universidad nacional de ingeniería facultad fortalecimiento

Transcripción

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA FACULTAD
DE INGENIERÍA ECONÓMICA Y CIENCIAS SOCIALES
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRO EN
PROYECTOS DE INVERSIÓN
ELABORADO POR:
MARIO ALBERTO PACORA AGUILAR
ASESOR: Dr. Hernán Garrafa Aragón
LIMA-PERÚ
2012
INDICE
RESUMEN
1
INTRODUCCIÓN
3
CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1
1.2
1.3
1.4
ANTECEDENTES
6
1.1.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
6
LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
10
1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL
1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS
18
18
OBJETIVO
19
1.3.1 OBJETIVO GENERAL
1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
19
19
JUSTIFICACIÓN
19
1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES
20
CAPITULO II: MARCO TEORICO
2.1 FINALIDAD
25
2.2 OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
EL CICLO DEL PROYECTO
25
2.3 SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
EL CICLO DE LOS PROYECTOS
25
2.4 TEORÍAS GENERALES
26
2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO
DEL PROYECTO
2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN
2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO
2.5 LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, ANÁLISIS
SECTORIAL Y EL CICLO DEL PROYECTO
26
27
28
33
2.6 HIPÓTESIS
2.6.1 ESPECIFICACIÓN DE LAS HIPÓTESIS
2.6.2 FORMULACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE VARIABLES
2.6.3 MODELACIÓN: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES
2.6.3.1 FINALIDAD DEL MODELO
2.6.3.2 OBJETIVO DEL MODELO
2.6.3.3 SUPUESTOS DEL MODELO
2.6.3.4 CUERPO DEL MODELO
2.6.3.5 LIMITACIONES DEL MODELO
2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO
35
35
35
36
36
36
36
37
40
41
CAPITULO III: METODOLOGÍA
3.1
SUSTENTACIÓN DE LAS NECESIDADES METODOLÓGICAS
42
3.2
CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ALINEACIÓN
42
3.3
EL MÉTODO ZOPP
44
3.3.1 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
3.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
45
45
COMPONENTES PRINCIPALES DEL ZOPP
48
3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP
3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO
3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA
49
59
60
3.4
3.5
DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
64
3.6
PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
64
CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
4.1
ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE LARGO PLAZO:
LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL
4.1.1 COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE
TURISMO 2008-2018 (PENTUR)
4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR
4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR
4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL
MULTIANUAL 2000-2011 (PESEM)
4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM
4.1.3.2 CONCLUSIONES PESEM
65
65
67
79
94
99
105
122
4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL
2011-TURISMO
4.1.4.1 CONCLUSIÓN ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL 2011 –TURISMO
126
130
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
136
RECOMENDACIONES
136
APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA
139
BIBLIOGRAFÍA
RESUMEN
“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala
que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos
locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”
Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de
intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a
generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos
Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF).
Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son
aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los
25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales;
solamente un 1% es aprobado por el MEF
Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de
inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no
han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de
inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115
millones.
La pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto riesgo de
retomar a esa condición ante cualquier evento negativo.
Para revertir esta situación se deben programar proyectos de inversión pública
que abarquen realidades mayores a una realidad local, para buscar desarrollos
complementarios y adecuadamente articulados, proyectos programáticos que
den soluciones integrales. Para ello no se deben ajustar los proyectos de
inversión pública a los presupuestos disponibles, porque reducirá sus impactos,
les restará eficacia.
En este sentido la planeación estratégica sectorial juega un rol de suma
importancia, para la existencia de un marco de inversión de largo plazo, con
orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la
inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y
complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos reconocibles y
sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar socialmente
reconocidos.
Sin embargo, la realidad es otra, nuestra investigación ha encontrado que los
impactos de los proyectos sectoriales, en este sentido, carecen de un impacto
programático, el que se consigue con planes estratégicos de desarrollo
sectorial cuyas líneas de acción y líneas de política, concertadas, definen
respectivamente los proyectos y su contribución a los objetivos de desarrollo y
bienestar.
1
No se trata entonces de aprobar proyectos con impacto social, sino con
impacto programático, el impacto social por si mismo no es necesariamente
sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual deja un vacío conceptual
del que nadie es responsable o esta interesado en resolver, el que no exista
una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que
efectivamente se realiza o aprueba.
La situación puede sintetizarse en la siguiente expresión:
Los proyectos sectoriales, específicamente la inversión pública, no tienen
ninguna orientación global ni visión de largo plazo y no tienden a producir, en
este sentido, un servicio tangible real y sostenible. Y, debe añadirse que
tampoco será posible que estos proyectos sean controlados, monitoreados y
evaluados, por carecer de indicadores dentro de un marco de planeamiento
estratégico programático, que son los que le dan tangibilidad y evaluabilidad.
Esta evidencia sugiere la necesidad revisar y reformular la visión de la
inversión pública, sus paradigmas, incluido el actual paradigma de presupuesto
por resultados, el que peligrosamente, si se suma al actual vacío conceptual
sobre el tema programático, los resultados que se logren con dicho paradigma
acentuarán la brecha entre la búsqueda de desarrollo para el bienestar y los
resultados de la inversión en este sentido o fin.
Se concluye que es urgente iniciar acciones en pos de un fortalecimiento
institucional y operativo de la inversión sectorial, para obtener resultados
razonables en la búsqueda del desarrollo para el bienestar social.
2
INTRODUCCIÓN
intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a
generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos
Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son
solamente un 1% es aprobado por el MEF
inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115
millones.
Desde nuestro punto de vista no se trata de aprobar proyectos con impacto
social, sino con impacto programático, que sólo se consigue con planes
estratégicos de desarrollo sectorial, cuyas líneas de acción y líneas de política,
concertadas, definen respectivamente los proyectos y su contribución a los
objetivos de desarrollo y bienestar.
El impacto social por si mismo no es necesariamente sostenible, aspecto que
no se esta contemplando en los procedimientos del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP). La atención debe centrarse en que exista una
relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que
efectivamente se realiza o aprueba. Mientras esto no se hace se crea un vacío
conceptual que impide que la inversión pública sea, antes que todo, efectiva
para ser eficiente. Solo se puede buscar la eficiencia cuando existe efectividad
programática, lo contrario no tiene sentido.
Encontramos que los proyectos sectoriales, no obstante cada sector cuenta
con planes estratégicos sectoriales, no tienen ninguna orientación global ni
visión de largo plazo y no tienden a producir, en este sentido, un servicio
tangible real y sostenible. Así tampoco estos proyectos son controlados,
monitoreados y evaluados con una óptica programática, pues carecen de
indicadores dentro de un marco de planeamiento estratégico programático, que
es el que les da tangibilidad y evaluabilidad.
En este sentido la planeación estratégica sectorial juega un rol de suma
importancia, para la existencia de un marco de inversión de largo plazo, con
3
orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la
inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y
complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos programáticos
reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar
socialmente reconocidos.
Se entiende que toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus
niveles de bienestar, para ello diseña e implementa intervenciones a las que
llamamos proyectos, sin embargo, dadas las condiciones actuales en que se
realiza la inversión sectorial, la de una Insuficiente o carente contribución del
ciclo de los proyectos a los Objetivos de Desarrollo Sectorial, dicho propósito
no es posible de ser alcanzado. Nuestra propuesta de estudio, plantea como
las causas inmediatas, de esta insuficiente o carente contribución, a la
existencia de un “deficiente marco de orientación para los proyectos
sectoriales” y de una “inconsistente implementación de los proyectos con el
objetivo de desarrollo sectorial”, esta última es motivo de las acciones del
SNIP, en tanto el deficiente marco de orientación para los proyectos
sectoriales es el motivo de nuestra investigación.
Se deduce que son causas suficientes para la existencia de este deficiente
marco de orientación la existencia de “Planes Estratégicos de Desarrollo
Sectorial no alineados”, que da espacio a proyectos ajenos a una
programación para el desarrollo y a la “carencia control, monitoreo y
evaluación de la ejecución de la Planificación Sectorial”. La demostración de
estas dos causas ha constituido el objetivo de nuestra investigación.
Se escogió arbitrariamente para la demostración el sector Turismo del
MICETUR, en la práctica, el ejecutivo presenta características similares de
gestión.
En tal sentido, ha sido necesario evaluar la idoneidad de los planes
estratégicos sectoriales, en términos de constituirse como verdaderos marcos
de orientación para la inversión sectorial y de igual modo, la existencia de un
efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial,
como marco de orientación de corto plazo, capas de optimizar la ejecución de
la planificación sectorial y aportar el conocimiento necesario para desarrollar la
función y acción programática resultados de la producción y acumulación de
conocimiento que conlleva la evaluación,
El enfoque metodológico que se ha preferido para nuestras necesidades de
investigación ha sido la metodología ZOPP, dadas sus características
metodológicas sistémicas, su eficacia para la gestión del proyecto y del ciclo de
los proyectos, es una metodología para la planificación de proyectos orientada
a objetivos, Logra la alineación de los elementos del proyecto con el proyecto,
de los proyectos con los programas y de los programas con el “plan”.
El ZOPP permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de
calidad en las intervenciones para el desarrollo: coherencia, viabilidad y
evaluabilidad. Y su creciente popularidad entre los organismos oficiales de
proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal
4
técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del
desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede
basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las
mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones
científicas. El ZOPP logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos
matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.
En este sentido, en primer lugar, optamos por realizar la reformulación del Plan
Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) tomando todo lo que se ha podido
de él, para reestructurarlo, con base a un modelo sistémico de planeación
diseñado a través del ZOPP, de modo de identificar las carencias e
inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada,
verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de
Largo Plazo es coherente.
En segundo lugar, del mismo modo como se procedió con el PENTUR se ha
procedido con la reformulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual
(PESEM), para verificar si el vigente Marco de Orientación Institucional de
Largo Plazo, el PSEM, está alineado con el PENTUR y constituye una
adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo para la inversión institucional.
En tercer lugar, contrastamos el plan operativo institucional con el PESEM
vigente, de modo de verificar su alineación con este.
Estas tres labores han sido necesarias para identificar la existencia de
limitaciones en el Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo, el PENTUR y
en el Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PESEM, en el
emprendimiento de proyectos en pos del Objetivo de Desarrollo y los Objetivos
de Bienestar Sectoriales.
En cuarto lugar, verificamos la existencia, in situ, de un Sistema de Control,
Monitoreo y Evaluación de los proyectos en ejecución, de modo de identificar la
existencia de limitaciones en cuanto a las necesarias correcciones, de corto
plazo, en la dirección de las iniciativas de intervención y del proceso de
producción y acumulación de conocimiento en contribución con el Objetivo de
Desarrollo y los Objetivos de Bienestar del Sector.
5
CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES
Con este trabajo pretende motivar, aún más, a quienes desean cambiar las
cosas en la administración pública. La única manera de hacer que las cosas
sean distintas es que los poderes públicos instauren un nuevo estilo de gestión
que rinda cuentas de manera efectiva y transparente.
En Octubre de 1962, mediante el Decreto Ley N° 14220, se creó el Sistema
Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social. Si bien no se
puede afirmar que aquí se inició la historia de la planificación en el Perú; sí es
posible decir que con ese Decreto Ley se dio inicio formal a la planificación en
el Perú.
Más adelante, en junio de 1981, mediante el Decreto Legislativo N° 177 se
puso en vigencia la Ley de Organización y Funciones del Sistema Nacional de
Planificación, encabezado por el entonces Instituto Nacional de Planificación
(INP), organismo que en el año 1992, después de 30 años, es disuelto. Con el
Acuerdo Nacional (2002), se vuelve a retomar a la idea de la planificación
estratégica, adoptándose la Quinta Política de Estado, por la cual se estableció
la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico con una clara
fijación de objetivos generales y específicos que establezcan metas a corto,
mediano y largo plazo. Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005
mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de
esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto
Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.
En este sentido, nuestra administración presenta serias deficiencias y
experimenta, desde hace ya dos décadas, una seria pérdida de su capital
social1 que se expresa en la perdida progresiva de la capacidad de la
administración pública para gestionar una planificación operativa –planeación
estratégica- que se inicia con la desaparición del INP (Instituto Nacional de
1
A partir de la década de 1980 comienzan a revalorizarse los atributos que caracterizan a las
organizaciones de la sociedad civil, entendidos como: solidaridad, lazos de confianza y reciprocidad,
recreándose bajo el concepto de capital social. Este término hace referencia a las ventajas y
oportunidades que la gente posee por formar parte de una comunidad. Es decir, los beneficios basados
en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y redes de cooperación.
¿A qué alude exactamente la idea de capital social?. Aunque no existe, de momento, una definición
consensuada del mismo, el término está relacionado con las normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación. Según un informe de la CEPAL “el
paradigma del capital social (y del neoinstitucionalismo económico en que se basa en parte) plantea que
las relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación pueden contribuir a tres tipos de
beneficios: reducir los costos de transacción, producir bienes públicos y facilitar la constitución de
organizaciones de gestión de base efectivas, de actores sociales y de sociedades civiles saludables”
(Durston, 2000, p.7).
6
Planificación) y con él todo el sistema nacional de planificación2, a inicios de la
década de los 90. Hoy no existe un nexo entre la planificación nacional y las
necesidades locales, así como no existe un nexo eficaz entre la planificación
operativa y la planificación nacional, Los sistemas de control ponen más
atención en los procedimientos. No es malo que eso sea así. Las entidades
públicas no pueden gastar si no existe autorización, menos pueden destinar
recursos a fines para los que no han sido asignados. Los procedimientos y las
formas son muy importantes pero interesan también, los resultados. La
democracia vive un momento complejo. Se dice que en el 2,000 se recuperó la
democracia, se hizo el ajuste económico pero no se logró hacer un cambio
sustantivo en las instituciones; en las formas de concebir y hacer la política; y
sobre todo en la manera de imaginar, producir, negociar, formalizar y conducir
las razones de interés público. En un régimen, efectivamente democrático
siempre debería estar presente la planificación estratégica, la institucionalidad
del planeamiento estratégico en el Perú.
La importancia de este tema fue puesta en manifiesto en las deliberaciones que
dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de Julio del 2002, por las
diferentes organizaciones políticas y de la sociedad civil, respecto del papel
que debe cumplir el planeamiento estratégico, como un instrumento
fundamental del gobierno.
La Quinta Política de Estado incluida en el referido Acuerdo Nacional que tiene
relación con el establecimiento de un gobierno, en función de objetivos, con
2
Planificar no es mala palabra 19 / 07 / 2009
La planificación no es más ni menos que una buena práctica de gestión, trátese de la bodega de la
esquina o del Estado nacional. Consiste en levantar los ojos y mirar para adelante, y no fijarse solo en el
próximo paso que darán los pies. Pero cuando la Junta Militar de 1962 creó el Instituto Nacional de
Planificación, el concepto entró en nuestra vida política cargada de ideología. En esos años los que
planificaban eran los países socialistas. Además, la Junta Militar llegó con varias iniciativas reformistas,
incluyendo una reforma agraria. Los asesores en planificación eran de la CEPAL, entidad dominada por
ideas intervencionistas, y fueron dirigidos por Pedro Vuscovich, quien años después sería ministro de
Economía de Allende, imponiendo esquemas controlistas que contribuyeron al suicidio de ese régimen.
En los genes de la planificación peruana se implantaron ideas que más tarde contribuirían a descarrilar al
primer gobierno de García. No debe sorprender entonces que la planificación llegase a ser una mala
palabra y que siga despertando suspicacias de intervencionismo irresponsable.
Paradójicamente, EE.UU. fue un gran proselitista de la planificación. Cuando rescató a Europa después
de la Segunda Guerra Mundial aplicó el Plan Marshall que otorgaba ayuda solamente a quienes
presentaban sus planes nacionales. Y cuando promovió el desarrollo de América Latina a través de la
Alianza para el Progreso condicionó su apoyo a la aprobación de planes. El Banco Mundial también fue
un firme creyente de la planificación, exigió planes como condición para sus créditos y se dedicó a
capacitar y a editar manuales en las técnicas planificadoras, uno de los cuales alcanzó cuatro ediciones y
fue la publicación más vendida durante un cuarto de siglo.
La planificación recupera su buen nombre en el Perú, en parte como efecto de una maña semántica, pues
ahora viene acompañada del adjetivo “estratégica”, redundancia que, sin embargo, la deja
ideológicamente limpia. Hoy también la planificación se implementa de abajo para arriba, desde
municipalidades, regiones, entidades públicas y ministerios, proceso que favorece la aceptación y el
realismo porque la vincula estrechamente con la eficacia administrativa. El Perú ha empezado a correr y a
más velocidad. La vida se vuelve más interconectada, obligándonos a prevenir y consensuar efectos
económicos, ecológicos y sociales. Con más planificación, tendremos menos tropiezos.
Richard Webb
Publicado en El Comercio, 20 de julio de 2009
7
planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes,
señala expresamente que los suscriptores del Acuerdo Nacional se
comprometen a “impulsar las acciones del Estado sobre la base de un
planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones
necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y
adecuada integración con la economía global”
La intencionalidad de los firmantes del Acuerdo Nacional es bastante clara
respecto del carácter que debe asumir el planeamiento estratégico y el
correspondiente Sistema que debería constituirse. Los lineamientos básicos
que deberían orientar a los legisladores, si se opta por crear el referido
Sistema, serían básicamente los siguientes:
 El planeamiento estratégico debe fortalecer el desarrollo de una Economía
Social de Mercado y debe ser además, concertado. Ello implica que
deberían crearse las instancias de concertación para que las
organizaciones suscriptoras del Acuerdo Nacional y otras entidades tanto
políticas como de la sociedad civil, que puedan incorporarse en el futuro,
contribuyan a su diseño y ejecución.
 El planeamiento estratégico al ser concertado debe generar sinergias
público-privadas, lo que implica no sólo acuerdo sino compromiso de
ejecución.
 El planeamiento estratégico debe incorporar a los gobiernos subnacionales,
locales y regionales, los que a su vez deben dar plena vigencia al concepto
de concertación en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. Ello implica
además, que para garantizar un desarrollo sostenible, dicho planeamiento
debe sustentarse en una visión territorial del desarrollo que permita una
mayor convergencia y una menor disparidad espacial en la distribución de
los beneficios, lo cual otorga especial consideración al ordenamiento
territorial.
 La aplicación de una concepción, como la que propone el Acuerdo Nacional
requiere una relación vinculante con el Presupuesto Público y una estrecha
relación con lo que es actualmente el Sistema Nacional de Inversión
Pública.
Así mismo, la Constitución refleja un modelo político en el que están presentes,
en diversos grados, los acuerdos, concesiones y los consensos. El peso de
cada uno de estos factores tiene una importancia gravitante en la definición del
modelo político que encierra un texto constitucional. Lo que define a una
Constitución y le da identidad es por tanto, el modelo político que ella prescribe,
estructurando y subordinando, a ese fin, al conjunto de las instituciones del
Estado. Para alcanzar los objetivos del proyecto político definido en la
Constitución, las autoridades elegidas deben definir un estilo de gestión de los
asuntos de interés público que permitan satisfacer las necesidades humanas
que garantiza el texto constitucional. Ello requiere definir una estrategia y una
serie de instrumentos de gobierno, entre los que se cuenta el planeamiento
estratégico, el presupuesto público y sus correspondientes programas. En una
sociedad democrática deben existir por tanto, instancias que permitan que los
ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos, en la identificación de sus
8
necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios públicos que el Estado
debe proporcionarles con dicha finalidad.
La disolución del Sistema Nacional de Planificación mediante el Decreto
Supremo Ley 255548, del 11 de Junio de 1992, pasando todo su personal a
disposición del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en calidad
de excedentes, sus funciones pasaron a ser asumidas por el Ministerio de
Economía y Finanzas, salvo las relacionadas con la cooperación técnica
internacional que pasaron a ser competencia del Ministerio de la Presidencia y
que en la actualidad están bajo la responsabilidad de la Agencia de
Cooperación Internacional que depende del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Mediante este mismo Decreto se creó el Consejo Nacional de
Planificación (CNP) integrado por los miembros del Consejo de Ministros.
La disolución tuvo más una connotación de carácter ideológico ya que la
experiencia revela que, en la década de los noventa, se hicieron importantes
esfuerzos para reforzar el planeamiento estratégico del Sector Público, en
concordancia con la disciplina fiscal y el orden macroeconómicos necesarios
para dar confianza a la comunidad financiera internacional. Se trataba de
reducir el margen de intervención del Estado sobre el comportamiento de los
agentes privados, tanto individuos como empresas, lo que quedó plasmado en
la Constitución de 1993.
Si bien esta Constitución no hizo referencia al planeamiento estratégico, no
necesariamente lo descartaba para dar coherencia a la gestión de los asuntos
de interés público que debían concretarse en el Presupuesto General de la
República. Por eso, en la década de los noventa, el planeamiento estratégico
adoptó una visión de carácter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de
reglas macro-fiscales, prudencia en el gasto, una eficaz asignación de los
recursos públicos, mayor transparencia y en general, una conducción
coherente de las finanzas públicas. En el lapso mencionado, se reforzó el papel
del Ministerio de Economía y Finanzas, encargado de la Programación
Estratégica Multianual y de formular el Presupuesto Público, en concordancia
con los propósitos señalados anteriormente. Si bien la experiencia muestra una
serie de avances, existen pendientes una serie de problemas que deben
abordarse, destacando entre otros, una redefinición del carácter simplemente
fiscalista del planeamiento estratégico; deficiencias de coordinación
institucional en la formulación y ejecución del presupuesto; un marcado
centralismo y discrecionalidad; y la necesidad de articular eficaz y
participativamente los niveles nacionales, regionales y locales de gobierno.
Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la
promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es
recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N°
1088 que se implementa el CEPLAN.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) es la instancia
gubernamental rectora del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico,
encargado de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y
9
prioridades del Gobierno; es la institución que conduce el proceso de
formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del Perú
en sus diferentes niveles de gobierno.
El CEPLAN es la institución responsable de diseñar el país de las próximas
décadas; el espacio que contribuye con la discusión de las opciones
estratégicas del país, considerando la situación presente y las posibilidades del
futuro con miras al 2021, en una primera etapa.
El Sistema Nacional de Inversión Pública, tiene su fecha de inicio con la
promulgación de su Ley de creación –junio del 2000- antes de ello, la Oficina
de Inversiones solamente evaluaba los proyectos financiados con
endeudamiento externo (65% de la inversión del Gobierno Central). Ahora, su
ámbito de actividades se amplía al conjunto de la inversión pública del
gobierno, incluyendo los proyectos de las empresas públicas.
1.2 LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
 En la situación actual, se puede ver que en tanto los proyectos tienen
una envergadura pública, estos están siempre muy ligados a los
planes de desarrollo sectorial, sin embargo, en la medida que se
alejan del contexto público pierden el sentido de estar ligados a
temas puntuales de la política de desarrollo y básicamente se
circunscriben a temas de desarrollo local. Desligados de una política
nacional, en el mejor de los casos, se enmarcan en algunos
lineamientos generales, bien por sus requerimientos de recursos o
por provecho de ciertos incentivos. De este modo los planes de
desarrollo sectorial tienen un carácter más formal que técnico, tal es
el caso de un sector público que terceriza la formulación de los
planes, muestra de no haberse entendido el sentido de un plan
estratégico de desarrollo. El costo social de estas actitudes es la
pérdida de un objetivo de trascendental importancia en la política de
desarrollo, la búsqueda de la equidad en el bienestar social y por
último en desmedro de la formación de un capital social.
Si algo es efectivo es porque logra o hace lo que debe de hacer,
tiene que ver con el logro de los objetivos. Si hablamos de efectividad
entonces tenemos que hablar de eficiencia, un término ampliamente
utilizado debido a su importancia para el análisis económico. El
término eficiencia relaciona los resultados con los costos que se
requieren para alcanzarlos, se define como el grado en que se
cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Así,
un plan, programa o proyecto es eficiente si cumple sus objetivos,
con un uso adecuado, racional u óptimo de recursos. De modo que
la eficacia3 de una política o plan propuesto puede entenderse como
3
Algo es eficas en la medida que cumpliendo sus objetivos lo hace al menor costo posible
programado. Cabe mencionar que no puede haber eficiencia sin efectividad, el ser eficas
implica efectividad y eficiencia.
Una revisión amplia de estos conceptos podrá encontrarla en “Eficacia, eficiencia, equidad y
sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?”, Karen Mokate, Junio-1999. Ver en internet.
10
el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Con planes
que no se cumplen no puede haber eficacia en la política de
desarrollo, así tampoco lo hay en planes que no se evalúan. No
puede haber equidad si no se cumple lo planeado.
No basta con diseñar el país de las próximas décadas, hay que
cambiar la manera como se diseñan las instituciones públicas, definir
claramente su misión y objetivos, dentro de la política que les
corresponde; y asignar mejor los recursos para que se obtengan los
resultados esperados.
La única “ventaja competitiva” que pueden desarrollar las
instituciones públicas, son su capacidad de gestión y de desarrollo
humano; de uso racional de los recursos y en general, de cultura
organizacional; aspecto que tiene que ver con la manera cómo se
encaran los asuntos de interés público encomendados, como son los
planes de desarrollo sectorial, por ejemplo. Esta “ventaja competitiva”
se alcanza cuando la institución tiene un fuerte prestigio social y los
ciudadanos tienen confianza en sus dirigentes y en la eficacia del
cumplimiento de la misión encomendada, claramente refrendada por
indicadores cualitativos y cuantitativos, de desempeño.
Los resultados de la gestión pública dependen de la eficacia con que
las instituciones del Estado encaren las misiones y objetivos que les
han sido encomendados. Como toda empresa humana requieren de
una organización y un clima interno y externo que facilite las
relaciones de confianza; la comprensión y aceptación de su misión,
metas, objetivos y valores; del entendimiento mutuo entre sus
miembros y las esferas superiores de gobierno; y sobre todo de una
fuerte motivación y reputación social.
En este sentido, las actuales estructuras organizacionales del poder
ejecutivo no poseen los atributos para afrontar las cuestiones del
desarrollo sectorial, motivo por el que se tercerizan los planes de
desarrollo, los planes operativos, proyectos y las evaluaciones de
impacto.
 Todo plan, programa y producto requiere de recursos, e insumos
para su realización. Estos insumos o factores pueden combinarse de
distintas formas, pero sólo existirá un número limitado de
combinaciones que hará que el costo que representa esta
combinación sea el mínimo. En términos simples, se es eficiente si se
logran los objetivos sin que exista desperdicio de recursos.
Un plan o programa establece una estructura de prioridades que
significa una determinada asignación de costos y beneficios, si estos
son socialmente acordados podemos entenderlos como equidad, de
modo que bajo una condición de recursos escasos, un cambio en la
asignación de recursos implicará un cambio en la distribución de los
11
costos y beneficios, si estos no son acordados, entonces habrá
pérdida de bienestar social, perdida de la equidad.
Lo dicho antes, en términos de evaluación social de proyectos, un
cambio de las condiciones acordadas significa la existencia de costos
de oportunidad a ser considerados en el cambio de la asignación de
recursos, estos costos permiten evaluar la conveniencia de toda
propuesta de asignación de recursos en términos de si incrementa o
disminuye el bienestar planeado, de modo de corregir las propuestas
de asignación que no favorecen un incremento en el bienestar, si no
se les toma en cuenta a estos costos habrá pérdida de bienestar
social y pérdida de equidad.
Entonces no puede haber equidad social sin efectividad y no puede
haber eficiencia sin efectividad, pues ningún recurso es utilizado con
eficiencia si no se logra el objetivo, la efectividad.
Esta es la importancia que subyace en los planes de desarrollo, son
un instrumento o marco de referencia en la asignación de costos y
beneficios económicos para la sociedad, en contribución a la equidad
social. Son el marco de referencia para la asignación de recursos a
través de la identificación y evaluación de proyectos o iniciativas que
favorezcan el logro de los cambios deseados por la sociedad,
expresados en los planes estratégicos. De este modo el proyecto –el
ciclo del proyecto- juega un rol específico en el proceso de
desarrollo, el ser el instrumento para la implementación y gestión del
desarrollo económico, entendiéndose que no existe desarrollo
económico si no está implícito en el desarrollo social. En tal sentido,
todo plan de desarrollo debe estar alineado en una serie de
relaciones de medio-fin, pasando del plan de Desarrollo Nacional a
los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de los Planes
Estratégicos de Desarrollo Sectorial a los Planes Estratégicos de
Desarrollo Local, aspecto del cual carecen en la actualidad los planes
estratégicos de desarrollo sectorial y, así mismo, cada plan debe de
estar internamente alineado para que lo anterior ocurra.
Debe existir una “planificación estratégica” para poner en marcha el
“Proyecto de Nación; una planificación “operativa de la nación” que
viene a ser la “planificación estratégica jurídico-política; una
planificación operativa de los poderes del Estado que viene a ser la
“planificación estratégica de cada uno de sus organismos; y una
“planificación operativa institucional”, que corresponde a la misión
explicitada en la “planificación estratégica” de cada organismo, que
plantea qué hacer, cómo hacer y cómo evaluar los resultados.
 Las metodologías empleadas para la formulación de los planes
estratégicos y formulación de los proyectos son hasta cierto punto
excluyentes, no se complementan en los términos anteriormente
descritos.
12
Debemos agregar que los organismos internacionales tienen también
una cuota importante en todo ello, sea como orientadores del
desarrollo o con un enfoque de simplificación, para la colocación de
su cooperación, por ejemplo, utilizan esquemas de formulación de
proyectos que mutilan todo principio para integrar la Estrategia de
Desarrollo y los proyectos, como es el caso de esquemas como el del
Ciclo de Proyecto, difundido por el BID, CEPAL e ILPES4: según ellos
el Ciclo del Proyecto se inicia en la “Identificación de ideas de
proyectos” (figura 1), ignorando el concepto programático del
Planeamiento Estratégico como motor de todo el ciclo, con ello se
elimina todo criterio de evaluación de impacto de una Estrategia de
Desarrollo y a cambio de preconiza la Gestión del Ciclo de los
Proyectos, centrada en la medición del impacto del proyecto, del
propósito del proyecto y su contribución a fines inmediatos y ,por
demás, puntuales.
FIGURA 1
EL CICLO DEL PROYECTO BID-CEPAL-ILPES
Identificación de
ideas de proyecto
1
Evaluación expost
6
2
Definición de
objetivos
Ejecución
5
3
Diseño
4
Análisis y
aprobación
Fuente: BID-CEPAL-ILPES
Todo programa o proyecto debería ser identificado durante el
proceso de Planeación Estratégica y no como se hace, dándose
marcos de política global, que permiten la identificación de ideas de
proyectos que no necesariamente son los idóneos para nuestra
4
"Programa de entrenamiento para los países de los grupos C y D"(1), que lleva a cabo el BID con la
colaboración del ILPES. CEPAL Serie Manuales N° 7, Capitulo I, Introducción a la Gestión de
Proyectos.
(1) Categoría definida por el BID para países beneficiarios con las economías más pequeñas:
Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago,
Suriname, Uruguay.
13
realidad. El ciclo del proyecto debe de comenzar en la Estrategia de
Desarrollo, como una acción programática del cambio deseado para
el desarrollo socio-económico (figura 2).
FIGURA 2
Programación
1
Evaluación expost
6
2
Identificación del
proyecto
Ejecución
5
3
Diseño
4
Análisis y
aprobación
Fuente: Elaboración propia
 Creada la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y
Finanzas y con el objeto de satisfacer las necesidades de velar por la
calidad de la inversión pública (tarea que realizaba el desactivado el
Sistema Nacional de Planificación) en junio del 2000 se crea el SNIP.
Tiene por objetivos generales el “fortalecer la capacidad de
planeación del sector público” y “definir adecuadas políticas de
inversión”, esto lo hace a través de la búsqueda de la eficiencia en la
asignación de los recursos públicos, en su rol de ser el “Sistema
Administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de
inversión pública” y de ser un “Mecanismo para la transparencia del
gasto público y la rendición de cuentas a la sociedad”. De este modo,
se configura bajo el esquema de BID-CEPAL-ILPES, el énfasis
puesto en el proyecto. La herramienta básica para la identificación
del proyecto es el Marco Lógico, una herramienta con mucho
potencial, pero con un uso muy limitado al interior del SNIP.
14
Una Matriz de Marco lógico (MML) tiene los siguientes tipos de
indicadores:
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
FIN
Impacto
PROPÓSITO
Cambio
RESULTADOS
ACTIVIDADES
FUENTE
CONDICIONANTES
Efectividad
Eficiencia
La evaluación para la aprobación del proyecto se basa en que una
vez sustentada la hipótesis de medio-fin de la columna de resumen
narrativo de la MML, sólo queda aceptar la alternativa que minimice
la asignación de recursos, aquella opción cuyos indicadores de
evaluación, a nivel de Resultados y Actividades, nos de el menor
costo por resultado. Para el SNIP, los demás indicadores son de
interés expost. Si luego de la implementación del proyecto todo
resulto según lo esperado, estos proyectos son buenos. No se
requiere que la evaluación continúe contra los objetivos de un
Programa o Estrategia de Desarrollo Sectorial. Además, para quienes
están obligados a formular proyectos dentro del SNIP, lo hacen para
cumplir un protocolo indispensable para realizar gastos de inversión,
no tiene otro sentido, no lo hacen para entender y aprender del Ciclo
del Proyecto, esto queda claro cuando vemos que la formulación y
evaluación de proyectos, por lo general, en las entidades públicas, se
terceriza.
La identificación de proyectos que pueden considerarse exitosos
según la evaluación exante del SNIP (VANE, TIRE, C/B, etc.), sin
embargo, pueden resultar contraproducentes para un Programa o
Estrategia de Desarrollo Sectorial, debido a que los objetivos de la
evaluación de proyectos dentro del marco de un Plan de Desarrollo
Sectorial maneja parámetros o criterios que trasciende a ellos.
Los Ministerios, no obstante, ser los responsables de fomentar y
promover el Desarrollo Sectorial, están en gran parte desligados de
este proceso, en el sentido de que al igual que todos debe rendir
cuentas de sus proyectos al SNIP, además de no contar con un
15
“Sistema Institucional y Operativo” para gestionar la acción
programática de la Inversión Sectorial, cuya base es el Plan
Estratégico Sectorial (figura 3).
FIGURA 3
ALINEACIÓN DE PROYECTOS, PROGRAMAS Y PLAN
EL MARCO LÓGICO EN CASCADA
PLAN
Objetivo de Bienestar
PROGRAMA
Objetivo de Desarrollo
PROYECTO
Resultados
Objetivo del Programa
Objetivo General
Líneas de Acción
Resultados
Objetivo del Proyecto
Acciones
Resultados
Actividades
 El Plan Estratégico Sectorial contiene en su diseño las necesidades
de cambio que la sociedad ha definido como necesarias y los
proyectos son los instrumentos para alcanzar esos cambios. En este
sentido hablamos de la necesidad de un Mejoramiento Institucional y
Operativo de la Inversión Sectorial, un “Sistema de Planificación de
Proyectos Orientados a Objetivos de Desarrollo”, midiendo el impacto
hacia arriba de la cascada, comprendiendo en cada nivel agregado
su implicancia en el proceso de desarrollo sectorial, nacional y
viceversa, aspecto que no existe en nuestra actual gestión pública.
Se requiere de planes estratégicos pertinentes, en la medida que se
justifican en relación a las prioridades de desarrollo locales y
nacionales; con impacto, en la medida que el logro del objetivo de
Desarrollo del plan debe de contribuir a situarnos más cerca de su
Objetivo de Bienestar; con eficacia, en la medida que el Objetivo de
Desarrollo ha sido alcanzado, puede esperarse que esto ocurra sobre
la base de los resultados previstos y logrados por la concurrencia de
proyectos bajo las Líneas de de Acción programadas; con eficiencia,
en la medida que los proyectos fueron logrados sobre la base de
resultados, desde el punto de vista económico y social, logrados al
menor costo posible; y sobre todo con viabilidad, entendida como
sostenibilidad, en términos que la sinergia de los efectos positivos
16
logrados por los proyectos trascenderán el
constituyéndose en el soporte del bienestar logrado.
largo
plazo,
Lo anterior implicará una evaluación y actualización continua de los
planes
de desarrollo, de modo de fortalecer y mejorar
permanentemente la inversión sectorial, aspecto del cual, en la
actualidad, carece el poder ejecutivo.
 La Ley de Presupuesto Año Fiscal 2007, capítulo IV, establece la
implementación del Presupuesto por Resultados, con una
progresividad en su implementación, hasta el 2008 en que habrá una
programación presupuestaria en todo el sector público:
Objetivo
: Lograr que el proceso presupuestario favorezca e
impulse el desarrollo progresivo de una gestión
orientada a resultados de toda la administración
pública.
Propósito :
Fortalecer la eficacia y equidad del gasto público, para
contribuir a la mejora del desempeño del Estado
respecto del bienestar de la población, en particular, de
los pobres y excluidos.
La “planificación estratégica” es más que la gestión presupuestal.
Tiene que ver con las condiciones de trabajo para fomentar la
excelencia y eficiencia de los funcionarios; con la creación de una
cultura organizacional; con tradiciones y experiencias en el mundo
del pensamiento y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno”
en la sociedad civil. Es así entones que el “capital social” sólo
aumenta cuando se alcanzan constantemente los objetivos y
resultados, relacionados con la misión de las instituciones. Los
ciudadanos perciben cuando la institución les sirve, les permite
concretar sus aspiraciones individuales, progresar etc. Es la
confianza de los ciudadanos, la que permite acumular “capital social”.
La verdad es que hay que hacer mucho esfuerzo para elevar el
capital social de nuestras instituciones y ganar el reconocimiento de
los ciudadanos. La gestión de la información y del conocimiento, son
muy relevantes para aumentar el capital social institucional, a través
de un proceso constante de aprendizaje y adopción de las mejores
prácticas de gestión.
Es a través de la “planificación operativa” que se va creando el
“capital social” de una organización pero además, no cabe duda, que
cuando más rico sea el capital social, mejor será la “planificación
operativa” y cuando mejor sea la “planificación operativa” mayor será
el “capital social” acumulado, y así sucesivamente.
La finalidad de cualquier estilo de administración pública es el logro
de efectividad y la máxima eficiencia para el bienestar colectivo. Los
miembros de una nación quieren estar satisfechos en sus tres
17
dimensiones: como ciudadanos, que eligieron a los gobernantes y
exigen resultados; como consumidores, para satisfacer sus
necesidades, bajo su propio esquema de valores y expectativas de
vida; y como contribuyentes, que se despojan de sus recursos
financieros, para financiar la provisión de bienes y servicios públicos
y que por eso, tienen el derecho de exigir que sean bien asignados,
bien utilizados y que produzcan un beneficio concreto.
La “gestión por resultados” es un estilo de gestión que articula las
planificaciones estratégica y la operacional. Tiene que ser concebida
dentro de la “Planificación del Sector Público” que, en la mayoría de
las constituciones, se considera obligatoria y está muy relacionada
con el diseño y gestión del presupuesto público. Sin embargo, si no
existe una planificación estratégica, la predominancia será la de una
gestión presupuestal, en la que se sustentan y justifican resultados
desligados de una gestión estratégica del desarrollo sectorial , que es
la situación actual, encarrilada más aun por una organización de
corte presupuestal que de planeación estratégica sectorial.
1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL
Diferenciando el problema principal del tema general de investigación:
Toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus niveles de
bienestar, para ello diseña e implementa inversiones que llamamos
proyectos y que en la problemática que estamos tratando configuran
una situación de insuficiente o carente contribución del ciclo de los
proyectos al Objetivo de Desarrollo Sectorial”.
En este contexto, el problema principal se configura como:
 La existencia de un deficiente marco de orientación para los
proyectos sectoriales
1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS
“La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos
sectoriales” es el resultado de una debilidad institucional y operativa de
las instituciones encargadas de la formulación, control, monitoreo y
evaluación de los planes de desarrollo sectorial, debilidad que se
configura en dos problemas secundarios:
 La existencia de una deficiente alineación de los Planes
Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
 La no existencia de un control, monitoreo y evaluación
Planificación Sectorial.
de la
18
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 OBJETIVO GENERAL
 Disponer de un efectivo marco de orientación para los proyectos
sectoriales
1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA
INVERSIÓN SECTORIAL ES:
 Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados.
 Disponer de un efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación
de la ejecución de la Planificación Sectorial.
Objetivo General:
Disponer de un efectivo marco de
orientación para los Proyectos
Sectoriales.
•
•
Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados
Disponer de un efectivo sistema control, monitoreo y evaluación de
la Planificación Sectorial
Hipótesis:
La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del
Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el
resultado de un Deficiente Marco de Orientación
para los Proyectos Sectoriales a causa de una
Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de
Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control,
Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial.
Problema General:
Existe un deficiente marco de
orientación para los proyectos
sectoriales
•
Insuficiente alineación de los Planes
•
No existe control, monitoreo y evaluación de la
ₒ
ₒ
ₒ
ₒ
Contribución al objetivo de desarrollo.
Marco de orientación para los proyectos sectoriales
Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
Sistema control, monitoreo y evaluación de la Planificación
Sectorial.
1.4 JUSTIFICACIÓN
 El sector público, a través del SNIP, certifica la calidad de los
proyectos de inversión pública, sin embargo, como se ha podido
ver, a lo largo del presente texto, la calidad de la inversión, bajo el
SNIP, se califica buscando la eficiencia, efectividad e impacto de
los proyectos, sobre aspectos puntuales de las necesidades
locales. Sin embargo la evaluación del proyecto no sólo debe de
ser en términos de eficiencia, efectividad e impacto local, sino, en
19
términos del cambio e impacto agregado, ascendiendo por la
cascada, desde el Proyecto Sectorial al Programa Sectorial, desde
el Programa al Plan Estratégico Sectorial, verdaderamente
importante para un desarrollo económico y social sustentable, y no
al ritmo de las oportunidades y de los cambios de la política
pública.
 En términos técnicos, el problema puede ser reducido a una
expresión conocida, la alineación, alineación de los Planes
Estratégicos de Desarrollo Sectorial. La alineación se logra cuando
las personas e instituciones trabajan para un objetivo común, con
líneas de acción integradas y unificadas –las necesidades de
desarrollo de una comunidad, un programa de desarrollo, un plan
de desarrollo sectorial-. Resolver un problema de alineación es
eliminar las fuerzas o eventos que evitan moverse en una misma
dirección, las fuerzas que desunen o diluyen los esfuerzos de la
planeación estratégica.
 De este modo estamos abriendo un campo de discusión que se
encuentra entre otros dos el análisis de proyectos y la gestión
pública.
1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES
La investigación ha sido aplicada sobre el Sector Turismo, no obstante este es
significativo con respecto a la situación de los demás sectores. El problema que
estamos investigando es parte de una problemática mucho más extensa, esta
se expresa en el enunciado o hecho que “el ciclo de los proyectos sectoriales
no contribuye al objetivo de desarrollo sectorial”, este problema es a causa de
dos factores, uno es la “existencia de un deficiente marco de orientación para
los proyectos sectoriales” que es nuestro tema de investigación y el otro es la
“inconsistente implementación de los proyectos con el Objetivo de Desarrollo
Sectorial”, en este sentido la solución del problema, la insuficiente contribución
del ciclo de los proyectos sectoriales al objetivo de desarrollo, sólo será posible
en la medida que, de ser correctas las hipótesis, se solucionen estos dos
problemas. No obstante podemos trabajar con el primero ya que existe
evidencia afirmativa de la existencia del segundo problema: en el diario
Gestión, del diario El Comercio, del día viernes 4 de noviembre del 2011, Pág.
12, se manifiesta:
inversión pública, de los cuales un 80% son proyectos que no contribuyen a
generar una mejor calidad de vida y un desarrollo económico, alertó Carlos
20
“Esos proyectos (que no causan mayor impacto en la población peruana) son
solamente un 1% es aprobado por el MEF”, aclaró.
inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de SI. 4,169 millones a 23,115
millones. De transportes creció en 418%, de salud y saneamiento en 184% y
de educación en 80% (ver tabla). “Gran parte de los proyectos que se aprueban
y ejecutan es para arreglar veredas, etc. No digo que no sean importantes,
pero no tienen un impacto sostenible en el desarrollo humano y económico”,
indicó.
Detalló que la pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto
riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo: accidentes
de tránsito, desastres naturales, etc:
“Hay departamentos en los que el 75% de la población no cuenta con agua ni
desagüe, la mortalidad infantil es de 43 por cada mil nacidos”, señaló Giesecke.
Recomendación de Giesecke
Para revertir esta situación, señala el autor del artículo, respecto a lo dicho por
Guiesecke, recomendó estructurar proyectos de inversión pública que
abarquen territorios mayores —para buscar desarrollos complementarios- y
que estén adecuadamente articulados. También propuso armar proyectos
estratégicos, que den soluciones integrales y complementarias. “Y no hay que
ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles,
porque les restará eficacia y reducirá sus impactos”, esto ocurrio durante
Seminario Internacional “Experiencias de Planeación en América Latina y el
Caribe”, organizado por el Ceplan.
En dicho artículo también se anota que “unos 16,000 proyectos de inversión
pública aprobados en el 2010 tienen presupuestos menores a los SI. 1.2 mlls.”
Asimismo, en opinión de Carlos Gieseke “Estos proyectos no tienen ninguna
orientación global ni visión de mediano plazo, y no tienden a producir un
servicio tangible real”. Aclaró que el MEF declara directamente viables los
proyectos de inversión si tienen endeudamiento por más de SI. 10 millones.
Como se ha podido apreciar en el artículo se hace alusión al segundo
problema, “inconsistente implementación de los proyectos con el Objetivo de
Desarrollo Sectorial” y en el último párrafo se toca el problema de nuestra
investigación, “existencia de un deficiente marco de orientación para los
proyectos sectoriales”. Podemos tomar parte de este último párrafo y
compararlo con nuestro problema de estudio:
21
Último párrafo:
“Estos proyectos no tienen ninguna orientación global ni visión de mediano
plazo, y no tienden a producir un servicio tangible real”
Nuestra investigación:
Problema principal:
 La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos
sectoriales.
Problemas secundarios:
 La existencia de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados.
 La existencia de un deficiente o carente control, monitoreo y evaluación de
la ejecución de la Planificación Sectorial.
De este modo, al contrastar nuestro tema de estudio con los argumentos del
artículo se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que estamos
tratando, dado el contexto en el cual se inserta.
Grandes proyectos
Sin embargo, debe enfatizarse que el artículo no hace referencia a proyectos
grandes como el Proyecto Interoceánica, el Programa Juntos, el Programa
Articulado Nutricional (PAN), por poner algunos ejemplos, cuyos impactos son
trasversales, nacionales, también carecen de un marco de orientación sectorial
que les atribuya un contenido de impacto para el desarrollo. El alcance de
nuestra propuesta incluye con mucha más razón a este tipo de proyectos:
- La denominada Carretera Iñapari-Puerto Marítimo del Sur (Interoceánica),
un numeroso grupo de ciudadanos, entre líderes de opinión, investigadores,
ex-funcionarios públicos y docentes difundió en medios locales un
comunicado exigiendo al gobierno que postergue la firma del contrato entre
el Estado peruano y los ganadores de la licitación para la construcción de la
carretera “Interoceánica”), hasta que se realice la revisión del estudio de
factibilidad por las instancias competentes del MEF y el MTC en el marco
del SNIP.
El proyecto, si bien cuenta con un Estudio de Factibilidad, fue exonerado
por el gobierno de la evaluación a cargo del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) el 10 de febrero del 2005 y ha generado dudas sobre su
rentabilidad social y económica.
Esta exoneración no sería factible de existir exigencias programáticas
basadas en planes y programas de desarrollo nacional, o por lo menos
existieran en ejecución planes sectoriales de desarrollo sustentables, cuyas
22
líneas de política se complementan y alinean con las necesidades reales de
desarrollo local.
- El Programa Juntos, Siendo los impactos buscados el mejorar los ingresos,
especialmente para alimentación, el desarrollo del capital humano y romper
la transmisión intergeneracional de la pobreza, todo ello a través de
transferencias monetarias directas (subsidios), para incentivar el acceso a
los servicios públicos por parte de los hogares y mejorar las condiciones de
participación para mejorar salud, nutrición y educación, especialmente de
las generaciones. Es necesario evaluar en impacto no sólo con respecto a
los objetivos del programa, sino con respecto a la contribución de sus
impactos a los objetivos de desarrollo, aspecto que no es posible de
realizar, debido a que el diseño de este programa no está dado en el marco
de un perfil programático para el desarrollo, sino, en el marco de un grupo
de políticas no alineadas:
Fuente: Juntos
- El Programa Articulado Nutricional, PAN, orientado a conseguir resultados
vinculados a la reducción de la desnutrición crónica en niños menores de 5
años. Comprende un conjunto de intervenciones articuladas entre el
Ministerio de Salud, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la
23
Presidencia del Consejo de Ministros, el Seguro Integral de Salud, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. La rectoría de este
programa estratégico esta a cargo del Ministerio de Salud. Aumentó en más
del 100% su presupuesto desde el 2008 a S/. 1,266 millones en el 2012.
Hoy sabemos que la desnutrición crónica en menores de 5 años cayo de
22.6% en el 2007 a 18.4% en el 2010, pero no es todo el impacto atribuible
al PAN. Antes que combatir la pobreza este programa se orienta a la
mitigación de sus consecuencias, la desnutrición crónica, en este sentido
su problemática se basa en el mejoramiento de articulación y gestión del
programa en la búsqueda de equidad en la ejecución del mismo, lo cual es
por ende necesario, la evaluación del mismo se orienta a estos fines. El
programa no esta diseñado sobre una plataforma de desarrollo, a reducir la
pobreza estructural, no es un programa orientado al desarrollo, no obstante
tiene componentes para lograr mejoras en la forma de vida de la población,
como alfabetización, entrega de letrinas, cocinas mejoradas para reducir la
contaminación intradomiciliaria que provoca enfermedades respiratorias, así
como, desinfección y vigilancia de la calidad del agua, así también tiene un
componente de “afiliación al Programa Juntos”.
En el Reporte del Balance al 2010, Resumen Ejecutivo, pag. 4, aparece el
siguiente parrafo:
Por otro lado, en los distritos del ámbito de JUNTOS2 se han dado las
más altas mejoras en cobertura, lo que indicaría que se ha dado una
sinergia positiva entre el Programa JUNTOS y el acceso a estos
servicios.
Y al pie de pagina, “2 Solamente en el ámbito de JUNTOS se mejoró el
acceso a agua potable (+4.6).
Lo anterior nos deja claro que ambos programas coinciden y estas
coincidencias son buenas, pero mejor sería trabajar necesariamente juntos,
la coperarción surge por coincidencias.
En todo esto, puede verse que los proyectos van surgiendo conforme a las
necesidades, como el Programa Juntos en ayuda a incrementar la participación
de los beneficiarios en los programas de asistencia a la pobreza extrema,
cuando deberían nacer de una Acción Programática, como un todo respecto de
una problemática integral previamente identificada, bajo objetivos de desarrollo,
bajo indicadores de desarrollo, los cuales darían forma a estas iniciativas de
asistencia y trabajo conjunto, de modo de alinearlas con la visión del desarrollo,
en términos de su contribución a este.
De este modo, se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que
estamos tratando, dado el contexto en el cual se inserta.
24
CAPITULO II: MARCO TEORICO
2.1
FINALIDAD
La finalidad del presente marco teórico es expresar las proposiciones
generales, postulados y supuestos que servirán de marco de referencia a los
problemas motivo de nuestra investigación, el marco donde se sitúan nuestras
hipótesis, para nuestro caso la planificación estratégica sectorial y el ciclo del
proyecto.
2.2
OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO
DEL PROYECTO
La labor de la planificación estratégica y los proyectos, en su sentido más
amplio, se verifica en tres niveles:
 En lo nacional, donde se formulan los planes de inversión nacional, se
fijan las prioridades entre los sectores y se determina el marco
macroeconómico de las políticas de crecimiento económico.
 En lo sectorial, donde se determinan las prioridades de inversión dentro
de cada sector y se tratan las cuestiones y problemas que afectan al
desarrollo del sector.
 Al nivel de los proyectos, donde se identifican, se preparan y se ejecutan
los proyectos y se atiende a sus dimensiones técnicas, económicas,
financieras, sociales, institucionales y de otra índole.
Solamente en abstracto se puede describir el proceso de proyectos como una
sucesión de pasos que proceden en orden lógico desde el nivel nacional al
nivel de los proyectos. La labor de proyectos es en realidad un continuo; las
decisiones o actuaciones que afectan a los proyectos individuales pueden
ocurrir en cada uno de los tres niveles simultáneamente y en interacción.
2.3
SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA Y EL CICLO
DE LOS PROYECTOS
En el ámbito económico, la elección fundamental que toda sociedad ha de
enfrentar, al asignar recursos, está en decidir entre el consumo actual de
bienes y servicios y la inversión en crecimiento futuro. La elección se tiene que
hacer ante un nivel de consumo deplorablemente bajo, y con frecuencia de
subsistencia, de una gran proporción de la población y la necesidad urgente de
invertir con la esperanza de lograr niveles de vida más elevados. Cuando se
decide a favor de la inversión, es imperativo racionalizar los recursos escasos
para obtener el beneficio máximo.
25
2.4
TEORÍAS GENERALES
Las metodologías para desarrollar procesos de planificación estratégica son
variadas y encontramos en la literatura diversos enfoques. Desde el punto de
vista de las organizaciones públicas, no existe en general un modelo a seguir y
encontramos esquemas metodológicos que tienen mayor o menor complejidad.
A diferencia de la programación operativa y el presupuesto, la planificación
estratégica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados. Desde
esta perspectiva, ahora, nuestras organizaciones públicas se reinician dejando
el paradigma del presupuesto por programas, reorientándose ahora al
paradigma del presupuesto por resultados.
La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que ayuda
al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias, a la definición de los
recursos que son necesarios para lograr los resultados esperados, no obstante
su mayor valor, el de ser un proceso productor y acumulador de conocimiento
para el desarrollo, por lo tanto, el plan estratégico, como marco de referencia,
debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones
directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debe contar
con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la
gestión organizacional, tales como Marco Normativo e Institucional, una
definición de la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de
indicadores.
COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
¿Quiénes somos?
Marco Normativo e Institucional
 Análisis de las leyes y normativas
 Prioridades Gubernamentales
 Identificación de la contribución de la
organización a las prioridades del PND
¿Qué hacemos?
Misión
Descripción concisa y clara de la razón de ser de
la entidad.
¿Para qué lo hacemos?
Visión
Futuro deseado. Como se desea ser reconocido,
con que valores.
¿Qué resultados queremos lograr?
Objetivos Estratégicos
Resultados que la entidad espera obtener, dado
su rol, de modo de permanecer en su misión.
Deben ser claros, realistas desafiantes y
congruentes.
¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos?
Estrategias
Plan de acción para lograr los objetivos
estratégicos y determinar el presupuesto.
¿Cómo mediremos el desempeño logrado?
Indicadores de Desempeño
Para medir los logros, evaluar impactos y
tomar acciones correctivas.
Análisis
del
entorno y
del
ambiente
interno
26
2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN
El análisis sectorial salva la distancia entre lo macroeconómico de la gestión
nacional de inversión y lo microeconómico de los proyectos individuales. Es
indispensable, para resolver cuestiones de elección, considerar la prioridad y
las interrelaciones entre proyectos. Pero es una actividad que en muchos
países se pasa por alto. En comparación con la elaboración de teorías y
modelos para la planificación de inversión nacional o el análisis de costosbeneficios y otras técnicas para el análisis de proyectos, las directrices teóricas
y prácticas para la conducción del análisis sectorial están mucho menos
desarrolladas. No obstante, muchas cuestiones sectoriales son analizables, la
capacidad analítica está aumentando con la experiencia, y el número de países
que efectúan una labor sistemática de sectores está aumentando
continuamente.
El análisis sectorial es útil evidentemente para los organismos externos de
crédito—incluido el Banco Mundial, que ha contribuido a introducirlo en muchos
de sus países miembros—como guía en la selección y diseño de proyectos.
Pero no es menos importante para los funcionarios de los ministerios y los
organismos operativos en países en desarrollo, que como es bien comprensible
pueden perder de vista los amplios objetivos, necesidades y prioridades de un
sector sumergidos en las tareas cotidianas de la administración de
reglamentaciones, la gestión de presupuestos y las crisis.
El análisis sectorial sirve para varios propósitos:
 Ofrece una mejor comprensión de las políticas y las cuestiones de
desarrollo en el sector, lo cual es útil tanto al mejorar la contribución que el
sector pueda aportar a la estrategia global para el desarrollo económico y
para la planificación de la inversión pública, como para garantizar que el
marco para la política del sector es conducente para una sólida labor de
proyectos como para la política macroeconómica.
 Hace posible la determinación de prioridades de inversión en el sector, lo
cual sirve de guía para la identificación y selección de proyectos
específicos.
 Evalúa la capacidad de las principales instituciones en el sector para poner
en ejecución políticas, programas y proyectos que se deseen.
La mayor parte del análisis sectorial entra en una de dos amplias categorías:
estudios comprensivos de todo un sector (o de un subsector importante) y
estudios especiales de temas particulares dentro de un sector. Como el primero
tiende a dar bajo rendimiento debido a la fuerte inversión en recursos humanos
y de otra índole, se aconseja dedicar la mayor parte de la labor sectorial a un
programa de estudios especiales nítidamente enfocados en cuestiones de alta
prioridad. Un buen análisis sectorial exige que se disponga del personal
calificado y de otros recursos por largos períodos, y esto a su vez exige que
haya un compromiso sostenido de parte de las altas direcciones del gobierno.
Cuando éstas no son propicias, también sufre la calidad del trabajo de
proyectos.
27
Cada uno de los principales sectores tiene características que los distinguen
así como también objetivos y problemas de desarrollo diferentes. Al mismo
tiempo, los sectores tienen en común tres campos de acción básicos:
mejoramiento de política, fortalecimiento institucional y mejor selección, diseño,
análisis y gestión de proyectos de inversión, estos cuatro últimos implican el
mejoramiento operativo.
2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO
El término “proyecto” describe a un proyecto como un grupo de actividades con
vistas a lograr Resultados o Productos para un Propósito específico en un
tiempo dado.
Es cómodo pensar en la labor de proyectos como algo que comprende varias
etapas distintas, que colectivamente se suelen llamar el ciclo del proyecto. La
idea de ciclo destaca el hecho de que las etapas están estrechamente
vinculadas y siguen una progresión lógica, en la cual las últimas etapas
proporcionan la base para una renovación del ciclo. Las principales etapas del
ciclo son la identificación de un proyecto, su diseño, preparación y evaluación:
su ejecución y su evaluación posterior una vez que se ha completado la fase de
inversión.
Los proyectos se planifican y se llevan a cabo según una secuencia de fases o
etapas, que supone la idea de una acción precisa, que luego se formula, se
ejecuta y se evalúa para mejorar las intervenciones futuras. De este modo, el
ciclo del proyecto constituye una estructura de procedimientos para asegurarse
de que las partes interesadas sean consultadas y la información pertinente esté
disponible. Permite que las decisiones sean documentadas y se tomen en la
etapa correspondiente de la vida del ciclo de un proyecto.
El ciclo genérico del proyecto consta de seis fases. En la práctica, la duración y
la importancia de cada fase dependen de cada proyecto. Sin embargo, en
todos, el ciclo conlleva tres temas comunes:
1. las decisiones clave, requisitos de información y responsabilidades
se definen en cada fase.
2. las fases del ciclo son progresivas, cada fase debe ser completada
para poder llevar a cabo la siguiente.
3. la nueva planificación se basa en la evaluación del proyecto, para
sacar experiencia dentro del proceso de aprendizaje institucional.
Los proyectos y, más aun, los programas suelen suponer procesos complejos
que requieren el apoyo activo de varios entes, implica el proceso de toma de
decisiones, la implementación y evaluación.
Respecto al ciclo del proyecto existen dos enfoques cuya diferencia radica, en
la primera y segunda fase:
28
Concepto
Fases
Enfoque 1
Enfoque 2
1. Identificación de
ideas de proyectos
1. Programación
2. Definición de
objetivos
2. Identificación del
proyecto
3. Diseño
3. Diseño
4. Análisis y aprobación
4. Análisis y aprobación
5. Ejecución
5. Ejecución
6. Evaluación expost
6. Evaluación expost
La diferencia es de suma importancia para el enfoque del planeamiento
estratégico sectorial y radica básicamente en la primera fase:
Concepto
Fases
Enfoque 1
Enfoque 2
1. Identificación de ideas de
proyectos
1. Programación
En esta fase se identifican ideas de
proyectos que parecen de alto
interés por los problemas que
podrán resolver y las ventajas o
beneficios
que
potencialmente
pueden generar a la sociedad a
costos razonables. En vista de que
normalmente hay muchas ideas de
proyecto,
suele
existir
algún
mecanismo de jerarquización que
selecciona
cuales
ideas
se
continúan considerando, lo que
supone ciertos criterios de prioridad
con los cuales se lleva a cabo la
selección.
En esta fase se identifican áreas
que parecen de alto interés por
los
problemas
que
podrán
resolverse y las ventajas o
beneficios que potencialmente
pueden generar a la sociedad, Se
trata de la elaboración del Plan
Estratégico Sectorial dentro del
marco del Plan Nacional de
Desarrollo.
Se debe llegar básicamente a la
identificación de los proyectos
pertinentes para el desarrollo
sectorial.
El primer enfoque es promovido por el BID, CEPAL e ILPES, como puede
verse, promueve la acumulación de conocimiento basado en el aprendizaje de
los proyectos, lo cual no esta mal, sin embargo, nos encierra en un paradigma
que no nos permite ver las necesidades del desarrollo, entendiendo el
desarrollo como un resultado de la sinergia global. Nos enmarca en
necesidades puntuales, y en el mejor de los casos de beneficio local, que
pueden en el tiempo carecer de sostenibilidad. Aspecto muy distinto al tratarse
29
de proyectos de desarrollo, para los cuales la sostenibilidad es un requisito o
condición sine qua non del desarrollo, un resultado de la sinergia global.
EL CICLO DEL PROYECTO BID-CEPAL-ILPES
Identificación de
ideas de proyecto
1
Evaluación expost
6
2
Definición de
objetivos
Ejecución
5
3
Diseño
4
Análisis y
aprobación
Fuente: BID-CEPAL-ILPES
El segundo enfoque, promueve la acumulación de conocimiento no sólo
basado en los proyectos, sino, de la planeación de proyectos orientados a
objetivos estratégicos, Objetivos de Desarrollo. Lo cual hace idóneo el enfoque
para el propósito del desarrollo sectorial:
Programación
1
Evaluación expost
6
2
Identificación del
proyecto
Ejecución
5
3
Diseño
4
Análisis y
aprobación
30
Fases del enfoque2:
(Enfoque de desarrollo)
Programación: en esta fase se identifican áreas que parecen de alto interés
por los problemas que podrán resolverse y las ventajas o beneficios que
potencialmente pueden generar a la sociedad, se trata de la elaboración del
Plan Estratégico Sectorial, dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo.
Identificación: en esta fase, tomando como referencia la estrategia de
desarrollo, el Plan Estratégico Sectorial, sus objetivos, se identifican ideas de
programas y proyectos que parecen de alto interés por los problemas que
podrán resolver y las ventajas o beneficios que potencialmente pueden generar
a la sociedad a costos razonables. En vista de que normalmente hay muchas
ideas de proyecto, suele existir algún mecanismo de jerarquización que
selecciona cuales ideas se continúan considerando, lo que supone ciertos
criterios de prioridad con los cuales se lleva a cabo la selección.
En esta etapa se define el propósito del proyecto, el motor de un proyecto, su
razón de ser, lo que le da dirección a todas sus acciones. Por ello, es
particularmente importante definir bien los objetivos que se buscan dentro del
marco de la estrategia de desarrollo. Esto incluye, sobre todo, la formulación
precisa del resultado o situación que se quiere lograr al concluir el proyecto y el
mayor consenso posible de los interesados en que ese es el resultado que
buscan. Esta etapa también ahonda en el conocimiento de la situación inicial
que se quiere cambiar, incluyendo intereses que podrán resultar adversamente
afectados por el proyecto.
Diseño: el primer paso de un buen diseño consiste en estudiar explícitamente
las distintas opciones o vías razonables que existen para alcanzar los objetivos
del proyecto y seleccionar entre ellas la que más convenga a los intereses de la
sociedad. Luego sigue una preparación progresivamente refinada de todas las
dimensiones del proyecto: técnicas, económicas, institucionales, financieras y
otras.
Análisis y aprobación: antes de comprometer grandes cantidades de
recursos en la ejecución de un proyecto, debe someterse a una explícita
evaluación ex-ante, hecha por la entidad que financiara el proyecto, por
ejemplo en el BID, se denomina análisis de viabilidad o simplemente “el
análisis” y examina todas las dimensiones del proyecto previamente
preparadas para determinar si se justifica o no el compromiso de los recursos
requeridos. En esta fase se aprueba o no el proyecto, sus recursos financieros
y los instrumentos legales que puedan requerirse para formalizar los
compromisos que implica.
Ejecución: en esta fase los ejecutores llevan a cabo todas las actividades o
tareas del proyecto con lo recursos asignados al mismo, buscando lograr sus
objetivos en el plazo estipulado. Durante la ejecución se debe hacer un
seguimiento y una evaluación continua de la misma para realizar ajustes en el
camino exigidos por las circunstancias que se manifiestan como posibles
deficiencias del diseño.
31
Evaluación ex-post: al finalizar el proyecto suele hacerse una o más
evaluaciones expost para determinar en qué medida el proyecto logró sus
objetivos y causó impactos en la sociedad, así como las lecciones de la
experiencia del proyecto que pudieran ser útiles para otros proyectos en el
futuro.
Recordando lo escrito, párrafos arriba, La idea del ciclo destaca el hecho de
que las etapas están estrechamente vinculadas y siguen una progresión lógica,
en la cual las últimas etapas proporcionan la base para una renovación del
ciclo. En este sentido, debemos de mencionar, que no le es inherente al ciclo
del proyecto constituirse como una progresión lógica, esta progresión no es
gratuita. La progresión lógica, es el resultado de un arduo y sistemático trabajo,
de quienes están dedicados a la labor de los proyectos, por mantener
alineadas todas sus fases, en este sentido, si asumimos que tenemos los
medios necesarios, esto es el conocimiento, las habilidades, los recursos
suficientes, en general, para administrar de forma eficaz el ciclo del proyecto,
para mantener alineado todo el proceso, será necesario trabajar por desarrollar
dos factores, un adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo, la
programación para el desarrollo -el plan estratégico- y un adecuado Marco de
Orientación de Corto Plazo –el sistema de control, monitoreo y evaluación–,
factores necesarios para que los proyectos en cada una de sus fases aporten
adecuadamente al Objetivo de Desarrollo.
Lo anterior no debe llevarnos a la falsa conclusión de que las demás fases, de
las que no surge el marco, son de carácter secundario, en términos de
alineación del ciclo del proyecto, todo lo contrario, las fases 2,3,4 y 5
proporcionan el input para la formulación del Marco de Corto plazo y la fases 6
y 1 proporcionan el input para la formulación del Marco de Largo Plazo, cada
marco es un output que debe de ser cuidado y depende, en tanto, del input de
las fases. Este es el aporte del ciclo del proyecto a los Objetivos de Desarrollo,
proporciona el impacto, la pertinencia y la viabilidad necesarios para que los
proyectos asuman el rol de ser instrumentos de cambio de una realidad hacia
otra llamada desarrollo.
32
EL CICLO DEL PROYECTO: DOCUMENTOS PRINCIPALES Y DECICIONES CLAVE
Áreas
prioritarias
Plan
Estratégico
Decisión sobre como
utilizar los resultados
en la programación
futura
Programación
Informe de
evaluación
1
Evaluación ex-post
Decisión de
continuar o
reorientar el
proyecto
Informe de avance y de
seguimiento
6
Identificación de
opciones que
merecen ser
estudiadas
Estudio de
prefactibilidad
2
Identificación del
proyecto
Decisión sobre las
opciones que
merecen ser
profundizadas
Estudio de
factibilidad
Ejecución
5
Elaboración
expediente técnico
Decisión sobre
extender o no el
proyecto
3
Diseño
Decisión de
establecer o no
una propuesta
de financiación
4
Propuesta de
financiación
Análisis y
Aprobación
Aprobación de la
financiación
Decisión de
financiación
Convenio de
financiación
2.5
LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, ANÁLISIS
SECTORIALY EL CICLO DEL PROYECTO
El desarrollo económico, del cual la labor de proyectos es parte, es un proceso
largo, lento y a menudo laborioso de aprender por la experiencia. La inversión
en desarrollo mediante proyectos está sometida a vicisitudes y limitaciones que
impiden o limitan por lo general el desarrollo. Se necesitan años para preparar
y ejecutar proyectos o programas de desarrollo, durante todo ese tiempo los
gestores del proyecto deben confrontar y administrar la escasez de
calificaciones de recursos humanos, una penuria crónica de fondos y cambios
en el apoyo político. Deben operar dentro de estructuras económicas con
frecuencia frágiles y que están expuestas a las fuerzas de inflación y
recesiones mundiales y a fuerzas impredecibles de la naturaleza.
El trabajo en proyectos es pues sumamente exigente y en ocasiones parece
exigir lo máximo cuando existe una mínima capacidad para responder. Es más
difícil, pero también es más importante, hacer bien la labor en proyectos
cuando hay poca o ninguna amortiguación que absorba los efectos de políticas
erróneas, administración pública débil o de una gestión de proyectos no
calificada. Y esto es cierto en todo tipo de proyectos, pero especialmente en los
que se proponen aliviar la pobreza y elevar el nivel de vida de un gran número
de personas.
33
Afortunadamente la retribución del trabajo en proyectos está en consonancia
con las demandas. El trabajo de proyectos bien hecho rinde altos dividendos.
El enfoque de proyectos puede habilitarnos a avanzar con mayor rapidez por la
vía del desarrollo económico fijando las prioridades de inversión dentro de una
estrategia nacional y sectorial, aplicando las políticas correctamente y
combinando las inversiones con la asistencia técnica para fortalecer las
instituciones y adiestrar a las personas.
El hacer bien el trabajo de proyectos es tanto un arte como una ciencia.
Apelando a la abundante experiencia del Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, la CEPAL, ILPES, entre otros, podemos
identificar muchos de los ingredientes del éxito así corno también muchos de
los escollos ocultos. Los países en desarrollo se pueden aprovechar de esta
experiencia y abreviar mucho del proceso de aprendizaje.
Al repasar las lecciones de la experiencia, a menudo suenan como algo que es
poco más que los dictados del sentido común. Pero decir que algo es evidente
no quiere decir que sea sencillo, sencillo de poner en práctica. Si las lecciones
de la experiencia no han sido todavía aprendidas, no es debido a la
irracionalidad o terquedad, sino a que poderosas fuerzas hacen que las cosas
sean lo que son y opone obstáculos al cambio. Además, el desarrollo
económico es un proceso de cambio de largo plazo, en tanto los gobiernos
cambian con mayor frecuencia, la continuidad del esfuerzo que es una
condición sine qua non del desarrollo, se rompe pronto bajo tales
circunstancias. Aún en condiciones políticas razonablemente estables, los
funcionarios públicos suelen estar a menudo preocupados, y es comprensible,
con consideraciones más inmediatas. Están probablemente más expuestos a
sufrir sanciones políticas a corto plazo que a cosechar recompensas políticas
por los beneficios que consigan a largo plazo.
Para dar sólo un ejemplo de la dificultad de aplicar una simple lección de
sentido común, piénsese que hoy se acepta en general que los países en
desarrollo deben utilizar la tecnología más “apropiada” a sus circunstancias.
Entre estas circunstancias suelen estar un exceso de mano de obra a bajo
costo y no calificada y una escasez de capital, lo cual sugiere que las
tecnologías adoptadas han de ser relativamente intensivas en mano de obra.
Este es un punto que parece evidente, pues ¿qué gobierno adoptaría a
conciencia o voluntariamente una tecnología “inapropiada”? Sin embargo, en
incontables casos los países en desarrollo han adoptado o conservado
tecnologías claramente inadecuadas a sus circunstancias.
¿Por qué ocurre esto? Los consultores o asesores extranjeros pueden
recomendar la tecnología con la cual están más familiarizados. Los ingenieros
locales, si se han formado en el exterior o si son herederos de un legado
colonial, pueden haber adquirido una propensión semejante a favor de una
determinada tecnología, o bien pueden simplemente presumir que lo más
moderno es lo mejor. Las costumbres y tradiciones profundamente arraigadas
pueden favorecer ciertas soluciones y hacer que otras sean inaceptables, como
la formulación de presupuestos por programas, que sanciona el incumplimiento
34
del gasto, así también, la formulación de presupuestos por resultados, sólo por
asegurar los recursos con resultados. Una simple falta de conocimientos o la
renuencia a experimentar pueden limitar el campo de elección. Los organismos
bilaterales de crédito pueden ser ellos mismos parte del problema; cuando la
ayuda está vinculada a la provisión de equipos por el país donante -política tan
ampliamente practicada como deplorada- se puede poner en peligro la libertad
para elegir una tecnología apropiada. Con tantos factores que intervienen, no
es de sorprender que una “sencilla” elección, como la de elegir una tecnología
apropiada, pueda resultar lejos de ser sencilla de aplicar.
2.6 HIPÓTESIS
Hipótesis Global
“La insuficiente o carente contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de
Desarrollo Sectorial es el resultado de un deficiente Marco de Orientación
para los Proyectos Sectoriales a causa de una insuficiente alineación de los
Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control,
Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial”.
2.6.1 ESPECIFICACIÓN DE LAS HIPÓTESIS
a. Hipótesis principal
“La insuficiente o carente contribución del Ciclo del Proyecto al
Objetivo de Desarrollo Sectorial es el resultado de un deficiente
marco de orientación para los Proyectos Sectoriales”.
b. Hipótesis secundarias
ₒ “El deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales es
el resultado de una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos
de Desarrollo Sectorial”.
ₒ “El deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales es
el resultado de un deficiente control, monitoreo y evaluación de la
Planificación Sectorial”.
2.6.2 FORMALIZACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE VARIABLES
Hipótesis principal
Hipótesis secundarias
→
→
Y= f(Z)
Z = f(X1, X2)
35
Donde:
Y
:
Contribución del Ciclo del proyecto (de la inversión) al
Objetivo de Desarrollo Sectorial.
Z
:
Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales.
X1
:
Alineación del Plan de Desarrollo Sectorial.
X2
:
Efectividad del control, monitoreo y evaluación de la
Entonces:
Y, es una variable dependiente respecto de Z y Z, es una variable
dependiente respecto de las variables independientes X1, X2
2.6.3 MODELACIÓN: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES
2.6.3.1
FINALIDAD DEL MODELO
La finalidad del presente modelo no es la de verificar la hipótesis de
investigación, sino, la formalizar la relación entre las variables que
conforman la hipótesis en estudio.
2.6.3.2
OBJETIVO DEL MODELO
Explicar el problema y la solución de la insuficiente o carente
contribución del ciclo del proyecto al objetivo de desarrollo sectorial,
dicho de otro modo, explicar la insuficiente o carente contribución de la
inversión al objetivo de desarrollo sectorial.
2.6.3.3
SUPUESTOS DEL MODELO
El modelo funciona bajo el supuesto que existe una “Consistente
implementación de los proyectos con el objetivo de desarrollo sectorial”.
36
2.6.3.4
Variables
Y
CUERPO DEL MODELO
Contribución
del Ciclo del
Proyecto al
Objetivo de
Desarrollo
Sectorial
Sí
No
1
0
Z
Marco de
Orientación
para los
Proyectos
Sectoriales
Sí
No
2
1
X1
Plan de
Desarrollo
Sectorial
Alineado
Sí
No
1
0
X2
Efectivo
Sistema de
CME
Sí
No
1
0
Entonces:
Y= f(Z)
Z = f(X1, X2)
Z = β0+ β1 X1 + β2 X2... (1)
En un sentido realista, y por definición de hipótesis, estamos considerando
que si no existe un Plan Sectorial alineado y tampoco un efectivo control,
monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial, no es posible que
exista un β0, algún marco de orientación para la inversión sectorial, al
menos en un sentido formal que es el caso; entonces, si no existen X1 y X2
la ecuación apropiada para explicar dicha situación es:
Z = β1 X1 + β2 X2… (2)
Donde:
β1 es el coeficiente de regresión parcial de Z y X1
β2 es el coeficiente de regresión parcial de Z y X2
β1 nos indica que pasa con Z si varía X1, al mismo tiempo que X2
permanece constante. Así mismo, β2 nos indica que pasa con Z si varía X2,
al mismo tiempo que X1 permanece constante. Si consideramos que X1 es
un Plan de Desarrollo Sectorial alineado, entonces, sus contenidos
constituyen un Marco de Orientación inicial para toda Inversión Sectorial,
una referencia de mediano y largo plazo. Así mismo, si esta inversión o
37
Proyecto Sectorial tiene un efectivo control, monitoreo y evaluación, esto es
se da también X2, el Marco de Orientación de corto plazo, durante la
implementación y operación del proyecto,
entonces el ciclo de dicho
proyecto habrá aportado al Objetivo de Desarrollo del Sector “Y”, no sólo
con el logro de sus resultados, sino, con toda la experiencia recogida por el
Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación, en todo el proceso de
implementación y operación del proyecto.
De este modo, podemos observar que si sólo se da X1, dependiendo de la
dinámica sectorial -cambios sociales, políticos, económicos, etc.-, el Marco
de Orientación de mediano y largo plazo, en ausencia de X2, puede quedar
desfasado en su aporte, quedando la planificación sectorial desfasada e
ignorada por su irrelevancia. Así mismo, si sólo se da el Marco de
Orientación de corto plazo, X2, en ausencia del Marco de Orientación de
mediano y largo plazo, X1, la Inversión obedecerá a intereses puntuales,
sean locales, a la disponibilidad de recursos, o a la política de turno, de
modo que el aporte de la inversión no irá más allá de aquello que le dio
origen, un beneficio puntual y posiblemente no sostenible o sustentable.
Por otro lado, esta ecuación presentaría un inconveniente, X1 y X2 estarían
correlacionadas. Para la formulación de un plan estratégico
permanentemente alineado, será necesario tener un adecuado Sistema de
Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial. En apariencia,
ambas variables parecen estar correlacionadas, sin embargo, el plan una
ves concluido funciona como una orientación que trasciende el corto e
incluso el mediano plazo, cuando dentro de su marco se realizada una
inversión su influencia es de largo plazo. En tanto el Control y monitoreo son
de corto plazo y así mismo la evaluación, que es permanente, su influencia
no debe de pasar de ser de un ajuste de medidas en el corto plazo. Sin
embargo, no hay que perder de vista que los resultados de la evaluación,
para el largo plazo, actúa como parte de la formulación del Plan Sectorial,
esta última función la consideramos dentro de la variable X1 y no como parte
de la variable X2, de este modo no tiene porque existir correlación entre
ambas variables, X1 y X2.
Entonces, dada la ecuación (2), para nuestro estudio, consideramos que el
ciclo del proyecto sólo contribuirá a los Objetivos de Desarrollo Sectorial si
se dan X1 y X2 simultáneamente, esto es:
Y= f(Z)
En un sentido formal, el enunciado será:
“Si el proyecto se encuentra dentro del marco de las líneas de acción del
plan, contribuirá al Objetivo de Desarrollo Sectorial, si y sólo si, existe un
efectivo control, monitoreo y evaluación del proyecto, dentro del marco del
Objetivo de Desarrollo Sectorial”
38
Por lo tanto, para que el ciclo del proyecto aporte al Objetivo de Desarrollo,
será necesario que se cumplan las condiciones de la tabla siguiente:
Variables
Contribución
del Ciclo del
Proyecto al
Objetivos de
Desarrollo
Sectorial
Sí
Y
No
Marco de
Orientación
para los
Proyectos
Sectoriales
Sí
No
Plan de
Desarrollo
Sectorial
Alineado
Sí
No
Efectivo
Sistema de
CME
Sí
No
1
2
Z
1
X1
1
X2
Todo lo dicho, se expresa en el modelo gráfico siguiente:
Z
X2
Marco Sectorial
necesario y suficiente
(Largo y corto plazo)
Marco Sectorial
necesario e insuficiente
(Corto plazo)
2
1
Marco Sectorial
necesario e insuficiente
(Largo plazo)
1
Marco Sectorial
inexistente
0
X1
1
39
Donde:
Hipótesis principal
Hipótesis secundarias
→
→
Y= f(Z)
Z = f(X1, X2)
Donde:
Y
:
Contribución del Ciclo del Proyecto (de la inversión) al
Objetivo de Desarrollo Sectorial.
Z
:
Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales.
X1
:
Alineación del Plan de Desarrollo Sectorial.
X2
:
Efectividad del control, monitoreo y evaluación de la
Entonces:
Y, es una variable dependiente respecto de Z y Z, es una variable
dependiente respecto de las variables independientes X1, X2
2.6.3.5
LIMITACIONES DEL MODELO
El modelo esta limitado por su objetivo que es el de explicar la reacción
entre las variables que conforman la hipótesis, no es un modelo ajustado
a datos, por lo tanto no explica una función, en el sentido de una relación
específica entre las variables (lineal, exponencial u otro tipo de función),
sin embargo el modelo esta planteado para poder hacerse el ajuste
econométrico, que para el caso no es necesario, nuestra atención no
esta puesta en demostrar el comportamiento de las variables en relación
a algun tipo de función, sino en la relación causal evidente, causa-efecto
o medio-fin, entre las variables aludidas.
40
2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO
PROBLEMA
OBJETIVOS
HIPÓTESIS
VARIABLES
INDICADOR
MÉTODO
La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo
del Proyecto a los Objetivos de Desarrollo
Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco
de Orientación para los Proyectos Sectoriales a
causa de una Insuficiente Alineación de los
Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de
un deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de
la Planificación Sectorial.
Problema General:
Existe un deficiente marco de
sectoriales
Objetivo General:
Disponer un efectivo marco de
sectoriales
Hipótesis principal:
La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo
del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial
es el resultado de un Deficiente Marco de
Orientación para los Proyectos Sectoriales”
Problemas Específicos:
Y: Contribución de los proyectos
al Objetivo de Desarrollo
Sectorial.
Z: Marco de Orientación para los
Proyectos Sectoriales.
Objetivos específicos:
Fortalecimiento institucional
y operativo de la inversión
sectorial es:
Y= f(Z)
Hipótesis secundarias:
Existencia de proyectos
identificados fuera de las
líneas de acción del marco
sectorial (PENTUR-PSEM).
Existencia de componentes
de los planes operativos
fuera de las líneas de acción
del marco institucional
(PENTUR-(PSEM).
Z = f(X1, X2)
 Insuficiente alineación de
los Planes Estratégicos de
Desarrollo Sectorial.
Disponer de Planes
Estratégicos de Desarrollo
Sectorial alineados.
 El Deficiente Marco de Orientación para los
Proyectos Sectoriales es el resultado de una
Insuficiente Alineación de los Planes
X1: Alineación del Plan de
Componentes del plan
estratégico incompletos.
Deficientes relación mediofin entre componentes
estratégicos.
Contrastación con el
marco conceptual del
planeamiento estratégico.
Contrastación por el
método ZOPP.
 No existe control,
monitoreo y evaluación de
la Planificación Sectorial.
Disponer un efectivo sistema de
control, monitoreo y evaluación
de la ejecución de la
planificación sectorial.
 El Deficiente Marco de Orientación para los
Proyectos Sectoriales es el resultado de un
Deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de
la Planificación Sectorial”.
X2: Efectividad del control,
monitoreo y evaluación de la
Inexistencia de actividades
de control, monitoreo y
evaluación de la
Verificación In Situ de:
Organigrama.
MOF
Existencia formal-informal
de las actividades de
control, monitoreo y
evaluación de la
41
CAPITULO III: METODOLOGÍA
3.1
SUSTENTACIÓN DE LAS NECESIDADES METODOLÓGICAS
Es necesario para nuestra investigación sustentar los motivos por los que se
requiere de la metodología seleccionada.
Como sucede con el proceso de producción de conocimiento, proceso en el
que es indispensable la producción de hipótesis, el Ciclo del Proyecto es de
igual modo un ciclo de producción de conocimiento, por lo siguiente:
 Un Plan Estratégico de Desarrollo Sectorial es una Hipótesis Global
Positiva, basada en relaciones de medio-fin, donde los proyectos y su
implementación son el instrumento último para la demostración de que la
Hipótesis de Desarrollo, el plan estratégico, es correcta. Dicha hipótesis se
aceptara, si y sólo si, se alcanzan los impactos programados en la misma.
 La Hipótesis Global Positiva necesariamente debió tener como sustento una
Hipótesis Global Negativa, basada en relaciones de causa-efecto.
 El efectivo sistema control, monitoreo y evaluación de todo el ciclo del
proyecto, desde la formulación de la Hipótesis de Desarrollo hasta sus
resultados expost, no es otra cosa que el “efectivo sistema de control,
monitoreo y evaluación de la experiencia de comprobación de la
Hipótesis Global Positiva y de sus Resultados Expost”
Se concibe, entonces, que todo el Ciclo del Proyecto deberá estar alineado por
principios de causa-efecto y de medio-fin, para lograr la validación de la
Hipótesis de Desarrollo e ir acumulando conocimiento y reformulando cada ves
que sea necesario la Hipótesis de Desarrollo, para obtener una nueva hipótesis
de esta hipótesis. Cada ciclo es una confirmación del conocimiento adquirido o
una nueva acumulación de conocimiento. En este sentido se requiere de una
metodología de alineación de todo el proceso del Ciclo del Proyecto y la
metodología más adecuada para estos fines es el método ZOPP, cuya base
metodológica son los
principios de causa-efecto y medio-fin, que
describiremos más adelante.
3.2
CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ALINEACIÓN
Desde el punto de vista de una organización ya sea pública o privada:
¿Qué queremos decir cuando hablamos de alineación?
La alineación se logra cuando las personas trabajan para un propósito común
con líneas de acción integradas.
42
¿Qué es alinear a una organización con la visión?
a. Es unificar la visión.
En primer lugar, toda visión debe ser viable, unificada con la realidad, debe
expresar las necesidades reales de los grupos humanos específicos
contemplados en ella, las necesidades deben ser unificadas e igualmente
entendidas y valoradas por todos los implicados, unificando a todos.
b. Es unificar la estrategia organizacional y unificarla con la visión de la
organización.
Toda estrategia debe de ser creativa de modo de lograr un ordenamiento
singular de objetivos y actividades correctas y congruentes entre sí para
responder a necesidades reales de grupos humanos específicos
contemplados en la visión.
c. Es unificar la misión de la organización con la energía y los valores de sus
recursos humanos.
Toda organización tiene una misión que le da sentido a su creación. La
visión se logra en función de la energía positiva de los miembros de la
organización, respecto a la imagen positiva de logro que éstos tienen para
haber alcanzado y permanecer en su misión.
d. Es saber si la visión se ha logrado, medir el éxito.
Es redactar la visión en forma específica, cuantificable y verificable. Es
necesario que la visión y la estrategia organizacional se expresen en
términos mensurables, con indicadores que expresen lo viable.
e. Es unificar la estrategia con el cambio.
El entorno, según el periodo de observación, no es necesariamente estable
y mucho menos en nuestro tiempo, por lo que se hace necesario hacer
ajustes en la estrategia. Se trata de monitorear y controlar la
implementación de la estrategia y evaluar los resultados obtenidos con
transparencia, objetividad y participación de modo de probar la validez de la
misma, el poder aprovechar nuevas oportunidades o de ser necesario un
ajuste en la estrategia que sea realista con respecto a los cambios en el
entorno que pueden impedir el logro de la visión, los condicionantes de la
estrategia.
Lo anterior implica el diseño de un sistema de monitoreo, control y
evaluación que abarque desde la visión hasta la implementación de la
estrategia y su evaluación ex-post, de modo de controlar y monitorear el
logro de las metas y resultados y evaluar los indicadores de impacto o
cobertura de las necesidades reales.
43
f. Es unificar la administración con la visión y la estrategia.
Esto es alinear la gestión de responsabilidades, enfocar la información, las
capacidades y destrezas, las tutorías, las actitudes y recursos.
g. Es que todo este proceso resulte significativo positivamente para quienes
participan en él.
¿Qué es resolver un problema de alineación?
Resolver un problema de alineación es eliminar las fuerzas o eventos que
evitan moverse en una misma dirección, fuerzas que desunen.
3.3 EL MÉTODO ZOPP
Si los proyectos sectoriales son la extensión última de una Estrategia de
Desarrollo Sectorial, aquellos medios con los que la estrategia instrumentaliza
el cambio hacia el desarrollo, entonces ¿Qué es alinear los Proyectos con la
Estrategia de Desarrollo Sectorial?
Es hacer que el ciclo de los proyectos aporte al Objetivo de Desarrollo,
proporcionando el impacto, la pertinencia y la viabilidad necesarios para que
los proyectos asuman el rol de ser instrumentos de cambio de una realidad a
otra llamada desarrollo y, así mismo, contribuyan con el proceso de producción
de conocimiento para el logro de un desarrollo continuo.
En este sentido la metodología apropiada para la gestión del proyecto y del
ciclo de los proyectos es el ZOPP (Planificación de Proyectos Orientada a
Objetivos):
ZOPP es la sigla de la denominación alemana:
Z
O
P
P
:
:
:
:
iel
rientierte
rojekt
lanung
(Objetivos)
(Orientada)
(Proyectos)
(Planificación)
Es decir, Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos, es un sistema de
PROCEDIMIENTOS e INSTRUMENTOS para una planificación de proyectos
orientada a objetivos.
Es una metodología para la planificación, análisis, gestión y evaluación de
planes, programas y proyectos. Es un conjunto de instrumentos que permiten
reforzar la participación, la transparencia y lograr la alineación de los elementos
del proyecto con el proyecto, de los proyectos con los programas y de los
programas con el “plan”.
La Sociedad de Cooperación Técnica Alemana –GTZ- desarrolló la
metodología de Planificación de Proyectos orientados a Objetivos ZOPP. Esta
metodología es particularmente rigurosa en cuanto a la lógica que sigue para el
44
análisis y discusión de ideas, flexible en su aplicación y muy consistente en
cuanto al producto, la planificación que se obtiene.
La metodología ZOPP se caracteriza por su enfoque de equipo que permite
una comprensión común de los problemas que debe resolver el proyecto y
sienta las bases para un trabajo de todos los participantes.
ZOPP se aplica a través de pasos sucesivos de análisis y discusión que
permiten llegar a consensos dentro del grupo de participantes. En esta
metodología hay una visualización y documentación permanente de los pasos
de planificación, por lo que en cada etapa se obtiene como resultado
diagramas y por último una matriz, la Matriz de Marco Lógico (MML), el
resumen del proyecto, que reúne el consenso de las ideas y los planteamientos
de los participantes para el logro de mismo.
3.3.1 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
El marco lógico fue creado en 1969 por la firma consultora Practical Concepts
Inc., específicamente por Leon Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato
con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID).
El marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales,
superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los
principales defectos de los proyectos de desarrollo:
☞ Planificación demasiado imprecisa. Proyectos de objetivos múltiples y
cuyos componentes no se relacionaban claramente con las actividades.
Ausencia de una imagen clara de los objetivos y metas que el proyecto
debe lograr si es ejecutado con éxito, lo cual planteaba a los
evaluadores muchas dificultades para comparar de manera objetiva lo
planificado con los resultados reales.
☞ Responsabilidad gerencial ambigua. Aunque los gerentes de
proyectos aceptaban la premisa de que éstos se justifican en función de
los beneficios entregados a la población, sin embargo se resistían a ser
considerados responsables del impacto del proyecto. Ellos encontraban
muy difícil especificar aquello de lo cual eran directamente responsables
y aquello que, correspondiendo al entorno socioeconómico, político y
natural, tiene repercusiones notables sobre la performance del proyecto.
☞ Evaluación excesivamente controversial. Ante la ausencia de metas
claras y frecuentes desacuerdos acerca de lo que busca un proyecto, los
evaluadores terminaban usando su propio criterio para determinar los
aspectos positivos y negativos. Los resultados subsecuentes del
monitoreo y evaluación, por lo tanto, frecuentemente se convertían en
causa de mayores desacuerdos acerca del éxito o fracaso, en lugar de
contribuir al mejoramiento del proyecto
45
El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos
fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y
evaluabilidad. Y su creciente popularidad entre los organismos oficiales de
proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal
técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del
desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede
basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las
mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones
científicas. El marco lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos
matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.
En 1970 fue aprobado por el AID y su uso fue implementado en los años
siguientes en todos sus programas. El éxito obtenido por la AID en cuanto al
mejoramiento de su cartera de proyectos mediante el uso del marco lógico, dio
lugar a que otras agencias de financiamiento del desarrollo adoptaran este
enfoque. Este fue, por ejemplo, el caso de la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica. En los años setenta, la GTZ puso a prueba en algunos proyectos el
enfoque del marco lógico. En 1981, sobre la base del éxito de las primeras
experiencias y bajo la dirección de Moses Thompsom, líder de la consultora
Team Technologies, la GTZ lleva a cabo una fase piloto y tomando como
base la matriz del marco lógico, desarrolla el método ZOPP. El ZOPP incorporo
nuevos elementos, como el análisis de participantes, análisis de problemas,
análisis de objetivos y el análisis de alternativas. El trabajo en equipos
multidisciplinarios mediante talleres en los que tomaban parte la GTZ, las
organizaciones contrapartes y los grupos beneficiarios también fue incorporado
en lo que constituyó una metodología participativa de diseño de proyectos.
Luego de la adopción del marco lógico por parte de la GTZ, bajo su forma
mejorada, llamada ZOPP, este enfoque se difundió en forma redoblada por
todo el mundo. Lo adoptaron prácticamente todas las agencias del sistema de
las Naciones Unidas (OIT, PNUD, OPS, OMS, FAO, etc.) y la Unión Europea.
Sin embargo, hacia la segunda mitad de los años 90 aún existían importantes
instituciones internacionales de promoción del desarrollo que no se adherían al
enfoque del marco lógico, y entre las cuales destacaba el Banco InterAmericano de Desarrollo. El año 1996, enfrentada esta institución ante una
evaluación institucional a raíz de una necesaria reposición de su capital social,
debió admitir la necesidad de incorporar el enfoque del marco lógico dentro de
los instrumentos de gestión del ciclo de los proyectos. Desde entonces, todos
los proyectos financiados por el BID son formulados y evaluados sobre la base
de esta metodología. Desde agosto de 1977, también el Banco Mundial, el más
grande financiador de proyectos sociales del mundo, incorporó el enfoque del
marco lógico en los procesos de preparación, monitoreo y evaluación de los
proyectos, a cuyo efecto contó con la asistencia técnica de la consultora de
Moses Thompson.
Más recientemente el BID ha estado impulsando fuertemente en Latinoamérica
el uso de la MML. Naciones Unidas utiliza una variante de la MML para la
planificación y control de su programa de trabajo en el “Integrated Monitoring
and Documentation Information System (IMDIS)”. Además, la ONU ha
46
incorporado la MML en los formatos para la presentación de proyectosintervenciones empleados por diversas agencias.
Asimismo, la MML es utilizada en varios países latinoamericanos. El Gobierno
de Chile la emplea como metodología de preparación de programas y la
evaluación de los resultados de éstos. En Colombia se incorporó recientemente
a la “Metodología general ajustada para la formulación y evaluación de
proyectos de inversión”, en el Perú se usa sólo en parte como es el caso del
SNIP.
3.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
La popularidad que ha alcanzado el uso de la MML se debe, en parte, a que
permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa de
inversión. En este sentido, su contribución a la gestión del ciclo de vida de los
proyectos es comunicar información básica y esencial, estructurada de forma
tal que permite entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar. Por
otra parte, el uso de la MML contribuye a evitar los problemas señalados en la
sección anterior, aunque no garantiza que no ocurran. Además, contribuye a
una buena gestión del ciclo de vida de los proyectos en los siguientes
aspectos:
 La amplia difusión que ha tenido su aplicación, así como el énfasis
puesto en que su estructura sea consensuada con los principales
involucrados, permite generar un lenguaje común, facilitando la
comunicación y evitando ambigüedades y malos entendidos.
 Resume en un solo cuadro la información más importante para la
gerencia del proyecto, permitiendo así focalizar la atención y los
esfuerzos de ésta.
 Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y
riesgos del proyecto con todos los involucrados.
 Sienta una base para evaluar la ejecución del proyecto y sus resultados
e impactos.
El análisis de la MML permite responder a las siguientes preguntas:




¿Cuál es la finalidad que se persigue con su ejecución?
¿Qué impacto concreto se espera alcanzar?
¿Qué bienes, servicios o resultados deberán ser producidos?
¿Cómo se va a hacer para producir dichos bienes, servicios o
resultados?
 ¿Cuánto nos va a costar producirlos?
 ¿Cómo sabremos si se han cumplido los objetivos?
 ¿Qué factores externos pueden comprometer el éxito de la intervención?
Pero no sólo es una forma de presentar información, sino que contribuye
también a asegurar una buena conceptualización y diseño de las iniciativas de
inversión. Si la MML ha sido preparada correctamente, se tendrá la
seguridad de que no se están ejecutando actividades innecesarias, como
47
también de que no falta ninguna actividad para completar el proyecto.
Asimismo, se sabrá que los bienes y/o servicios que generará el proyecto son
los necesarios y suficientes para solucionar el problema que le dio origen.
También se estará consciente de los riesgos (factores condicionantes) que
podrían afectar el desarrollo del proyecto o bien comprometer su contribución a
objetivos de desarrollo superiores.
La información contenida en una MML es una buena base para la planificación
de la ejecución y el seguimiento y control de los proyectos-intervenciones
durante su ejecución. Aún cuando la información se presenta a un nivel
demasiado agregado para un seguimiento detallado del avance del proyecto,
puede ser utilizada como punto de partida para la desagregación en
actividades más específicas y la preparación del programa de ejecución.
Asimismo, la MML contiene toda la información necesaria para permitir un
seguimiento y control a nivel agregado durante la fase de ejecución, por
ejemplo, para el seguimiento a nivel gerencial de un conjunto de iniciativas de
inversión. Por último, la existencia de una MML facilita mucho la evaluación de
un proyecto al término de su ejecución. Se sabrá qué analizar y cómo hacerlo
para poder juzgar si se han producido los bienes o servicios previstos y si ello
se ha logrado en forma eficiente y con la calidad esperada. De igual modo, si
en algún instante durante la fase de operación del proyecto se desea evaluar
los resultados (impacto) que ha generado o está generando, la MML nos
proveerá de indicaciones respecto a que debemos observar y como hacerlo.
Demás está decir que la existencia de una MML es también de gran ayuda
para la evaluación ex-post de proyectos-intervenciones, constituye un
invalorable sistema de aprendizaje y acumulación sistemática de la información
y el know-how back, una invalorable herramienta para la acumulación de
backgrownd.
3.4 COMPONENTES PRINCIPALES DEL ZOPP
a) Componentes de Análisis de Situación
☞
☞
☞
☞
Análisis de la participación
Análisis de problemas
Análisis de objetivos
Análisis de alternativas
b) Componentes de Planificación del Proyecto: la Matriz de Marco Lógico
☞
☞
☞
☞
Objetivos/Actividades
Supuestos importantes
Indicadores verificables objetivamente
Fuentes de verificación
48
3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP
Etapa
Actividad
Productos
a) Análisis de participación
☞ Matriz de involucrados
☞ Diagrama de relaciones
b) Análisis de problemas
☞ Árbol de problemas
c) Análisis de objetivos
☞ Árbol de objetivos
d) Análisis de alternativas
☞ Identificación de la estrategia
e) Planificación
☞ Matriz de planificación
Diagnóstico
Planificación
a) Análisis de la participación
Un aspecto de suma importancia al estudiar las alternativas de un proyecto
es considerar los intereses y expectativas de los involucrados. Distintas
organizaciones, empresas, grupos e individuos participarán o estarán
interesados en cualquier proyecto, por pequeño y sencillo que éste sea. Sus
intereses pueden ser coincidentes, complementarios o incluso antagónicos.
Por ello es muy importante para el buen desarrollo del proyecto identificar a
todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el
propósito de aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses
coincidentes o complementarios al disminuir la oposición de involucrados
con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes.
Producto:
MATRIZ DE PARTICIPACIÓN
GRUPO
INTERESES
PROBLEMAS
PERCIBIDOS
RECURSOS
Y
MANDATOS
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO3
49
b) Análisis de problemas
La primera tarea que es necesario realizar al preparar un proyecto es
identificar correctamente el problema que se va a abordar, sus causas y sus
efectos y construir con ellos un esquema del problema (diagrama del árbol).
¿Qué es un problema?
 Una situación no satisfactoria que queremos cambiar por otra situación
satisfactoria, deseada y factible.
 Factible, porque tiene solución.
 Satisfactoria, porque cumple con el mínimo de los requisitos para ser
aceptada.
 Deseada, porque entre varias situaciones satisfactorias estamos conformes
con ella.
 Si no tiene solución, no es un problema, es una restricción.
 Debe de tener más de una alternativa de solución, de lo contrario no es un
problema, porque no implica una decisión.
Situación
no
satisfactoria
Solución: Estrategia
Situación
satisfactoria
deseada y
factible
Principios para la formulación de un problema:
 Formular el problema como un estado negativo.
 Escribir sólo un problema a la vez, un problema por nódulo o
rectángulo.
 Identificar problemas existentes, no los posibles, ficticios o
futuros.
50
 Un problema es un estado negativo existente no es la ausencia
de una solución, Ejemplo:
No hay ventiladores
Hace calor
Es incorrecto, por ser la
ausencia de una solución
Es correcto por, ser un
estado negativo
 Cuando se ha planteado de la forma incorrecta, corregirá el error
con la respuesta a la pregunta:
Preguntar
Rpta.
:
:
¿por qué se necesitan los ventiladores?
hace calor.
 La importancia de un problema o sus causas no está
determinada por su ubicación en el árbol de problemas, todos
son importantes para obtener una solución.
51
Procedimiento:
1er. Paso
Identificar los principales problemas en la situación que se está
analizando.
2do. Paso
Llegar a un acuerdo sobre el problema central de la situación
que se está analizando.
3ro. Paso
Formular en pocas palabras el problema central.
4to. Paso
Anotar hacia abajo las causas del problema central, hasta
llegar a sus causas raíz.
5to. Paso
Anotar hacia arriba los efectos provocados por el problema
central.
6to. Paso
Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa a
efecto en forma de un árbol de problemas.
7mo. Paso
Revisar el esquema completo y verificar su validez e
integridad.
Producto:
EFECTO 3
EFECTO 1
EFECTO 2
EFECTOS
Problema
Central
CAUSA 1
CAUSA 3
CAUSA 4
CAUSA 2
CAUSA 5
CAUSAS
CAUSA 6
52
c) Análisis de objetivos
El siguiente paso consiste en diseñar el árbol de objetivos. Este será una
representación de la situación esperada al resolver el problema. Para
construirlo se parte del árbol del problema, buscando para cada uno de los
recuadros de dicho árbol la manifestación contraria a las allí indicadas. Si
algo faltaba, ahora existirá, si un bien estaba deteriorado, ahora estará en
buenas condiciones, si la población sufría, ya no lo hará más. Todo lo
negativo se cambia a positivo.
Al realizar este cambio, los efectos negativos que generaba la existencia del
problema pasarán a ser los fines que perseguimos con la solución del
problema (por ejemplo, alta delincuencia se convertirá en baja o menor
delincuencia o no existe delincuencia).
Por su parte, las causas se convertirán en los medios con que deberemos
contar para poder solucionar efectivamente el problema (por ejemplo, lento
procesamiento manual de los datos, se cambia a los datos se procesan en
computadoras; insuficientes computadoras, se transformará en existen
suficientes computadoras).
Procedimiento:
1er. Paso
Formular todas las condiciones negativas del árbol de
problemas en forma de condiciones positivas que son:
 Deseadas y
 Realizables en la práctica
2do. Paso
Examinar las relaciones de “medios a fines” establecidas
para garantizar la validez e integridad del esquema.
3er. Paso
Si es necesario:
 Modificar las formulaciones.
 Añadir nuevos objetivos si éstos son relevantes y
necesarios para alcanzar el objetivo propuesto en el
nivel inmediato superior
 Eliminar objetivos que no sean efectivos o necesarios
53
Producto:
FIN3
FIN 1
FIN 2
FINES
Objetivo
Central
MEDIO 1
MEDIO 3
MEDIO 2
MEDIO 4
MEDIO 5
MEDIOS
MEDIO 6
d) Análisis de alternativas
Una vez completada la revisión del árbol del problema y del árbol de
objetivos, el equipo podrá proceder a estudiar como materializar los medios
cuya existencia garantizaría la solución del problema. Para ello es necesario
estudiar los distintos medios anotados en el árbol de objetivos,
concentrándose en los del último nivel inferior. Para cada medio de éstos
deberemos considerar una acción (o más de una) que sea factible realizar
para contar efectivamente con dicho medio. Por ejemplo, si el medio fuese
“pupitres en buenas condiciones”, la acción podría ser “reparación de
pupitres” o “comprar nuevos pupitres”.
Una vez identificadas las acciones, es conveniente analizar, en forma
preliminar y muy genérica, la viabilidad de realizar cada una de ellas. Ello
puede llevar a descartar ciertas acciones que claramente no será posible
materializar. Por ejemplo, puede ser imposible por problemas topográficos y
por no existir un sistema de distribución domiciliaria de agua potable la
construcción de una red de alcantarillado.
Luego se debe analizar el nivel de incidencia de cada acción en la solución
del problema. Es decir, hay que estimar en que medida cada una de las
acciones contribuiría a solucionar el problema. Con base en esta estimación
se podrán priorizar las acciones de mayor incidencia.
54
Además, es necesario establecer si las distintas acciones son
complementarias o sustitutas. Dos acciones serán complementarias si al
realizar ambas se logra solucionar en mayor medida el problema que si se
realiza sólo una de ellas. Serán sustitutas cuando contribuyan en similar
medida a la solución del problema y su ejecución conjunta no tenga sentido.
Procedimiento:
1er. Paso
Identificar los objetivos a excluir (porque no son deseables o
factibles)
2do. Paso
Identificar diferentes etapas de "medios y fines" como posibles
estrategias alternativas para el proyecto o componentes del
proyecto.
3er. Paso
Estimar qué alternativa representa una estrategia óptima para
el proyecto utilizando criterios como:
 Recursos a disposición
 Probabilidad de alcanzar los objetivos
 Factibilidad política
 Relación Costo/Beneficio
 Riesgos Sociales
 Horizonte del proyecto
 Impacto duradero
 etc.
4to. Paso:
Decidir qué opciones se adoptarán COMO LOS MEDIOS para
el proyecto
Producto:
55
FIN3
FIN 1
FIN 2
FINES
Objetivo
Central
MEDIO 1
MEDIO 3
MEDIO 2
MEDIO 4
MEDIO 5
MEDIOS
MEDIO 6
ESTRATEGIA DEL PROYECTO
e) Matriz de planificación del proyecto
La MPP resume el proyecto y constituye la base para el seguimiento y la
evaluación. El proyecto seleccionado se deriva del árbol de objetivos y se
transfiere a la primera columna de la matriz de planificación. En las matrices que
se muestran adelante se explican los elementos que la integran y la lógica que
estos siguen.
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
CONDICIONANTES
FIN
PROPÓSITO
RESULTADOS
ACTIVIDADES
PRESUPUESTO: Metas, Cronograma,
Recursos, personal, finanzas
56
Las columnas de esta MATRIZ se utilizan para registrar la siguiente
información:
 La primera columna, llamada “Resumen Narrativo”, narra la estrategia del
proyecto, registrar los objetivos del proyecto y las actividades que será
necesario implementar para el logro de éstos. Por ello también se la denomina
“Columna de objetivos” o simplemente “Objetivos”:




La primera celda corresponde al “Fin” del proyecto, y describe la
SITUACIÓN esperada una vez que el propósito del proyecto está en
curso o ha estado en curso por algún tiempo.
La segunda celda corresponde al “Propósito” u objetivo del proyecto, si
es una matriz de proyecto, entonces, el proyecto se denominará como su
propósito. Presenta la CONDICIÓN esperada cuando los beneficiarios del
proyecto hacen uso de los resultados o productos que la intervención
pone a su disposición, bien durante su implementación o después.
La tercera celda corresponde a los “Resultados/Productos”, es decir, lo
que debe ser producido, entregado durante la implementación del
proyecto o a su termino.
La cuarta celda corresponde a las “Actividades” que deberán ser
realizadas durante la ejecución del proyecto para producir los
Resultados/Productos.
 La segunda columna detalla los “Indicadores” que nos permitirán controlar el
avance del proyecto y evaluar los logros alcanzados.
 La tercera columna presenta las “Fuentes” de información o Medios de
Verificación a los que se puede recurrir para obtener los datos necesarios para
calcular los indicadores definidos en la segunda columna.
 La cuarta columna presenta los “Condicionantes”, sirve para anotar los
factores externos al control de la implementación de los objetivos del proyecto,
cuya ocurrencia es importante para el logro de los objetivos.
Procedimiento:
1er. Paso
Establecer el Fin, tomándolo del árbol de objetivos.
2do. Paso
Establecer el Propósito, el objetivo del proyecto. El mismo se
deriva de la estrategia seleccionada en el árbol de objetivos.
Verificar si el objetivo del proyecto, una vez alcanzado,
contribuirá al logro del Fin.
3er. Paso
Establecer los resultados del proyecto, verificando que su uso
por parte de los beneficiarios del proyecto es el necesario y
suficiente para alcanzar el objetivo del proyecto.
4to. Paso
Redactar las actividades requeridas para alcanzar cada
resultado. Para asegurar la claridad de las actividades, haga lo
siguiente:
☞ No anotar actividades en detalle, sino que se indica la
estructura básica de ellas para el logro de cada resultado.
57
☞ Se redactan en forma de acciones (entrenar, negociar,
capacitar...).
☞ Se da una numeración que relacione las actividades con los
resultados. La numeración puede servir para indicar la
secuencia de los eventos o las prioridades (Resultado 1,
actividades 1.1, 1.2, 1.3...)
5to. Paso
Determinar los supuestos (condicionantes) importantes para el
éxito del proyecto. Para ello debe examinarse si las actividades
conducen directamente a los resultados esperados, o si para
ello debe tener lugar un acontecimiento adicional externo al
proyecto, uno o más condicionantes. Los condicionantes pueden
obtenerse de la relación medios-fines del árbol de objetivos y se
mantiene la redacción en forma positiva.
Producto:
Si el proyecto estuviera conformado por todo el árbol de medios-fines el
resultado será:
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
CONDICIONANTES
Fin
FIN
Propósito 1
PROPÓSITO
Resultado 1.1
Actividad 1.1.1
Actividad 1.1.2
Resultado 1.2
Actividad 1.2.1
Actividad 1.2.2
RESULTADOS
ACTIVIDADES
PRESUPUESTO: Metas,
Cronograma, Recursos,
personal, finanzas
58
3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO
RESUMEN NARRATIVO
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
Miden el beneficio logrado
o contribución al Fin,
como consecuencia del
logro del propósito del
proyecto.
Son los medios de
verificación o fuentes
de información que
un evaluador puede
utilizar para verificar
que los beneficios o
contribución
programados se han
logrado.
Son los acontecimientos,
condiciones o decisiones
necesarias para la
continuidad o
sostenibilidad del aporte
del propósito al fin.
 Miden el cambio logrado
en los beneficiarios,
como consecuencia del
uso programado de los
resultados o productos
que les ha entregado el
proyecto.
 Deben incluir metas que
especifiquen la condición
de los beneficiarios, al
hacer el uso programado
de los resultados o
productos entregados por
el proyecto.
Son los medios de
de información que
un evaluador puede
que los cambios
programados se han
logrado.
fuera del control del
equipo de
implementación del
proyecto y de sus
beneficiarios que tienen
que suceder para que el
logro del propósito del
proyecto contribuya al
logro del fin.
 Son descripciones
breves, pero claras, de
cada uno de los
resultados o productos
que tiene que entregar el
proyecto durante o
después de su
intervención o
implementación.
Son los medios de
de información que
un evaluador puede
que los resultados o
productos
programados han
sido entregados.
equipo de
implementación del
proyecto, que tienen que
suceder para que los
beneficiarios del
proyecto alcancen el
propósito para el cual
fue implementado el
proyecto.
Contienen los
presupuestos para cada
resultado o producto a ser
producido y/o entregado
en la intervención o
implementación del
proyecto.
Son los medios de
de información que
un evaluador puede
si el presupuesto se
ejecuto como estaba
programado.
equipo de
implementación del
proyecto, que tienen
que suceder para
concretar la entrega de
los resultados o
productos de la
intervención del
proyecto.
FIN
Es una definición del objetivo al cual
contribuye el propósito del proyecto.
PROPÓSITO
 Es la definición del cambio en los
beneficiarios, como consecuencia
del uso programado de los
resultados o productos que les ha
entregado el proyecto.
 Hipótesis del cambio logrado en los
beneficiarios, como consecuencia
del uso programado de los
resultados o productos que les ha
entregado el proyecto.
 Materializa la contribución que el
proyecto hace para el logro del Fin.
RESULTADOS
 Son la definición de los resultados o
productos programados que el
proyecto debe producir y entregar
para el uso de los beneficiarios, de
modo que estos logren el propósito
del proyecto, pueden ser: obras,
servicios, capacitación, etc. Deben
expresarse en términos de trabajo
terminado: sistemas instalados,
gente capacitada, etc.).
 Son los términos de referencia para
la intervención del proyecto.
ACTIVIDADES
Estas actividades, por resultado o
producto, son los trabajos que el
ejecutor del proyecto tiene que
realizar para producir o adquirir cada
uno de los resultados o productos
programados. Se hace una lista de
actividades en orden cronológico
para cada resultado o producto.
59
3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA
La Matriz de Marco Lógico en Cascada (MMLC) es una propiedad de la matriz
poco conocida, es la propiedad recursiva de la matriz.
Es la propiedad que tiene la matriz de poder aplicarse en forma anidada, de
modo de integrar, de forma estructurada –alineada-, distintos niveles de
realidad, por ejemplo:
 Puede estructurar los conceptos de plan, programas y proyectos.
 Puede estructurar plan institucional y plan operativo.
 Puede estructurar los conceptos de realidad nacional, realidad sectorial,
realidad local.
MARCO LÓGICO EN CASCADA
PLAN
Fin
PROGRAMA
Propósito
Fin
PROYECTO
Resultados
Propósito
Fin
Líneas de Política
Resultados
Propósito
Acciones
Resultados
Actividades
Donde:
 El propósito del plan es el fin de todos los programas.
 Los resultados del plan son el propósito de cada programa y el fin de cada
proyecto al interior de cada programa.
 Las líneas de acción del plan son los resultados de los programas y el
propósito de cada proyecto al interior de cada programa.
 Las acciones de cada programa son los resultados de sus proyectos.
60
MARCO LÓGICO EN CASCADA
PLAN
SECTORIAL
Fin
PROGRAMAS
Fin
Propósito
PROYECTOS
Resultados
Propósito
Fin
Líneas De
Política Sectorial
Resultados
Propósito
Acciones
Resultados
Actividades
PROYECTO 1-1
Objetivos
Objetivos
PLAN
FIN
Indicadores
Fuente
Condicionante
Resultados
Propósito
Actividades
Condicionante
Fuente
Condicionante
Fuente
Condicionante
Fuente
Condicionante
Presupuesto
PROYECTO 1.2
Presupuesto
Acciones
Fuente
Propósito
Fin
Resultados
PROPÓSITO
Indicadores
Fin
PROGRAMA 1
Objetivos
Indicadores
Fin
RESULTADOS
Propósito
Resultados
L. DE ACCIÓN
Presupuesto
Actividades
PROYECTO 2.1
Objetivos
PROGRAMA 2
Objetivos
Indicadores
Fin
Indicadores
Fuente
Condicionante
Propósito
Fin
Resultados
Propósito
Actividades
Presupuesto
Resultados
Acciones
Presupuesto
PROYECTO 2.2
Objetivos
Indicadores
Fin
Propósito
Resultados
Actividades
Presupuesto
61
La MML también define claramente las responsabilidades a nivel de cada
matriz:
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTES
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PROYECTO:
ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PROYECTO
ACTIVIDADES
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROGRAMA
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTES
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PROGRAMA:
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PROGRAMA
ACTIVIDADES
62
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PLAN
RESUMEN
NARRATIVO
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTES
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PLAN:
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PLAN
ACTIVIDADES
La metodología ZOPP, como se ha podido apreciar, a pesar de su aparente
simplicidad, tiene la capacidad para sistematizar y servir de herramienta de
gestión de todo el ciclo del proyecto, con un manejo estructurado de los
distintos niveles de sobre los cuales tienen resultado los proyectos, plan,
programa, proyectos.
63
3.5. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
El diseño de la investigación es no experimental. Se ha utilizado información
primaria para la demostración de la existencia de Planes Estratégicos de
Desarrollo Sectorial no alineados. Se ha elegido el Plan Estratégico Nacional
de Turismo 2008-2018 (PENTUR) y el Plan Estratégico Sectorial Multianual de
Comercio Exterior y Turismo 2007-2011 (PESEM), en lo referido al sector
turismo, del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). Así
mismo, se ha requerido de información primaria para la demostración de la
existencia de un deficiente o carente control, monitoreo y evaluación de la
planificación sectorial, se ha realizado una constatación in situ (organigrama,
MOF y existencia formal-informal de las actividades).
3.6 PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
En primer lugar, hemos optado por realizar la reformulación del PENTUR
tomando todo lo que se ha podido de él, para reestructurarlo, con base a un
modelo sistémico de planeación, el ZOPP, de modo de identificar las carencias
e inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada,
verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de
Largo Plazo es coherente.
En segundo lugar, del mismo modo como se procedió con el PENTUR se ha
procedido con la reformulación del PESEM, para verificar si el vigente Marco de
Orientación Institucional de Largo Plazo, el PSEM está alineado con el
PENTUR y constituye una adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo para
la inversión institucional.
En tercer lugar, contrastamos el plan operativo institucional con el PESEM
vigente, de modo de verificar su alineación con este.
Estas tres labores han sido necesarias para identificar la existencia de
limitaciones en el Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo, el PENTUR y
en el Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PESEM, en el
emprendimiento de proyectos en pos del Objetivo de Desarrollo y los Objetivos
de Bienestar Sectoriales.
En cuarto lugar, verificamos la existencia, in situ, de un Sistema de Control,
Monitoreo y Evaluación de los proyectos en ejecución, de modo de identificar la
existencia de limitaciones en cuanto a las necesarias correcciones, de corto
plazo, en la dirección de las iniciativas de intervención y del proceso de
producción y acumulación de conocimiento en contribución con el Objetivo de
Desarrollo y los Objetivos de Bienestar del Sector.
64
CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
4.1 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE LARGO PLAZO: LOS
PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL
Pasos a seguir para el análisis de los planes estratégicos de desarrollo
sectorial:
Paso 1
Definición de los componentes de la planificación
estratégica
Definición del marco conceptual de los componentes de la
planificación estratégica, que serán los términos de
referencia para el análisis.
Paso 2
Extracción de los componentes de planeación estratégica
del plan estratégico sectorial a ser analizado.
Paso 3
Reestructuración del plan estratégico con base al ZOPP:
1. Análisis de Situación
A. Análisis de problemas del sector
B. Análisis de objetivos del sector
C. Análisis de alternativas estratégicas
2. Componentes de Planificación Estratégica
D.
E.
F.
G.
Paso 4
Identificación de la Visión del sector
Identificación de la Misión institucional
Identificación de los Valores Estratégicos
Construcción de a Matriz de Marco Lógico
Resultados Comparados
4.1.1 COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que ayuda
al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias, a la definición de los
recursos que son necesarios para lograr los resultados esperados, no obstante
su mayor valor, el de ser un proceso productor y acumulador de conocimiento
para el desarrollo, por lo tanto, el plan estratégico, como marco de referencia,
debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones
directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debe contar
con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la
gestión organizacional, tales como Marco Normativo e Institucional, una
definición de la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de
indicadores.
65
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SUS COMPONENTES
¿Quiénes somos?
Marco Normativo e Institucional
 Análisis de las leyes y normativas
 Prioridades Gubernamentales
 Identificación de la contribución de la
organización a las prioridades del PND
¿Qué hacemos?
Misión
Descripción concisa y clara de la razón de ser de
la entidad.
¿Para qué lo hacemos?
Visión
Futuro deseado. Como se desea ser reconocido,
con que valores.
¿Qué resultados queremos lograr?
Objetivos Estratégicos
Resultados que la entidad espera obtener, dado
su rol, de modo de permanecer en su misión.
Deben ser claros, realistas desafiantes y
congruentes.
¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos?
Estrategias
Plan de acción para lograr los objetivos
estratégicos y determinar el presupuesto.
¿Cómo mediremos el desempeño logrado?
Indicadores de Desempeño
Para medir los logros, evaluar impactos y
tomar acciones correctivas.
Análisis
del
entorno y
del
ambiente
interno
66
4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURISMO
2008-2018 (PENTUR)
COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PENTUR
MARCO NORMATIVO
Funciones Asignadas al Sector
El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR creado por Ley Nº
27779 publicado en el diario Oficial El Peruano el 11 de julio del 2002, es un
Organismo conformante del Poder Ejecutivo, rector de los Sectores Comercio
Exterior y Turismo y constituye un pliego presupuestal con autonomía
administrativa y económica de acuerdo a Ley.
Mediante Ley Nº 27790, del 23 de Julio de 2002, se aprueba la Organización y
Funciones del MINCETUR, y mediante Decreto Supremo Nº 005-2002MINCETUR se aprueba su Reglamento de Organización y Funciones. El
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo define, dirige, ejecuta, coordina y
supervisa la política de comercio exterior y de turismo. Tiene la responsabilidad
en materia de la promoción de las exportaciones y de las negociaciones
comerciales internacionales, en coordinación con los Ministerios de Relaciones
Exteriores y de Economía y Finanzas y los demás sectores del Gobierno en el
ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, está encargado de la
regulación del Comercio Exterior. El titular del sector dirige las negociaciones
comerciales internacionales del Estado y está facultado para suscribir
convenios en el marco de su competencia. En materia de Turismo promueve,
orienta y regula la actividad turística, con el fin de impulsar su desarrollo
sostenible, incluyendo la promoción, orientación y regulación de la artesanía. El
MINCETUR comprende al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, a los
Organismos Públicos Descentralizados, Proyectos y Comisiones bajo su
jurisdicción. Su competencia se extiende a las personas naturales y jurídicas
que realizan actividades vinculadas a los sectores Comercio Exterior y Turismo.
Son objetivos asignados por Ley al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
los siguientes:
En materia de Turismo:
 Promover el desarrollo de la actividad turística como un medio para
contribuir al crecimiento económico y al desarrollo social del país,
propiciando las condiciones más favorables para el desarrollo de la iniciativa
privada y la generación de empleo;
 Contribuir al proceso de fortalecimiento de la identidad, el respeto a la
diversidad cultural, y a la integración nacional y regional, fomentando la
conciencia turística;
 Promover el uso racional y sostenible con fines turísticos del Patrimonio
Cultural y Natural de la Nación, procurando la conservación de las formas
de vida, costumbres e identidad cultural de las comunidades involucradas
en el desarrollo de la actividad turística y la mejora de su calidad de vida;
67
 Contribuir al proceso de descentralización nacional, promoviendo la
actividad turística a través de los gobiernos regionales y locales, la
comunidad organizada y el sector privado;
 Promover el desarrollo de la actividad artesanal, a través del incremento de
la productividad y competitividad de sus agentes, fortaleciendo su identidad
y su acceso al mercado nacional y de exportación;
 Preservar a través de la producción artesanal los valores culturales,
históricos y la identidad nacional.
Son funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo:
1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política de comercio
exterior, con excepción de la regulación arancelaria, así como la política de
turismo, en concordancia con la política general del Estado y en
coordinación con los sectores e instituciones vinculados a su ámbito. En el
caso del turismo se deberá tomar en cuenta su carácter multisectorial e
interdependiente, así como los componentes sociales y culturales de las
actividades de su competencia;
2. Dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes y programas nacionales
sectoriales de desarrollo en materia de comercio exterior, integración,
promoción de exportaciones, turismo y artesanía;
3. Establecer el marco normativo para el desarrollo de las actividades de
comercio exterior coordinando con los sectores e instituciones que
corresponda, así como para el desarrollo de las actividades turística y
artesanal a nivel nacional, supervisando el cumplimiento de la normatividad
emitida, estableciendo las sanciones e imponiéndolas, de ser el caso, en el
ámbito de su competencia;
4. Representar al país en los foros y organismos internacionales de comercio,
turismo, cooperación económica y esquemas de integración, debidamente
coordinadas con el Ministerio de Economía y Finanzas. Actuar como
Órgano de enlace entre el Gobierno Peruano y los organismos
internacionales de integración y de comercio internacional, en el ámbito de
su competencia;
5. Negociar, suscribir y poner en ejecución los acuerdos o convenios
internacionales en materia de comercio exterior, integración, cooperación
económica y social, y otros en el ámbito de su competencia. Asimismo, es
responsable de velar por el cumplimiento de dichos acuerdos tanto en el
ámbito nacional como en el internacional; y difundir los acuerdos
comerciales suscritos, así como las negociaciones en proceso;
6. Establecer mecanismos o sistemas de coordinación intersectorial con las
entidades involucradas en las actividades de su competencia; y orientar el
funcionamiento
de
los
Organismos
Públicos
Descentralizados
correspondientes al Sector y Comisiones Sectoriales;
7. Orientar y promover el desarrollo de las exportaciones, del turismo y la
artesanía en términos de eficiencia y competitividad, en coordinación con
las oficinas comerciales del Perú en el exterior cuando corresponda;
8. Apoyar al sector privado en la generación e identificación de nuevos
productos de exportación y en el desarrollo de nuevos mercados, así como
defender los intereses comerciales de los exportadores peruanos en el
exterior ante los foros y organismos internacionales de comercio;
68
9. Proponer la política de Zonas Francas, de Tratamiento Especial Comercial y
de Zonas Especiales de Desarrollo. En lo que respecta a la actividad
productiva que se realiza dentro de dichas zonas, ésta se regulará por la
normativa sectorial correspondiente;
10. Emitir opinión técnica vinculante e intervenir en la formulación de políticas,
acciones y propuestas normativas que tengan incidencia determinante
respecto a materias o actividades del ámbito de su competencia;
11. Proponer y establecer acciones de coordinación con los órganos
competentes tendientes a la protección y conservación del medio ambiente,
patrimonio cultural y recursos naturales vinculados con el desarrollo de las
actividades turística y artesanal, supervisando su cumplimiento en
coordinación con dichos órganos;
12. Proponer la declaración de Zonas de Desarrollo Turístico Prioritario, y de
Reservas Turísticas;
13. Promover el incremento del turismo interno y receptivo y orientar la
estrategia de promoción de las inversiones en actividades turísticas y
afines;
14. Promover e incentivar la capacitación técnica y profesional en el ámbito del
turismo;
15. Promover la capacitación, acceso a sistemas de información, asistencia
técnica y asesoría del sector artesanal;
16. Promover la constitución de Centros de Innovación Tecnológica – CITE
artesanales y de actividades conexas;
17. Gestionar y canalizar la cooperación técnica internacional destinada al
desarrollo del comercio exterior, turismo y artesanía;
18. Promover la imagen del Perú con el fin de incrementar el desarrollo del
comercio exterior y el turismo incluyendo la artesanía;
19. Las demás funciones contempladas en la Ley Nº 26961, Ley para el
Desarrollo de la Actividad Turística, así como las que le sean asignadas.
Las funciones y programas que le corresponden al Sector MINCETUR, de
acuerdo a su Estructura Funcional Programática, son las que aparecen en
el siguiente cuadro:
Fuente: MINCETUR
69
De acuerdo con el diagnóstico del Sector Turismo, se formula el PENTUR bajo
los siguientes conceptos: la visión, misión, valores, política, estrategia y
objetivos, con el objetivo de favorecer el desarrollo turístico sostenible y
territorialmente equilibrado en el Perú para los próximos años.
PROBLEMÁTICA
FODA
Debilidades y amenazas por eje temáticos:
a) Planificación y gestión de destinos
Debilidades
 La planificación y gestión de las distintas regiones del Perú está en
manos de diferentes actores, con pareceres contrapuestos y falta de
consenso.
 Existe una escasa coordinación entre las instituciones del sector público
con injerencia en el desarrollo turístico de cada destino del país.
 Inadecuados mecanismos de consenso y coordinación entre los agentes
públicos y privados del destino turístico.
 Los Gobiernos Regionales y el sector privado no han asumido aún en su
totalidad los nuevos retos de la descentralización.
 Incapacidad del sistema para sancionar el incumplimiento de las normas
y revertir la informalidad en la actividad turística.
 Rara vez los territorios cuentan con un órgano de gestión común que
ordene la planificación y gestión del destino.
 Débil capacidad de gestión turística de muchos gobiernos regionales y
locales.
 Baja capacidad de los gobiernos regionales y locales para planificar y
ejecutar inversión.
 Algunos destinos turísticos en el país no cuentan con los servicios
básicos adecuados, como abastecimiento de agua potable, tratamiento
de aguas residuales y tratamiento de residuos sólidos, lo que incrementa
la degradación ambiental de estos destinos.
 Algunos destinos turísticos en el país se promocionan sin una
planificación previa, lo que hace que se exceda la capacidad de carga y
se deteriore el recurso turístico.
 Deficiente coordinación multisectorial en las inversiones relacionadas
con el turismo.
 Pocos destinos poseen una herramienta válida de planificación turística
consensuada; las iniciativas de planificación turística planteadas en
algunos destinos no han tenido repercusión sobre su población.
 Informalidad y baja representatividad gremial en el sector privado.
 Información estadística primaria incompleta y Cuenta Satélite de
Turismo desactualizada.
70
 El Sector tiene poco conocimiento acerca de la aplicación de los
resultados sobre los estudios de mercado.
 No existe un centro de documentación que agrupe toda la información
en materia turística para el Perú.
Amenazas
 Elevado grado de competencia de otras zonas turísticas emergentes con
respecto al Perú, puesto que algunos países ya han concluido sus
planes nacionales.
 La vigencia del Fondo de Desarrollo y Promoción Turística solo se
extiende hasta el año 2013.
 Problemática derivada del exceso de procesos burocráticos y la falta de
información para inversión privada y desarrollo de los destinos turísticos.
 Debilidad de los gobiernos regionales para asumir sus competencias en
turismo.
 Inseguridad, delincuencia común, ruido y accidentes en carreteras.
 Inseguridad e inestabilidad política en los países vecinos.
 Reclamos sociales con creciente violencia.
 Creciente deterioro y/o pérdida de algunas estructuras urbanas,
arqueológicas patrimoniales y recursos naturales.
b) Territorio y destino
Debilidades
 Inadecuada articulación de la normativa para la conservación de los
recursos naturales y culturales.
 Falta de un control eficaz para la protección del patrimonio natural y
cultural del Perú.
 Ausencia de normas ambientales en el sector Turismo.
 Poca claridad en las competencias ambientales por parte de los actores
involucrados.
 Profunda desconfianza de la normativa institucional en conservación.
 Alteración y agresión al paisaje por la presencia de numerosas
edificaciones ajenas al contexto propio de los destinos.
 Escasa y deficiente evaluación de los impactos negativos sociales,
económicos y ambientales que genera la actividad turística en casi todos
los destinos turísticos del Perú.
 Falta de desarrollo e implementación de planes de ordenamiento
territorial que determinen la ocupación y usos del suelo en función de los
recursos y potencialidades en cada destino.
 Bajo conocimiento de los temas ambientales relacionados al turismo por
parte de los tomadores de decisión públicos y privados.
 Escasa permeabilidad y difícil acceso a la mayoría de los recursos
turísticos del país. Alcanzar muchos destinos del Perú representa un
verdadero reto, debido a que las carreteras y las vías de acceso se
encuentran en un estado deficiente.
71
 Insuficiente infraestructura básica en muchos de los destinos turísticos
(luz, agua, saneamiento y telecomunicaciones).
 Los equipamientos turísticos carecen de una ordenación y un nivel de
desarrollo adecuado, circunstancia que va en detrimento de la
experiencia turística de los visitantes.
 Escaso trabajo en cuanto a temas de facilitación turística.
 Solo existe un aeropuerto internacional comercialmente operativo, el
Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.
Amenazas
 Atraso en los procesos de validación y aplicación de los planes y
reglamentos de las entidades responsables.
 Al no aplicarse adecuadamente medidas adecuadas y mecanismos de
control persiste el riesgo de degradación medioambiental y cultural.
 Afectación de los destinos turísticos por el cambio climático.
 Numerosos recursos históricos y arqueológicos del país se encuentran
desprotegidos, lo que genera un importante riesgo en la pérdida de
patrimonio.
 Contaminación, depredación y desastres naturales en el país.
 Lejana perspectiva para mejorar la inadecuada infraestructura básica
para desarrollar nuevos destinos turísticos.
 Deslizamiento e inestabilidad de taludes en numerosas zonas del país.
 Incremento del transporte pesado en las carreteras del Perú.
c) Producto
Debilidades
 Escaso número y variedad en la oferta de alojamientos turísticos.
 Incumplimiento de la normativa vigente por parte de los prestadores de
servicios turísticos.
 Insuficiente fiscalización por parte de las autoridades competentes.
 Insuficiente planta turística en destinos con potencial.
 Concentración de la oferta turística en el sur del país.
 Señalización turística de los principales destinos turísticos deficiente e
insuficiente.
 Irregular nivel de calidad de los servicios turísticos.
 Poco interés de las autoridades competentes en el proceso de
categorización y jerarquización de recursos turísticos.
 Escaso nivel de asociatividad en el sector empresarial.
 Falta de innovación en la conformación de la oferta turística.
 Más del 90% de prestadores de servicios turísticos en el Perú son
PYMES con bajo nivel tecnológico y de inversión.
 Concentración de los alojamientos turísticos en determinados núcleos de
población del país.
 Escasez de mano de obra calificada capaz de adecuarse a las
necesidades del sector turístico.
72
 Escasa conciencia turística en la población y falta de responsabilidad
social empresarial.
 Poco desarrollo de negocios inclusivos en turismo.
 Concentrada oferta en capacitación sobre el sector turístico.
 Falta de incorporación de la planificación y gestión de destinos en las
currícula educativas.
 Insuficiente profesionalización de las pequeñas empresas turísticas en
materia de dirección y gestión empresarial.
 Falta de una mayor percepción sobre el aprovechamiento económico de
la actividad turística en el país.
 Falta un sentimiento de grupo que permita un trabajo coordinado para el
desarrollo de destinos.
 Falta de capacitación y asesoramiento sobre la gestión de sus negocios
turísticos a los empresarios que prestan servicios en las comunidades
rurales.
 Inadecuada profesionalización de guías turísticos y casi nula
preparación para atender turistas con intereses especiales de viaje.
 Falta de una mayor conciencia de la población sobre el valor del
Patrimonio Arqueológico del Perú.
Amenazas
 Mayor competencia en el mercado internacional por la existencia de
productos con mejor calidad y bajo costo.
 Insuficiente frecuencia de vuelos y rutas aéreas internacionales y
nacionales.
 Dificultades para retener profesionales calificados en las actividades
relacionadas con el turismo.
 Falta de conocimiento real sobre las necesidades de la demanda para
generar acciones formativas específicas.
 Falta de adaptación a las innovaciones tecnológicas y a las nuevas
estructuras de mercado en la capacitación turística.
d) Promoción, comunicación y comercialización
Debilidades
 Limitada comunicación y comercialización de los productos turísticos no
tradicionales del país.
 Visión del turista receptivo orientada principalmente a los circuitos
turísticos tradicionales.
 Escasa coordinación entre las empresas turísticas y el destino para la
comunicación conjunta del país.
 La percepción del turista receptivo principalmente asocia al Perú con
Machu Picchu.
 La comercialización sigue estando orientada hacia una comunicación
masiva, sin valorar la diferenciación de los diversos segmentos de
mercado.
73
 Dependencia excesiva de empresas internacionales para la
comercialización del producto turístico peruano, lo que innegablemente
produce una fuga del capital generado por sus recursos turísticos.
 Escaso compromiso en calidad y profesionalización empresarial para la
comercialización de los productos turísticos del país.
 En general, la población del Perú no está correctamente capacitada para
vender sus productos a los turistas.
 Existe un desconocimiento de los procesos de marketing por los
empresarios, lo que supone una inadecuada comercialización de los
productos turísticos peruanos.
 Ausencia de áreas comerciales definidas en la mayoría de las empresas
turísticas.
 Falta de innovación en la gestión comercial por la propia naturaleza de la
oferta, de origen semiprofesional.
 Bajo nivel de manejo y conocimiento de los consumidores potenciales
según las nuevas tendencias del mercado.
 Los operadores externos no tienen una comunicación fluida con su
contraparte local de los distintos destinos del país.
 Falta una mayor integración entre las necesidades del destino y las
acciones de los agentes de la oferta turística.
 Elevado grado de atomización de las unidades de comercialización
turística del Perú, limitando la posibilidad de poder competir con
instrumentos compartidos.
 Insuficientes plataformas comerciales a través del Internet y las nuevas
tecnologías.
 Falta de una homogeneidad de la promoción, comunicación y
comercialización del Perú.
 Escasa articulación de la información y estadística turística, que
actualmente se encuentra fragmentada y dispersa en el territorio.
 Irregular calidad en la recolección de estadística turística, por los
distintos agentes encargados.
 Sobre el turismo interno (en comparación con el receptivo), no existen
mecanismos eficientes para la recolección de información con los que se
puedan desarrollar políticas concretas de trabajo.
 Excesiva concentración geográfica de la demanda en determinados
circuitos y corredores turísticos.
Amenazas

 Una comercialización sin planificación está provocando impactos
negativos en el territorio del destino.
 Cada región quiere hacer su propia marca sin tener en cuenta los
lineamientos fundamentales de la marca país.
 La inseguridad y los problemas sociales puede desalentar la demanda
actual y potencial, dirigiéndola hacia otros mercados posicionados como
más confiables.
 La crisis económica a nivel mundial por el alza del barril de petróleo, lo que
genera como consecuencia una contracción de la demanda de vuelos
nacionales e internacionales.
74
 La lejanía de los mercados prioritarios y potenciales más importantes
complica los procesos de fidelización de la demanda.
 Existe una saturación en Machu Picchu, circunstancia que amenaza la
satisfacción de su experiencia turística.
 Cambio de tendencia a los short break holidays.
VISIÓN
El Perú está posicionado en el mercado nacional y en los principales mercados
emisores internacionales como un destino turístico seguro, competitivo y
confiable, líder en América Latina, que tiene una oferta de productos turísticos
competitiva, diversificada y sostenible; un marco legal e institucional adecuado
y una gestión participativa y descentralizada; una conservación y uso racional
de su megadiversidad natural, histórica e intercultural, y una identidad turística
propia.
MISIÓN
Organizar, promover y dirigir el desarrollo sostenible y competitivo de la
actividad turística del Perú mediante procesos integradores, concertados y
descentralizados, impulsando el desarrollo económico y social, generando
empleo digno que mejore la calidad de vida de la población y garantizando la
valoración y conservación del patrimonio nacional histórico, natural y cultural.
VALORES
Los valores fundamentales que rigen las acciones de los involucrados en el
Plan Estratégico Nacional de Turismo son:







Identidad nacional
Compromiso con la Calidad Total
Formalidad, profesionalismo y orden
Honestidad, honradez, integridad y ética
Dedicación, esmero y pasión
Solidaridad y responsabilidad social
Respeto por el territorio, los recursos del país, los ciudadanos, los visitantes
y la cultura.
ESTRATÉGIA
 Objetivos estratégicos
Con el fin del cumplimiento de las políticas designadas y siguiendo el modelo
propuesto se pretende encaminar nuestro país hacia una mayor competitividad
75
económica, un mayor equilibrio y un desarrollo sostenible, dentro de un
territorio accesible y bien conectado.
La elaboración de PENTUR busca la consolidación y el reconocimiento del
sector Turismo como una actividad económica estratégica, relevante y
prioritaria, con alto impacto social y generadora de empleo. El incremento de la
participación del sector turístico en la economía del país es una meta que se
debe considerar junto con el aprovechamiento y la conservación de los valores
socioculturales y medioambientales que constituyen la ventaja competitiva del
Perú en materia turística.
Para responder a estas necesidades de manera ordenada, el Sector Turismo
considera un objetivo general y unos objetivos estratégicos que respondan a la
política y a la estrategia propuesta:
Objetivo general:
Alcanzar un turismo sostenible como herramienta de desarrollo económico,
social y ambiental del Perú.
Objetivos estratégicos:
Objetivo 1:
Objetivo 2:
Objetivo 3:
Objetivo 4:
Promover la cultura turística y la seguridad para el visitante.
Desarrollar una oferta turística competitiva y sostenible.
Promover una demanda sostenida del turismo.
Fortalecer las capacidades de las instituciones vinculadas con la
actividad turística.
 Políticas del sector turismo
 El turismo sostenible se constituye como base del desarrollo integral del
país, promoviendo el uso responsable de los recursos culturales y
naturales, mejorando la calidad de vida de las poblaciones locales y
fortaleciendo su desarrollo social, cultural, medio ambiental y económico.
 La diversificación y ampliación de la oferta turística del país, se orienta
hacia el desarrollo de productos turísticos innovadores que respondan a las
exigencias de la demanda nacional e internacional.
 Las modalidades, productos turísticos y formas de gestión del turismo, que
promuevan la incorporación económica, social, política y cultural de los
grupos sociales excluidos y vulnerables son considerados prioritarios.
 La promoción de inversiones se realiza con una intención de eficacia. La
inversión nacional y extranjera tienen iguales oportunidades, contribuyendo
a la generación de empleo, mejora de la calidad de vida de la población
anfitriona y transformación de recursos en productos turísticos competitivos
y sostenibles.
 El desarrollo de productos y servicios turísticos de calidad constituye la
base de la competitividad de los destinos turísticos.
76
 La seguridad es un componente indispensable para el desarrollo de los
productos y servicios turísticos. La cultura de seguridad es un elemento
esencial en los destinos tanto para la calidad de vida de sus pobladores
como para todos aquellos turistas que lo visitan.
 La gestión del turismo articula el funcionamiento del sector público y
privado, buscando la participación e integración de los Gobiernos
Regionales, Locales y de los gremios representativos del Sector Turismo.
 La participación y compromiso de la población en general y de los actores
involucrados en la actividad turística y en la protección de los atractivos, es
fundamental y prioritario en el proceso de generación de condiciones que
permitan el desarrollo del turismo.
 La lucha contra la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes es una
política prioritaria para el desarrollo de la actividad turística. Así, se pretende
erradicar este peligro mediante el trabajo conjunto con los organismos
públicos y privados competentes.
 La promoción se realiza sobre destinos que cuentan con la oferta turística
desarrollada. De esta manera se apunta hacia los distintos mercados
prioritarios, aprovechando los canales de comercialización apropiados.
INDICADORES
(pagina siguiente)
77
Fuente: MINCETUR
78
4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR
ANÁLISIS DE SITUACIÓN
A. ANÁLISIS DE PROBLEMAS
Los componentes de la problemática del sector han sido inferidos de los
contenidos del documento, especialmente del análisis FODA (debilidades y
amenazas) de lo que en el documento se define como ejes temáticos, pues no
existe un ítems que especifique la problemática.
Problemática
Insuficientes condiciones para liderar el turismo en América
Latina
Deficiente cobertura de las expectativas de la
demanda turística
Insuficiente/Deficiente
diversificación de la
oferta turística
Insuficiente uso
racional de la
megadiversidad
cultural
Insuficiente uso
racional de la
megadiversidad
de los recursos
culturales
Insuficiente
sostenibilidad de
la oferta turística
Insuficiente uso
racional de la
megadiversidad
de los recursos
naturales
Deficiente
Marco
legal
Deficiente
gestión de
identidad
Nacional
Deficiente
gestión
institucional
Existencia de
informalidad
Deficiente
gestión
participativa
Deficiente
gestión
descentralizada
Insuficiente solidaridad
y responsabilidad
social
Insuficiente
confianza en
la actividad
turística
Insuficiente
profesionalismo
79
B. ANÁLISIS DE OBJETIVOS
Objetivos
Turismo líder en América
Oferta turística competitiva
Oferta
turística
sostenible
Oferta turística
diversificada
Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
culturales.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
naturales.
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Actividad
sustentada en
la formalidad
Gestión
participativa
Gestión
descentralizada.
Actividad sustentada
en la solidaridad y
responsabilidad social
Gestión de
la
confianza.
Actividad
sustentada en el
profesionalismo
80
C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA
En el caso del PENTUR los problemas fueron identificados y validados por los
involucrados en el desarrollo del sector, tanto del sector público como privado,
por lo tanto el árbol de objetivos es exhaustivo, representativo con respecto a la
problemática que los involucrados están interesados en solucionar. De este
modo se tomará todo el árbol de medios y fines como la estrategia del
PENTUR.
Estrategia
Oferta
turística
sostenible
Oferta turística
diversificada
Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
culturales.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
naturales.
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Actividad
sustentada en
la formalidad
Gestión
participativa
Gestión
descentralizada.
en la solidaridad y
Gestión de
la
confianza.
Actividad
sustentada en el
profesionalismo
81
COMPONENTES DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
D. VISIÓN
Es el estado final al que queremos contribuir o alcanzar con el logro de
nuestro propósito. (Es la finalidad: responde a la pregunta ¿cuál es el
estado final que se quiere alcanzar?).
VISIÓN
Oferta
turística
sostenible
Oferta turística
diversificada
Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
culturales.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
naturales.
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Actividad
sustentada en
la formalidad
Gestión
participativa
Gestión
descentralizada.
en la solidaridad y
Gestión de
la
confianza.
Actividad
sustentada en el
profesionalismo
VISIÓN: MICETUR (PENTUR)
Turismo líder en América Latina como resultado de una oferta turística
competitiva.
82
E. MISIÓN
Es una guía general para la planeación estratégica, determina el área de
competencia de la intervención, establece la forma en que serán
distribuidos los recursos de acuerdo con las diferentes solicitudes o
resultados encomendados; determina el tamaño de la intervención;
facilita la identificación de fortalezas y debilidades, de oportunidades y
riesgos que deben ser tratados en el proceso de planeación. Por último,
define como la intervención creará valor, el valor necesario para
contribuir al logro de la Visión. En este sentido, su definición, es una de
las responsabilidades más importantes en el planteamiento de una
estrategia.
Es el desempeño de nuestro rol en la producción de resultados para el
logro de un nuestro propósito. (Es nuestro encargo: responde a la
pregunta ¿qué es de lo que nos encargamos y con qué propósito?).
MISIÓN
Oferta
turística
sostenible
Oferta
turística
diversificada
Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
culturales.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
naturales.
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Actividad
sustentada en
la formalidad
Gestión
participativa
+ ROL = MISIÓN
Gestión
descentralizada.
en la solidaridad y
Gestión de
la
confianza.
Actividad
sustentada en el
profesionalismo
MISIÓN: MICETUR (PENTUR)
Fomentar, promover y fortalecer la diversificación y sostenibilidad de la
oferta turística con el propósito de lograr una oferta turística competitiva.
83
F. VALORES
Se trata de los Valores Críticos con los que la intervención debe
comprometer sus esfuerzos, son enunciados esenciales de la visión y
enunciados claves para la realización de la misión, de tal modo alcanzar la
Visión. Estos valores expresan un diseño particular para nuestro modo de
diseñar e implementar la estrategia para sus clientes, son un conjunto de
valores decisivos que definen el valor para el cliente, desde el punto de
vista de este último, nos dice que valor tenemos que proporcionar para
obtener y conservar el interés del cliente de modo de crear un capital social
a través de la gestión de estos valores5.
Oferta
turística
sostenible
Oferta
turística
diversificada
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Gestión
participativa
GC
Gestión
descentralizada.
Creación de
Capital Social
Gestión de la
confianza.
Actividad
sustentada en
la formalidad
en la solidaridad y
Creación de
Capital Social
Actividad
sustentada en
el
profesionalismo
VALORES CON EL TURISTA
VALORES ENTRE OFERTANTES
VISIÓN: MICETUR (PENTUR)
Turismo líder en América Latina como resultado de una oferta turística
competitiva, sustentada en la formalidad, la solidaridad y
responsabilidad social y el profesionalismo.
5
, El término está relacionado con las normas, instituciones y organizaciones que promueven la
confianza, la ayuda recíproca y la cooperación.
84
G. CONSTRUCCIÓN DE A MATRIZ DE MARCO LÓGICO
1. De la estrategia a la Matriz de Marco Lógico
Se postula una transposición directa del árbol de objetivos al resumen
narrativo de la MML. Sin embargo, ello puede no ser posible, requiriéndose
de algunos ajustes para obtener un buen resumen narrativo. Puede ser
necesario cambiar la redacción y habrá que revisar cuidadosamente que se
mantenga la lógica vertical causa-efecto de medio-fin al pasar del árbol de
objetivos al resumen narrativo.
Resumen narrativo e identificación del fin, propósito, resultados y líneas de
política sectorial del PENTUR:
PENTUR
Fin
VISIÓN
Propósito
MISIÓN
Resultados
Líneas de política
Sectorial
85
Puede verse que el primer y segundo nivel, del Resumen Narrativo del
PENTUR, corresponden a la Visión y el segundo y tercer nivel a la Misión, de
este modo, se puede concluir que el valor sistémico del propósito de la MML es
el de unificar, alinear, la Misión con la Visión. La Misión unifica los resultados a
ser logrados con el rol de los responsables de hacerlo, unificándolos a su vez
con el propósito en la Visión, de modo de quedar alineados el rol y los
resultados con la Visión a través del propósito. He aquí la importancia de un
propósito adecuadamente identificado y formulado, lo que hace de tener
especial cuidado con la formulación y comprobación de la Hipótesis Global
Negativa. El árbol de problemas debe ser validado de forma correcta, esto es
que recoja la problemática correcta, así, los intereses de los beneficiarios del
plan estratégico estarán alineados con el problema a ser intervenido, de modo
que la formulación del árbol de objetivos, la Hipótesis Global Positiva se pueda
formular con sostenibilidad.
Resumen
Narrativo
PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURÍSMO (PENTUR)
Fin
Turismo líder en América Latina
Propósito
1 Oferta turística diversificada
Resultados
2 Oferta turística sostenible
Líneas de
Política
Sectorial
1.1
1.2
1.3
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Uso racional de la megadiversidad cultural.
Uso racional de la megadiversidad de los recursos culturales.
Uso racional de la megadiversidad de los recursos naturales.
Marco legal adecuado.
Gestión de identidad Nacional.
Gestión participativa.
Gestión descentralizada.
Gestión institucional adecuada.
Gestión basada en la confianza.
El PENTUR es una Hipótesis Global Positiva, una Hipótesis de Desarrollo que
postula que:
“Si se implementan proyectos bajo las Líneas de Política Sectorial para cada
Resultado, entonces, se producirán los Resultados, si se producen los
Resultados, así entonces, se logrará el Propósito y si se habrá contribuido al
Fin”.
86
2. Estructura de planeamiento
Utilizando la propiedad recursiva de la MML, el Marco Lógico en Cascada,
identificamos la estructura de planeamiento subyacente: plan, programas,
sub-programas o proyectos:
PENTUR EN CASCADA
COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PENTUR
Resumen
Narrativo
PLAN
Fin
Turismo líder en
América Latina
Propósito
Oferta turística
competitiva
Resumen
Narrativo
Fin
1 Oferta turística
diversificada
Resultados
Propósito
1.1 Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
megadiversidad de
los recursos
culturales.
megadiversidad de
los recursos
naturales.
2.1 Marco legal
adecuado.
2.2 Gestión de identidad
Nacional.
2.3 Gestión participativa.
2.4 Gestión
descentralizada.
2.5 Gestión institucional
adecuada.
2.6 Gestión basada en
la confianza.
1 Oferta turística
diversificada
Fin
2 Oferta turística
sostenible
Resultados
Líneas de
Acción
SUB-PROGRAMAS
O
MEGAPROYECTOS
Oferta turística
competitiva
1 Oferta turística
diversificada
2 Oferta turística
sostenible
Líneas de
Política
Sectorial
PROGRAMAS
Resumen
Narrativo
megadiversidad
cultural.
megadiversidad de
los recursos
culturales.
megadiversidad de
los recursos
naturales.
2.1 Marco legal
adecuado.
Nacional.
2.4 Gestión
descentralizada.
adecuada.
2.6 Gestión basada en la
confianza.
2 Oferta turística
sostenible
Propósito
megadiversidad
cultural.
megadiversidad de
los recursos
culturales.
megadiversidad de
los recursos
naturales.
2.1 Marco legal
adecuado.
Nacional.
2.4 Gestión
descentralizada.
adecuada.
2.6 Gestión basada en
la confianza.
Resultados
Acciones
87
La matriz de componentes de la estructura de planeamiento, nos muestra la
influencia directa de las líneas de política sectorial en el diseño
programático del PENTUR. Recordemos que el nombre de un proyecto es
el propósito del proyecto, de igual modo será, para un plan, programa o
sub-programa, se le denominará como su propósito. De este modo, si a la
última columna, de la estructura de planeamiento, la denominamos
megaproyectos cada propósito de esta columna constituirá un
megaproyecto, de modo que toda línea de política sectorial del plan, que es
un propósito en la columna de megaproyectos, constituirá un megaproyecto.
De igual modo, si a la última columna la denominamos sub-programas,
cada propósito de esta columna será un sub-programa. Así también si
construimos una cuarta columna, la columna de los proyectos, las líneas de
política sectorial, cada línea, constituirá un fin, al cual un determinado
grupo de proyectos contribuirá a su logro. Esta es la influencia programática
de las líneas de política sectorial, es cuando se definen las líneas de política
sectorial que se definen los sub-programas o megaproyectos sectoriales.
La estructura nos muestra un plan compuesto por dos programas. El primer
programa compuesto por tres (3) megaproyectos o sub-programas y el
segundo
programa compuesto por seis (6) megaproyectos o subprogramas:
88
3. El PENTUR expresado en Matrices de Marco Lógico.
Desde el punto de vista de las Matrices de Marco Lógico, esquemáticamente la
estructura de planeación se expresa como una red de matrices de mediosfines:
SUB-PROGRAMA 1-1
Objetivos
PROGRAMA 1
PLAN
FIN
Objetivos
Indicadores
Fuente
Condicionante
Resultados
Propósito
Actividades
Condicionante
Presupuesto
SUB-PROGRAMA “1.n”
Presupuesto
Acciones
Fuente
Propósito
Fin
Resultados
PROPÓSITO
Indicadores
Fin
Objetivos
Indicadores
Fuente
Condicionante
Fuente
Condicionante
Fin
RESULTADOS
Propósito
Resultados
L. DE ACCIÓN
Actividades
Presupuesto
SUB-PROGRAMA 2.1
Objetivos
PROGRAMA 2
Objetivos
Indicadores
Fin
Indicadores
Fuente
Condicionante
Propósito
Fin
Resultados
Propósito
Actividades
Presupuesto
Resultados
Acciones
Presupuesto
SUB-PROGRAMA “2-n”
Objetivos
Indicadores
Fuente
Condicionante
Fin
Propósito
Resultados
Actividades
Presupuesto
89
PENTUR: OFERTA TURÍSTICA COMPETITIVA
OBJETIVOS
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
FIN
Latina
PROPÓSITO
RESULTADOS
1. Oferta turística
diversificada
2. Oferta turística sostenible
LÍNEAS DE POLÍTICA
SECTORIAL
megadiversidad cultural.
megadiversidad de los
recursos culturales.
recursos naturales.
2.1 Marco legal adecuado.
Nacional.
2.4 Gestión descentralizada.
adecuada.
2.6 Gestión de la confianza.
90
PROGRAMA 1: OFERTA TURÍSTICA DIVERSIFICADA
OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
diversificada
RESULTADOS
recursos naturales.
LÍNEAS DE ACCIÓN
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
sostenible
91
PROGRAMA 2: OFERTA TURÍSTICA SOSTENIBLE
OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
RESULTADOS
Nacional.
adecuada.
2.6 Gestión basa en la
confianza.
LÍNEAS DE ACCIÓN
2.1.1
…
2.2.1
…
2.3.1
…
2.4.1
…
2.5.1
…
2.6.1 Dar sustento a la
formalidad.
2.6.2 Dar sustento a los
valores de solidaridad y
responsabilidad social.
2.6.3 Dar sustento a los
valores de un turismo
profesional.
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
1 Oferta turística
diversificada
92
Existen seis (6) sub-programas o megaproyectos, sólo tomaremos como
ejemplo a uno de ellos:
SUB-PROGRAMA2.6: GESTIÓN DE LA CONFIANZA
OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
confianza.
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
2.1 Marco legal
adecuado.
2.2 Gestión de
identidad
Nacional.
2.3 Gestión
participativa.
2.4 Gestión
descentralizada.
2.5 Gestión
institucional
adecuada.
RESULTADOS
2.6.1
2.6.2
2.6.3
ACCIONES
2.6.1.1
2.6.2.1
2.6.3.1
93
4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR
a. VISIÓN Y MISIÓN
EVALUACIÓN DE LA VISIÓN PENTUR
CONCEPTO
REFORMULADA
VIGENTE
Perú: turismo líder en América Latina como resultado
de una oferta turística competitiva, sustentada en la
formalidad, la solidaridad y responsabilidad social y el
profesionalismo.
El Perú está posicionado en el mercado
nacional y en los principales mercados
emisores internacionales como un
destino turístico seguro, competitivo y
confiable, líder en América Latina, que
tiene una oferta de productos turísticos
competitiva, diversificada y sostenible;
un marco legal e institucional adecuado
y una gestión participativa y
descentralizada; una conservación y uso
racional de su megadiversidad natural,
histórica e intercultural, y una identidad
turística propia.
FINALIDAD
Perú: turismo líder en América Latina
Indicadores
competitiva, diversificada y sostenible;
un marco legal e institucional adecuado
y una gestión participativa y
turística propia.
MEDIOS
Resultado de una oferta turística
competitiva
Indicadores
VISIÓN
VALORES



Sustentada en la formalidad
Sustentada en la solidaridad y
Sustentada en el profesionalismo
Indicadores
 Podemos ver que la primera diferencia observable entre la visión
reformulada y la visión vigente es que esta última no contiene los valores en
su definición, los valores se han definido aparte. Es relevante en la visión el
cómo queremos se reconozca el posicionamiento del turismo en el mundo.
 La segunda diferencia, es que la definición de la visión vigente, no define
los medios para alcanzar su finalidad, factor de suma importancia para la
definición de la misión, sin esta definición la misión carece de propósito,
pues no se indica. De otro modo, la carencia de este factor deja libertad a
que se formulen misiones cada una con un medio alternativo, excluyente
94
uno de otro, más tarde alguien puede sugerir un misión que no conecte con
los valores necesarios, ya que no existen tanpoco en la definición de la
visión vigente.
 La visión vigente carece de la objetividad, en comparación con la visión
reformulada, los componentes de su finalidad carecen de una
direccionalidad clara y concisa, sus componentes carecen de una relación
causal de medio-fin entre ellos, los medios y los fines se mezclan en la
definición de la finalidad, aspecto de importancia programática, la
secuencialidad causal, características con las que cuenta la visión
reformulada.
 Una característica de sumo valor programático, es que la visión reformulada
posee indicadores para cada uno de sus componentes, de modo de
poderse programar metas evaluables y de este modo medir el impacto de
las acciones sobre la visión.
EVALUACIÓN DE LA MISIÓN PENTUR
CONCEPTO
REFORMULDA
VIGENTE
MISIÓN
Fomentar, promover y fortalecer la
diversificación y sostenibilidad de la oferta
turística con el propósito de lograr una oferta
turística competitiva
Organizar, promover y dirigir el desarrollo
sostenible y competitivo de la actividad
turística del Perú mediante procesos
integradores, concertados y
descentralizados, impulsando el desarrollo
económico y social, generando empleo
digno que mejore la calidad de vida de la
población y garantizando la valoración y
conservación del patrimonio nacional
histórico, natural y cultural.
PROPÓSITO
lograr una oferta turística competitiva
 desarrollo sostenible y competitivo de la
actividad turística del Perú
ROL
Fomentar, promover y fortalecer
Organizar, promover y dirigir


MEDIOS


Diversificación oferta turística
Sostenibilidad de la oferta turística


mediante procesos integradores,
concertados y descentralizados,
impulsando el desarrollo económico y
social,
generando empleo digno que mejore la
calidad de vida de la población
garantizando la valoración y
conservación del patrimonio nacional
histórico, natural y cultural.
 Ambas definiciones de misión, reformulada y vigente, poseen los mismos
componentes, pero no los mismos atributos, la versión vigente, contiene dos
propósitos donde uno es la causa, desarrollo sostenible, y el otro es el
95
efecto, desarrollo competitivo, entonces la sostenibilidad es un medio para
lograr ser competitivo. Como se observo al analizar la visión, la versión
vigente de la visión, carece de medios en su definición y que estos medios
faltantes constituyen el propósito de la misión, entonces si el propósito
fuese únicamente un “desarrollo competitivo” la misión se alinearía con la
visión reformulada, esta observación deja ver la inconsistencia entre la
visión y la misión vigentes, no se alinean.
 De otro modo, puede verse que los medios para permanecer en la misión,
en el caso de la misión vigente, son bastante específicos e insuficientes
para que a través del rol se logre el propósito de la visión del sector, en
tanto, los medios de la misión reformulada son específicos y exhaustivos,
en lo que respecta a la revisión de problemática del sector, las acciones que
pudieran emprenderse en el marco de estos dos medios –diversificación y
sostenibilidad- pueden ser mucho más diversas, muchas más opciones para
el logro de “una oferta turística competitiva” que permita alcanzar la visión
vigente o la reformulada, en comparación con la versión de misión vigente.
Se concluye que la definición de la visión y la misión vigentes es inconsistente,
su estructura no está alineada, y tampoco está alineada la misión con la visión.
b. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Como se ha podido apreciar, a lo largo del proceso de aplicación de la
metodología del ZOPP, que es a partir de la definición del árbol de problemas,
la problemática del sector, que se pueden definir de forma alineada, esto es
con una relación de causa-efecto y de medio-fin, la visión, la misión, los valores
e identificar la estrategia de intervención del sector, conformada por el fin
(Objetivo de Bienestar), el propósito (Objetivo de Desarrollo), los Resultados
Sectoriales y las Líneas de Política Sectorial. No obstante el PENTUR tiene un
diagnóstico, basado en el análisis FODA, la aplicación se hizo sin la referencia
a los temas estratégicos, las Líneas de Política Sectorial, del PENTUR.
La estrategia de intervención del sector, en términos de Marco Lógico, es la
columna de Resumen Narrativo. Esta columna está relacionada a nivel de fin
(Objetivo de Bienestar) y propósito (Objetivo de Desarrollo) con la visión del
sector; a nivel de propósito y resultados con la misión de los interventores; y
son las Líneas de Política Sectorial las que definirán como se lograrán los
Resultados Sectoriales, de modo de alcanzar el Objetivo de Desarrollo del
Sector. Así también, se ha visto como programáticamente, en un Marco Lógico
en cascada, las líneas de política definen los megaproyectos sectoriales o subprogramas sectoriales, de modo que una ves definidas las líneas de política los
megaproyectos o sub-programas quedan establecidos a través de su propósito,
que son las líneas de política
96
PENTUR EN CASCADA
PLAN
Objetivo de Bienestar
PROGRAMA
Resultados
Propósito
Fin
Líneas de Política
Resultados
Propósito
Líneas de Acción
Resultados
SUB-PROGRAMAS
Acciones
Ninguno de estos atributos estructurales, programáticos, posee el PENTUR, de
modo que el PENTUR no tiene las condiciones necesaria para asumir el rol de
ser el Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, el PENTUR no
tiene la estructura suficiente para definir los componentes de la estructura de
planeamiento sectorial, de modo de definir los programas y megaproyectos o
sub-programas sectoriales.
c. COMPONENTES DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Haber definido el Resumen Narrativo del PENTUR, que es la estrategia de
desarrollo del sector, así como los megaproyectos, no es suficiente para contar
con un plan estratégico programático, será necesario definir indicadores para
cada objetivo y línea de política, sólo si se cuenta con ellos se pueden
programar metas para cada uno, y se puede medir el impacto de la
implementación de la estrategia del PENTUR. Para el seguimiento, control,
monitoreo y evaluación de la implementación de la estrategia sectorial, se
requerirá contar con fuentes efectivas de verificación de los indicadores,
información y datos referidos al cálculo del valor de los indicadores, de lo
contrario el diseño de indicadores resultará en una labor sin sustento. El
sistema de Control, Monitoreo y Evaluación es necesario para la verificación de
la Hipótesis de Desarrollo, el PENTUR, si aporta o no impacto, si lo hace, se
habrá producido y acumulado conocimiento para el desarrollo, como resultado
de la demostración de la Hipótesis de Desarrollo, de modo que el ciclo de
proyectos se retroalimenta produciendo mejores impactos y producción y
97
acumulación de conocimiento para el desarrollo. El PENTUR vigente no posee
estos atributos.
Así también se necesita de la identificación de los condicionantes de la
estrategia sectorial, la identificación de los factores externos al control de la
implementación del plan estratégico, cuya ocurrencia es importante para el
logro de los objetivos, aspecto que complementa las necesidades de
seguimiento de la implementación del PENTUR, de modo de evaluar la
idoneidad de la estrategia al respecto, atributo que tampoco posee el diseño
del PENTUR.
Entonces:
CONCLUSIÓN
SE CONCLUYE QUE EL PENTUR, ES UN DEFICIENTE MARCO DE
ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES A CAUSA DE LA
INSUFICIENTE
ALINEACIÓN
DE
SUS
COMPONENTES
DEL
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO, QUE A SU VES IMPOSIBILITAN EL
CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE SU CONTRIBUCIÓN AL
DESARROLLO”.
98
4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL
2000-2011 (PESEM)
COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PESEM
Si nos remitimos al PESEM, respecto de las funciones del MINCETUR,
encontramos que entre las funciones que le son asignadas están:
1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política de comercio
exterior, con excepción de la regulación arancelaria, así como la política de
turismo, en concordancia con la política general del Estado y en
coordinación con los sectores e instituciones vinculados a su ámbito. En el
caso del turismo se deberá tomar en cuenta su carácter multisectorial e
interdependiente, así como los componentes sociales y culturales de las
actividades de su competencia;
2. Dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes y programas nacionales
sectoriales de desarrollo en materia de comercio exterior, integración,
promoción de exportaciones, turismo y artesanía;
Específicamente el ítem 2 nos deja en claro que es responsabilidad del
MINCETUR elaborar, coordinar, dirigir y ejecutar el PENTUR, por consiguiente
el PSEM es el medio para operacionalizar el PENTUR, es parte de él, de sus
componentes subyacente en la estructura de planeamiento del PENTUR, uno
de sus programas para su implementación, lo que quedará claro en las páginas
siguientes.
Problemática
A pesar que el turismo peruano se ha venido recuperando en los últimos años,
en términos de llegadas de visitantes, ingreso de divisas y generación de
empleo, existen múltiples problemas.
El problema principal del Turismo es el no posicionamiento del destino Perú en
los principales mercados, cuyas causas inmediatas son el escaso crecimiento
de la oferta turística, la baja competitividad y la falta de trayectoria de una
política estable de mediano y largo plazo.
Problema General
Escaso desarrollo y fomento del Turismo en el Perú.
Problema Específico 1
 Inadecuada oferta turística y artesanal y escasa promoción y desarrollo
de productos turísticos y artesanales.
 Escaso desarrollo de una oferta turística y de la artesanía de manera
competitiva y sostenible.
 Bajo nivel de calidad de productos turísticos y servicios turísticos.
99
 Deficiente desarrollo de una Política Turística estable en el mediano
plazo que pueda garantizar la competitividad y sostenibilidad de la
actividad turística y artesanal.
 Escaso fortalecimiento de las instituciones vinculadas con la actividad
turística.
 Deficiente desarrollo de una conciencia y cultura turística y artesanal que
garantice la seguridad y satisfacción del visitante, una visión y valores
compartidos.
 Deterioro de la imagen del destino Perú, por efecto de la inseguridad
 Lento crecimiento de la demanda del turismo receptivo, así como del
turismo interno.
 Escasa promoción de la artesanía peruana en los mercados nacionales
e internacionales.
 Insuficientes estrategias de marketing para la promoción integral del país
tanto a nivel nacional e internacional que contribuyan a incrementar el
turismo.
Visión
El Perú está posicionado como país exportador y turístico, con imagen ganada
en los mercados internacionales a través de una oferta de bienes y servicios de
calidad, con valor agregado, diversificada, sostenible y sustentable en el
tiempo. El Comercio Exterior y Turismo contribuyen a forjar una sociedad con
cultura exportadora y conciencia turística orientado a mejorar los niveles de
empleo, distribución de ingresos, condiciones para exportar y un mayor acceso
a mercados internacionales, gracias a la facilitación del comercio exterior, el
desarrollo del turismo y artesanal, la inteligencia comercial, el liderazgo y la
articulación eficiente con los sectores económicos y gubernamentales.
Misión
Es el agente articulador, organizado, eficiente y generador de confianza en el
sector privado, que lidera la acción del Estado en Comercio Exterior, Turismo y
Artesanía orientada ha:
 Optimizar y aprovechar las condiciones de acceso a los mercados
internacionales de los bienes y servicios nacionales.
 Promover
la
competitividad,
descentralización,
sostenibilidad,
sustentabilidad y diversificación de la oferta exportadora, turística y
artesanal.
 Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus
productos.
100
 Promover los valores culturales nacionales, así como la cultura exportadora
y turística.
Estrategia
 Objetivos estratégicos
Objetivo general
Promover el Desarrollo del Turismo Nacional:
Alcanzar el Desarrollo Sostenible del Turismo en el Perú, promoviendo y
fomentando el desarrollo competitivo y sostenible de la actividad turística y
artesanal mediante procesos concertados y descentralizados, generando
empleo, mejor calidad de vida de la población y la valoración adecuada del
patrimonio nacional.
Objetivos específicos
Objetivo Específico 2.1
Incrementar, diversificar y mejorar la oferta turística y artesanal a través
de la promoción y desarrollo de productos turísticos y artesanales de
calidad sobre un planeamiento concertado.
Desarrollar una Política Turística estable en el mediano plazo que pueda
garantizar la competitividad y sostenibilidad de la actividad,
propendiendo su articulación con el sector artesanal.
Mejorar la imagen del destino Perú, a través de la Promoción del
Turismo y la artesanía.
 Políticas del sector turismo
Fomentar el desarrollo de la actividad turística en un entorno competitivo,
conduciéndola de manera real y efectiva hacia su crecimiento sostenible.
Se espera obtener como beneficio:
Posicionar al Perú como un producto turístico en el ámbito mundial.
Indicador:
La posición del Perú en el Ranking Turístico de la Organización Mundial de
Turismo – OMT, a nivel de países de América se ubica en el puesto 13.
101
Políticas específicas del programa:
Política nº 1: turismo prioridad nacional
 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo
del sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.
 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo
plazo, mediante acciones concretas.
 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su
capacidad de gestión en turismo.
 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector
turismo y el Congreso de la República.
Política nº 2: desarrollo de destinos sostenibles y competitivos
 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos
con la participación de todos los actores.
 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el
exterior, de forma descentralizada; e implementar la conectividad
interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de los circuitos turísticos.
 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del
turismo en Perú.
 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de
infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así
como de planta turística.
 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema
curricular de la educación peruana
 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas
por las instituciones públicas y empresas privadas del sector.
 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y
protección al turista, con participación ciudadana.
 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la
competitividad y sostenibilidad turística entre sus miembros.
 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector
público y privado de turismo.
 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de
comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de
información oportuna y confiable.
Política nº 3: satisfacción total del turista
 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a
través de la capacitación permanente.
 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional.
Política nº 4: fortalecimiento de la promoción turística
 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con
especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.
102
 Focalizar la Promoción turística en los mercados prioritarios y
potenciales.
 Posicionar al Perú como destino turístico a través de las acciones de
promoción de los diversos canales de distribución: Ferias, workshop,
seminarios, festivales gastronómicos, fam trip, press tour.
 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios
y potenciales identificados.
 Posicionar la marca turística “Perú” en los mercados prioritarios y
potenciales identificados.
 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector
Privado para participación en actividades de promoción turística.
 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para
lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.
Indicadores
Sub Programa 0113: Promoción del Turismo
Objetivo General
Alcanzar el Desarrollo Sostenible del Turismo en el Perú, promoviendo y
fomentando el desarrollo competitivo y sostenible de la actividad turística y
artesanal mediante procesos concertados y descentralizados, generando
empleo, mejor calidad de vida de la población y la valoración adecuada del
patrimonio nacional.
Indicador:
 Arribos de turistas extranjeros al año.
 Ingreso de divisas generadas por turismo receptivo.
Actividades principales del Programa y sus Indicadores Acción Permanente
Normatividad y Desarrollo Turístico
Objetivo Específico
 Ubicar el sector turismo y artesanía en el marco del nuevo papel que le toca
cumplir al Estado, con el fin de garantizar el cumplimiento de las funciones
del Despacho Vice Ministerial, de Desarrollo Turístico y de Casinos de
Juego y máquinas tragamonedas y Artesanía.
 La labor encomendada se encuentra orientada al desarrollo de la actividad
turística nacional a partir del diseño y planeamiento del desarrollo del
turismo de la mejor normatividad para el funcionamiento de las actividades
del sector, de la identificación de nuevos productos turísticos a lo largo del
país y de la supervisión y desarrollo sostenible del turismo en el Perú, una
mas eficiente conducción y aplicación de la política turística y una
capacitación y elevación de la calidad de los servicios turísticos, en especial
de micro y pequeña empresa.
103
Indicadores:
 Ingreso de divisas por artesanía.
 Variación porcentual de las pernoctaciones de Nacionales en los
Establecimientos de Hospedaje.
 Participación porcentual de los Establecimientos Turísticos Calificados
respecto al total de Establecimientos Turísticos existentes.
Acción Permanente
Promoción Turística del Perú en el exterior.
Objetivo Específico
Desarrollar acciones que permitan continuar con el incremento en el arribo de
visitantes al país, las mismas que se desarrollaran a través de la participación
de PROMPERU en los más importantes eventos internacionales tales como:
ferias turísticas internacionales, Workshops, press tours, fam trips, exhibiciones
turísticas - culturales, etc.
Indicadores:
 Crecimiento de divisas de mercados prioritarios.
104
4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM
ANÁLISIS DE SITUACIÓN
A. ÁRBOL DE PROBLEMAS
El árbol de problemas ha sido elaborado a partir del acápite “2.2 Identificación y
análisis de problemas” del PESEM.
Problemática
Baja competitividad de la oferta
turística
Insuficiente
satisfacción del
turista
Escaso
crecimiento de
la oferta
turística
Escasa
diversificación
de la oferta
turística
Insuficiente
sostenibilidad de la
oferta turística
Bajo nivel de
calidad de la
oferta turística
Escasa
cultura
turística
Insuficiente
seguridad del
turista
Débil
actividad
institucional
105
B. ÁRBOL DE OBJETIVOS
Objetivos
Oferta turística competitividad
Turista satisfecho
Crecimiento
permanente
de la oferta
turística
Oferta turística
diversificada
Oferta turística
sostenibles
Oferta turística
de calidad
Cultura
turística
adecuada
Existe seguridad
para el turista
Suficiente
actividad
institucional en
favor del
turismo
C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA
Se ha tomado todo el árbol de objetivos como estrategia del PSEM,
específicamente porque tomando todo el árbol, aun así, este no llega a cubrir
los requerimientos del PENTUR.
Estrategia
Oferta turística competitividad
Turista satisfecho
Crecimiento
permanente
de la oferta
turística
Oferta turística
diversificada
Oferta turística
sostenibles
Oferta turística
de calidad
Cultura
turística
adecuada
Existe seguridad
para el turista
Suficiente
actividad
institucional en
favor del
turismo
106
Como se puede apreciar, si nos basamos en la problemática del sector turismo,
expresada en el PSEM, el árbol de objetivos resultante no cubre los
requerimientos programáticos del PENTUR, básicamente los resultados y las
líneas de política sectorial del PENTUR, para el logro de una oferta turística
competitiva. Entonces, el planteamiento de la problemática del sector, desde el
punto de vista del PSEM, no logra la cobertura necesaria para la definición de
acciones que permitan dar cobertura a las líneas de política sectorial del
PENTUR.
COBERTURA DEL PSEM RESPECTO DEL PENTUR
Resumen
Narrativo
PENTUR: PLAN
Resumen
Narrativo
PSEM: PROGRAMAS
Fin
Propósito
Fin
Propósito
1 Turista satisfecho
2 Oferta turística sostenibles
Resultados
Líneas
recursos naturales.
de
Política
Sectorial 2.2 Gestión de identidad
Nacional.
adecuada.
confianza.
1.1 Crecimiento permanente de la
oferta turística
1.2 Oferta turística diversificada
1.3 Oferta turística de calidad
Resultados
2.1 Cultura turística adecuada
2.2 Existe seguridad para el turista
2.3 Suficiente actividad institucional
en favor del turismo
La equivocación parte de querer diferenciar las estructuras de planeamiento
entre ambos planes, sin entender que el PSEM no debe ser otra cosa que el
medio para la
operacionalización del PENTUR. Es el PENTUR, en su
estructura de planeamiento, que contiene al PESEM.
Más aun, la intención de diferenciar ambas estructuras se da también en la
definición una visión y misión distintas a las del PENTUR, no obstante es
107
factible, por definición, en cada nivel de la estructura de planeación, poder
definir una visión y misión, estas deben estar alineadas con respecto al nivel
que las antecede. Pueden verse las diferencias en el cuadro siguiente:
CONCEPTO
VISIÓN
MISIÓN
PENTUR
PSEM
competitiva, diversificada y sostenible; un
marco legal e institucional adecuado y
una
gestión
participativa
y
turística propia.
El Perú está posicionado como país
exportador y turístico, con imagen
ganada en los mercados internacionales
a través de una oferta de bienes y
servicios de calidad, con valor agregado,
diversificada, sostenible y sustentable en
el tiempo. El Comercio Exterior y
Turismo contribuyen a forjar una
sociedad con cultura exportadora y
conciencia turística orientado a mejorar
los niveles de empleo, distribución de
ingresos, condiciones para exportar y un
mayor
acceso
a
mercados
internacionales, gracias a la facilitación
del comercio exterior, el desarrollo del
turismo y artesanal, la inteligencia
comercial, el liderazgo y la articulación
eficiente con los sectores económicos y
gubernamentales.
Organizar, promover y dirigir el
desarrollo sostenible y competitivo
de la actividad turística del Perú
mediante procesos integradores,
concertados y descentralizados,
impulsando el desarrollo económico
y social, generando empleo digno
que mejore la calidad de vida de la
población
y
garantizando
la
valoración y conservación del
patrimonio nacional histórico, natural
y cultural.
Es el agente articulador, organizado,
eficiente y generador de confianza en el
sector privado, que lidera la acción del
Estado en Comercio Exterior, Turismo y
Artesanía orientada a:
Optimizar y aprovechar las condiciones de
acceso a los mercados internacionales de
los bienes y servicios nacionales.
Promover
la
competitividad,
descentralización,
sostenibilidad,
sustentabilidad y diversificación de la oferta
exportadora, turística y artesanal.
Posicionar internacionalmente la imagen
comercial del Perú y de sus productos.
Promover los valores culturales nacionales,
así como la cultura exportadora y turística.
De otro modo, entre un diagnóstico insuficiente, la definición de visiones y
misiones, distintas y confusas, entre prioridades, objetivos por programas
principales, encontramos los lineamientos de política por programas, item 6.2,
108
agrupados por temas, no como Líneas de Acción alineadas a Líneas de Política
Sectorial del PENTUR, como estructuralmente debería ser, las cuales hemos
trasladado y adecuado. Si alineamos las líneas de política del PESEM, con las
Líneas de Política Sectorial del PEMTUR, tendremos la matriz siguiente:
VERSUS LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM
Resumen
Narrativo
PLAN : PEMTUR
Fin
Propósito
Resultados
1.1
1.2
Líneas de
Política
Sectorial
1.3
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Uso racional de la megadiversidad de los recursos
culturales.
naturales.
Resumen
Narrativo
Fin
Propósito
Resultados
Líneas de
Acción
PROGRAMA : PESEM
1 Turista satisfecho
1.4
1.5
1.6
2.4
2.5
2.6
Crecimiento permanente de la oferta turística
Oferta turística diversificada
Oferta turística de calidad
Cultura turística adecuada
Existe seguridad para el turista
Suficiente actividad institucional en favor del turismo
2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el
desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los
recursos turísticos.
2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible
del turismo en Perú.
2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y
largo plazo.
2.2.2 Fortalecer la conciencia turística a nivel nacional.
2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados
prioritarios y potenciales identificados.
2.3.1 Promover alianzas estratégicas y mejora de los canales de
comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio
de información oportuna y confiable.
2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el
Sector Privado para participación en actividades de promoción
turística.
2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su
capacidad de gestión en turismo.
2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el
exterior, de forma descentralizada.
2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y
terrestre de los circuitos turísticos.
2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del
sector turismo y el Congreso de la República.
2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior
para lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.
2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema
curricular de la educación peruana.
2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con
especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.
2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos
competitivos.
2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a
través de la capacitación permanente.
2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean
adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas del
sector.
2.6.6 Promover la inversión pública y privada en el desarrollo de
infraestructura básica y puesta en valor de los recursos
turísticos, así como de planta turística.
2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin que impulsen la
2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector
2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y
109
Podemos verificar que los lineamientos de política del PESEM se alinean
mejor con las Líneas de Política Sectorial del PENTUR que con los Resultados
del PESEM. A continuación presentamos la estructura de planeamiento
reestructurada de lo que sería el PENTUR y el PESEM alineados:
VERSUS LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM
Resumen
Narrativo
PLAN : PEMTUR
Fin
Propósito
Resultados
1.1
1.2
Líneas de
Política
Sectorial
1.3
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
culturales.
naturales.
Resumen
Narrativo
Fin
Propósito
Resultados
Líneas de
Acción
PROGRAMA : PESEM
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el
desarrollo del sector y el uso racional y conservación de los
2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente
sostenible del turismo en Perú.
2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto,
mediano y largo plazo.
2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados
prioritarios y potenciales identificados.
comunicación entre gremios y sector público, para el
intercambio de información oportuna y confiable.
2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el
Sector Privado para participación en actividades de
promoción turística.
2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar
su capacidad de gestión en turismo.
2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde
el exterior, de forma descentralizada.
2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y
terrestre de los circuitos turísticos.
2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones
del sector turismo y el Congreso de la República.
2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el
exterior para lograr una eficaz ejecución de las acciones de
promoción.
2.6.10 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema
curricular de la educación peruana.
2.6.11 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú,
con especial énfasis en la artesanía, la gastronomía y el
folklore.
2.6.12 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos
competitivos.
2.6.13 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad
turística a través de la capacitación permanente.
2.6.14 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean
adoptadas por las instituciones públicas y empresas privadas
del sector.
infraestructura básica y puesta en valor de los recursos
turísticos, así como de planta turística.
2.6.17 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del
sector público y privado de turismo.
2.6.18 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y
110
Para los lineamientos de política sectorial 1.1, 1.2 y 1.3, no se han definido
Líneas de Acción, lo cual es razonable, por cuanto el PSEM es el plan
estratégico del MINCETUR, del ejecutivo, para la operacionalización del
PENTUR. No obstante, las Líneas de Acción 2.1.1 y 2.1.2 del PSEM,
contribuyen a coadyuvar las líneas de política sectorial aludidas, dándoles
sustentabilidad, sin embargo, la operacionalización de las mismas, corresponde
principalmente al sector privado empresarial y a otras instituciones públicas y
privadas con responsabilidad en dichos ámbitos.
Esto último debe dejar claro que los planes de desarrollo sectorial no están
siendo entendidos como un marco de orientación para el desarrollo del sector,
como un instrumento que integra y alinea a todos aquellos factores vinculados
con su desarrollo.
El sentido orientador del plan estratégico sectorial no se encuentra en el
documento per se, sino en la implementación y desarrollo de sus contenidos
alineados de forma sinérgica en el proceso de implementación y desarrollo del
plan estratégico sectorial, es el proceso dinámico de la implementación y
desarrollo del plan estratégico, en si, el marco de orientación para la inversión
sectorial, el conocimiento que produce en todo este proceso, con sus impactos
y aprendizaje de la experiencia.
Es así que todo plan estratégico sectorial es una Hipótesis Global Positiva, una
Hipótesis de Desarrollo, que debe ser comprobada a través de los resultados
de su implementación, dicho de otro modo, son los resultados de la
implementación los que justifican una inversión, la continuación o la
reformulación, la justificación de un presupuesto. Sin embargo, en la
actualidad, es el plan operativo el medio para la formulación presupuestaria, el
que justifica el presupuesto y no son los resultados logrados con el plan
estratégico sectorial los que justifican el presupuesto y su continuidad. Para
que esto último ocurra será necesaria la alineación de toda la estructura de
planeamiento del plan estratégico sectorial, la alineación de los resultados para
todos los niveles de la estructura de planeamiento, como lo muestra el gráfico
siguiente:
111
PENTUR
PLAN
SECTORIAL
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
ESTADO DESEADO
PESEM
Fin
PROGRAMA
Propósito
Fin
Resultados
Propósito
Fin
Líneas de
Política Sectorial
Resultados
Propósito
Fin
Líneas de
Acción
Resultados
Propósito
Acciones
Resultados
INTERVENCIÓN
PROGRAMÁTICA
SUB-PROGRAMAS
PROYECTO
POI
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTE
Actividades
PRESUPUESTO
Pude verse que en el descenso por la cascada todo resultado constituye un
propósito en el nivel inmediato inferior. Esto es que, de izquierda a derecha de
la cascada, todo resultado es en el nivel siguiente un propósito. Si agregamos a
esta observación, recordando, que a cada matriz es denominada por su
propósito, esto es que la definición del propósito de un proyecto es el nombre
con el que se denomina al proyecto, entonces, de igual modo se procederá
para cada nivel de la estructura de planeación, para los sub-programas,
programas y el plan, se les denominará por su propósito. De este modo, puede
verse que una vez definidas las Líneas de Acción del PESEM quedarán
definidos también los proyectos, el propósito de cada proyecto. Así también,
cuando se definieron las Líneas de Política Sectorial del PENTUR quedo
definido el fin al cual debería contribuir o aportar cada proyecto a ser definido
por el PESEM.
Con lo dicho antes, queda claro que una ves formulado el PENTUR quedará
definido el PESEM y toda la estructura de planeamiento resultante, la cascada,
es una estructura programática que deviene del PENTUR y no como se hace
en la actualidad, se están defiendo los proyectos o resultados, para la
sustentación presupuestal, a través de los planes operativos institucionales,
como consecuencia del vacío conceptual existente entre el PENTUR y los
Planes Operativos Institucionales (POI):
112
PENTUR
ESTADO ACTUAL NO DESEADO
PLAN
SECTORIAL
Fin
INTERVENCIÓN
LOCAL
Propósito
PROYECTO
Resultados
Líneas de
Política Sectorial
VACIO
CONCEPTUAL
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTE
Fin
Propósito
Resultados
POI
Actividades
PRESUPUESTO
Los POI deberían ser un consolidado de actividades por resultados y
propósitos, sustentados en las Líneas de Acción del PESEM y de este con las
líneas de política del PENTUR, aspecto que es imposible bajo la estructura de
planeamiento actúa, dado el vacío conceptual, como se ha podido ver y se
muestra en la gráfica.
En la siguiente estructura, de diseño programático, se puede verificar como las
Líneas de Política Sectorial del Plan, al ser formuladas, definen
automáticamente la formulación de seis (6) megaproyectos o sub-programas,
requiriéndose de varios resultados para lograr cada uno de ellos, donde cada
resultado necesario constituye un proyecto sectorial:
113
PENTUR Y PESEM EN CASCADA
COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM
Objetivos
PLAN: PENTUR
Fin
Propósito
1
Oferta turística diversificada
2
Oferta turística sostenible
Resultados
1.1
1.2
1.3
Líneas de
Política
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Uso racional de la
Uso racional de la
Uso racional de la
recursos naturales.
Gestión de identidad
Nacional.
Gestión institucional
adecuada.
Gestión basada en la
confianza.
PROGRAMA:
PESEM
Objetivos
Fin
Propósito
1
Resultados
Líneas de
Acción
Oferta turística sostenible
Nacional.
adecuada.
confianza.
2.1.1 Establecer un marco
normativo estable, que
promueva el desarrollo del
sector y el uso racional y
conservación de los
2.1.2 Garantizar y promover una
gestión ambientalmente
sostenible del turismo en
Perú.
2.2.1 Insertar al turismo como
Política de Estado de corto,
2.2.2 Fortalecer la conciencia
turística a nivel nacional.
2.2.5 Posicionar al Perú como
destino turístico en los
mercados prioritarios y
2.3.1 Promover alianzas
estratégicas y mejora de los
canales de comunicación
entre gremios y sector
público, para el intercambio
de información oportuna y
confiable.
estratégicas entre el Sector
Público y el Sector Privado
para participación en
actividades de promoción
turística.
2.4.1 Fortalecer los gobiernos
locales y regionales, para
mejorar su capacidad de
gestión en turismo.
2.4.2 Promover la mayor y mejor
accesibilidad hacia el Perú
Objetivos
Fin
SUB-PROGRAMAS/
MEGAPROYECTOS:
PESEM
Propósito
Nacional.
adecuada.
confianza.
Resultados
2.1.1 Establecer un marco
normativo estable, que
promueva el desarrollo del
sector y el uso racional y
conservación de los
2.1.2 Garantizar y promover una
gestión ambientalmente
sostenible del turismo en
Perú.
2.2.1 Insertar al turismo como
Política de Estado de corto,
2.2.2 Fortalecer la conciencia
turística a nivel nacional.
2.2.5 Posicionar al Perú como
destino turístico en los
mercados prioritarios y
estratégicas y mejora de los
canales de comunicación
entre gremios y sector
público, para el intercambio
de información oportuna y
confiable.
estratégicas entre el Sector
Público y el Sector Privado
para participación en
actividades de promoción
turística.
2.4.1 Fortalecer los gobiernos
locales y regionales, para
mejorar su capacidad de
gestión en turismo.
2.4.2 Promover la mayor y mejor
accesibilidad hacia el Perú
114
2.4.3
2.5.1
2.5.2
2.6.1
2.6.2
2.6.3
2.6.4
2.6.5
2.6.6
2.6.7
2.6.8
2.6.9
desde el exterior, de forma
descentralizada.
Implementar la conectividad
interna aérea, marítima,
fluvial y terrestre de los
circuitos turísticos.
Mejorar los canales de
comunicación entre las
instituciones del sector
turismo y el Congreso de la
República.
Fortalecer las Embajadas y
Consulados del Perú en el
exterior para lograr una
eficaz ejecución de las
acciones de promoción.
Incorporar los contenidos
turísticos sostenibles en el
sistema curricular de la
educación peruana.
Desarrollar y promover
manifestaciones culturales
del Perú, con especial
énfasis en la artesanía, la
gastronomía y el folklore.
Desarrollar, innovar y
consolidar productos
turísticos competitivos.
Fortalecer al Recurso
Humano vinculado a la
actividad turística a través
de la capacitación
permanente.
Difundir las buenas prácticas
en turismo para que sean
adoptadas por las
instituciones públicas y
empresas privadas del
sector.
Promover la inversión
pública y privada en el
desarrollo de infraestructura
básica y puesta en valor de
los recursos turísticos, así
Fortalecer las
organizaciones gremiales a
fin que impulsen la
competitividad y
sostenibilidad turística entre
sus miembros.
Brindar un adecuado
soporte a la toma de
decisiones del sector público
y privado de turismo.
Desarrollar un sistema
integral de información,
seguridad y protección al
turista, con participación
ciudadana.
2.4.3
2.5.1
2.5.2
2.6.1
2.6.2
2.6.3
2.6.4
2.6.5
2.6.6
2.6.7
2.6.8
2.6.9
desde el exterior, de forma
descentralizada.
Implementar la conectividad
interna aérea, marítima,
fluvial y terrestre de los
circuitos turísticos.
Mejorar los canales de
comunicación entre las
instituciones del sector
turismo y el Congreso de la
República.
Fortalecer las Embajadas y
Consulados del Perú en el
exterior para lograr una
eficaz ejecución de las
acciones de promoción.
Incorporar los contenidos
turísticos sostenibles en el
sistema curricular de la
educación peruana.
Desarrollar y promover
manifestaciones culturales
del Perú, con especial
énfasis en la artesanía, la
gastronomía y el folklore.
Desarrollar, innovar y
consolidar productos
Fortalecer al Recurso
Humano vinculado a la
actividad turística a través
de la capacitación
permanente.
Difundir las buenas prácticas
en turismo para que sean
adoptadas por las
instituciones públicas y
empresas privadas del
sector.
Promover la inversión
pública y privada en el
desarrollo de infraestructura
básica y puesta en valor de
los recursos turísticos, así
Fortalecer las
organizaciones gremiales a
fin que impulsen la
competitividad y
sostenibilidad turística entre
sus miembros.
Brindar un adecuado
soporte a la toma de
decisiones del sector público
Desarrollar un sistema
integral de información,
seguridad y protección al
turista, con participación
ciudadana.
Acciones
115
Megaproyectos o sub-programas sectoriales:
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Proyectos Sectoriales:
2.1.1 Establecer un marco normativo estable, que promueva el desarrollo del
sector y el uso racional y conservación de los recursos turísticos.
2.1.2 Garantizar y promover una gestión ambientalmente sostenible del
turismo en Perú.
2.2.1 Insertar al turismo como Política de Estado de corto, mediano y largo
plazo.
2.2.5 Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios y
comunicación entre gremios y sector público, para el intercambio de
información oportuna y confiable.
2.3.2 Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector
Privado para participación en actividades de promoción turística.
2.4.1 Fortalecer los gobiernos locales y regionales, para mejorar su capacidad
de gestión en turismo.
2.4.2 Promover la mayor y mejor accesibilidad hacia el Perú desde el exterior,
de forma descentralizada.
2.4.3 Implementar la conectividad interna aérea, marítima, fluvial y terrestre de
los circuitos turísticos.
2.5.1 Mejorar los canales de comunicación entre las instituciones del sector
turismo y el Congreso de la República.
2.5.2 Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para
lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.
2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos sostenibles en el sistema curricular
de la educación peruana.
2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones culturales del Perú, con especial
énfasis en la artesanía, la gastronomía y el folklore.
2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos turísticos competitivos.
2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a la actividad turística a través
de la capacitación permanente.
2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo para que sean adoptadas por
las instituciones públicas y empresas privadas del sector.
infraestructura básica y puesta en valor de los recursos turísticos, así
116
2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público
2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al
turista, con participación ciudadana.
El presente listado o programación de proyectos sectoriales nos indica que
todo resultado a ser programado en el Plan Operativo Institucional, para su
presupuestación e implementación, debe ser un resultado que corresponda a
alguno de los proyectos de esta programación. Cualquier resultado fuera de
este marco de proyectos será no programático y su logro no aportará beneficio
alguno al propósito de alguno de estos proyectos. Se concluye que bajo un
sistema presupuestal de planeamiento estratégico el incurrir en tal falta
constituirá un delito, con la consiguiente pérdida de eficiencia y efectividad de
la inversión en dicho resultado.
117
H. El PESEM expresado en Matrices de Marco Lógico.
PSEM (PROGRAMA 2/PENTUR): OFERTA TURÍSTICA SOSTENIBLE
OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
RESULTADOS
2.2 Gestión de identidad Nacional.
2.5 Gestión institucional adecuada.
2.6 Gestión basa en la confianza.
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
1 Oferta turística
diversificada
LÍNEAS DE ACCIÓN
2.1.1
…
2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos
sostenibles en el sistema curricular de la
educación peruana.
2.6.2 Desarrollar y promover manifestaciones
culturales del Perú, con especial énfasis en
la artesanía, la gastronomía y el folklore.
2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar productos
2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano vinculado a
la actividad turística a través de la
capacitación permanente.
2.6.5 Difundir las buenas prácticas en turismo
para que sean adoptadas por las
instituciones públicas y empresas privadas
del sector.
2.6.6 Promover la inversión pública y privada en
el desarrollo de infraestructura básica y
puesta en valor de los recursos turísticos,
así como de planta turística.
2.6.7 Fortalecer las organizaciones gremiales a fin
que impulsen la competitividad y
sostenibilidad turística entre sus miembros.
2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de
decisiones del sector público y privado de
turismo.
2.6.9 Desarrollar un sistema integral de
información, seguridad y protección al
turista, con participación ciudadana.
118
PSEM (SUB-PROGRAMA2.6/PENTUR): GESTIÓN DE LA CONFIANZA
OBJETIVOS
FIN
PROPÓSITO
2.6 Gestión basada en la confianza.
INDICADORES
FUENTES
CONDICIONANTES
Nacional.
adecuada.
RESULTADOS
2.6.1 Incorporar los contenidos turísticos
sostenibles en el sistema curricular
de la educación peruana.
2.6.2 Desarrollar y promover
manifestaciones culturales del Perú,
con especial énfasis en la artesanía,
la gastronomía y el folklore.
2.6.3 Desarrollar, innovar y consolidar
productos turísticos competitivos.
2.6.4 Fortalecer al Recurso Humano
vinculado a la actividad turística a
través de la capacitación
permanente.
2.6.5 Difundir las buenas prácticas en
turismo para que sean adoptadas por
las instituciones públicas y empresas
privadas del sector.
2.6.6 Promover la inversión pública y
privada en el desarrollo de
infraestructura básica y puesta en
valor de los recursos turísticos, así
2.6.7 Fortalecer las organizaciones
gremiales a fin que impulsen la
competitividad y sostenibilidad
turística entre sus miembros.
2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la
toma de decisiones del sector
2.6.9 Desarrollar un sistema integral de
información, seguridad y protección
al turista, con participación
ciudadana.
ACCIONES
2.6.1.1
2.6.2.1
2.6.3.1
119
Si bien el PENTUR tiene indicadores para cada objetivo estratégico y para los
ejes temáticos, dichos indicadores no están diseñados bajo una estructura de
objetivos sistematizados como medios y fines en pos de cada línea de política,
con lo cual pierden el sentido de ser significativos para una evaluación de
logros.
D. MISIÓN DEL PESEM
Ahora es claro que el PESEM es una de las estrategias de implementación del
PENTUR, y hasta el momento no hemos definido la visión y misión del PESEM,
sin embargo, sólo es necesario definir su misión, la Visión del PESEM debe ser
la Visión del PENTUR. Recordemos que la misión es una guía general para la
planeación estratégica, determina el área de competencia de la intervención,
para el caso, el área de competencia del PSEM; establece la forma en que
serán distribuidos los recursos de acuerdo con las diferentes solicitudes o
resultados, en este caso, solicitados al PESEM; determina el tamaño de la
intervención; facilita la identificación de fortalezas y debilidades, de
oportunidades y riesgos que deben ser tratados en el proceso de planeación.
Por último, debe definir como la intervención del PESEM creará el valor
necesario para contribuir al logro de la Visión del PENTUR, no a una visión
diferente. En este sentido, su definición, es una de las responsabilidades más
importantes en el planteamiento de la estrategia institucional el PESEM.
A partir de la estrategia del PENTUR procedemos:
+ ROL = MISIÓN
Oferta
turística
sostenible
Oferta
turística
diversificada
Uso racional de la
megadiversidad
cultural.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
culturales.
Uso racional de la
megadiversidad de
los recursos
naturales.
Marco
legal
adecuado
Gestión de
identidad
Nacional.
Gestión
institucional
adecuada.
Actividad
sustentada en
la formalidad
Gestión
participativa
Gestión
descentralizada.
en la solidaridad y
Gestión de
la
confianza.
Actividad
sustentada en el
profesionalismo
120
Es el desempeño de nuestro rol en la producción de resultados para el
logro de un nuestro propósito. (Es nuestro encargo: responde a la
pregunta ¿qué es de lo que nos encargamos y con qué propósito?).
MISIÓN: MICETUR (PESEM)
Fomentar, promover y fortalecer un marco legal apropiado, la gestión
de la identidad nacional, la gestión participativa, la gestión
descentralizada, la gestión institucional y la gestión de confianza en el
Turismo Nacional, con el propósito de lograr una oferta turística
sostenible.
La misión del PESEM es una misión que contribuye a la misión del PENTUR,
para el logro de la visión del sector, la visión del PENTUR.
Algunos especialistas suelen llamar a esta Misión principal Misión-Visión,
debido a que las misiones que se derivan de ella contribuirán a ella, se
complementarán con otras misiones para permanecer en la misión global.
MISIÓN: MICETUR (PENTUR)
Fomentar, promover y fortalecer la diversificación y sostenibilidad de la
oferta turística con el propósito de lograr una oferta turística competitiva.
Por consiguiente, la misión del PESEM será la misión que guíe a los órganos
de línea del MINCETUR-Turismo.
121
4.1.3.2 CONCLUSIONES PESEM
Basta con aceptar que su formulación esta hecha al margen de los
componentes de la estructura de planeamiento del PENTUR, al margen de una
estructura programática que el PENTUR no tiene, para catalogar el PESEM
como un agente de distorsión en el proceso de planeación estratégica del
sector, es así como se ha demostrado a lo largo de nuestra investigación. El
PESEM contribuye a acrecentar la distorsión o deficiencia del Marco de
Orientación para los Proyectos Sectoriales, incrementa dramáticamente la
desalineación. Sin embargo, vale la pena hacer algunas apreciaciones de
aporte metodológico.
El PESEM debería ser una de las estrategias de implementación del PENTUR
y sabemos que la Visión del PESEM debe ser la Visión del PENTUR, sin
embargo, el PESEM tiene su propia visión distinta de la visión del PENTUR,
aspecto que agrega distorsión a todo el proceso planeamiento, así mismo
también define una misión distinta a la del PENTUR, lo cual es correcto, la que
a continuación analizaremos respecto de la misión del PESEM reformulada.
A nivel de propósito, la misión vigente, tiene varios propósitos que tienen entre
si alguna relación de causa efecto, de medio fin, como es el caso de
“Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus
productos”, para lo cual se requiere de “Optimizar y aprovechar las condiciones
de acceso a los mercados internacionales de los bienes y servicios nacionales”,
este tipo de relación medio-fin a nivel del propósito de una misión no debe
darse, todos los propósitos de una misión deben corresponder a un mismo
nivel, deben estar en el nivel de efecto o fin. Recordemos que esto es así, por
definición estructural, cuando se extrae una misión del árbol de la estrategia,
igual ocurrirá para los medios de la misión
Respecto del rol, podemos ver que las acepciones “organizado”, “eficiente”, son
atributos y no parte de un rol. Así también, puede verificarse que las demás
acepciones si corresponden a un rol, pero no son suficientes para alcanzar los
propósitos de la misión, además de carecer de la propuesta de los medios para
ejercer el rol.
Todo lo opuesto sucede, en contraste, con la definición de misión reformulada.
Esta versión reformulada es una misión que contribuye a la misión del
PENTUR, para el logro de la visión del sector, la visión del PENTUR.
Algunos especialistas suelen llamar a esta Misión principal Misión-Visión,
debido a que las misiones que se derivan de ella contribuirán a ella, se
complementarán con otras misiones para permanecer en la misión global.
Por consiguiente, la misión del PESEM reformulada debería ser la misión que
guíe a los órganos de línea del MINCETUR-Turismo.
122
EVALUACIÓN DE LA MISIÓN PESEM
CONCEPTO
REFORMULADA
MISIÓN
Fomentar, promover y fortalecer un marco legal
apropiado, la gestión de la identidad nacional,
la gestión participativa, la gestión
descentralizada, la gestión institucional y la
gestión de confianza en el Turismo Nacional,
con el propósito de lograr una oferta turística
sostenible.
PROPÓSITO
Lograr una oferta turística sostenible
ROL
Fomentar, promover y fortalecer
MEDIOS






ORIGINAL
Artesanía orientada a:
 Optimizar y aprovechar las condiciones de
 Promover la competitividad,
descentralización, sostenibilidad,
sustentabilidad y diversificación de la
oferta exportadora, turística y artesanal.
 Posicionar internacionalmente la imagen
 Promover los valores culturales
nacionales, así como la cultura
exportadora y turística.
 Optimizar y aprovechar las condiciones de
 Promover la competitividad,
descentralización, sostenibilidad,
sustentabilidad y diversificación de la
oferta exportadora, turística y artesanal.
 Posicionar internacionalmente la imagen
 Promover los valores culturales
nacionales, así como la cultura
exportadora y turística.
Artesanía
El marco legal adecuado
La gestión de la identidad nacional
La gestión institucional
La gestión participativa
La gestión descentralizada
La gestión de la confianza en el Turismo
Nacional
d. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Con respecto a los objetivos estratégicos se observan las mismas deficiencias
que en el caso del PENTUR, que es a partir de la definición del árbol de
problemas, la problemática del sector, que se pueden definir de forma alineada,
esto es con una relación de causa-efecto y de medio-fin, la visión, la misión, los
valores e identificar la estrategia de intervención del sector, conformada por el
123
fin (Objetivo de Bienestar), el propósito (Objetivo de Desarrollo), los Resultados
Sectoriales y las Líneas de Política Sectorial. En el caso de la formulación del
PESEM, si hubo un pequeño diagnóstico de la problemática del sector que no
fue un análisis FODA, se trato de explicar alguna razón de causa-efecto,
aunque el diagnóstico resulto insuficiente en términos de alcance de la
problemática y de sus relaciones de causales.
La estrategia de intervención del PESEM, en términos de Marco Lógico, es la
columna de Resumen Narrativo a nivel de Programa. Esta columna está
relacionada a nivel de fin con el Objetivo de Desarrollo, a nivel de propósito
(Objetivo de Desarrollo) con la visión del sector; a nivel de propósito con los
Resultados Sectoriales, a nivel de Resultados con las Líneas de Política
Sectorial, a diferencia del PENTUR, el PESEM debe de definir las Líneas de
Acción para contribuir al logro de las Líneas de Política Sectorial. Así también,
se ha visto como programáticamente, en un Marco Lógico en cascada, las
líneas de Acción definen los proyectos institucionales al interior de los
megaproyectos o sub-programas sectoriales, de modo que una ves definidas
las Líneas de Acción los proyectos al interior de los subprogramas quedan
establecidos a través de su propósito, que son las Líneas de Acción.
PESEM EN CASCADA
PLAN
Objetivo de
Bienestar
Objetivo de
Desarrollo
Objetivo de
Desarrollo
SUBPROGRAMAS
Resultados
Propósito
Fin
PROYECTOS
Líneas de
Política
Resultados
Propósito
Fin
Líneas de
Acción
Resultados
Propósito
Acciones
Resultados
PROGRAMA
Actividades
Ninguno de estos atributos estructurales, programáticos, posee el PESEM,
modo que el PESEM no tiene las condiciones necesaria para asumir el rol
ser el Marco de Orientación para los Proyectos Institucionales, el PESEM
tiene la estructura suficiente para definir los componentes de la estructura
planeamiento institucional, de modo de definir los proyectos institucionales.
de
de
no
de
124
e. COMPONENTES DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Haber definido el Resumen Narrativo del PESEM o estrategia de desarrollo
institucional para contribuir a la implementación del PENTUR, así como haber
definido los proyectos institucionales, no es suficiente para contar con un plan
estratégico programático, será necesario definir indicadores para cada objetivo
y línea de política, sólo si se cuenta con ellos se pueden programar metas para
cada uno, y se puede medir el impacto de la implementación de la estrategia
del PESEM. Para el seguimiento, control, monitoreo y evaluación de la
implementación de la estrategia institucional, se requerirá contar con fuentes
efectivas de verificación de los indicadores, información y datos referidos al
cálculo del valor de los indicadores, de lo contrario el diseño de indicadores
resultará en una labor sin sustento. El sistema de Control, Monitoreo y
Evaluación es necesario para la verificación de la Hipótesis de Contribución al
Desarrollo del PESEM, si aporta se habrá producido y acumulado conocimiento
para el desarrollo, como resultado de la demostración de la Hipótesis de
Contribución, de modo que el ciclo de proyectos se retroalimenta produciendo
mejores impactos y producción y acumulación de conocimiento para el
desarrollo. El PESEM vigente no posee estos atributos.
Así también se necesita de la identificación de los condicionantes de la
estrategia institucional, la identificación de los factores externos al control de la
implementación del plan estratégico, cuya ocurrencia es importante para el
logro de los objetivos, aspecto que complementa las necesidades de
seguimiento de la implementación del PESEM, de modo de evaluar la
idoneidad de la estrategia al respecto, atributo que tampoco posee el diseño
del PESEM.
Entonces:
CONCLUSIÓN
SE CONCLUYE QUE EL PESEM, ES UN DEFICIENTE MARCO DE
ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS INSTITUCIONALES A CAUSA DE
UNA INSUFICIENTE ALINEACIÓN DEL PESEM CON EL PENTUR Y DE SUS
COMPONENTES DEL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO, QUE A SU VES
IMPOSIBILITAN EL CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE SU
CONTRIBUCIÓN AL OBJETIVO DE DESARROLLO SECTORIAL”.
125
4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011 -TURISMO
Respecto de la forma en que se vienen utilizando los planes estratégicos
sectoriales, en el sector público, cabe hacer las siguientes anotaciones:
a. Con planes estratégicos no alineados, los resultados a ser presupuestados
serán de carácter político y local, tanto en el tiempo como en espacio
geográfico, con poco o nada relacionados a las líneas de política sectorial o
las líneas de acción institucional.
En la formulación del PSEM, por ejemplo, los proyectos prioritarios y
actividades se presentan por temas tales como:






Normatividad y Desarrollo Turístico.
Desarrollo y Fortalecimiento del Producto Turístico.
Sostenibilidad Turística
Desarrollo de la oferta artesanal
Soporte a la Toma de Decisiones
Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas
No se les identifica dentro alguna línea de política sectorial del PENTUR o
de una línea de acción institucional del PESEM. Las Líneas de Acción son
tomadas como directrices, cuya función es orientar más no definir los
proyectos o intervenciones para el desarrollo del sector, lo cual sólo puede
hacerse con una estructura de planeación sistémica o programática.
Más aún, en la Pág. 34, bajo el item “b) Crecimiento sostenido de la
actividad Turística y Artesanal” se establece “Implementar el Plan
Estratégico Nacional de Turismo, PENTUR”, de modo que se entiende el
PENTUR como parte del PESEM, cuando es lo contrario.
c. Por la necesidad de cumplir con líneas de política, la formulación de los
planes operativos, en sus contenidos temáticos, no presupuestales, están
más cerca de parecerse a planes de largo plazo.
En las siguientes figuras, extraídas del POI 2011, podemos verificar como
se plantea una nueva versión de visión, misión, objetivo general y objetivos
específicos, distintos del PSEM y del PENTUR, con muy escasa estructura
de causa-efecto o medio-fin. Como se menciono ante, planes operativos
asemejados a un plan estratégico:
126
Fuente: MINCETUR
127
Fuente: MINCETUR
Así mismo, en el POI del año 2011, se muestran cambios como resultado
de la aplicación de las directivas de formulación del presupuesto por
resultados.
Se ha extraído parte de la introducción para resaltar el cambio de enfoque:
“En el marco de la Nueva Gerencia Pública o New Public Management, se
propone un cambio significativo en la Presupuestación, orientando el foco
de atención hacia los resultados de la acción y la gerencia pública. En dicho
contexto, con el fin de consolidar un sistema de gestión presupuestaria
capaz de contribuir al logro de los propósitos del Estado, el Ministerio de
Economía y Finanzas – MEF plantea la introducción y aplicación progresiva
del Presupuesto por Resultados (PpR) en el Perú; para dicho efecto, aprobó
128
la Directiva Nº 002-2009-EF/76.01 – Directiva General para la Programación
y Formulación del Presupuesto del Sector Público – Enfoque por
Resultados, que contiene disposiciones generales y permanentes
orientadas a que las entidades de los niveles del Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, programen y formulen su
presupuesto institucional en base a Productos y Resultados.
Esta nueva metodología exige que el modelo de Gestión Institucional y
Administrativa de las entidades públicas cambie radicalmente, dejando atrás
el antiguo modelo burocrático tradicional enfocado en el cumplimiento de
normas para pasar a otro, enfocado en el logro de “resultados”, lo cual exige
a su vez redimensionar totalmente la manera como se elaboran los Planes
Operativos Institucionales de las entidades Públicas.
En tal sentido, el Plan Operativo Institucional, debiera elaborarse bajo el
enfoque de la Gestión por Resultados articulando de una manera
consistente los costos del accionar institucional con el logro de Productos y
Resultados, de modo que se integre la gestión estratégica, presupuestaria y
operativa de las entidades del Sector Público.
Por consiguiente, se hizo necesario que el Plan Operativo Institucional
2011, se formule en concordancia con el Enfoque por Resultados, con lo
cual busca su alineamiento6 con el Presupuesto Institucional de Apertura –
PIA 201 y el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones – PAAC 2011, lo
que permitirá fortalecer e integrar técnicamente los principales instrumentos
que rigen la gestión de corto plazo del Ministerio.
De acuerdo a ello, el Proyecto de POI para el 2011 cuenta con las
siguientes características:
 El documento se encuentra alineado con los Objetivos Estratégicos del
Sector, cada dependencia del MINCETUR, cuenta con el marco
estratégico y presupuestario que orienta su accionar.
 La programación operativa de cada una de las Oficinas o Direcciones
busca sustentar los Cuadros de Necesidades de cada una de ellas.
Tanto la programación de actividades como la programación financiera,
se encuentra articulada con la información contenida en el SIGA.
 La programación operativa es mensualizada teniendo en cuenta que el
monitoreo del accionar operativo debiera ser permanente, el proyecto
del POI no contempla metas de carácter trimestral; con ello se busca
que la Alta Dirección cuente con información que le permita tener un
conocimiento cabal e íntegro tanto de la ejecución del gasto como del
nivel de avance en las actividades de cada una de las dependencias.
 Del mismo modo que en el presente año 2010, la Programación
Operativa para el POI 2011, está dividida en “metas tradicionales” y
6
Por “alineamiento” se entiende el esfuerzo de armonizar la programación presupuestaria, operativa y de las
contrataciones de una determinada Entidad Pública, asegurando que exista una adecuada correspondencia entre
insumos, productos y resultados, todo ello enmarcado en la gestión estratégica del Pliego.
129
“productos”, cuya diferencia radica en que las primeras cuantifican los
bienes y/o servicios que se entrega mientras que la segunda cuantifica
los beneficiarios de los bienes y servicios entregados, esto en
concordancia con la metodología del Presupuesto por Resultados
implementado por el MEF.
4.1.4.1 CONCLUSIÓN ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL
2011 -TURISMO
Lo anterior deja claro, así como si se revisan los contenidos del plan operativo,
respecto de su sustentación presupuestaria, solamente se esta cambiando el
enfoque de la formulación presupuestal, más no el enfoque programático en lo
que respecta a la implementación del PENTUR a través del PESEM. Como se
ha demostrado, es imposible se logre una programación presupuestal basada
en un enfoque programático del planeamiento estratégico, un verdadero
presupuesto por resultados programáticos, dado el vacío conceptual existente.
Más aún, las directrices para el cambio, de un presupuesto por programas a un
presupuesto por resultados está agravando el vacío conceptual.
Entonces:
CONCLUSIÓN
SON LOS PLANES OPERATIVOS INSTITUCIONALES LOS QUE ASUMEN
EL ROL SUSTENTATORIO DEL PRESUPUESTO Y NO EL PESEM COMO
CONSECUENCIA DE LA EXISTENCIA DE UN DEFICIENTE MARCO DE
ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES, RESULTADO DE
LA INSUFICIENTE ALINEACIÓN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE
DESARROLLO SECTORIAL
130
4.2 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE CORTO PLAZO: LOS
PLANES OPERATIVOS Y EL SISTEMA DE CONTRO, MONITOREO Y
EVALUACIÓN
Como hemos podido apreciar, los planes operativos (POI) están lejos de ser los
medios de operacionalización del PESEM, así como el PESEM también lo esta
como medio para la operacionalización del PENTUR. El resultado de este
estado, de vacío conceptual, de planes sectoriales no programáticos, que no
definen los proyectos y su contribución, a llevado a que no sea necesario, el
control, monitoreo y evaluación del PENTUR-PESEM, además es técnicamente
imposible dado el vacío conceptual. En este contexto ha tomado importancia el
contexto local, su problemática, de un limitado alcance geográfico y temporal,
en desmedro del desarrollo sectorial; de este modo, los Planes Operativos
Institucionales no se han alineado con el desarrollo sectorial y han asumido el
protagonismo absoluto en la programación de los resultados que sustentarán el
presupuesto –el corto plazo- y, como lo mencionáramos antes, han surgido
planes operativos asemejados a planes sectoriales, que sustraen lineamientos
de los planes sectoriales para el sustento de sus acciones, o bien plantean
nuevos lineamientos sectoriales, en busca de sustento, problema que se ha
acentuado más aún con el cambio de paradigma, pasándose de un
presupuesto por programas a un presupuesto por resultados, ya que sin un
planeamiento programático, los resultados a alcanzar serán de naturaleza local
en un ámbito geográfico y temporal, como se aprecia en el anexo, digital
adjunto, correspondiente al POI-2011.
PENTUR
ESTADO ACTUAL NO DESEADO
PLAN
SECTORIAL
Fin
INTERVENCIÓN
LOCAL
Propósito
PROYECTO
Resultados
Líneas de
Política Sectorial
VACIO
CONCEPTUAL
INDICADORES
FUENTE
CONDICIONANTE
Fin
Propósito
Resultados
POI
Actividades
PRESUPUESTO
131
Desde el punto de vista organizacional:
Fuente: MINCETUR
La función de planeación esta reducida a un (1) planificador III, encargado de
todo lo que respecta al tema de la planificación sectorial, como se puede
verificar en el siguiente cuadro orgánico y en las funciones que le han sido
asignadas, privilegiándose de este modo una cultura organizacional orientada a
la formulación y control presupuestal:
OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO
CUADRO ORGÀNICO DE CARGOS
Nº
Cargo
Cargos Clasificados
061
062-063
064
065
066
Director de Sistema Administrativo II
Economista III
Planificador III
Especialista en Finanzas II
Técnico Administrativo
Nivel
Total
F-3
P-B
P-B
P-C
I T-C
1
2
1
1
1
TOTAL
6
Cargo
Estructural
Director
Fuente: MINCETUR
132
FUNCIONES DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO:
a)
Formular y evaluar el Plan Estratégico Sectorial de Comercio Exterior y
Turismo en coordinación con los órganos de línea e instituciones
públicas descentralizadas, proyectos y comisiones;
b)
Formular y evaluar el Plan Estratégico Institucional, en coordinación con
los órganos de línea;
Conducir y supervisar el proceso de programación y formulación del
presupuesto institucional; así como controlar y evaluar la ejecución del
mismo;
Asesorar y coordinar con las Unidades Ejecutoras y entidades del
Sector, en materia de planeamiento y presupuesto en concordancia con
la normatividad vigente;
Controlar la aplicación de los recursos presupuestales autorizados en el
Calendario de Compromisos;
Emitir informes relativos a los temas de planeamiento y presupuesto
sectoriales;
Las demás funciones que le asigne el Director General de Planificación,
Presupuesto y Desarrollo y las que le corresponda según las normas
legales vigentes.
c)
d)
e)
f)
g)
PLANIFICADOR III
 Organizar y administrar información sobre el proceso de planificación en
medios físicos y magnéticos;
 Monitorear el proceso de formulación del Plan Estratégico del Sector
Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de línea e
instituciones descentralizadas;
 Monitorear el proceso de evaluación del Plan Estratégico del Sector
Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de línea e
instituciones descentralizadas;
 Monitorear el proceso de formulación del Plan Estratégico Institucional del
Ministerio Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de
línea;
 Monitorear el proceso de evaluación del Plan Estratégico Institucional del
Ministerio Comercio Exterior y Turismo, en coordinación con los órganos de
línea;
 Atender requerimientos de información sobre temas de planeamiento;
 Otras funciones inherentes al cargo, que le asigne el Director de
Planificación y Presupuesto.
Líneas de Autoridad y Responsabilidad:
 Depende directamente del Director de Planificación y Presupuesto.
Requisitos Mínimos:
 Título profesional universitario en Ciencias Económicas o Sociales.
 Capacitación especializada en temas de planeamiento y presupuesto.
133
 Experiencia en gestión de proyectos y manejo de instrumentos de
planeamiento,
 no menor de 02 años.
 Buen nivel de expresión escrita y oral.
 Dominio de software para gestión de oficina.
Así mismo, existe:
 Un (1) Planificador III en la Oficina de Cooperación Técnica e Inversión
Pública.
 Un (1) Planificador IV, en Comercio Exterior, Oficina General de Estudios
Económicos.
 Un (1) Planificador IV, en Turismo, Oficina General de Investigación y
Facilitación Turística.
 Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección de Normatividad y Supervisión.
 Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección Nacional de Artesanía.
 Un (1) Planificador IV, en Turismo, Dirección de Promoción de Artesanía.
En promedio sus funciones son:
 Planificar, dirigir y controlar la ejecución de programas de desarrollo
socioeconómico;
 Elaborar proyectos de políticas nacionales de cambios de tipo estructural o
coyuntural a largo, mediano y corto plazo;
 Conducir la elaboración y ejecución de estudios y diseños de metodología
para la formulación de planes y programas de desarrollo;
 Diseñar políticas, estrategias y planes de política sectorial;
 Formular, evaluar y coordinar los planes y proyectos;
 Asesorar y apoyar en la gestión de los grupos de trabajo de foros de
cooperación internacional en los que participan las Direcciones Nacionales;
 Participar en comisiones de trabajo sectoriales en materia de Turismo
interno y externo;
 Acopiar y sistematizar la información estadística referente a la actividad
turística;
 Formular y evaluar el Plan Operativo de la Oficina General;
 Coordinar con organismos nacionales y regionales la ejecución de acciones
conjuntas;
 Otras funciones inherentes al cargo, que le asigne el Director de la Oficina
General de Investigación y Facilitación Turística.
Y los requisitos mínimos para accedes al puesto son:
 Título Profesional preferentemente en Turismo, Economía, Ingeniería
Industrial o Administración.
 Experiencia en la actividad turística.
 Estudios de especialización en Planificación.
 Experiencia profesional no menor de 03 años.
 Buen nivel de expresión escrita y oral.
 Dominio de software para gestión de oficina.
 Experiencia en conducción de programas de planificación para el desarrollo.
134
 Capacidad y experiencia en coordinación y gestión de relaciones
interinstitucionales.
 Conocimiento de Inglés, hablado y escrito.
Sin embargo su labor no es la de monitorear y evaluar, los procesos de
planificación, o formular el plan estratégico sectorial, en la práctica, suministran
a la Oficina de Planificación y Presupuesto la parte correspondiente a su
responsabilidad para la consolidación de los planes operativos, así como
información sobre los avances, lo demás de su labor corresponde a sus áreas
de responsabilidad, un ejemplo de sus funciones:
Como se aprecia, bajo las condiciones de un planeamiento estratégico sectorial
no programático, con una organización que privilegia una cultura organizacional
de formulación y control presupuestal, y muy poca exigencia curricular, es
razonable que sólo existan las funciones de formulación, monitoreo y
evaluación, mas no existan las acciones de formulación, control, monitoreo y
evaluación del PENTUR-PESEM y mucho menos la existencia de un Sistema
de Control, Monitoreo y Evaluación de la implementación del PENTURPESEM. Lo observado se ajusta a los hechos, la función de planeación es
tercerizada, la formulación de los planes estratégicos e incluso la formulación
de los planes operativos se terceriza y no es posible hacer evaluación, dando
lugar a los problemas antes aludidos.
Entonces:
CONCLUSIÓN
EXISTE UNA CARENCIA DE CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE
LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL, El CONTROL, MONITOREO Y
EVALUACIÓN SE REALIZA SOBRE UN MARCO DE CONTROL
PRESUPUESTAL Y NO PROGRAMÁTICO. NO EXISTE UN SISTEMA DE
CONTROL, MONITOREO Y EVALUACIÓN DEL PESEM Y EL PENTUR.
135
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
1. Se concluye que el PENTUR, es un deficiente marco de orientación para los
planes estratégicos institucionales, a causa de la insuficiente alineación de
sus componentes del planeamiento estratégico, que a su ves imposibilita el
control, monitoreo y evaluación de su contribución al objetivo de bienestar
2. Se concluye que el PESEM, es un deficiente marco de orientación para los
proyectos institucionales a causa de la insuficiente alineación de sus
componentes de planeamiento estratégico y de este con el PENTUR,
condición que imposibilita el control, monitoreo y evaluación de su
contribución al objetivo de desarrollo sectorial”.
3. Son los planes operativos institucionales los que asumen el rol sustentatorio
del presupuesto y no el PESEM, como resultado del vacío conceptual
programático entre el PENTUR y los planes operativos institucionales, como
resultado de la carencia de alineación del PESEM.
4. Es consecuencia de lo anterior la ausencia de un control, monitoreo y
evaluación de la planificación sectorial. El control, monitoreo y evaluación se
realizan sobre un marco de control presupuestal, que se acentúa más aun
bajo el paradigma del presupuesto por resultados, de modo de estar cada
ves más alejado de un control, monitoreo y evaluación de la implementación
del PENTUR a través del PESEM.
5. Se concluye entonces, que “No existe una contribución del Ciclo de los
Proyectos sectoriales al Objetivo de Desarrollo Sectorial, como resultado de
un deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, a causa
de una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo
Sectorial y de la carencia de un sistema de Control, Monitoreo y Evaluación
de la Planificación Sectorial”
RECOMENDACIONES
El sector público, específicamente el poder ejecutivo, con la finalidad de
disponer de un efectivo marco de orientación para los proyectos sectoriales, de
modo que estos contribuyan al objetivo de desarrollo, debe iniciar acciones en
lo que respecta a:
1. Iniciar acciones de fortalecimiento institucional y operativo que le permitan
disponer de planes estratégicos sectoriales, institucionales y operativos
alineados.
2. Iniciar acciones de fortalecimiento institucional y operativo que le permitan
disponer de efectivos sistemas de control, monitoreo y evaluación de los
planes operativos, institucionales y estratégicos sectoriales.
136
3. Complementariamente a los esfuerzos del sector público será necesario
cerrar la brecha del vacío conceptual, en ello las universidades juegan un
gran papel, deben considerar la necesidad de formar especialistas que
tengan la capacidad para construir el camino conceptual desde la
formulación de los Planes de Desarrollo hasta los planes operativos
institucionales, ello no sólo implica la planificación programática de los
proyectos sectoriales, sino, la formulación de presupuestos programáticos,
contabilidad programática, entre algunas de las materias que deberán ser
desarrolladas en contribución a una estrategia de cambio del sector público,
de lo contrario, de no crearse el instrumental necesario, per se, ninguna
idea de cambio será efectiva.
4. Finalmente podemos expresar las recomendaciones en términos de un
proyecto o programa de fortalecimiento institucional y operativo:
En nuestra investigación hemos demostrado de forma afirmativa la valides
de la Hipótesis, que para el caso se circunscribe al MINCETUR:
“La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo
de Desarrollo Sectorial es el resultado de un Deficiente Marco de
Orientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una Insuficiente
Alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de un
deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial”.
Ahora se disponemos de una Hipótesis demostrada que nos permitirá
proponer una solución al problema general, que es:
“Existe un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales”
Una propuesta a ser desarrollada, e implementada, una hipótesis de
solución, será:
“Si se realizan acciones del Fortalecimiento Institucional y Operativo y la
universidad forma especialistas con capacidad para construir el camino
conceptual desde la formulación de los planes estratégicos de desarrollo
hasta los planes operativos institucionales, entonces, se dispondrá de
Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial Alineados y de un Efectivo
Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial,
que permitirán disponer de un Efectivo Marco de Orientación para los
Proyectos Sectoriales y, si se cumple que, la Implementación de los
Proyectos Sectoriales es Consistente con el Objetivo de Desarrollo
Sectorial, entonces, se habrá logrado una Efectiva Contribución del Ciclo
del Proyecto (de la inversión) al Objetivo de Desarrollo”.
La hipótesis solución, a la cual llamaremos hipótesis de desarrollo, la
presentamos a continuación en términos de una Matriz de Marco Lógico,
para un proyecto o programa, según la dimensión de su intervención:
137
HIPÓTESIS DE DESARROLLO: EFECTIVO MARCO DE
ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES
RESUMEN NARRATIVO:
Lógica de la intervención
Indicadores
Fuentes de
verificación
Condicionantes o
supuestos
Fin
Efectiva contribución del ciclo del proyecto al objetivo de
desarrollo sectorial
Propósito
1 Efectivo marco de orientación para los proyectos
sectoriales
2 Consistente implementación
del Proyecto con el objetivo
de desarrollo sectorial.
Resultados
1.1
1.2
Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados
Efectivo control, monitoreo y evaluación de la
Líneas de Acción para el
Fortalecimiento Institucional y
Operativo de la Inversión Sectorial:
1.1.1 Organización orientada a la formulación de
planes y presupuestos para el desarrollo
sectorial.
1.1.2 Desarrollo de una cultura organizacional
orientada a la formulación de planes y
presupuestos para el desarrollo sectorial
1.1.3 Directivas orientadas al fortalecimiento de la
planificación sectorial
1.2.1 Organización orientada al control, monitoreo
y evaluación del planeamiento sectorial
1.2.2 Desarrollo de una cultura organizacional
orientada al control, monitoreo y evaluación
del planeamiento sectorial
1.1.3 Directivas orientadas al fortalecimiento del
control, monitoreo y evaluación del
planeamiento sectorial.
 La universidad forma
especialistas
con
capacidad
para
construir el camino
conceptual desde la
formulación
de
los
planes estratégicos de
desarrollo hasta los
planes
operativos
institucionales.
Recordemos que dados los objetivos y el rol del SNIP el es quien se
encargará de la “Consistente implementación de los proyectos con el
objetivo de desarrollo sectorial”, por este motivo es que figura en la matriz
como condicionantes de nuestro proyecto o programa, por consiguiente el
SNIP deberá hacer suyos los siguientes objetivos o Resultados y
dependerá de ello que se logre el fin de nuestra matriz:
2.1 Suficiente congruencia conceptual del proyecto con el Objetivo de
2.2 Expediente técnico eficaz.
2.3 Velar por la explícita responsabilidad en la implementación y logro
del objetivo del proyecto sectorial.
138
APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA
1. Es evidente que la comprobación de la hipótesis de investigación nos deja
claro que es necesario y urgente generar alternativas de solución para
enfrentar el caso de un vacío conceptual en el campo de la planeación del
desarrollo, en tanto esto no ocurra la situación de escaso o inexistente
impacto de los proyectos en contribución al desarrollo y su bienestar
continuará en su tendencia negativa.
2. Todo plan de desarrollo es una Hipótesis de Desarrollo que requiere ser
demostrada con su implementación, así mismo, es una Hipótesis de
Bienestar, ya que el fin último de todo Objetivo de Desarrollo es contribuir a
incrementar los niveles de bienestar. En este sentido, podemos asumir que
cualquier cambio en la dirección de la Inversión Sectorial afectará el
desarrollo y por ende los niveles de bienestar contractuales del plan de
desarrollo, ya que debe ser concertado; dicho de otro modo, todo cambio
significará la consideración de los costos de oportunidad que se generan
como resultado de este cambio, no sólo en un sentido de eficiencia, los
precios sombra, costo-beneficio, sino de efectividad en el incremento de los
niveles de bienestar. Esta es la importancia de un Plan de Desarrollo, un
enfoque que habré un nuevo campo de discusión académica, respecto de la
valides en el uso de ciertos precios sombra.
3. A lo largo del análisis de los planes estratégicos se ha podido apreciar el
potencial de la metodología ZOPP, como herramienta para sistematizar
información de forma comprensible y estructurar respuestas programáticas
a dicha información, de modo de proporcionar y producir conocimiento; así
como la posibilidad de acumularlo de forma comprensiva y progresiva a lo
largo de todo el proceso de planeamiento. Se ha demostrado esto en la
reestructuración de los contenidos del PENTUR y el PESEM, poco
comprensibles en su versión vigente.
4. Los procedimientos utilizados, en la aplicación del ZOPP, para la
reestructuración de los planes de desarrollo constituyen un aporte
metodológico de potencial práctico para el planeamiento estratégico.
5. El ZOPP nos deja una alternativa de solución para cerrar la brecha o vacío
conceptual, vacío que de no ser salvado hará imposible el lidiar con el
problema de ineficacia actual de nuestra planificación para el desarrollo, en
general.
6. El ZOPP nos ofrece una manera sencilla y sistemática de comprensión de
una situación y de la estructuración de respuestas alternativas a las
necesidades de cambio.
139
BIBLIOGRAFÍA
David Medianero Burga
Guía metodológica para el diseño de planes estratégicos en el sector
público.
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Santiago de Chile, abril del 2011.
Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Adriana Prieto
Metodología del Marco Lógico para la planificación, el seguimiento y la
evaluación de proyectos y programas: CEPAL Santiago de Chile, Julio
del 2005.
Eduardo Wiesner.
Función de Evaluación de planes, programas, estrategias y proyectos:
CEPAL Santiago de Chile, Mayo de 2000.
Fernando Sanches Albavera.
Planificación estratégica y gestión pública por objetivos: CEPAL
Santiago de Chile, Marzo de 2003
Irma Arriagada, Francisca Miranda, Thaís Pávez
Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de
la pobreza desde el enfoque del capital social: CEPAL Santiago de
Chile, Agosto de 2004
Juan Martín.
Funciones básicas de la planificación económica y social: CEPAL
Santiago de Chile, Agosto 2005.
Karen Mokate.
Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?:
Junio, 1999. Ver en internet.
140

universidad nacional de ingeniería facultad fortalecimiento

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