896 (‘While
Parks rightly points out that, during the expert discussions, several participating experts were extremely critical of Section IX, he fails to
note that just as many experts strongly supported its inclusion in the Interpretive Guidance, and several others even argued that Section
IX was not sufficiently restrictive, but should be complemented by human rights standards on the use of force.’).
69.Interpretive Guidance (n. 13. p. 82, footnote 221).
70.Ibid. 77.
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Secondly, following Jean Pictet we can say that it is better
to capture the civilian than to wound him, and it is better to
wound him than to kill him. In the case of civilians directly
participating through cyber means, there is another
possibility: that is to target their access to cyberspace and to
launch cyber attacks. Indeed, without access to cyberspace
(computer, network, or even electricity access) this civilian is
no longer a danger for the military. I think that this possibility
is to be seen as equivalent to the option of capturing them,
and is to be understood as better than wounding or killing
them. However, this solution can be criticized in that the
civilian can find another computer, or if the network is
disabled, another way to access it and perpetrate cyber
attacks. But this issue can be addressed easily by capturing
the civilian at the same time in order to remove the cyber
threat they represent.
Civilian direct participation in hostilities is an IHL notion, and
so, as a consequence, it is only relevant and applicable in
the context of an international or non-international armed
conflict. The ICRC’s Interpretative Guidance mentions the
problem of the evolution of means of warfare and the
increasing ability to perpetrate attacks far away from the
target.
The requirement of direct causation refers to a degree of
causal proximity, which should not be confused with the merely
indicative elements of temporal or geographic proximity. For
example, it has become quite common for parties to armed
conflicts to conduct hostilities through delayed (i.e. temporally
remote) weapons-systems, such as mines, booby traps and
timer-controlled devices, as well as through remote-controlled
(i.e. geographically remote) missiles, unmanned aircraft and
computer network attacks.73
4. A challenge for the notion of
direct participation in hostilities
and cyber warfare: the application
ratione loci of ihl and the spatial
limits of armed conflicts
We can identify three main evolutions in the way that
civilians can directly participate in hostilities. The first one,
the most simple, is physical participation in the battlefield.
Civilians take up weapons and fight the enemy physically.
The second one is the result of the use of vessels and drones
by armies. Drones and vessels used for warfare are very
expensive and difficult to access for civilians outside of the
context of armies, and so those civilians are mostly taking
direct part in hostilities from a localization encompassed in
the geographical limits of the armed conflict. This situation
was perfectly identified by Ryan Goodman and Derek Jinks:
IHL is applicable solely in the context of an armed conflict.71
As a consequence, IHL is only applicable in the geographical
limits of the armed conflict. Mary E. O’Connell perfectly
illustrates this in relation to the war in Afghanistan:
The concept of DPH has had to bear an especially heavy weight
In addition to exchange, intensity, and duration, armed conflicts
in contemporary armed conflicts. Technological developments
have a spatial dimension. It is not the case that if there is an
have expanded the capacity of individuals to apply lethal force
armed conflict in one state—for example, Afghanistan—that all
while remaining located thousands of miles away from their
the world is at war, or even that Afghanis and Americans are
targets. States have increasingly relied on private contractors
at war with each other all over the planet. Armed conflicts
to maximize military power.74
inevitably have a limited and identifiable territorial or spatial
The third and last evolution is cyber warfare and cyber
means: civilians can take part in hostilities from everywhere
in the world with great ease. This situation challenges the
geographical limitation of the conflict as civilians can take
part in hostilities from outside of the geographical limits of
dimension because human beings who participate in armed
conflict require territory in which to carry out intense,
protracted, armed exchanges. International armed conflicts
involving sovereign states inevitably implicate the territory
controlled by those states,72
71.See e.g. D. Fleck (2007, n 60, p. 45, § 201).
72.M. E. O’Connell (2009, p. 858).
74.R. Goodman and D. Jinks (2009, p. 637).
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the armed conflict. As a consequence, those civilians can
be located in a place where IHL, and a fortiori the notion of
direct participation in hostilities, are not applicable.
In the previous paragraphs, I have described briefly the legal
framework of the spatial scope of the application of IHL
and the notion of direct participation in hostilities. I will
not go further in this reflection at this point, although it is
safe to state that the issue deserves further and broader
analysis on how cyber warfare is challenging the ratione
loci application of international law.
On the geographical limitations of cyber operations, the
Tallinn Manual notes:
As a rule, cyber operations may be conducted from, on,
However, I will describe here a few short reflections on this
issue. Firstly, nowadays, States are trying in different ways
to address the various situations challenging this spatial
limitation of armed conflict. The best example seems to
be the United States and the global war on terror, notably
though the use of drones for targeted killing in States
with which the United States is not engaged in an armed
conflict. Several theories have been developed and used in
this way, for example the unwilling or unable States or the
notion of transnational armed conflict; those notions are
far from being fully accepted and uncontroversial under
international law and by the international community. It
will be very interesting to compare those notions to cyber
warfare. Nonetheless, cyber warfare differs significantly
from existing battlefields. If we analyze the two situations
from a practical, and not legal, standpoint, it must be
highlighted that targeted killings usually take place in States
close to the battlefield, but not parties to the armed conflict,
and often those States are qualified as unable or unwilling
to act against the threat. Conversely, the use of computer
technology allows people to take part in hostilities from all
around the world, even very far from the targeted States,
and in States where it seems more difficult to violate their
sovereignty without consequence.
or with effects in the entire territory of the parties to the
conflict, international waters or airspace, and, subject to
certain limitations, outer space. Cyber operations are generally
prohibited elsewhere. Of particular importance in this regard
is the law of neutrality because cyber operation can transit
neutral territory and may have unintended effect therein.75
However, cyberspace offers the possibility for civilians to
design and launch cyber attacks against belligerents from
the territory of a State not involved in the armed conflict.
During an armed conflict, only the cyber operations
perpetrated by civilians within the geographical limits of
the armed conflict and of the application of IHL, can be
regarded as direct participation in hostilities. However,
civilians located outside of the geographical limits of the
armed conflict can perpetrate cyber operations that reach
the three cumulative criteria of DPH identified by the ICRC,
namely the threshold of harm, a direct causation and the
belligerent nexus. What about those civilians? Are they
immune from prosecution for their acts?
Clearly, the answer is no. Civilians taking part in hostilities
from outside the geographical limits of the armed conflict
cannot be qualified as taking direct part under IHL but they
can be prosecuted for their acts. Applying the notion of
direct participation to all civilians taking part from outside
of the geographical limits of the armed conflict would lead
to extrajudicial killing of civilians that must not become the
way of addressing this issue.76
For example, what if someone in France designed a cyber
operation against Israel, in support of Hamas or Hezbollah in
their conflicts with Israel? Even if the operation perpetrated
by this person located in France reached all the criteria of
the direct participation in hostilities, it seems impossible to
qualify it as direct participation under IHL as the perpetrator
is not located within the spatial limits of the armed conflict.
The only solution for Israel would be to ask France to act
against this person, and if France refused it would be
difficult, or even impossible and dangerous, for Israel to
use the unable or unwilling State theory against this person
within French territory.
Targeted States cannot act directly against those persons.
These States must ask the State from which the cyber
operation originated to prosecute the civilian perpetrator.
This situation leads to a practical critique: this procedure
can be long, and during this time the civilian can continue
their cyber operation. The hosting States may also be
uncooperative.
75.The Tallinn Manual (n. 9, rule 21, § 1).
76.R. Goodman and D. Jinks (2009, n. 74, p. 639).
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This distinction between those who take part within
the geographical limits of the armed conflict and those
who act from outside is particularly relevant in cyber
warfare. Here we can analyze the conduct of people on
the Internet and notably those who claim to be part of
the group Anonymous. Regularly, people from all around
the world, acting on the behalf of Anonymous, are taking
direct part in different armed conflict (e.g. the IsraeliArab conflict or the conflict between the two Koreas). In
light of the previous development, it seems that most of
these actions cannot be qualified as direct participation
in hostilities under IHL and can be solely addressed under
law enforcement procedure.
Only in exceptional situations could the mental state of civilians
call into question the belligerent nexus of their conduct. This
scenario could occur, most notably, when civilians are totally
unaware of the role they are playing in the conduct of hostilities
(e.g. a driver unaware that he is transporting a remotecontrolled bomb) […]. Civilians in such extreme circumstances
cannot be regarded as performing an action (i.e. as doing
something) in any meaningful sense and, therefore, remain
protected against direct attack despite the belligerent nexus of
the military operation in which they are being instrumentalized.
As a result, these civilians would have to be taken into account
in the proportionality assessment during any military operation
likely to inflict incidental harm on them.78
In the light of this, the possible situations described above
cannot lead to the qualification of civilian direct participation
in hostilities. Nonetheless, it seems very difficult to prove
the civilian’s awareness, or lack of awareness, of the final
purpose of the cyber operation in which they are involved.
As stated before in this article, if there is doubt as to whether
a civilian is taking direct part in hostilities or not, this person
shall be considered to be a civilian not taking direct part
in hostilities.
5. The participation in hostilities
of unaware civilians
Internet makes it possible to work remotely, in collaboration
with people all around the world. Thus, people involved in a
cyber operation can be unaware of the final or real purpose
of the operation and of their work. In cyber criminality, it
is common to recruit people through the Internet with
tempting offers to make money easily, without meeting them
face-to-face and without them knowing the real purpose of
this job. These people are usually totally unaware that they
have become involved in a complex and illegal action that
can lead them to prosecution under criminal law.77 Then
this way of involving people can, it might be assumed, be
transposed to cyber warfare.
Another issue arising from cyber warfare is the question
of the use of the computer without the civilian owner
knowing it, or against his or her will. Indeed, many cyber
operations used one or more botnets, which is a collection
of compromised computers named bots. Such compromised
computers have usually been infected by a malware that
allows someone to use and control them remotely without
the knowledge of their owners or users. In this situation,
the owners of the compromised computers cannot be seen
as taking direct part in hostilities. However, this situation
raises many questions on the difficult dissociation between
the owner, the user and the computer and their legal
qualifications.
Surfing on the Internet, it is easy to find on blogs or forums
people asking for help in order to develop computer codes
or even to be involved in cyber operations. But, it is less
easy to discover what the real use and consequences of your
participation will be, and one could thus easily be unwittingly
involved in cyber warfare. Internet is a collaborative world
and this situation – giving help on a forum without knowing
the real purpose of what we do – is very common.
In sum, the notion of direct participation is challenged by
cyber warfare but remains applicable. The practice will need
to find how to address and fix the specific issues concerning
civilian direct participation in hostilities in relation to cyber
warfare.
The ICRC’s Interpretative Guidance distinguishes the
belligerent nexus from the subjective intent of the civilian
who takes direct part in hostilities. However, it specifies
that:
77.See notably the TV documentary D. Herbst, In Den Fängen Der Internet-Mafia (Arte 2013).
78.Interpretive Guidance (n 13) 60.
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6. Conclusion
specific cases, however, there is a need for a new interpretation
or creation of IHL rules as demonstrated in this article.
This article demonstrates that IHL applies and is sufficient in
most cases of civilian direct participation in cyber hostilities. It
proves, consequently, that the assertion according to which cyber
warfare is not controlled by international law is wrong. In some
By analyzing together the divergent approaches of the
ICRC’s Interpretative Guidance and the Tallinn Manual, this
article highlights the diversity of possible approaches.
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The texts published in this journal, unless otherwise indicated, are subject to a Creative
Commons Attribution-NoDerivativeWorks 3.0 Spain licence. They may be copied, distributed
and broadcast provided that the author, the journal and the institution that publishes
them (IDP Revista de Internet, Derecho y Política; UOC) are cited. Derivative works are not
permitted. The full licence can be consulted on http://creativecommons.org/licenses/bynd/3.0/es/deed.en.
About the author
François Delerue
[email protected]
Ph.D. researcher in International Law
at the European University Institute (Florence)
François Delerue is a PhD candidate in international law at the European University Institute (EUI). He is
studying international law and cyber warfare. He is a board member and the head of the international law
section of the European Journal of Legal Studies (EJLS), member of the doctoral seminar of the Castex
Chair of Cyberstrategy (Paris, France) and laureate of the French Institute of Higher National Defence
Studies (IHEDN – Paris, France). He graduated with an LL.M. in Comparative European and International
Law from the EUI in 2013 and a Research Master’s in International Law and International Organizations
from the Sorbonne Law School (Paris Panthéon-Sorbonne University) in 2011.
European University Institute
Badia Fiesolana
Via dei Roccettini 9,
I-50014 San Domenico di Fiesole (FI
Italy
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ARTICLE
Legal Challenges for Online
Digital Libraries*
Argyri Panezi
Ph.D. Candidate
European University Institute, Department of Law (Florence)
Abstract
Libraries have traditionally played a central role in collecting and organizing material and giving wide
access to culture and knowledge. Does the existing copyright framework provide enough space for online
digital libraries to claim an equivalent central role in the online space? This article explores the legal
challenges for online digital libraries’ collection building. The materials that comprise the content of
a library fall broadly under three categories with respect to their copyright status: copyrighted works,
works with ambivalent copyright status (such as orphan and out-of-print works) and public domain works.
In the paper, I try to answer a number of legal questions related to these three categories of works,
inter alia licensing and e-lending as well as digital exhaustion, and also defend the value of creating and
sustaining robust digital libraries online. The paper will conclude on how the theory of the commons can
improve the existing legal framework and strengthen the libraries’ position in order to sustain valuable
knowledge commons supporting the ever-growing network ecosystem. Thus, I emphasize the value of
maintaining a growing public domain that can be organized and digitally accessible online.
Keywords
digitization, EU digital policy, digital libraries, licensing and e-lending, digital exhaustion, orphan works,
public domain, knowledge commons
Topic
copyright
handle.net/10609/36801>.
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Retos legales para las bibliotecas digitales en línea
Resumen
Tradicionalmente, las bibliotecas han tenido un papel central a la hora de coleccionar y organizar material,
y de ofrecer un acceso amplio a la cultura y el conocimiento. ¿Ofrece el marco actual de derechos de
autor espacio suficiente para que las bibliotecas digitales puedan reclamar un papel equivalente en el
espacio en línea? Este artículo explora los retos legales a los que se enfrentan las bibliotecas digitales
a la hora de crear colecciones. En cuanto a los derechos de autor, los materiales de una biblioteca se
clasifican, en sentido amplio, en tres categorías: obras protegidas por derechos de autor, obras con un
estatus ambivalente (como por ejemplo obras huérfanas o agotadas) y obras de dominio público. Este
artículo intenta responder a una serie de cuestiones jurídicas relacionadas con estas tres categorías
(como por ejemplo, entre otras, la concesión de licencias, el préstamo electrónico y el agotamiento de
obras digitales); además, quiere defender la importancia de establecer y mantener bibliotecas digitales
en línea. El documento concluye explicando de qué modo la teoría de los bienes comunes puede mejorar
el marco legal existente y fortalecer la posición de las bibliotecas a fin de mantener el valioso patrimonio
de conocimientos comunes que alimenta el ecosistema creciente de la red. En consecuencia, se pone de
relieve la importancia de mantener un dominio público cada vez más amplio que se pueda organizar y
al que se pueda acceder digitalmente en línea.
Palabras clave
digitalización, política digital de la UE, bibliotecas digitales, concesión de licencias y préstamo electrónico,
obras huérfanas, dominio público, patrimonio de conocimientos comunes
Tema
Copyright
1. Introduction: why is the discussion
about digitization policy and
the creation of digital libraries
important?
knowledge. While a market is consumer-preference driven,
culture and knowledge (scientific or academic etc.) need to
be organized and preserved at times beyond markets. This
is obviously the case, for example, with niche scholarship
on topics as specific as medieval medical history. Thus,
a task of assembling human knowledge online extends
beyond the digitization of popular literature titles. All
the more, the intellectual works, after being assembled,
need to be curated, organized and presented in a useful
way to the public. These are all tasks that libraries are
traditionally committed to. Therefore, the question that
this article wishes to explore further is on this very issue
of the role of the digital libraries. Do existing regulatory
frameworks, mainly copyright limitations and exceptions,
Why do policymakers care about digital libraries, whose
purpose is mainly public, at a time when the e-book market
is evolving exactly as a market, without public purpose
considerations?1 There are important reasons why we still
need to care about libraries also in the digital age. Libraries
have traditionally played a central role in collecting and
organizing material and giving wide access to culture and
1.E-book readers, the need for interoperability, price-fixing, competition and dominance (see Amazon) are among the biggest issues debated
today as regards the new and quickly developing e-book market See A. Daly (2013, 350 et. seq.)
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provide enough space for online digital libraries to claim
an equivalent central role in the online space?
In broad terms, the two jurisdictions that I take into account are
the American and the European. Digitization has been a clear
priority in the EU digital agenda for some time now.2 At the same
time the issue has been and continues to be heavily debated
in the US in the context of the Google Books litigation and
with more digital library initiatives having started in parallel.3
This article begins by mapping the relevant legal issues
involved. I first explore the legal challenges for online digital
libraries’ collection building with regard to copyrighted
works, works with ambivalent copyright status (such as
orphan and out-of-print works) and public domain works.
Second, I look at what is the additional value of a digital
library, which should make policymakers differentiate them
and perhaps entrust them with the special role of offering
wide access to intellectual works and preferential treatment
in the form of copyright limitations and exceptions.
2. Legal challenges for online digital
libraries’ collection building
The materials that comprise the content of a library fall
under three categories with respect to their copyright
status: copyrighted works, orphan works and out-of-print
works. These three I categorize together as works with
ambivalent or, rather, problematic copyright status (such
as orphan and out-of-print works) and public domain works.
A complete digital library should be able to offer access to
all of these types of works.
I explore the collection that a digital library builds following
this categorization since the legal status then dictates
accessibility. A copyrighted book cannot be offered online
without the right-holders’ permission, and is accessible
under their terms.
I will examine these three categories consecutively. I begin
with copyrighted works. Besides being a very big corpus
of works, it is also a hugely important one given that most
recent books and intellectual works in general are usually
under copyright. Even if some copyrighted works are freely
accessible, for example under a certain type of Creative
Commons license, they are still as such under the copyright
framework – essentially meaning that they are not part of
the public domain, unless the right-holders have explicitly
given up their rights.
Starting with the copyrighted works, the questions that
emerge broadly occur in two phases, one during the input
phase (how does the library get access to the copyrighted
material?), and the second during the output phase (in what
manner is the library allowed to offer access to the public,
its users?). I will look at the distribution right that copyright
affords to right-holders and also exhaustion and the big
debate of digital exhaustion.
Then I explore the orphan works puzzle and the issue of
out-of-print works, and propose a policy solution or change
that strengthens the case for digital libraries: entrusting the
orphans and the out-of-print works to the public domain.
Last, I examine the public domain works and whether the
legislator (the copyright policymaker) indeed promotes
access and reuse of this category of materials. I conclude
by arguing how digital libraries could be the institutional
gatekeepers of these bodies of works managed primarily
(where possible) as commons.
3. Copyrighted works
3.1. Distribution right and exhaustion
Two central economic rights that copyright affords to rightholders are, first and foremost, the reproduction right (right
to make copies) and, second, the right to distribution (right to
distribute copies).4 The right to distribute copies is relevant
2.The legal bases thus far are mostly soft law provisions: Commission and Council recommendations and conclusions (article 292 TFEU), press
releases and reports (such as the Comité des Sages report) and some specific legislation initiated (notably the Orphan Works Directive).
Most importantly, though, the ongoing copyright reform consultation (public consultation on the review of the EU copyright rules) can
potentially play a big role further producing hard law changes with direct effects on digitization and the creation of libraries online.
For the EU’s digital libraries initiative see: <http://ec.europa.eu/information_society/activities/digital_libraries/index_en.htm>.
3.
See primarily the Digital Public Library of America (DPLA). For the ongoing efforts of the US Copyright Office – and also the legislation it
seeks to implement, for example on the issue of orphan works see <http://www.copyright.gov/orphan/> (ongoing inquiry).
4.P. Goldstein and B. Hugenholtz (2013, pp. 307- 321).
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the right of distribution and the right of rental under the
said Articles, refer exclusively to fixed copies that can be
put into circulation as tangible objects.6
to the discussion of library lending and, by consequence, to
e-lending as well (following subchapter).
Article 6 of the WIPO Copyright Treaty is devoted to the
Right of Distribution and states that:
Thus, currently copyright law worldwide explicitly only
grants exhaustion to tangible objects, such as printed
books.7 The situation for digital works, including e-books,
is unclear. According to Harald Müller, from a legal point
of view libraries cannot lend e-books out because there
is no statutory legal instrument available for e-book loan
services by libraries.8 I am not entirely certain that this
conclusion holds unconditionally. This author, however,
suggests that since the current regulatory framework
does not protect libraries, as exhaustion does for printed
books, they must lobby to create new legal instruments
enabling e-lending.
1) Authors of literary and artistic works shall enjoy the exclusive
right of authorizing the making available to the public of the
original and copies of their works through sale or other transfer
of ownership.
(2) Nothing in this Treaty shall affect the freedom of Contracting
Parties to determine the conditions, if any, under which the
exhaustion of the right in paragraph (1) applies after the first
sale or other transfer of ownership of the original or a copy
of the work with the authorization of the author.
(emphasis added)
3.2. Licensing and e-lending
As demonstrated in the wording of the above Article 6 in
paragraph 2, the distribution right is limited by exhaustion
(principle of exhaustion or first sale doctrine). Once copies
of works have been placed in the market with the right
holder’s consent, further re-distribution (for example,
resale) does not need to be authorized. This is a longstanding rule in the EU jurisdictions where the principle of
exhaustion has been established by the European Court of
Justice and codified in the Information Society Directive
of 2001 article 4(2). In addition, there is a territorial effect
within the entire EU jurisdiction, as first sale of a work in
one EU member state will also exhaust the distribution
right of the author in all other member states. In US law
the US Copyright Act recognizes the same rule in section
109(a).
Given the lack of clear regulatory framework covering
e-lending, libraries that wish to make e-books available for
lending to their users are currently facing several licensing
practices and models offered by publishers or right
holders. This is the case both for purely digital libraries
and for traditional libraries wishing to offer digital services
on top of their traditional services. The framework is still
quite unclear for a number of reasons, both practical and
legal. E-lending is a rather new service, which they can now
offer only once they negotiate with publishers and clear
licensing terms. This is quite different than what libraries
are used to in terms of lending services for print books.
To lend print books all libraries do, traditionally, is acquire
copies, which are then part of their own collection. In the
legal sense the exhaustion or first sale doctrine, as we will
analyze further, has been covering the lending of print
books. The situation with e-books, however, is different.
Access to e-books takes place on the basis of licenses
rather than purchase.
Traditionally, once a library purchases a book from a
publisher, the exhaustion or first-sale doctrine releases
the copy from further copyright control.5 Library lending
of printed books finds its legal basis exactly on this doctrine.
This is not the case today for e-books and e-lending.
According to the Agreed Statements concerning the WIPO
Copyright Treaty (statements concerning Articles 6 and 7),
the expressions copies and original and copies, subject to
From the publishers’ side, the business models for licensing
are still new as they experiment with different levels of
access as well as with pricing. The e-book market is rapidly
5.
Ibid, p. 316. There is however a “Public Lending Right” in the European Union jurisdictions, as per the EC Rental Right Directive.
6.
See <http://www.wipo.int/meetings/en/html.jsp?file=/redocs/mdocs/diplconf/en/crnr_dc/crnr_dc_96.html>.
7.H. Müller (2012, p. 152).
8.
Ibid.
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expanding9 and, as the market is expanding, publishers
experiment with several digital publishing business models.
David O’Brien, Urs Gasser and John Palfrey classify the
models used by e-book distributors to libraries in three
general categories (a distributor is usually the intermediate
that sells access to e-books to the libraries, often from
multiple publishers10 11): 1. the perpetual access model, 2.
the subscription model and 3. the pay-per-view model.12
The perpetual access model allows libraries to integrate
e-books into their collection through an e-book collection
management software platform, usually hosted not by the
library itself but by an e-book vendor.13 Access is determined
by the terms of each license. The DRM technology used by
the vendor platform limits how the file can be accessed and
shared.14 This model usually tries to replicate print book
lending in that it limits access to the e-book in time (loan
periods are usually between 14 and 21 days), and allows
one (or some) patron at a time. The costs for this model
include platform maintenance fees; in addition, e-book titles
are generally more expensive compared to purchase of the
print book.15
The subscription model gives the libraries the option of
subscribing to a database of e-book titles for a predetermined
period of time.16 Upon termination of the subscription the
library no longer has access to the database unless it renews
its subscription. The advantage of this model is that an
unlimited number of patrons can access the same e-book
simultaneously. However, the cost per user for the library
is quite high. Another disadvantage is that vendors avoid
offering front list titles (publisher’s list of new titles) with
this model.17
In the pay-per-view model, used less frequently than the
other two, libraries pay a certain fee in order to display a
list of available titles to their users.18 With every use of each
title, however, the library needs to pay an additional fee per
copy. The flat fee for accessing the e-book list is much lower
compared to the subscription model but then the renting
fee per copy rises.
There is also a patron-driven acquisition model, which
resembles the pay-per-view model. If a predetermined
number of patrons request a certain book title, the library
will acquire a copy from the distributor.19 The difference
here is that libraries actually acquire ownership of the titles
unlike with the pay-per-view model.
Upon first examination, these models have a number of
advantages and disadvantages. Access to front list titles
is one common problem. Balancing the costs of the model
9.Notably in 2011 Amazon.com officially announced that it sells more kindle books than print books. Amazon press release: <http://phx.
corporate-ir.net/phoenix.zhtml?c=176060&p=irol-newsArticle&ID=1565581&highlight>.
See also: <http://www.nytimes.com/2011/05/20/technology/20amazon.html>.
In 2012 Amazon.co.uk made the same announcement. See <http://www.theguardian.com/books/2012/aug/06/amazon-kindle-ebook-salesovertake-print>.
At the same time, not all publishers permit e-book lending in libraries. Some see libraries as competitors in the digital distribution of books
and do not offer library e-lending programs. Among big publishers that allow e-book lending are Random House, Penguin, Hachette and
HarperCollins, (David O’Brien et al., p. 9). Notably Simon & Schuster did not license any e-books and only in April announced a one year
pilot program with New York libraries, see <http://www.forbes.com/sites/davidvinjamuri/2013/04/15/simon-schuster-tests-ebook-lendingwith-new-york-libraries/>.
10.David O’Brien, et al. Urs Gasser, John Palfrey, E-Books in Libraries: A Briefing Document Developed in Preparation for a Workshop on E-Lending
in Libraries, Berkman Center Research Publication No. 2012-15, available at <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2111396##>,
page 8.
11.The most commonly used distributors from the US libraries are OverDrive, NetLibrary, Gale/Cengage and EBSCOhost. Ibid (O’Brien, Gasser
&Palfrey), also citing Library Journal E-book Survey in “Ebooks the New Normal: Ebook Penetration & Use in US Public Libraries”, Library
Journal, 2011, p.24, available at <http://www.thedigitalshift.com/research/>.
12.O’Brien, Gasser & Palfrey (2012, p. 10).
13.
Ibid, p. 14.
14.
Ibid.
15.
Ibid, p. 15.
16.
Ibid, p. 17.
17.
Ibid.
18.
Ibid, p. 19.
19.
Ibid, p. 11. As the authors explain, this model is very useful for libraries offering bestselling e-books that are in high demand.
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with the patrons’ usage (demand) is probably the most
difficult issue. The most problematic aspect is that as long
as these models offer licensing rights and not ownership to
the libraries, access is always subject to the libraries’ ability
to pay fees (which are a form of subscription fees). Without
clear ownership, the libraries’ abilities to build, maintain and
curate a collection is substantially discounted. The advantage
of these models is their flexibility. Publishers, intermediaries
and libraries can collaborate to adjust packages to needs and
to user’s demands. This is at least true in theory, bearing
also in mind, however, the negotiating power of each party.
Copyright holders might be nervous that the ease of use of
a digital library will mean that consumers will stop buying
books (cannibalization of sales). While physical books
degrade, thus the second-hand markets are less of a threat
to the first-hand markets; it is true that digital books don’t
degrade. Thus, the negotiation and contracting process
for copyrighted works between libraries and active right
holders is not simple, as the latter will be looking for revenue
streams and perhaps the maximum possible profit.20 All the
more is the case with their collective societies.
3.3. Legal constructions proposed to address
the problem
In view of the above described situation, scholarship looks
at copyright theory (and beyond it) to discover the solutions
to legal obstacles that libraries are currently facing with
e-lending and formulate arguments on how to also apply
the exhaustion or first-sale doctrine to digital works.
a.) Legislative amendment of copyright law/ special library
exemption
Legislative history of the US first-sale doctrine legislation
shows that library lending is one of the underlying reasons
for the existence of the doctrine.21 A similar rationale can
be traced in the various EU jurisdictions and the copyright
exceptions they provide for libraries.22 Yet, given the lack of
legislative provisions that address the same issue for digital
works and the lack of any explicit legislative exemption for
libraries as regards e-lending, some scholars argue that
there is a need for new legislative action. The United States
Copyright Office had reached an analogous conclusion in a
policy document in 2011.23 According to the Copyright Office,
section 108 of 17 U.S.C. enacted in 1987 “was shaped by
the technology and concerns of the pre-digital age.”24 The
appropriate scope of library exceptions might, thus, need to
be revisited in a coherent and systematic manner.
During the summer of 2013 the Dutch association of public
libraries (Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB))
initiated a test case in their national court of first instance
about the right to lend e-books in public libraries.25 The
libraries assert that e-lending is (or should be) included in
the copyright exception for libraries and ask for a preliminary
reference to be sent to the European Court of Justice. The
Minister of Education, Culture and Science, on the basis of
a special report prepared by the IVIR Institute (Institute for
Information Law at the University of Amsterdam), already
denied such right.26 The report observed that e-lending
already occurs in public libraries in several jurisdictions
and is not based on copyright limitations or exceptions, but
proceeds on the basis of contractual agreements. The central
question that the report posed was “whether e-lending by
public libraries is covered by the existing public lending
right regime of the Dutch Copyright Act (Auteurswet), and
whether the European copyright framework leaves enough
space for a copyright limitation or exception at the national
level.”27 Both questions were answered negatively.
The recent Dutch report on online e-book lending through
libraries28 adds that the Copyright Directive of 2001 provides
for an exhaustive list of permitted limitations and exceptions
to copyright, including several exceptions that concern public
libraries. It stresses that the existing European copyright
framework, in its current state, does not leave room for
20.R. C. Picker (2011, p. 9).
21.
M. Chiarizio (2013, p. 620).
22.P. Goldstein and B. Hugenholtz (supra note 4, p. 316).
23.US Copyright Office (2011, pp. 19-22).
24.Ibid, p. 20.
25.See: <http://www.futureofcopyright.com/home/blog-post/2013/06/18/dutch-public-libraries-are-commencing-a-test-case-on-e-lending.html>.
26.The report entitled “Online uitlenen van e-books door bibliotheken” (Online lending of e-books through libraries) is available in Dutch at:
<http://www.ivir.nl/publicaties/poort/Online_uitlenen_van_e-books.pdf> and includes a summary in English.
27.
Ibid.
28.The Dutch report, supra note 26.
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the introduction at the national level of a (compensated or
non-compensated) copyright exception permitting online
lending of e-books by public libraries.29
Judges are called to apply the exhaustion principle to
digital copies as they already do to computer programs
(17 USC section 117). According to Perzanowski and Schultz
courts are already empowered to do so.35 It is important
that the benefits of the first sale doctrine are also enjoyed
for digital works (as functionally equivalent privileges36).
The reasons for this are traced in the benefits of the first
sale doctrine or exhaustion in general. These benefits are:
As we noted above, one can conclude that libraries need to
lobby for a statutory solution for their e-book activities.30
For that reason they need to lobby in order to secure that
the privileges they enjoy as institutions in the analogue
world are also enjoyed in the digital world. Indeed, libraries
already do that. The International Federation of Library
Associations (IFLA) for example has taken the lead with a
concrete treaty proposal on limitations and exceptions for
libraries and archives.31
i. increased access: availability as well as affordability of
copyrighted works is increased. After the first sale, the
right holder lawfully loses control over the copies. Secondhand bookstores, libraries, video rental shops and auctions
sites are then able to operate as a secondary market which
accelerates access and pushes prices down so that they
are affordable to audiences that would otherwise not be
consumers in the primary market.37
b.) Courts’ intervention to uphold digital exhaustion
Other scholars are more skeptical about the possibility
and practicability of a legislative solution.32 Nevertheless,
as copyright law has strong roots in judicial construction,
with most doctrines originating in common law case law,
these scholars trust that the courts can effectively manage
the new challenges that the digital era poses to libraries.
These would include e-lending.
ii. preservation: specifically for works that are no longer
commercially interesting, as for example out-of-print
books or orphan works; the first sale doctrine assists in
maintaining circulation and thus preserving and keeping
cultural products alive.38
Aaron Perzanowski and Jason Schultz observe that with
the shift towards digital markets the first sale doctrine is
increasingly marginalized.33 They suggest that courts should
remedy that, since a legislative change towards this end is
difficult or unlikely to occur today. In their article on digital
exhaustion the authors argue that the common law judge
(they are writing in the setting of the US jurisdiction) can apply
a broader principle of copyright exhaustion to which first
sale is part. This broader principle, as emerges from several
cases, guarantees a set of privileges for the user, namely
alienation, renewal, repair, adaptation and preservation.34
iii. privacy: consumer privacy and anonymity are threatened
when right holders preserve control over the circulation
of their work after the first sale has occurred.39 Reader
privacy is an important issue when it comes to e-lending
and the question is who controls the data that reveals
reading habits of users; libraries or private distributors
that operate DRM platforms?
iv. transactional clarity: transaction costs are rendered
disproportionately high and cost inefficient, when
relatively low-cost copyrighted works require complex
29.Ibid, English summary.
30.Müller (supra note 7, p. 154).
31.
See <http://www.ifla.org/node/5856>.
32.A. Perzanowski and J. Schultz (2011).
33.Ibid, pp. 892 et seq.
34.Ibid, p. 912 and pp. 913-922 citing ample case law where the rights to repair and renewal, rights to adaptation and modification, and display
and performance rights are established.
35.Ibid, p. 936.
36.Ibid, p. 937.
37.
Ibid, p. 894-5. The authors cite evidence that secondary markets are better at price discrimination and at maximizing social welfare than
copyright owners.
See also A. Reese (2003, pp. 644- 652).
38.Ibid, p. 895.
39.Ibid, p. 896. See also J. E. Cohen (1996).
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limitations and control over redistribution after the first
sale.40
v. user innovation: there is effective incentive for right
holders to innovate in order to compete with secondary
markets. This way, new or better creations such as updated
works or additional content are promoted.1
vi. platform competition: consumer lock-in is reduced with
regards to platforms, when consumers are allowed to
alienate their digital purchases from the platforms and
transfer them when switching platforms without the need
to repurchase.42 The argument promotes interoperability;
that is, for example, the ability to read the same e-book
on a kindle or an iPad.
3.4. Allowing a young market to mature through
competition or intervening when contracts
appear to override copyright law?
Matthew Chiarizio notably suggests that the best course
of action for the government is to not intervene but allow
the stakeholders “a chance to find a solution within the
existing legal framework”.43 This suggestion emphasizes the
still undeveloped nature of the relevant market, with a lot of
potential to experiment and innovate in viable e-lending models.
The idea that any intervention would be either premature or
disrupt the growth of the market does not fully address an
important factor: the asymmetries in the involved parties’
bargaining powers. Libraries have traditionally enjoyed
privileges for a number of (valid) reasons. The challenges
they face in the digital era are numerous. In a digital world
where electronic retailers have started offering services
such as ‘Amazon’s Kindle Owners’ Lending Library’,44
trusting the negotiating power of libraries and letting them
survive the e-book market as created without any equivalent
to the digital exhaustion doctrine might be too optimistic.
On the other hand, investigating the current business models
for licensing that enable library e-lending, one cannot help
but conclude that this is another case where contracts are
claiming to supersede copyright law. The relation between
the legislative exceptions and limitations to copyright
and freedom of contract to restrict such exceptions and
limitations in a private contract has been a difficult issue
that courts as well as scholars already faced before the
e-lending discussion.45 More specifically, courts have faced
the issue of boundaries between ownership and licensing
in several contexts. There is, for example, ample case law
around computer software attempting to determine whether
a transaction was a license or a sale.46
The problem with e-lending is that the major publishers,
contractually superior to small libraries or, generally,
libraries with serious budget limitations, are now establishing
contractual conditions that exceed the monopoly afforded
by copyright.47 Without the limitations that the exhaustion
or first sale doctrine place on the copyright monopoly of
the right holders, distribution of digital works circumvents
the rationale behind copyright (to guarantee enough, but
not more than that, incentives for creation) and promotes
rent-seeking practices.
Copyright law claims the ability to maintain the delicate
balance between different interests. The various exceptions
40.Ibid, p. 896.
41.
Ibid, p. 897.
42.Ibid, pp. 900-901.
43.Chiarizio, supra note 21, p. 641.
44.See <http://www.amazon.com/gp/feature.html?docId=1000739811>.
See also B. Rosenblatt (2012).
In view of Amazon’s launching of a lending library, Lloyd Jassin interestingly finds that the next great e-book debate will be on how to
define subscription revenue. See Lloyd Jassin, Amazon’s Lending Library Liability, available at <http://www.copylaw.org/2011/11/amazonslending-library-liability.html>.
45.See O. Fischman Afori (2013, p. 401).
46.From US case law see:
Vernor v. Autodesk Inc.,621 F.3d 1102, 1110-11 (9th Cir. 2010)
MDY Industries. v. Blizzard Entertainment, Inc., 629 F. 3d 928, 938 (9th Cir. 2010)
Apple, Inc. v. Psystar Corp., 658 F.3d 1150, 1155-56 (9th Cir. 2011)
UMG Recordings, Inc. v. Augusto, 628 F.3d 1175, 1180 (9th Cir. 2011).
47.
O. Fischman Afori, supra note 45, p. 393.
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According to one account, there are two approaches in
definitions to the orphan works problem.52 The first focuses
on the inability of a potential user to identify and locate the
right holder from whom permission is to be sought. The other
approach places the inability of the user to easily obtain
permission to use a particular work central to the problem
(broader approach, also argued by Google during the Google
Books controversy). Out-of-print books, for example, are a
category, which includes orphan works, without the two
categories overlapping. This broader issue of the inability or
difficulty to connect to the copyright owners has led to the
perception of orphan works as a greater problem of market
failure.53 A potential user faces disproportionate transaction
costs to obtain authorization from a right holder, as well as
the risk of infringement liability. Thus, he will usually forgo
the use “even though had the user been able to locate the
copyright owner, a deal would have been struck for that
use.”54 Although it is to be expected that rights clearance
involves certain transaction costs, with orphan works these
costs become disproportionally high and results are still
not guaranteed.
and limitations are also attempting to maintain the same
balance. When contracts afford benefits to right holders that
far exceed the rights afforded by copyright law this already
delicate balance is distorted. This seems to be the case with
licensing models that publishers currently offer to libraries.
Academic libraries in particular are suffering from this
development. Restrictive licenses then threaten to become
a real obstacle to research and teaching.48 This also explains
the spread of the open access movement and the role that
major libraries seek to play leading the policy debate and
demanding that electronic subscriptions must be rethought.49
In all, the sticking contradiction to the right holders’ legal
rights regarding a print book renders the need for clarity
in the regulatory framework for e-lending pressing. The
increased cost for online versions of works is a burden that
we cannot just assume that libraries will simply adapt to. As
Reese explains, a decline in affordability and of access via
libraries is a crucial problem.50 Under the current framework
he identifies a possibility that either digital works will be made
available by libraries at greater cost or, even worse, many
works will not be available in libraries at all.51 If we value the
role of the library and wish to preserve it in the digital era as
well, the situation is alerting and calls for regulatory action.
According to librarians, there are a great number of orphan
works for which it is estimated that even after extensive
research, no further information can be found. However,
knowing the exact size of the problem is important in order
to be able to calculate the social and economic costs and
benefits of possible solutions to the problem.55 The very
nature of orphan works renders the finding of both firm
quantitative and qualitative data a difficult task. This also
explains why the size of the problem has not been calculated
in a consistent manner.56
4. Orphan and Out-Of-Print Works
4.1. The Orphans Puzzle
Fay Kanin, Chair of the Library of Congress National Film
Preservation Board (NFPB), coined the term orphan works to
inclusively describe works protected under copyright whose
copyright holder cannot be identified or located.
48.Ibid, p. 404.
49.See open letter from Harvard University Library: “Faculty Advisory Council Memorandum on Journal Pricing”, April 17, 2012, available at
<http://isites.harvard.edu/icb/icb.do?keyword=k77982&tabgroupid=icb.tabgroup143448>.
50.Reese (supra note 37, p.646).
51.
Ibid.
52.D. Hansen (2011).
53.Ibid, p. 1.
54.L. Pallas Loren (2012, p. 3).
55.See also the JISC 2009 report, analyzing data from an online survey of over 500 organizations suggesting that many public sector
organizations in the UK are themselves unsure of the extent of the problem. The report is available at <http://www.jisc.ac.uk/media/
documents/publications/infromthecoldv1.pdf>.
56.For example, the British Library has estimated that 40% of its copyrighted collections are orphan: Report of the ‘Comité des Sages’
reflection group pm bringing Europe’s cultural heritage online, The New Renaissance, available at <http://ec.europa.eu/culture/pdf/
report_Comite_des_Sages.pdf>, p. 16.
David Drummond, Google’s general counsel estimated that relatively few, under 20%, of the books in the Google Books corpus will ultimately
turn out to be orphan (also relying on his positive predictions for Google’s project incentivizing copyright owners to come forward). See
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works: Why has it thus far proven so difficult to introduce
reform in a property law area where owners of works are
absent (thus by definition are unable themselves to lobby),
while users of works lobby for reform?58
The root of the orphan works problem, which renders the
quest for a solution from the EU and the US so difficult, is
found primarily in the expansions to copyright law over
the past few decades; extensions of copyright duration
along with elimination of registration, renewal and notice
requirement for copyright protection (these results are also
due to the Berne Convention rules). As simply explained by
Olive Huang, longer copyright terms create longer periods
over which copyright ownership can change hands and
become even more difficult to trace.57
Indeed, in the US there have been two unsuccessful attempts
to legislate the orphan works problem: first, with the Orphan
Works Act of 2006.59 Later two other bills were introduced,
the Orphan Works Act of 200860, and the Shawn Bentley
Orphan Works Act of 2008.61 There is already one report
on orphan works prepared by the United States Copyright
Office and published in January 2006. Indicating that there
will indeed be another attempt to legislate, the United States
Copyright Office recently issued a broad notice of inquiry
in the Federal Register, seeking comments from the public
regarding the current state of play for orphan works.62
In any event, orphan works constitute an appreciable corpus
of works that need to be taken into account in any discussion
about a digital library. As the Google Books and HathiTrust
litigations showed, orphans are also a far from negligible
stake for stakeholders.
In the EU there have been concrete policy developments
with the Orphan Works Directive, 2012/28/EU, adopted the
previous October.63 This directive on certain permitted uses of
orphan works sets out common rules for the digitization and
online display of orphan works.64 The directive applies only
4.2. Legislative attempts and responses thus far
Starting with the premise that the owner (author or
subsequent right holder) is absent, there is indeed an
interesting question that lingers with respect to orphan
63.Ibid.
Pamela
74–76.
Samuelson, Google Book Search and the Future of Books in Cyberspace, 94 Minn. L. Rev. 1308 (2009-2010), p. 1323 citing to the
64.Ibid.
Competition
74.
and Commerce in Digital Books hearing before the House of Representatives, available at <http://judiciary.house.gov/hearings/
65.Ibid.
hear_090910.html>.
75–76; for some At
scholars
the same
‘[t]here
timeisfor
nothe
presumption
same project
thatJonathan
civilians are
Band
notestimated
directly participating’,
that around 75%
see e.g.
of out-of-print
Boothby (2009,
books
n. will
24, p.
remain
766);
for
unclaimed:
some other
Seescholars,
J. Band (2009,
in casep.
of294).
doubt, civilian should be presumed to be directly participating in hostilities, see e.g. M. N. Schmitt (2004,
57.p.
O. 509);
Huangsee
(2006,
also M.
p. N.
268).
Schmitt
See also
(2010a,
D. Hansen
n. 3, pp.(2012).
737–738);
According
see alsotothe
Hansen
reply the
fromorphan
N. Melzer
works
to those
problem
criticisms
may have
(2009b,
existed
n 14,
in p.
theory
857).since
66.The
copyright
Tallinnlaws
Manual
first(n.
came
9, rule
into35,
effect,
§ 12).if one defines the problem broadly as the situation where the owner of a copyrighted work cannot
67.
Interpretive
be located and
Guidance
asked for
(n. authorization
13, pp. 77–82). by someone who wants to use it.
68.
See
In her
e.g.recent
W. H. article
Parks (2009,
Lydia Pallas
n. 14) passim;
Loren argues
M. N. Schmitt
that the(2010b,
problem
n. can
8, pp.
also
39–43);
be traced
contra
back
seetoN.terminology.
Melzer (2009b,
Indeed,
n. 14,the
pp.orphan
895–896
metaphor
(‘While
Parks
is misleading.
rightly points
Lorenout
claims
that,that
during
the the
use expert
of the metaphor
discussions,
is several
now alsoparticipating
causing difficulties
experts to
were
address
extremely
the problem.
critical of
She
Section
proposes
IX, he
the
fails
term
to
note
hostage
thatworks
just asinstead.
many experts
Lydia Pallas
strongly
Loren,
supported
supra note
its inclusion
54. For the
in the
notion
Interpretive
of the “romantic
Guidance,
author”
and several
see Mark
others
A. Lemley
even argued
(1997).
that Section
58.IX
Seewas
A. Katz
not sufficiently
(2012, p. 1337),
restrictive,
where he
butremarkably
should be notes:
complemented
“A discussion
by human
of solutions
rights to
standards
the orphan
on the
works
useproblem
of force.’).
will not be complete before
69.Interpretive
addressing why
Guidance
has it (n.
been
13. so
p. 82,
challenging
footnoteto
221).
find an acceptable and workable solution to this problem in the first place. The difficulty is
70.Ibid.
puzzling
77. because owners of orphan works are, by definition, absent from the debate about orphan works, and normally, when discussions
about contemplated reforms do not involve those who might be directly affected by them, one could expect that reform would be easy.
Specifically, one could expect that in a setting where users lobby for reform that would allow them to use orphan works, and owners of
those works are absent, passing a pro-user reform (even overly pro-user) would be a breeze. Therefore, the fact that it has been difficult
to find an acceptable solution, and that many of the proposed solutions involve serious impediments on using orphan works, suggests
that the political economy of the orphan works problem is complicated, and that there is much at stake—not necessarily for the interests
of orphan owners, but for the interests of those who speak on their behalf”.
59.H.R. 5439, 109th Congress, 2nd session, 22 May 2006.
60.H.R. 5889, 110th Congress, 2nd session, 24 April 2008.
61.S. 2913, 110th Congress, 2nd session, 24 April 2008.
62.See at <http://www.copyright.gov/orphan/>. Collective societies seem to be taking the lead against orphan works legislation, while the
academic world together with libraries (comments from librarians, associations of libraries and university libraries) are recognizing a real
problem that needs comprehensive solution.
63.Available at: <http://ec.europa.eu/internal_market/copyright/orphan_works/index_en.htm>.
64.Directive preamble, point 3. The Directive is complementing and without prejudice to the existing 20 September 2011 Memorandum of
Understanding on key principles on the digitization and making available of out-of-commerce works: Memo available at: <http://europa.
eu/rapid/press-release_MEMO-11-619_en.htm>. In order to establish whether a work is orphan the above mentioned institutions shall carry
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to works that are first published (broadcast or made publicly
available by the beneficiaries) in the territory of an EU Member
State. In all, the solutions that the Directive provides are quite
narrow in scope since they apply to a particular class of users
and uses and only to particular types of works. One could
question whether there is any plausible reason to discriminate
between public interest institutions and others (private/forprofit bodies). Some questions also arise with regard to the
(considerable) discretion of member States with respect to the
implementation of the directive. Given that the EU directive is
narrow and leaves ample room for different interpretations,
and that the member States have now initiated debate at a
national level, it is reasonable to conclude that even after
the passing of the directive the debate around orphan works
is far from being closed, also in the jurisdiction of the EU.
the solution favored by the US Copyright Office in both the
2006 and 2008 attempts to legislate), statutory limitation
or exception, access and reuse systems tailored to fair
use, suggesting that fair use exceptions suffice to solve
the problem of orphan works when applied correctly. In
addition to the above categories of approaches, there is one
more general category; broader policy reforms that seek
to address copyright formalities and duration, and library,
archive and museum privileges, while having the ability to
mitigate or partially address the orphan works problem. The
objectives here are: 1.) reinvigoration of copyright formalities
and reduction of the effect of increased copyright duration
and, 2.) reforms to library, archive, and museum privileges
that would allow those institutions to provide new forms of
access to the works in their collection.
All the more, what is important for us here is that the
directive is not adequately addressing the larger issue of
mass digitization. The diligent search requirement it sets
(Orphan Works Directive, article 3) is neither very clear nor
efficient to enable mass rights clearance for orphans. This
is, however, the most important issue for the creation of
digital libraries, at least as regards this body of works. Thus,
the directive cannot be easily seen as solving how digital
libraries can deal with orphan works, which they have to
do on a mass rather than an in concreto or sporadic scale.
4.4. Out-of-print works
4.3. Scholarly proposed solutions
There is ample legal scholarship examining the orphan
works problem. Some of this scholarship includes systematic
mapping and evaluation of possible solutions to the issue.65
66
Thus, many solutions have been proposed including
centrally administered licenses (this is the Canadian
system), extended collective licensing (applied in various
Scandinavian jurisdictions, a system where management of
rights is assigned to a collective society, which negotiates
freely on behalf of owners), limited liability, meaning limiting
remedies after a diligent search for right holders (this is
Out-of-print or out-of-commerce works have known or
traceable authors, unlike orphans. However, for systematic
purposes, I include them in the same problematic as orphan
works. While digitization can bring new life to these works,
the efficiency argument that I will make in the following
chapter works well for both, when seen as abandoned
property works. Unlike the orphan works issue, which
became hugely debated, especially after the Google Books
litigation is the US, the literature on out-of-print works
is less. There has been interesting economic analysis for
potential markets for out-of-print works.67 For the purposes
of this paper, however, I will deal with this issue far less
extensively, and grouped with orphan works where the
emphasis, also from scholarship, is based.
4.5. A solution that strengthens the case
for digital libraries: entrusting orphan
and out-of-print works to the public domain
Given both the complexity of the orphan works problem
and the lack of a clear and strong policy argument to
63.out
Ibid.a74–76.
diligent search according to the requirements of article 3 of the directive, keeping records of their searches on a publicly accessible
64.online
Ibid. 74.database. What constitutes a diligent search is outlined in more detail in a Memorandum of Understanding on Diligent Search
65.Guidelines
Ibid. 75–76;for
forOrphan
some scholars
Works. Once
‘[t]here
designated
is no presumption
as orphan,
that
it may
civilians
be used
are (digitized
not directly
and
participating’,
made available)
see by
e.g.the
Boothby
institutions
(2009,
only
n. 24,
in order
p. 766);
to
for someaims
achieve
other
related
scholars,
to their
in case
public-interest
of doubt, civilian
missions,
should
in be
particular
presumed
thetopreservation
be directly participating
of, the restoration
in hostilities,
of, and see
the e.g.
provision
M. N. Schmitt
of cultural
(2004,
and
p. 509); see access
educational
also M.to
N.works
Schmitt
and(2010a,
phonograms
n. 3, pp.contained
737–738);insee
their
also
collection
the reply(art.
from
6(2)
N. Melzer
of the Directive).
to those criticisms
The directive
(2009b,
provides
n 14, p.
for857).
a system
66.of
Thecompensation
Tallinn Manual
if (n.
the9,right
ruleholder(s)
35, § 12).is found at a later stage (article 5 of the Directive).
67.
65.
Interpretive
S. van Gompel
Guidance
and B. Hugenholtz
(n. 13, pp. 77–82).
(2010). 66.D. Hansen (2012a).
67.See for example M. D. Smith, R. Telang and Y. Zhang (2012).
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maintain their copyright status, as well as the existence
of out-of-print works, which have the potential of regaining
a digital life, it is arguably much more efficient and a
better policy option to entrust both to the public domain.
From the perspective of the creator, entitlement is lost
by virtue of the creator’s absence or the lack of further
incentives to commercialize, and because the transaction
with a user, if at all possible, has become inefficient. From
the perspective of the public, I argue that there should
be a mere freedom in accessing and using the orphans
and out-of-print works and they should be added to the
corpus of the public domain. Freeing both sooner rather
than later is a solution that both avoids the utility loss
of abandoned works and simultaneously generates great
societal benefits by enlarging the public domain. Becoming
part of the public domain’s commons, orphan and out-ofprint works are not losing the connection to a supposedly
father/romantic author68 but are gaining a family at large,
the community enjoying them and benefiting from them,
utilizing them and making them relevant.
body that has an interest collectively in using and reusing
information as input to new production. As Elinor Ostrom
has demonstrated, studies “challenge the presumption that
governments always do a better job than users in organizing
and protecting important resources”.70
While intellectual property law generally implies an overall
analogy to property law, ironically this has not been the case
with orphan or out-of-print works. In property law there are
a number of rules and doctrines in both civil and common
law jurisdictions that favor the loss of property once
abandoned for enough time (rules on adverse possession,
rules determining the faith of abandoned property etc.).
The rationale behind such doctrines is to penalize neglectful
owners by granting, under certain requirements, property
either to other (adverse) possessors, or to the public. At the
same time they seek to give property owners the incentive
to be attentive to their assets.69 The irony is that in this
case borrowing doctrines from property law would rather go
against sustaining intellectual property rights on orphans.
5. Public Domain Works
My main argument, however, is that the body institutionally
most capable of protecting works with unclear or dubious
copyright status is neither a private company like Google,
nor a collective society like Authors Guild, arguably not
even the state, which can design compulsory licensing
schemes. It is rather the public as a whole, the same
Practically, what I propose is that this body of works shall
be managed as commons along with the ones already in the
public domain (following chapter). Successful management
of commons is not a simple task. I propose that the central
role of trust between key players (contributors, users and
gatekeepers) shall be played by libraries, institutions that
already enjoy a stern status and can be trusted to play
the crucial role of gatekeepers for common intellectual
recourses. The proposal needs further elaboration, which
is beyond the scope of this article. Here I merely formulate
the argument that current orphan and out-of-print works
offer a great opportunity for institutional innovation with
respect to commons.
The third category, public domain works, is rather the easier
case when it comes to collection building for digital libraries.
They are freed from copyright and available for scanning
by any stakeholder, private or public, for the purposes of
digitization. Quoting Paul Heald, the legal consequence
of public domain status is that all users may appropriate
freely without interference from competing claimants.71
Although there are many different definitions of the public
domain (mainly depending on jurisdiction), most more or
less accept at least this consequence as fact and as the
common denominator.72
Commission Recommendation of 27 October 2011 on the
digitization and online accessibility of cultural material and
digitization preservation understands online accessibility of
public domain works as follows (article 5):73 1.) It must be
ensured that the material remains in the public domain after
digitization; 2.) The widest possible access and reuse of the
material for non-commercial and commercial purposes
68.A. Chander and M. Sunder (2004, p. 1338).
69.Ibid, p. 12.
70.E. Ostrom (2009, p. 409).
71.P. Heald (2014, p. 1). 72.For a consistent effort to map the public domain see P. Samuelson (2009).
73.See also Recital 13.
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must be promoted and; 3.) Measures to limit the use of
intrusive watermarks or other visual protection measures
that reduce usability of the digitized public domain material
must be taken.
What does it mean, however, for the legislator or the
policymaker to promote access and reuse of public domain
works? Before looking at this question, we need to see why
there is a need to promote access and reuse of the public
domain in general; in other words, what is the value or the
social utility of the public domain. According to Samuelson
the public domain serves at least eight distinct values:
it serves as 1.) building blocks for the creation of new
knowledge and, 2.) enables competitive imitation, 3.) followon innovation, 4.) low-cost access to information, 5.) public
access to cultural heritage, 6.) education, 7.) public health
and safety, and last but not least, 8.) enables deliberative
democracy.74 Paul Heald searching the same question of
the value of maintaining a growing public domain draws an
important conclusion: the value of the public domain will
be its net value, which is the value generated by the work
being in the public domain over and above what it would
generate under copyright.75
Going back to the issue of the legislator promoting access
and reuse of public domain works, the specific question this
article focuses on is whether the existing legal framework
assists or, at least, encourages libraries to provide this
access and thus promote these values or benefits generated
by the public domain. I believe that the current copyright
framework and general copyright policy does not promote
this access and reuse in a consistent and sufficient manner.
Firstly, the copyright term is excessive, currently lifetime
of the author plus 70 years on both sides of the Atlantic,
blocking new important works from entering the public
domain quicker after they have generated the necessary
profits to the creator. The optimal scope of copyright for
protected works is debated. It has also been famously
modeled by W. M. Landes and R. A. Posner who concluded
that because of discounting to present value, extensions
of the copyright term beyond twenty or twenty-five years
have little incentive effect for creators, which is the main
rationale behind copyright laws in the first place.76 Existing
formal models, however, tend to focus on the optimal term
length for the recovery of sunk costs during a period
of supra-competitive pricing, without considering the
relevance of access and distribution of existing works or
the costs imposed on follow-on creation and the other said
values.
With an excessive copyright term, copyright policy is by
definition not sided on the public domain side. Second,
there is no copyright rule forbidding or disincentivizing
the propertizing of public domain works. Thus, private
companies are able to make profit out of this pool of sources
offering them online as part of a service and locking them
with DRM systems even though they are legally free from
copyright. This is the case, for example, with Google, which
began to scan books taken from libraries and also made
public domain books part of their business plan for the
Google Books service. Google profits from advertising, and
thus offers the scanned public domain books for free to
users; however it is part of a commercial service. There are
additional examples of services that make profit directly
from making available public domain works.77
6. C
onclusion: the need for
a regulatory framework
supporting online digital
libraries and sustaining valuable
knowledge commons
The Internet’s potential to revolutionize the way we access
and then produce culture and knowledge should be supported
by a regulatory framework that promotes wide accessibility,
in order to sustain valuable commons supporting the
ever-growing network ecosystem. Digital libraries are a
central paradigm in this respect. Thinking about libraries,
a helpful conceptualization is that of a zone of accessible
74.Samuelson, supra note 72, p. 22.
75.P. Heald (2014, p. 1), citing Pollock et al. (2010).
76.W. M. Landes and R. A. Posner (2003, p.70 and 210 et. seq).
77.
See for example <http://www.forgottenbooks.org/>. At the same time, there are volunteer efforts involving assembling and offering public
domain works for free, such as the Project Gutenberg (started in 1971 by Michael Hart) which is the first important online digital library
project, exactly offering works that are free from copyright (under US law). The project now has over 45,000 items in its collection. See
<http://www.gutenberg.org/> [Accessed: 19/05/14].
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information.78 It is necessary to enlarge the corpus of these
accessible materials, if we believe in the value of creating
and sustaining robust access points to knowledge online.
Furthermore, within libraries, information is organized in a
way meaningful to the users. As Randal Picker has noted
(on the opportunity of the rejection of the Google Books
Settlement in 2011) “we are at a point of rebooting how
we design our digital library future”.79 What already seems
undesirable is a digital library monopoly. What we should
instead want to foster is a rich digital library ecosystem.80
value systems (individuals in the market following signals).84
Other production models are mostly commons-based or
peer-production models particularly visible in the digital
world (for example open source software).
In the same vein, we observe a shift from strict and
expanding copyright laws to peer production of knowledge,
information and culture.85 Simultaneously, we witness the
phenomenon of cultural agoraphobia (openness aversion)
whereby we underestimate the “importance, viability, and
productive power of open systems, open networks, and nonproprietary production.”86 This article seeks to be a basis
for the consideration of the role of the digital library in
fighting against this cultural agoraphobia. In the digital
era space is virtually unlimited (information is stored in
the cloud), knowledge is accessible and books are fireproof;
libraries cannot turn to ashes like the library of Alexandria
famously did. But how rich and accessible are they? How
accessible can they be and how accessible should they be to
the public? Indeed, the Internet’s potential to revolutionize
the way we access and then produce culture and knowledge
should be supported by a regulatory framework sustaining
online digital libraries, as public service institutions beyond
markets and beyond the division of private and public.
James Boyle describes the evolution of the Internet from a
government project to the White Paper, to a private industry.81
The Internet has started from being an agora, then a market
and now it returns to becoming an agora again.82 This
becomes more clear when we look at Jonathan Zittrain’s
five conceptual layers to the network; physical; protocol;
applications; content; and social layer.83 The layers represent
the division of labor among people constructing and/or
using the network. The past associates with proprietary
networks and hierarchies, whereas the present facilitates
polyarchies. Nowadays, however, we observe a cultural shift
towards alternatives to either the market’s contracts-based
production (employers in firms) or property-based market-
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79.R. C. Picker, supra note 20, p. 1.
80.Ibid, p.2.
81.J. Boyle (2008, p.85 et seq).
82.See <http://www.nytimes.com/2009/09/13/weekinreview/13giridharadas.html>.
83.J. Zittrain (2008, p.67).
84.Y. Benkler (2002).
85.Y. Benkler (2006, p. 23).
86.J. Boyle (supra note 81, p.231).
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About the author
Argyri Panezi
Ph.D. Candidate
European University Institute, Department of Law (Florence)
[email protected]
Argyri Panezi is a PhD candidate at the European University Institute in Florence. Her topic is the law
and economics of book digitization, and in particular she researches the legal challenges posed by the
creation of digital libraries and the regulation of knowledge commons in networked environments. She
obtained her LL.M. at Harvard Law School where she specialised in Internet law and policy. She obtained
her undergraduate law degree from the University of Athens, Greece, and was called to Bar in Athens
in 2011. Prior to her doctoral studies, she worked as an attorney in Brussels. European University Institute
Badia Fiesolana
Via dei Roccettini 9,
I-50014 San Domenico di Fiesole (FI)
Italy
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ARTICLE
Website Blocking: Evolution
or Revolution?
10 Years of Copyright Enforcement
by Private Third Parties*
Ellen Marja Wesselingh
The Hague University of Applied Sciences
Abstract
Copyright enforcement by private third parties – does it work uniformly across the EU? Since the inception
of Napster, home copying of digital files has taken flight. The first providers of software or infrastructure
for the illegal exchange of files were held contributory or vicariously liable for copyright infringement. In
response, they quickly diluted the chain of liability to such an extent that neither the software producers,
nor the service providers could be held liable. Moving further down the communication chain, the rights
holders are now requiring Internet Service Providers (ISPs) that provide access to end customers to help
them with the enforcement of their rights. This article discusses case law regarding the enforcement
of copyright by Internet Access Providers throughout Europe. At first glance, copyright enforcement
has been harmonised by means of a number of directives, and article 8(3) of the Copyright Directive
(2001/29/EC) regulates that EU Member States must ensure the position of rights holders with regard
to injunctions against ISPs. Problem solved? Case law from Denmark, Ireland, Belgium, Norway, England,
The Netherlands, Austria and the Court of Justice of the EU was studied. In addition, the legal practice
in Germany was examined. The period of time covered by case law is from 2003 to 2013; the case law
gives insight into the differences that still exist after implementation of the directive.
Keywords
copyright, enforcement, case law, EU, intermediary service providers
Topic
copyright enforcement
handle.net/10609/36801>.
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Website Blocking: Evolution or Revolution?
El bloqueo de sitios web: ¿evolución o revolución?
Diez años de aplicación de las leyes de derechos de autor
entre particulares
Resumen
¿Funciona del mismo modo en toda la UE la observancia de la legislación sobre derechos de autor entre
particulares? Desde la creación de Napster, la copia doméstica de archivos digitales ha emprendido el
vuelo. Los primeros proveedores de software o de infraestructuras para el intercambio ilegal de archivos
fueron considerados responsables subsidiarios o contributivos de una infracción de derechos de autor.
Como respuesta, diluyeron rápidamente la cadena de responsabilidades hasta el punto de que ni los
productores de software ni los proveedores de servicios pudieron ser considerados responsables. Bajando
de nivel en la cadena de comunicación, los titulares de derechos exigen ahora que los proveedores
de internet les faciliten el acceso a los usuarios finales para ayudarles a hacer cumplir sus derechos.
Este artículo aborda la jurisprudencia relativa a la aplicación de los derechos de autor por parte de
los proveedores de internet de toda Europa. A primera vista, la aplicación de los derechos de autor ha
sido armonizada por medio de una serie de directivas, y el artículo 8(3) de la Directiva de derechos
de autor (2001/29/EC) establece que los estados miembros de la UE tienen que garantizar la posición
de los titulares de derechos en relación con los requerimientos judiciales contra los proveedores de
internet. ¿Problema resuelto? Este artículo analiza la jurisprudencia de Dinamarca, Irlanda, Bélgica,
Noruega, Inglaterra, Países Bajos, Austria y el Tribunal de Justicia de la UE. Además, examina las
prácticas legales vigentes en Alemania. El periodo de tiempo cubierto por la jurisprudencia va de 2003
a 2013; la jurisprudencia ayuda a entender mejor las diferencias que todavía subsisten después de la
implantación de la directiva.
Palabras clave
derechos de autor, copyright, aplicación, jurisprudencia, UE, proveedores de internet
Tema
aplicación de las leyes de derechos de autor
1. Introduction
In the past twenty years, the media landscape has changed
drastically. The dissemination of creative works of any kind
used to be controlled by professional parties. Consumers
were consuming media, the reuse of existing media -for
example playing songs in a theatre- was regulated with
licenses and neighbouring rights. This has changed.
Transaction and distribution costs have gone down due
to the availability of digital media, making it possible
for consumers to become producers and distributors of
materials. These new opportunities for sharing have both
good and bad effects. A positive effect can be found in
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some scientific communities where Open Access is slowly
becoming the norm. A negative effect can be found in the
peer-to-peer (P2P) file sharing facilitated by entities like The
Pirate Bay. This new norm of sharing has created friction
with the old system of copyright protection.
In the beginning of the twenty-first century, P2P file sharing
was enabled in a more or less centralised way; most wellknown is probably the Napster case (A&M Records v Napster,
2001). The company Napster was consequently held legally
responsible for copyright infringement: by allowing users to
infringe copyright directly, Napster committed contributory
(§48-49) and vicarious copyright infringement (§60).
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Essential elements were that Napster provided the software
for the user, maintained on its own servers search index
software that enabled the connection and provided a hotlist
of users of interest also currently logged on to the Napster
server (§10-11). The court did not rule the mere existence
of the Napster system as a ground for contributory and
vicarious liability (§84-85).
The Napster case inspired other software developers to
build different systems, with less centralised indexes. This
decentralisation eventually led to the model used by The
Pirate Bay. This website started in 2003 and has grown
to one of the largest file sharing facilitators (website The
Pirate Bay, 2014). The website started as a BitTorrent
tracker; a list of so-called torrents that identify which
file can be found where (Pouwelse, Garbacki, Epema &
Sips 2005). The torrent files do not contain copyrighted
materials themselves; they provide access information on
where the material files can be found on the network. Rights
holders successfully sued The Pirate Bay for (complicity in)
copyright infringement in the EU Member States Sweden
and The Netherlands (Sony Music Entertainment et al.
v Neij et al., 2009, B 13301-06) (Brein v The Pirate Bay,
2009, 428212 - KG ZA 09-1092). As a result, The Pirate Bay
switched to the provision of Magnet Links, files that do not
point to an address on the network but to a cryptographic
hash value that indicates the content of the file. This socalled Distributed Hash Table (DHT) technology was built
to circumvent legal action by rights holders (Wolchok &
Halderman, 2010, chapter 2).
By switching to this new technique, the operators of the
P2P file sharing website no longer have any knowledge of
the exact content of the files that the cryptographic hash
value refers to, where companies like Napster and Grokster
did have actual knowledge. Because the Internet has been
mostly borderless in the past years, it has been very difficult
for the nationally organised legal systems to enforce the
shutdown of websites facilitating P2P file sharing. When
being targeted with legal action, the operators simply move
their business to another jurisdiction and the whole process
of shutting down the business by court order starts from
scratch in the new jurisdiction. As a result, the rights holders
have moved down the chain of communication, away from
the service suppliers of a specific P2P file sharing service
towards the supplier serving the end customer Internet
access. When we look at a model of communication, this
process can be depicted as shown in figure 1.
The next sections discuss that process. This article uses
the terminology Internet Service Provider (ISP), which
encompasses all types of services, including providing end
customers with Internet access, in which case the ISP will
be named Internet Access Provider.
2. Harmonisation of Copyright
Enforcement in the EU
The original maxim was to enforce copyright (and related
rights) at the source. Rights holders would sue the service
provider (operator of the website containing the infringing
materials or linking to infringing materials), such as in the
Napster case.1 Even Grokster, which had decentralised the
business to avoid liability, was still held liable because it
actively promoted copyright infringement by use of its
service (Ricketson & Ginsburg, 2006). As discussed above,
this model no longer works due to the ease with which service
providers can move their business to another jurisdiction.
The rights holders that wanted to enforce their copyrights
had a few other options: either suing the end user, or forcing
the end users’ (mere conduit) internet access providers
to block the infringing website. The latter is what most
copyrights owners’ representatives throughout the EU do.
At a first glance, in the European Union the enforcement of
copyright has been harmonised in the Information Society
Directive (2000/31/EC), the Copyright Directive (2001/29/
1.Many cases followed: Grokster/Kazaa, E-donkey, Limewire, FTD, Mininova, Newzbin and Kino to name just a few.
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EC) and the Copyright Enforcement Directive (2004/48/
EC). The European Union strives towards a single market
and encourages the establishment of a level playing field in
the telecommunications sector because that would form the
foundation of said single market. The single market offers
opportunities to legal business as well as illegal business,
and the EU would like to encourage legal business while at
the same time fight the infringement of rights of those doing
legal business. Preamble section 59 and article 8 of the
Copyright Directive are a reflection of the recognition that
the services of intermediaries may be used for infringing
rights of others in the digital world.
implement such measures in accordance with Community
law, such as the principle of proportionality (Promusicae
v Telefónica). Similar proceedings happened in Ireland in
2005 ([2005] IEHC 233). However, turning to individual
end customers has not become mainstream practice in
Europe, the rights holders have mostly turned to ISPs to
block the content rather than bringing individual citizens
to court. In this section case law from various European
countries regarding the blocking of P2P facilitating websites
is discussed in a more or less chronological order.
Section 59 of the preamble of Copyright Directive 2001/29/
EC states: “In the digital environment [..] services of
intermediaries may increasingly be used by third parties
for infringing activities. In many cases such intermediaries
[Internet Access Providers] are best placed to bring such
infringing activities to an end. [..] rightholders should have
the possibility of applying for an injunction against an
intermediary who carries a third party’s infringement of a
protected work or other subject-matter in a network. [..]
The conditions and modalities relating to such injunctions
should be left to the national law of the Member States.”
and article 8 states: “[..] 3. Member States shall ensure
that rightholders are in a position to apply for an injunction
against intermediaries whose services are used by a third
party to infringe a copyright or related right.” There is
some harmonisation, but the exact implementation of the
instrument of injunction is left to the Member States.
The first cases in Denmark were directed at Internet Access
Providers to identify FTP (File Transfer Protocol) service
providers serving copyright infringing materials from their
servers. In several court cases from 2003 to 2006 (TDC
Totalløsninger v IFPI), the Internet Access Providers were
ordered to provide the contact details of the FTP operators.
From 2006 onward, P2P file sharing service providers were
targeted by rights holders. Because these service providers
operated abroad, the Danish Internet Access Providers were
ordered to block the websites. The case of the rights holders
(represented by IFPI Denmark) against Tele 2 A/S was decided
in the first instance on 25 October 2006 (Aller International
v Tele2). The court ordered Tele2 to block the website www.
allofmp3.com, followed by a second decision in which Tele2
was ordered to block www.mp3sparks.com on 15 August 2007.
3. Blocking of Copyright Infringing
Web Sites by Third Parties
In Spain, rights holders have tried to bring to court individual
end customers in an effort to stop copyright infringement.
Rights holders’ representative Promusicae sued ISP
Telefónica for the personal details of customers behind IP
addresses that were found to engage in P2P file sharing,
in 2005. In January 2008 the European Court of Justice
found that the directives regarding copyright do not require
Member States to oblige the communication of personal
data in civil proceedings, but that the Member States may
3.1. Denmark: the early years
The case IFPI Denmark v DMT2 A/S was decided in the
first instance on February 5th 2008 (Bailiff’s Court of
Frederiksberg). The court ordered the blocking of the website
www.thepiratebay.org and its subpages and subdomains,
without further specification of the technical measures to be
implemented by the Internet Access Provider to comply with
the order. The blocking order was appealed by the provider
(High Court, 26 November 2008) and finally decided on
May 27, 2010 by the Supreme Court (UfR 2010:2221-2230).
In the first instance, no specific technical measures were
considered; the court sufficed with a general order for the
Internet Access Provider to take the necessary measures
to prevent access. On appeal, four specific measures were
considered: hardware or software content filtering (Deep
Packet Inspection or DPI),2 installing a proxy,3 blocking
2.UfR 2010:2224. “Metode 1: Installation af hardware og software mellem ISP’ens internetforbindelse og deres kunders adgang.” The specific
technology mentioned is Content Filtering by Sonicwall.
3.UfR 2010:2224. “Metode 2: Etablering af en såkald Proxy.”
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DNS traffic,4 and blocking IP addresses.5 The same court
already considered these four measures in an appeal case
of 2 August 2006.6
2007). However, the blocking order by the court was of
a more general nature, stating that the Internet Access
Provider shall stop copyright infringements by disabling
file sharing through P2P, without giving technical
specifications.
Of these four options, the Supreme Court only considered
DNS blocking a viable option. DPI is considered to be too
expensive for Internet Access Providers, both economically
and in data traffic delay. The proxy solution is troublesome
with encrypted (HTTPS) traffic, which is frequently used
in Virtual Private Networks (VPNs). IP addresses often
change frequently and may host more websites than
just the infringing site, and apart from these issues IP
addresses were considered to be personal data in the earlier
judgements regarding FTP server operators. The drawback
of DNS blocking, that it can be easily circumvented, is not
considered to be a problem; the courts are of the opinion
that “Blocking at the DNS-level are generally sufficiently
effective” (Sonofon v IFPI Danmark). The Internet Access
Providers claimed “the prohibition and injunction is
not sufficiently clear and precise, not proportional and
subsidiary”7 but the Supreme Court disagreed and upheld
the order to block The Pirate Bay website with the use of
DNS blocking.8
The Belgian appeal court found reasons to ask prejudicial
questions regarding the issuance of a blanket order upon an
Internet Access Provider to install a filtering system for all its
customers to the Court of Justice of the EU in Luxembourg
(Scarlet v Sabam). In answering the prejudicial questions,
the Court of Justice of the EU found that no Deep Packet
Inspection shall be ordered in this type of case. The Court
defined the steps that a DPI system performs (Scarlet v
Sabam, 24 November 2011):
1. To identify within all of the electronic communications
the peer-to-peer traffic;
2. Identify with the peer-to-peer traffic files containing works
that may be subject to a copyright claim;
3. Determine which files are actually being shared unlawfully;
4. Preventing the availability of these files that contain
works subject to a copyright claim.
Preventing access to websites by Internet Access Providers
using DNS blocking is considered a solution in Denmark.
In January 2013, six websites were blocked by all Internet
Access Providers in Denmark for enabling the illegal
exchange of copyrighted materials. The list is growing; in
October 2013 a total of 10 websites were listed.9
The Sabam v Netlog case (16 February 2012) concerned
a social network instead of an Internet Access Provider.
However, the Court concluded similarly: no service provider
can be required to implement a general monitoring
obligation that is unlimited in time, monitors all users
without prejudice for an unlimited period of time and must
be funded exclusively at the cost of the service provider.
This is in line with previous case law concerning a service
provider enabling the online trade of physical goods (L’Oréal
v Ebay). In this case service providers may be required to
block activities involving trademark infringement (including
future infringements), but there can be no general monitoring
obligation. According to the Court, the prohibition of a
general filtering obligation under preamble sub 47 and
article 15(1) of the Information Society Directive (2000/31/
2.2. Belgium: the first references to the CJEU
In Belgium, blocking of websites by Internet Access
Providers was also the subject of discussion in court cases.
The Belgian court of first instance discussed in detail what
type of technology the Internet Access Provider may use to
implement the blocking order: a network appliance using
Deep Packet Inspection (Hughes, Mady & Bourrouilhou
4.UfR 2010:2225.
5.UfR 2010:2225.
6.UfR 2010:2229.
7.UfR 2010:2229.
8.UfR 2010:2230.
9.Tele Industrien provides a list (<http://www.teleindu.dk/brancheholdninger/blokeringer-pa-nettet/>); in January 2013 the following websites
were listed: <www.allofmp3.com (2006/7>), <www.mp3sparks.com (2006/7>), <www.thepiratebay.org (2008)>, <www.thepiratebay.se (2012)>,
<www.homelifespain.com (2012)>, and <www.grooveshark.com (2012)>. <www.dreamfilm.se>, <www.swefilmer.com>, <www.primewire.ag> and
<www.movie4k.to> were added in October 2013.
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EC) is applicable to Internet Access Providers (Scarlet v
Sabam) as well as Social Networks as hosting providers
(Sabam v Netlog).
In both the Scarlet v Sabam and Sabam v Netlog cases
the Court considered the human rights as defined in the
Charter of Fundamental Rights of the EU, most notably
the freedom to do business (Scarlet §46, Netlog §44),
privacy of individual customers (Scarlet §51, Netlog §4849) and freedom of expression (Scarlet §52, Netlog §50).
The material questions on whether one right or the other
must prevail in a specific case must be left to the national
court, especially since statutory exceptions to copyright
exist among EU Member States (Scarlet §52, Netlog §50).
2.3. The United Kingdom: a shift in technologies
prescribed
In the UK, a number of cases went all the way to the High
Court. After unsuccessfully ordering the website Newzbin
to close down in 2010, the court ordered Internet Access
Provider British Telecom (BT) to block the website Newzbin2
in July 2011 (Fox v BT, [2011] EWHC 1981). In April 2012,
providers Sky, BT, Everything Everywhere, TalkTalk, Virgin
Media and Telefónica were ordered to block The Pirate Bay
(Dramatico v B Sky B, [2012] EWHC 268). In February 2013,
the same providers were ordered to block the websites KAT
(Kickass Torrents), H33T and Fenopy (EMI v B Sky B, [2013]
EWHC 379). Without being exhaustive, the list shows that
blocking is a popular method.
Based on section 97A CDPA 1988, which implements article
8(3) of the Copyright Directive,10 the rights holders wanted
that “The Defendant [access provider British Telecom] shall
prevent its services being used by users and operators of
the website known as NEWZBIN and NEWZBIN2 to infringe
copyright.”11 Regarding the technology to be implemented,
the revised request was that “The Respondent [British
Telecom] shall adopt the following technology directed to the
website known as Newzbin or Newzbin2 currently accessible
at www.newzbin.com and its domains and sub domains. The
technology to be adopted is:
(i) IP address blocking in respect of each and every IP address
from which the said website operates or is available [..].
(ii) D
PI based blocking utilizing at least summary analysis
in respect of each and every URL available at the said
website and its domains and sub domains [..].”12
We see that the High Court orders Deep Packet Inspection,
and specifies in detail that all web addresses (Uniform
Resource Locators or URLs) of all websites that are being
visited by all the BT customers must be checked, in order
to find the main domains and the subdomains operated
by Newzbin, and subsequently filter out these domains.
The final order given reiterated what type of technology
the Internet Access Provider shall use to implement the
blocking order.13 The reasoning in the Newzbin case shows
that the Court did consider the issues of and freedom of
expression (§76-77, 164) and the right to property (§78).
Privacy was not explicitly considered, reference was made
to the Privacy directive 95/46/EC (§79 and 88) and to case
law of the European Court of Justice (§155). The issue of
freedom of doing business was not considered by the Court
in its weighing of rights.
Nearly a month after the Newzbin case, the Court of Justice
of the EU delivered its interpretation of the EU law in the
Scarlet v Sabam case on 24 November 2011. This judgement
clearly prohibited courts under EU law to order blocking of
websites with the use of DPI techniques. From then on, the
High Court issued blocking orders by application of different
techniques:
“[..] The technology to be adopted is:
(i) IP blocking in respect of each and every IP address from
which the said website operates and which is:
(a) notified in writing to the Respondent by the Applicants
or their agents; and
(b) in respect of which the Applicants or their agents
notify the Respondent that the server with the
notified IP address blocking does not also host a site
that is not part of the Newzbin2 website.
(ii) IP address re-routing in respect of all IP addresses that
provide access to each and every URL available from
the said website and its domains and sub-domains and
10.Fox v BT §153 & §158.
11.Fox v BT §11.
12.Fox v BT §12.
13.Fox v BT Order, issued 26 October 2011.
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which URL is notified in writing to the Respondent by
the Applicants or their agents; and
(iii) URL blocking in respect of each and every URL available
from the said website and its domains and sub-domains
and which is notified in writing to the Respondent by
the Applicants or their agents.” (Dramatico v Sky, 2012).
permitted if providers of illegal material are not using the
services of the access providers mentioned in the first
question. The third prejudicial question asked whether a
blocking order without specific technical implementation
is considered compatible with EU Law; the final question
concerned whether the cost of implementation would be a
prohibiting factor for a blocking order.
At the time of this writing, many websites in the United
Kingdom are blocked (well-known examples are www.
newzbin.com and www.thepiratebay.org), but due to the
various methods used by ISPs it remains uncertain exactly
how many websites are blocked. However, the list contains at
least 150 named websites that are being blocked according
to an activist collection page (Immunicity, 2014).
In November 2013, the Advocate General issued his opinion
on these questions, the judgement of the Court followed
on 27 March 2014. A website illegally providing copyright
protected material is using the services of an Internet Access
Provider whose customers access that copyright protected
material (Advocate General §59, Court §40). According
to the Advocate General, a so-called Erfolgsverbot (a
generically formulated blocking order for a specific website)
that is being ordered upon a third party that does not have
a contractual relationship with the infringer, is contrary
to the requirements as set in article 8(3) of Copyright
Directive 2001/29 (§71), not providing a fair balance between
enforcement of copyright and freedom of expression (§82)
and freedom of enterprise (§83). The Court did not find
that EU law precludes this Erfolgsverbot, provided it does
not hinder lawful information access and the measure is
effective in preventing unlawful access (§64).
2.4. Austria: not too specific, are generic blocking
orders the answer?
In Austria, article 8(3) of the Copyright Directive is
implemented in §81 of the federal law regarding the
copyright on works of literature and art and concerning
neighbouring rights.14 Court judgements are phrased in two
stages: first, a blocking order is given to an Internet Access
Provider, ordering the provider to take whatever measures
are necessary to block a website without specifying in detail
when and technically how the website(s) shall be blocked
by the access provider. This issue creates legal uncertainty
(Rechtsunsicherheit) of subjects regarding the application
of the law in a certain case: an Internet Access Provider is
not really capable to judge the validity of a blocking request
by a private party, especially regarding the requirements
of systematic and regular infringement as argued in court
cases. The technical measures taken by the provider must
be tested by an independent judge upon request of rights
holders. A ban (Erfolgsverbot) and independent judgement
are not necessarily mutually exclusive in the opinion of the
Austrian government (Wesselingh, 2013).
There are some potential issues with a generically formulated
order without specification of the technical measures to be
implemented by a third party to stop copyright infringement,
notably the legal insecurity. However, given the fact that
case law of the CJEU shows unequivocally that very specific
and targeted solutions such as Deep Packet Inspection are
not allowed, and there is a right to freedom of enterprise,
a more generic blocking order which allows the third party
to make choices of implementation seems an appropriate
solution.
2.5. Norway and The Netherlands: no, yes, err... no
(or maybe yes)
The Austrian High Court asked prejudicial questions about
the procedure to the European Court of Justice (UPC
Telekabel Wien, 2012, C-314/12). The questions referred
to by the Austrian High Court ask whether the website
illegally providing copyright protected material is using
Internet Access Provider services when customers of
that access provider download copyrighted content, and
if downloading for private use from an illegal source is
In most countries discussed before, the reasoning and exact
implementation of the solution to copyright infringement
via P2P networks is not similar in detail, but the outcome
at the highest level of abstraction is similar: a website
shall be blocked by the Internet Access Provider. In some
countries the order is accompanied by detailed technical
14.Bundesgesetz über das Urheberrecht an Werken der Literatur und Kunst und über verwandte Schutzrechte.
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implementation requirements whereas in other countries
the implementation is left to the access provider. However,
there are even some exceptions to the blocking orders
issued.
In 2010, the Norwegian Court of Appeals refused an interim
measure in the application for a preliminary injunction by
various rights holders. The rights holders had sought an order
requiring an Internet Access Provider to cease contributing
to infringements committed through the P2P exchange site
The Pirate Bay. The Court of Appeals confirmed the rejection
by the Court of first instance and refused the requested
measure, since article 8(3) of the Copyright Directive was
not specifically implemented in Norwegian law (Nordic
Records v Telenor, 2010).15 The Court noted that despite the
fact that the dispute had been going on for several years,
the rights holders had not started substantive proceedings
to order Telenor to block The Pirate Bay (p. 22), indicating
that the Appeals Court did not find an urgent reason for
an interim measure.
In one Dutch case in summary proceedings, the court
dismissed a blocking order sought in 2010 (Brein v UPC,
2010). The request for a blocking order was rejected based
on proportionality (a minority of customers is infringing but
the order concerns all customers), no concrete individualised
infringement, not clear why it would not be possible to
call to justice one or more individuals, and no individual
users could be heard in court. Subsequent substantive
proceedings before the court in The Hague in first instance,
led to blocking orders imposed on all major Internet Access
providers in 2012 (Brein v Ziggo, 2012) (Brein v UPC, 2012).
In appeal, the Court of Appeals in The Hague ruled in January
2014. The providers Ziggo and Xs4all had appealed the
order imposed on them to block the websites of The Pirate
Bay (TPB) in January 2012. The Court of Appeals reversed
the order given by the Court of First Instance, reasoning
that blocking is not effective when the total behaviour of
Ziggo customers is taken into account (§5.12). The court
introduced a new concept of effectiveness that includes use
of other entry points to access illegally offered copyrighted
materials, such as the availability of proxy services to go to
TPB and also the use of different providers of copyrighted
materials (§5.13). From the viewpoint of the administrators
of TPB, they are less effective in their infringements due to
the blockade (§5.12), but from a more general viewpoint the
blockade is not effective. The court is not convinced about
the argument that TPB is a test case, since it would have
been quite easy for the complaining party (Brein) to add
other big torrent providing sites to the affidavit (kickass.
to, torrentz.eu, Isohunt), as these parties do not have to be
involved in the proceedings (TPB was not involved in this
case either).
Dutch rights holders’ representatives have announced that
they will go to the High Court in a bid for cassation of the
judgement to repeal the blocking order. Up until now, they
seem wary to start civil procedures against large-scale
infringing individuals, or stop their efforts to bring largescale file sharing to a halt.
3. Discussion and Conclusions
Where is all this fighting taking us? The EU has issued
three directives that aim to provide effective protection of
copyright, but the de facto situation is that many providers
of platforms where copyrighted material can be illegally
exchanged are situated outside of EU borders. This means
these providers cannot be legally challenged in the EU, as the
EU has no jurisdiction. In order to get an effective remedy,
the rights holders turned to intermediary service providers,
the Internet Access Providers whose customers access
the material through the platform located outside the EU.
The Internet Access Providers mostly refuse to cooperate,
leading to many court cases in which the rights holders seek
orders to block specific websites. In many cases, the court
actually grants a blocking order. However, there is a great
deal of variety in the way providers have to comply with the
order. In Austria, it is thought that the provider is best suited
to consider and implement a specific measure. The order is
only generically formulated, a practice that introduces legal
uncertainty according to these providers (and the Advocate
General at the CJEU). In the United Kingdom, providers have
been ordered in great detail how to implement the blocking
order. Other EU countries have seen blocking orders with a
level of detail in between these two extremes.
Occasionally, no blocking order was granted. In the latest
case in The Netherlands, the Appeal Court reversed a
15.Although Norway is not a party in the EU treaties, in practice it does follow EU law.
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previously ordered blockade. The representative of the
rights holders (Foundation Brein) has announced it will
appeal that decision. Meanwhile, the discussion of whether
blocking websites by Internet Access Providers is effective
or not continues. Both sides in the dispute have come up
with research showing that their position is correct, while
these positions are mutually exclusive: either a blockade is
effective or it is not. One further step into the analysis of
positions was done by the Dutch Court of Appeal, in that
it separated the effectiveness from the viewpoint of the
website and the viewpoint of the end user. Whether that
provides the answer to the apparent contradiction remains
to be seen.
At the moment, EU Member States have a margin of
appreciation when implementing the EU Directives 2000/31/
EC, 2001/29/EC and 2004/48/EC. The margin leads to
differences in case law observed throughout the EU. In
light of the ambition that the telecommunications market
should be a single market throughout Europe, this seems
an anomaly.
Until now, the rights holders’ representatives in some
EU Member States have shied away from going after the
individual. With the rights holders having few other options
left, they may in the future choose to start civil procedures
against large-scale uploaders. In Germany, a legal practice
has emerged in which certain legal firms target thousands
of individuals each year. People downloading movies or
watching streaming video received letters claiming copyright
infringement and a transaction proposal involving hundreds
of Euros and the signing of a contract to not do it again, ever.
Breach of that contract may cost thousands of Euros. The
German government recently adopted a law to maximise
the penalty sought, to mitigate the problem (Dedden, 2013).
The judgements of the CJEU are problematic from a
copyright enforcement perspective as DPI is the only
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method currently available to distinguish legal P2P traffic
from copyright infringing P2P traffic. Legal use of P2P
traffic examples include synchronisation of servers (as
Facebook does on its back-office network) and the sharing
of Open Source software (such as Linux operating system
distributions). Also, the various exceptions in the copyright
laws provide for legal transmission of (parts of) copyrighted
materials.
The current methods that are imposed by the courts are
IP address blocking and DNS blocking. Both are rather
crude instruments, indiscriminately blocking legal content
and copyright infringing content based on the source.
DNS blocking of websites does not function as a very high
threshold since there are sufficient methods available
to bypass the blockade (Dilmpieri, King & Dennis, 2011)
(Wesselingh, Cristina & Tweeboom, 2013) (Poort, Leenheer,
van der Ham & Dumitruc, 2013). IP address blocking appears
to do the job, but may only be imposed in cases where
an infringing website is the only website behind an IP
address. No case law on this subject matter is available
today, although the Yildirim case that was argued before
the European Court of Human Rights provides some insight
into what direction such case law might go (Yildirim v Turkey,
2012).
Case law is rapidly emerging at the highest level, with several
cases before the Court of Justice. So far, the court has
interpreted EU Law as prohibiting invasive techniques like
Deep Packet Inspection for copyright enforcement. Recently
the Court decided that EU Law does not prohibit any blanket
type of injunction on third party service providers, with the
provisions that lawful information must remain accessible
and the measures taken must be reasonably effective. These
developments will probably lead to the techniques of DNS
blocking and IP address blocking being the only tools that
may be applied in the future, tools of which the effectiveness
is under discussion.
43
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About the author
[email protected]
After graduating in 1995, the author worked in various technical positions in the ICT industry. Since
2004, she has been a lecturer at The Hague University of Applied Science. While she began teaching
mainly on networking technologies, in the last five years she has taught mostly subjects in ICT law.
Since February 2012, she has been working on a PhD project on the enforcement of copyright on the
Internet, focusing on the interaction between technology and law. This paper is part of the research
she is doing for this PhD project.
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ARTÍCULO
Marco normativo e institucional
del nuevo derecho de participación
y las TIC: análisis desde
las experiencias autonómicas
Sergio Castel Gayán
Jefe del Servicio de Participación Ciudadana
Departamento de Presidencia y Justicia del Gobierno de Aragón
Fecha de publicación: octubre de 2014
Resumen
El aprovechamiento de las posibilidades que las TIC proporcionan a los ciudadanos para participar en los
procesos de toma de decisiones de los gobiernos constituye un debate de primer orden en el contexto
actual. Estas nuevas formas de relación entre la ciudadanía y los poderes públicos parecen promover
una evolución de un sistema democrático representativo a una democracia conversacional y abierta
que la complementa y perfecciona. El propósito del presente trabajo es analizar la progresiva asunción
normativa, así como la aplicación y los efectos políticos y sociales, de la participación electrónica en las
recientes estrategias impulsadas en el ámbito autonómico. Estas reflexiones son una aportación parcial
a la realidad global que están generando las TIC, dado que aquí se estudian las iniciativas institucionales,
sin perjuicio del surgimiento de otros movimientos que se vienen impulsando desde la propia ciudadanía
y al margen de este marco institucionalizado. La conclusión principal de este repaso es que las TIC son
un instrumento más para profundizar en el derecho de participación, entendiendo que la e-democracia
consiste ante todo en democracia.
Palabras clave
participación electrónica, e-democracia, comunidades autónomas, democracia participativa
Tema
participación electrónica
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Marco normativo e institucional del nuevo derecho de participación y las TIC…
Normative and Institutional Framework for the Emerging Law
on Participation and the ICTs: Analysis of Experiences
in Spanish Regional Governments
Abstract
One of the leading debates today centers on how citizens can make the most of the possibilities offered
by ICTs to take part in governmental decision-making processes. These new forms of relationship linking
citizens and public power would seem to promote an evolution from a representative democratic system
to a conversational and open democracy that complements and perfects it. The aim of this paper is to
analyze the regulations on electronic participation adopted in the Spanish autonomous communities,
their application, and the political and social effects. These reflections are on part of the global reality
that ICTs are generating. They focus on institutional initiatives, leaving to one side other movements
arising from the citizens themselves beyond the scope of the institutional framework. The main conclusion
reached in this review is that ICTs are another tool for increasing the right to participation, bearing in
mind that e-democracy is, above all else, democracy.
Keywords
electronic participation, e-democracy, autonomous communities, participative democracy
Topic
e-participation
1. Una breve introducción
de participación ciudadana en los asuntos públicos. Sin
duda, la promoción de una participación activa y de
calidad constituye uno de los ejes nucleares del actual
debate político y social en torno a la mejora de la calidad
de nuestra democracia.
La sólida consolidación de los sistemas democráticos
representativos y la plena normalidad en que se desarrollan sus instituciones no ha evitado la necesidad de
enfrentarse a sus límites, abriendo la experiencia democrática a otras formas de participación que, de forma
complementaria, enriquezcan el sistema democrático y
reafirmen sus fundamentos. Así de contundente se expresa la exposición de motivos de la Norma Foral 1/2010, de
8 de julio, sobre participación ciudadana de Guipúzcoa.
La emergencia de sociedades crecientemente complejas
que crean nuevas necesidades sociales e incrementan el
riesgo de distanciamiento entre sociedad e instituciones
y, simultáneamente, el actual contexto de desafección
política y crisis de la democracia representativa (o, mejor
dicho, de insatisfacción de los ciudadanos con su funcionamiento) exigen una profunda revisión de nuestro modelo
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En los últimos años se observa en el ámbito autonómico una eclosión de normas y estrategias institucionales
que han adquirido la naturaleza de auténtica política de
participación ciudadana, cuyo objetivo es habilitar nuevos
canales que complementen y refuercen nuestro sistema
representativo. Dentro de estas estrategias de democratización y apertura, las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) asumen un papel fundamental, como
instrumento de comunicación en el que desaparece el
principio de jerarquía al abrir un marco multidireccional
y multidimensional que permite a todos los actores interactuar, y convierten al ciudadano en sujeto activo y
protagonista.
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2. Participación ciudadana y TIC:
¿de qué estamos hablando?
Nunca antes como ahora se ha hablado tanto de las bondades del e-gobierno, si bien un análisis pormenorizado exige
analizar sus tres dimensiones básicas: e-Administración,
e-democracia y e-gobernanza.1 Dado el objeto de estudio
de este trabajo, interesa centrar la atención en el concepto
de la e-democracia (o de la participación electrónica), es
decir, el uso de las TIC para promover la incorporación de
la ciudadanía en los procesos democráticos y participativos
de los sistemas democráticos liberales.
Además de los conceptos de e-democracia y de participación
ciudadana, un primer repaso terminológico exige detenernos en el modelo de gobierno abierto, que se sustenta
fundamentalmente en tres pilares básicos: transparencia,
participación y colaboración.2 La delimitación conceptual
de cada uno de estos pilares nos conduce inexorablemente
al Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que
el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, promulgó
el 21 de enero de 2009. Así, se entiende por gobierno participativo aquel que favorece el derecho de la ciudadanía
a participar activamente en la conformación de políticas
públicas y anima a la Administración a beneficiarse del
conocimiento y experiencia de los ciudadanos.
Pero ¿qué tipo de participación ciudadana se está impulsando en las recientes estrategias institucionales? Salvo
excepciones muy puntuales, las experiencias más importantes están focalizando su atención en espacios propios de
una democracia participativa, de modo que los cauces de
participación electrónica que se están impulsando permiten
a la ciudadanía influenciar en la toma de decisiones públicas
(sin carácter vinculante) a través de medios electrónicos
o telemáticos. El objetivo no es ni debería ser, ni mucho
menos, abrir un nuevo escenario que provoque el resurgimiento del debate clásico entre democracia representativa
y democracia directa. Se trata de construir nuevos espacios
que, como complemento al sistema representativo, permitan generar una interacción entre poderes públicos y
ciudadanía que implique a esta en mayor medida en los
asuntos públicos. Es este, como se verá más adelante, el
objeto de las recientes leyes autonómicas de participación
ciudadana o de gobierno abierto, la promoción de canales
de democracia participativa (que no es participación política
del artículo 23 de la Constitución Española –sentencia del
Tribunal Constitucional [STC] 119/1995–), habilitando instrumentos en los que, si bien la última palabra corresponde
al poder público competente, permiten tomar en consideración la opinión de los ciudadanos, en cuanto tales (uti
cives) o como actores afectados directamente, de forma
individual o agrupada.
Es cierto que el eje de la participación como elemento
informador del gobierno abierto está íntimamente ligado
al uso de las TIC. Se trata de la apertura de procesos y
el uso de redes sociales y plataformas de participación
ciudadana (open action) con el objeto de facilitar la participación de la ciudadanía en las decisiones del gobierno y
la colaboración en el proceso de formulación de políticas
y ejecución de políticas públicas.3 Pero conviene resaltar
que, sin perjuicio de las oportunidades ofrecidas por las
TIC en la promoción de la participación, el adjetivo abierto
exige reflexionar profundamente sobre su significado o, al
menos, sobre lo que debería ser su filosofía. Un gobierno
realmente abierto a la participación no debe sustentarse
exclusivamente en espacios tecnológicos: «el eGovernment
tiene más que ver con el (buen) gobierno que con el “e”».4 La
profundidad del concepto de gobierno abierto y la necesidad
de repensar las formas de hacer política exigen clarificar los
contornos reales de este modelo. Las TIC están siendo el
instrumento natural para la aplicación del gobierno abierto,
pero la apertura de los poderes públicos no debe basarse
exclusivamente en estos canales. Quizás sean el instrumento
esencial para facilitar el derecho de participación en ámbitos
territoriales nacionales o supranacionales, pero, a medida
que descendemos en la escala administrativa territorial, estos espacios pueden constituir un complemento privilegiado
de otros cauces presenciales de participación en los que
1.Las tres dimensiones básicas del e-gobierno pueden ser concebidas siguiendo las siguientes ideas: a) e-Administración: prestador de servicios
y mejora de la gestión interna -gestión, información, tramitación de servicios, formulación de quejas y sugerencias-; b) e-democracia:
promotores de procesos de consulta y extensión de los procesos democráticos; c) e-gobernanza: dinamizadores del proceso de elaboración
de las políticas públicas teniendo en cuenta los actores críticos en la elaboración de las políticas, gestión y evaluación de los resultados.
2.M. Villoria y A. Ramírez-Alujas (2012, pág. 25) hablan del subproblema de la democratización de la Administración y el de su contribución
al fortalecimiento de la democracia representativa, necesitando aquí de un gobierno abierto e inclusivo.
3.En esta línea, véase M. C. Guemes y A. Ramírez-Alujas (2012, pág. 94).
4.Field et al. (2003 pág. 94).
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el principio deliberativo, como requisito de calidad, puede
ser más operativo.
el desarrollo de nuestra legislación, y se deben tomar como
marco de referencia el Libro Blanco sobre la gobernanza
europea de 2001,5 la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea o la Recomendación del Comité de
Ministros del Consejo de Europa Rec (2001) 19, sobre la
participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel
local,6 que, a pesar de carecer de efectos jurídicamente
obligatorios, se ha convertido en texto fundamental en la
materia como expresión de unos objetivos que marcan un
camino de convergencia para todos los Estados que forman
parte de la Unión Europea.7 Si focalizamos el debate en
torno a la profundización de la participación electrónica,
conviene citar las diversas recomendaciones dictadas
por el Consejo de Europa, entre otras, la Rec (2004) 15
sobre el gobierno electrónico, o la Rec (2009) 1 sobre la
democracia electrónica (e-democracia).8 Esta última recomienda a los Estados a considerar las oportunidades que
ofrece la e-democracia para fortalecer la democracia, las
instituciones democráticas y los procesos democráticos;
así como a impulsar políticas para introducir, desarrollar o
revisar la e-democracia y, cuando se considere apropiado,
la legislación.
3. De la necesaria renovación
del marco normativo
3.1. Un nuevo marco de referencia
para el legislador
Uno de los aspectos que merecen un estudio específico en
la relación «derecho de participación y TIC» es su ordenación jurídica. Este interés deriva, entre otros motivos,
del reciente proceso de juridificación que parece reflejar la
interiorización de esta nueva realidad y de las posibilidades
abiertas por las TIC en nuestra democracia representativa.
Y en este sentido, una primera idea merece ser destacada
como hilo conductor: el legislador español no ha sido ni rico
ni innovador en la regulación de la participación electrónica.
El régimen jurídico que se ha venido adoptando en nuestro
sistema se ha caracterizado por su naturaleza imprecisa y
excesivamente generalista, con una incorporación continua
de cláusulas habilitantes y abiertas. Se puede afirmar, en
este sentido, que este régimen se acerca mucho al denominado soft law. Sin embargo, como iremos viendo en
las siguientes líneas, parece que podemos estar ante un
leve cambio de tendencia.
Nuestro bloque de constitucionalidad, como es lógico en
un Estado democrático, asume el derecho de participación
como pilar estructural del sistema político. No es objetivo de
este trabajo analizar exhaustivamente las previsiones constitucionales y estatutarias, pero sí conviene hacer una mención expresa, dentro del nuevo panorama normativo, de una
de las novedades jurídico-políticas más importantes de los
Estatutos de Autonomía de última generación: la promoción
del derecho de participación. Frente a los primeros Estatutos
Ha sido el ámbito supranacional el que ha puesto de manifiesto en los últimos tiempos la necesidad de impulsar este
proceso juridificador. En concreto, el Derecho comunitario se
ha convertido en el faro que está iluminando la evolución y
5.El Libro Blanco recogía recomendaciones tendentes a profundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones. En esencia,
abogaba por la apertura de las decisiones públicas a la participación ciudadana, entendiendo que es necesario superar la exclusividad de
los poderes públicos en la gestión de los asuntos públicos y reconocer la pluralidad de agentes sociales con posibilidad de intervenir. Se
defiende así que el modelo de gobernanza multinivel debe constituir la guía que inspire la política actual.
6.La Rec (2001) 19 señala expresamente que es en el nivel local donde el derecho democrático puede ejercerse más directamente y
conviene, por tanto, actuar para implicar a los ciudadanos de forma más directa en la gestión de los asuntos locales, salvaguardando
siempre la eficacia y la eficiencia de la gestión. En concreto, la Recomendación insta la implementación de una política de promoción de
la participación democrática en el nivel local, basada en la implicación de los diferentes niveles territoriales y el aprendizaje recíproco a
través del intercambio de información sobre las mejores prácticas de participación. En todo caso, merece la pena destacar, del Anexo II,
la medida 3ª del grupo C, sobre la utilización «plena» de: «i. Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, y emplearse
a fondo para que las autoridades locales así como los demás organismos públicos utilicen (además de las formas tradicionales y siempre
válidas, tales como los tablones de anuncios y los folletos oficiales) toda la gama de medios de comunicación (páginas web interactivas,
medios audiovisuales multicanales, etc.)».
7.J. M. Pemán. (2005, págs. 33-34).
8.La Rec (2009) 1 reconoce que las TIC facilitan la difusión de información y la discusión de las cuestiones políticas, una más amplia
participación democrática de los individuos y grupos, así como una mayor transparencia y rendición de cuentas en las instituciones y
procesos democráticos; y todo ello al servicio del ciudadano de manera que beneficia a la democracia y a la sociedad.
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que reconducían su mirada a la participación política, los
textos de última generación renuevan profundamente el derecho de participación con especial atención a la promoción
de la democracia participativa,9 teniendo siempre en cuenta
que el texto constitucional diseña un sistema político en el
que priman los mecanismos de democracia representativa
(STC 119/1995).10 Y es en esta línea en la que también se
pronuncia la citada recomendación (2009), que entiende la
democracia electrónica como adicional, complementaria y
vinculada con los procesos tradicionales de la democracia.
En concreto, uno de los preceptos más novedosos y comunes a estos Estatutos es aquel que ordena a los poderes
públicos –tanto autonómicos como locales– promover la
participación social en la elaboración, ejecución y evaluación
de las políticas públicas, así como la participación individual y colectiva en los ámbitos cívico, político, cultural y
económico (entre otros, artículos 4.2 del Estatuto catalán;
20.a del Estatuto aragonés; 1.3 del Estatuto valenciano; 10.1
del Estatuto andaluz; 8.2 del Estatuto castellano-leonés).
Una participación que (y esto es tan importante como el
propio reconocimiento del derecho) debe ser de calidad y no
meramente formal, tal y como proclama de forma acertada
el Estatuto andaluz (artículo 10.1). Nada dice, como es lógico,
de los cauces específicos para promover la participación
ciudadana y, por consiguiente, del papel que deben tener
las TIC. La declaración genérica de «facilitar y promover la
participación» nos conduce al ámbito objetivo («el qué»),
sin mencionar la esfera instrumental («el cómo») sobre la
que deben apoyarse los poderes públicos más allá de la
asunción competencial en materia de consultas populares
(encuestas, audiencias públicas o foros de participación).
Por este motivo, del genérico mandato estatutario debe
interpretarse la necesidad de abrir todos los canales posibles
para profundizar en el derecho de participación y, por tanto,
impulsar las TIC como instrumento privilegiado.
3.2. Un nuevo Derecho para la participación
electrónica
Este nuevo escenario estatutario asume un rol impulsor
mediante declaraciones genéricas, cuya eficacia y exigibilidad requieren la aprobación de un régimen jurídico
específico. Más allá del debate en torno a determinados
nominalismos estatutarios (derechos, habilitaciones al legislador o principios rectores), es cierto que resulta necesaria
la intermediación del legislador para la configuración de
auténticos derechos subjetivos.
Se puede afirmar que es el legislador autonómico el que se
está encargando de generar una renovación para adaptar
el derecho de participación y su marco normativo al contexto tecnológico. Por el ámbito que aquí tratamos y por
su finalidad transformadora, especial importancia reviste la
construcción en los últimos años de un nuevo «corpus normativo» a nivel autonómico,11 centrado en una primera fase
en la regulación específica de la participación ciudadana,
que posteriormente transita hacia un modelo regulatorio
integrador y global –regulación del gobierno abierto en un
único texto legal– y que en la actualidad concluye en un
escenario heterogéneo.12
9.S. Castel (2013, pág. 164). En referencia a la democracia participativa, la STC 119/1995, de 17 de julio, afirma: «no estamos ante cauces
articulados para conocer la voluntad de la generalidad de los ciudadanos –en los distintos ámbitos en que territorialmente se articula el
Estado– precisamente en lo que tiene de general, sino más bien para oír, en la mayor parte de los casos, la voz de intereses sectoriales de índole
económica, profesional, etc. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de democracia representativa
ni en las de democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa» (FJ 6)
10.Tal y como se ha encargado de proclamar el Tribunal Constitucional, nuestro sistema pivota en torno a una clara preeminencia del sistema
de democracia representativa, al resaltar que la participación política –como manifestación de la soberanía popular– se ejerce normalmente
a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo (STC 119/1995).
11.S. Castel (2013, pág. 165-166).
12.A fecha de redacción del presente trabajo: Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública
gallega; Ley 11/2008, de 3 de julio de 2008, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana; Ley 5/2010, de 21
de junio, Canaria de Fomento a la Participación Ciudadana; Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno
de las Islas Baleares; Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto; Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno
Abierto de Extremadura; proyecto de Ley de Transparencia Pública y Participación Ciudadana de Aragón; proyecto de Ley de Transparencia
y Buen Gobierno de La Rioja; anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana de Andalucía; proyecto de Ley del Principado de Asturias
de Transparencia; proyecto de Ley de la Administración Pública vasca; la proposición de Ley de consultas populares no refrendarias y
participación ciudadana y la proposición de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña; o el
borrador del anteproyecto de Ley de transparencia, acceso y reutilización de la información pública y participación ciudadana en los
asuntos públicos de la Comunidad de Castilla y León.
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Este nuevo marco normativo parte de un claro mandato
general, que ordena a la Administración promover canales
propios de la e-democracia: «en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma se favorecerá la participación ciudadana a través del uso de las Tecnologías
de la Información y de la Comunicación» (artículo 55.1 del
proyecto de ley aragonés).13
Este mandato constituye el pórtico sobre el que se pretende construir el nuevo edificio jurídico de la participación
electrónica. Este precepto de partida refleja la filosofía de
las recientes leyes autonómicas, pero a partir de este punto
común se observa un escenario normativo que, desde una
perspectiva comparada, empieza a estar informado por el
principio de diversidad en cuanto que existe un diferente
grado de intensidad que parece otorgar la ley al uso de
las TIC. En unos casos, el legislador las concibe como un
instrumento más dentro de la variada panoplia de cauces
que permiten ejercer el derecho de participación: «Favorecimiento de los mecanismos de participación y de cultura
democrática mediante las nuevas tecnologías, entre otros
medios, e implementación progresiva de procesos de
participación a través de medios electrónicos» (artículo
37.1.e de la ley extremeña).14 En una línea similar, el proyecto de ley aragonés prevé la participación electrónica
como complemento de los instrumentos presenciales de
corte deliberativo: «la puesta en marcha de un proceso
de participación ciudadana deberá complementarse con
herramientas y recursos tecnológicos que faciliten la obtención de opiniones y propuestas ciudadanas en el Portal
de Participación Ciudadana» (artículo 55.3).
La ley navarra va más allá y parece conceder un carácter
preferente a la participación electrónica, al proclamar que el
derecho de participación se podrá hacer efectivo mediante
cualquier mecanismo que sirva para favorecer la implicación
de la ciudadanía en los asuntos públicos «y, especialmente,
mediante el uso de las nuevas tecnologías» (artículo 36.2).
Finalmente, en un escalón superior se sitúa el borrador
de anteproyecto de la ley de Castilla y León, que apuesta
directa y exclusivamente por la participación electrónica,
dado que el título III, «Participación ciudadana», tiene por
objeto «la regulación de la participación de los ciudadanos
de Castilla y León en los asuntos públicos a través del Portal
de Gobierno Abierto» (artículo 16).
En el desarrollo y para el cumplimiento efectivo de estas declaraciones genéricas (de intenciones), el legislador recoge
diferentes mandatos específicos que exigen una actuación
proactiva por parte de la Administración. Este contenido material o «núcleo duro» de las leyes autonómicas en el ámbito
de la participación electrónica puede agruparse en torno a
seis grandes ejes. En primer lugar, la previsión de canales
específicos para la promoción de la participación electrónica, como redes sociales e instrumentos de comunicación
social en Internet, tales como foros, blogs, plataformas de
vídeo, comunidades, u otros recursos web, o dispositivos de
telecomunicaciones móviles (artículo 36.2 de la ley navarra).
Como no podía ser de otro modo, el legislador se limita a recoger una cláusula habilitante que otorga un amplio margen
a la Administración para elegir, en cada momento, el canal
más adecuado a la importancia, complejidad o dimensión
de cada actuación pública. La cantidad, la variedad y el
dinamismo de estos canales complican la posible fijación
de estándares en una norma con rango de ley.
Entre los canales para la promoción de la participación electrónica, especial mención merece la regulación y creación
del Portal de Gobierno Abierto (artículos 7 de la ley navarra,
disposición adicional segunda de la ley extremeña, 37 del
proyecto de ley asturiano, 121 del proyecto de ley vasco y
2 del borrador del anteproyecto de ley de Castilla y León),
Portal de Participación Ciudadana (artículo 46 del proyecto
de ley aragonés) o Portal de Transparencia (artículos 20
del proyecto de ley riojano y 66.3 de la proposición de ley
de transparencia de Cataluña), elevado a la consideración
de canal institucional principal para promover, canalizar
y centralizar los espacios de participación electrónica en
las políticas de la comunidad autónoma. No obstante, este
espíritu centralizador parece matizarse en el texto asturiano,
en cuanto propone la creación de una diversidad de portales: «los sujetos incluidos en el artículo 2.1 impulsarán la
13.En la misma línea se expresan los artículos 4.5 de la ley canaria, 37.1.e de la ley extremeña, 36.2 de la ley navarra o 9.2 del anteproyecto
andaluz.
14.En la misma línea se expresan la ley balear (art. 6.1.e), el proyecto de ley del País Vasco (art. 116) y el anteproyecto andaluz (art. 9.1). Este
último texto proclama directamente la necesidad de promover tanto la participación electrónica como aquella que se desenvuelve a través
de cauces presenciales: «Las Administraciones Públicas andaluzas adecuarán sus estructuras organizativas, responsabilidades, funciones
y procedimientos con el fin de integrar la participación ciudadana en el conjunto de sus actuaciones para que ésta pueda ser ejercida tanto
individual como colectivamente, de forma real, efectiva, presencial y telemática».
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puesta en marcha de canales o plataformas de colaboración
dirigidas a la ciudadanía a través de internet».
Tan importante como su reconocimiento legal son los rasgos
que según el legislador deben informar a estos portales y
la participación que se genere en ellos. En este sentido,
deben habilitar espacios que permitan una bidireccionalidad:
«facilitar espacios en línea para que la ciudadanía de forma
abierta, pública, libre y sin intermediación pueda dirigirse
a la Administración Pública Vasca, tanto para proponer
iniciativas como para expresarse sobre las que proponga
la propia Administración», así como «impulsar el diálogo
bidireccional estimulando la participación ciudadana y el
compromiso público de su toma en consideración» (artículo
121.2 del proyecto de ley vasco).15 Esta toma en consideración conduce al segundo gran rasgo: garantizar una fase
de retorno, como compromiso de rendición de cuentas de
los poderes públicos, a través del informe de participación
ciudadana (artículos 18.4 de la ley valenciana y 48 de la ley
navarra), y siempre atendiendo al principio de publicidad
y transparencia con la publicación de los resultados de la
participación electrónica en el portal.
El segundo eje novedoso es el reconocimiento de derechos
específicos de participación electrónica en el diseño y
evaluación de políticas públicas y en la evaluación de los
servicios públicos. Fundamentalmente, la novedad radica
en la incipiente procedimentalización de esta participación
electrónica, encaminada así a fortalecer la concreción jurídica. Es el caso, por ejemplo, del derecho de participación
en la elaboración de las disposiciones administrativas de
carácter general, reconociendo los textos extremeño (artículo 40), navarro (artículo 44), vasco (artículo 120), andaluz
(artículo 26) y catalán (artículo 69) un derecho específico de
«remisión de sugerencias o recomendaciones» a través de
un procedimiento que no sustituye al trámite de audiencia e
información pública ni atribuye la condición de interesado.
La participación a través de sugerencias se desarrollará principalmente por medio de las sedes electrónicas o portales
de participación ciudadana, y serán tenidas en cuenta por el
órgano encargado de la tramitación que podrá asumirlas o
rechazarlas motivadamente y, posteriormente, ponerlas en
conocimiento de quienes las han promovido, y que deberá
publicar la respuesta en la plataforma correspondiente (principio bidireccional). En este sentido, y para mayor concreción
jurídica, resaltan las obligaciones temporales impuestas en
el borrador del anteproyecto de ley castellano-leonés, que
prevé la inserción de los anteproyectos objeto de participación mediante su inserción en el Portal de Gobierno Abierto
durante un período mínimo de 10 días naturales (artículo 18).
La participación electrónica para hacer efectivos los
instrumentos específicos de participación ciudadana
conforma el tercer gran eje de la nueva regulación autonómica, definidos estos instrumentos específicos como los
cauces utilizados por la Administración para hacer efectiva
la participación de la ciudadanía en las políticas públicas. Así,
se habilita el fomento de la participación electrónica para la
puesta en marcha y convocatoria de encuestas, sondeos o
paneles ciudadanos sobre las actividades públicas (artículos
36.2.c de la ley navarra y 37.2 de la ley extremeña) o la
participación en la elaboración de los presupuestos garantizando la información por vía electrónica para (¡casi nada!)
promover mecanismos de democracia directa (artículos 37.1.f
de la ley extremeña y 6.1.f de la ley balear).
Sin duda, son los textos andaluz y catalán los que de forma
clara incorporan las TIC en la aplicación de un importante instrumento específico de participación ciudadana: las consultas
participativas. Partiendo de la obligación general de promover
el ejercicio efectivo del derecho a la participación ciudadana a
través de las TIC, el anteproyecto andaluz establece que uno
de estos espacios deben ser los sistemas de votación y encuesta de carácter electrónico (artículo 9.2). Así, al regular las
consultas participativas y su sistema de votación, se ordena la
habilitación de sistemas que permitan «emitir el voto por correo y, en su caso, mediante sistemas electrónicos» (artículo
36.3). Por su parte, la proposición de ley de Cataluña (artículo
28) prevé que las consultas populares puedan realizarse por
medios electrónicos, según el tipo de consulta, y añade que
el canal electrónico de votación ha de tener siempre un
carácter voluntario (el ciudadano debe elegir entre votar
de forma presencial, por correo o por medios electrónicos).
El cuarto eje trata de dar respuesta a uno de los grandes retos
a los que se enfrentan los poderes públicos en la promoción
15.En el mismo sentido se pronuncia la exposición de motivos del proyecto de ley asturiano, que «promueve la creación de instrumentos
de participación ciudadana y plataformas de gobierno abierto con la finalidad de impulsar cauces de comunicación bidireccionales entre
la ciudadanía y la Administración Pública». Con este objetivo, «se fomentará el uso de instrumentos adecuados como la conversación
telemática bidireccional» (art. 36.2).
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de la participación electrónica: la brecha digital. De nuevo,
conviene traer a colación la Recomendación (2009), que
resalta los riesgos potenciales que se derivan de la falta de
acceso a las TIC y el poco dominio de e-alfabetización de ciertos sectores de la población. Por ello, el legislador autonómico
parte del principio de accesibilidad para garantizar una participación real y efectiva, de modo que la utilización de los medios tecnológicos y electrónicos no debe implicar, en ningún
caso, merma de derechos de los ciudadanos ni restricciones
o discriminaciones de cualquier naturaleza en dicho acceso
(artículo 4.n de la ley extremeña); por lo que debe fomentarse,
además, el acceso a los procesos participativos por medios
electrónicos y eliminar las barreras que limiten dicho acceso
(artículos 17 de la ley canaria y 62.2 del anteproyecto andaluz).
En quinto lugar, y en parte también como respuesta al reto
de la brecha digital, la ley ordena la puesta en marcha de
planes formativos dirigidos a la ciudadanía y al personal al
servicio de la Administración en materia de e-democracia
(entre otros, artículos 34 de la ley navarra, 23 de la ley
valenciana, 61.2.d del proyecto de ley aragonés y 64.2.d del
anteproyecto andaluz). La finalidad es impulsar una estrategia de alfabetización digital para garantizar el principio
de igualdad en el ejercicio del derecho de participación,
siguiendo la línea planteada por la Recomendación (2009)
que insta a reducir la brecha digital mediante el apoyo a
la educación y la formación en alfabetización electrónica.
El último aspecto novedoso que merece ser destacado en el
reciente panorama normativo es la previsión de una unidad
administrativa específica para la democracia digital en
el anteproyecto andaluz. Dentro del título regulador de la
organización administrativa de la participación ciudadana,
y como órgano directivo para el fomento de la participación
ciudadana, señala que funcionará el centro directivo competente en materia de política digital como el encargado
de asumir las funciones, con carácter transversal para la
Administración autonómica, de promoción e impulso de la
participación ciudadana a través de las tecnologías de la
información y la comunicación. En concreto, esta función
será desarrollada específicamente por una unidad administrativa dependiente de este centro directivo, que actuará
como referencia especializada y de coordinación en materia
de democracia digital para los distintos departamentos y
organismos de la Administración (artículo 76.2).
En definitiva, la ley parece que ha asumido la necesidad de
reconocer contenidos propiamente jurídicos y exigibles a los
poderes públicos. La nueva legislación autonómica quiere
exteriorizar una voluntad de cambio, encontrando nuevos
mandatos que reflejan una mayor concreción jurídica y un
tránsito del «podrán» al «deberán». Desde aquí defendemos
que este tránsito es fundamental para promover de manera
progresiva, real y efectiva mayores cotas de participación
electrónica en nuestras administraciones, y reducir así el
margen de discrecionalidad. Como se ha ido viendo, la ley
empieza a reconocer el carácter preceptivo de algunos instrumentos de participación electrónica, obliga a la creación
de un portal de participación o exige garantizar un retorno
de las aportaciones ciudadanas. Es cierto que otros aspectos
concretos para favorecer la participación electrónica aún no
han encontrado reflejo y concreción en la legislación, como
las exigencias de accesibilidad, los requisitos de usabilidad
o la regulación de contenidos mínimos. Pero quizás es aquí
donde hay que poner en valor el papel que debe desempeñar
la norma reglamentaria para garantizar un ejercicio real y
efectivo del derecho de participación electrónica.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la necesidad
de una mayor concreción, el exorbitante tecnicismo de esta
materia y la velocidad de los cambios tecnológicos otorgan
un especial protagonismo al reglamento. En este sentido,
conviene resaltar que la relación entre Derecho y TIC no es
del todo pacífica, y más aún si tenemos presentes los retos
a los que se enfrenta la norma jurídica en la ordenación de
la e-democracia. A los problemas generales con los que se
encuentra el legislador para regular la participación ciudadana, se añaden otros específicos en el ámbito de la participación electrónica: flexibilidad, dinamismo, variabilidad
técnica, desconocimiento, costes o el tempo reposado que
exige el Derecho. Sin duda, habrá que esperar al desarrollo
reglamentario de las nuevas leyes autonómicas.
Finalmente, es necesario reflexionar sobre determinadas
cuestiones que el legislador debería ir adoptando para
configurar un marco normativo adecuado, como la posibilidad de innovar la regulación de la participación orgánica
mejorando los principios de información, transparencia y
participación;16 la inclusión de un régimen de infracciones
y sanciones; o la debida separación entre los elementos
propios de la e-Administración y de la e-democracia. En
16.Artículo 56 del proyecto de ley aragonés: «1. Se publicarán en el Portal de Participación Ciudadana los órganos de participación ciudadana
dependientes de la Administración de la Comunidad Autónoma. A efectos de su publicación, la creación, modificación y extinción de estos
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cuanto al modelo de participación ciudadana diseñado por
el legislador, la propuesta que se pretende apoyar en este
estudio es la necesidad de configurar un modelo participativo mixto (presencial y tecnológico) y no focalizar el interés
en un modelo basado, casi exclusivamente, en las TIC. Pero
este asunto se verá en el siguiente apartado.
4. Un recorrido por las estrategias
de participación electrónica,
¿las TIC como respuesta?
Este recorrido normativo permite afirmar que el régimen
jurídico que se encuentra actualmente en fase de construcción no es sino la institucionalización legal de la práctica
administrativa que se viene desarrollando en los últimos
años. Dicho de otro modo, el legislador no se anticipa,
está ejerciendo un papel de codificador de los espacios e
instrumentos de participación electrónica que se vienen
aplicando. Por este motivo, los rasgos y contornos de las estrategias autonómicas para la promoción de la participación
ciudadana se ven claramente reflejados en esta normativa,
así como las diferencias existentes entre estas estrategias.
En concreto, en el plano de la participación electrónica, las
estrategias (y su consiguiente reconocimiento normativo)
se pueden englobar en torno a tres grandes modelos de
participación desde la perspectiva de la e-democracia.
4.1. Modelos de participación electrónica
En primer lugar, el modelo tecnológico de participación, basado fundamentalmente en las TIC, sin perjuicio de aquellos
trámites o instrumentos presenciales preceptivos recogidos
en otras leyes sectoriales. Comunidades autónomas como
País Vasco, Castilla y León o Asturias sustentan el grueso de
su nuevo modelo participativo en los espacios tecnológicos,
creando portales institucionales y abriendo otros canales
(redes sociales, aplicaciones móviles, etc.) que permiten a
cualquier ciudadano participar con carácter universal en
las decisiones públicas.
El modelo presencial de participación, en el que se han
situado tradicionalmente Aragón, Cataluña o Canarias, es
aquel en el que las TIC quedan relegadas a un segundo plano
y se revaloriza el impulso de procesos participativos presenciales de carácter deliberativo. En estos procesos se implica
de manera activa a los agentes potenciales afectados por
las decisiones políticas, generando espacios que permiten
presentar alternativas y generar un debate público en torno
a los diversos argumentos.
Finalmente, el modelo intermedio o mixto de participación,
que acompaña las experiencias presenciales con los espacios ofrecidos por las TIC. Este modelo es, como se verá
más adelante, el estadio natural de llegada para aquellas
estrategias participativas que apuestan por una visión
global, como las comunidades autónomas de Aragón o
Andalucía.
Estos modelos son descritos en su estado puro, de modo que
en la práctica las iniciativas impulsadas se mueven dentro
de un continuum de espacios participativos. Además, y
tomando como referencia «la escalera de participación»
–información, comunicación, consulta, deliberación, decisión– (Arnstein, 1971), conviene precisar que la aplicación
de las TIC sigue siendo hoy desigual según sea el nivel de
participación. Es cierto que con carácter general se está
avanzando progresivamente en herramientas propias de edemocracia, pero las mejores experiencias se han producido
fundamentalmente en las primeras fases de la escalera de
participación (información y comunicación) y se difuminan
en la esfera de decisión (voto electrónico). Un escenario del
todo coherente con el foco de atención de los mandatos
estatutarios citados anteriormente, si bien los últimos textos
legales pueden modificar esta afirmación con la regulación
de la participación electrónica a través de instrumentos
como las consultas populares o participativas.
Las funciones informativas y comunicativas han sido y son
las más frecuentes, dado que las TIC facilitan un acceso más
directo a la información pública, al generar una distribución
eficiente y sencilla de toda la documentación generada en el
proceso político. Partiendo de esta idea y entendiendo que
poner el acento en el voto electrónico (democracia directa)
22. órganos
h t t p : / /deberá
w w w. ccomunicarse
o n g r e s o . eals /p
Departamento
o r t a l /p a g ecompetente
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o p U p C G I ? Cciudadana,
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1&DOCORDER=LIFO&QUERY=%28BOCG-10-A-81-5.CODI.%29#(Página1)
composición, funciones y demás aspectos esenciales de su régimen
(Boletín de
General
funcionamiento.
de las Cortes
2. El
Generales
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10-A-81-5,
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los órganos
de
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los participación
Diputados, serie
ciudadana
A, núm.se
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de 28
pordeeloctubre
principio
dede
2014).
transparencia.
[Fecha de consulta:
A tal fin, se
1 depublicará
noviembre
en de
el Portal
2014]. de Participación Ciudadana la
23.convocatoria
C. Rogel Vide y(2013,
el orden
pág.del
749-761).
día con carácter previo a la celebración de sus sesiones, así como el acta de cada sesión».
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impulsadas por el Gobierno de Aragón, se configura como
una plataforma de apoyo a las entidades locales.
llevaría a un reduccionismo de la e-democracia,17 es cierto
que el ámbito de mejora progresiva está teniendo lugar
fundamentalmente en la esfera de los espacios de democracia participativa (foros electrónicos, blogs, encuentros
virtuales, etc.).
Irekia se constituye como una plataforma completa de
gobierno abierto, ya que incluye no solo la participación
ciudadana, sino también la transparencia y la escucha
activa. Este portal aporta un modelo de participación bidireccional: por un lado, el Gobierno vasco publica, dentro
del apartado de propuestas del Gobierno, las iniciativas o
proyectos que abre a las opiniones y aportaciones de la
sociedad civil; por otro lado, permite realizar propuestas
ciudadanas, que se mantienen públicas abiertas para recoger más aportaciones y un debate público. La plataforma
se completa con la publicación de un espacio dedicado a la
escucha activa, que recoge las opiniones más notorias de la
ciudadanía en Internet y las redes sociales, los principales
temas de conversación, así como encuestas sobre temas
técnicos y políticos.
4.2. Algunos ejemplos de plataformas
autonómicas
Con esta filosofía, la mayoría de las comunidades autónomas
están creando portales de participación que, con diferente
denominación, constituyen plataformas inspiradas en el
principio bidireccional, de modo que se publican proyectos
gubernamentales para su debate y conocer así la opinión
de los ciudadanos con la recepción de sus aportaciones
y mejoras, y se abren espacios para que los ciudadanos
hagan propuestas para su posterior valoración por el resto
de los ciudadanos y por la Administración. Entre todos
estos portales vamos a centrar aquí nuestra atención, a
modo de ejemplo, en las plataformas aragonesa y vasca,
por su consolidación en el tiempo, sus rasgos específicos
que los diferencian del resto de las plataformas y por su
reconocimiento internacional.18
Y, sin embargo, el carácter bidireccional y deliberativo de
las TIC aún cuenta con importantes déficits si lo comparamos con otros instrumentos presenciales que se vienen
consolidando, como el denominado proceso de participación
ciudadana.19 Es este uno de los grandes retos del aplicador
de la ley. Si bien la participación unidireccional puede servir
para acercar a los sujetos implicados en la gestión pública y
fundamentar la adopción de determinadas decisiones públicas, sin duda es la participación deliberativa y bidireccional
la que garantiza una gestión eficaz del interés común. Desde
la concepción habermasiana de la democracia deliberativa,
el modelo de participación debe generar un compromiso con
la idea de negociación, el debate e intercambio de ideas, la
recepción y propuesta de acciones políticas, y con su toma
en consideración.
El Portal Aragón Participa, iniciativa pionera en este campo
en España, constituye la plataforma del Gobierno de Aragón
destinada a informar de las iniciativas y los procesos de participación ciudadana impulsados en la comunidad autónoma
y a desarrollar espacios de participación en línea. Constituye, por tanto, una web de información y participación de la
que se interpreta que Aragón adopta un modelo mixto que
combina la participación presencial a través de procesos de
participación deliberativa (garantizando su transparencia al
facilitar la consulta en el portal de los documentos, debates
y actas de estos procesos), con la participación electrónica,
abriendo espacios (encuestas, foros, etc.) para que los ciudadanos puedan realizar sus aportaciones a las diferentes
políticas del Gobierno y que son objeto de respuesta en
una fase de retorno. Pero este portal también destaca por
constituir una web global de la comunidad autónoma, ya
que, además de incorporar las experiencias participativas
4.3. Reflexiones desde las experiencias
autonómicas
Es cierto que el papel de las TIC resulta útil y operativo en la
fase de información, pero el debate sobre su utilización gana
complejidad cuando su ámbito de acción es la promoción de
17. L. Cotino (2007, pág. 79).
18.La Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas, en su informe de 2012 «El desafío hacia el gobierno abierto en la
hora de la igualdad», ya ponía como ejemplo tres plataformas españolas: Aragón Participa, Opina Extremadura e Irekia. <http://www.cepal.
org/ddpe/publicaciones/xml/9/46119/w465.pdf>.
19.Este proceso se regula en los artículos 52 del proyecto aragonés (procesos de participación ciudadana), 111 del proyecto vasco (procesos
participativos), 15 y siguientes del anteproyecto andaluz (procesos de deliberación participativa) y 2.d de la proposición de Ley de participación ciudadana de Cataluña (procesos participativos institucionales).
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la participación ciudadana. Los defensores de la introducción
de las TIC sustentan su discurso en diferentes argumentos,
como la reducción de la asimetría de la información y la
participación y, por consiguiente, la universalización de
hecho del derecho de participación y la pluralidad política
del debate; mayor eficacia y eficiencia, que permiten una
reducción de los costes de la participación en términos económicos, temporales y organizativos; la generación de una
participación más informada; o la promoción de la inclusión,
al extender la posibilidad de participación a aquellos sectores de la población que normalmente no participan o que
participan menos. En definitiva, dan respuesta a uno de los
principales problemas de los que adolecen algunos modelos
de democracia participativa y que se conectan con la lógica
selectiva y discriminatoria, al superar el protagonismo de
los «grupos profesionales de la participación».
Como contrapeso a las indudables ventajas, desde otras
posiciones se alerta de los riegos y dificultades de aplicar
las TIC al ámbito de la participación ciudadana. Entre otros,
se argumenta que la extensión de procesos de e-democracia
supone una ampliación y fragmentación de la demanda de
productos gubernamentales, lo que genera una presión
creciente en la esfera gubernamental; la brecha digital
supone un acceso desigual a la oferta de participación, ya
que excluye del ejercicio de este derecho a gran parte de
la sociedad; o la pérdida de calidad de la participación en la
arena tecnológica frente a la deliberación presencial.
El segundo de estos argumentos, la brecha o estratificación
digital, podría generar una dualización social en el ámbito
del derecho de participación, una democracia de élites
(elitocracia) y una sobrerrepresentación con innegables
problemas para la teoría de la legitimidad y representatividad. Si la participación no aumenta considerablemente y las
opiniones de los ciudadanos que sí participan a través de la
red fuesen determinantes, generaríamos un escenario que
podría conllevar un déficit de verdadera representatividad.
Respecto a la ausencia de calidad de la participación, se
defiende con acierto que el sistema político y las TIC tienen
principios de funcionamiento diferentes. La democracia
tiene un marco más tranquilo –inversión de tiempo para
la deliberación y la interacción– y supone un razonamiento
complejo y elaborado que incorpora varias perspectivas,
mientras las TIC imponen un marco más acelerado y tienden
a la simplificación de los razonamientos, de la socialización
y de la cultura política.20
Tras estos argumentos se traduce, en sus modelos extremos,
un intenso debate que no es ni mucho menos unidimensional; al revés, las TIC pueden proyectarse en las diversas
concepciones de la democracia, y coexistir dos versiones
diferentes atendiendo a su grado transformador. Por un lado,
la versión fuerte, en la que las TIC vienen a ser la excusa para
superar el sistema político actual, late así una apuesta por
una democracia directa, en la que cada ciudadano puede expresar instantáneamente desde su pantalla de ordenador su
punto de vista. Se trataría de crear un tipo de democracia directa de alta tecnología en las poliarquías representativas de
hoy.21 Por otro, la versión débil, que defiende el uso de las TIC
dentro de la lógica interna de la democracia representativa
para mejorar su funcionamiento a través de instrumentos
complementarios. Es decir, apuesta por una concepción de
la democracia que tiende a ser más deliberativa y participativa, siempre en el marco de un sistema de democracia
representativa e indirecta,22 como estrategias que buscan
una nueva manera de hacer política de forma más participada y primando los elementos relacionales de las TIC.23
Partiendo aquí de esa versión «débil», en la que defendemos
el sistema representativo reconociendo en paralelo sus imperfecciones, está claro que el impulso de la e-democracia
debe estar ligado a la mejora de la calidad de la política
y la democracia, la generación de confianza y aceptación
del proceso político, así como la posibilidad de compartir la
responsabilidad de las tomas de decisiones públicas. Si entendemos la e-democracia como modelo dirigido a mejorar
la calidad democrática, conviene reflexionar en torno a la
operatividad de algunos modelos de participación electrónica implementados. Los mecanismos participativos no deben
buscar la cantidad en la participación a toda costa, sino la
calidad.24 Y si el compromiso lo tenemos con la calidad de
20.C. Colombo (2006, pág. 35-36).
21.M. J. Sodaro (2006, pág. 136).
22. L. Cotino (2006, pág. 3-4)
23.J. Subirats (2002, pág. 20).
24.Incluso en este aspecto de «cantidad», tampoco las plataformas de participación que se vienen creando vencen hoy a los nuevos canales
presenciales. Las recientes experiencias autonómicas permiten comprobar cómo, desde una perspectiva cuantitativa, el número de aportaciones ciudadanas es bastante mayor en las iniciativas deliberativas presenciales que en los nuevos portales de participación ciudadana.
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la participación, todo mecanismo debe estar basado en la
idea de deliberación pública y democrática (más allá de
los beneficios que reportan los canales unidireccionales en
las fases primeras de la escalera de la participación). Es
necesario potenciar el diálogo entre la propia ciudadanía y
entre la ciudadanía y la Administración. Y en este sentido,
si hablamos de e-democracia, la tecnología no es nunca un
fin, sino solo un medio al servicio de estas consideraciones.25
5. A modo de conclusión
El debate sobre la utilidad de las TIC para una participación
política de calidad sigue y seguirá vivo. Desde una posición
utópica, que considera la extensión de Internet a la vida
pública como una fuerza democratizadora que activará
la participación, hasta la vertiente realista pesimista, que
considera que Internet ahondará las diferencias y el control
dirigista. Es cierta la capacidad de las TIC para facilitar la
democracia participativa al mejorar la comunicación entre
los ciudadanos y los poderes públicos. Pero en ningún caso
se debe incurrir en el error de pensar que las TIC serán
la panacea y la solución mágica a los problemas actuales.
En ocasiones se acude con excesivo entusiasmo a las TIC
como salvadoras de la democracia, pero debemos guardar
un mesurado optimismo porque las TIC por sí mismas no
promueven la participación ciudadana. La tecnología no es
más que un instrumento, no garantiza ni mayor ni mejor
participación, y ni mucho menos promueve ciertos valores
inherentes a una democracia real y de calidad.
La democracia electrónica no debe suponer un cambio
radical en el sistema político, sino una mejora en el fun-
cionamiento de nuestra democracia representativa que
ayuda a acercar a los ciudadanos y a sus representantes
políticos. Es necesario repensar de forma global el derecho
de participación, como vía para perfeccionar el sistema representativo, a través del diseño de una «auténtica» política
de promoción de la participación ciudadana que adquiera
la naturaleza de integral, en el sentido ya citado de configurar modelos mixtos (tecnológicos y presenciales). Una
política de promoción en la que la riqueza deliberativa que
aportan los nuevos instrumentos presenciales les otorgue
un papel principal, atribuyendo un carácter complementario
y de apoyo a las TIC. Una política que, finalmente y en su
objetivo de promover una participación real y de calidad,
tenga presentes determinados elementos estratégicos: las
iniciativas de participación y, en concreto, de e-democracia
requieren de una planificación (en muchas ocasiones se ha
optado por una visión cortoplacista); la concepción de las
TIC como instrumento esencial para favorecer la información, pero cuya aplicación en la arena de la participación
debe ser pausada, progresiva y con un análisis estratégico
previo; y el cambio cultural exige un fuerte liderazgo político
que aplique estrategias transformadoras profundas.
Muchas iniciativas aplican una versión drástica del cambio
cuando este tipo de transformación requiere un cambio
cultural –social y administrativo– progresivo. Muchas de
las actuales experiencias de democracia electrónica son
ejemplos de construcción de la casa por el tejado, poniendo
en marcha campañas de repercusión mediática pero con
un resultado «relativo» en cuanto al grado cuantitativo y
cualitativo de participación. Surge un boom de experiencias, una carrera por diseñar el espacio tecnológico más
avanzado e innovador, sin tener en cuenta que muchas de
estas iniciativas no construyen los cimientos necesarios.
25. J. L. Martí (2008, pág. 8-9).
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completa se puede consultar en http://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/es/deed.es.
Sobre el autor
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Jefe del Servicio de Participación Ciudadana
Departamento de Presidencia y Justicia del Gobierno de Aragón
Licenciado en Derecho por la Universidad de Zaragoza. Cuerpo de Funcionarios Superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Investigador-colaborador de la Fundación Manuel
Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico.
Departamento de Presidencia y Justicia
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ARTÍCULO
Los principios de los datos abiertos
en la legislación española*
Agustí Cerrillo
Catedrático de Derecho administrativo
(UOC)
Resumen
Los datos públicos que se ponen a disposición de los ciudadanos deben cumplir determinadas características que persiguen garantizar que se puedan reutilizar fácilmente para generar nueva información
o servicios y, en última instancia, para incrementar la transparencia de las administraciones públicas.
En este artículo se examina el reconocimiento de estas características en la legislación española y
se analiza su reflejo en los portales de datos abiertos impulsados por las administraciones públicas
españolas en los últimos años, a través de la lectura de los avisos legales que difunden los portales de
datos abiertos de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas. Finalmente,
se realizan diferentes propuestas para garantizar la adecuada reutilización de los datos.
Palabras clave
datos abiertos, información sector público, transparencia, reutilización, avisos legales
Tema:
administración electrónica
*Este artículo es una versión revisada de la comunicación que con el mismo título se presentó en el I Congreso Internacional sobre Open Government: Teoría y Realidad del Gobierno Abierto, organizado por AVAPOL y la Universidad de
Valencia-Red Derecho TICS en Valencia, los días 21-22 de noviembre de 2013. Los ejemplos citados se corresponden
a los avisos legales publicados en los portales de datos abiertos analizados en noviembre de 2013.
Agustí Cerrillo
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Open Data Principles in Spanish law
Abstract
Public data made available to citizens must meet certain characteristics to guarantee it can be easily
reused to generate new information or services and, ultimately, to increase the transparency of public
bodies. This article examines the recognition of these characteristics in the Spanish legislation and
analyses how this is reflected in the open data websites set up by Spanish public bodies in recent years
through examining the legal notices on these open data websites provided by Spanish public entities at
both the national and regional levels. Lastly, we make a range of proposals for guaranteeing the adequate
reuse of this data.
Keywords
open data, public sector information, transparency, data reuse, legal notices
Topic
e-adminsitration
1. Los portales de datos abiertos
que las administraciones públicas suministren información
que pueda ser fácilmente reutilizada.
A través de los portales de datos abiertos, las administraciones públicas ponen a disposición de los ciudadanos datos
que están en su poder en formatos que facilitan la redistribución, reutilización y comercialización. Los portales de datos
abiertos constituyen un instrumento útil para facilitar tanto
el aprovechamiento de los datos públicos de la forma más
efectiva como la transparencia de la administración, al poner
en estos sitios web a disposición de los ciudadanos cientos
de miles de conjuntos de datos en formatos procesables
automáticamente.
La apertura de datos públicos comparte algunas finalidades
con el acceso o la difusión de información del sector público
a través de medios electrónicos aunque intenta superar
algunos de sus límites, básicamente los derivados de la
propia actitud de las administraciones públicas frente a la
difusión de la información, y da un mayor protagonismo
a los ciudadanos.1 A través de la apertura de datos públicos se favorece la transparencia de las administraciones
públicas en la medida en que se facilita su reutilización
para conocer, analizar y evaluar la actividad administrativa.2
Además, mediante la apertura de datos también se facilita
la creación de información y la oferta de nuevos servicios
de valor añadido basados en los datos difundidos por las
administraciones públicas.3 En síntesis, como ha afirmado
La apertura de datos públicos persigue facilitar la reutilización de la información del sector público a través del uso
intensivo de las tecnologías de la información y la comunicación. La apertura de datos públicos fija la atención en
1.Como apunta I. Martín Delgado (2014, pág. 376) «transparencia, reutilización y datos abiertos son conceptos inseparablemente unidos en
la lógica de la generación de conocimiento y del otorgamiento de un valor agregado a la información».
Véase un análisis de estos mecanismos y del impacto de las tecnologías de la información y la comunicación en su evolución en A. Cerrillo
i Martínez, (2012, pág. 707-724).
2.Access Info Europe and Open Knowledge Foundation (2010).
Como destaca el informe de seguimiento del Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto impulsado por Barack Obama, la apertura
promueve la rendición de cuentas del gobierno y también el intercambio de información pública haciéndola disponible en formatos abiertos
y accesibles (accesible en <http://www.whitehouse.gov/open> [fecha de consulta: noviembre de 2013]).
3.Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre
«Datos abiertos. Un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente», COM (2011), 882 final, 2011.
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Tim Berners-Lee, «los datos de las administraciones públicas
se están poniendo en línea para aumentar la rendición de
cuentas, facilitar información útil sobre el mundo, y para que
las administraciones públicas del país y el mundo funcionen
de manera más eficiente».4
La conjugación entre administraciones públicas y ciudadanos
para dar la mayor difusión posible a la información del sector
público es el principal valor de los datos abiertos. Como
reconoce Llinares, el espíritu de la filosofía de open data
es «coger datos que en sí mismos no ofrecen ningún valor
y dotarlos de significado para convertirlos en conocimiento
válido y con valor para los demás».5 Para conseguir estas
finalidades es necesario que los datos públicos sean fáciles
de localizar, de licenciar y de reutilizar.6 Sin embargo, como
recuerda Martín Delgado, «la liberación de datos responde
en estos momentos más a un ejercicio de voluntarismo
político de algunos dirigentes que han sido conscientes
de la importancia de ello que a una consecuencia de su
exigibilidad jurídica».7
Para conseguir todas estas finalidades, los datos deben
cumplir varias características.8 En efecto, los datos abiertos deben poder ser libremente utilizados, reutilizados y
redistribuidos por cualquier persona, estando, en su caso,
únicamente sujetos al reconocimiento de la autoría y a la
redistribución bajo la misma o una licencia parecida al original.9 Todas estas características que deben definir los datos
se recogen generalmente en los conocidos Principios de los
datos abiertos, impulsados p
or la Sunlight Foundation, y que
son de aceptación general en el marco de los proyectos de
datos abiertos desarrollados en todo el mundo.10
Según estos principios, los datos deben ser:
1.Completos. Los datos deben ser tan completos como sea
posible. Los datos abiertos que se difunden no pueden
estar afectados por cuestiones relativas a la privacidad,
la seguridad o cualquier otra restricción.
2.Primarios. Los datos abiertos deben ser datos primarios
originales. Se debe facilitar información sobre cómo
se han obtenido los datos y dónde se encuentran los
documentos originales de manera que los usuarios
puedan comprobar si los datos han sido seleccionados
y almacenados adecuadamente.
3.Oportunos. Los datos se facilitarán de forma rápida tan
pronto como sean recogidos. En la medida de lo posible
hay que facilitar los datos en tiempo real de manera que
se pueda maximizar su valor. Hay que dar prioridad a la
difusión de los datos que sean time sensitive.
4.Accesibles de forma física y electrónica. Los datos deben
ser tan accesibles como sea posible tanto a través de
medios físicos como electrónicos para evitar los desplazamientos o la necesidad de solicitar formalmente
el acceso a la información.
5.Procesables electrónicamente. Los datos deben estar
disponibles en formatos de uso generalizado y que faciliten su procesamiento automático.
6.No discriminatorios. Los datos deben estar disponibles
para todos, sin que sea necesario hacer una solicitud o
cualquier otro trámite.
7.Uso de estándares abiertos en la difusión de la información.
4.T. Berners-Lee (2009); R. Lacombe et al. (2011).
Según la Comisión Europea, «[...] el impulso hacia la utilización de datos abiertos está cobrando fuerza en varios Estados miembros, los
cuales están adoptando este concepto por razones de transparencia, eficiencia administrativa y potencial económico de la reutilización».
Véase al respecto la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de
las Regiones sobre «Datos abiertos. Un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente», COM (2011), 882 final, 2011
5.J. Llinares (2010).
6.Access Info Europe and Open Knowledge Foundation (2010).
7.I. Martín Delgado (2014, pág. 405).
8.Véanse al respecto los trabajos de la Public Sector Transparency Board en junio de 2010 (<http://data.gov.uk/blog/new-public-sectortransparency-board-and-public-data-transparency-principles>). [Fecha de consulta: octubre de 2013].
9.En este sentido, véase el Open Data Handbook (<http://opendatahandbook.org/en/what-is-open-data/>). [Fecha de consulta: octubre de 2013].
10.http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/ [Fecha de consulta: noviembre de 2014].
De todos modos, existen otras iniciativas. Véanse, por ejemplo, el G8 Open Data Charter (<https://www.gov.uk/government/uploads/system/
uploads/attachment_data/file/207772/Open_Data_Charter.pdf>) o los Ocho principios de los datos gubernamentales abiertos <http://www.
opengovdata.org/home/8principles>. [Fecha de consulta: noviembre de 2014].
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8.Sin licencia. El uso de los datos no debe someterse a
ninguna regulación que restrinja su reutilización excepto, de forma razonable, cuando haya aspectos relativos
a la privacidad o la seguridad.
9.Permanencia. Los datos deben estar a disposición de
forma permanente. En el caso de que se modifique la
información debe indicarse.
10.Costes. No se ha de establecer una contraprestación
para poder acceder o reutilizar los datos y, en el caso
de que se establezca, su cuantificación debe basarse
en costes marginales y no en costes totales.
Poco a poco van extendiéndose los proyectos de apertura
de datos públicos,11 en el marco de los proyectos de gobierno abierto.12 En España ya se han desarrollado diferentes
iniciativas pioneras de la mano tanto de la Administración
General del Estado (datos.gob.es) como de la mayoría de
las comunidades autónomas. También algunos municipios
han impulsado sus proyectos de datos abiertos (Badalona,
Barcelona, Gijón o Zaragoza, por poner algunos ejemplos).13
2. Los principios de los datos
abiertos en el ordenamiento
jurídico español y su aplicación
en los portales de datos abiertos
En la actualidad, los principios de datos abiertos no se
encuentran recogidos explícitamente en ninguna norma en nuestro ordenamiento jurídico a pesar de que su
contenido no solo es plenamente respetuoso con él, sino
que en muchos casos se desprende de una lectura de él.14
Como veremos en las próximas páginas, estos principios
también tienen un reflejo en los proyectos de datos abiertos
impulsados por la Administración General del Estado y las
administraciones autonómicas.
2.1. Los principios jurídicos aplicables
a los datos abiertos
Como hemos apuntado anteriormente, los principios de
los datos abiertos no se han visto recogidos como tales
en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, la lectura
de las diversas normas vigentes permite identificar los siguientes principios relativos a la difusión y la reutilización
de los datos plenamente aplicables a los datos abiertos.15
11.A modo ilustrativo de la extensión de proyectos de apertura de datos públicos en el ámbito mundial puede consultarse <http://datos.
fundacionctic.org/sandbox/catalog/faceted/; http://epsiplatform.eu/content/category-1-public-sector-information-psi-data-cataloguesgovernments-direct-access-data>. [Fecha de consulta: noviembre de 2011].
12.Como recuerda L. Cotino (2012, pág. 51-92), «Los elementos básicos del concepto de gobierno abierto son más transparencia, reutilización
de la información, participación pública y colaboración y todo ello merced a internet y la web 2.0», y prosigue afirmando que «el gobierno
abierto supone un especial aporte no por la reutilización de la información (algo estimulado desde hace décadas en Estados Unidos y desde
2003 en la Unión Europea), sino en el énfasis en que las instituciones faciliten activamente dicha reutilización bajo la noción de “open data”».
13.Véase Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (2013).
14.Como recuerda L. Cotino (2014, pág. 68).
De todos modos, debe observarse que las normas que se han ido aprobando al amparo de la LTAIBG incorporan cada vez más diversos
principios que persiguen garantizar la apertura de los datos. Véase, al respecto, el artículo 6 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. En cambio, en el caso de La Rioja, si bien la exposición de motivos de la Ley 3/2014, de 11 de septiembre,
de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja indica que el título IV está dedicado al dato abierto, su lectura muestra que se limita a la
regulación de la reutilización de la información pública sin determinar las características que deben cumplir los datos.
Asimismo, debe tenerse presente que el artículo 5 de la Directiva 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector
público –modificada en este punto por la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013– prevé que
«[...] los organismos del sector público facilitarán sus documentos en cualquier formato o lengua en que existan previamente y, siempre que
sea posible y apropiado, en formato legible por máquina y conjuntamente con sus metadatos». Sin embargo, aún no ha sido transpuesto
a nuestro ordenamiento.
15.Véase una aproximación general a los atributos de la información pública según la LTAIBG en J. F. Muñoz Soro y J. L. Bermejo Latre (2014,
pág. 207 y sig.): «La redefinición del ámbito objetivo de la transparencia y el derecho de acceso a la información del sector público».
De todos modos, debemos tener en cuenta la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto que al regular el
contenido del portal de gobierno abierto prevé que se configura como un espacio destinado a «[...] poner a disposición de la ciudadanía
datos en formatos abiertos, para que puedan ser reutilizados en beneficio público y en beneficio de cualquier persona interesada en
obtener productos derivados para generar valor y riqueza, en lo que se conoce como proyectos de apertura de datos u Open Data» (art. 7)
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En particular, los principios aplicables a los datos abiertos
son:
•• Accesibilidad. Los datos abiertos deben ser accesibles y
comprensibles. Su uso no puede causar discriminaciones
por razón del medio utilizado o por las capacidades o dificultades que tengan los destinatarios.
•• Calidad. Los datos abiertos deben satisfacer las finalidades de transparencia y reutilización y también deben dar
respuesta a las necesidades de los destinatarios, de acuerdo
con las características que se exponen posteriormente.
Para ello se debe garantizar que los datos sean completos,
primarios, oportunos y permanentes.
•• Responsabilidad. El portal a través del que se difunden los
datos abiertos debe velar por la veracidad y la autenticidad
de la información y establecer mecanismos para responder
en caso de que no sea así o de que la información difundida
cause algún daño.
•• Seguridad. Los datos abiertos deben garantizar su identidad, integridad y conservación y que, por tanto, no se
puedan alterar por un tercero.
•• Neutralidad tecnológica. Los datos abiertos se deben poder usar independientemente de las opciones tecnológicas
escogidas por los usuarios, particularmente las basadas
en estándares abiertos. Desde la perspectiva de los datos
abiertos, estos deben estar disponibles en formatos de uso
generalizado y que faciliten su procesamiento automático.
•• Eficacia. Los datos abiertos deben cumplir las finalidades
para las que han sido creados facilitando la máxima transparencia y reutilización, comercial o no comercial, posible de
la información que se difunde. Por ello, como prevé la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG),
los datos que se difunden se publicarán de forma clara,
estructurada y entendible para los interesados.
Además, para poder abrir los datos se debe salvaguardar la
protección de otros derechos como la propiedad intelectual,
los derechos de imagen y, en general, cualquier derecho
de honor y reputación (intimidad) de las personas físicas.
También se debe tener presente que la Ley 37/2007, de 16
de noviembre, de reutilización de la información del sector
público (en adelante LRISP) prevé la posibilidad de facilitar
la reutilización sin establecer coste alguno y, en su caso,
que el coste sea marginal.
A pesar de la previsión de todos estos principios en nuestro
ordenamiento jurídico, en la práctica algunos portales de
datos abiertos no han hecho una lectura que favorezca la
reutilización de los datos. En efecto, como veremos en las
próximas páginas, la concreción de estos principios en los
portales de datos abiertos mediante los avisos legales que
publican está más orientada a salvaguardar a la Administración pública que a los reutilizadores.
2.2. Los avisos legales como instrumento
de seguridad jurídica en los portales de
atos abiertos
El desarrollo de un proyecto de datos abiertos debe tener
en cuenta los requisitos establecidos en un amplio conjunto
de normas estatales, autonómicas y, en su caso, locales que
regulan la administración electrónica, la transparencia, el
acceso y la reutilización de la información pública. Estas
normas deben considerarse a la hora de diseñar cualquier
proyecto de datos abiertos, pero también a la hora de poner
estos datos a disposición de los ciudadanos.
•• Interoperabilidad. La interoperabilidad persigue facilitar
el intercambio de los datos y su reutilización.
Ante esta pluralidad normativa es importante que las administraciones públicas puedan simplificar, desde el rigor,
la complejidad, dando seguridad, información y garantías a
los reutilizadores, informando a los ciudadanos sobre el alcance de dichas normas. Por ello, a la vista de las diferentes
normas, cada portal de datos abiertos debería concretar las
condiciones específicas a las que se somete la reutilización
de los datos abiertos que se difunden a través de dicho portal
mediante la publicación de avisos legales, el establecimiento
de licencias para la reutilización, la inclusión de licencias de
uso de los portales o la previsión de códigos de conducta.16
•• Protección de datos personales. Los datos abiertos deben
respetar el derecho a la protección de los datos personales.
En efecto, la complejidad que ha adquirido la regulación,
tanto de la administración electrónica como de la transpa-
16.Véase como ejemplo <http://data.gov.uk/code-conduct>. [Fecha de consulta: noviembre de 2014].
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ella dependientes y 201/2011, de 13 de octubre, por
el que se regula la presencia de la Administración
general y del sector autonómico de Galicia en internet.
rencia y el acceso a la información pública, exige que se
deba informar a los ciudadanos de manera precisa sobre
cuáles son las normas concretas que regulan la difusión
de información o la prestación de servicios a través de los
medios electrónicos y cuáles son los efectos de la utilización
de estos medios. Es necesario que los ciudadanos, cuando
utilizan el portal de datos abiertos para acceder a datos
que posteriormente reutilizarán, tengan seguridad jurídica
y también que sus derechos se vean plenamente garantizados y sus obligaciones claramente definidas. Asimismo, las
administraciones públicas deben velar por salvaguardar sus
derechos y bienes y los de terceros (por ejemplo, en relación
con los datos personales o con la propiedad intelectual).
Finalmente, es necesario que la actividad desarrollada a
través de medios electrónicos pueda generar la misma
confianza que lo puedan hacer las actuaciones presenciales.
Por otro lado se definen las condiciones de uso del portal
por parte de los ciudadanos:
El acceso a los datos que la Administración general de la Comunidad Autónoma y entidades que integran el sector público
autonómico ponen a disposición de la ciudadanía y empresas
en su portal Abert@s implica la expresa y plena aceptación de
estas condiciones de uso en la versión publicada en el momento
en el que el usuario acceda a las mismas. Esto es así sin perjuicio de las condiciones particulares que pudieran aplicarse a
algunos contenidos o servicios concretos del sitio web.
En ocasiones, el aviso legal determina las consecuencias
de la aceptación de las condiciones de uso:
Una revisión de los portales de datos abiertos en funcionamiento en España muestra la inclusión en todos ellos de un
aviso legal, condiciones o términos de uso. El aviso legal es
el documento mediante el cual las administraciones públicas
informan a los ciudadanos de las normas que regulan la
difusión y reutilización de los datos y los efectos jurídicos de
dichas actividades.17 Actualmente, bajo la etiqueta de aviso
legal o condiciones de uso, los portales de datos abiertos
engloban aspectos muy diversos que pueden abarcar desde
cuestiones estrictamente técnicas hasta el establecimiento
de regímenes específicos y particulares, como por ejemplo
en relación con la responsabilidad administrativa.18
La aceptación de los Términos de Uso no supone la concesión
de los derechos de autor ni propiedad intelectual sobre los
conjuntos de datos.
El acceso a los conjuntos de datos que la Junta de Castilla
y León publica en este portal de Datos Abiertos supone la
aceptación de los presentes Términos de Uso, cuyo objeto es
la protección y promoción del compromiso que la Junta de
Castilla y León tiene con la reutilización de información del
sector público y, de este modo, permite que los destinatarios
de los conjuntos de datos contribuyan al crecimiento de la
Por un lado, los avisos legales concretan las condiciones de
la reutilización de los datos difundidos a través del portal.
Así, se prevé, por ejemplo, en el portal de datos abiertos
de Galicia:
comunidad mediante la aportación de los beneficios obtenidos
a partir de la explotación de los mismos.
nidad Autónoma de Galicia que se regirá, con carácter general,
Finalmente, resulta de interés observar que, en algunos
casos, los responsables del portal de datos abiertos ofrecen
asesoramiento en relación con el contenido del aviso legal
o de sus condiciones de uso:
por la Ley estatal 37/2007, de 16 de noviembre, sobre
reutilización de la información del sector público y los
Decretos autonómicos 198/2010, de 2 de diciembre, por
el que se regula el desarrollo de la Administración
electrónica en la Xunta de Galicia y las entidades de
Si tiene dudas o desea realizar comentarios sobre los Términos de Uso, por favor, póngase en contacto con nosotros
a través de la siguiente dirección electrónica: opendata@
aragon.es. Este aviso legal recoge las condiciones generales que rigen la
reutilización de la información del sector público de la Comu-
17.Véase, al respecto, A. Cerrillo i Martínez y A. Galán Galán (2007) y L. Cotino Hueso (2012).
18.A pesar de su uso generalizado, no existe una regulación del contenido mínimo de los avisos legales más allá de lo que establece el Real
Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del
sector público, para el ámbito del sector público estatal que prevé que el portal de datos abiertos de la Administración General del Estado
deberá incluir un aviso legal que recoja las condiciones de uso del portal (art. 7).
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2.3. El impacto de los principios jurídicos
de los datos abiertos en los portales
En las próximas páginas analizaremos los avisos legales de
los portales de datos abiertos impulsados por la Administración General del Estado y las administraciones autonómicas
para analizar el reflejo que en ellos tienen los principios de
datos abiertos.19
Algunos portales de datos abiertos autonómicos ponen a
disposición de los reutilizadores los datos sin sujeción a
condiciones, tal como se puede observar a continuación:
La modalidad general de puesta a disposición de todos los
conjuntos de datos que ofrece la Junta de Castilla y León será
la establecida en el párrafo a), del apartado 2, del artículo
4 de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización
de la información del sector público, es decir, la puesta a
2.3.1. La reutilización de los datos abiertos
La reutilización consiste en el uso de los datos que se encuentran en poder de las administraciones públicas, con
fines comerciales o no comerciales, siempre que dicho uso
no constituya una actividad administrativa pública:20
disposición para la reutilización sin sujeción a condiciones
específicas.
La mayoría, en cambio, prevé la reutilización sometida a
algunas condiciones aunque sin la necesidad de solicitar
una licencia para poder reutilizar los datos:
Las presentes condiciones generales permiten la reutilización
La Administración [de la Generalitat de Cataluña] permite
de los documentos sometidos a ellas para fines comerciales
la reutilización de los contenidos y de los datos para todo el
21
y no comerciales.
mundo y sin ningún tipo de limitación temporal ni restricción
más allá de las condiciones básicas establecidas en el artículo
De acuerdo con la LRISP, es potestad de cada Administración
pública decidir si facilita o no la reutilización de su información.22 En esta dirección, tal y como hemos apuntado
anteriormente, en los últimos años, algunas administraciones públicas han creado portales específicos en Internet a
través de los que se difunden datos que, por su contenido o
interés, son específicamente destinados a su reutilización.
8 de la Ley 37/2007 (citación de la fuente, no alteración ni
desnaturalización de la información y especificación de la fecha
de última actualización), y siempre que no se contradiga con
la licencia o aviso que pueda tener una obra y que es la que
prevalece.
O sometiéndolo a una licencia abierta:
Sin embargo, cuando una Administración pública pone a
disposición de los ciudadanos los datos para su reutilización
debe hacerse de acuerdo con lo previsto en la propia LRISP.
En particular se deben tener en cuenta diferentes elementos
que se apuntan a continuación.
Con carácter general, la modalidad para la puesta a disposición
de los documentos reutilizables será la prevista en el apartado b) del artículo 4 de la Ley 37/2007 bajo licencia Creative
Commons 3.0 Attribution 3.0 Unported (CC BY 3.0) o licencias
asimiladas disponibles en formato digital y susceptible de ser
En primer lugar, debe concretar la modalidad de reutilización. En este sentido, la LRISP prevé que la reutilización se
puede facilitar sin condiciones o bien sometida a condiciones establecidas en licencias tipo o en una licencia previa
solicitud.23 Las administraciones públicas deben informar a
los ciudadanos cómo pueden reutilizar los datos que están
difundiendo.
procesada electrónicamente.24
A veces, la modalidad de reutilización varía en función de
los datos que se quieran reutilizar:
Para cada conjunto de datos que está reflejado en el catálogo,
se especifica qué organismo dentro de la Junta de Andalucía
19.Recogemos en el anexo la lista de los portales de datos abiertos analizados. Por cuestiones de espacio, en el texto únicamente citamos
los ejemplos más relevantes encontrados, a pesar de que en muchas ocasiones el mismo contenido recogido se encuentra reproducido
exactamente en otros portales.
20.Artículo 3 de la LRISP.
21.<Datos.gob.es>
22.Véase, al respecto, A.Cerrillo i Martínez, págs.770–792.
23.Artículo 4 de la LRISP.
24.Dato Abierto Rioja.
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Más allá de estas condiciones, en el caso de que una Administración pública quiera establecer otras condiciones, la LRISP
prevé que estas deben ser claras, justas y transparentes, no
deben restringir las posibilidades de reutilización ni deben
limitar la competencia y no deben ser discriminatorias para
categorías comparables de reutilización.26
es responsable de los datos y cuáles son las condiciones de
reutilización aplicables.
En otras ocasiones, a pesar de la inexistencia de una
obligación en este sentido, los portales invitan a los
reutilizadores a informar sobre los usos realizados de los
datos abiertos:
2.3.3. Contraprestaciones económicas
La LRISP prevé la posibilidad de establecer un precio o contraprestación económica por la reutilización. No obstante, a
fin de facilitar al máximo la reutilización es recomendable
no establecer ninguna, tal como sucede en la mayoría de los
portales de datos abiertos. Sin embargo, en algunos portales de datos abiertos, se prevé la posibilidad de establecer
alguna contraprestación económica aunque, generalmente,
no se especifica:
Se insta a todas las personas o entidades que utilicen, reproduzcan, modifiquen o distribuyan los conjuntos de datos, a
que pongan en conocimiento del Gobierno del Principado de
Asturias todos los proyectos relacionados o derivados del uso
de los conjuntos de datos, de modo que sean expuestos de forma pública con el fin de estimular las políticas de reutilización
de información del sector público y aprovechamiento común
por todos los usuarios y agentes.
Finalmente, algunos portales de datos abiertos prevén que
la puesta a disposición de los datos no supone el apoyo de
la Administración pública al proyecto del reutilizador:
El Gobierno del Principado de Asturias tiene, en aplicación de
la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la
información del sector público, el derecho de publicar conjuntos
de datos para los que sea necesario satisfacer el pago de con-
La puesta a disposición de los datos públicos a través del portal
traprestaciones económicas en forma de tasa o precio público.
«www.larioja.org/datoabierto» no supondrá en ningún caso
La cuantía de dichas contraprestaciones tendrá como objetivo
un patrocinio o apoyo directo o indirecto a los productos o
permitir cubrir al menos los costes del servicio o actividad, de-
servicios resultantes de dicha reutilización.
biendo incluirse en dichos costes los relativos a la recogida, producción, reproducción y difusión, no pudiendo, en ningún caso,
ser superior a los mismos. El listado con la cuantía de las contra-
2.3.2. Condiciones de la reutilización
Tal como hemos apuntado, en numerosos portales de
datos abiertos, la reutilización se somete a determinadas
condiciones que, en general, coinciden con las previstas en
la LRISP.25 A modo de ejemplo, podemos traer a colación
las condiciones previstas en el portal de datos abiertos de
Aragón que, en términos generales, reproducen la mayoría
de los portales de datos abiertos:
prestaciones aplicables se encontrará a disposición pública de
forma concurrente a la publicación de los conjuntos de datos.
2.4. La calidad de los datos abiertos
Según la Declaración sobre gobierno abierto adoptada por
la iniciativa Open Government Partnership, los cincuenta
gobiernos firmantes –entre los que se encuentra España– se
comprometen a «proporcionar activamente información de
alto valor, incluidos los datos primarios, de manera oportuna,
en formatos que el público pueda encontrar, comprender y utilizar fácilmente, y en formatos que faciliten su reutilización».27
La reutilización de la información contenida en los conjuntos
de datos está sometida a las siguientes condiciones generales:
• Que el contenido de la información no sea alterado.
Tal como hemos visto en el punto anterior, los datos abiertos
deben ser de calidad. Como hemos tenido oportunidad de
analizar en otra ocasión, la calidad de la información se
• Que no se desnaturalice el sentido de la información.
• Que se cite la fuente.
• Que se mencione la fecha de la última actualización.
25.Artículos 4 y 8 de la LRISP.
26.Artículo 4.3 de la LRISP.
27.Tomado de las declaraciones sobre gobierno abierto dentro del marco de la iniciativa Open Government Partnership firmadas por cincuenta
países en septiembre de 2011. Véase al respecto <http://www.opengovpartnership.org>. [Fecha de consulta: octubre de 2013].
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refiere a las características que le permiten conseguir las
finalidades previstas.28
reutilización).30 Sin embargo, este precepto no tiene carácter
básico, lo que constituye una significativa limitación de la
nueva ley teniendo en cuenta el momento en que se aprueba
y el desarrollo del movimiento de datos abiertos en España.31
A pesar de que la Ley 11 /2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (en
adelante LAECSP), prevé el principio de calidad de la información del que se puede deducir el de calidad de los datos
que se difunden a través de un portal de una Administración
pública, no define su contenido. A fin de poder determinar el
alcance de este principio en relación con los datos abiertos,
puede resultarnos de utilidad traer a colación lo previsto en
el artículo 11 de la Ley 29/2010, de 3 de agosto, de uso de
los medios electrónicos en el sector público de Cataluña,
que prevé que la calidad de la información se refiere a:29
Como se puede observar, la concreción del principio de
calidad se relaciona con los principios de datos abiertos. Sin
embargo, a pesar del reconocimiento del principio de calidad
en la LAECSP, es aún frecuente encontrarse con administraciones públicas que en los avisos legales incorporados
en sus páginas web incluyen las siguientes afirmaciones:
El Gobierno del Principado de Asturias no ofrece ningún tipo de
garantía respecto a los conjuntos de datos publicados, por lo
que no puede asegurar, a pesar de los esfuerzos por gestionar
a) Datos actualizados. Por ello, los datos abiertos deberán
incluir la fecha de la última actualización y retirar los
datos obsoletos.
de forma adecuada los mismos, su integridad, actualización,
precisión o acceso continuo a dichos conjuntos de datos.
La Junta de Castilla y León procurará asegurar la actualización
b) Datos objetivos. Los datos deben ser completos, veraces
y precisos.
en un tiempo razonable, así como la disponibilidad, completitud
e integridad de los conjuntos de datos publicados, aunque no
puede garantizarlo totalmente, a pesar de los esfuerzos por
c) Datos útiles. Los datos deben poder ser usados fácilmente.
Los datos deben ser claros, sencillos, comprensibles y
fáciles de encontrar por medio del uso de buscadores o
de otros medios e instrumentos que se habiliten.
gestionar de forma adecuada dichos conjuntos de datos.
Asimismo, es frecuente que los portales de datos abiertos
contengan avisos legales en los que se limita el alcance del
principio de calidad y, en cualquier caso, de los principios
de datos abiertos.
d) Datos accesibles. Se debe garantizar el acceso universal
para que todos puedan acceder a los datos en condiciones
de igualdad, especialmente los colectivos con discapacidad o con dificultades especiales.
En primer lugar, algunos portales de datos abiertos prevén
que la difusión de datos abiertos puede no ser completa o
permanente:
En esta misma dirección, también resulta de interés traer a
colación lo que prevé la LTAIBG respecto a los principios a los
que debe adecuarse la información difundida en el Portal de
Transparencia. En particular, se prevé que se debe garantizar
la accesibilidad (proporcionando información estructurada
sobre los documentos y recursos de información para facilitar
la identificación y búsqueda de la información); la interoperabilidad (habrá que seguir lo que prevé el Esquema Nacional
de Interoperabilidad) y la reutilización (se fomentará que
la información sea publicada en formatos que permitan su
El Gobierno de Navarra podrá, por cuenta propia, cancelar o
suspender el acceso a los conjuntos de datos sin previo aviso, a
cualquiera que el Gobierno de Navarra, según su criterio unilateral, considere que está incumpliendo los presentes Términos
de Uso, la legalidad vigente o utilice, reproduzca, modifique
o distribuya los conjuntos de datos de un modo perjudicial
o inconveniente. En el caso de cancelación o suspensión, la
persona o entidad no volverá a ser autorizado a utilizar o
reproducir los conjuntos de datos y, además, el Gobierno de
28.Nos hemos ocupado de estas cuestiones con mayor detalle en A. Cerrillo i Martínez y A. Galán Galán (2012b) .
29.Véase, asimismo, el artículo 12 de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, el artículo 4.c) de la Ley
4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, o el artículo 6 de la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen
Gobierno de La Rioja.
30.Artículo 4.4 del Proyecto de la LTAIBG.
31.Disposición final octava con relación al artículo 8.
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Navarra podrá utilizar cualquier medio a su alcance para que
contenido en ellos. Se reservan la facultad de efectuar, en
se haga efectiva su decisión.
cualquier momento y sin necesidad de previo aviso, modificaciones y actualizaciones sobre la información contenida, su
En segundo lugar, de acuerdo con lo que prevé el artículo
5.2 de la LRISP, algunos portales informan sobre la inexistencia de una obligación de garantizar la continuidad en el
suministro de los datos para su reutilización. Si bien las administraciones públicas no tienen en principio la obligación
de facilitar extractos de documentos cuando ello suponga un
esfuerzo desproporcionado, crear documentos, adaptarlos o
mantener la producción de un determinado documento para
satisfacer una solicitud, es obvio que desde la perspectiva
de los datos abiertos y del principio de permanencia y de
completitud debería poderse garantizar.
Asimismo, desde la perspectiva del principio de calidad es
relevante destacar que el cumplimiento de los principios
de datos abiertos debe ser comprobable. Para ello, se
debe designar una persona de contacto para responder a
las dudas que puedan tener los reutilizadores así como a
las quejas por el incumplimiento de los principios. En este
sentido, se debe indicar la unidad, el órgano o el organismo
responsable de los datos y de su difusión que deberá velar
para que estos sean de calidad.
La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Minis-
Si tiene dudas o desea realizar comentarios sobre los Términos
terio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Secretaría de
de Uso, por favor, póngase en contacto con nosotros a través
Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informa-
de la siguiente dirección electrónica: [email protected].
configuración o presentación.
ción del Ministerio de Industria, Energía y Turismo no garantizan
Finalmente, resulta de interés poder arbitrar mecanismos
para la solución de los conflictos que se puedan generar en
la aplicación de los principios de datos abiertos.32
la continuidad en la puesta a disposición de los documentos
reutilizables, ni en contenido ni en forma, ni asume responsabilidades por cualquier error u omisión contenido en ellos.
En tercer lugar, tampoco se impide que se puedan realizar
cambios en los datos que se difunden. En algunos casos,
se prevé la posibilidad de que desde el portal se informe de
estos cambios a los reutilizadores:
2.5. La responsabilidad en el uso
de los datos abiertos
En cuanto a la responsabilidad por los daños que se puedan
generar como consecuencia de la difusión y reutilización
de los datos abiertos, es necesario valorar qué respuesta
se da a la confianza que se genera cuando un ciudadano o
una empresa a partir de los datos difundidos por el portal,
los reutiliza y ello genera un daño.
El Gobierno del Principado de Asturias podrá, en cualquier
momento, añadir, eliminar o modificar los conjuntos de datos
publicados o los presentes Términos de Uso. El anuncio de
dichos cambios se publicará por el Gobierno del Principado
de Asturias en el lugar que considere más relevante para su
Aunque la normativa vigente no aclara qué sucede en estos
casos, hay un acuerdo en la doctrina al considerar que son
de aplicación los preceptos que regulan la responsabilidad
patrimonial de la Administración pública.33
conocimiento y difusión pública. Cualquier cambio que se lleve
a cabo será efectivo desde el momento de su publicación a
menos que se notifique lo contrario.
En cambio, en otros casos, la Administración se reserva la
facultad de realizar cambios sin necesidad de avisar:
Desde un punto de vista general, hay que tener presente que
cuando los datos difundidos por Internet causen un daño
que pueda ser considerado como una lesión indemnizable
(es decir, haya un daño efectivo, evaluable económicamente
e individualizado con respecto a una persona o un grupo de
personas), que el ciudadano no tenga el deber de soportar,
sea jurídicamente imputable a la Administración y haya una
La Administración general de la Comunidad Autónoma de
Galicia y las entidades integrantes del sector público autonómico no garantizan la continuidad en la puesta a disposición
de los documentos reutilizables, ni en contenido ni en forma,
ni asumen responsabilidades por cualquier error u omisión
32.Véase Cerrillo i Martínez (2012b).
33.Véanse J. Valero Torrijos (2007) y R. Martínez Gutiérrez (2014, pág. 427-458).
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relación de causalidad entre la actividad administrativa y la
lesión producida, la Administración pública deberá responder e indemnizar al perjudicado.34
aquellos que acarreen perjuicios económicos, materiales o sobre datos, provoque el uso de los conjuntos de datos publicados.
A nuestro entender, la situación es distinta cuando la Administración pública actúa como mera intermediaria, es decir,
cuando publica o enlaza contenidos que han sido elaborados
por terceras personas, sobre las que dicha Administración no
tiene autoridad ni control, se consideran aplicables las exenciones de responsabilidad que prevé la Ley 34/2002 de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico.
Por tanto, en el caso de que se cumplan las condiciones que se
prevén en esa norma, no se podrá condenar al ayuntamiento
a indemnizar por los daños eventualmente producidos como
consecuencia de los contenidos publicados o enlazados.35
Sin embargo, la mayoría de los portales de datos abiertos
se autoexoneran de responsabilidad, atribuyendo esta
responsabilidad por los daños causados a los reutilizadores:
La utilización de los conjuntos de datos se realizará por parte de
los usuarios o agentes de la reutilización bajo su propia cuenta
y riesgo, correspondiéndoles en exclusiva a ellos responder
frente a terceros por daños que pudieran derivarse de ella.
La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Secretaría
Un supuesto frecuente se da cuando en un portal de datos
abiertos se incluye un enlace a datos que están en otro
portal que no pertenece a la Administración pública:36
de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la
Información del Ministerio de Industria, Energía y Turismo no
serán responsables del uso que de su información hagan los
agentes reutilizadores ni tampoco de los daños sufridos o pérdidas económicas que, de forma directa o indirecta, produzcan
El portal puede facilitar enlaces a páginas externas sobre las
o puedan producir perjuicios económicos, materiales o sobre
que no se tiene ningún control, y respecto de las cuales el
datos, provocados por el uso de la información reutilizada.
Gobierno de Aragón declina toda responsabilidad, debiendo
el usuario de este sitio web, en todo caso, atenerse a las condiciones de uso específicas de dichos enlaces. Tanto el Gobierno de Navarra como cualquiera de sus organismos, entidades o agentes, no se hacen responsables de los daños
Finalmente, debemos tener presente que la LRISP prevé
un régimen sancionador, que no tiene carácter básico.
Sin embargo, algún aviso legal prevé su aplicación ante el
incumplimiento por parte de un reutilizador de la normativa
vigente en el ámbito autonómico:
o pérdidas que, de forma directa o indirecta, incluidos aquellos
que acarreen perjuicios económicos, materiales o sobre datos,
provoque o pueda provocar el uso de los conjuntos de datos.
Por cuestión de espacio no podemos en este momento
entrar a valorar en detalle estas cláusulas, sin embargo, es
obvio que algunas de ellas son claramente ilegales:
El usuario o agente de la reutilización de los conjuntos de datos se
halla sometido a la normativa aplicable en el territorio del Gobier-
La persona o entidad que utiliza, reproduce, modifica o distribu-
no del Principado de Asturias y, especialmente, al régimen san-
ye los conjuntos de datos acepta, mediante estos Términos de
cionador previsto en el artículo 11 de la Ley 37/2007, de 16 de no-
Uso, no emprender acciones legales contra la Junta de Castilla
viembre, sobre reutilización de la información del sector público.
y León como consecuencia de cualquier actuación que la Junta
de Castilla y León pudiera realizar, bien sea de forma delibe-
Además, si como resultado del incumplimiento de los Térmi-
rada, involuntaria o negligente, en relación a los conjuntos de
nos de Uso expuestos en este documento o los términos de la
datos. Esto significa que, tanto la Junta de Castilla y León como
licencia bajo la que se publican los conjuntos de datos, el Go-
cualquiera de sus agentes, no se hacen responsables de los
bierno del Principado de Asturias o alguna de sus empresas
daños o pérdidas que, de forma directa o indirecta, incluidos
públicas fuera objeto de acciones legales o fuera sancionado
34.Artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.
35.Véase, al respecto, artículos 13 a 17.
36.En estos casos, además de lo expuesto en el párrafo anterior, debemos tener en cuenta lo previsto en el artículo 7.1 del Real Decreto
por el que se desarrolla parcialmente la LAECSP, que «[el titular de la sede electrónica que contenga un enlace o vínculo a otra cuya
responsabilidad corresponda a distinto órgano o Administración Pública no será responsable de la integridad, veracidad ni actualización
de esta última».
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económicamente, la persona o entidad que utilice, reproduz-
Licencia de reconocimiento de autoría (establecida en una li-
ca, modifique o distribuya los conjuntos de datos responderá
cencia Creative Commons Reconocimiento 3.0 España) o Licen-
ante el Gobierno del Principado de Asturias de cuantos gastos,
cia libre y gratuita de reutilización de la información pública.38
incluso procesales, sanciones o indemnizaciones pudieran
Sin embargo, se observa cierta confusión en la mayoría de
los avisos legales analizados, en la medida en que se prevé la
utilización de licencias no solo para las obras que se difunden
en el portal de datos abiertos, sino en general para el conjunto de datos, aunque como tales no sean protegibles por la
normativa de propiedad intelectual y el régimen de reutilización, aunque se pueda fijar a través de una licencia, no será
una licencia de propiedad intelectual sino de reutilización.
declararse, dejando a la misma totalmente indemne.
2.6. La protección de los datos personales
y la propiedad intelectual
Los principales límites a la libre reutilización de la información del sector público lo constituyen la protección de datos
personales y la propiedad intelectual.37
Todos los conjuntos de datos, si no se indica lo contrario, se
Cuando los datos que se quieran incluir en el portal contengan datos personales será necesario acometer previamente
a su difusión un proceso de anonimización. Ello exige llevar
a cabo diferentes actuaciones, algunas de ellas en la propia
gestión inicial de los datos que posteriormente serán difundidos. De todos modos, a la vista de lo que se recoge en
la mayoría de los portales de datos abiertos, este aspecto
no es aparentemente una cuestión que genere problemas:
publican bajo los términos de la licencia Creative CommonsReconocimiento (CC-by 3.0), que permite que los datos:
• Se puedan copiar, distribuir y divulgar públicamente
• Puedan servir como base a obras derivadas como resultado
de su análisis o estudio
Puedan utilizarse con fines comerciales y no comerciales39
La Generalitat de Catalunya garantiza la confidencialidad de los
En cambio, en otros casos esta licencia de forma adecuada
se limita a aquellos datos que estén sujetos a derechos de
propiedad intelectual:
datos personales que se faciliten a través de las páginas de esta
web en los términos establecidos por la Ley orgánica 15/1999, de 13
de diciembre, de protección de datos de carácter personal (LOPD).
En el caso de los conjuntos de datos provenientes del Portal de
Por lo que respecta a la propiedad intelectual, en la medida
en que el portal de datos abiertos pueda difundir obras
y prestaciones protegidas por la normativa de propiedad
intelectual será necesario concretar el régimen de licencia
al que se someten. En general, en estos casos se somete la
reutilización de las obras a una licencia Creative Commons
de reconocimiento de autoría que permite la reutilización
comercial o no comercial de la obra.
la Junta de Andalucía y que puedan estar sujetos a derechos
de propiedad intelectual, se les aplica de manera general la
siguiente licencia: Creative Commons Reconocimiento 3.0
España (CC BY 3.0).
Esta autorización conlleva, asimismo, la cesión gratuita y
no exclusiva de los derechos de propiedad intelectual, en su
caso, correspondientes a tales documentos, autorizándose la
La reutilización de la información pública es libre y no está
realización de actividades de reproducción, distribución, comu-
sujeta a restricción, salvo en los supuestos en los que regla-
nicación pública o transformación, necesarias para desarrollar
mentariamente se someta a la obtención de licencia (creative
la actividad de reutilización autorizada, en cualquier modalidad
commons) por razón de la tutela de otros derechos o bienes
y bajo cualquier formato, para todo el mundo y por el plazo
jurídicos, o a solicitud previa del interesado.
máximo permitido por la Ley.40
En algunos casos, la averiguación de la existencia de
derechos de propiedad intelectual se deja en manos de
los reutilizadores. Si bien esta cláusula es comprensible
Según el tipo de datos facilitados para su descarga, el usuario se
acogerá en cada caso a la licencia claramente establecida para
cada conjunto de datos. Esta licencia podrá ser de dos tipos:
37.Artículos 3.3 y 4.6 de la LRISP.
38.Open Data Euskadi.
39.Portal Open Data Xunta de Galicia.
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desde la perspectiva de la Administración pública, que en
un momento dado puede verse desbordada respecto a la
posibilidad de garantizar la inexistencia de derechos de propiedad intelectual, desde la perspectiva de los reutilizadores
genera una gran inseguridad jurídica. Por ello, este tipo de
cláusulas debería evitarse y, en todo caso, únicamente preverla en relación con obras respecto a las que sea complejo
determinar la existencia de derechos en favor de terceros.
datos, además de poder eventualmente generar inseguridad
jurídica.
Si la función principal de los avisos legales es simplificar
la complejidad normativa que afecta a la reutilización de
los datos del sector público para dar seguridad jurídica y
facilitar la reutilización, es necesario que su redacción sea
clara, dé seguridad jurídica a los reutilizadores y fomente
la libre reutilización de los datos.
El Gobierno de Navarra tampoco garantiza que los datos y los
En esta dirección, podría ser útil promover un sistema de
avisos legales más sencillo, que a simple vista informase a
los potenciales reutilizadores de las opciones que dicho portal de datos abiertos ofrece para reutilizar los datos y que,
posteriormente, si quisiese mayor información, pudiese remitirse al contenido completo de la licencia de reutilización,
que se podría recoger en otro nivel en el propio aviso legal.
conjuntos de datos carecen de derechos de autor o propiedad
intelectual por parte de terceros. La utilización de los conjuntos
de datos se realizará por parte de los usuarios o agentes de la
reutilización bajo su propia cuenta y riesgo.
III. Reflexiones finales:
hacia una nueva generación de
avisos legales en los portales
de datos abiertos
Asimismo, se podría desarrollar un sistema en el que de
forma visual se facilitase la información a los reutilizadores
sobre el alcance de las diversas cláusulas del aviso legal y,
por lo tanto, sobre los términos de la reutilización en relación
con cada conjunto de datos. Esta es una solución que se
ha extendido con gran éxito en el ámbito de la propiedad
intelectual básicamente, aunque no de forma exclusiva,
mediante las licencias Creative Commons.41
A lo largo de las páginas anteriores, hemos tenido la oportunidad de analizar el reflejo de los principios de datos abiertos
en el ordenamiento jurídico español y su aplicación en diferentes portales que tanto la Administración General del
Estado como las comunidades autónomas han impulsado.
Hemos podido comprobar que, a pesar de que los principios de datos abiertos no están explícitamente previstos
en nuestro ordenamiento jurídico, su contenido encuentra
perfecto acomodo tanto en los principios de la administración electrónica como en la normativa básica sobre transparencia, acceso y reutilización de la información pública. Una
lectura de estas normas orientada a favorecer la máxima
reutilización de los datos públicos podría ser suficiente para
garantizar el cumplimiento de sus finalidades a cualquier
portal de datos abiertos.
En el ámbito de la reutilización ya existe algún sistema como
el utilizado por el portal de datos abiertos de las Illes Balears,
inspirado en la clasificación de cinco estrellas para la publicación de datos abiertos propuesto por Tim Berners-Lee, en
el que de forma visual (de una a cinco estrellas) se informa a
los potenciales reutilizadores si los datos publicados lo están
en formatos no estructurados, con lo que para tratarlos
se requiere un esfuerzo extra, o si, en el otro extremo, los
datos están enlazados utilizando identificadores uniformes
de recursos (URI) para asociarlos a un contexto concreto
(linked data).42
Sin embargo, un análisis de las diferentes experiencias muestra cómo, en la práctica, los portales de datos abiertos no
aplican adecuadamente estas normas a los datos abiertos.
La mayoría de los avisos legales analizados generalmente
son confusos y no promueven la efectiva reutilización de los
Avanzar en esta dirección en el marco de los portales de
datos abiertos y, en general, en los portales de transparencia
que impulsan las administraciones públicas constituiría un
instrumento muy útil para fomentar la reutilización, facilitar
la transparencia y garantizar la seguridad jurídica. A todo
40.Datos.gob.es
41.Véase, por ejemplo, las licencias propuestas por Coloriuris: <http://www.coloriuris.net>. [Fecha de consulta: octubre de 2013].
42. Véase al respecto <http://5stardata.info>. [Fecha de consulta: noviembre de 2014].
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ello también contribuiría una regulación más clara y específca de los principios de los datos abiertos en las normas
sobre transparencia que se están aprobando en desarrollo
de la LTAIBG.
IV. Anexo: Portales de datos abiertos analizados43
Portal Datos abiertos
Aviso legal
http://datos.gob.es/datos/?q=aviso-legal
Open Data Euskadi
Información legal
http://opendata.euskadi.net
Dades obertes gencat
Avís legal
http://www20.gencat.cat/
Portal Open Data Xunta de Galicia
Condiciones de uso
http://abertos.xunta.es/portada
Datos Abiertos Junta de Andalucía
Condiciones de uso
http://www.juntadeandalucia.es/datosabiertos/portal.html
Catálogo de Datos de Asturias
Términos de uso
http://risp.asturias.es/catalogo/index.html
Portal de Datos Abiertos de la Junta de Comunidades de CastillaLa Mancha
Licencia de uso
http://opendata.jccm.es
Portal de Gobierno Abierto de la Comunidad Foral de Navarra
Términos de uso
http://gobiernoabierto.navarra.es/es/open-data
Portal del proyecto Dades Obertes CAIB
Acord de Consell de Govern
http://www.caib.es/caibdatafront/index?lang=ca
Portal de Datos Abiertos Castilla y León
Aviso legal
http://www.datosabiertos.jcyl.es
Aragón Open Data
Términos de uso y licencias
http://opendata.aragon.es
Dato Abierto Rioja
Términos de uso
http://www.larioja.org/npRioja/default/defaultpage.jsp?idtab=758984
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43.La última consulta a los portales de datos analizados se realizó en noviembre de 2013.
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Sobre el autor
Agustí Cerrillo
[email protected]
Catedrático de Derecho administrativo
(UOC) Ha publicado en los últimos años, entre otros, los siguientes trabajos: El principio de integridad en la
contratación pública. Mecanismos para la prevención de los conflictos de intereses y la lucha contra la
corrupción, Cizur Menor: Thomson-Reuters-Aranzadi (2014); «El uso de medios electrónicos en la difusión
de información pública», en M. Fernández Salmerón y J. Valero, Régimen jurídico de la transparencia.
Acceso, uso y reutilización de la información del sector público, Cizur Menor: Aranzadi-Thomson (2014);
«Transparencia administrativa y lucha contra la corrupción en la Administración local», Anuario del
Gobierno Local, 2011 (2012); «Fundamental interest and open data for re-use», International Journal of
Law and Information Technology, núm. 20 (3), (2012); «Public Sector Information Re-use and its impact
in Transparency», European Law Journal, núm. 18 (6), (2012).
UOC
Avda.Tibidabo, 39
08035 Barcelona
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ARTÍCULO
La realización de material
audiovisual para los cursos masivos
en abierto (MOOC): cuestiones
legales no resueltas en el ámbito
de la propiedad intelectual*
Francisca Ramón Fernández
Profesora titular de Derecho Civil
Universitat Politècnica de València
Resumen
La docencia a través de las plataformas en línea ha supuesto la posibilidad de que las universidades
puedan ofrecer cursos superando todas las barreras físicas, son los denominados cursos masivos en
abierto, conocidos como MOOC. El paso de la presencialidad a la virtualidad se ha producido con un
gran incremento en los últimos años gracias a las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) y la globalidad que ofrece la red. Los materiales audiovisuales elaborados incrementan las dudas
sobre la protección de los derechos y plantean una serie de cuestiones relacionadas con la propiedad
intelectual que no están previstas en la legislación actual. En este estudio nos proponemos analizar la
propiedad intelectual sobre el material audiovisual utilizado en los MOOC, centrándonos en el caso de
estudio de la Universitat Politècnica de València, queremos explicar las distintas modalidades de cesión
*Trabajo realizado en el marco del Proyecto MINECO (DER2012-37844), cuyo investigador principal es el doctor Lorenzo
Cotino Hueso –catedrático acreditado de Derecho Constitucional, Universidad de Valencia-Estudi General–; del Proyecto
MINECO (DER2013-4256R), cuyos investigadores principales son la doctora Luz María Martínez Velencoso –profesora
titular de Derecho Civil, Universidad de Valencia-Estudi General– y el doctor Javier Plaza Penadés –catedrático de
Derecho Civil, Universidad de Valencia-Estudi General–, y del microclúster «Estudios de Derecho y empresa sobre
TIC (Law and business studies on ICT)», dentro del VLC/Campus, Campus de Excelencia Internacional (International
Campus of Excellence), coordinado por el doctor Javier Plaza Penadés.
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La realización de material audiovisual para los cursos masivos en abierto…
de derechos, así como la identificación de posibles problemas (como es el plagio y el derecho de cita,
entre otros) y conflictos y las propuestas de solución. Observamos que la falta de delimitación de lo
permitido y lo prohibido en el ámbito de los materiales audiovisuales y su utilización en internet hace
que sea necesaria una reforma de la legislación de propiedad intelectual para dar cobertura legal a las
obras protegidas, su uso y límites en dicho ámbito.
Palabras clave
propiedad intelectual, cursos masivos en abierto (MOOC), material audiovisual, límites, internet, cita
Tema:
Propiedad intelectual y TIC
The creation of audiovisual material for massive
open online courses (MOOCs): unresolved legal questions
on intellectual property
Abstract
Teaching via online platforms has provided the opportunity for universities to offer courses that overcome
all physical obstacles, the so-called massive open online courses or MOOCs. This change from bricksand-mortar to virtual courses has occurred at a great rate in recent years thanks to the information and
communications technologies (ICTs) and the global nature by the Internet. The audiovisual materials
created have led to growing doubts over the protection of rights and pose a series of questions related
to intellectual property not foreseen in the current legislation. This paper analyses intellectual property
on the audiovisual material used in the MOOCs. We use the Technical University of Valencia (Universitat
Politècnica de València) as a case study and aim to describe the different ways of assigning rights, to
identify potential problems (e.g., plagiarism and the right to quote) and conflicts, and to propose solutions.
We find there is a lack of rules setting down what may and may not be done with regard to audiovisual
materials and their use on the Internet that requires reforming the intellectual property legislation to
provide legal coverage to the works protected, their use and the restrictions on them in this area.
Keywords
intellectual property, massive open online courses (MOOC), audiovisual material, restrictions, Internet,
citing
Tema
intellectual property and the ICTs
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Introducción
Intelectual,2 modificada por Ley 23/2006, de 7 de julio,3
(en adelante TRLPI) que regulariza, aclara y armoniza las
disposiciones legales vigentes sobre la materia, establece,
en su artículo 86, que se consideran como obras audiovisuales las creaciones expresadas mediante una serie de
imágenes asociadas, con o sin sonorización incorporada,
que estén destinadas esencialmente a ser mostradas a través de aparatos de proyección o por cualquier otro medio
de comunicación pública de la imagen y del sonido, con
independencia de la naturaleza de los soportes materiales
de dichas obras.
La implementación sucesiva de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) en el ámbito docente e
investigador ha supuesto la apertura de nuevas formas de
transmisión del conocimiento. La docencia virtual a través
de plataformas en línea es una realidad incuestionable
que supera la presencialidad física y se crea en un entorno
virtual más allá de las fronteras físicas tradicionales. La
utilización de herramientas, principalmente Internet, y la
adquisición de competencias en el entorno del espacio europeo de educación superior han supuesto un reto tanto para
el creador de los materiales como para el usuario de estos.1
La protección que concede el TRLPI a la obra original (artículo 1) como objeto de la norma se extiende a la denominada
obra audiovisual. Dicho marco legal distingue entre los derechos morales y los patrimoniales, también conocidos estos
últimos como económicos o de explotación, integrados por
los derechos de reproducción, distribución, comunicación
pública, traducción, transformación o adaptación y edición,4
así como a los límites a estos y las excepciones, entre las
que se encuentra la cita e ilustración de la enseñanza.
Es precisamente la inserción de la obra original en un entorno virtual la que ha suscitado numerosas dudas relacionadas
con la propiedad intelectual de esta, y que la legislación no
logra alcanzar a solventar de una forma clara que despeje
las dudas planteadas.
En el presente trabajo nos proponemos reflexionar sobre la
legislación aplicable y las políticas hasta ahora utilizadas para
la solución de los problemas que plantea la creación, difusión
y utilización de material audiovisual para los cursos masivos
en abierto (en adelante MOOC), incidiendo en las cuestiones
relativas a la propiedad intelectual, y centrándonos en el
caso de estudio de la Universidad Politécnica de Valencia (en
adelante UPV). Nos vamos a centrar en el estudio de las obras
audiovisuales, y en concreto, en las ajenas (teniendo en cuenta que en los cursos masivos se puede utilizar otro tipo de
obras distintas de las audiovisuales) que se pueden utilizar en
los MOOC, por las peculiaridades y dificultades de establecer
el régimen aplicable y la necesidad de una reforma de la normativa actual que se plantea especialmente en el caso de la
obra audiovisual ajena y su utilización en el ámbito docente.
La obra audiovisual se regula en el TRLPI y se aplica su protección con independencia de que esta obra esté accesible
por internet. La inserción de los materiales audiovisuales
en los MOOC plantea distintos problemas referentes a la
posibilidad de ser infringidos los derechos concedidos al
autor. Sin embargo, consideramos que el acceso abierto y la
utilización de las licencias correspondientes no incrementan
la infracción, sino todo lo contrario, la mayor difusión a
través de la red se convierte en un plus de protección.
2. Los MOOC y la inserción
de material audiovisual
1. La protección de la obra
audiovisual en la legislación
de propiedad intelectual
En los cursos MOOC el discente dispone de unas herramientas basadas en las nuevas tecnologías de la información
y de la comunicación, distintas de las que se le facilitan
en la docencia presencial, y con esos mimbres inicia un
autoaprendizaje que le permite la adquisición de unas
competencias en un escenario diferente del hasta ahora
tradicional. Desde luego, supone un evidente reto de adap-
El Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad
1.M. Cebrián de la Serna (2003, pág. 73-80).
2.
Boletín Oficial del Estado (22 de abril de 1996), pág. 14369 a 14396.
3.
Boletín Oficial del Estado (8 de julio de 2006), pág. 25561 a 25572.
4. B. Payri et al. (2013, pág. 420-428).
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tación, tanto profesional como personal. La doctrina habla
de revolución, y en verdad es así, ya que inmersos, como
estamos, en la denominada galaxia Gutenberg, la enseñanza
y el aprendizaje en línea han supuesto un cambio total de
paradigma. Se produce una interacción del alumno mucho
más evidente que en la docencia presencial. La superación
de la tradicional clase magistral da paso a un sistema de
enseñanza en el que el alumno puede aprender en cualquier
sitio y lugar, a su ritmo, y eligiendo los contenidos que le
interesan. Son los denominados nuevos modelos educativos
enmarcados en las comunidades de aprendizaje.
En el caso de la UPV, los materiales audiovisuales (los denominados polimedia u objetos de aprendizaje) se insertan
en un repositorio institucional denominado Riunet. Previamente se debe haber firmado el Acuerdo Marco de cesión
de derechos de autor9 de las obras digitalizadas.
El Acuerdo Marco de cesión define la obra digital como:
«Se entiende por tales los objetos de aprendizaje y documentos digitales como tesis, artículos, comunicaciones, material
docente, producción institucional, revistas electrónicas y actas
de congresos editadas por la UPV, tesinas de máster, proyectos
Uno de los principales problemas que plantean las plataformas en las que se insertan contenidos para su utilización
en el ámbito de la docencia es la propiedad intelectual de
dichos materiales. Se echa en falta en la regulación actual
una mayor precisión sobre los denominados materiales docentes en abierto, si se tiene en cuenta el marco normativo
actual que se encamina a la difusión en acceso abierto de la
investigación, como indica el artículo 37 de la Ley 14/2011,
de 1 de junio, de la ciencia, la tecnología y la innovación5 y
la generación de derechos de autor sobre esos materiales.
fin de carrera y otros objetos digitales».
Consideramos que el concepto utilizado por el Acuerdo
Marco de cesión no utiliza un término legalmente definido, ya que la el concepto de obra digital no se establece
en la Ley, y las restricciones se definen en función del
contenido, por lo que puede dar lugar a ambigüedades
legales, ya que se está atendiendo al soporte en el que
se contiene la obra, tal como hemos indicado en un punto
anterior del presente trabajo. Hubiera sido idóneo utilizar
el concepto de obra, ya que la ley no cambia en función
del formato, sino de la naturaleza de la obra. A una obra
musical, un documental audiovisual o un artículo científico se les va a aplicar la normativa en función de su
naturaleza independientemente de que estén en formato
digital.
2.1. La cesión de derechos y licencias:
el caso de la Universidad Politécnica
de Valencia
Para analizar la cesión de derechos y licencias en el caso
de la inserción de material audiovisual en un MOOC, nos
vamos a centrar en el caso de la Universidad Politécnica
de Valencia.6 Se inicia en la experiencia de los MOOC en el
año 2013, primero con la plataforma Miriada X y luego con
la propia plataforma de UPVX. En este caso, el problema de
los materiales audiovisuales7 de los que se nutren principalmente estos cursos –integrados por unas grabaciones de
contenidos, realizados por el profesorado, con un formato
sencillo, realizados en los estudios del propio campus, en los
que aparece el contenido de la explicación y la imagen del
profesor–, no utilizamos la definición de vídeo didáctico que
utiliza la doctrina8 para no incurrir en impropiedad respecto
a dicho concepto, en el que se podrían incluir documentales
y programas televisivos.
En la cláusula 6 se especifican cuáles van a ser los derechos
de propiedad intelectual sobre esas obras:
«La titularidad de los derechos morales y explotación de
propiedad intelectual sobre las Obras Digitales, pertenece y
seguirá perteneciendo al Autor. La UNIVERSIDAD adquiere
únicamente los derechos que específicamente figuren en
este acuerdo, y en particular los que se especifican en la
Cláusula 1.
Por lo tanto, quedan excluidos de este acuerdo y reservados
al Autor, cuantos derechos le correspondan con relación a
modalidades de uso de las Obras Digitales no previstas en
5.
Boletín Oficial del Estado (2 de junio de 2011), pág. 54387 a 54455.
6.F. Ramón Fernández (2013, pág. 185-196).
7.E. Vázquez-Cano (2013, pág. 83-91).
8. M. Cebrián de la Serna (1994, pág. 1-7).
9.Se puede consultar en <http://riunet.upv.es/themes/UPVMirage/files/acuerdoMarco.pdf>. [Fecha de consulta: 5 de agosto de 2014].
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la cláusula primera, o que hayan de efectuarse en forma y
Autor la facultad de supervisar la adaptación a fin de que no
condiciones distintas a las expresamente indicadas en esta
se desnaturalice el contenido o sentido de su obra.
cláusula.
(iv) Enviar metadatos de las Obras Digitales a los buscadores
Cada una de las partes informará inmediatamente a la otra de
científicos o redes de investigación que la Universidad Politéc-
cualquier infracción de los derechos de propiedad intelectual
nica de Valencia decida».
de los que hubiere tenido conocimiento».
El autor sigue ostentando los derechos morales y de explotación de la propiedad intelectual, ya que solo adquiere la
UPV los indicados en la cláusula del Acuerdo Marco.
La persona autora debe garantizar que es titular de los
derechos sobre la obra digital, para evitar situaciones de
plagio o infracción de derechos de autor ajenos. Los derechos morales pertenecen al autor, y los de explotación se
ceden en los términos de la cesión. Este acuerdo de cesión
de la autoría a la UPV de los derechos de reproducción,
comunicación pública y transformación de obras digitales
para los usos especificados se establece en los siguientes
términos:
Por lo que se refiere a las licencias, en el caso de los objetos
de aprendizaje se les aplica la licencia Creative Commons,10
lo que permite que puedan ser reutilizados. Se trata de
licencias de uso en las que la persona autora indica los
derechos que se reserva y los que cede, es decir, la licencia
expresa mediante el acuerdo los derechos de la persona
autora y lo que se puede hacer o no con la obra intelectual,
y es potestad de quien tenga la autoría de la obra el que se
conceda.11 No significa que las obras carezcan de copyright,
sino que la explotación puede hacerse de varias formas,
según el uso que se autorice o no.
Interesa mencionar lo indicado en la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 18 de febrero de 2011:12
«(i) Reproducir las Obras Digitales, de forma total o parcial,
«En el caso de las licencias creative commons el autor que
en un soporte digital para su incorporación en una base de
crea la obra y quiere explotarla a través de internet elige
datos electrónica, comprendido el derecho a almacenarlas
algún tipo de estas licencias y al ponerla a disposición del
en centros servidores, así como el derecho a realizar cual-
público la identifica con el símbolo CC y le adjunta la licencia.
quier otra reproducción temporal necesaria para permitir a
Cuando un usuario decide utilizar una obra se convierte
los usuarios la visualización, reproducción o grabación en el
en licenciatario y se compromete a aceptar y respetar las
disco duro del PC, para su uso privado y/o con fines de estudio
condiciones que el autor ha establecido para el uso de la
e investigación.
obra. De entre éstas condiciones son relevantes aquellas
(ii) La comunicación pública o puesta a disposición, total o
que excluyen la posibilidad de utilizar la obra con fines o
parcial, de las Obras Digitales, en la modalidad de demanda o
usos comerciales –identificada con una señal de prohibición
a la carta, o de difusión a través de cualquier canal de comu-
en la que se inserta el símbolo del euro–. De esta forma las
nicación analógico o digital.
citadas licencias no responden a un patrón único, sino que
permiten muy diversas variantes según el grado de disposi-
(iii) Transformar o adaptar las Obras Digitales, sea directamente
ción de los derechos que determine el autor. Por otra parte
o a través de terceros, cuando esto se considere necesario para
las licencias se refieren a los derechos de autor, no a los
adecuarla al formato, imagen o apariencia de Internet o cual-
intérpretes o productores. Por último debe destacarse que
quier otra tecnología susceptible de adscripción en Internet,
no cabe identificar la licencia CC con obras no protegidas. Se
así como incorporar cualquier otro sistema de seguridad en el
trata de obras en las que el autor se reserva unos derechos
formato electrónico de las Obras Digitales, correspondiendo al
y autoriza otros, según cada caso».
10.R. Grises et al. (2012, págs. 351-358).
11.Véase: <http://poliscience.blogs.upv.es/derechos-de-autor/cesion-de-derechos-copyright-y-creative-commons/> [Fecha de consulta: 11 de
agosto de 2014].
12.Disponible en <http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=AN&reference=5981742&links=creati
ve%20commons&optimize=20110526&publicinterface=true> [Fecha de consulta: 12 de agosto de 2014].
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Se prevén tres niveles (título común, código legal y digital) y
cuatro condiciones (reconocimiento, no comercial, sin obras
derivadas y compartir igual) que dan lugar a los seis tipos
de licencias:13
1. Reconocimiento (Attribution): En cualquier explotación
de la obra autorizada por la licencia hará falta reconocer
la autoría.
2. No comercial (Non commercial): La explotación de la obra
queda limitada a usos no comerciales.
3. Sin obras derivadas (No derivative works): La autorización
para explotar la obra no incluye la transformación para crear
una obra derivada.
4. Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada (by-ncnd): No se permite un uso comercial de la obra original ni la
generación de obras derivadas. Se debe reconocer y citar al
autor original. No se puede alterar, transformar o generar
una obra derivada a partir de esta obra.
5. Reconocimiento-CompartirIgual (by-sa): Se permite el uso
comercial de la obra y de las posibles obras derivadas, cuya
distribución se debe hacer con una licencia igual a la que
regula la obra original. Se debe reconocer y citar al autor
original. Si altera o transforma esta obra, o genera una obra
derivada, solo puede distribuir la obra generada bajo una
licencia idéntica a esta.
4. Compartir igual (Share alike): La explotación autorizada
incluye la creación de obras derivadas siempre que mantengan la misma licencia al ser divulgadas.
6. Reconocimiento-SinObraDerivada (by-nd): Se permite el
uso comercial de la obra pero no la generación de obras
derivadas.15 Se debe reconocer y citar al autor original. No
se puede alterar, transformar o generar una obra derivada
a partir de esta obra.
A su vez, estas cuatro condiciones anteriores se pueden
combinar y se generarían las siguientes licencias a las que
se puede optar:14
También se encuentra la licencia CC0, que significa que
la persona autora otorga carácter de dominio público. Se
establece en los casos de repositorios de datos.
1. Reconocimiento (by): Se permite cualquier explotación
de la obra, incluida una finalidad comercial, así como la
creación de obras derivadas, cuya distribución también está
permitida sin restricciones. Se debe reconocer y citar al
autor original. Al reutilizar o distribuir la obra, tiene que
dejar bien claro los términos de la licencia de esa obra.
En el caso de los cursos en línea, los vídeos grabados no se
pueden considerar propiamente como objetos de aprendizaje (en el caso de la UPV conocidos como polimedias), ya
que no están destinados a ser reutilizados, sino a formar
parte de la estructura de un curso, por lo que la propia plataforma UPVX,16 en la que se imparten los cursos MOOC de la
UPV, indica cuáles son las normas en materia de propiedad
intelectual e industrial que se aplican.
2. Reconocimiento-NoComercial (by-nc): Se permite la
generación de obras derivadas siempre que no se haga un
uso comercial. Tampoco se puede utilizar la obra original
con finalidades comerciales. También se debe reconocer y
citar al autor original.
En concreto destacan las condiciones legales número 4,
referentes a la propiedad intelectual e industrial del sitio
web de los cursos en línea masivos UPV[X]:
3. Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual (by-nc-sa):
No se permite un uso comercial de la obra original ni de las
posibles obras derivadas, cuya distribución se debe hacer
con una licencia igual a la que regula la obra original. Se
debe reconocer y citar al autor original.
«El SITIO WEB y los diferentes elementos y contenidos que
lo integran, tales como fotografías, diseños gráficos, marcas,
logotipos y otros signos distintivos, textos, vídeos o software,
así como cualquiera otros susceptibles de protección, están
sujetos a derechos de propiedad intelectual e industrial de los
13.Extraído de <http://poliscience.blogs.upv.es/derechos-de-autor/cesion-de-derechos-copyright-y-creative-commons/creative-commons/>.
[Fecha de consulta: 11 de agosto de 2014].
14.M. Marandola (2005, pág. 69 y sig.).
15.Tomado de <http://es.creativecommons.org/licencia/>. [Fecha de consulta: 16 de octubre de 2014]. Véase más ampliamente: R. Herranz
Castillo et al. (2008, pág. 253).
16.Se puede consultar en <http://www.upvx.es/condiciones>. [Fecha de consulta: 6 de agosto de 2014].
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que es titular exclusivo o cesionario UPV con el alcance requerido, o bien un tercero, no implicando cesión ni transmisión a
los derechos de propiedad intelectual e industrial tanto de
la UPV como de terceros.
favor del Usuario de ningún derecho de propiedad intelectual
o industrial sobre el SITIO WEB ni sobre cualquiera de sus
elementos integrantes.
Quedan expresamente prohibidos al Usuario los actos de reproducción, distribución, transformación, comunicación pública,
puesta a disposición, extracción, reutilización, reenvío o la
Sería muy deseable una reforma de la normativa actual, y
así lo ha manifestado la doctrina autorizada, en la que se
indicara cómo utilizarlos,17 y deslindar los distintos supuestos que actualmente nos encontramos cuando insertamos
materiales propios y ajenos en un curso en línea, ya sean
vídeos o enlaces a otros contenidos en línea.
explotación por cualquier medio o procedimiento del SITIO
WEB o de sus elementos integrantes, salvo los casos en que
esté permitido por la ley, las licencias del material o medie
autorización expresa y por escrito de UPV.
El Usuario podrá visualizar y obtener una copia privada
temporal de los contenidos disponibles a través del SITIO
WEB para su exclusivo uso personal y privado en sus sistemas informáticos, siempre que no sea con la finalidad de
3. Identificación de problemas y
conflictos en relación con
la propiedad intelectual
de los materiales audiovisuales
insertados
desarrollar actividades de carácter comercial o profesional.
El Usuario deberá abstenerse de eludir o tratar de eludir
cualesquiera medidas tecnológicas adoptadas por UPV para
restringir actos que no cuenten con su autorización o con
la de terceros titulares de derechos sobre marcas u otros
signos distintivos, obras o prestaciones protegidas accesibles
En relación con los materiales audiovisuales insertados en las
plataformas se plantea una serie de problemas y conflictos
en relación con la propiedad intelectual. Vamos a ver algunos
de ellos y aportar alguna solución en relación con lo que hemos visto en los puntos anteriores referente a las licencias.
a través del SITIO WEB. El Usuario está obligado a respetar
en cualquier caso la totalidad de los derechos de propiedad
intelectual e industrial sobre el SITIO WEB, ya sean titularidad
de UPV o de terceros.
Hay que distinguir entre lo que es la titularidad y defensa de los
derechos de los materiales elaborados por el profesorado de
los cursos masivos en línea y lo que es la utilización por parte
de dicho profesorado en su actividad docente de obras ajenas.
UPV no será responsable de cualquier uso ilícito o no autori-
Como podemos ver, hay una relación entre las licencias
utilizadas en el Acuerdo Marco de cesión de la UPV, al que
nos hemos referido anteriormente para la obra digital, y las
condiciones legales que se establecen para los cursos en
línea masivos en la UPV. De hecho, en estos cursos masivos
se suelen utilizar objetos de aprendizaje grabados previamente como parte del contenido audiovisual del MOOC y
que se considera que forman parte del curso, y no como
elemento independiente o reutilizable, como suele suceder
con los objetos de aprendizaje propiamente dichos.
En cuanto al material ya existente, en el caso de que se incluyan fragmentos de material audiovisual ajeno como soporte
a la explicación, se plantea el problema de la protección de
los derechos de autor. Teniendo en cuenta la aplicación del
llamado excepción al derecho de autor de la cita e ilustración
de la enseñanza que establece el artículo 32.1 y 2 del texto
refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, modificado por
la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, por la que se modifica el
texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley
1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante
Ley 21/2014).18
Se prevé la utilización de la copia privada para utilización por
parte del usuario, de forma privada y personal, respetando
Tal como indica la exposición de motivos, los motivos de
modificar la excepción relativa a la cita y reseña e ilustración
zado que el Usuario pueda efectuar».
17.J. Plaza Penadés (2013, pág. 13-15).
18.
Boletín Oficial del Estado (5 de noviembre de 2014), pág. 90404 a 90439.
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con fines educativos o de investigación científica, principalmente en lo relativo a la obra impresa:
«Así, se actualiza para el entorno digital el régimen aplicable
a las reseñas realizadas por servicios electrónicos de agre-
temos la expresión «educación reglada» como que imparta
dicha franja educativa, con lo que los cursos masivos en línea
quedarían fuera. Junto a ello se plantean distintos problemas respecto a dilucidar qué legislación sería aplicable en el
supuesto de conflicto de normas en el ámbito internacional.19
gación de contenidos, si bien especificándose que la puesta
a disposición del público por terceros de cualquier imagen,
obra fotográfica o mera fotografía divulgada en publicaciones
periódicas o en sitios Web de actualización periódica, ha de
estar siempre sujeta a autorización».
El precepto establece que:
«Es lícita la inclusión en una obra propia de fragmentos de otras
ajenas de naturaleza escrita, sonora o audiovisual, así como la
de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico ilustrativo,
siempre que se trate de obras ya divulgadas y su inclusión se
realice a título de cita o para su análisis, comentario o juicio
crítico. Tal utilización sólo podrá realizarse con fines docentes
En el caso de obras científicas, la inserción en el apartado de
referencias bibliográficas de las unidades didácticas plantea
la cuestión de la propiedad intelectual como límite al acceso
abierto y la política de acceso abierto (open access). En el
caso de la UPV la política institucional de acceso abierto fue
aprobada por el Consejo de Gobierno el 21 de julio de 2011,
y se indica como finalidad «asegurar la máxima visibilidad
de los resultados de investigación, innovación, formación y
transferencia». Esta política sigue las directrices marcadas
por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible20
y la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y
la Innovación, anteriormente mencionada, en cuyo artículo
37.3 indica que:
o de investigación, en la medida justificada por el fin de esa
incorporación e indicando la fuente y el nombre del autor de
«La versión electrónica se hará pública en repositorios de
la obra utilizada.
acceso abierto reconocidos en el campo de conocimiento en
el que se ha desarrollado la investigación, o en repositorios
institucionales de acceso abierto».
No necesitará autorización del autor el profesorado de la educación reglada para realizar actos de reproducción, distribución
y comunicación pública de pequeños fragmentos de obras o
de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo,
excluidos los libros de texto y los manuales universitarios, cuando tales actos se hagan únicamente para la ilustración de sus
actividades educativas en las aulas, en la medida justificada
por la finalidad no comercial perseguida, siempre que se trate
de obras ya divulgadas y, salvo en los casos en que resulte
imposible, se incluyan el nombre del autor y la fuente».
Si analizamos, someramente, el precepto de la aplicación a
la docencia no reglada, como sería el caso de los cursos en
línea, quedaría fuera de la aplicación de la exención de la
autorización que indica el precepto mencionado. Pero realmente la lectura del precepto nos suscita dudas, a que hace
referencia a «profesorado de la educación reglada» y ello en
el caso del profesorado que imparte el curso se cumpliría (se
trataría de profesorado de dicha educación), pero que imparte educación no reglada, caso diferente es que interpre-
Dicha política permite la inclusión de la obra científica en
las plataformas en línea sin infracción de la normativa de
propiedad intelectual, pero para ello se precisa la modificación del texto legal que regula esta última. Al hilo de esta
consideración, es interesante mencionar que la legislación
en materia de propiedad intelectual está pendiente de
ser modificada para intentar dar soporte a las cuestiones
derivadas de las nuevas tecnologías digitales en el ámbito
de los derechos y su protección en la red.
La Ley 21/2014,21 respecto al artículo 32.2, referente a
las «citas y reseñas e ilustración con fines educativos o
de investigación científica», no incrementa mucho más la
redacción ya conocida de la norma.
Como señala la exposición de motivos, y por lo que se refiere
a la cita e ilustración de la enseñanza, se hace eco de la
práctica regulación actual:
19.R. Cetina Presuel y L. Corredoira y Alfonso (2011, pág. 153-169).
20.Boletín Oficial del Estado (5 de marzo de 2011), pág. 25033 a 25235.
21.Puede consultarse el Proyecto de ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil en Congreso de los Diputados. X Legislatura (21
de febrero de 2014), pág. 1-31, núm. 81-1, 1-31.
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«[...] queda prácticamente inalterada con el alcance actual
Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, la puesta
respecto a pequeños fragmentos de obras, salvo en el supuesto
a disposición del público por parte de prestadores de servicios
de obras en forma de libros de texto, manuales universitarios
que faciliten instrumentos de búsqueda de palabras aisladas
y publicaciones asimiladas, así como respecto a obras aisladas
incluidas en los contenidos referidos en el párrafo anterior
de carácter plástico o fotográfico figurativo. Simplemente se
no estará sujeta a autorización ni compensación equitativa
produce una modificación respecto al ámbito de aplicación de
siempre que tal puesta a disposición del público se produzca
la citada excepción, que a partir de ahora no se circunscribirá a
sin finalidad comercial propia y se realice estrictamente
las aulas sino que se contempla de manera general para cubrir
circunscrita a lo imprescindible para ofrecer resultados de
otros tipos de enseñanza como la enseñanza no presencial y
búsqueda en respuesta a consultas previamente formuladas
en línea.
por un usuario al buscador y siempre que la puesta a disposición del público incluya un enlace a la página de origen de
Sin embargo, para las obras o publicaciones, impresas o sus-
los contenidos.
ceptibles de serlo, se amplía, en el ámbito de las universidades
y centros de investigación, la excepción en defecto de autoriza-
3. El profesorado de la educación reglada impartida en centros
ción o de actos referidos a contenidos sobre cuyos derechos el
integrados en el sistema educativo español y el personal de
centro usuario sea a su vez titular, siempre de acuerdo con el
Universidades y Organismos Públicos de investigación en sus
contenido del artículo 5.3 a) y 4 de la citada Directiva 1001/29/
funciones de investigación científica no necesitarán autoriza-
CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de
ción del autor o editor para realizar actos de reproducción,
2001, aunque dicho uso beneficiado de la excepción no deja
distribución y comunicación pública de pequeños fragmentos
de devengar la correspondiente y necesaria remuneración.
de obras y de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico
figurativo, cuando no cumpliendo una finalidad comercial, se
Ciertamente, el actual artículo 32.2 en su redacción vigente has-
cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
ta ahora queda muy lejos del alcance máximo que la señalada
directiva permite dar a esta excepción o límite, aspecto este que
a) Que tales actos se hagan únicamente para la ilustración de
se deduce tanto de su articulado como de los considerandos de
sus actividades educativas, tanto en la enseñanza presencial
la misma. Por ello, ya el informe del Consejo de Estado previo
como en la enseñanza a distancia, o con fines de investiga-
a la aprobación de la Ley 23/2006, de 7 de julio, recordaba al
ción científica, y en la medida justificada por la finalidad no
legislador español que el alcance que se daba a ese límite o
comercial perseguida.
excepción en España quizá no resultase suficiente para cubrir
las necesidades cotidianas del entorno educativo, quedando
b) Que se trate de obras ya divulgadas.
muy por debajo de lo que permite la Directiva 2001/29/CE».
c) Que las obras no tengan la condición de libro de texto, manual
Establece el indicado precepto que:
universitario o publicación asimilada, salvo que se trate de:
«2. La puesta a disposición del público por parte de presta-
1º. Actos de reproducción para la comunicación pública,
dores de servicios electrónicos de agregación de contenidos
incluyendo el propio acto de comunicación pública, que no
de fragmentos no significativos de contenidos, divulgados
supongan la puesta a disposición ni permitan el acceso de los
en publicaciones periódicas o en sitios Web de actualización
destinatarios a la obra o fragmento. En estos casos deberá in-
periódica y que tengan una finalidad informativa, de creación
cluirse expresamente una localización desde la que los alumnos
de opinión pública o de entretenimiento, no requerirá auto-
puedan acceder legalmente a la obra protegida.
rización, sin perjuicio del derecho del editor o, en su caso,
de otros titulares de derecho a percibir una compensación
2º. Actos de distribución de copias exclusivamente entre el
equitativa. Este derecho será irrenunciable y se hará efectivo
personal investigador colaborador de cada proyecto específico
a través de las entidades de gestión de los derechos de pro-
de investigación y en la medida necesaria para este proyecto.
piedad intelectual. En cualquier caso, la puesta a disposición
del público por terceros de cualquier imagen, obra fotográfica
A estos efectos, se entenderá por libro de texto, manual univer-
o mera fotografía divulgada en publicaciones periódicas o
sitario o publicación asimilada, cualquier publicación, impresa
en sitios Web de actualización periódica estará sujeta a
o susceptible de serlo, editada con el fin de ser empleada
autorización.
como recurso o material del profesorado o el alumnado de la
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educación reglada para facilitar el proceso de la enseñanza
internas y cerradas a las que únicamente puedan acceder esos
o aprendizaje.
beneficiarios o en el marco de un programa de educación a
distancia ofertado por dicho centro docente.
d) Que se incluyan el nombre del autor y la fuente, salvo en
En defecto de previo acuerdo específico al respecto entre el
los casos en que resulte imposible.
titular del derecho de propiedad intelectual y el centro univerA estos efectos, se entenderá por pequeño fragmento de una
sitario u organismo de investigación, y salvo que dicho centro u
obra, un extracto o porción cuantitativamente poco relevante
organismo sea titular de los correspondientes derechos de pro-
sobre el conjunto de la misma.
piedad intelectual sobre las obras reproducidas, distribuidas y
comunicadas públicamente de forma parcial según el apartado
Los autores y editores no tendrán derecho a remuneración
b), los autores y editores de éstas tendrán un derecho irrenun-
alguna por la realización de estos actos.
ciable a percibir de los centros usuarios una remuneración equitativa, que se hará efectiva a través de las entidades de gestión.
4. Tampoco necesitarán la autorización del autor o editor los
actos de reproducción parcial, de distribución y de comunica-
5. No se entenderán comprendidas en los apartados 3 y 4 las
ción pública de obras o publicaciones, impresas o susceptibles
partituras musicales, las obras de un solo uso ni las compila-
de serlo, cuando concurran simultáneamente las siguientes
ciones o agrupaciones de fragmentos de obras, o de obras
condiciones:
aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo».
La redacción del texto inicial ha sido modificada por la
introducción en la redacción de la letra b) del artículo 32.4
del TRLPI, por la aprobación de la enmienda número 170 del
Grupo Parlamentario Popular, en la que se precisa una de
las condiciones que deben concurrir simultáneamente para
que no sea necesaria la autorización del autor o editor para
realizar actos de reproducción parcial, de distribución y de
comunicación pública de obras o publicaciones, impresos
o susceptibles de serlo.22
a) Que tales actos se lleven a cabo únicamente para la ilustración con fines educativos y de investigación científica.
b) Que los actos se limiten a un capítulo de un libro, artículo de
una revista o extensión equivalente respecto de una publicación
asimilada, o extensión asimilable al 10 por ciento del total de
la obra, resultando indiferente a estos efectos que la copia se
lleve a cabo a través de uno o varios actos de reproducción.
c) Que los actos se realicen en las universidades o centros
Vemos que esta nueva regulación del precepto exime de la
autorización al profesorado de la educación reglada, con lo
que también se plantearía el caso de los MOOC considerados
como no reglada, para los actos de reproducción, distribución
y comunicación de pequeños fragmentos de obras, que deben
cumplir una serie de condiciones (no tener la condición de
libro de texto, con la excepción de los actos de reproducción
para la comunicación pública, incluso el propio acto comunicativo, que no suponga la puesta a disposición ni el acceso a
la obra o fragmento, en cuyo caso se deberá incluir una localización para el acceso legal a la obra objeto de protección).23
públicos de investigación, por su personal y con sus medios e
instrumentos propios.
d) Que concurra, al menos, una de las siguientes condiciones:
1º. Que la distribución de las copias parciales se efectúe exclusivamente entre los alumnos y personal docente o investigador
del mismo centro en el que se efectúa la reproducción.
2º. Que sólo los alumnos y el personal docente o investigador
del centro en el que se efectúe la reproducción parcial de la
obra puedan tener acceso a la misma a través de los actos de
En la normativa modificada se indica que por pequeño
fragmento de una obra se considera un extracto o porción
comunicación pública autorizados en el presente apartado,
llevándose a cabo la puesta a disposición a través de las redes
22. < h t t p : / / w w w. c o n g r e s o . e s /p o r t a l /p a g e /p o r t a l / C o n g r e s o / P o p U p C G I ? C M D = V E R L S T & B A S E = p u 1 0 & D O C S = 1 1&DOCORDER=LIFO&QUERY=%28BOCG-10-A-81-5.CODI.%29#(Página1)> (Boletín General de las Cortes Generales 10-A-81-5, Congreso de
los Diputados, serie A, núm. 81-5, de 28 de octubre de 2014). [Fecha de consulta: 1 de noviembre de 2014].
23.C. Rogel Vide (2013, pág. 749-761).
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cuantitativamente poco relevante sobre el conjunto de ella,
pero hubiera sido deseable que se precisara de forma más
clara dicha indicación, ya que tal y como está expresado
surgen dudas de la extensión respecto del extracto.
También en la modificación aprobada se indica que no
necesitarán la autorización de la persona autora o editora
los actos de reproducción parciales, de distribución y de
comunicación pública de obras o publicaciones, impresas o
susceptibles de serlo, siempre que concurran las condiciones
que indica de forma simultánea.
Al hilo de lo anteriormente indicado, debemos mencionar
la sentencia del Juzgado Mercantil número 8 de Barcelona,
de 2 de septiembre de 2013,24 en relación con la demanda
interpuesta por el Centro Español de Derechos Reprográficos (CEDRO) contra la Universidad de Barcelona, y que
ha sido recurrida.25 En dicho supuesto lo que se planteaba
era la reproducción completa de obras de propiedad intelectual ajenas sin la correspondiente licencia. Más allá de
la interpretación que puede realizarse de la excepción de
cita, se alegaba la falta de licencia en el ámbito digital por
parte de la institución universitaria y CEDRO consideraba
que sí existía vulneración de la propiedad intelectual de los
autores en el caso del campus virtual al poner a disposición
obras gestionadas por la entidad de gestión. La sentencia
consideró que había infracción de los derechos y condenó
a la Universidad de Barcelona al cese en la actividad en el
campus digital de la puesta a disposición de las obras y al
pago de una indemnización económica.
En similares términos, la sentencia del Juzgado Mercantil
número 2 de Barcelona, de 2 de mayo de 2013,26 interpuesta
por CEDRO contra la Universidad Autónoma de Barcelona,
en la que ya se indicaba que el artículo 32.2 del TRLPI
establecía la denominada excepción educativa cuando el
destino de la reproducción realizada «únicamente para la
ilustración de sus actividades educativas en las aulas», y
que el problema básico que se planteó en esta sentencia,
así como en la anterior mencionada, es que la parte demandada (en este caso las citadas universidades) se hallaban
obligadas a solicitar de la entidad de gestión (CEDRO en
los dos casos) la autorización o licencia para la utilización
digital que está llevando a cabo de las obras protegidas del
repertorio de la citada entidad.
Por último, hay que señalar que la sentencia de la Audiencia
Provincial de Barcelona, de 29 de octubre de 2014,27 confirma
la sentencia del Juzgado Mercantil número 2 de Barcelona,
de 2 de mayo de 2013, respecto a los derechos de los autores
y editores del campus virtual.28 En esta sentencia se condena
a la Universidad Autónoma de Barcelona por vulnerar en el
campus virtual los derechos de propiedad intelectual de autores y editores. Se produce la desestimación del recurso de la
Universidad Autónoma de Barcelona y se confirma su responsabilidad directa sobre su campus virtual y se condena a «cesar de manera inmediata y abstenerse de realizar en el futuro
cualquier acto de escaneado o digitalización, reproducción y
comunicación pública en sus plataformas digitales, redes de
enseñanza virtual o intranets, que afecte a los derechos de
propiedad intelectual de las obras del repertorio de Cedro».
Al hilo de esta sentencia interesa destacar precisamente lo
que indica la nueva regulación del artículo 32.2 del TRLPI,
ahora modificado por la Ley 21/2014, en cuanto a que si no hay
acuerdo específico previo entre el titular del derecho de propiedad intelectual y el centro, y a excepción de que este sea el
titular de los derechos de propiedad intelectual de las obras
que se reproducen, distribuyen y comunican públicamente
de forma parcial, según indica el apartado b), los autores y
editores de las indicadas obras tendrán un derecho irrenunciable a percibir de los centros una remuneración equitativa
que se hará efectiva a través de las entidades de gestión.
Vemos, pues, que la disquisición radica en la existencia o
no de licencia en el ámbito digital y consideramos que la
24.El texto completo de la sentencia se puede consultar en <http://www.institutoautor.org/story/Sentencia-favorable-a-CEDRO-contra-laUniversidad-de-Barcelona_3871> [Fecha de consulta: 12 de agosto de 2014].
25.<http://www.ub.edu/web/ub/es/menu_eines/noticies/2013/09/008.html> [Fecha de consulta: 12 de agosto de 2014].
26.<http://comunicacion21.com/wp-content/PDF/Curso/Juzgado%20Mercantil%202%20BarcelonaUAB.pdf> [Fecha de consulta: 2 de noviembre
de 2014].
27.Se puede consultar en <http://handlermm1.mediaswk.com/pdfView.ashx?url_data_id=979691> [Fecha de consulta: 5 de noviembre de 2014].
28.Véase: Diario La Ley, núm. 8414, de 5 de noviembre de 2014. Disponible en <http://diariolaley.laley.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAA
AAAAAEAO29B2AcSZYlJi9tynt_SvVK1-B0oQiAYBMk2JBAEOzBiM3mkuwdaUcjKasqgcplVmVdZhZAzO2dvPfee--999577733ujudTif33_8_XGZkAWz2zkrayZ4hgKrIHz9-fB8_IorZ7LMXpzv03L_38NN7937hZV43RbX8bG9nd393d2cfHxTn10-r6ZvrVf7ZeVY2-f8DzmShBzUAAAA=WKE>
[Fecha de consulta: 5 de noviembre de 2014].
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licencia Creative Commons que hemos analizado anteriormente supondría una herramienta para evitar los problemas
planteados.29
4. A modo de conclusión
La propiedad intelectual de materiales en acceso abierto
ha suscitado numerosas discrepancias por la falta de una
normativa adecuada.30 A la docencia en línea y a los materiales que se insertan se les está aplicando una legislación
no diseñada para ello. La propiedad intelectual en el ámbito
de la red sigue sin estar clara, en el sentido de saber perfectamente que no se están infringiendo los derechos de
autor, en los múltiples supuestos con los que nos podemos
encontrar. La delicada frontera entre lo permitido y los prohibido hace que quede totalmente confuso para los agentes
intervinientes si se enmarca todo dentro del denominado
derecho de cita. Es precisamente el abuso de este derecho,
y su mala utilización en numerosas ocasiones –lo que llega
a rozar el plagio–, por lo que es necesaria una regulación
mucho más precisa, que esperemos vea la luz.
La determinación de los derechos acerca de los contenidos
que se insertan en Internet ha suscitado un vacío legal que
con la actual legislación no podemos llenar. La necesidad
de filtrar los contenidos, ya que la entidad –en este caso las
universidades– no dispone de todos los derechos, es una
cuestión que debería ser resuelta mediante una normativa
clara y bien delimitada, de la que carecemos actualmente.
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29.Como señala R. Montes et al. (2013, pág. 1-13), el uso de los recursos educativos en abierto, también conocidos con la denominación de OER
(open educational resources) comprende todo aquél recurso disponible, de forma gratuito, sin tener que realizarse abono por derechos
de uso, reproducción o difusión.
30.J. E. Porter (2013, pág. 2-21).
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Cita recomendada
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de Internet, Derecho y Política. Núm. 19, pág. 78-91. UOC. [Fecha de consulta: dd/mm/aa].
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-ramon/n19-ramon-es>
Sobre la autora
[email protected]
Profesora titular de Derecho Civil
Francisca Ramón Fernández es Licenciada y Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia, y en la
actualidad profesora titular de Universidad de Derecho Civil en la Universidad Politécnica de Valencia
donde desarrolla su actividad profesional. En materia de Derecho TIC ha sido investigadora de varios
proyectos competitivos nacionales, bajo la dirección del profesor D. Lorenzo Cotino Hueso, catedrático
acreditado de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia y también es Investigadora del
microcluster Estudios de Derecho y empresa sobre TICs (Law and business studies on ICT), dentro del
VLC/Campus, Campus de Excelencia Internacional (International Campus of Excellence), coordinado por
el Dr. D. Javier Plaza Penadés, Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Valencia. La difusión
de la actividad investigadora se ha realizado en distintas revistas de impacto, así como en editoriales de
reconocido prestigio, siendo reconocida su trayectoria con diversos premios de investigación.
Escuela Técnica Superior de Ingeniería Agronómica
y del Medio Natural (ETSIAMN)
Camino de Vera, s/n.
46022 Valencia (España)
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ARTICLE
How Uninformed is the Average
Data Subject?
A Quest for Benchmarks
in EU Personal Data Protection*
Gloria González Fuster
Researcher at the Law, Science, Technology and Society (LSTS)
Vrije Universiteit Brussel (VUB)
Abstract
Information obligations have always been crucial in personal data protection law. Reinforcing these
obligations is one of the priorities of the legislative package introduced in 2012 by the European
Commission to redefine the personal data protection legal landscape of the European Union (EU). Those
responsible for processing personal data (the data controllers) must imperatively convey certain pieces
of information to those whose data is processed (the data subjects), and they are expected to do so in
an increasingly transparent manner. Beyond these punctual information requirements, however, data
subjects appear to always be and inevitably remain in a state of relative ignorance, as in almost constant
need of further guidance. Data subjects are nowadays often depicted as unknowing consumers of online
services, services which surreptitiously take away from them personal data thus conceived as a valuable
asset. In light of these developments, this contribution critically investigates how EU law is envisaging
data subjects in terms of knowledge. The paper reviews the birth and evolution of information obligations
as an element of European personal data protection law, and asks whether thinking of data subjects as
consumers is consistent with the notion of average consumer functioning in EU consumer law. Finally, it
argues that the time might have come to openly clarify when data subjects are unlawfully misinformed,
and that, in the meantime, individuals might benefit not only from accessing more transparent information,
but also from being made more aware of the limitations of the information available to them.
Keywords
data protection, transparency, European Union, data subject, privacy, information, average consumer
Topic
data protection
and Politics 2014,and as such was included in the Proceedings of the Conference, which are available at <http://hdl.
handle.net/10609/36801>.
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¿Hasta qué punto está desinformada la persona interesada?
Una búsqueda de parámetros en la protección
de datos personales de la UE
Resumen
Las obligaciones de información siempre han sido un elemento esencial de las leyes de protección de
datos personales. Reforzar estas obligaciones es una de las prioridades del paquete legislativo introducido en 2012 por la Comisión Europea para definir el panorama legal en materia de protección de
datos personales de la Unión Europea (UE). Los responsables del tratamiento de datos personales (los
controladores de datos) tienen que transmitir obligatoriamente determinada información a las personas
de quienes se procesan estos datos (las personas interesadas) y se espera que lo hagan de forma cada
vez más «transparente». Sin embargo, más allá de estos requisitos de información puntual, las personas
interesadas siempre parece que se encuentran –e inevitablemente permanecen– en un estado de relativa
ignorancia, casi en una necesidad constante de nuevas orientaciones. Actualmente, suelen describirse
como consumidores desinformados que desconocen el funcionamiento de los servicios en línea, servicios
que se apoderan subrepticiamente de datos personales considerados valiosos. Teniendo en cuenta todo
esto, este artículo explora críticamente la manera como la legislación de la UE concibe a las personas
interesadas en términos de conocimiento, analiza el origen y la evolución de las obligaciones de información en la legislación europea sobre protección de datos personales y se pregunta si el hecho de concebir
a las personas interesadas como consumidoras es consecuente con la noción de consumidor mediano
que funciona en la legislación sobre consumo de la UE. En último lugar, sostiene que quizás ha llegado el
momento de aclarar abiertamente cuándo las personas interesadas están ilícitamente mal informadas y
señala que, mientras, podrían beneficiarse no tan solo de acceder a una información más «transparente»
sino también de conocer mejor las limitaciones de la información que tienen a su disposición.
Palabras clave
protección de datos, transparencia, Unión Europea, persona interesada, privacidad, información, consumidor medio
Tema
protección de datos
1. Introduction
whose data are processed (the data subjects), but it can also
be viewed as proof of a persistent resistance of such data
processors to provide data subjects with the full picture of
what is happening to the data about them.
Individuals are not properly informed about the processing of
personal data about them. This recurrent statement can hide
behind its apparent simplicity many different assumptions.
This contribution1 investigates how data subjects are
envisaged in relation to knowledge in European Union
(EU) law. It looks for useful references to assess the
extent to which individuals are supposed to be informed
or uninformed about data processing practices concerning
them, as well as to understand the conceptualisations
It can be used to justify the need for (better) laws on privacy
and personal data protection, or, on the contrary, to prove
their limitations or ineffectiveness. It can be presented
as a problem to be tackled imposing obligations on those
who process data (the data processors) or to inform those
1.The present research has been carried out in the context of the EU-funded project Privacy and Security Mirrors (PRISMS).
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and operationalisations of such (mis)information. To this
purpose, the paper first offers a brief historical review
situating the roots of the recognition of an individual’s
lack of knowledge at the very origins of personal data
protection. This is followed by a review of information
obligations of data processors and their relation to fairness
and transparency. We then introduce the increasingly
popular conception of data subjects as consumers, which
leads to an inquiry into the possible applicability of the
legal notion of average consumer in the context of EU data
protection law.
2. (Forever) Informing the Data
Subject
The idea that individuals must be informed when data
about them is processed came to light as early as the
1960s. Historically, the surfacing of modern notions of
privacy and personal data protection was precisely based
on a perception of a dangerous loss of control and lack
of awareness suffered by citizens due to the advent
of computerisation. This feeling of disorientation and
disempowerment2 was eventually described as resulting
from a knowledge asymmetry between those managing vast
quantities of data and those whose data are processed.3
Privacy and personal data protection were thus promoted
as legal tools enabling individuals to counter loss of control
over what happens to data concerning them.
2.1. Early recognition
When Alan F. Westin put forward his powerful vision
of privacy as control over personal information,4 he
was indeed reacting to the realisation that computers,
and especially large databases, threatened to deprive
individuals of any effective oversight of the fate of data
about them when in the hands of others. In 1973, an
influential report warned of the lessening of individuals’
control over data in the United States (US), and proposed
a set of recommendations to mitigate this problem. One of
them was the general prohibition of secret record keeping
systems.5
In France, since 1978 individuals have the right to be
informed about any data used in automated processing
practices affecting them. Since then, citizens are also
entitled to receive information whenever somebody asks
them for data, such as who the recipients are.6 In Germany,
in 1983 the German Federal Constitutional Court recognised
a fundamental right to informational self-determination, and
did so by emphatically noting that such right is incompatible
with a society where citizens do not know who knows what
about them.7
International data protection instruments have always
imposed information obligations on those who process
data. In 1980, the Organisation for Economic Co-operation
and Development (OECD) set out in its Guidelines on the
Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal
Data the openness principle. According to this principle, there
must be ‘a general policy of openness about developments,
practices and policies with respect to personal data’,
whereby, whenever personal data are processed, individuals
should be able to establish the existence and nature of such
data, the main purposes of their use, who are the data
controllers, and where to find them.8 In the OECD Guidelines,
the openness principle functions as a prerequisite for the
individual participation principle, which grants individuals
a right to access information about data concerning them
held by others.9 In addition, the collection limitation principle
states that, as a general rule, collection of data must occur
with the knowledge of the data subject.10
2.L. A. Bygrave (2002, p. 107).
3.See, notably: M. Hildebrandt and B. J. Koops (2010,).
4.A. F. Westin (1970).
5.Secretary’s Advisory Committee on Automated Personal Data Systems (1973).
6.
Loi n°78-17 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés du 6 janvier 1978, see Arts. 3 and 27.
7.
Volkszählungsurteil, BVerfGE Bd. 65, S. 1 ff. Describing this right as a right to control the use of information about oneself: J. Q. Whitman
(2004, p. 1161).
8.Annex to the Recommendation of the Council of 23 September 1980: OECD Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder
Flows of Personal Data, § 12.
9.OECD Guidelines, § 13 and § 27.
10.
Ibid., § 7.
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In 1981, the Council of Europe’s Convention for the
Protection of Individuals with regard to Automatic
Processing of Personal Data (Convention 108)11 prescribed
that everybody shall ‘be enabled to establish the existence’
of any automated data files containing data about them, as
well as the main purposes of such files, and the residence,
or place of business, of the file’s controller.12 Furthermore,
individuals were entitled to obtain confirmation of whether
data about them are stored by controllers, and a right to
communication of the data.13
All in all, these developments describe the progressive
incorporation into privacy and personal data protection
laws of a certain right to know, as one of the components
of a set of measures aimed at compensating a risk of loss of
control over data suffered by individuals. Thus, this right to
know emerges as a key to reduce ‘deficits in data subjects’
cognitive sovereignty’.14 This right does not correlate
exactly with the duty to inform of data controllers,15 as it
can also be addressed through other means.16 Importantly,
however, the perceived lack of knowledge is not remedied
by privacy and personal data protection laws, as various
interlinked cognitive problems17 appear to persist and
always seem to lead back to the reality of the uninformed
individual.18
2.2. Existing obligations
The right to personal data protection nowadays has the
status of a fundamental right of the EU. It is recognised
as such by Article 8 of the EU Charter of Fundamental
Rights, a provision that, however, does not refer explicitly
to any right to know, or even to any duty to inform.19 Despite
this formal absence, a right to receive information can be
regarded as implicitly acknowledged by the statement of the
Charter’s Article 8 according to which personal data must
be processed fairly, when read in conjunction with EU’s main
instrument on personal data protection, Directive 95/46/
EC (the Data Protection Directive).20
The Data Protection Directive indeed sets out that
personal data must be processed fairly and lawfully,21 and
its preamble observes that, for the processing to be fair,
‘the data subject must be in a position to learn of the
existence of a processing operation’.22 The preamble goes
on to clarify that data subjects must be given accurate and
full information when data are collected, or when used in
a way that could not have been anticipated at the time
of collection.23 Hence, Directive 95/46/EC connects the
data controller’s duty to inform to the requirement of fair
processing.
The Directive’s provisions establishing obligations to inform,
namely Articles 10 and 11, corroborate this link. They mark
a distinction between compulsory information (such as the
controller’s identity, and the purposes of the data processing)
and some further information only required in certain cases.
Such further information concerns the identification of the
recipients of the data, and the existence of a right of access
and a right to rectify, and must be given only when, having
regard to the specific circumstances of the processing, it
is required to guarantee fair processing.
11.Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, Council of Europe, Strasbourg, 28.I.1981.
12.Art. 8(a) of Convention 108.
13. Ibid., Art. 8(b).
14.Bygrave, op. cit., p. 111.
15.In relation to the Spanish fundamental right to personal data protection, the Spanish Constitutional Court has alluded to the existence of
both a right to know and a right to be informed of the use of data and its purpose (see § 6 of Sentencia 292/2000, de 30 de noviembre
de 2000).
16.For example, early national laws gave great importance to the notification of data processing practices to supervisory authorities, and to
the availability of public registers, which aim generally to increase public awareness of those practices.
17.D. J. Solove (2013, p. 1888).
18.
Ibid., p. 1883.
19.M. C. Ruiz (2003, p. 39).
20.Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the
processing of personal data and on the free movement of such data, OJ L 281, 23.11.1995, 31-50.
21.Art. 6(a) of Directive 95/46/EC.
22.Recital 38 of Directive 95/46/EC.
23.Recitals 38, 39 and 40 of Directive 95/46/EC.
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These provisions on information obligations have been
commonly labelled transparency measures,24 even if
Directive 95/46/EC does not use the term transparency in
this context.25 Accepting the labelling, transparency can be
described ‘a pre-condition to fair processing’,26 and the data
controllers’ duty to inform27 may be depicted as a crucial
measure to promote transparency.28 Insofar as it as an
element of fair processing, in any case, the data controller’s
duty to inform may also be accepted as an integral part of
the EU fundamental right to personal data protection.
A certain right to information can moreover be regarded as
derived from the recognition in Article 8 of the EU Charter
of a right to access and rectify data, both presented as
constitutive elements of the EU fundamental right to
personal data protection. To exercise such rights, data
subjects need to be aware, first, of the fact that somebody
is or might be processing data about them, and, second, of
the fact that they enjoy the rights in question. Awareness
of both issues is thus to some extent instrumental to the
exercise of their rights.
Finally, Article 8 of the EU Charter also refers to the
possibility to ground the legitimacy of data processing
on the consent of the data subject. This brings in another
link between the right to personal data protection and
information requirements, as, to be valid, consent must
be informed. The Data Protection Directive indeed defines
consent as a freely given specific and informed indication
of the data subject’s wishes signifying agreement to the
processing of personal data.29
2.3. A need to inform more and better
Already more than a decade ago, the European
Commission’s first report on the implementation of the
Data Protection Directive30 concluded that the Directive’s
provisions on the data controllers’ duty to inform were
being put into effect across the EU in very divergent
ways, and sometimes incorrectly. In 2004, European
data protection authorities put under the spotlight the
proliferation of inappropriate online notices, accused
of often being very long and containing legal terms and
industry jargon.31 They called for more readable formats,32
and expressed support for multi-layered notices, which
comprise a condensed notice from which more detailed
information can be reached.33
2.3.1. Towards a new transparency
In 2009, the European Commission formally inaugurated
the review of Directive 95/46/EC. A 2009 study sponsored
by the United Kingdom’s Information Commissioner’s
Office (ICO) corroborated that there was a problem with
the Directive’s information obligations, and argued that one
of the main aspects of the problem was the way in which
privacy policies were being written.34 The report stressed
that, according to statistics, consumers felt strongly that
mechanisms in place did not help them to understand their
rights.35
In 2010, the European Commission published a
Communication delineating its approach to the future of EU
24.ICO (2009). The Information Commissioner’s response to the European Commission’s consultation on the legal framework for the fundamental
right to protection of personal data. On transparency as an element of fairness, see: A. Kuczerawy and F. Coudert (2011) and Bygrave, op.
cit., pp. 58-59.
25.Actually Directive 95/46/EC never uses the term transparency, except once in the preamble, concerning the obligation of national supervisory
authorities to publish annual reports (Recital 63).
26.Art. 29 Working Party (2009). The Future of Privacy: Joint contribution to the Consultation of the European Commission on the legal
framework for the fundamental right to protection of personal data. WP 168, p. 8.
27.EU Agency for Fundamental Rights and Council of Europe (2014). Handbook on European Data Protection Law. Luxembourg: Publications
Office of the EU, p. 99.
28.Analysis and impact study on the implementation of Directive EC 95/46 in Member States accompanying the European Commission’s First
report on the implementation of the Data Protection Directive (95/46/EC), Brussels, 15.5.2003, COM (2003) 265 final, p. 19.
29.Art. 2(h) of Directive 95/46/EC.
30.COM (2003) 265 final.
31.Art. 29 Working Party (2004). Opinion 10/2004 on More Harmonised Information Provisions. WP 100, p. 5.
32.WP 100, p. 5.
33.Ibid., p. 4 and 6.
34.N. Robinson et al. (2009, p. 26).
35.Ibid., p. 29. In another section the same study states that the interest and awareness of consumers have been demonstrated, citing another
survey (p. 25).
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personal data protection.36 Here, transparency was presented
as ‘a fundamental condition for enabling individuals to
exercise control over their own data and to ensure effective
protection of personal data’.37 The Communication advanced
as a basic element of such transparency that information
to data subjects must be ‘easily accessible and easy to
understand, and that clear and plain language is used’.38
It observed that this was particularly relevant in the online
environment, where privacy notices are often unclear and
non-transparent, as allegedly proved by the results of a
survey.39 To tackle this problem, the European Commission
announced that it would consider introducing in EU law
‘a general principle of transparent processing of personal
data’.40
specific information practices. On top of that, the European
Commission warned that it might contemplate drawing up
EU standard forms, or harmonised privacy information
notices.42
In parallel to these measures targeting transparency, the
2010 Communication articulated a need to raise awareness,
particularly among young people.43 The boundaries between
transparency and awareness-raising were rather vague:
for instance, the provision of clear information on websites was depicted as pursuing both.44 As a matter of fact,
the European Commission appeared concerned with the
proliferation of opaque privacy notices in general, also
raising the question of their impact on the very possibility
for individuals to give informed consent to data processing
practices.45
The 2010 Communication thus set in motion a subtle
change in the meaning of transparency as a principle of
EU data protection law. Whereas transparency had been
traditionally understood as a principle implied in the
principle of fair processing, encompassing a series of
substantive requirements applicable to the data controller’s
duty to inform, it started then to acquire an additional sense,
primarily concerned with the form in which information is
to be delivered to data subjects. A sort of new transparency
was seeing the light.
2.3.2. Proposal on the table: The new transparency principle
The European Commission presented in 2012 its proposal
for a General Data Protection Regulation, designed to
replace Directive 95/46/EC.46 According to the Explanatory
Memorandum accompanying the text, it introduces a new
transparency principle,47 which is not defined. The principle
primarily takes the shape of a general declaration that
personal data must be ‘processed lawfully, fairly and in a
transparent manner in relation to the data subject’48.
Still in the name of transparency, children were portrayed
as deserving special consideration, because ‘they may be
less aware of risks, consequences, safeguards and rights in
relation to the processing of personal data’,41 thus requiring
The proposal has a Chapter on the Rights of the Data Subject,
with a Section titled ‘Transparency and modalities’. This
36.European Commission (2010), Communication to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions: A comprehensive approach on personal data protection in the European Union. Brussels, 4.11.2010, COM(2010)
609 final.
37.COM(2010) 609 final, p. 6.
38. Idem.
39.Idem.
40.Idem. During the elaboration of its proposal, the European Commission received input from many respondents alerting of the fact that
transparency was already an integral part of EU data protection (see Annex 4 accompanying the Impact Assessment: Summary of Replies
to the Public Consultation on the Commission’s Communication on a Comprehensive Approach to Personal Data Protection in the European
Union, p. 56).
41.COM(2010) 609 final, p. 6.
42.Idem.
43.Ibid., p. 8.
44.Idem.
45. Idem.
46.European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of individuals with
regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (General Data Protection Regulation). Brussels, 25.1.2012,
COM(2012) 11 final.
47. Ibid., p. 8, where it is presented as a new element.
48.Art. 5(a) of the proposed Regulation (cf. Art. 6(1)(a) of Directive 95/46/EC, stating that personal data must be processed fairly and lawfully).
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Section opens with Article 11, on ‘Transparent information
and communication’, foreseeing that controllers ‘shall have
transparent and easily accessible policies49 with regard to
the processing of personal data and for the exercise of data
subjects’ rights’,50 and that any information to data subjects
shall be provided ‘in an intelligible form, using clear and plain
language, adapted to the data subject, in particular for any
information addressed specifically to a child’.51 According to the
proposed General Data Protection Regulation, therefore, the
notion of transparent information should translate into easily
accessible and (in spite of the tautology) transparent policies.
The substance of the data controller’s duty to inform is
drawn up in the Section ‘Information and access to data’,
which the proposal’s preamble connects to the principles
of fair and transparent processing.52 This section specifies
the information to be given to data subjects,53 extending
minimum requirements to include informing about the period
of storage of data, and making it compulsory to notify the
existence of a right to access and to rectify,54 as well as of a
right to lodge a complaint to a supervisory authority.55 This is
to be complemented with ‘any further information necessary
to guarantee fair processing in respect of the data subject’.56
The European Commission also advances that it may adopt
implementing acts laying down standard forms for providing
information to data subjects, ‘taking into account the specific
characteristics and needs of various sectors and data
processing situations where necessary’.57 The suggestion,
however, has been publicly opposed by the Article 29
Working Party, which considers it unnecessary,58 and also
failed to find the support of the European Parliament.59
According to the impact assessment prepared by the
European Commission before proposing its draft for the
General Data Protection Regulation,60 data subjects are
generally unaware of the risks linked to personal data
processing, and they thus fail to take appropriate measures
to protect their personal data.61 Of all data subjects, children
are the most unaware of the risks at stake, which are however
considerable, especially for them: ‘(i)n particular for young
people’, the impact assessment states, ‘the disclosure of
personal data can cause immense social and mental harm’.62
It is not clear, however, how any increased awareness of
children of the risks at stake might be capable of affecting
their protection, as according to the proposed Regulation
children are not to decide whether they consent or not to
data processing practices. The decision is entrusted to the
authorised parent or custodian.63
Globally speaking, the discussions on the draft of the General
Data Protection Regulation hint towards a reinforcement of
information obligations, regarding both the content of the
information and formal requirements (in the spirit of the
49.Privacy policies appears to be used here in the sense of privacy notice, or texts destined to the users of services (on the meanings of the
term: B. Van Alsenoy (2012, p. 4).
50.Art. 11(1) of the Proposed Regulation.
51.Ibid., Art. 11(2). This provision is inspired by the 2009 Madrid Resolution on International Standards on the Protection of Personal Data and
Privacy, where the openness principle was developed indicating that information must be provided to the data subject ‘in an intelligible
form, using a clear and plain language, in particular for any processing addressed specifically to minors’, and by a provision proposed for a
future Regulation on a Common European Sales Law, concerned with the duty to provide information when concluding distance contracts.
52.Recital (48) of the proposed Regulation.
53.For applicable exemptions, see Art. 14(5) of the Proposed Regulation.
54.Ibid., Art. 14(1)(d).
55.Ibid., Art. 14(1)(e).
56.Ibid., Art. 14(1)(h).
57.
Ibid., Art. 14(8).
58.Art. 29 Working Party (2013). Working Document 01/2013: Input on the proposed implementing acts, WP 200, p. 6.
59.Amendment 110 of European Parliament’s Resolution of 12 March 2014, P7_TA-PROV(2014)2012.
60.European Commission, Staff Working Paper: Impact Assessment accompanying the document Regulation of the European Parliament
and of the Council on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data
(General Data Protection Regulation), and Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of individuals with
regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of prevention, investigation, detection or prosecution
of criminal offences or the execution of criminal penalties, and the free movement of such data, Brussels, 25.1.2012, SEC(2012) 72 final, p. 22.
61.SEC(2012) 72 final, p. 23.
62.Ibid., p. 29.
63.Art. 8 of the proposed Regulation.
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new transparency). They also suggest a strengthening of
the conceptual link between being informed and exercising
data subject’s rights. In parallel to all this emphasis on the
need of individuals to be better informed, EU institutions are
increasingly promoting the idea that data subjects, when
disclosing personal data, shall be protected as consumers
presumably trapped in a situation that very much escapes them.
3. A Portrait of the Data Subject
as a Consumer
There is no doubt that consumers, and most notably
online consumers, might also be regarded as data subjects
insofar as, when consuming, they engage in communicating
or making available data about them. In addition to this,
however, data subjects are increasingly portrayed as
being consumers whenever data about them is collected
in exchange for access to free online services. This image
is used to stress that free online services might not be as
free as they look, because the data that is collected through
them about individuals has a certain economic value.
The rationale behind the image of the data subject as a
consumer is thus intrinsically tied to a depiction of users
as typically uninformed and confused about the nature
of the services they use, and hence misinterpreting their
own behaviour. According to the impact assessment for
the proposed General Data Protection Regulation, some
individuals simply do not realise that many free online
services rely on the processing of their personal data.64
In this sense, some data subjects appear to be ill-informed
to the point of misconceiving the very way in which online
services function, leading them to engage in inattentive and
incautious data practices.
Individuals would indeed not only be unaware of the fact that
when using certain services they are celebrating in a way an
economical transaction, but also ignorant of the price they
are paying for it. An increasingly pervasive mantra depicts
personal data as the new currency of the digital age,65 and,
concomitantly, consenting to the collection of personal data
is conceived of as an exchange, where access to services
is traded with data that hence constitutes an asset. This
mantra is sustained by research studying how individuals
decide to disclose or not personal data from the perspective
of behavioural economics.66
The depiction of data subjects as consumers is sometimes
put forward to promote the need to reinforce the protection
of users of online services, notably by resorting to safeguards
and notions borrowed from consumer law.67 Taking this step,
nevertheless, requires a prior careful examination of how
consumers are actually envisaged in consumer law.
3.1. The average consumer
EU law protects consumers through different instruments,
and, in some areas, is guided by the ideal of the average
consumer. This notion originally emerged in the case law
of the EU Court of Justice68 in connection with the free
movement of goods, labelling and misleading advertising;
further delineated in cases about trademark infringement,
it eventually integrated EU secondary law.69 Currently, the
notion is notably employed in EU law to define misleading
commercial practices, which shall be regarded as misleading
if they would mislead an average consumer.70
3.1.1. Reasonably well informed, observant and circumspect
The average consumer is a theoretical figure described as
reasonably well informed and reasonably observant and
circumspect, even if this depiction can vary taking into
account social, cultural and linguistic factors.71 The average
consumer is regarded as a critical consumer, as opposed
to a naïf consumer who would believe, for instance, any
promotional marketing tricks.72
64.SEC(2012) 72 final, p. 22.
65.Noting this trend in EU policy: E. Wauters et al. (2013).
66.See, for instance: A. Acquisti (2004); L. Brandimarte et al. (2013).
67.See: European Data Protection Supervisor (EDPS) (2014).
68.See: Case C-210/96, Gut Springenheide and Tusky (1998) ECR I-4657, para 31.
69.R. Incardona and C. Poncibò (2007, p. 22).
70.B. Van der Meulen and M. Van der Velde (2011, p. 421).
71.European Commission (2009). Commission Staff Working Document: Guidance on the Implementation/Application of Directive 2005/29/
EC on Unfair Commercial Practices, Brussels, SEC(2009) 1666, pp. 25-28.
72.Case C-470/93, Verien gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Koln e. V. v Mars GmbH (1995) ECR I-01923, para 24.
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Reliance on the figure of the average consumer is supposed
to help in striking a fair balance between the need to protect
consumers and promoting free trade. By discarding the idea
that consumers are, as a general rule, weak, credulous or
in need of help, it is possible to refute the validity of a
number of protective measures that could be perceived as
unjustified trade barriers.73 From this viewpoint, the birth of
the average consumer has been described as a move away
from a paternalistic view of consumer law.74
The average consumer test is never a statistical test.
Courts and responsible authorities must always exercise
their own faculty of judgement, having regard to the case
law of the EU Court of Justice, to determine the typical
reaction of the average consumer in a given case.75 In
principle, they should not need to commission any expert’s
report or consumer research poll.76 It will ultimately
always be up to courts and responsible authorities to
determine the percentage of consumers misled by a
measure sufficiently significant to justify prohibiting such
measure,77 remembering that survey results are subject
to the frailties inherent in the formulation of survey
questionnaires.78 The notion of the average consumer as
a reasonably well informed individual has been widely used
in the area of food law regardless of the fact that many
studies have demonstrated that an important number of
consumers are unable to actually understand much of the
information on food labels.79
knowledge:80 always ready to obtain more information to
make efficient choices, always in a position to acquire
available information, and to act wisely on it.81 On the
basis of this conception of the average consumer, the EU
Court of Justice considers that it is generally preferable to
provide information to consumers so they can make their
own choices, instead of trying to think on their behalf.82
Information appears, thus, in the context of EU consumer
law as a tool placed in the hands of consumers to enable
them to decide freely.83
3.1.3. Not an obstacle to protect vulnerable consumers
Taking generally as a benchmark the average consumer
is not incompatible with the protection of especially
vulnerable consumers. Vulnerable consumers are
recognised as existing, even if they are not regarded as
the norm. Where a practice specifically targets a particular
group of consumers, it is desirable that the impact of the
practice be assessed from the perspective of the average
member of that specific group.84 According to EU consumer
law, individuals can be particularly vulnerable because of a
mental or physical infirmity, because of their age (notably,
the elderly, children and teenagers), or because of their
credulity.85
The vulnerable consumer test applies when it is foreseeable
that a practice will affect the economic behaviour of a group
3.1.2. Actively looking for information to make the right
choices
The prototypical average consumer has an attitude
that contributes to the constant improvement of
of consumers. Hence, companies are only responsible for the
negative impact of their practices on vulnerable consumers
if they could reasonably expect such impact, and if they fail
to take steps to mitigate it.86
73.SEC(2009) 1666, p. 25.
74.Incardona and Poncibò, op. cit., p. 22.
75.SEC(2009) 1666, p. 25.
76.Ibid., p. 28.
77.Case C-220/98, Estée Lauder Cosmetics GmbH & Co. OHG v Lancaster Group GmbH (2000) ECR I-00117, para 31.
78.Opinion of Advocate General Fenelly for Case C-220/98, para 29.
79.C. MacMaoláin (2007, p. 78).
80.Identifying attitude and knowledge as basic elements of the average consumer: L. González Vaqué (2005).
81.SEC(2009) 1666, p. 25.
82.Van der Meulen and Van der Velde, op. cit., p. 422.
83.See, for instance, Art. 3(1) of Regulation (EU) No 1169/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on the provision
of food information to consumers, OJ L 304, 22.11.2011, 18-63.
84.SEC(2009) 1666, p. 28.
85.Ibid., p. 29.
86.Ibid., p. 31.
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3.2. Reconstructing the standard
data subject
The described sketch of the average consumer makes visible
some important frictions between this notion and the way
in which the concept of data subject operates in EU law.
First and foremost, it seems extremely difficult to maintain
that the data subject is regarded in EU law, by default, as
being well informed. On the contrary, as noted above, one
of the elementary assumptions behind the emergence
of personal data protection law is that individuals lack
sufficient knowledge of data processing practices affecting
them, or are on the verge of losing control over data. Data
subjects appear to be originally and generally deprived of
a satisfactory level of information. Once some pieces of
information have been transmitted to them, the processing
of their personal data might be regarded as fair, and they shall
be able to make punctual informed decisions on whether
to consent to some practices, but generally speaking they
remain predominantly uninformed.
Information provided to individuals shall allow them to
decide whether to consent or not,87 but is not envisaged
as generally contributing to making choices between data
processing options. In Deutsche Telekom,88 the EU Court
of Justice had to clarify whether, when an undertaking
responsible for assigning telephone numbers wishes
to pass on personal data on subscribers to a company
providing publicly available directories, it is necessary for
the undertaking to rely on the subscriber’s consent, or on
the subscriber’s lack of objection.89 The Court of Justice,
analysing Directive 2002/58/EC,90 stated that its provisions
do not establish a selective right of subscribers to decide
in favour of certain providers of public directories. And the
Court went on to add that when subscribers consent to their
data being published in a directory with a specific purpose,
assuming the detrimental impact of such decision,91 they
will ‘generally not have standing to object to the publication
of the same data in another, similar directory’.92
Individuals’ level of knowledge is very closely linked to
their attitude towards information. Data subjects do not
appear to be especially zealous to acquire more information,
particularly when they are online, and might thus probably
not be described as observant and circumspect. The
appreciation of the eagerness of the data subject towards
seeking information can affect the way in which information
obligations are designed. In this context, multi-layered
notices open the question of the extent to which information
that is not given in a first layer, but only indirectly received
or made available, has been received or made available at all.
In 2012, the EU Court of Justice ruled that, in the context of
distance contracts, consumer protection obligations compel
to assess that where information that should be provided on
a seller’s website is made accessible only via a link sent to
consumers, that information is neither given to consumers,
nor received by them, for the purposes of EU law.93
3.3. A confused consumer
and disoriented policy-making?
Against this background, it appears that configuring the
data subject as a consumer has some important conceptual
drawbacks. In the name of the alleged persistent
misconceptions affecting the behaviour of online users,
who seemingly indulge in using free online services that in
reality might not be free, data subjects are pushed towards
a field of law where individuals are actually portrayed as
by default well informed, observant and circumspect, and
thus offered somehow limited protection. This leads to a
paradoxical situation in which, because they are regarded
as ignorant of how the Internet functions, individuals might
qualify to be treated by law as reasonably well informed
subjects.
87.Expressing awareness of some data processing practices does not equal consenting to them. See, notably: Joined Cases C‑92/09 and
C‑93/09, Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert v Land Hessen, 9 November 2010, paras 61-64 and 88, as well as the Opinion
of Advocate General Sharpston delivered on 17 June 2010, Joined Cases C‑92/09 and C‑93/09, para 77.
88.Case C-543/09 Deutsche Telekom, 5 May 2011.
89.Para 48.
90.Specifically, Art. 12(2) of Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing
of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector, OJ L 201, 31.07.2002, 37-47.
91.Para 62.
92. Idem.
93. Case C‑49/11, Content Services Ltd v Bundesarbeitskammer, 5 July 2012, para 37.
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Similarly, the role entrusted to information in EU personal
data protection law and in EU consumer law is appreciably
different: whereas for the latter it can facilitate making
choices between products and services, for the former it
has instead other purposes (namely, contributing to fair
and transparent processing, and allowing for consent).
It is somehow delicate, thus, to attempt to expand on
the conception of the data subject as consumer in order
to configure information obligations imposed on data
controllers as helping to make choices between different
data processing practices.94
There are also, however, dimensions of personal data
protection law that could benefit from taking into account
the way in which EU law conceptualises consumers. One
of them is the construal of vulnerability: it is not limited
to children, but can be recognised as also affecting other
groups, and is in any case something different than a mere
(temporary) unawareness of risks, which is what the European
Commission habitually identifies as affecting children.
More importantly, defining a standard notion of data subject
in terms of information and capability to make choices
appears as a necessary prerequisite to define which online
practices are unlawfully misleading. It is striking that
despite the significance of the data subject’s right to know
and of information obligations imposed on data controllers
for European personal data protection, there is no clear
benchmark in EU law as to the level of misinformation of data
subjects to be regarded as unlawful. The current stress on
the need for information provided by data controllers to be
transparent is based on the concession that the instruments
typically presented as supposedly complying with the data
controllers’ duty to inform (the privacy policies or privacy
notices proliferating online) are commonly uninformative.
In defiance of this contention, however, the legislator does
not appear to be ready to directly qualify uninformative and
deceptive so-called privacy tools as unlawful, or to provide
clearer specifications as to what is always to be regarded
as untransparent and unfair.
4. Concluding Remarks
This contribution has examined the relationship between
information and the protection of individuals from the
perspective of EU personal data protection. It has identified
the existence of a kind of structural ignorance that is
ascribed to the data subject, partially mitigated through the
imposition of information obligations on data controllers.
The recently reinvented notion of transparency as a set
of formal demands applicable to information obligations
confirms their importance in the building up of EU personal
data protection. Together with this approach, the idea that
data subjects shall be protected as unaware consumers of
not free online services is gaining momentum.
Data subjects are more than consumers. They are the
individuals to whom is granted the EU fundamental right
to the protection of personal data, and it is the responsibility
of the EU to respect and promote its fundamental rights.
As described, the right to personal data protection brings
about the need to inform individuals about what happens
to their personal data, but also about the existence of
their subjective rights, and, possibly, about the risks or
consequences of consenting or refusing to consent to
certain data processing practices.
In reality, the active exercise of this right by individuals
might actually require not only the existence of a certain
right to know, but also an awareness of the limitations of the
information they are legally entitled to receive, as an open
invitation to act very observantly and with circumspection
even in the absence of satisfactory levels of information – or
precisely because of such absence. Perhaps data subjects
able to make better decisions online are not data subjects
surrounded by more transparent privacy notices, but data
subjects more acutely aware of the fragility of the knowledge
at their disposal.
94.Which is the path followed by the EDPS in European Data Protection Supervisor (EDPS) (2014), op. cit. (see notably p. 34).
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GONZÁLEZ FUSTER, Glòria (2014). “How Uninformed is the Average Data Subject?
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About the author
[email protected]
Researcher at the Law, Science, Technology and Society (LSTS)
Vrije Universiteit Brussel (VUB)
Gloria González Fuster is a postdoctoral researcher at the Law, Science, Technology and Society (LSTS)
Research Group at the Vrije Universiteit Brussel (VUB). Having studied law, journalism, languages and
modern literature, she worked at various European institutions before becoming a researcher specialising
in the field of privacy and personal data protection and, in general, the study of fundamental rights in
the EU. She has actively taken part in various excellence and research project networks, including the
currently running Privacy and Security Mirrors (PRISMS) project, and combines her academic work with
supporting the dissemination of music distributed under open license. Law Science Technology & Society (LSTS) Building B, room 4B317 Vrije Universiteit Brussel Pleinlaan 2 B-1050 Brussels Belgium IDP Issue 19 (October, 2014) I ISSN 1699-8154
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ARTÍCULO
Pornografía infantil en internet:
principales aspectos de la
transposición de la directiva
2011/92/UE
Isabel García Noguera
Grupo de investigación consolidado de la Generalitat
Derechos Humanos, Democracia y Globalización
Resumen
Análisis de dos de los aspectos más relevantes relacionados con la pornografía infantil y directamente
derivados de la transposición a nuestro ordenamiento de la Directiva 2011 a través de la última reforma
penal que el Gobierno puso en marcha el año pasado,esto es: la introducción de una definición de
pornografía infantil y la tipificación del mero acceso a dicho material a través de las TIC.
Palabras clave
derecho penal, TIC, pornografía infantil, derecho penal europeo, reforma penal, directiva 2011/92/UE
Tema
derecho penal, TIC
Child pornography on the Internet: Main Aspects
of the Transposition of Directive 2011/92/EU
Abstract
This article outlines the latest legal-dogmatic and political-criminal tendencies in child pornography
criminal-law measures, examining primarily the Spanish Government’s most recent criminal-law reform
that came into effect in September 2013 with the intention of transposing Directive 2011/92/EU.
Keywords
criminal law, ICTs, child pornography, European criminal law, criminal reform, directive 2011/92/EU
Topic
criminal law, ICTs
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Pornografía infantil en internet: principales aspectos de la transposición...
Se ve dónde se esconden los pájaros.
¿Secretos? ¡Ya no hay secretos! Ha concluido lo divino.
I. La pornografía infantil en internet.
Medidas internacionales
y europeas
El comportamiento humano (individual o colectivo, si es que
es lícita la distinción entre vasos tan comunicantes) se ha
transformado profundamente a través de las tecnologías
de la información y el conocimiento (en adelante, TIC1). Por
supuesto, tal cosa no se predica solo del comportamiento
valorado socialmente como «positivo» o «neutro», sino
también del «desviado» o «negativamente valorado» por la
mayor parte de la población.2 En ese sentido, aunque muchas
de esas conductas ya se diesen en nuestra sociedad antes
de la gran eclosión tecnológica, ha sido en su seno donde
algunas de ellas han adquirido dimensiones impensables y
han traspasado fronteras de un modo que, por los medios
hasta entonces conocidos, no podrían haber alcanzado nunca. Tal es el caso de la difusión de pornografía infantil, una
práctica que se ha reinventado a la luz tecnológica, y que
se ha adaptado perfectamente a las múltiples posibilidades
de comunicación e intercambio de información actuales y
que ha aprovechado los factores de transnacionalidad y
anonimato que caracterizan el uso de la Red.
Ante este «viejo-nuevo» peligro, los cauces nacionales
se han revelado irremediablemente estrechos e ineficaces, de ahí que se hayan intentado desplegar numerosos
instrumentos en el ámbito internacional y europeo para
armonizar los ordenamientos nacionales de los Estados,
en el bien entendido, ya casi erigido en cliché, de que si el
fenómeno transcurre sin tener en cuenta las fronteras nacionales (beneficiándose, incluso, de tal hecho) también las
propuestas de solución parecen obligadas a seguir sendas
transnacionales para evitar espacios de impunidad.3
1) En primer lugar, entre los instrumentos de carácter internacional, se destacan los siguientes:
•• Art. 34 c) de la Convención de la ONU sobre los Derechos
del Niño de 1989, que apremia a los Estados parte a tomar
medidas nacionales e internacionales contra «la explotación
del niño en espectáculos o materiales pornográficos».
•• Art. 3 del Tratado de Nueva York contra la explotación
sexual del niño de 25 de mayo de 2000, que determina qué
conductas deberán ser previstas penalmente en los ordenamientos de los Estados miembros, a saber: la producción,
distribución, divulgación, importación, exportación, oferta,
venta o posesión de pornografía infantil.
•• Apartados 1 y 2 del art. 9 del Convenio del Consejo de
Europa sobre ciberdelincuencia, celebrado en Budapest el
23 de noviembre de 2001 (en adelante, Convenio Cybercrime), que establece una definición amplia de pornografía
infantil, así como la obligación de los Estados miembros
de establecer medidas necesarias para «tipificar como
delito» la producción, oferta, difusión, adquisición por
medios informáticos o posesión de material pornográfico
infantil, dejando, no obstante, un amplio margen de discrecionalidad a los Estados que relativiza bastante su objetivo
armonizador.4
•• Art. 20 del Convenio del Consejo de Europa celebrado en
Lanzarote el 25 de octubre de 2007 sobre la protección de
los menores contra los abusos sexuales y a la explotación
1.A. Giddens (2001, págs. 47. y sig).; M. Castells (2005).
2. J. M. Silva Sánchez (1999. pág. 22); W. Capeller (págs. 3 y sig).
3.Aparte de la armonización de los ordenamientos nacionales, se ha recurrido a otro tipo de medidas. Por ejemplo, la Decisión 2000/375/JAI
de 29 de mayo de 2000 relativa a la lucha contra la pornografía infantil en Internet impone una serie de obligaciones a los proveedores de
Internet, de entre las que destacan: informar a las autoridades sobre el material pornográfico infantil que detecten en su servicio, retirar
dicho material (si las autoridades no deciden lo contrario), conservar los datos de tráfico en la forma y durante el tiempo que prevean las
leyes nacionales, crear sistemas de control de la producción, tratamiento, posesión y difusión de material pornográfico infantil… Ofrece
un análisis de la decisión: O. Morales García (2002. págs. 208 y sig).
4.En efecto, los Estados podían ceñirse solo a un concepto estricto de pornografía infantil, así como entender como atípicas las conductas
de adquisición por medios tecnológicos y la mera posesión. Sin embargo, a pesar de no estar obligado a ello, el Estado español amplió a
través de la LO 15/2003 el concepto de pornografía infantil a determinados supuestos de pornografía infantil virtual (vid. infra nota 14) e
incriminó la conducta de mera posesión. Aunque cuenta con una gran vocación de universalidad y tiene cuarenta y cinco Estados firmantes,
actualmente solo treinta han ratificado el Convenio Cybercrime. La incorporación de sus directrices en cada uno de los Estados miembros
es desigual.
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sexual (en adelante, Convenio de Lanzarote). Dicho convenio, de modo muy similar al Convenio Cybercrime, ofrece
una definición omnicomprensiva de pornografía infantil e
insta a los Estados miembros a que tipifiquen determinadas
conductas relacionadas con la pornografía infantil, pero
con un importante añadido: el mero acceso a contenidos
pornográficos infantiles también aparece como conducta
que tipificar. Con todo, el art. 20.4 del Convenio de Lanzarote
prevé que los Estados miembros opten por no incriminar
dicha conducta.5
2) Dentro del ámbito de la Unión Europea, encontramos
recientemente:
•• Arts. 1 y 3 de la Decisión marco 2004/68/JAI del Consejo,
de 22 de diciembre de 2003 relativa a la lucha contra la
explotación sexual de los niños y la pornografía infantil.
•• Arts. 2 y 5 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la
lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de
los menores y la pornografía infantil y por la que se sustituye
la Decisión marco 2004/68/JAI del Consejo (en adelante,
Directiva 2011).6 De igual modo que los Convenios Cybercrime y de Lanzarote, la Directiva 2011 y la decisión marco
a la que sustituye contienen una definición de pornografía
infantil y describen las conductas asociadas a esta que
deben ser perseguidas y contrarrestadas penalmente por
los Estados miembros, si bien, como tendremos ocasión de
analizar en las páginas siguientes, la tremenda anticipación
de la intervención penal podría estar forzando los límites de
principios penales elementales como el de proporcionalidad
y ofensividad.
II. Una nueva reforma penal
en curso: análisis de las principales
innovaciones que se proponen
introducir en el art. 189 Cp
Vaya por delante que solo se van a comentar aquí dos de
los aspectos más relevantes relacionados con la pornografía
infantil y directamente derivados de la posible transposición
a nuestro ordenamiento de la directiva 2011 a través de la
última reforma penal que el Gobierno puso en marcha el
20 de septiembre de 2013,7 esto es: la introducción de una
definición de pornografía infantil y la tipificación del mero
acceso a dicho material a través de las TIC.
1. La introducción de la definición de pornografía
infantil
Siguiendo el dictado de la Directiva 2011, la reforma propone
introducir un segundo párrafo en el art. 189.1 CP, donde
encontramos la siguiente definición de pornografía infantil:
A los efectos de este título se considera pornografía infantil
o en cuya elaboración hayan sido utilizados personas con
discapacidad necesitadas de especial protección:
a. Todo material que represente de manera visual a un menor
o una persona con discapacidad necesitada de especial protección participando en una conducta sexualmente explícita,
real o simulada.
b. Toda representación de los órganos sexuales de un menor
o persona con discapacidad necesitada de especial protección
con fines principalmente sexuales.
5.De nuevo, se observa como los Convenios del Consejo de Europa tienen la ventaja de poder contar con una amplia participación al
estar abiertos no solo a los Estados miembros de la UE, sino también a terceros países. A cambio, el margen de discrecionalidad en la
implementación de los acuerdos también se amplía, y el efecto unificador es visiblemente menor. Pero, más allá del resultado inmediato,
no se puede negar el valor que como precedentes tienen estos instrumentos, a menudo antesala de acuerdos más estrechos en el seno
de la Unión Europea, desde donde también se irradia a su vez un efecto a terceros países en un continuum causa-efecto multidireccional
que no se estanca en la simple disyuntiva de la cooperación internacional o integración europea.
6.Este cambio de instrumento no es accidental, sino que responde a la progresiva comunitarización del Derecho penal, al menos en
determinados sectores de criminalidad transfronteriza actualmente previstos en el art. 83.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (TFUE) tras la ratificación del Tratado de Lisboa celebrado el 13 de diciembre de 2007. Pero ya antes se habían empezado a
reemplazar las decisiones marco (instrumentos del antiguo «tercer pilar intergubernamental») por directivas (pertenecientes al entonces
conocido como «primer pilar comunitario») para proceder a la armonización penal en sectores como, por ejemplo, el medioambiental.
Al respecto: A. Nieto Martín (2007, págs. 339 y sig). También yo tuve ocasión de tratar el tema en: I. García Noguera(2007, págs.
181-193).
7.Se encuentra actualmente enquistada en fase parlamentaria de enmiendas al articulado, según última consulta en fecha 20/11/2014.
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c. Todo material que represente de forma visual a una persona que parezca ser un menor participando en una conducta
sexualmente explícita, real o simulada, o cualquier representación de los órganos sexuales de una persona que parezca
ser un menor, con fines principalmente sexuales, salvo que
la persona que parezca ser un menor resulte tener en realidad dieciocho años o más en el momento de obtenerse las
imágenes.
d. Imágenes realistas de un menor participando en una conducta sexualmente explícita o imágenes realistas de los órganos
sexuales de un menor, con fines principalmente sexuales.
Como hemos tenido ocasión de comentar al principio, una
definición tan omnicomprensiva como la apuntada ya se
preveía en el art. 1 de la Decisión marco 2004/68/JAI o
incluso en el art. 9.2 del Convenio Cybercrime de 2001, pero
el Estado español había escogido fórmulas más restrictivas
que la propia naturaleza de los instrumentos legislativos
mencionados le permitía prever.8 La principal novedad
que conllevaría la aprobación de la reforma, en lo que al
art. 189 CP se refiere, sería la de ampliar el concepto de
material pornográfico infantil;9 así resultaría punible la elaboración de determinados materiales hasta ahora atípicos
o no claramente típicos (se está haciendo referencia a la
pornografía técnica y la pornografía virtual), si bien surgen
algunas dudas en torno a los límites de dicha ampliación,
como veremos a continuación.
a) La pornografía infantil técnica
En este tipo de pornografía no se utilizan propiamente a
menores, sino a mayores de edad que simulan ser menores a
través de artificios como la vestimenta, el rasurado o el borrado virtual de vello corporal, la suavización de facciones,
etc.10 A ella parece referirse la propuesta de nueva redacción
del art. 189.1 párrafo 2.º letra c), con la expresión «material
que represente de forma visual a una persona que parezca
ser un menor participando en una conducta sexualmente
explícita, real o simulada». Sin embargo, el propio proyecto
entiende que se excluirá de la definición aquella en la que
«la persona que parezca ser un menor resulte tener en
realidad dieciocho años o más en el momento de obtenerse
las imágenes». La pregunta que inmediatamente surge en
la mente de todo lector es: ¿quién, sino un mayor de edad,
puede hacerse pasar por un menor? Un menor no simulará
que lo es, pues directamente reúne tal condición. Solo un
mayor de edad puede, lógicamente, simular la minoría de
edad cuando se produzca o confeccione pornografía técnica,
pero el propio artículo excluye ese supuesto. La explicación
a esta, cuando menos, «curiosa» redacción puede encontrarse en la recomendación que en tal sentido hizo la Fiscalía
General del Estado al informar el anteproyecto presentado
por el Gobierno.11 Otra explicación podría pasar por entender
que, ante la duda, cuando no se pueda probar la mayoría de
edad de los intervinientes, se entenderá que la conducta es,
en principio, típica; se trata más bien de un tema de onus
probandi que de conceptualización del tipo. De este modo,
a pesar de la primera impresión que pueda obtenerse, tampoco en esta ocasión el Estado español estaría apostando
por incluir en el tipo la pornografía infantil técnica, lo que
contaría con el respaldo de gran parte de la doctrina que,
caso contrario. hubiese visto comprometido el principio de
ofensividad.12
8. En ese sentido, la Directiva 2011 ha revelado su mayor eficacia frente a instrumentos anteriores, y es que no debe perderse de vista el
hecho de que la falta de transposición de una directiva, a diferencia de lo que ocurre con otros instrumentos, posibilita la interposición de
un recurso por incumplimiento del derecho comunitario frente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (arts. 258 a 260 TFUE).
9.A pesar de su amplitud, la exigencia típica de que sea «visual» descarta la posibilidad, al menos hasta la próxima reforma penal, de entender
punibles la elaboración de material de audio o escrito. Así lo entiende el Consejo Fiscal de la Fiscalía General del Estado en su informe al
anteproyecto, pero subraya la punibilidad de la elaboración de ese tipo de materiales en el derecho comparado. Probablemente, sea solo
cuestión de tiempo que la corriente expansiva entienda necesario abarcar también esos otros modos de producción de material pornográfico.
10.E. Orts Berenguer, M. Roig Torres (200, pág. 84); F. Morales Prats (2000, pág. 187).
11.El anteproyecto original no incluía la pornografía infantil técnica en la definición del segundo párrafo del art. 189.1, extremo reprochado
por el informe correspondiente del Consejo Fiscal de la Fiscalía General del Estado: «Se ignora por qué no se asume en la integridad la
definición de la directiva. Debiera hacerse así, de conformidad con las exigencias de la misma y sin perjuicio de introducir simultáneamente
la excusa absolutoria prevista en el art. 5.7 de la directiva, a fin de preservar el principio de intervención mínima». Debemos cuestionar el
acierto de la técnica legislativa empleada en cuanto a penar una conducta para pasar a continuación a declararla atípica, por mucho que
se haga en nombre de «hacer bien los deberes de Europa», lo único que consigue es arrojar un resultado sistemáticamente poco lógico y
confuso. En cualquier caso, es una lástima que esta recomendación fuese aceptada y no, en cambio, otra (también de la Fiscalía General
del Estado) de importante calado que hacía referencia a la necesidad de esclarecer el ámbito de aplicación del régimen de agravantes del
art. 189.3 CP.
12.J. M. Tamarit Sumalla (2002. pág. 109); O. Morales García (2005. pág. 428). F. Morales Prats (2008, pág. 982).
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b) La pornografía infantil virtual
Se entiende por pornografía infantil virtual la que recrea
la imagen realista de menores en un contexto sexualmente explícito, sin que se utilicen menores reales para
ello.13 Es decir, por definición, este tipo de pornografía se
construye a partir de la imagen de menores inexistentes.
En nuestro sistema, no fue hasta la reforma operada a
través de la LO 15/2003, de 25 de noviembre, con ocasión
de la incorporación de alguna de las directrices del Convenio Cybercrime, cuando algunos autores entendieron
que se estaba intentando introducir tímidamente alguna
previsión al respecto en el art. 189.7 CP a través de la
tipificación del uso indirecto de menores (empleo de «su
voz o imagen alterada o modificada») para la confección
y difusión de este tipo de material.14 La propia Exposición
de Motivos de la LO 15/2003 afirmaba que se daba así
cobertura a los supuestos de la llamada pornografía
virtual.15
No obstante, y sin querer ahondar demasiado en cuestiones
puramente terminológicas, es preciso señalar que el antiguo
art. 189.7 CP no se refería (como sí lo hace la propuesta
de reforma cuando alude a «imágenes realistas») a la
utilización de la imagen de menores inexistentes, sino a la
utilización indirecta de la voz o imagen de menores reales
puestas artificialmente en un contexto sexualmente explícito.16 Y la cuestión no es baladí, en tanto la exigencia de que
los menores existan realmente podría constituir un límite
importante en la aplicación de los delitos que analizamos.
Podemos traer a colación el conocido caso suscitado por
la proyección de la película A serbian film en el Festival
Internacional de Sitges, que motivó la imputación de su
director, Ángel Sala, al considerarse que había difundido
material pornográfico infantil. La defensa solicitó el archivo de la causa, pues, a partir del making of de la película,
quedaba demostrado que se habían utilizado muñecos en
vez de niños para las escenas de sexo y violencia. A pesar
de que el fiscal mostró su oposición al archivo, finalmente
prosperó la tesis de la defensa al señalar que, en cualquier
caso, el tipo del art. 189.7 CP por el que su representado
había sido imputado, aunque indirectamente, reclamaba la
utilización de un menor real. Este argumento, de aprobarse
la reforma, ya no tendría cabida, pues la incorporación de
la amplia definición de pornografía infantil que ofrecería
el art. 189.1 párrafo 2.º letra d) CP («Imágenes realistas
de un menor participando en una conducta sexualmente
explícita...») supondría la punibilidad de un tipo de material
pornográfico en el que, por definición, los menores que
aparecen no existen.17
De este modo, y a diferencia de lo que se ha analizado con
respecto a la pornografía infantil técnica, debe concluirse
que la pornografía infantil virtual quedaría, tras la aprobación de la reforma, totalmente contemplada en el Código
penal español. Sobre la justificación de penalizar este
tipo de pornografía, se han alegado razones de política
criminal ante la dificultad (casi imposibilidad) técnica de
diferenciar entre imágenes reales e imágenes generadas
artificialmente por ordenador,18 lo que ha llevado a la
Fiscalía General del Estado a declarar en su informe que
«la consecuencia más importante de la existencia de tipos
que castigan la pornografía infantil aunque sea virtual es
la mayor facilidad para sostener la acusación, al no ser
imprescindible para la relevancia penal de la conducta
acreditar que el menor es real». Solo apuntaremos al
respecto que no pocos autores señalaban la ausencia de
13.Aunque otros autores han preferido denominarla pornografía infantil artificial. Así: E. Orts Berenguer, M. Roig Torres (op. cit. pág. 84).
D. L. Morillas Fernández (2005, págs. 69 y 70).
14.«En algunos países, como Argentina, Turquía, Japón y los Estados Unidos, no es un crimen. No está penalizado en Austria, si la imagen
es solo para uso privado. Es un delito en Bélgica, Luxemburgo, Brasil, Dinamarca, Finlandia (si es genuina y realista), Italia, Países Bajos y
Suecia. En Alemania, la pornografía infantil virtual entra en el ámbito del Código penal; sin embargo, el material debe dar la impresión de
actividades «reales» por «niños reales» Emilio C. Viano (2014).
15.En ese sentido, F. Morales Prats (2000, pág. 122). Delimitando los supuestos de material que cabría entender típicos: M. Gómez Tomillo
(2011, pág. 770).
16.Quizá lo más acertado sea considerar que se trataba directamente de un tipo distinto de pornografía, la llamada «pseudopornografía
infantil», como se apunta en: E. Orts Berenger, M. Roig Torres (op. cit. pág. 84).
17.Buena prueba de la amplitud de tal definición la constituye el hecho de que la previsión del actual art. 189.7 CP, propone ser suprimido
con esta última reforma penal, y ello porque abarca un concepto más estrecho al propuesto y mantenerlo resultaría superfluo, además
de hermenéuticamente confuso.
18.F. Morales Prats (2006, pág. 293).
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lesión del bien jurídico protegido19 cuando los menores,
simplemente, no existen.20
Antes de dar paso al siguiente apartado, se mencionará
la «excusa absolutoria» que se propone introducir en el
art. 189.6 CP, aunque, como ya puede deducirse del entrecomillado, se trata de una excusa absolutoria de lo más
singular, pues parece excluir la punibilidad de conductas
ya previamente excusadas. La previsión reza del siguiente
modo: «La producción y posesión de pornografía infantil no
serán punibles cuando se trate del material pornográfico a
que se refiere la letra c) del párrafo segundo del apartado
1 de este artículo, siempre que el material esté en posesión
de su productor únicamente para su uso privado, y en su
producción no se haya utilizado el material pornográfico a
que se refieren las letras a) y b) del mismo».
A poco que nos fijemos, la referencia al material pornográfico de la letra c) (pornografía técnica) convertiría la excusa
absolutoria en una «excusa sobre la excusa», en tanto
dicho material, como hemos tenido ocasión de ver, ya se
encontraría por definición21 fuera del ámbito de punibilidad
del art. 189 CP. Si esto es así, poco sentido tendría incluir
una excusa absolutoria para las conductas concretas de
producción y posesión de este tipo de material, añadiendo,
además, una serie de requisitos (el exclusivo uso privado de
esta pornografía y que no se mezcle con otro tipo de pornografía punible) para que pudiese operar dicha excepción.
Una interpretación literal de los textos analizados conducen
a resultados poco congruentes, como, por ejemplo, que es
punible la difusión de un material cuya elaboración no es
punible.
En lugar de introducir excusas absolutorias para conductas referidas a materiales cuya punibilidad está excluida,
lo lógico hubiese sido aplicarlas a materiales realmente
prohibidos. Sería el caso de la pornografía infantil virtual,
cuya inclusión en el tipo ya hemos tenido ocasión de criticar.
Quizás sería más acertado y respetuoso con los principios de
ofensividad, proporcionalidad e intervención mínima configurar la mencionada excusa absolutoria para supuestos de
pornografía virtual. Así, al menos, lo entiende conveniente
(no obligatorio) el art. 5.8 de la Directiva 2011,22 por lo que no
es en absoluto descartable que la singularidad de la excusa
absolutoria diseñada para el art. 189.6 CP se explique por un
error en el intento de transposición de la norma comunitaria.
2. El acceso a material pornográfico infantil
por medio de las TIC
En la propuesta de redacción del art. 189.5 CP se reubicaría
el delito de posesión de material pornográfico infantil para
19.Los delitos que estamos analizando se encuadran en el Título VIII del Código penal, dedicado a los delitos contra la libertad e indemnidad
sexuales. Que este sea el bien jurídico protegido en el contexto de un delito de peligro abstracto puro se sostiene en: A. Redondo Hermida
(2006). Sin embargo, gran parte de la doctrina ha detectado una mayor conexión del bien jurídico protegido con la intimidad y propia
imagen del menor, quizá para alejarse de la configuración de un delito de peligro y rescatar algún atisbo de lesividad. En ese sentido, F.
Morales Prats (op. cit. pág. 284).; J. M. Tamarit Sumalla (op. cit. págs. 108 y sig). M. Gómez Tomillo, M. (op. cit. pág. 759). Otros autores se
han inclinado por remarcar especialmente como objeto de protección «los adecuados procesos de formación y socialización así como la
intimidad de los menores o incapaces»: E. Orts Berenguer y M. Roig Torres (2001, pág. 129). Por su lado, la Fiscalía General del Estado en
la Consulta 3/2006, de 29 de noviembre: «los tipos de los arts. 189.1 b) y 189.2, a diferencia del tipo del art. 189.1 a) no protegen bienes
personalísimos sino la seguridad de la infancia». Más aún y con referencia concreta al art. 189.7 CP, la Fiscalía manifiesta: «Desde luego,
que el bien jurídico protegido en los tipos contenidos en el art. 189 no coincide siempre con la libertad o la indemnidad en la esfera sexual,
queda aún mas claro tras la nueva tipificación del denominado delito de pseudopornografía infantil penado en el art. 189.7 CP». Se puede
consultar la panorámica doctrinal sobre el tema del bien jurídico en estos delitos en: D. L. Morillas Fernández (op. cit, págs. 155 y sig).
20.O. Morales García, ibídem. Muy expresivo: E. Orts Berenguer y M. Roig Torres (2009, pág. 137), para quienes la introducción del antiguo art.
189.7 CP fue «fruto de la dilatación de los límites de los delitos de peligro abstracto, hasta su desbordamiento, hasta extremos intolerables,
sobre todo en el castigo de conductas relacionadas con la pornografía técnica o virtual, que no se sabe para qué bien generan un riesgo
ni en qué consiste el tal riesgo». Se califica la introducción del art. 189.7 CP como una clara muestra de la creación del un nuevo «Derecho
penal de autor» en F. Muñoz Conde (2012, págs. 121).
21.La pornografía infantil no será punible cuando esté protagonizada por mayores de edad, cosa que se dará siempre en supuestos de
pornografía infantil técnica, pues es su presupuesto.
22.«quedará a la discreción de los Estados miembros decidir si los apartados 2 (la adquisición y posesión) y 6 (producción) del presente artículo
serán aplicables a los casos en que se determine que el material pornográfico definido en el artículo 2, letra c), inciso iv) (pornografía
virtual), ha sido producido y está en posesión de su productor estrictamente para su uso privado, siempre que para su producción no se
haya empleado material pornográfico al que se refiere el artículo 2, letra c), incisos i), ii) e iii), y que el acto no implique riesgo de difusión
del material».
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que fuesen necesarias actuaciones añadidas de difusión
o posesión, y con el agravante de que las imágenes no
necesitarían representar a menores reales, como se ha
analizado supra. Por otro lado, conviene considerar la
volatilidad de la noción de estímulo, concepto vaporoso
desde el cual cualquier acción que remotamente pueda
alimentar o motivar este tipo de conductas resultaría
delictiva. Desde ese punto de vista, se llega a la paradoja
de que la propia persecución del delito podría cumplir el
tipo, pues no parece descabellado afirmar que el rechazo
sistémico de determinados comportamientos contribuye
poderosamente a su reafirmación como elemento clandestino y marginado.25
uso propio, castigando la conducta con la pena de prisión
de tres meses a un año o multa de seis meses a dos años.
Sin embargo, hay algo más, un segundo apartado:
La misma pena se impondrá a quien acceda a sabiendas
a pornografía infantil o en cuya elaboración se hubieran
utilizado personas con discapacidad necesitadas de especial
protección, por medio de las tecnologías de la información
y la comunicación.
Esta proyectada innovación, aunque con recelos, parece
contar con el visto bueno de la Fiscalía General del Estado
(en adelante, FGE), que en su informe preceptivo al anteproyecto estableció que «aunque es evidente que existirán
dificultades para su aplicación práctica, que en todo caso
habrá de ser respetuosa con un derecho penal basado en
el principio de culpabilidad, los efectos beneficiosos de
prevención general que la tipificación expresa del acceso
pueden generar, son fundamento suficiente para su incorporación al CP».23 Tal posicionamiento no es de extrañar,
pues ya en la Consulta 3/2006 de 29 de noviembre, de la
FGE, se expuso la tesis de que es el consumo (la demanda)
de este tipo de material lo que opera como estímulo de su
oferta (elaboración), lo que haría necesario actuar sobre
todos los niveles de este tipo de industria. La Consulta
concluye que: «no trata el derecho penal de criminalizar el
hecho de obtener satisfacción sexual con la contemplación
de imágenes de menores, pues la moral sexual no puede
erigirse en el bien jurídico protegido». Sin embargo, la tesis
del estímulo de la demanda24 permitiría precisamente eso,
que se criminalizase la mera contemplación de imágenes
de menores (el mero consumo, por fugaz que sea), sin
2.1. El acceso a material pornográfico infantil a través
de las TIC en derecho comparado
Llegados a este punto, conviene echar un breve vistazo
al modo en que otros ordenamientos han contemplado el
acceso a material pornográfico infantil a través de las TIC.
Así, se detecta (especialmente en el ámbito anglosajón,
encabezado por los Estados Unidos) una general y creciente
tendencia a criminalizar los actos pertenecientes a estadios finales de la cadena de producción de los contenidos
ilícitos (consumo) más propios, según aquí se entiende,
de la fase de agotamiento del delito que no de su efectiva
perpetración.26
En Latinoamérica, distintos países parecen recibir esta
influencia criminalizadora, pero sin llegar a igualarla. Se
puede mencionar el ejemplo de Chile, que recientemente ha
introducido el delito de almacenamiento malicioso (no orientado a la difusión) de material pornográfico infantil a través
23.Pero cabría preguntarse de qué modo podrían introducirse los límites señalados a normas exclusivamente fundadas en razones de
prevención general.
24.Tesis que, por lo demás, constituye el fundamente de leyes como la norteamericana Child Pornography Prevention Act de 1996. Sin embargo,
la jurisprudencia se ha ocupado de acotar el efecto extensivo de este tipo de justificaciones de corte teleológico. Por ejemplo, en el caso
Ashcroft vs. Free Speech Coalition, de 16 de abril de 2002, en el que la Corte Suprema de Estados Unidos determinó la inconstitucionalidad
de la tipificación de la pornografía infantil virtual por contrariar el derecho a la libre expresión sito en la Primera Enmienda del texto
constitucional.
25.Es una de las ideas base del interaccionismo simbólico para cuyo conocimiento general puede consultarse: H. Becker (2009): «Los grupos
sociales crean la desviación estableciendo reglas cuya infracción constituye una desviación, y aplicando estas reglas a personas particulares,
que etiquetan como outsiders».
26.En efecto, a sola visualización de dicho material se encuentra tipificada en el art. 2252A(a) (5) (B) del US Code «knowingly possesses, or
knowingly accesses with intent to view, any book, magazine, periodical, film, videotape, computer disk, or any other material that contains
an image of child pornography that has been mailed, or shipped or transported using any means or facility of interstate or foreign commerce
or in or affecting interstate or foreign commerce by any means, including by computer, or that was produced using materials that have
been mailed, or shipped or transported in or affecting interstate or foreign commerce by any means, including by computer». También el
Código penal federal de Canadá tipifica el mero acceso, sin ulteriores actos de posesión o difusión, en el art. 163.1 (4.1).
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de la Ley n.º 19.927,27 pero sin decidirse aún por incriminar
el mero acceso, de modo parecido a México o Argentina.28
En lo que a Europa se refiere, podemos destacar países
pertenecientes a una cultura jurídico-penal afín a la nuestra,
como Italia y Alemania, que no han optado, al menos todavía,
por criminalizar el mero acceso al material pornográfico
infantil, si bien no faltan ejemplos cercanos geográficamente
como el de Francia, donde el acceso a pornografía infantil
se castiga desde la reforma penal de 2007.29
sujeto a pago». A pesar de que los considerandos tienen
únicamente un valor informativo, no puede por menos que
llamar la atención el nivel de concreción llamativamente
creciente de las directivas, caracterizadas, en principio, por
cierta amplitud en la elección de los medios y las formas
para su implementación en cada Estado.30 Piénsese que, en
materia de derecho penal comunitario, a mayor concreción
del instrumento que transponer, mayor la relativización del
principio de legalidad como mandato de nullum crimen sine
lege parlamentaria.31
Así las cosas, el Estado español debe contarse todavía entre
los países que se muestran reticentes respecto a tipificar
el acceso a la pornografía infantil a través de las TIC. En
cambio, si se aprueba finalmente la reforma, se estará dando
fiel (y obligatorio) cumplimiento al mandato comunitario
previsto en el art. 5.3 de la Directiva 2011, que establece
que: «El acceso a sabiendas a pornografía infantil por medio
de las tecnologías de la información y la comunicación se
castigará con penas privativas de libertad de una duración
máxima de al menos un año». En tal caso, el acceso deberá
ser intencionado (se desechará el caso fortuito y la comisión
imprudente), pues el propio considerando núm. 18 de la
Directiva expresa: «Para ser responsable, la persona debe tener la intención de acceder a un sitio Internet en el que haya
pornografía infantil y, a su vez, saber que es posible hallar
en él ese tipo de imágenes […] Podrá deducirse el carácter
intencionado de la infracción, en particular, del hecho de que
esta sea recurrente o de que se cometa mediante un servicio
Junto con lo señalado, y siempre que la reforma llegue a
aprobarse, cosa que cada vez parece menos probable, puede
también ponerse en duda el respeto al principio proporcionalidad. No hace falta remontarse mucho tiempo atrás para
recordar las críticas y los recelos que la tipificación de la
mera posesión del material, sin requerir la preordenación
al tráfico, ya había generado en un importante sector de la
doctrina, por entenderlo desproporcionado.32 Se alegaba así
el distanciamiento de la finalidad del bien jurídico protegido
y la poca idoneidad de utilizar lo que debería entenderse
como la ultima ratio de nuestro sistema de control social.
Pareciera que lo más razonable para mitigar esas tendencias deleznables sería instrumentar otra clase de medidas
fuera de la órbita penal.33 Pues bien, todos los argumentos
aludidos deben a fortiori desplegarse aquí con ocasión de lo
que constituiría un nuevo paso a la anticipación de la intervención penal al criminalizar el mero acceso a contenidos de
material pornográfico infantil. Y ello porque, si bien puede
27.L. Mayer (2014, págs. 27-57).
28.El art. 202 del Código penal federal de México contempla desde la elaboración hasta el «almacenamiento» (sin que sea necesaria la finalidad
de difusión) de material pornográfico referido a menores de dieciocho años o incapaces. El art. 128 del Código penal argentino, modificado
por la Ley n.° 26.388, B.O. 25/6/2008 tampoco incrimina el mero visionado de pornografía infantil. La posesión de dicho material sí se
encuentra tipificada, si bien se le añade la exigencia de cierta preordenación para «fines inequívocos de distribución o comercialización».
29.I. Salvadori (2012, pág. 456).
30.El mismo proceso se ha evidenciado en las decisiones marco, como se describe en: A. Nieto Martin (2011. pág. 79).
31.No faltan voces que relativicen la cuestión y que entiendan suficientemente colmadas las exigencias de legitimidad democrática en la Unión
Europea: J. Voge (2005, págs. 119 y sig.); A. Nieto Martín (op. cit. pág. 339 y sig.) Sin embargo, para otros autores se incumple todavía el
mandato de «nullum crimen sine lege parlamentaria», visto el carácter asimétrico de la colaboración entre ejecutivo y legislativo, donde
este último se encuentra subordinado al primero. En ese sentido: M. Acale Sánchez (2005, págs. 353 y sig.). También: I. García Noguera
(op. cit. pág. 192).
32.Tamarit criticó la penalización de la mera posesión; es preferible el riesgo de no poder probar la preordenación al tráfico en determinados
supuestos a «los costes de una penalización ilimitada, que podría llevar a castigar, por ejemplo, la simple consulta de una página de
pornografía infantil en la Red» (J. Tamarit Sumalla, op. cit., págs. 110 y 111), O. Morales García (2005. pág. 428), F. Morales Prats y R. García
Albero (2008, pág. 982).
33.J. Tamarit Sumilla (op. cit. pág. 159): «el desarrollo de actividades de información y formación sexual, el apoyo y la asistencia a las personas
afectadas por trastornos psicopatológicos e incluso por la prohibición y control administrativo de estos materiales». Paralelamente, cabe
contemplar la implementación de sistemas para el control de los contenidos por parte de los proveedores de servicio, más allá del deber
de colaboración con las autoridades cuando tengan el conocimiento efectivo de la existencia del algún contenido ilícito. O. Morales García
(op. cit. pág. 429).
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llegar a aceptarse como argumento que la frontera entre el
consumidor y el distribuidor de pornografía es actualmente
muy porosa34 (por ejemplo, en casos de intercambio de
archivos peer to peer, donde se comparten los archivos
propios al tiempo de adquirir y consumir el material de
otros), la fuerza de esa afirmación se debilita al máximo
cuando se traslada al sujeto que solo visualiza las imágenes
en pantalla y ni siquiera las almacena35. Sobre este extremo,
no pueden dejar de citarse sentencias como la STS de 10 de
diciembre de 2004 o la STS de 13 de mayo de 2011, en las que
se absuelve al acusado al no quedar acreditada más que la
«detentación fugaz» (mera visualización del material) que
no es suficiente para integrar una conducta mínimamente
ofensiva para el bien jurídico protegido, sea cual sea.36
a la expansión de un derecho penal simbólico, por definición ineficaz. Y es que, en definitiva, parece patente que
a medida que el derecho penal no se utiliza para proteger
eficazmente bienes jurídicos, se acerca progresivamente a
su desproporcionalidad y uso simbólico.37
3. La comunitarización de determinados sectores de criminalidad transfronteriza debe ir acompañada también de la
comunitarización de los principios garantistas que le son
inherentes. Estos deben aplicarse efectivamente en la elaboración de las directivas y no relegados al estadio abstracto
de una exposición de motivos como mero considerando.38
4. Todo lo anteriormente considerado se traduce, en lo que
a la creación y difusión de pornografía infantil se refiere, en:
III. Conclusiones
a) la consideración de articular medidas extrapenales para el
consumidor final.
1. Debemos considerar que si la criminalidad está siendo
capaz de adaptarse tan exitosamente a las tecnologías, también el derecho penal debería ser capaz de transformarse
para poder hacerle frente y proteger eficazmente los bienes
jurídicos involucrados.
2. La necesidad de transformación del derecho penal no
tiene por qué significar el vaciamiento de sus garantías.
En efecto, en ese trance se corre más que nunca el riesgo
de perder la esencia y olvidar la finalidad de protección de
bienes jurídicos para la que el derecho penal fue concebido.
Pero la proliferación de nuevas formas de criminalidad o la
facilitación que las TIC suponen para la comisión de delitos
ya existentes no puede servir de excusa para contribuir
b) el mantenimiento de medidas penales (armonizadas supranacionalmente) únicamente para las conductas circunscritas al
origen de la producción del material, guiadas por los principios
de legalidad, ofensividad y proporcionalidad.
5. Finalmente, de llegar a aprobarse la reforma penal en
curso, debería encargarse la doctrina jurisprudencial, en su
labor complementaria de las fuentes del derecho, de limitar
el carácter extensivo de los tipos emergentes, y evitar así
el castigo de actitudes internas que no exteriorizan ninguna amenaza para el bien jurídico protegido. Y es que el
pensamiento, por odioso que éste nos pueda en ocasiones
resultar, no delinque.
34.En la Consulta 3/2006, de 29 de noviembre de la Fiscalía General del Estado encontramos que: «Desde un esquema criminológico, debe
tenerse en cuenta, pues, que la figura del traficante de pornografía infantil y la figura del simple consumidor de pornografía infantil se ha
visto superada por una síntesis de ambos representada por el consumidor en red».
35.De hecho, lo que ha provocado que algunos países (Estado Unidos o Canadá) llegasen a tipificar el mero visionado intencionado del material
pornográfico infantil, sin exigir actos de posesión de disponibilidad sobre dicho material, ha sido precisamente el tratamiento dispar de
supuestos similares en función de factores tan endebles (y cada vez más complicados de verificar) como el nivel de pericia informática
del sujeto activo. I. Salvadori (op. cit. pág. 455).
36.Vid. supra. nota 19.
37.Algunos sectores de la doctrina alertan sobre el uso simbólico del Derecho penal en la tipificación de determinadas conductas relacionadas
con la pornografía infantil y perpetradas a través de las TIC: J. M. Tamarit Sumilla (op. cit. pág. 159). En estos casos existen, en opinión del
autor, «tan solo desafortunadas apelaciones a la alarma social o a criterios de prevención general positiva próximos a esta idea».
38.El considerando 50 de la Directiva 2011 establece: «La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios
reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en particular el derecho a la protección de la dignidad
humana, la prohibición de la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes, los derechos del menor, el derecho a la libertad y
la seguridad, el derecho a la libertad de expresión e información, el derecho a la protección de datos personales, el derecho a la tutela
judicial efectiva y a un juez imparcial, y los principios de legalidad y proporcionalidad de las sanciones y los delitos. La presente Directiva
se propone garantizar el pleno respeto de dichos derechos y principios y debe aplicarse en consecuencia».
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Sobre la autora
[email protected]
Grupo de investigación consolidado de la Generalitat
Derechos Humanos, Democracia y Globalización
Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona. Asistente de investigación en el IN3
(UOC), en el proyecto E-Crime a cargo del Dr. Oscar Morales García, profesor de los Estudios de Derecho
y Ciencias Políticas (2002-2003); consultora de las asignaturas de Derecho penitenciario, Criminología y
Derecho penal II en la UOC (2003-2014); miembro del grupo de investigación consolidado de la Generalitat
Derechos Humanos, Democracia y Globalización.
UOC
Estudios de Derecho y Ciencias Políticas
Av. Tibidabo, 39
08035 Barcelona
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Noguera
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ARTÍCULO
De la digitalización a la innovación
tecnológica: valoración jurídica
del proceso de modernización de
las administraciones públicas
españolas en la última década
(2004-2014)*
Julián Valero Torrijos
Universidad de Murcia
Fecha de publicación: diciembre 2014
Resumen
Durante los diez últimos años se han producido importantes avances en la implantación de la Administración electrónica en España. En dicho proceso han tenido un destacado protagonismo las reformas
legales impulsadas durante ese período. Este trabajo tiene por objeto analizar el alcance de las mismas,
no sólo teniendo en cuenta su sentido inicial sino, además y sobre todo, las demandas exigidas por el
actual contexto social y tecnológico. En última instancia, se trata de determinar hasta qué punto el marco
normativo vigente resulta adecuado a estos efectos y, en su caso, el cambio de paradigma jurídico que
se requiere para alcanzar dicho objetivo.
Palabras clave
Administración electrónica, internet, innovación, open data, contratación electrónica
Tema
Derecho Administrativo
*Esta publicación se ha elaborado en el marco del proyecto de investigación «El acceso a la información administrativa
y su reutilización: exigencias y desafíos jurídicos desde la perspectiva de la innovación tecnológica (DER2012-38979)»,
financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad
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De la digitalización a la innovación tecnológica: valoración jurídica…
From digitization to technological innovation:
legal assessment of the modernization of Spanish public
administrations in the last decade (2004–2014)
Abstract
Over the last ten years, important progress has been made in the introduction of electronic administration
in Spain. Legal reforms developed during this period have played an important role in this process. This
article aims to analyse their scope, not only in terms of the initial approach, but also and above all, in
terms of the demands made by today’s social and technological context. Ultimately, our purpose is to
determine to what degree the current regulatory framework is adequate and, where applicable, a change
in the legal paradigm is required to meet this aim.
Keywords
electronic Administration, internet, innovation, open data, electronic public procurement
Topic
Administrative Law
1. El contexto general
de la valoración
Tal y como se desprende del título, la exposición que se
realizará a continuación tiene por objeto valorar la evolución que se ha producido en el marco normativo que ha
regulado la Administración electrónica en España durante
los últimos diez años, lapso temporal que coincide con el
período en el que se han venido celebrando los congresos
Internet, Derecho y Política organizados por la UOC1. En
consecuencia, la determinación del ámbito cronológico de
nuestro estudio carece de significación dogmática alguna,
más allá del interés que pueda plantear la oportunidad
de llevar a cabo un análisis durante un número de años
más o menos extenso, que facilite de esta manera la visión
evolutiva del fenómeno estudiado, en particular por lo que
respecta a las posibilidades de vislumbrar las tendencias que
podrían concretarse en el futuro y que, en cierta medida,
ya se encuentran apuntadas actualmente.
Por ello, resulta imprescindible realizar dos matizaciones
previas. En primer lugar, el análisis no puede concebirse
como una foto fija de la situación existente en el referido
período temporal, ya que solo se puede contextualizar la
valoración a partir del período inmediatamente anterior.
De ahí que resulte imprescindible extender el objeto de
nuestro trabajo más allá de la referida limitación cronológica y, en consecuencia, examinar —brevemente, eso sí— el
marco jurídico anterior, a los efectos de concretar hasta
qué punto las modificaciones posteriores constituían una
exigencia inexcusable o, por el contrario, se han planteado
como el remedio para una enfermedad más profunda que, en
última instancia, explica hasta qué punto resulta difícil emprender un proceso de reforma administrativa que permita
aprovechar el potencial innovador que ofrece la tecnología
actualmente disponible. Y, desde esta última perspectiva,
en segundo lugar, la utilidad del análisis que pretendemos
realizar quedaría en gran medida desvirtuada si no fuese
capaz de suscitar una reflexión prospectiva acerca de las
líneas de evolución que ya se atisban en relación con la
modernización tecnológica de las administraciones públicas,
en particular desde la perspectiva de las tendencias de regeneración político democrática que se reclaman socialmente
cada vez con mayor intensidad.
1.Véase: <http://edcp.uoc.edu/symposia/idp2014/> (última visita: 15/1/2014).
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2. Una primera etapa: la transición
de la gestión en papel
a la digitalización y
las relaciones telemáticas
2.1. El cambio de perspectiva en
la regulación general sobre régimen
jurídico de las administraciones
públicas y procedimiento
administrativo común
Desde la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), se han
sucedido en el ordenamiento jurídico español numerosas
iniciativas normativas tendentes a dinamizar la incorporación de la tecnología en la actuación de las Administraciones
públicas. La característica principal de este primer bloque
normativo es la ausencia de una perspectiva dinámica, es
decir, su principal objetivo no consistió tanto en facilitar la
comunicación entre los diversos sujetos implicados en las
relaciones jurídico-administrativas sino, más bien, sentar las
bases que permitieran equiparar la validez y eficacia de los
documentos en papel con aquellos otros que se generasen
utilizando medios electrónicos.2
Desde esta premisa, al margen de alguna experiencia sectorial especialmente relevante, como la que tuvo lugar en
el ámbito de la Comisión Nacional del Mercado de Valores
al amparo de la regulación legal de 1988, el artículo 45
LRJAP puede considerarse el mejor exponente de este planteamiento, tanto por el carácter general de su aplicación,
dada su naturaleza de norma básica necesitada de ulterior
desarrollo,3 como, asimismo y sobre todo, por sus pretensiones de exhaustividad en la regulación. En efecto, por un lado
se estableció por primera vez el reconocimiento legal de la
posibilidad de utilizar la tecnología con carácter general por
parte de las Administraciones públicas para llevar a cabo
sus actuaciones, con la exigencia de que se garantizase la
identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano
que la tuviese atribuida. Por otro lado, se reconoció también
expresamente a los ciudadanos la alternativa telemática en
sus relaciones con las administraciones públicas, si bien tal
posibilidad no llegaría a articularse como un derecho en esta
etapa inicial. Finalmente, el artículo 45.5 LRJAP —el único
apartado que todavía hoy se encuentra vigente— estableció
las condiciones para admitir la validez de los documentos
electrónicos y las copias que pudieran generarse, y exigía
que se respetasen las garantías oportunas de autenticidad,
integridad, conservación y, en su caso, la recepción por los
destinatarios.
Más allá de cualesquiera otras valoraciones relativas al
alcance de las expresiones utilizadas por el legislador desde
la perspectiva tecnológica,4 lo cierto es que la principal característica del citado precepto a efectos de nuestro análisis
se refiere a la inexistencia de obligaciones concretas para
la Administración pública, de manera que podría afirmarse
que se trató simplemente de un primer intento por dar
reconocimiento legal expreso a la posibilidad de utilizar
medios tecnológicos tanto en la actividad de aquellas como,
asimismo, en las relaciones con los ciudadanos. Sin embargo, de la propia dicción literal del precepto cabe concluir
que se trataba de una pretensión bastante limitada, casi
testimonial desde la perspectiva de la exigibilidad, tal y
como demuestran las expresiones utilizadas: la obligación
que se establece se concreta únicamente en el impulso
de tales medios; la posibilidad de que los ciudadanos se
relacionen con las administraciones públicas se subordina
genéricamente a la compatibilidad con los medios técnicos
de que dispongan estas últimas y, asimismo, a las garantías
y exigencias previstas en cada procedimiento; y, finalmente,
aunque se contemplase la preceptiva aprobación de los
programas y aplicaciones que se fuesen a utilizar en el
ejercicio de las potestades, no se establecía con claridad y
contundencia —al menos no de forma expresa— las consecuencias derivadas del incumplimiento de esta previsión
legal. Esta imprecisión contribuyó a dotar de inseguridad
jurídica la interpretación del alcance de dicha exigencia,
2.A este respecto, véase J. Valero (2007, págs. 2 a 5).
3.Desarrollo que no solo tuvo lugar mediante las correspondientes normas legales dictadas por las comunidades autónomas para el desarrollo
de la regulación básica, sino que en este proceso de concreción las disposiciones reglamentarias adquirieron un protagonismo como
destacaron I. Agirreazkuenaga y C. Chinchilla (2001, pág. 37) y R. Martínez Gutiérrez (2009, pág. 171).
4.Especialmente ilustrativa resulta a estos efectos la discusión sobre el alcance conceptual de la distinción entre medios informáticos,
electrónicos y telemáticos a que aludía el artículo 45 LRJAP. Sobre este asunto, cfr. M. A. Davara Rodríguez (1997, págs. 337 y 338), F.
González Navarro y J. F. Alenza García (2002, pág. 469) y J. Valero Torrijos (2007, págs. 35 a 37).
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por lo que se refería a las actuaciones administrativas sin
dicha cobertura formal.5
Servicios Públicos (LAE), de cuyo análisis nos ocuparemos
detenidamente más adelante.
En un segundo momento, con la reforma operada a través
de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, se trató de dar
impulso a la perspectiva relacional y se adoptaron para
ello una serie de medidas normativas y organizativas
tendentes a facilitar las comunicaciones telemáticas con
los ciudadanos. En este contexto, más allá de otras decisiones relevantes introducidas por la citada Ley en los
ámbitos tributario, registral y notarial, cabe destacar la
creación de los registros telemáticos, estableciéndose las
condiciones técnicas y jurídicas para la recepción y salida
de solicitudes, escritos y comunicaciones; la regulación de
las notificaciones telemáticas, que fijaban reglas específicas en cuanto al cómputo de los plazos en función del
momento de las disponibilidad de la comunicación y, en su
caso, del efectivo acceso por el destinatario; la fijación de
las condiciones y garantías mínimas para imponer el uso
de medios telemáticos a empresas y ciudadanos; y, sobre
todo, la expresa equiparación de los intercambios de datos
entre las administraciones públicas a las certificaciones, si
bien se limitaban materialmente al ámbito tributario y de
la Seguridad Social.
2.2. La incidencia de la modernización
tecnológica en otros marcos normativos
relevantes para la administración electrónica
La trascendencia de esta reforma se justifica en que supone
una apuesta por dotar de seguridad jurídica a las comunicaciones ad extra con los destinatarios de la actividad administrativa, aprovechando para ello la creciente implantación
que, ya por entonces, empieza a tener internet. Se trata,
pues, de superar el planteamiento inicial de la regulación de
1992, más centrada en asegurar la validez de las actuaciones
administrativas realizadas a través de la tecnología desde
el punto de vista interno, ya que, aun cuando se permitían
las relaciones telemáticas, lo cierto es que se trataba de
una posibilidad muy restringida, al quedar condicionada
al cumplimiento de unas condiciones que se dejaban en
manos de la propia Administración; de ahí que resultara
plenamente coherente que el artículo 38.3 LRJAP, al regular
los registros, simplemente contemplase que se instalasen
en «soporte informático». Pues bien, la importancia de
la reforma de 2001 radica en que sienta inicialmente las
bases conceptuales en las que se sustentará la regulación
que, seis años después, introducirá la Ley 11/2007, de 22
de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los
Dados los planteamientos antes enunciados, es preciso advertir que no pretendemos llevar a cabo un estudio exhaustivo de los diferentes sectores en los que la Administración
electrónica plantea una incidencia directa. Sin embargo,
resulta procedente realizar un breve análisis de al menos
tres de los principales marcos normativos relacionados con
este ámbito durante este período inicial, ya que se trata de
claros ejemplos de tendencias regulatorias que, por diferentes razones, presentan interés a la hora de vislumbrar
el futuro inmediato en relación con la previsible evolución
de la materia objeto de nuestro análisis.
En primer lugar, es imprescindible referirse a la normativa
sobre firma electrónica. En efecto, si bien una primera versión se aprobó en septiembre de 1999 a través de un decreto
ley, lo cierto es que su efectividad práctica fue muy limitada,
tanto por la singularidad de sus previsiones como, asimismo, porque solo unos meses después, apareció la Directiva
1999/93/CE, de 13 de diciembre, que obligó a plantearse
su modificación. Así, a través de la Ley 59/2003, de 20 de
diciembre, se consolidó una regulación de carácter general
que solo contempla algunas singularidades para el ámbito
de las administraciones públicas, en concreto su artículo 4.
Este precepto está destinado fundamentalmente a permitir
que se establezcan condiciones adicionales para garantizar
la salvaguarda de las singularidades de cada procedimiento
que, en todo caso, habrán de ser objetivas, proporcionadas,
transparentes y no discriminatorias y no deberán obstaculizar la prestación de servicios de certificación cuando
intervengan otras entidades públicas.
Sin embargo, esta regulación no implicó la derogación de la
regulación establecida mediante la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social, cuyo artículo 81 recoge un régimen específico para
la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la
Moneda (FNMT) que, en gran medida, ha servido para dotar
a dicha entidad de un estatuto prevalente en la prestación
5.Aunque se trata de una polémica superada, sobre el distinto alcance interpretativo del incumplimiento de esta previsión, cfr. E. Suñé Lliñas
(2000, pág. 217), A. Palomar Olmeda (1995, págs. 84 a 87) y J. Valero Torrijos (2007, págs. 81 y 82).
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de servicios de certificación contrario a la lógica de la regulación legal de 2003. En particular, por lo que respecta
a la imposibilidad de validar los certificados que, siendo
expedidos por dicha institución, hubieren sido utilizados
por una Administración pública y debieran desplegar sus
efectos en relación con actuaciones o trámites realizados
por otra entidad que no dispusiese del oportuno convenio
con la referida entidad. En consecuencia, el principio de libre
prestación de servicios en que se basa la Directiva europea
ha quedado en la práctica en entredicho6 y dificulta el desarrollo de un sector que estaba llamado a impulsar el uso
de la firma electrónica en España. Sin duda, se trata una de
las principales dificultades que ha encontrado el desarrollo
de los servicios públicos electrónicos, en particular desde
la perspectiva del usuario, y que solo a partir de 2007 se
ha tratado de resolver definitivamente.
Por lo que se refiere a la protección de los datos personales, la regulación inicial de 1992 fue sustituida por la
que contiene la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre
(LOPD), que a su vez trae causa de la Directiva 95/46/CE,
de 24 de octubre. A este respecto es preciso advertir con
carácter general que sus previsiones no se han aplicado
con el rigor necesario en el ámbito de las administraciones
públicas, en gran medida porque, a diferencia de lo que
sucede en relación con los ficheros privados, el incumplimiento de las obligaciones que contempla no puede ser
sancionado económicamente cuando se trata de entidades
públicas. Más allá del intenso debate que se ha generado
al respecto,7 lo cierto es que tampoco se contemplan con
claridad otro tipo de consecuencias, como sería el caso, por
ejemplo, de la invalidez de las decisiones administrativas
adoptadas por medio del incumplimiento —al menos en los
casos más graves— de la Administración pública. Aunque en
algún supuesto se establecen legalmente ciertas medidas
que podrían haber servido de incentivo al respeto de las
garantías legales, lo cierto es que su aplicación práctica ha
sido demasiado flexible y, por tanto, no se ha aprovechado
su potencial como incentivo para el efectivo cumplimiento
de las previsiones legales. Así ha sucedido, por ejemplo,
con la exigente prohibición de registro de datos en ficheros
que no respeten las medidas de seguridad —artículo 9.2—,
la potestad de inmovilización de ficheros en los casos de
infracción grave o muy grave —artículo 49— o la iniciación
de actuaciones disciplinarias —artículo 46.2—.
El tercer bloque normativo que será objeto de análisis se
refiere a la contratación pública, sin duda uno de los ámbitos
en los que el uso de medios electrónicos está llamado a
tener un papel destacado. Sin embargo, durante este primer
período en el que centramos ahora el enfoque, la regulación
existente en la materia —fundamentalmente la Ley 13/1995,
de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y las sucesivas reformas que se refundieron a través del
Real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio— ni siquiera
contemplaba esta posibilidad, hasta el punto de que fuera
preciso esperar a que la Unión Europea introdujese el uso de
medios electrónicos en este ámbito a través de la Directiva
2004/18/CE, de 31 de marzo, para que el legislador español
se viese impelido a establecer una mínima regulación.Esta
falta de impulso por parte de la normativa estatal puede
considerarse una nota característica en el ámbito de la
contratación del sector público, no solo durante este período, sino incluso en la actualidad, tal y como trataremos
de justificar más adelante al ocuparnos de la legislación a
través de la cual se traspuso al derecho interno la citada
Directiva.
Por último, en la misma línea que se comentará al estudiar
la normativa más reciente sobre contratación pública electrónica, la adopción en el ámbito estatal de la regulación
europea sobre servicios de la sociedad de la información
constituye un ejemplo del enfoque desfasado que ha utilizado el legislador español a la hora de asumir esta tarea. En
efecto, la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 8 de junio de 2000, fue traspuesta
en España a través de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de
servicios de la sociedad de la información y de comercio
electrónico, sin que en ningún momento se plantease el
legislador si las excepciones en cuanto a la responsabilidad
de los prestadores de servicios de intermediación —acceso,
alojamiento y búsqueda— se aplicaban o no, y en qué medida, a los supuestos que se fuesen ofrecidos por entidades
públicas.8 Ciertamente, por un lado, la normativa europea
6.Por lo que se refiere a esta problemática, véase I. Alamillo (2012, pág. 458).
7.Con carácter general, por lo que se refiere a esta problemática, véase M. Fernández Salmerón y J. Valero Torrijos (2010, págs. 2178 y
siguientes).
8.En relación al alcance de esta problemática, véase J. Valero Torrijos (2005, págs. 129 y siguientes) y R. Martínez Gutiérrez (2009, pág.
473).
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se amparaba en la necesidad de facilitar la creación de un
mercado común en materia de comercio electrónico y, por
otro lado, las instituciones comunitarias carecen de una
competencia directa para regular el régimen jurídico de
las administraciones públicas estatales. Sin embargo, este
planteamiento no impedía en modo alguno que el legislador
nacional hubiese abordado una tarea de adaptación de las
previsiones europeas a las singularidades de la realidad
político administrativa española, así como de asumir el
compromiso de dotar de una mínima seguridad jurídica
a los numerosos supuestos en que las entidades públicas
prestaban servicios de intermediación, en particular por lo
que se refiere al alcance de las reglas generales existentes
en materia de responsabilidad patrimonial.
3. Segunda etapa: la consolidación
de la Administración electrónica
a partir del año 2007
A lo largo del segundo semestre del año 2007 se aprobaron diversas leyes que vinieron a demostrar que, aunque
afirmaban impulsar un modelo modernizador de gestión
basado en el uso de la tecnología, el marco normativo
ha seguido anclado hasta nuestros días en parámetros y
bases conceptuales propios de otro contexto, así como en
la ausencia de un planteamiento elemental sistemático a
través del cual se puede dotar de coherencia al conjunto
de este sector del ordenamiento jurídico. Trataremos de
demostrar esta afirmación analizando la regulación que se
dictó en tres ámbitos especialmente relevantes: la normativa
general sobre acceso electrónico a los servicios públicos, la
relativa a la modernización de la contratación electrónica
y, finalmente, la dictada para facilitar la reutilización de la
información del sector público.
3.1. La decisiva regulación sobre acceso
electrónico a los servicios públicos:
aciertos, insuficiencias y limitaciones
La aprobación de la LAE en el año 2007 supuso un importante punto de inflexión en el proceso de modernización
de las administraciones públicas españolas, de manera
que puede considerarse que esta regulación marca un hito
decisivo en el impulso de la utilización de medios electrónicos y telemáticos en este ámbito;9 todo ello a pesar de
las matizaciones que se realizarán más adelante. En efecto,
la principal medida que impulsó el legislador se refiere al
reconocimiento de un amplio abanico de derechos a favor de
los ciudadanos y, por lo tanto, de las obligaciones correspondientes para las entidades públicas que, en consecuencia, se
han visto compelidas a agilizar el proceso de modernización
de su gestión y de las comunicaciones entre ellas y con
los ciudadanos. Sin embargo, ya inicialmente se limitó el
alcance de dicha previsión al ámbito estatal, dado que en
las esferas autonómicas y locales la efectividad de los derechos se condicionó a la existencia de las disponibilidades
presupuestarias necesarias.10 Más allá de la discusión acerca
de la efectiva exigibilidad de los derechos en los referidos
niveles territoriales infraestatales, lo cierto es que la ejecución de las previsiones legales se ha visto limitada por el
período de ajustes presupuestarios en el que todavía hoy
viven inmersas las administraciones públicas, problemática
especialmente visible en el ámbito municipal, de manera que
sólo desde este contexto se podría comprender la suavidad
de las medidas adoptadas a través de la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible para impulsar el avance de
los servicios electrónicos en el ámbito municipal.
Otra de las novedades más destacadas de la LAE consiste
en la regulación de las oficinas virtuales de las administraciones públicas bajo la denominación de sedes electrónicas,
instrumento de gran trascendencia a la hora de reforzar
las garantías jurídicas y tecnológicas de su presencia en
internet. A este respecto destaca la equiparación de dicha
herramienta con los tablones de anuncios, de manera que se
permite incluso la publicación de los actos administrativos
con plenos efectos por lo que respecta a la exigencia legal
de difusión; medida que, no obstante, ha sido recientemente
reforzada para evitar inequívocos mediante la reforma del
artículo 59.5 LRJAP que ha tenido lugar por la Ley 15/2014,
de 16 de septiembre, que prevé la utilización preceptiva del
Boletín Oficial del Estado. Precisamente, la puesta en marcha
de las sedes electrónicas se reforzó con el reconocimiento
de plenos efectos a las versiones electrónicas de los diarios
9.Sobre el carácter puntero de la LAE, incluso en el ámbito comparado, véase E. Gamero Casado (2010, 136 a 138).
10.En palabras de L. Cotino Hueso (2010, pág. 216), quizás el autor que con mayor profundidad ha analizado esta cuestión, «la obligatoriedad
de la total efectividad de los derechos condicionado a las disponibilidades presupuestarias relativiza casi por completo el alcance jurídico
de estos derechos».
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oficiales, lo que eximía de esta manera a las entidades encargadas de su edición de tener que mantener las versiones
correspondientes en soporte papel. Sin embargo, el impulso
legal referido no ha tenido en cuenta las implicaciones que
tiene la difusión de información administrativa referida a
la protección de los datos personales de los ciudadanos,
incluso a pesar de que la decisión del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea sobre el derecho al olvido11 es anterior
a la más reciente de las reformas citadas.
Precisamente, desde la perspectiva de la posición jurídica
de los ciudadanos en relación con la garantía del derecho
fundamental que consagra el artículo 18.4 CE, la regulación de 2007 —que incluye sus posteriores reformas— no
ha prestado una especial atención a la protección de sus
datos personales. En efecto, más allá de vagas referencias
a la normativa general en la materia, el legislador no ha sido
sensible a las insuficiencias antes comentadas que, además,
se ven agravadas en la medida que la modernización tecnológica conlleva un incremento notable del tratamiento
de datos personales, en particular por lo que respecta a
las interconexiones automatizadas, con el riesgo de que se
pierda la información relativa al origen de aquellos, en consecuencia, no se pueda determinar hasta qué punto el nuevo
tratamiento viene justificado por una finalidad incompatible
con aquella que justificó la recogida de los datos. Se trata de
una consecuencia especialmente grave, puesto que podría
amparar la vulneración del contenido esencial del derecho
fundamental en cuestión, aunque también es preciso advertir que la jurisprudencia no ha sido demasiado sensible a
la hora de valorar el alcance del principio de calidad de los
datos consagrado en el artículo 4 LOPD, en concreto en lo
que se refiere a la prohibición de usos incompatibles.12 Todo
ello, con el agravante de que, con carácter general, en el
ámbito de las administraciones públicas no se requiere como
regla general el consentimiento del afectado y, por lo tanto,
no podrá oponerse inicialmente a dichos usos posteriores.
Por lo que respecta a las medidas de seguridad de carácter
tecnológico, la LAE también ofreció importantes noveda-
des. Por un lado, la regulación sobre las singularidades de
la firma electrónica en el ámbito de las administraciones
públicas constituye un ejemplo destacado de flexibilidad
que, en definitiva, permite adaptar la garantía tecnológica
en función del nivel de seguridad necesario; si bien es
preciso advertir que no se procedió a la derogación formal
expresa de la normativa específica para la prestación de
servicios por parte de la FNMT anteriormente analizada,
sino que se limitó a contemplar una genérica exigencia
de gratuidad en la validación de los certificados que no
ha bastado para poner fin a la dudosa práctica de esta
entidad. Por otro lado, la regulación legal y el desarrollo
posterior reglamentario de los esquemas nacionales de
interoperabilidad y, sobre todo, de seguridad, no se ha
planteado con el rigor necesario, en particular por lo que
respecta a la exigibilidad de sus previsiones,13 lo que en
cierta medida permite a las administraciones públicas
soslayar su efectiva aplicación sin mayores consecuencias
jurídicas, al menos de forma expresa por lo que respecta
a las previsiones de la LAE.
En última instancia, la reforma de 2007 no se diseñó teniendo
en cuenta las posibilidades de innovación y transformación
que ofrece la tecnología, ni siquiera en lo que se refiere a
las exigencias de simplificación, en gran medida limitadas al
ámbito de la Administración General del Estado, al carecer
de naturaleza básica. Asimismo, parece sintomático que
tampoco se hubiese incorporado una mínima referencia a
las posibilidades que ofrece la web 2.0 —en plena efervescencia desde el año 2004—, por lo cual se renuncia a dotar
de una mínima seguridad jurídica al uso de determinadas
herramientas propias de este entorno que facilitan la comunicación y la colaboración de los ciudadanos. Incluso, ni
siquiera a través de las sucesivas reformas a que se ha visto
sometida —en 2009, 2011 y 2014— se ha incorporado medida
alguna tendente a proyectar los principios del Gobierno
Abierto, lo que confirman de esta manera que dicha ley se
asienta en un modelo burocrático alejado de las demandas
sociales crecientes de reforzar la dimensión democrática
de las administraciones públicas.14
11.En concreto, nos referimos a la STJUE de 13 de mayo de 2014 (asunto C‑131/12). Como puede comprobarse por la fecha de la resolución,
la decisión jurisprudencial es anterior a la reforma del artículo 59 LRJAP que tuvo lugar mediante la Ley 15/2014, de 16 de septiembre,
relativa a la publicación obligatoria de los actos administrativos a través del Boletín Oficial del Estado en los casos en que resulte imposible
la notificación personal o esta última sea infructuosa.
12.En relación con esta problemática, resulta de especial interés la STC 17/2013, de 31 de enero de 2013, relativa al acceso policial a los datos
del padrón municipal a los efectos de la normativa sobre extranjería.
13.Sobre esta idea, véase J. Valero Torrijos (2013, p. 179 y siguientes).
14.J. Valero Torrijos (2007b, págs. 242 y 243).
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3.2. La insuficiente proyección de la innovación
tecnológica en el ámbito de la transparencia
y la reutilización de la información
Otra de las importantes novedades legislativas del año
2007 se refiere a la aprobación de la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, de Reutilización de la Información del Sector
Público, normativa que, lejos de obedecer a una decidida
opción del legislador español, solo se explica desde la exigencia de transponer el ordenamiento jurídico estatal a las
obligaciones derivadas de la Directiva 2003/98/CE, de 17
de noviembre. A pesar de que se trata de una regulación
posterior a la LAE que se tramitó de forma simultánea en
las Cortes Generales, las medidas que establece son excesivamente genéricas e insuficientes, por lo cual desaprovecha
una destacada oportunidad de haber alineado la modernización de la gestión documental que trata de impulsar la LAE
con las exigencias tecnológicas del open data y, en general,
la reutilización de la información administrativa.
En todo caso, el principal problema de fondo con el que
se encuentra cualquier proyecto inspirado en este último
modelo se refiere a la imposibilidad de acceder a la información, de manera que cabría pensar que la Ley 19/2013, de
19 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
del Sector Público y Buen Gobierno, se convertiría en un
auténtico revulsivo para facilitar la reutilización. Sin embargo, esta última regulación ha incorporado una concepción
restrictiva de la transparencia15 difícilmente compatible con
el open data, tal y como sucede con la implantación del
silencio negativo, la genérica redacción de las causas de
denegación del acceso o, sin ánimo exhaustivo, la amplitud
de los supuestos de inadmisión a trámite de las solicitudes
de acceso. Incluso, por lo que respecta a la adaptación
de la gestión de la información a los estándares del open
data, el legislador nuevamente ha sido poco sensible a dichos planteamientos, consagrando una mera preferencia
por el respeto de los estándares técnicos vinculados a la
reutilización cuya exigibilidad, además, no se ve reforzada
por el establecimiento de consecuencias concretas en los
supuestos de incumplimiento. Sorprende aún más esta
limitada perspectiva si tenemos en cuenta que, seis meses
antes de la aprobación de la referida regulación legal sobre
transparencia, la Unión Europea dio luz verde a la reforma
de la Directiva de 2003, sin que el legislador se plantease
si quería incorporar sus previsiones. Aunque cabría expli-
car esta insuficiencia desde la perspectiva de las razones
políticas subyacentes, lo cierto es que un año después de
su aprobación y próximo a expirar el plazo de trasposición
de la Directiva 2013/37/UE, de 26 de junio, ni siquiera se
ha registrado todavía en las Cortes Generales la correspondiente iniciativa legislativa que permitiría reforzar la
transparencia a partir de los principios y exigencias propios
de la innovación tecnológica.
3.3. El alcance de la regulación sobre
contratación electrónica en el ámbito
del sector público
La tercera reforma legal directamente vinculada a la administración electrónica que tuvo lugar en el año 2007 se
refiere a la contratación pública. Al igual que señalamos en
el epígrafe anterior, por lo que respecta a la reutilización
de la información del sector público, la Ley 30/2007, de
30 de octubre, se dictó en gran medida ante el apremio de
trasponer la normativa europea, en concreto y principalmente la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo. Aun cuando
la exposición de motivos el legislador trate de minimizar
la relación con esta exigencia de adaptación del marco
normativo estatal, por lo que se refiere a las medidas de
Administración electrónica, el planteamiento del legislador
es poco ambicioso, puesto que se limita en gran medida a
dar cabida a los sistemas dinámicos de contratación y a las
subastas electrónicas, así como a reconocer con carácter
general la posibilidad de utilizar medios electrónicos y telemáticos en la gestión de los procedimientos y las relaciones
con los licitadores.
Sin embargo, una vez más, la falta de coherencia con la regulación general sobre Administración electrónica —publicada
tan sólo cuatro meses antes— parece difícilmente comprensible, en particular por lo que se refiere a la obligatoriedad
del uso de medios electrónicos que, como se ha explicado
anteriormente y a pesar de sus limitaciones e insuficiencias,
constituía el eje principal del contenido de la LAE. Más aún,
resultaba especialmente sorprendente que, mientras esta
última incorporaba una regulación flexible y abierta de la firma electrónica, la normativa sobre contratación únicamente
admitiese de manera exclusiva una modalidad concreta —la
reconocida— para los actos y manifestaciones de voluntad
de los órganos administrativos y de las empresas licitadoras
o contratistas que tuviesen efectos jurídicos.
15.A este respecto, cfr. I. Martín Delgado (2014, pág. 405).
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3. Una mirada al futuro:
hacia un nuevo paradigma
basado en la innovación
tecnológica y la apertura
El análisis de la evolución sufrida en los últimos diez años
por el régimen jurídico de la Administración electrónica
quedaría en gran medida incompleto si no se proyectase
sobre el futuro, lo que necesariamente nos obliga a tener en
cuenta las exigencias de innovación tecnológica y apertura
democrática que actualmente se reclaman de los poderes
públicos. Ahora bien, no pretendemos llevar a cabo un
ejercicio de imaginación futurista sino, por el contrario,
analizar con una perspectiva dinámica la realidad que ya
se encuentra plenamente instalada en nuestra sociedad
tecnológica en la segunda década del siglo xxi.
Por una parte, parece incuestionable que la evolución de los
servicios públicos ha de venir marcada por el protagonismo
de sus destinatarios, de manera que no resulta aventurado
afirmar el avance necesario en la personalización de los
mismos según el perfil, las necesidades y preferencias de
cada individuo o entidad. En este sentido, la proactividad que
permite la tecnología está llamada a reforzarse, siguiendo el
modelo marcado en el ámbito tributario, de manera que en
lugar de presentar escritos, solicitudes y comunicaciones a
través del correspondiente registro electrónico, baste con
confirmar y, su caso modificar previamente, los datos que
en calidad de borrador sean ofrecidos por la administración.
Asimismo, desde esta perspectiva, los dispositivos móviles
ofrecen una indiscutible potencialidad a la hora de facilitar
las actuaciones de los ciudadanos y, sobre todo, las notificaciones, si bien resulta imprescindible ajustar las exigencias
derivadas de la identidad de los usuarios, dificultad que
podrá ser abordada con mayor flexibilidad si tenemos en
cuenta las posibilidades que ofrece la reciente normativa europea sobre identidad electrónica y servicios de confianza.16
Por otra parte, el creciente protagonismo de las redes
sociales constituye un terreno abonado para impulsar la
presencia de las administraciones públicas, no solo por lo
que respecta a su potencial como medios de difusión, sino
también para comprender y analizar las preferencias de
los usuarios de los servicios. Desde esta perspectiva, el big
data plantea importantes desafíos desde el punto de vista
jurídico, en particular por lo que respecta a la efectividad
de las garantías de los ciudadanos ante actuaciones administrativas limitativas o restrictivas de derechos. Precisamente, la tutela de su posición jurídica debe convertirse
en uno de los ejes principales en los que se debe sustentar
la innovación tecnológica en el ámbito que nos ocupa, en
particular por lo que se refiere al tratamiento de los datos
personales. Teniendo en cuenta la tendencia a fragmentar
la unidad de gestión informativa y, de esta manera, desplazar el protagonismo desde los documentos a los datos,
resulta imprescindible asegurar la efectiva aplicación de
las limitaciones en cuanto a su utilización, para lo cual los
metadatos y cualesquiera otros elementos que permitan
contextualizar su origen están llamados a tener un papel
destacado; lo que, por tanto, nos remite a la necesidad de
reforzar los estándares de gestión documental desde esta
perspectiva. Más aún, en la medida que los intercambios
de información están llamados a intensificarse, no puede
obviarse que conceptos como la interoperabilidad deben
contemplarse necesariamente, no solo desde la perspectiva técnica y organizativa, sino que, por lo que respecta
a nuestro enfoque, habrán de reforzarse desde el prisma
jurídico,17 de manera que los niveles de protección que ofrece
el Derecho se tienen que proyectar en el diseño de las aplicaciones y el funcionamiento de los sistemas de información.18
Se trata de una exigencia de singular trascendencia en un
contexto de gestión basado en el incremento sustancial
de las interconexiones, por un lado, y, por otro lado, de
las comprobaciones y actuaciones automatizadas a que
abocan las medidas de simplificación emprendidas en los
últimos años, tanto por lo que se refiere a la efectividad
del derecho a no presentar documentos que ya obren en
16.Se trata del Reglamento UE 910/2014, de 23 de julio.
17.Como explica E. Gamero Casado (2009, págs. 292 y siguientes), este principio constituye la piedra angular para el impulso de la administración
electrónica integral, de manera que su dimensión jurídica adquiere una importancia singular. Con carácter general, por lo que se refiere
a las diferentes implicaciones de este principio en el ámbito de la administración electrónica, véase A. Cerrillo i Martínez (2010, págs. 757
y siguientes).
18.De especial relevancia resulta este planteamiento por lo que se refiere a las demandas de accesibilidad y transparencia informativa que
se plantean a las administraciones públicas, tensión a la que solo puede hacerse frente desde los planteamientos de la privacidad por el
diseño, como afirma R. Martínez Martínez (2014, págs. 277 a 280). En relación con esta idea, aunque desde una perspectiva más general
por lo que se refiere a la gestión avanzada de la información, cfr. J. Valero Torrijos (2013, págs. 392 a 394).
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poder de las administraciones públicas como, asimismo, a la
implantación de modelos liberalizadores articulados a partir
de comunicaciones previas y declaraciones responsables, lo
que obliga a un rediseño de los mecanismos de control que
necesariamente han de configurarse a posteriori, esto es,
una vez iniciada la actividad privada a supervisar.
Ahora bien, no puede obviarse que las dificultades presupuestarias nos sitúan ante un escenario institucional en el
que la eficiencia puede suponer una dificultad añadida a
la hora de afrontar y, en su caso, consolidar el proceso de
modernización de las administraciones públicas. En este
sentido, la creciente utilización de servicios en la nube
constituye un desafío por lo que se refiere a la efectiva
protección de la información, no solo desde la perspectiva
de la privacidad de los ciudadanos, sino por lo que interesa
ahora especialmente, en relación a la posibilidad de que
autoridades gubernativas y/o judiciales de otros Estados
puedan acceder a la información por el simple hecho de
encontrarse en servidores de una empresa ubicada en
su territorio.19 En todo caso, al margen de este ejemplo
concreto, se atisba una mayor simbiosis de los servicios
que se ofrecen en internet a los ciudadanos por parte de
empresas privadas con los prestados por las administraciones públicas, lo que puede suponer importantes desafíos
jurídicos —normativos y conceptuales— a la hora de apostar
por su eventual integración; proceso que ya se ha iniciado
en el ámbito de las entidades financieras y las redes sociales
y que, quizás a medio plazo, pueda plantearse también en
el sector público.
Desde una consideración sociopolítica más amplia, es
preciso resaltar que la modernización tecnológica en el
contexto que nos ocupa solo puede ya concebirse a partir
de los principios del Gobierno Abierto. A este respecto, por lo
que se refiere a la transparencia, es necesario plantearse la
adopción de medidas normativas que faciliten el acceso a la
información y su reutilización a partir de la obligatoriedad y
el cumplimiento de los estándares técnicos, la normalización
de las licencias y, en última instancia, la efectividad de los
mecanismos de control de las decisiones administrativas
denegatorias. Se trata, por tanto, de profundizar en el
alcance y significado de lo que se ha venido a denominar
el principio de datos abiertos por defecto. Más allá de las
posibilidades de reutilización con fines comerciales, lo cierto
es que los datos abiertos están llamados a cumplir un papel
esencial en el control social de la legalidad y eficiencia de la
actividad de los poderes públicos, en particular en el ámbito
de la contratación.20 Resulta, pues, prioritario establecer un
marco jurídico que facilite el derecho de los ciudadanos a
controlar a sus representantes y servidores, no solo a partir
de la información y los documentos que le proporcionen los
poderes públicos en el contexto de una legislación sobre
transparencia demasiado restrictiva, sino, por el contrario,
desde la apertura de los datos en poder de las instituciones
como regla general, sin perjuicio, claro está, de aquellos
supuestos en que resulte imprescindible tutelar bienes e
intereses jurídicos más dignos de protección.
4. Reflexión final
El efectivo aprovechamiento del potencial que ofrece el
desarrollo actual de las tecnologías de la información y la
comunicación requiere disponer de un marco normativo
adecuado que, por un lado, impulse y facilite el cambio y,
por otro lado, asegure que el nivel de garantía jurídica no
se verá afectado negativamente. Para dar cumplimiento a
este desafío, es necesario desterrar de una vez por todas
viejas inercias reguladoras que únicamente pretenden dar
cobertura jurídica a prácticas asentadas en parámetros y
modelos propios de la gestión en papel. Y, a este respecto, el
gran desafío consiste en adaptar la esencia de las garantías
jurídicas sin que la transformación basada en la innovación
tecnológica suponga su minoración y, asimismo, exigir normativamente el efectivo cumplimiento de las medidas de
seguridad que en cada caso deban adoptarse en función de
la naturaleza y alcance de aquellas.
19.A este respecto, el planteamiento que deben hacer las administraciones públicas debe tener en cuenta las necesidades de protección
basadas en la defensa de los intereses generales, lo que permitiría ir más allá de meros planteamientos de legalidad y proyectar su tutela
desde elementales consideraciones de oportunidad (J. Valero Torrijos, 2012, págs. 251 a 253).
20.En definitiva, la reutilización —el open data, utilizando la terminología más reciente— constituye un instrumento dotado de un especial
potencial para ayudar a hacer efectivo el denominado principio de integridad en la contratación pública tal y como ha enfatizado A. Cerrillo
i Martínez (2014, págs. 130 a 134).
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Sobre el autor
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Twitter: @jvalerot
Blog: http://modernadministracion.blogspot.com.es/
Profesor Titular (acreditado a Catedrático) de Derecho Administrativo en la Universidad de Murcia e
investigador responsable del grupo Innovación, Tecnología y Derecho (iDerTec). Premio Nacional de
Investigación Marcelo Martínez Alcubilla otorgado por el INAP para estudios y trabajos sobre administración pública.
Autor y coordinador de numerosas publicaciones en el ámbito del uso de medios electrónicos en la
actividad del sector público. Asimismo, es coordinador académico de las jornadas SICARM/Congreso
Derecho TICs, cuya edición de 2014 tuvo lugar en Murcia los días 23 y 24 de octubre con el lema: Innovación, tecnología y gestión avanzada de la información administrativa <http://www.sicarm.es/servlet/s.
Sl?sit=c,887&r=ReP-29439-DETALLE_REPORTAJES>.
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RESSENYA
El VII Congrés Internacional
de Conflictologia desentrella
la complexitat de les operacions
de pau des d’UNITAR
Eduard Vinyamata
Doctor en Ciències Socials (UOC)
Data de publicació: octubre de 2014
«En parlar de les Nacions Unides, ens ve al cap la
imatge dels cascos blaus, però les operacions de
pau són més complexes i impliquen molta gent:
militars, policia, diplomàtics i societat civil.» Ho
va afirmar Sally Fegan-Wyles, la subsecretària
general de les Nacions Unides i cap de l’Institut de
les Nacions Unides per a la Formació Professional
i la Recerca (UNITAR), en la inauguració del VII
Congrés Internacional de Conflictologia i Pau de la
Universitat Oberta de Catalunya (UOC), que va tenir
lloc els dies 2 i 3 d’octubre. Aquesta professional
del desenvolupament va explicar l’impacte que
té la formació sobre resolució de conflictes en el
manteniment de la pau i la seguretat al món. En
aquest esdeveniment, organitzat pel Campus per
la Pau i els Estudis de Dret i Ciència Política de la
Universitat Oberta de Catalunya, Sally Fegan-Wyles va
destacar el fet que les intervencions de pau que
porten a terme les Nacions Unides han canviat de
naturalesa, com també ho han fet els conflictes,
amb l’aparició de les armes lleugeres i les tàctiques
de guerrilla. Segons la directora d’UNITAR, «hem
passat de l’acord de pau a un procés multidimen-
Eduard Vinyamata
sional, que implica tant la societat civil del país
en conflicte com el cos diplomàtic i polític, i les
tropes militars».
«Malgrat tenir un desplegament de 115.000 cascos
blaus en 16 operacions de pau al món, no som en
tots els conflictes», va lamentar la representant de
l’organització internacional, que va explicar que,
per culpa de les diferències polítiques entre els
estats membres de les Nacions Unides, les accions
de pau no sempre són possibles.
UNITAR i el màster de
Conflictologia amb la UOC
El rector de la UOC, Josep A. Planell, va remarcar
l’aposta de la Universitat pels estudis de pau i
de resolució no violenta de conflictes, que es va
consolidar amb la posada en marxa del màster de
Conflictologia en anglès, en aliança amb UNITAR,
l’any 2013. En aquest sentit, Sally Fegan-Wyles
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Revista dels Estudis de Dret i Ciència Política
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va assenyalar que, en un sol any, el nombre d’alumnes del
màster conjunt havia augmentat més del 100�. «Això vol dir
que aquest programa satisfà la demanda del cos diplomàtic
i militar que és en missió de pau», va recalcar la directora,
que va explicar que des d’UNITAR s’ofereix el màster com
a incentiu per a millorar l’experiència professional del seu
personal. Perquè la pau sigui sostenible cal una estratègia
integral que inclogui la formació de resolució de conflictes
i nocions bàsiques de diplomàcia. Fegan-Wyles va defensar
la importància de formar els delegats dels estats membres
de les Nacions Unides, «perquè són els que prenen les
decisions polítiques», però també va insistir a ensenyar
mètodes i tècniques de conflictologia als comandaments
que gestionen les operacions de pau i orienten les tropes,
i als funcionaris locals que asseguren el bon govern i un
entorn segur després de cada operació. «La nostra missió
és facilitar el procés polític i el diàleg, ja que abans d’unes
eleccions s’ha de consolidar la democràcia», va subratllar
la directora d’UNITAR.
Taules de debat i tallers
El Congrés va estar farcit d’activitats relacionades amb
la resolució de conflictes des de diferents punts de vista i
àmbits. En la taula rodona «L’esport ensenya valors o crea
conflictes?», moderada per Guillem Turró, expert en esport,
valors i humanisme, es va defensar la universalitat i l’accessibilitat de l’activitat física com a eina de cohesió social.
Marta Carranza, adjunta a Gerència de l’Institut Barcelona
Esports de l’Ajuntament de Barcelona; Agustí Boixeda,
director de l’Institut Nacional d’Educació Física de Catalunya (INEFC); Clàudia Solanes, coordinadora del màster
d’Esport per a la coexistència social i la resolució de conflictes de la UOC, i Xavier Pastor, coordinador del màster
de Conflictologia de la UOC, van reconèixer la capacitat de
transmissió de valors negatius de l’esport, però també en
van fer ressaltar els valors positius: la competició, la prevenció de conductes de risc, la inclusió de la discapacitat,
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El VII Congrés Internacional de Conflictologia desentrella la complexitat...
l’esperit de superació, l’educació de l’afició o el foment de
la participació femenina.
En la taula moderada pel facilitador de grups José Luis
Escorihuela, Ulises, es va debatre el cost que els conflictes
comporten a les empreses. Xavier Coronas, secretari general de la Cambra de Comerç de Barcelona, va coincidir
amb Pablo Navajo, director del Departament de Formació i
Medi Ambient de la Creu Roja Espanyola, que les relacions
personals són la causa més freqüent dels conflictes econòmics de les empreses. Malgrat que la prevenció és la millor
manera d’evitar la gran despesa que afronten les empreses
a causa dels conflictes, les tècniques de mediació encara no
s’han consolidat. Segons Rosa Torre, directora del Centre
de Mediació en Dret Privat del Departament de Justícia de
la Generalitat de Catalunya, «només l’1% dels conflictes en
les organitzacions van a mediació».
Els tallers de Recursos quotidians per a la resolució dels
conflictes van despertar la curiositat de molts dels assistents
al Congrés. L’expert en jocs Oriol Ripoll, el músic Natxo
Tarrés i la consultora Cristina Ribas van mostrar com se
solucionen els problemes mitjançant el joc, la música i la
redacció a internet, respectivament. Alan Bruce, executiu en
cap (CEO) d’Universal Learning Systems, Tommy McKearney
i Oliver Corr van aprofundir en la guerra del nord d’Irlanda,
i Isabel Ruiz, de l’Institut de Ciència i Tecnologia Ambientals
de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), va analitzar
els conflictes mediambientals.
Enllaços relacionats
•• VII Congrés Internacional de Conflictologia i Pau
<http://www.uoc.edu/portal/ca/symposia/conflictologiai-pau-2014/>
•• Entrevista Sally Fegan-Wyles
<http://www.uoc.edu/portal/ca/sala-de-premsa/actualitat/entrevistes/2014/Sally_Fegan_Wyles_UNITAR.html>
131
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El VII Congrés Internacional de Conflictologia desentrella la complexitat...
Citació recomanada
VINYAMATA, Eduard (2014). «El VII Congrés Internacional de Conflictologia desentrella la complexitat
de les operacions de pau des d’UNITAR». IDP. Revista d’Internet, Dret i Política. Número 18, pàg. 130-132.
UOC. [Data de consulta: dd/mm/aa]
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-vinyamata/n19-vinyamata-ca>
Els textos publicats en aquesta revista estan subjectes –llevat que s’indiqui el contrari– a
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Podeu copiar-los, distribuir-los i transmetre’ls públicament sempre que citeu l’autor, la revista i la institució que els publica (IDP. Revista d’Internet, Dret i Política; UOC); no en feu obres
derivades. La llicència completa es pot consultar a http://creativecommons.org/licenses/bynd/3.0/es/deed.ca.
Sobre l’autor
Eduard Vinyamata
[email protected]
Doctor en Ciències Socials (UOC), director de Programes al Estudis de Dret i Ciència Polítiques (UOC), director de la revista Científica Journal of Conflictology, director del CREC (Centre de Recerques i Estudis en
Conflictologia de la UOC, direcor del Campus per la Pau de la UOC i professor als máster de Conflictologia.
Barcelona Growth Centre
Roc Boronat, 117
08018 Barcelona
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RESEÑA
I Jornada sobre Mediación Civil,
Mercantil y Concursal
Banca Torrubia Chalmeta
Directora del máster universitario en Abogacía (UOC)
El pasado 7 de octubre se celebró en la sede central
de la UOC la I Jornada sobre Mediación Civil, Mercantil y Concursal vinculada a la especialización de
Mediación civil, mercantil y concursal, que ofrecen
los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC.
La jornada tenía como objetivo informar, debatir y
fomentar la mediación como vía de solución eficaz
de muchos de los problemas que se presentan en el
ámbito del derecho privado, y a los que el sistema
judicial no ofrece una respuesta adecuada.
solo para su implementación sino también para
generar el cambio de mentalidad que la sociedad,
en general, y los operadores jurídicos, en particular,
requieren, la jornada contó con la participación de
representantes de diversos ámbitos que ofrecieron
su punto de vista y las claves del cambio.
El potencial que ofrece la mediación no se aprovecha, de ahí la voluntad de los Estudios de Derecho
de la UOC de contribuir a ese aprovechamiento y
a superar las dificultades legales y materiales que
surgen en la práctica.
La jornada fue presentada por la Ana María Delgado García, directora de los Estudios de Derecho y
Ciencia Política de la UOC, quien, a su vez, moderó
la primera mesa, en la que los abogados y mediadores Carles García Roqueta y Ana Buch Borrell
expusieron su ponencia «El porqué y el cómo de
la mediación». Seguidamente intervino Raquel
Alastruey Gracia, magistrada del Juzgado de Iª
Instancia nº 52 de Barcelona y vicepresidenta del
Grupo Europeo de Magistrados por la Mediación
(GEME), cuya ponencia llevaba por título «La
mediación desde la perspectiva judicial». Cerró
la mesa Xavier Pastor Palacios, jefe del Área de
Mediación, Negociación y Responsabilidad Corporativa de los Mossos d’Esquadra hablando de «La
mediación de los Mossos d’Esquadra en materia
de desahucios».
Dado que el fomento y empleo de la mediación civil,
mercantil y concursal precisa de la colaboración
de diversas instituciones que son piezas clave no
Tras la pausa, Blanca Torrubia Chalmeta, directora
del máster en Abogacía de la UOC, comentó las
claves de «La formación en materia de mediación
El cada vez más amplio marco de regulación de la
mediación civil, mercantil y concursal permite la
utilización de este sistema extrajudicial de resolución de conflictos para particulares y empresas,
cuya utilidad es también destacable en el ámbito
del derecho de la insolvencia.
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I Jornada sobre Mediación Civil, Mercantil y Concursal
civil, mercantil y concursal», y Eduardo Valpuesta
Gastaminza, catedrático de Derecho Mercantil de la
Universidad de Navarra, se refirió a la «Mediación
concursal: solución amigable en supuestos de
insolvencia».
Clausuró la jornada Rosa María Torre Lloveras,
directora del Centre de Mediació de Catalunya, que
incidió en la importancia y las ventajas personales
e institucionales de recurrir a la mediación como
vía de resolución de conflictos.
Cita recomendada
TORRUBIA CHALMETA, Blanca (2014). «I Jornada sobre Mediación Civil, Mercantil y Concursal». IDP.
Revista de Internet, Derecho y Política. Número 19, pág. 133-134. UOC. [Fecha de consulta: dd/mm/aa]
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-torrubia/n19-torrubia-es>
Los textos publicados en esta revista están –si no se indica lo contrario– bajo una licencia Reconocimiento-Sin obras derivadas 3.0 España de Creative Commons. Puede copiarlos, distribuirlos
y comunicarlos públicamente siempre que cite su autor y la revista y la institución que los publica
Sobre la autora
Blanca Torrubia Chalmeta
[email protected]
Directora del máster universitario en Abogacía de la UOC
Estudios de Derecho y Ciencia Política
Edifici Barcelona Growth Centre
C. Roc Boronat, 117
08018 Barcelona
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Banca
R.Torrubia
Agustina
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RESEÑA
Aspectos prácticos de
las profesiones en el ámbito
de la fiscalidad
Ana María Delgado
Directora de los Estudios de Derecho y Ciencia Política (UOC)
El 10 de octubre de 2014, los Estudios de Derecho y
Ciencia Política de la UOC, en el marco del máster
universitario de Fiscalidad, organizaron la «VI
Jornada sobre problemas actuales de fiscalidad.
Aspectos prácticos de las profesiones en el ámbito
de la fiscalidad» (http://www.uoc.edu/portal/es/
symposia/fiscalitat2014/index.html). La dirección
corrió a cargo de Ana María Delgado García, catedrática de Derecho Financiero y Tributario de
la Universitat Oberta de Catalunya, y de Rafael
Oliver Cuello, consultor de Derecho Financiero y
Tributario de la Universitat Oberta de Catalunya.
El objetivo de esta jornada era dar a conocer la
vertiente práctica de las diversas profesiones del
campo de la fiscalidad, tanto las que tienen que
ver con el desarrollo del ejercicio profesional en el
asesoramiento fiscal (en despachos colectivos o individuales, o bien en empresas o entidades), como
las relacionadas con la actividad profesional en el
terreno tributario en las diversas administraciones
públicas, ya sean del ámbito estatal, autonómico
o local.
Sin duda, las profesiones en el ámbito de la fiscalidad poseen unas características propias, que
Ana María Delgado
las diferencian del resto, dada la especialidad y
amplitud de la materia, su complejidad técnica
y su excesiva mutabilidad, que provocan que el
profesional en este campo deba estar permanentemente actualizado y especializado en alguna de
las diferentes ramas de la fiscalidad.
Así pues, no solo es conveniente conocer cómo se
accede a estas profesiones del ámbito fiscal, sino
que es muy recomendable saber en qué consiste
la actividad profesional tributaria en los distintos
campos, ya sea en los despachos de asesoría fiscal,
en las empresas o en las administraciones públicas. De esta forma, se puede comprender mejor
cuáles son las competencias, las habilidades y las
capacidades que se requieren para desarrollar
eficazmente la actividad profesional en el ámbito
de la fiscalidad.
Tras la presentación de la jornada a cargo de la
directora de los Estudios de Derecho y Ciencia
Política y del máster universitario de Fiscalidad
de la UOC, Ana María Delgado García, diversos
profesionales del derecho tributario analizaron
todas estas cuestiones; contaron su experiencia
personal desde un enfoque eminentemente prác-
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Aspectos prácticos de las profesiones en el ámbito de la fiscalidad
tico. Esta aproximación sirvió para proporcionar
algunas orientaciones en relación con los retos y
las oportunidades que se le plantean al profesional
de la fiscalidad en la sociedad actual.
En primer lugar, Ramón Catalán Capdevila, economista fiscalista de Durán-Sindreu, Asesores Legales
y Tributarios, dedicó su ponencia a analizar el ejercicio profesional en el asesoramiento fiscal. Antoni
Monill Serra, jefe de la Dependencia Regional de
Recursos Humanos y Gestión Económica de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria en
Cataluña, se centró en la actividad profesional en
la Administración Tributaria en el ámbito estatal.
Y, por su parte, Silvia Cano Arteseros, gerente del
Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación
de Barcelona, abordó el ejercicio profesional en las
administraciones tributarias autonómicas y locales.
Tanto el elevado nivel de asistencia como el debate
que se generó en torno a las diferentes ponencias
dan cuenta del gran interés que suscitó la jornada.
Cita recomendada
DELGADO, Ana María (2014). «Aspectos prácticos de las profesiones en el ámbito de la fiscalidad». IDP.
Revista d’Internet, Dret i Política. Número 19, pág. 135-136. UOC. [Fecha de consulta: dd/mm/aa]
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-delgado/n19-delgado-es>
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Sobre la autora
Ana María Delgado
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Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Directora de los Estudios de Derecho y Ciencia Política
Directora del máster universitario de Fiscalidad
Área de especialización: Derecho financiero y tributario
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RESSENYA
Els reptes de futur per
a les administracions públiques
catalanes derivats de les noves
directives de contractació pública
Marc Vilalta Reixach
Professor agregat de Dret administratiu
Data de publicació: octubre de 2014
El dia 24 d’octubre va tenir lloc la jornada sobre els
Reptes per a les administracions públiques catalanes derivats de les noves directives de contractació
pública, organitzada conjuntament per la Comissió
Jurídica Assessora i els Estudis de Dret i Ciència
Política de la UOC.
La jornada, a la qual van assistir més d’un centenar de persones, va servir per a posar en comú
alguns dels aspectes més rellevants de la nova
normativa europea en matèria de contractació
pública —en concret, la Directiva 2014/23/UE, relativa a l’adjudicació de contractes de concessió; la
Directiva 2014/24/UE, sobre contractació pública, i
la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contractació
per entitats que operen en els sectors de l’aigua,
l’energia, els transports i els serveis postals— i,
sobretot, analitzar quin és l’impacte que aquesta
nova regulació pot tenir en les administracions
públiques de Catalunya.
En la primera intervenció, a càrrec de la Sra. Neus
Colet i Arean, cap de la Secretaria Tècnica de
la Junta Consultiva de Contractació Administrativa
de la Generalitat de Catalunya, es va parlar de les
novetats principals del nou marc normatiu europeu
sobre contractació pública. La presentació, d’una
banda, de la complexitat actual de l’ordenament
jurídic espanyol en aquesta matèria, i de l’altra, dels
aspectes comuns més destacables de les tres noves
directives europees —especialment en allò que es
refereix al canvi en la cultura de gestió d’aquest
àmbit— i també dels antecedents i els terminis, van
centrar l’exposició; si bé també hi va haver l’ocasió
d’assenyalar la novetat d’alguns dels conceptes o
nocions més rellevants encunyats per la nova normativa i d’advertir d’algunes de les qüestions sobre
les quals caldrà restar més atents en la transposició
per part del dret espanyol.
La segona intervenció, a càrrec del Sr. Francisco
Blanco López, cap del Servei de Contractació i Suport en Matèria d’Assegurances, de la Subdirecció
General de Riscos i Assegurances del Departament
d’Economia i Coneixement de la Generalitat de
Catalunya, va tractar de l’impuls de les clàusules
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socials, ambientals i d’innovació en la contractació pública,
una de les perspectives més interessants que vincula la
contractació pública amb l’assoliment dels objectius d’algunes polítiques determinades en l’àmbit europeu. En la seva
ponència es va remarcar la complexitat de la implementació
d’aquest tipus de clàusules, complexitat que condueix a una
preparació interna dels contractes en un escenari nou,
que requerirà, d’una manera molt particular, integrar els
elements tècnics, i també es va fer èmfasi en la necessitat
de fer un balanç real de l’aplicació de les clàusules socials
i ambientals i d’aplicar canvis organitzatius rellevants en
aquest àmbit. En tercer lloc, el Dr. Marc Vilalta Reixach, professor agregat
de Dret administratiu de la UOC, va abordar un dels temes
que planteja més qüestions des del punt de vista de l’abast
de l’aplicació de la normativa de contractació pública i que
ha generat, també, una jurisprudència europea important:
les relacions entre els poders públics en l’àmbit contractual.
El Dr. Vilalta Reixach va començar la intervenció amb una
contextualització general de la qüestió i, a partir d’aquí, va
exposar sistemàticament el règim jurídic dels dos supòsits
de possible exclusió de la normativa contractual pública: els
casos d’autoprovisió (in house provindig) i els casos dels convenis de col·laboració. Amb relació als primers, va concretar
i analitzar críticament els diversos criteris o requisits, amb
les precisions que en fa la nova normativa; i, amb relació
als segons, va afirmar la conveniència d’una esfera pròpia
i la necessitat d’una normativa interna que detalli millor
els termes de la seva exclusió de la normativa contractual.
Finalment, va cloure la intervenció amb un balanç sobre
la certa flexibilitat que introdueix la nova normativa, però
també amb els requisits que caldrà tenir en compte.
En quart lloc, un dels temes més vinculats a la bona gestió
administrativa en l’àmbit contractual, la transparència, simplificació i flexibilització dels procediments de contractació,
va ser abordat pel Dr. Agustí Cerrillo i Martínez, catedràtic
de Dret Administratiu de la Universitat Oberta de Catalunya.
D’entrada, en va presentar els nombrosos continguts i implicacions, i també els diversos moments en què són presents
els mecanismes de transparència en l’àmbit contractual,
amb les diverses variants de transparència activa, passiva
i col·laborativa. També van ser objecte de reflexió, dins de
la transparència, els límits a la seva aplicació, la confidencialitat i el tema molt rellevant dels conflictes d’interessos.
Finalment, van ser objecte d’atenció els diversos àmbits
d’aplicació de la simplificació (simplificació normativa i
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Els reptes de futur per a les administracions públiques catalanes...
simplificació de procediment, de terminis, de càrregues,
etc.) i de la flexibilització dels procediments (procediments
negociats, innovació, acords marc), amb la referència a un
element transversal a tots aquests aspectes, un element
d’importància renovada: l’ús dels mitjans electrònics.
Posteriorment, la jornada va centrar l’atenció en un dels
aspectes que ha generat més problemes pràctics en l’àmbit
contractual: la modificació dels contractes. Aquesta ponència va ser a càrrec de la Sra. Francesca Mas i Casanovas,
lletrada responsable dels Serveis Jurídics Generals de la
Comissió Jurídica Assessora, que va començar per indicar
la novetat que representa que les directives europees incloguin aquesta qüestió i per recordar la importància de la
jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea
en aquest àmbit. A continuació, va fer una anàlisi detallada
i sistemàtica de l’article 72 de la Directiva 2014/24/UE, que
regula aquesta qüestió, amb la classificació dels diversos
supòsits que fan possible modificar els contractes sense
haver d’iniciar un nou procediment de contractació, tot
confrontant-los amb les previsions de l’actual normativa
espanyola de contractes públics. Això va permetre un balanç
relatiu al signe més o menys restrictiu de la nova normativa
europea, que també va ser objecte d’una atenció especial
en el torn de preguntes.
Finalment, la sisena intervenció va ser a càrrec de la Sra.
Maria Eugènia López Mora, vocal del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic, que va tractar de la jurisprudència
comunitària aplicada pel Tribunal Català de Contractes del
Sector Públic. La seva intervenció va mostrar aspectes de
la doctrina d’aquest òrgan en aplicació de la jurisprudència
europea i vinculats a les noves directives.
En definitiva, la jornada —que s’emmarca en la voluntat de
transferir la recerca dels Estudis de Dret i Ciència Política
al conjunt de la societat— va servir per a debatre, d’una
manera concreta i rigorosa, quins són els desafiaments que
les administracions públiques catalanes hauran d’afrontar
amb el nou marc normatiu plantejat per les directives en
matèria de contractació pública. En aquest sentit, es va
poder constatar com, malgrat que encara queda molt camí
per a recórrer pel que fa a la definició i la simplificació del
marc normatiu, les novetats que s’hi introdueixen poden
tenir un impacte notable i poden contribuir a una flexibilitat
més gran en els procediments de contractació i en la seva
gestió, a un increment de la transparència i a l’eficiència en
la utilització dels recursos.
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Els reptes de futur per a les administracions públiques catalanes...
Citació recomanada
VILALTA REIXACH, Marc (2014). «Els reptes de futur per a les administracions públiques catalanes
derivats de les noves directives de contractació pública». IDP. Revista d’Internet, Dret i Política. Número
19, pàg. 137-139. UOC. [Data de consulta: dd/mm/aa]
<http://journals.uoc.edu/index.php/idp/article/view/n19-vilalta/n19-vilalta-ca>
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Sobre l’autor
[email protected]
Professor agregat de Dret administratiu
Professor agregat dels Estudis de Dret i Ciència Política de la Universitat Oberta de Catalunya. El seu
treball es centra principalment en l’àmbit del Dret administratiu i, específicament, en els temes relacionats
amb el Dret local, les relacions interadministratives i la contractació pública.
Abans de la seva incorporació a la UOC, es va llicenciar en Dret per la Universitat Autònoma de Barcelona,
on també va cursar estudis de postgrau en matèria de comerç i contractació. Posteriorment, es va
traslladar al Departament de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona, on es va doctorar en
Dret i en la qual actualment és també professor de Dret administratiu i Dret local.
Marc Vilalta també és sostdirector de l’Observatori de Dret Públic, IDP Barcelona i membre de l’Instituto
de Derecho Local de la Universitat Autònoma de Madrid. A més a més, durant aquest període ha tingut
l’oportunitat d’ampliar els seus estudis a l’estranger i ha realitzat estades d’investigació a Itàlia i als
Estats Units, així com a l’Acadèmia Europea de Dret Públic.
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Jordi García Albero
Profesor de los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC
NORMATIVA ESTATAL
Orden HAP/800/2014, de 9 de mayo, por la que se establecen normas específicas sobre sistemas de identificación y autenticación por medios electrónicos con la Agencia Estatal de Administración Tributaria. (BOE 119,
16/5/2014)
https://www.boe.es/boe/dias/2014/05/16/pdfs/BOE-A-2014-5209.pdf
Resolución de 4 de junio de 2014, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, por la que se aprueban sistemas
de identificación y autenticación de los ciudadanos para relacionarse electrónicamente con el Instituto Nacional de la Seguridad Social. (BOE 157, 27/6/2014)
Real decreto 410/2014, de 6 de junio, por el que se modifican el Reglamento del impuesto sobre el valor añadido,
aprobado por el Real decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, y el Reglamento general de las actuaciones y los
procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos
de aplicación de los tributos, aprobado por el Real decreto 1065/2007, de 27 de julio. (BOE 138, 7/6/2014)
Orden IET/1090/2014, de 16 de junio, por la que se regulan las condiciones relativas a la calidad de servicio en la
prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas. (BOE 156, 27/6/2014)
Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe
reunir el punto general de entrada de facturas electrónicas. BOE 154, 25/6/2014)
Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.
(BOE 156, 27/6/2014)
Jordi García Albero
140
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Real decreto ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad
y la eficiencia. (BOE 163, 5/7/2014)
Real decreto 576/2014, de 4 de julio, por el que se modifica el Real decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que
se regula el sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia y se crea el fondo
documental de requisitorias. (BOE 173, 17/7/2014)
Instrumento de ratificación del Convenio iberoamericano sobre el uso de la videoconferencia en la cooperación
internacional entre sistemas de justicia, hecho en Mar del Plata el 3 de diciembre de 2010. (BOE 196, 13/8/2014)
Resolución de 11 de septiembre de 2014, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se modifica la de 3 de junio de 2009, sobre asistencia a los obligados tributarios y ciudadanos en
su identificación telemática ante las entidades colaboradoras con ocasión de la tramitación de procedimientos
tributarios y, en particular, para el pago de deudas por el sistema de cargo en cuenta o mediante la utilización
de tarjetas de crédito o débito. (BOE 226, 17/9/2014)
Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. (BOE 226,17/9/2014)
Real decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del dividendo digital. (BOE 232, 24/09/2014)
Real decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías
de la información y las comunicaciones en la Administración General del Estado y sus organismos públicos.
(BOE 234, 26/9/2014)
Orden PRE/1838/2014, de 8 de octubre, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros, de 19 de septiembre de 2014, por el que se aprueba Cl@ve, la plataforma común del sector público administrativo estatal para
la identificación, autenticación y firma electrónica mediante el uso de claves concertadas. (BOE 245, 9/10/2014)
http://www.boe.es/boe/dias/2014/10/09/pdfs/BOE-A-2014-10264.pdf
Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, por la que se regula el punto de acceso general de la Administración
General del Estado y se crea su sede electrónica. (BOE 260, 27/10/2014)
Orden HAP/1953/2014, de 15 de octubre, por la que se aprueba la política de seguridad de la información en el
ámbito de la Administración electrónica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. (BOE 260,
27/10/2014)
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Ley 21/2014, de 4 de noviembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual,
aprobado por Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil.
(BOE 268, 5/11/2014)
Ley orgánica 7/2014, de 12 de noviembre, sobre intercambio de información de antecedentes penales y consideración de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea. (BOE 275, 13/11/2014)
LEGISLACIÓN, COMUNICACIONES E INFORMACIONES COMUNITARIAS
Decisión de la Comisión, de 5 de junio de 2014, sobre la protección de los datos personales en el Portal Europeo
e-Justicia. (DOUE L 167, 6/6/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0333&from=ES
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Nuevas medidas relativas al mercado único
de las telecomunicaciones de la UE» recogidas en los dos documentos siguientes: Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas en relación con el mercado único europeo
de las comunicaciones electrónicas y para crear un continente conectado, y se modifican las directivas 2002/20/
CE, 2002/21/CE y 2002/22/CE y los reglamentos (CE) n° 1211/2009 y (UE) n° 531/2012 [COM(2013) 627 final —
2013/0309 (COD)]. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones relativa al mercado único de las telecomunicaciones [COM(2013) 634 final].
(DOUE C 177, 11/6/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013AE5602&from=ES
Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados
de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE. (Texto
pertinente a efectos del EEE) (DO L173, 12/06/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0065&from=ES
Reglamento (UE) n° 600/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativo a los mercados de instrumentos financieros y por el que se modifica el Reglamento (UE) n° 648/2012. (Texto pertinente a
efectos del EEE) (DO L 173, 12/06/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0600&from=ES
Reglamento (UE) n° 655/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por el que se establece el procedimiento relativo a la orden europea de retención de cuentas a fin de simplificar el cobro transfronterizo de deudas en materia civil y mercantil. (DO L 189, 27/06/2014)
Resumen ejecutivo del Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre el futuro desarrollo del
espacio de libertad, seguridad y justicia. (DO C 224,15/07/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014XX0715(01)&from=ES
Dictamen del Banco Central Europeo, de 5 de febrero de 2014, sobre una propuesta de directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las directivas
2002/65/CE, 2013/36/UE y 2009/110/CE, y se deroga la Directiva 2007/64/CE (CON/2014/9). (DO C 224, 15/07/2014).
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014AB0009&from=ES
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Resumen ejecutivo del dictamen preliminar del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre intimidad y
competitividad en la era de la obtención de datos masivos. (DO C 225, 16/07/2014)
Recomendación de la Comisión, de 14 de julio de 2014, relativa a principios para la protección de los consumidores y los usuarios de servicios de juego en línea y la prevención del juego en línea entre los menores. (Texto
pertinente a efectos del EEE) (2014/478/UE) DO L 214, 19/07/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014H0478&from=ES
Comunicación de la Comisión — Directrices sobre las licencias normalizadas recomendadas, los conjuntos de
datos y el cobro por la reutilización de los documentos. (DO C 240, 24/07/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014XC0724(01)&from=ES
Reglamento de ejecución (UE) n° 821/2014 de la Comisión, de 28 de julio de 2014 , por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n° 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere
a las modalidades concretas de transferencia y gestión de las contribuciones del programa, la presentación
de información sobre los instrumentos financieros, las características técnicas de las medidas de información
y comunicación de las operaciones, y el sistema para el registro y el almacenamiento de datos. (DO L 223,
29/07/2014)
Resumen de conclusiones del Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la Comunicación
de la Comisión «La política y la gobernanza de internet — El papel de Europa en la configuración de la gobernanza de internet». (DO C 246, 29/07/2014)
Directiva 2014/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, sobre la comparabilidad de
las comisiones conexas a las cuentas de pago, el traslado de cuentas de pago y el acceso a cuentas de pago
básicas. (Texto pertinente a efectos del EEE) (DO L 257, 28/08/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0092&from=ES
Reglamento (UE) n° 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por
la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. (DO L 257, 28/08/2014)
Dictamen del Banco Central Europeo, de 25 de julio de 2014, sobre una propuesta de directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo relativa a medidas para garantizar un elevado nivel común de seguridad de las redes y de
la información en la Unión. (CON/2014/58) (DO C 352, 07/10/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_2014_352_R_0004&from=ES
Recomendación de la Comisión, de 9 de octubre de 2014, relativa a los mercados pertinentes de productos y
servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de
conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador
común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. (DOUE L 295, 11/10/2014)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014H0710&from=ES
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Puig
Eloi
Jose
Jordi
R.García
Agustina
Albero
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www.uoc.edu/idp
Reglamento (UE) nº 1196/2014 de la Comisión, de 30 de octubre de 2014, por el que se aplica el Reglamento (CE)
nº 808/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a estadísticas comunitarias de la sociedad de la
información. (DOUE L 319, 6/11/2014)
Resumen ejecutivo del Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos relativo a la Decisión de la Comisión sobre la protección de los datos personales en el Portal Europeo de e-Justicia. (DOCUE C390, 5/11/2014)
Cita recomendada
GARCÍA, Jordi (2014). «Actualidad jurídica». IDP. Revista de Internet, Derecho y Política. Número 19,
pág. 140-144. UOC. [Fecha de consulta: dd/mm/aa]
<http://idp.uoc.edu/ojs/index.php/idp/article/view/n18-actualidad-juridica/n19-actualidad-juridica-es>
http://dx.doi.org/10.7238/idp.v0i19.2415
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Agustina
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www.uoc.edu/idp
Jurisprudencia
Patrícia Escribano
Profesora de los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 13 de mayo de 2014, relativa a Google y el derecho
al olvido.
<http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=152065&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&
occ=first&part=1&cid=219522>
Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de febrero de 2014 (caso Svensson).
Esta sentencia trae causa de la demanda interpuesta por determinados periodistas que habían redactado varios artículos
publicados en un periódico y en su página web, frente al demandado, que gestionaba una página de internet, donde los
usuarios podían acceder a enlaces que les llevaban a artículos que se publicaban en otras páginas. Al ser desestimada la
demanda por el tribunal correspondiente, recurren en apelación. El tribunal de apelación plantea al Tribunal de Justicia
varias cuestiones prejudiciales. Básicamente si el poner a disposición un enlace a una obra que está en otra página web
es un acto de comunicación pública del art. 3.1 de la Directiva 2001/29, y, por tanto, es necesario el consentimiento del
titular de la obra. El Tribunal de Justicia, después de realizar las correspondientes fundamentaciones, considera que no
constituye un acto de comunicación al público el que existan en un página de internet varios enlaces que conduzcan a
obras que se pueden consultar de forma libre en otras páginas webs.
<http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=147847&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&
occ=first&part=1&cid=219748>
TRIBUNAL SUPREMO
Sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2014 sobre el derecho a la intimidad e IP. En
esta extensa sentencia, derivada de un delito contra la salud pública, además de otras cuestiones penales, se vuelve a
remarcar el carácter de la dirección IP de los ordenadores como datos personales, por lo tanto, la resolución explica la
necesidad de autorización judicial para poder averiguar otros datos como los números de teléfono, o los titulares de las
líneas.
<http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=6956920&links=�22J
UAN�20RAMON�20BERDUGO�20GOMEZ�20DE�20LA�20TORRE�22&optimize=20140212&publicinterface=true>
Patrícia Escribano
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www.uoc.edu/idp
Jurisprudencia
Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2014 sobre colisión entre el derecho al honor
y la libertad de información. Este caso se centra en la existencia de intromisión ilegítima en el derecho al honor de
determinadas personas de una asociación de víctimas del terrorismo, por un vídeo realizado por un colaborador de la
parte demandada, es decir, un medio de comunicación responsable de una televisión on line y de una página web donde se
colgaban reportajes. El reportaje original elaborado por un colaborador de la entidad finalmente no fue autorizado para su
publicación. Sin embargo, fue colgado por una persona en Youtube, donde se imputaba a los demandantes determinados
hechos que declaraban que eran falsos. El Tribunal Supremo aprecia la intromisión en el derecho al honor, por entender
que el vídeo fue realizado por uno de los colaboradores de la entidad, aunque no autorizaran su publicación, y entendió
que en la información no hubo veracidad.
<http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=6945779&links=�22
FRANCISCO�20MARIN�20CASTAN�22&optimize=20140131&publicinterface=true>
Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 7 de enero de 2014 sobre responsabilidad de los servicios de
intermediación de la sociedad de información, como consecuencia de la vulneración del derecho al honor del propietario
de una tienda de informática, por los comentarios proferidos en varios foros de una página web. En esta sentencia del
Tribunal Supremo no se discute el tema de la existencia de la intromisión ilegítima en el derecho al honor, porque queda claro
este extremo. Lo que se recurre es la responsabilidad del titular del dominio de la página web, y lo que analiza el Tribunal
es el artículo 16 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de información y de comercio electrónico.
JOSE�20RAMON�20FERRANDIZ�20GABRIEL�22&optimize=20140131&publicinterface=true>
Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2014 sobre despido por el uso de internet para fines
particulares en el ámbito laboral. En este supuesto, nos encontramos ante una trabajadora que fue despedida por el uso
de medios informáticos de forma indebida, ya que la empresa había reiterado en varias ocasiones esta prohibición. La
demandante recurre en casación para unificación de doctrina, al considerar que su conducta era tolerada por la empresa,
y que anteriormente en un caso similar, se había declarado la improcedencia de otro despido producido en la misma
empresa. Por lo que respecta a las circunstancias del caso, la empresa prohibía navegar por internet en horario laboral
a través de las herramientas que proporcionaba la propia empresa. Quedó acreditado que el acceso de la trabajadora a
internet para uso personal fue muy elevado, por tanto no se admitió el recurso de casación.
FERNANDO�20SALINAS�20MOLINA�22&optimize=20140224&publicinterface=true>
AUDIENCIAS PROVINCIALES
Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 13ª) de 18 de febrero de 2014 sobre el conflicto del derecho
al honor de una compañía aérea y la libertad de información. En esta sentencia se analiza el conflicto entre el derecho
al honor de la compañía área y la libertad de información, como consecuencia de los artículos publicados en un diario
digital, que contenía determinada información que, según la Audiencia, era inexacta e inveraz. Por tanto, entendió que
hubo intromisión ilegítima en el honor de la compañía aérea.
Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 28ª) de 31 de marzo de 2014 sobre creación de programas P2P.
En este caso, diversas discográficas habían demandado a determinadas sociedades por la creación de varios programas
para la implantación de protocolos peer to peer, que se ponían a disposición del público a través de unas páginas webs,
donde se podían descargar. La parte demandante entiende que a través de estos programas se podían intercambiar
grabaciones musicales sujetas a propiedad intelectual. La Audiencia entiende que los demandados no intervienen en el
intercambio de archivos, que no pueden ser considerados como proveedores de servicios de internet, sujetos a la LSSI, y
que están al margen de la responsabilidad que pueda exigirse. En este sentido, los programas y las páginas webs avisaban
de la necesidad de respetar los derechos de propiedad intelectual.
EloiPuig
Puig
Eloi
Jose
Patrícia
R. Agustina
Escribano
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Jurisprudencia
Cita recomendada
ESCRIBANO, Patricia (2014). «Jurisprudencia». IDP. Revista de Internet, Derecho y Política. Número
19, pág. 145-147. UOC. [Fecha de consulta: dd/mm/aa]
<http://idp.uoc.edu/ojs/index.php/idp/article/view/n19-jurisprudencia/n19-jurisprudencia-es>
EloiPuig
Puig
Eloi
Jose
Patrícia
R. Agustina
Escribano
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