Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral

Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral

Claves de Políticas Públicas
Enero 2012, Número 6
Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral
Por: Alejandro Corvalán
Presentación
La participación electoral en Chile ha
experimentado una caída sistemática durante todo el
período post autoritario. En los últimos 20 años,
nuestro país ha acumulado la mayor caída en
participación electoral del mundo. Mientras en 1989
casi el 90% de la población en edad de votar
participó de la primera elección presidencial del
regreso a la democracia, menos del 60% lo hizo en
la última elección de este tipo en 2009. Además,
Chile tiene la menor tasa de participación juvenil (el
electorado de 18 a 30 años) entre las democracias
latinoamericanas1 . La consecuencia de esta
contracción es bien conocida: una baja participación
electoral conlleva un problema de representatividad,
ya que la exclusión no es aleatoria sino que afecta
más a algunos grupos sociales2. Este es justamente
el caso de Chile, donde el actual electorado no sólo
está envejecido, sino que también exhibe un notorio
“sesgo de clase”; es decir, los excluidos pertenecen a
los sectores económicamente menos favorecidos3.
El primer factor a considerar a la hora de buscar las
causas de la caída en la concurrencia electoral son
las instituciones, ya que en todo el mundo ejercen
un importante papel sobre la participación4. En el
caso chileno, el diagnóstico institucional se ha
enfocado últimamente en el sistema de registro y las
evidentes trabas que éste impone a los nuevos
votantes. Sin embargo, la reglamentación del
registro es sólo una parte de la ecuación. Son dos las
instituciones que generan incentivos directos sobre
el voto: el sistema de registro regula los costos de
votar, mientras que el sistema electoral determina
cómo se distribuyen los beneficios del voto.
Esta Clave de Políticas Públicas discute los incentivos
que el Sistema Binominal chileno genera en la
participación electoral. Se concluye que nuestro
sistema electoral tiene un efecto directo sobre los
votantes: los desincentiva, de manera sistemática, a
concurrir a votar.
Antes de analizar los aspectos que llevan a esto, hay
que aclarar que en Chile no existe un solo sistema
electoral, sino que conviven distintas fórmulas
dependiendo del proceso eleccionario (ver Tabla 1).
Sin embargo, la ley de registro vigente hasta hoy, la
cual mezcla inscripción voluntaria con voto
obligatorio, impide aislar el efecto de los diversos
sistemas electorales en cada tipo de elección: los
electores no pueden votar en una de ellas y excluirse
de las otras. En este contexto, el análisis debe
centrarse en el sistema electoral que tiene mayores
efectos sobre la política de alianzas de los partidos y
la posibilidad de introducir cambio decisivos en las
reglas del juego político. Esta preeminencia
corresponde a la elección parlamentaria, lo cual
justifica la decisión de centrar el análisis en el
Sistema Binominal.
Tabla 1: Elecciones y Sistemas Electorales en Chile.
M es la Magnitud de Distrito 5
Sistemas electorales e incentivos
para votar
Los sistemas electorales tienen efectos directos
sobre la participación electoral. La literatura y los
estudios internacionales coinciden en que la
participación tiende a ser mayor en los sistemas
electorales proporcionales con alta magnitud de
distrito6.
Segundo, la elección de varios escaños por distrito
aumenta la probabilidad de que esos distritos sean
más competitivos, lo que incentiva a los partidos a
movilizar votantes hacia las urnas. Al revés, si se
percibe que es difícil disputar los asientos de un
determinado distrito, los partidos tienen escasa
motivación para acarrear votantes.
Tercero, los sistemas proporcionales aumentan el
número de partidos y, por lo tanto, las opciones de
los electores. Esta mayor oferta política se vuelve
relevante para quienes tienen preferencias que no se
ven reflejadas por los partidos grandes.
Sin embargo, existe un importante contraargumento
respecto a los sistemas proporcionales. Un mayor
número de partidos afecta el “carácter decisivo” del
proceso, dado que es improbable que un solo
partido sea gobierno. Por el contrario, los partidos
deben coordinarse para ser gobierno, y los votantes
perciben que no hay una relación directa entre su
voto y las decisiones de alianzas políticas
posteriores. En este sentido, el número de partidos
tiene efectos ambiguos sobre la participación
electoral.
En términos generales, los sistemas proporcionales
incentivan una mayor participación generando
elecciones más representativas y competitivas. Por
otro lado, los sistemas mayoritarios inciden
positivamente en la participación al generar
elecciones más decisivas.
A la hora de explicar esta regularidad empírica se
esgrimen tres argumentos.
Primero, los sistemas proporcionales, al tener más
asientos disponibles, tienden a reducir la brecha
entre votos y escaños. En estos regímenes
electorales los votantes perciben que su voto es más
eficiente y el sistema es más “justo”. Esta
percepción general se acentúa aún más entre
quienes apoyan a partidos pequeños.
2
El Sistema Binominal… ¿genera
elecciones decisivas?
Desde 1990 hasta 2006, e independiente de la
fórmula electoral, la designación de 9 de los 47
Senadores redujo dramáticamente la influencia del
proceso electoral en la composición de la cámara
alta. El quórum de reforma constitucional en Chile
es de dos tercios, lo cual implicó que las fuerzas no
derechistas requerían 32 de los 38 Senadores
electos, u 84% de los asientos, para realizar cambios
sustantivos al sistema electoral. Dado que Chile
posee un sistema bicameral donde se requiere la
aprobación de ambas cámaras para legislar, la
designación de parte del Senado fue suficiente para
anular el carácter decisivo de todas las elecciones
parlamentarias.
El Sistema Binominal también ha contribuido a que
los resultados de las elecciones no se traduzcan en
cambios legislativos. Nuestro sistema electoral es
proporcional con la menor magnitud de distrito:
M=2. El bajo número de escaños en disputa, y los
consecuentes incentivos a favor del bipartidismo, ha
llevado a que algunos autores consideren al Sistema
Binominal como un sistema electoral mayoritario.
Sin embargo, para ciertos rangos de votos, el
binominal produce justamente los efectos
contrarios a los que buscan la regla mayoritaria:
favorece al segundo partido y no al primero. La
Figura 1 compara la relación entre votos y escaños
entre un sistema mayoritario (M=1) y uno
Figura 1:. Votos y Escaños para el Partido Mayoritario.
La figura asume que sólo dos partidos compiten. El número de
votos corresponde al promedio nacional; la dispersión de votos
está fija. La línea de 45 grados supone representatividad
perfecta, es decir, igual número de asientos que votos; si la curva
está sobre (bajo) la línea, favorece a la mayoría (minoría).
binominal (M=2). Cuando la diferencia entre el
primer y segundo partido es pequeña, el partido
mayoritario se ve perjudicado por el Sistema
Binominal (la línea de 45° simboliza una
representación perfecta7). Esta distorsión es fruto
de un cuidadoso diseño institucional: el sistema
electoral fue expresamente implementado con el
objetivo de favorecer a las fuerzas de la derecha que
apoyaron al General Pinochet en el plebiscito de
1988, y cuya derrota en las siguientes elecciones
democráticas era muy probable8.
Al sobre-representar a la segunda fuerza en el
Congreso, el sistema electoral chileno favorece a
quienes son oposición al gobierno. Por lo tanto, la
fórmula genera un sesgo hacia el status quo que
disminuye el carácter decisivo de la elección, dado
que obstaculiza las reformas que pueda impulsar la
coalición mayoritaria desde el Ejecutivo. Algunos
autores señalan que este efecto se ve atenuado por
el hecho de que el Sistema Binominal también
sobre-representa a la coalición mayoritaria en
desmedro de los partidos pequeños9. Pero este
premio es irrelevante comparado con las ventajas
que tiene la segunda fuerza política. En la práctica,
el Sistema Binominal ha otorgado a la oposición un
número adicional de escaños, convirtiéndola en un
jugador de veto dentro del Congreso. En las cuatro
elecciones de diputados realizadas de 1993 a 2005,
3
la derecha obtuvo 39% de los votos pero 44% de
los escaños, lo cual les permitió bloquear iniciativas
legales con quórums de 3/5 (60%) y 4/7 (57%).
El Sistema Binominal… ¿genera
elecciones representativas?
Los votantes tienden a acudir en mayor número a
las urnas cuando el número de opciones políticas
disponibles es más alto. Además, la participación
aumenta si los votantes perciben que ciertos
partidos, cuyas plataformas son cercanas a sus
preferencias, tienen posibilidades de ser electos.
El Sistema Binominal restringe a dos el número de
coaliciones en competencia, pues coloca fuertes
barreras de entrada a terceros competidores que
necesitan un número muy alto de votos para lograr
representación10. Si bien la competencia electoral es
entre coaliciones y no entre partidos, en la práctica
estas coaliciones se comportan como partidos:
votan alineadas en la legislatura11 y, por lo general,
presentan un candidato único a la presidencia.
Adicionalmente, aunque las coaliciones se
componen de varios partidos, éstas sólo pueden
presentar dos candidatos por distrito. Dado que la
coalición más votada, la Concertación, está
integrada por cuatro partidos, en promedio estos
partidos sólo pueden llevar sus candidatos a la
mitad de los distritos. Por lo tanto muchos
ciudadanos, aun perteneciendo a la coalición
mayoritaria, se ven impedidos de votar por el
candidato de su partido preferido12.
Otro factor es que los partidos que no pertenecen a
las dos grandes coaliciones son excluidos del
sistema. Este ha sido el caso de los partidos de la
izquierda cuya exclusión, según muchos autores, fue
una de las motivaciones originales del Sistema
Binominal impuesto durante la dictadura militar. En
la primera elección parlamentaria de 1989, los
partidos a la izquierda de la Concertación
presentaron 17 candidatos a diputados y 4 a
senadores, obteniendo en promedio 18% y 22% de
los votos, respectivamente. Sin embargo, eligieron
sólo dos diputados (6% de los escaños disputados) y
ningún senador. En las siguientes cuatro elecciones,
los partidos a la izquierda de la Concertación
obtuvieron en promedio 8% de los votos pero
ningún escaño en el Congreso, pasando a constituir
un bloque extra-parlamentario13.
El Sistema Binominal… ¿genera
elecciones competitivas?
Los sistemas electorales no sólo proveen incentivos
para que los ciudadanos voten, sino también para
que los partidos políticos movilicen a los votantes.
Los sistema mayoritarios disminuyen la
participación electoral dado que “en distritos
uninominales, algunas zonas son consideradas como
sin esperanza” por los partidos14. Algo similar ocurre
en el caso del Sistema Binominal.
De hecho, el sistema electoral chileno genera
muchos distritos “sin esperanza”, ya que una
coalición requiere al menos 66% de los votos para
doblar a la segunda y obtener los dos escaños en
disputa. Para hacer esta distinción operativa, se
puede aplicar la “Razón de Votos de la Primera
Mayoría”, la que se define como la proporción de
votos de la coalición más votada respecto a las dos
4
listas con más votos. Para que un distrito se pueda
considerar competitivo, esta razón debería estar en
un rango de 10% en torno a los 2/3 o 66,6%. En
las elecciones a diputados entre 1993 y 2005, en
promedio sólo 15 de los 60 distritos fueron
competitivos (la Figura 2 muestra los distritos
competitivos para la elección de 2005). Por lo tanto,
tres cuartos de los distritos fueron “sin esperanza”
en términos de doblaje, lo que disminuyó los
incentivos para movilizar a los votantes en esas
circunscripciones. Es importante destacar que en un
contexto donde ambas coaliciones tiene una
votación cercana a 50%, como es típicamente el
caso de sistemas bipartidistas como el chileno, el
Sistema Binominal es mucho más dañino para la
participación que un sistema mayoritario.
Figura 2:. Elección de Diputados 2005
La variación en el número de escaños a través del
tiempo también ilustra la falta de competencia del
sistema electoral chileno. Mientras la Cámara de
Diputados muestra cambios menores de
composición, el Senado ha estado completamente
congelado: desde 1993 ninguna coalición ha logrado
conquistar un escaño adicional. Una medida para
cuantificar estos cambios en el Parlamento es el
coeficiente de variación (CV) de escaños para el
partido mayoritario, el cuál corresponde a la
desviación estándar de los escaños en el tiempo
dividido por su promedio. Para el período
1989-2000, el CV del Senado Chileno fue de 3,9%.
Este valor es extremadamente bajo si se compara
con otros sistemas bipartidistas: en el mismo
período, el Senado en Estados Unidos y el
Parlamento Español tuvieron un CV de 10,0% y
13,5%, respectivamente.
Conclusión
El Sistema Binominal tiene efectos negativos sobre
la participación electoral. Debido a su baja
magnitud de distrito genera poca representatividad y
competencia, males electorales que se asocian
típicamente a los sistemas mayoritarios. Por otra
parte, la ventaja de los sistemas mayoritarios, en
cuanto a generar elecciones más decisivas, tampoco
está presente en el Sistema Binominal, pues en el
rango de votos en que está operando premia a la
segunda fuerza permitiéndoles bloquear cualquier
cambio legislativo. Así, en términos de sus efectos
sobre la participación, el Sistema Binominal no
posee las ventajas ni de los sistemas proporcionales
ni de los mayoritarios.
Estos débiles incentivos para que los ciudadanos
acudan a las urnas no contribuyen a resolver la
actual crisis de representación que afecta al país. Por
ello, no es aconsejable limitar las reformas
institucionales al cambio en la ley de registro, sino es
pertinente una revisión exhaustiva de nuestro actual
sistema electoral.
5
Referencias
Navia, Patricio, 2004, “Participación electoral en
Chile 1988–2001”, Revista de Ciencia Política 24
(1): 81–103.
Blais, Andre y Agnieszka Dobrzynska, 1998,
“Turnout in Electoral Democracies”, European
Journal of Political Research 33: 239–261.
Pastor, Daniel, 2004, “Origins of the Chilean
Binominal Election System”, Revista de Ciencia
Política 1:38-57.
Carey, John, 1998, “Parties, Coalitions and the
Chilean Congress in the 1990s”, en Legislative
Politics in Latin America, Scott Morgenstern y
Benito Nacif, eds., Cambridge University Press,
Ch.8: 222-253.
Pérez-Liñán, Anibal, 2001, “Neoinstitutional
Accounts of Voter Turnout: Moving Beyond
Industrial Democracies”, Electoral Studies
20(2):281–297.
Carey, John, 2006, “Las Virtudes del Sistema
Binominal”, en Revista de Ciencia Política
(Santiago): 26(1): 226-235.
Corvalan, Alejandro y Paulo Cox, 2011, “When
Generational Replacement is Class Biased: Voter
Turnout in Chile”; working paper SSRN:
http://ssrn.com/abstract=1904353
Dettrey, Bryan J. y Leslie A. Schwindt-Bayer, 2009,
“Voter Turnout in Presidential Democracies”,
Comparative Political Studies, 42(10): 1317-1338.
Powell, G. Bingham, 1986, “American Voter
Turnout in Comparative Perspective”, American
Political Science Review 80(1):17–43.
Rahat, G. y M. Sznajder, 1998, “Electoral
Engineering in Chile: The Electoral System and
Limited Democracy”, Electoral Studies 17(4):
429-442.
Siavelis, Peter, 2001, President and Congress in
Postauthoritarian Chile. University Park PA: Penn
State Press.
Endesby, James W. y Jonathan T. Krieckhaus, 2008,
“Turnout around the Globe: The Influence of
Electoral Institutions on National Voter
Participation, 1972–2000”, Electoral Studies 27:
601-610.
Toro, Sergio, 2007, “La inscripción electoral de los
jóvenes en Chile. Factores de incidencia y
aproximaciones al debate”. In Modernización del
régimen electoral chileno, A.Fontaine, C.Larroulet,
A.Viera-Gallo, I.Walker (eds.). Santiago, pp.
101-122.
Fornos, Carolina A., Timothy J. Power, y James C.
Garand, 2004, “Explaining Voter Turnout in Latin
America, 1980 to 2000”, Comparative Political
Studies 37(8): 909–940.
Valenzuela, J. Samuel, 2004, “¿El Voto Voluntario
Fortalece o Debilita la Democracia?”, Asuntos
Públicos, Informe N. 399.
Jackman, Robert W., 1987, “Political Institutions
and Voter Turnout in the Industrial Democracies”.
American Political Science Review, 81(2):405–424.
Zucco C., 2007, “Where’s the Bias? A Reassessment
of the Chilean Electoral System”, Electoral Studies
26: 303-314.
Lijphart, Arend, 1997, “Unequal Participation:
Democracy’s Unresolved Dilemma”, American
Political Science Review, 91(1):1–14.
6
Notas
1. Según la encuesta Latinobarómetro, la
participación de jóvenes entre 18 y 29 años es, en
promedio, de 58% en 17 países de América Latina,
mientras que Chile alcanza sólo 22%.
2. Lijphart 1997.
3 . Toro 2007, Corvalan y Cox 2011.
4. Powell 1986, Jackman 1987, Blais y Dobrzynska
1998, Pérez-Liñán 2001, Fornos et al. 2004,
Endesby y Krieckhaus 2008, Dettrey et al. 2009.
5. La magnitud de distrito corresponde al número
de asientos disputados en cada distrito.
6. Powell 1986, Jackman 1987, Blais y Dobrzynska
1998, Endersby y Kriechaus 2008.
7. Rahat y Sznajder 1998, Siavelis 2000, Navia 2002
y Pastor 2004.
8. No obstante haber sido discutido con
anterioridad, el Sistema Binominal fue lanzado entre
el plebiscito de 1988 y la siguiente elección
presidencial, ver Pastor 2004.
9. Carey 2006, Zucco 2007.
10. Sólo partidos regionalistas fuertes podrían
superar estas barreras.
11. Carey 1998.
12. Valenzuela 2004.
13. Este patrón se relaciona con la
“desproporcionalidad” aludida por Jackman (1986),
la cual genera incentivos negativos para la
participación en aquellos ciudadanos que
eventualmente apoyarían a partidos más pequeños.
14. Powell 1986.
7
Acerca del Autor:
Alejandro Corvalán es Profesor de
la Facultad de Economía y
Empresa de la Universidad Diego
Portales e investigador asociado del
Instituto de Políticas Públicas de
esta universidad. Es Ph.D. en
Economía, de la Universidad de
Nueva York, Magister en Economía y Licenciado y
Magister en Física de la Universidad de Chile. Ha
trabajado en el Centro de Física No-Lineal y Sistemas
Complejos, en el Banco Central de Chile y en el
Development Research Institute de Nueva York.
Acerca del Instituto
Información de Contacto
El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de
Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales
se orienta a generar propuestas concretas para la
solución de problemas de política pública que enfrenta
Chile actualmente y a la formación de policymakers de
alto nivel. Nuestro equipo de profesores e
investigadores combina excelencia académica con
participación activa en el debate público y el proceso de
formación de políticas públicas en Chile.
Instituto de Póliticas Públicas
Facultad de Economía y Empresa
Universidad Diego Portales
Av. Ejército Libertador #260
Santiago
Chile
Email: [email protected]
Fono: (56-2) 676 2805
www.politicaspublicas.udp.cl
Todos los derechos reservados. Secciones breves del texto pueden ser citadas sin el permiso explícito si se identifica a los
autores y se da reconocimiento completo al Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones
expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas como opiniones o políticas del Instituto de Políticas
Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales.