Acceso y Servicio Universal (ASU)

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Acceso y Servicio Universal (ASU)
Acceso y Servicio Universal (ASU)
Módulo 4
Conjunto de herramientas para la reglamentación de las TIC
Acceso y Servicio Universal (ASU)
Módulo 4
Conjunto de herramientas para la reglamentación de las TIC
www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3126.html
Junio 2009
Autores:
Sonja Oestmann & Andrew Dymond
400-1505 West 2nd Ave.,
Vancouver BC VCH 3Y4
Canada
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ÍNDICE
1
2
Acceso y servicio universal – Panorama general................................................................. 6
1.1
Conceptos de acceso universal y servicio universal ................................................. 8
1.1.1
Definiciones básicas ................................................................................................. 9
1.1.2
Objetivos de acceso y servicio universal .................................................................. 11
1.1.3
Ámbito del acceso y servicio universal .................................................................... 12
1.1.4
Selección de servicios con miras a su inclusión en el acceso y servicio universal... 13
1.1.5
Destinatarios de la asistencia especial ...................................................................... 15
1.1.6
Capacidades de comunicación del usuario ............................................................... 16
1.1.7
Intervención de los reguladores en favor del acceso y servicio universal ................ 18
1.2
Situación actual del acceso y servicio universal por región del mundo.................... 19
1.2.1
Disponibilidad de los servicios telefónicos............................................................... 20
1.2.2
Accesibilidad y asequibilidad de los servicios telefónicos ....................................... 21
1.2.3
Acceso público a los servicios telefónicos................................................................ 24
1.2.4
Utilización, costos y desarrollo de la banda ancha para Internet .............................. 26
1.2.5
Acceso público a los servicios de Internet................................................................ 28
1.2.6
Utilización de la radiodifusión.................................................................................. 30
1.3
Justificación del acceso universal y de una política de servicio ............................... 31
1.3.1
Las TIC como instrumento de progreso social y económico.................................... 32
1.3.2
Motores de una política de acceso y servicio universal............................................ 33
1.3.3
Insuficiencias del mercado y política de acceso y servicio universal ....................... 35
1.4
Tendencias de la política de acceso y servicio universal .......................................... 38
1.4.1
Tendencias de la política de acceso universal........................................................... 38
1.4.2
Evolución futura del acceso universal: ciberintegración .......................................... 40
1.5
Acontecimientos internacionales .............................................................................. 41
1.5.1
Objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información ................... 42
1.5.2
Objetivos de Desarrollo del Milenio......................................................................... 43
1.6
Integración con otros programas nacionales............................................................. 45
1.6.1
Educación ................................................................................................................. 46
1.6.2
Cibergobierno ........................................................................................................... 47
1.6.3
Suministro de energía eléctrica................................................................................. 48
1.6.4
Microfinanciación y banca electrónica ..................................................................... 50
Reforma de la reglamentación y acceso y servicio universal............................................. 53
2.1
En primer lugar, la reforma....................................................................................... 54
2.1.1
Neutralidad con respecto a la tecnología, concesión de licencias unificadas o
autorizaciones generales ........................................................................................... 55
2.1.2
Acceso abierto y reglamentación de mercados dominantes ..................................... 57
2.1.3
Interconexión y tarifas .............................................................................................. 57
2.1.4
Reglamentación del espectro radioeléctrico ............................................................ 58
2.1.5
Impuestos, derechos de importación y otros gravámenes......................................... 61
2.1.6
Supresión de obligaciones previas a la liberalización............................................... 62
3
2.1.7
Calendario oportuno del programa de acceso y servicio universal........................... 63
2.2
La repercusión de la competencia en el acceso y servicio universal ........................ 64
2.2.1
Competencia y cobertura .......................................................................................... 65
2.2.2
Asequibilidad y mejora del servicio ......................................................................... 68
2.2.3
Segmentación del mercado y prestación de servicio a los más pobres..................... 68
2.3
El mercado ASU y cómo lo afrontan los operadores................................................ 69
2.3.1
Fuentes de ingresos de los operadores en las zonas rurales...................................... 70
2.3.2
Los ARPU poco elevados no son una barrera insalvable para los operadores ......... 71
2.4
Medidas reglamentarias para mejorar el acceso y servicio universal ....................... 72
2.4.1
Diseño de la concesión de licencias para fomentar el acceso y servicio universal... 73
2.4.2
Revisión del régimen de concesión de licencias o emisión de nuevas licencias ...... 75
2.4.3
Otros incentivos en materia de licencia para promover el acceso y servicio
universal.................................................................................................................... 76
2.4.4
Mayor libertad de utilización del espectro en zonas rurales ..................................... 77
2.4.5
Flexibilidad de las tarifas.......................................................................................... 78
2.4.6
Interconexión geográficamente asimétrica ............................................................... 80
2.5
Favorecer la reglamentación de la banda ancha ....................................................... 81
2.5.1
Liberalización del mercado e incentivos para la instalación de la red...................... 81
2.5.2
Anchura de banda internacional, liberalización de las vías de acceso e intercambio
de tráfico nacional..................................................................................................... 83
2.5.3
Planificación de servicios en convergencia y estímulo de la demanda..................... 84
Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal ......................... 87
3.1
Obligaciones del operador tradicional ...................................................................... 87
3.1.1
El servicio universal en la época del monopolio ...................................................... 88
3.1.2
Designación OSU administrativa tras la apertura del mercado ................................ 89
3.1.3
Asignación administrativa de financiación para el servicio universal...................... 90
3.1.4
Tasas de déficit de acceso......................................................................................... 93
3.2
Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal ....... 95
3.2.1
Primeras generaciones de FASU competitivos – Servicios de línea fija .................. 96
3.2.2
Segunda generación de FASU existentes hoy en día................................................ 98
3.2.3
Ventajas de los FASU en comparación con otros enfoques ..................................... 101
3.2.4
Rendimiento de los fondos hasta la fecha................................................................. 103
3.3
Función de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio
universal.................................................................................................................... 104
3.3.1
Programas de teléfonos de aldea............................................................................... 104
3.3.2
Redes de banda ancha comunitarias y municipales .................................................. 108
3.3.3
Acceso público y comunitario a Internet, telecentros y cibercafés........................... 111
3.4
Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC ....................................... 116
3.4.1
Acceso a la red del operador tradicional................................................................... 117
3.4.2
Perfeccionamiento de las redes troncales ................................................................. 119
3.4.3
Otras opciones de red incipientes ............................................................................. 121
3.4.4
Operador de red especialmente constituida .............................................................. 122
2
4
5
3.4.5
Operadores de red en un consorcio........................................................................... 123
3.4.6
Modalidades actuales e incipientes de compartición de la red móvil ....................... 124
3.4.7
Financiación de iniciativas sobre red troncal............................................................ 126
3.5
Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promoción del ASU ........................ 127
3.5.1
Cooperativas rurales ................................................................................................. 127
3.5.2
Concesión de licencias al operador regional o rural ................................................. 129
3.5.3
Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales ..................................... 131
Política en materia de acceso y servicio universal ............................................................... 136
4.1
Marco de una política en materia de acceso y servicio universal ............................. 136
4.1.1
Alcance de la política................................................................................................ 136
4.1.2
Política ASU en contexto.......................................................................................... 137
4.1.3
Relación con la política en materia de banda ancha ................................................. 139
4.1.4
Política ASU integrada o separada ........................................................................... 141
4.1.5
Marco institucional del ASU .................................................................................... 142
4.1.6
Estructura básica y principios esenciales de la política ASU .................................. 144
4.2
Elaboración de una política en materia de acceso y servicio universal .................... 145
4.2.1
Examen del sector y análisis de mercado ................................................................. 146
4.2.2
Formulación de la política ........................................................................................ 147
4.2.3
La prioridad de las medidas reglamentarias ............................................................. 151
4.2.4
Consideraciones y análisis de carácter financiero .................................................... 152
4.2.5
Evaluación económica de las opciones ASU............................................................ 154
4.2.6
Consultas................................................................................................................... 154
4.3
Modificaciones y reglamentaciones jurídicas........................................................... 156
4.3.1
Enmiendas jurídicas.................................................................................................. 157
4.3.2
Reglamentaciones detalladas para la aplicación de la política ASU ........................ 158
Financiación del acceso y servicio universal ........................................................................ 160
5.1
Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiación del ASU ........ 161
5.2
Fondos de acceso y servicio universal (FASU) ........................................................ 163
5.2.1
Fuentes de financiación ............................................................................................ 163
5.2.2
Gravámenes – ¿quién debería contribuir?................................................................. 165
5.2.3
Contribución apropiada de la industria ..................................................................... 166
5.3
Aspectos institucionales: administración y organización de un FASU .................... 169
5.3.1
Viabilidad comercial tras la obtención de subvenciones .......................................... 169
5.3.2
Administración del FASU ........................................................................................ 170
5.3.3
Rendición de cuentas, transparencia y eficacia........................................................ 172
5.3.4
Riesgo de tarifas altas y orientación del ASU a costos elevados.............................. 175
5.3.5
La expansión comercial es más rápida que la aplicación del FASU ........................ 176
5.3.6
Es difícil predecir la zona de subvenciones inteligentes........................................... 177
5.3.7
Evaluación y estimación del funcionamiento del FASU .......................................... 178
5.3.8
NGN, TIC y futura utilización de los Fondos para el acceso y servicio universal ... 179
5.4
Otras posibilidades de financiación del ASU ........................................................... 182
3
6
7
5.4.1
Asociaciones público-privado (APP)........................................................................ 182
5.4.2
Alternativas de redes municipales y planteamientos de financiación....................... 185
5.4.3
Teléfonos de aldea, alcance de los operadores y programas de asociación .............. 186
5.4.4
Iniciativas de colaboración financiadas por Gobiernos de la OCDE........................ 188
5.4.5
El Banco Mundial y otras Instituciones Financieras Internacionales ....................... 191
5.4.6
Fuentes no gubernamentales y filantrópicas ............................................................. 196
Elaboración del programa de ASU y establecimiento de prioridades............................... 199
6.1
Análisis del sector de las TIC y evaluación de la demanda ...................................... 200
6.1.1
Examen del sector de las TIC ................................................................................... 201
6.1.2
Gasto en comunicaciones por habitante y hogar....................................................... 203
6.1.3
Ingresos por llamadas entrantes................................................................................ 206
6.1.4
Demanda de servicios de Internet............................................................................. 207
6.1.5
Estudios de la demanda sobre el terreno................................................................... 209
6.2
Modelado de costos, viabilidad y análisis de las subvenciones................................ 216
6.2.1
Estimación de ingresos y costos para telefonía de acceso público ........................... 217
6.2.2
Estimación de ingresos y costos para Internet de acceso público............................. 218
6.3
Repercusión económica de los proyectos de acceso y servicio universal................. 220
6.3.1
Repercusiones económicas de las comunicaciones .................................................. 221
6.3.2
Repercusiones económicas de la implantación de servicios Internet y TIC de
banda ancha .............................................................................................................. 223
6.4
Fijación de prioridades entre los proyectos de acceso y servicio universal.............. 228
6.4.1
Enfoque cualitativo ................................................................................................... 228
6.4.2
Análisis socioeconómico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto ............. 230
6.4.3
Clasificación en función de los resultados de un análisis financiero de las
subvenciones............................................................................................................. 233
6.4.4
Costo de la subvención por beneficiario................................................................... 235
Concursos de subvenciones de acceso y servicio universal................................................. 240
7.1
Diseño de la estrategia de licitación de ASU............................................................ 241
7.1.1
Determinación de los criterios de candidatura para los concursos de ASU.............. 242
7.1.2
Desarrollo de la estrategia de licitación de ASU y decisión sobre los lotes de
licitación ................................................................................................................... 244
7.1.3
Diseño del proceso de licitación ............................................................................... 247
7.1.4
Documentos de licitación.......................................................................................... 250
7.1.5
Concurso y procedimientos de solicitud para proyectos menores de TIC................ 255
7.2
Proceso de licitación y de asignación de subvenciones ............................................ 256
7.2.1
Publicación de la oportunidad................................................................................... 256
7.2.2
Reunión previa a la oferta......................................................................................... 258
7.2.3
Evaluación de las ofertas, selección de la oferta ganadora y adjudicación de la
oferta ......................................................................................................................... 258
7.2.4
Planes de actividades o de sostenibilidad como requisito previo para la asignación
de fondos................................................................................................................... 261
7.3
Inspección, pago, control y evaluación..................................................................... 264
4
8
7.3.1
Inspección, pago y auditor técnico ........................................................................... 264
7.3.2
Control y requisitos de presentación de informes..................................................... 264
7.3.3
Exámenes estratégicos y estudios de evaluación ...................................................... 267
Tecnologías para el acceso y servicio universal ................................................................... 270
8.1
Tecnología y neutralidad del servicio ....................................................................... 271
8.2
Elecciones tecnológicas ............................................................................................ 274
8.2.1
Fibra óptica ............................................................................................................... 274
8.2.6
Satélites..................................................................................................................... 289
8.3
Banda ancha y las repercusiones de la utilización del IP.......................................... 290
8.3.1
Redes de la próxima generación ............................................................................... 291
8.3.2
Contribución al fondo de acceso y servicio universal .............................................. 295
8.3.3
Sustitución para telefonía ......................................................................................... 296
8.3.4
Sustitución para la radiodifusión .............................................................................. 297
8.3.5
Provisión del contenido ............................................................................................ 298
8.4
Terminales ................................................................................................................ 299
8.4.1
Microteléfonos: Teléfonos y PDA............................................................................ 300
8.4.2
Ordenadores.............................................................................................................. 301
8.5
Relación con el entorno ............................................................................................ 303
8.5.1
Reutilización de los equipos ..................................................................................... 303
8.5.2
Reciclado de los equipos .......................................................................................... 303
8.5.3
Fuentes de energía alternativas ................................................................................. 304
8.5.4
Contribuciones de las tecnologías de la información y la comunicación ................. 305
5
1
Acceso y servicio universal – Panorama general
En el presente módulo se analizan los aspectos clave de las tecnologías de la información y
comunicación (TIC) que tienen que ver con el acceso y servicio universal (ASU). Las TIC poseen
valor e importancia para todos los sectores de la economía, y se reconoce que son un pilar de la
sociedad moderna, ya que ninguna otra esfera de actividad puede desempeñarse eficazmente sin
dichas tecnologías. En efecto, el gobierno, la educación, la salud, las empresas, las finanzas, el
turismo y otros sectores dependen esencialmente de la información y las comunicaciones. Por otra
parte, no hay país, sea cual sea su nivel económico, que pueda ignorar la tendencia que prevalece en
todo el mundo hacia la utilización ubicua de las TIC, y es por esta razón que el término "motor"
suele utilizarse para describir dichas tecnologías.
El presente módulo se ha organizado como sigue:
•
Capítulo 1, que es una introducción al ASU.
•
Capítulo 2, en el que se procede a un análisis global de la reforma de reglamentación, que
es el primer paso para extender el ASU, recurriendo a las fuerzas del mercado y a una
buena reglamentación.
•
Capítulo 3, en el que se exponen los principales enfoques e instrumentos, políticas e
intervenciones en materia de ASU, a los que las instancias decisiones y los reguladores
pueden recurrir con propósitos que van más allá de la reforma de las telecomunicaciones.
•
Capítulo 4, en el que se examina detalladamente la preparación de políticas de ASU, así
como el marco y el proceso de tales políticas.
•
Capítulo 5, en el cual se explican algunos puntos relacionados con el ASU y se realizan
análisis financieros.
•
Capítulo 6, esboza los detalles de un análisis económico y programa de desarrollo ASU,
prestando particular atención a los métodos para determinar la prioridad de proyectos.
•
Capítulo 7, en el que se describe el proceso de licitación encaminado a la concesión de
subvenciones con miras a la prestación del ASU por parte de operadores y proveedores de
servicio.
•
Capítulo 8, en el que se traza un panorama de las cuestiones y tendencias tecnológicas que
revisten particular relevancia en el caso del ASU.
En el Capítulo 1 se proporciona información indispensable para quienes deseen entender los
conceptos básicos del acceso universal (AU) y el servicio universal (SU), los progresos que se están
haciendo internacionalmente para el logro del ASU, los motivos que subyacen en la políticas, las
tendencias internacionales y la evolución del ASU, y la integración del ASU y las TIC con otras
políticas y programas nacionales.
Orígenes del servicio universal
El término y el concepto de SU anteceden históricamente al AU. En el caso del servicio telefónico,
el SU fue mencionado por vez primera en la Ley de Comunicaciones de Estados Unidos de 1934,
en la que se describía el concepto de asequibilidad de los servicios telefónicos, así como el de su
disponibilidad universal en favor de los hogares que deseaban utilizar tales servicios. El AU, en
cambio, tiene que ver básicamente con el acceso público, comunitario o compartido a las
telecomunicaciones.
2
El SU empezó a considerarse como algo importante únicamente con la liberalización y la reforma
del sector de las telecomunicaciones. Así, al privatizarse British Telecom en 1984, se formularon
los objetivos que había que lograr concretamente para atender a todas las exigencias razonables que
suscitase el servicio telefónico básico. Antes de esa fecha la prestación de un servicio asequible a
todos era una obligación implícita para los directivos del operador establecido en Gran Bretaña, y lo
mismo ocurría en muchos otros países.
La liberalización del mercado y el advenimiento de la competencia dieron lugar a un debate sobre
el SU, que se centró, entre otros temas fundamentales, en los siguientes: cómo lograr el SU en un
entorno desreglamentado, cuánto costaría y quién debería soportar sus costos. En dicho debate se
distinguía entre el objetivo consistente en la consecución del SU y los medios necesarios para
atender a ese objetivo, y se reconocía por otra parte que el servicio telefónico era un derecho básico
que resultaba indispensable para la cohesión social y el desarrollo económico. Desde entonces, se
ha hecho mucho para lograr el SU y en un gran número de países es ya una realidad.
El servicio y el acceso universal hoy en día
Los conceptos de SU y AU son distintos tanto en el caso de las telecomunicaciones como en el de
las TIC. El SU remite a la prestación del servicio en favor de los particulares y los hogares, lo que
entraña normalmente un teléfono en cada hogar. Por AU se entiende, en cambio, un nivel
públicamente compartido de servicio, entre otras cosas, mediante teléfonos de pago públicos o
telecentros Internet. Sin embargo, estos dos conceptos se encuentran intrínsecamente vinculados,
por cuanto el AU es el precursor del SU.
En el pasado los países en desarrollo se centraban por regla general y en la mayor parte de los casos
en el acceso universal (AU), que entendían como acceso comunitario y públicamente compartido,
por considerar que el AU era el objetivo más adecuado y viable. Con todo, una vez que maduró el
mercado de comunicaciones móviles, lo que hizo posible extender los servicios y reducir las
barreras de acceso, muchos países en desarrollo se propusieron, realistamente, aplicar el objetivo de
servicio universal a la telefonía en las zonas rurales. Asimismo, podría pensarse no sólo en
establecer metas de AU en favor de las zonas rurales, sino también en fijarse como propósito
acrecentar la penetración rural.
Las TIC tienen que ver tanto con la telefonía como con Internet, y algunos países han llegado a la
fase en que, habiendo logrado el AU en el caso de la telefonía, su siguiente objetivo es implementar
el SU telefónico, mientras que, tratándose de Internet, lo que se proponen actualmente es el AU. Así
pues, sus políticas se centran tanto en el AU como en el SU.
En el mundo desarrollado, que se había fijado metas de política SU, el inicio de la banda ancha ha
dado nueva vigencia al término AU. En esas naciones suele reconocerse que la disponibilidad
universal de los servicios de banda ancha no producirá necesariamente una penetración universal de
servicios semejantes a los que se suministran a los hogares, y ello por muchos motivos, aunque la
prestación de un acceso asequible sea una meta importante.
Como en un número cada vez mayor de países se está teniendo en cuenta tanto el AU como el SU,
resulta lógico emplear el término genérico de acceso y servicio universal (ASU).
Así pues, en este módulo del conjunto de herramientas utilizaremos ese término genérico y
abordaremos, además, el ASU en el contexto de los países en desarrollo y los mercados incipientes,
aunque nos basaremos igualmente en las prácticas óptimas y la experiencia del mundo desarrollado.
7
Ámbito del acceso y servicio universal
Aunque hace tiempo el SU se reservaba para las comunicaciones nacionales básicas, las políticas y
estrategias ASU sobrepasan a la telefonía e incluyen al menos las comunicaciones de datos y la
Internet, y se orientan cada vez más a las comunicaciones en banda ancha. Hay que señalar que, si
bien la radiodifusión no solía formar parte del ASU, actualmente se considera como un elemento de
las TIC, sobre todo a la vista de la convergencia entre las tecnologías subyacentes y los mecanismos
de entrega de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Esto explica que se estén examinando los
primeros modelos de integración de la radiodifusión en las políticas de SAU. Sin embargo, en las
leyes y políticas referentes a los medios de comunicación se especifican requisitos por completo
diferentes y que van más allá de un acceso y un servicio asequibles, ya que tienen por objeto
también garantizar la diversidad de proveedores de contenido, el fomento de la calidad del
contenido, el pluralismo, una información independiente, la libertad de elección y de los medios de
comunicación, la ética de los medios y el control del contenido ilegal y perjudicial. Estos elementos
sustanciales no han tenido cabida tradicionalmente en el ASU destinado a las telecomunicaciones.
En consecuencia, definir requisitos de ASU para la radiodifusión es algo totalmente nuevo.
Resulta cada vez más necesario que las políticas se proyecten en la mayor medida posible hacia el
futuro e incluyan la evolución de la banda ancha, el paso a un entorno de redes de la próxima
generación (NGN) y los aspectos de la convergencia. Las instancias/decisorias deberán resolver en
el futuro problemas tales como la forma de abordar los requisitos y complejidad cada vez mayores
del ASU, al tiempo que formulan políticas y programas de ASU para lograr sus objetivos de forma
rápida y eficiente. El presente conjunte de herramientas tiene por objeto informar y apoyar a los
formuladores e implementadores de políticas de ASU para que puedan responder a ese desafío.
1.1
Conceptos de acceso universal y servicio universal
Tratándose de las TIC, cabe la posibilidad de definir en gran medida el AU y el SU por el grado de
disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad a que se haya llegado en el campo de la telefonía y la
Internet, aunque se están teniendo cada vez más en cuenta igualmente la banda ancha y la
radiodifusión. Estos términos, tal como se utilizan en el conjunto de herramientas, se analizan en la
sección 1.1.1.
Normalmente los objetivos que se plantean en relación con el acceso y servicio universal (ASU) en
los países en desarrollo tienen que ver con la telefonía y la Internet. En la sección 1.1.2 se describe
la forma en que pueden seleccionarse y relacionarse con los indicadores de desarrollo estos
objetivos, mientras que en la sección 1.1.6 se examina en términos más generales la extensión de
dichos objetivos para que abarquen las capacidades de comunicación.
El desarrollo tecnológico, la liberalización del mercado, una reglamentación del sector mejorada y
regímenes racionales de aranceles y derechos de importación, permiten ampliar la infraestructura de
red, y los servicios ofrecidos a un costo más bajo y con mejor calidad que en el pasado. Ahora bien,
esto hace necesario revisar continuamente el alcance y la situación del ASU, y cerciorarse de que
todos los miembros de la sociedad puedan beneficiar del mismo. De hecho, como se indica en la
sección 1.1.3, el ámbito del ASU tiende a ampliarse, debido al desarrollo tecnológico y a la
evolución de nuestras sociedades, y a menudo entraña, aparte de la telefonía e Internet, servicios
especiales basados en la telefonía y, en cierta medida, Internet.
En la sección 0 se propone un método para determinar qué servicios deben incorporarse al ASU.
Los hechos ocurridos en el sector de las TIC y los requisitos cambiantes del ASU inciden en el
debate sobre la dosis necesaria de intervención del regulador, según puede verse en la sección 1.1.7.
En la sección 1.1.5 se examina la cuestión de si hay grupos que requieren asistencia especial y, de
ser así, de que forma ésta debe prestarse.
8
1.1.1
Definiciones básicas
En el presente conjunto de herramientas se emplean las siguientes definiciones de servicio de
comunicaciones:
•
Tratándose del acceso universal (AU), todos pueden acceder al servicio en cualquier
parte, en un lugar público, por lo cual dicho acceso se denomina también público,
comunitario o compartido. En la sección 1.1.2 se responde a la pregunta: ¿cuántos puntos
de acceso se necesitan? En general, pasado un cierto nivel de población, debería haber
como mínimo un punto de acceso por asentamiento.
•
Tratándose del servicio universal (SU), todos los particulares u hogares deberían
beneficiar del servicio y poder utilizarlo de manera privada, sea en el hogar o cada vez
más de forma portátil mediante dispositivos inalámbricos. En el caso de ciertos
servicios, un servicio universal integral sería en nuestros días una meta demasiado
ambiciosa para un país en desarrollo, pues los servicios deben estar disponibles y ser,
igualmente, asequibles. Este objetivo puede guardar relación con el porcentaje de la
población que es capaz de permitirse un servicio privado (objetivo de penetración de
abonado).
Los tres elementos fundamentales del AU y el SU son los siguientes:
•
Disponibilidad: Servicio disponible en las zonas poco pobladas de un país, gracias al
recurso a dispositivos públicos, comunitarios, compartidos o personales.
•
Accesibilidad: Todos los ciudadanos pueden utilizar el servicio, con independencia del
lugar en que vivan, así como de su género, discapacidades y otras características
personales.
•
Asequibilidad: El servicio resulta asequible para todos los ciudadanos.
Estos tres factores son característicos tanto del AU como del SU, pero ello de diferente modo y en
distinto grado. En las siguientes figuras se ilustran las analogías y diferencias del AU y el SU. Las
características esenciales se señalan en cursivas, mientras que las deseables se consignan en
caracteres normales.
Figura – Características del acceso universal y el servicio universal
Aspecto
Acceso universal
Servicio universal
Cobertura especial
Cobertura general
Disponibilidad Acceso público (por ejemplo, en un
teléfono de pago o telecentro)
Accesibilidad
Servicio privado a petición
Llamadas de emergencia gratuitas
Llamadas de emergencia gratuitas
Es posible llegar al punto de servicio
caminando y el servicio se ofrece en
lugares y a horas convenientes
Abono simple y rápido
Instalaciones para todos (por
ejemplo, usuarios en sillas de
ruedas); terminales para todos o
asistencia disponible (por ejemplo,
para personas ciegas o sordas)
Servicios para todos (por ejemplo,
personas ciegas o sordas)
9
Personal de ayuda
Asistencia en el terminal (para hacer
llamadas, visualizar páginas web de
ayuda, etc.)
Calidad adecuada del servicio (por
ejemplo, pocos intentos de llamada
abortados)
Calidad razonable del servicio (por
ejemplo, pocas llamadas
desconectadas)
El costo del acceso ocasional
El costo de la utilización mensual
representa un reducido porcentaje del media constituye un reducido
INB mensual per cápita
porcentaje del INB mensual per
cápita
Viabilidad
Opciones de pago en efectivo y con
tarjeta
Opciones de pago en efectivo, con
tarjeta y por vía electrónica
Pago por utilización (por ejemplo,
para una sola llamada o mensaje o
una hora de acceso a Internet)
Tasa fija, agregados de servicios
o tasa de abono mensual baja
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de ITU-infoDev – Módulo de ASU.
Los siguientes conceptos definen las etapas del paso del AU al SU:
•
Acceso universal: Todos tienen acceso público, asequible y razonable a determinados
servicios TIC que se consideran esenciales para fomentar la inclusión social y el desarrollo
económico.
•
Cobertura geográfica universal: Toda la población que vive en centros urbanos cuyas
dimensiones sobrepasan cierto nivel puede obtener un servicio TIC definido, siempre y
cuando tenga la posibilidad de pagar por él.
•
Servicio universal: Todos los particulares u hogares pueden pagar por los servicios TIC
definidos como parte del SU y una mayoría de la población se abona a dichos servicios.
Los conceptos de AU y SU resultan aplicables a los siguientes servicios TIC:
•
Telefonía (llamadas vocales y mensajes de texto), en cuyo marco se ofrece comunicación
uno a uno, así como distribución de contenido a un grupo mayor de personas. Los mensajes
de texto suelen tener también cierto peso tratándose del ASU, ya que la disponibilidad de
tales mensajes compensa el inconveniente que constituye utilizar las teclas y las pantallas
de visualización de los teléfonos móviles.
•
Internet en banda estrecha y banda ancha, que permiten proporcionar correo electrónico,
conversaciones en tiempo real, navegación en la web, distribución de contenido, voz con IP
(VoIP) y televisión IP (IPTV), entre otras muchas aplicaciones y servicios. Asimismo, la
mayoría de los países desea que el AU se aplique igualmente a Internet, pero esto exige
niveles de aptitud y educación que superan a los correspondientes a la radiodifusión o la
telefonía. Así pues, en este contexto resultan particularmente importantes los siguientes
factores: accesibilidad fomentada por la instrucción y asistencia, y contenido útil y
atractivo.
•
Radiodifusión sonora y de televisión. Aunque tradicionalmente la radiodifusión no se ha
incorporado a las políticas de ASU, se considera cada vez más que estas políticas han de
promover dicha integración, debido a la convergencia de tecnologías y a la vista de las
ofertas de triple juego que realizan los proveedores de servicio (por ejemplo, los operadores
de televisión por cable ofrecen también servicios telefónicos e Internet). Es cada vez más
10
frecuente que se considere a la radiodifusión como una finalidad de las políticas de ASU,
sobre todo en los países que han adoptado un regulador multisectorial encargado de
supervisar no sólo las telecomunicaciones sino también la radiodifusión.
1.1.2
Objetivos de acceso y servicio universal
Las medidas que se adoptan en relación con el acceso y servicio universal (ASU) están destinadas
normalmente a las zonas rurales no atendidas o poco atendidas y conciernen especialmente a las
zonas de escasa densidad demográfica donde la prestación del servicio no resulta viable. Con todo,
el ASU puede establecerse asimismo en favor de las zonas urbanas muy pobres de las grandes
urbes, incluidas las barriadas.
Por regla general, los países en desarrollo se fijan los siguientes objetivos de acceso universal (AU):
•
Un teléfono público por comunidad de ciertas dimensiones (por ejemplo, para todas las
comunidades integradas por más de 2 000 personas).
•
Una distancia limitada al teléfono público más próximo (por ejemplo, 5 km para
comunidades tan reducidas que no puedan disponer de su propio teléfono público).
•
Un punto de presencia Internet, que proporcione gran velocidad o banda ancha en centros
de distrito, capitales provinciales o ciudades con una población que supere un cierto
número de habitantes (por ejemplo, más de 20 000).
•
Un centro de acceso público a Internet que acompañe al punto de presencia Internet.
Es cada vez más frecuente que en las políticas de desarrollo de los países se establezcan objetivos
de servicio universal modestos, por ejemplo:
•
Una penetración de abonado a la telefonía global de más de 20% y un objetivo de
penetración rural del 10% en un periodo prefijado (por ejemplo, en 2010 a más tardar).
•
Provisión por parte de los operadores de una opción tarifaria que permita una utilización
mínima o modesta a los hogares del decil de ingresos más bajo (10%).
Si se desea que las metas resulten útiles, éstas deben tener las siguientes características:
•
Centrarse en necesidades claras y de gran prioridad, para que no se malgasten esfuerzos por
atender a demasiados objetivos.
•
Ser diseñadas para los tres o cinco años siguientes.
•
Ser ambiciosas pero realistas, a la luz de la situación que prevalezca en el país considerado.
•
Ser revisadas regularmente (por ejemplo, cada dos o tres años) de modo que sigan siendo
ambiciosas pero también realistas.
•
Ser objetivamente medibles, para evaluar los progresos logrados.
Lo ideal sería que estas metas estuvieran en consonancia con las especificadas por la Cumbre
Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI) en apoyo de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), que se examinan en la sección 1.5.1. En las recomendaciones de la Comunidad
Económica de Estados del África Occidental (ECOWAS) [1] se cita un ejemplo de metas
específicas regionales establecidas por los reguladores de dichos países.
Dar una orientación mundial y regional, limitándose para ello a proponer recomendaciones
generales es algo que no resultará eficaz para todos los países. En efecto, las necesidades concretas
de cada uno de ellos determinarán las metas y niveles de comparación de sus políticas de ASU. Un
país puede proponerse, como objetivo viable, instalar, por ejemplo, un teléfono público por
comunidad de más de 200 habitantes, mientras que otro (digamos Uganda) podría perseguir el
objetivo de un teléfono público por 2 500 habitantes, y lo mismo cabe decir de Internet y la banda
ancha.
11
Una vez alcanzadas estas metas, cabe la posibilidad de establecer nuevos objetivos para la siguiente
fase en un determinado país, siguiendo los siguientes criterios generales:
•
El estado actual del sector y los niveles de AU del país.
•
Los recursos disponibles y los necesarios para lograr las metas del AU.
•
La sostenibilidad financiera después de la implementación.
•
La calidad viable del servicio (calidad uniforme en todo el país).
•
La revisión periódica prevista, a la vista de la evolución tecnológica y comercial.
La Asociación para medir las TIC en favor del desarrollo de las Naciones Unidas, que se creó
después de la CMSI, estableció y definió un conjunto detallado de 40 indicadores básicos, los
cuales se consignaron en la publicación Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT
Indicators [2]. Todos los países que adopten estos 40 indicadores podrán comparar su situación y
avances en relación con otras naciones. Para un país determinado, estos indicadores resultan más
valiosos si se desagregan, de tal modo que se precise la situación prevaleciente en diferentes partes
del país o para distintos grupos de población.
Notas finales
[1]
Véase ITU ICT Market Harmonization Project for ECOWAS/UEMOA (UIT, septiembre
de 2004), http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/index.htm.
[2]
www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/
1.1.3
Ámbito del acceso y servicio universal
El acceso y servicio universal (ASU) incluye telefonía Internet y, en medida creciente, banda ancha.
Aunque el ASU no se aplicaba en el pasado a la radiodifusión sonora y de televisión, esta situación
está cambiando rápidamente debido a hechos tales como la convergencia y la radiodifusión de
Internet. Por otra parte, hay que señalar que los radiodifusores (por ejemplo, los operadores de
televisión por cable) se encuentran ofreciendo igualmente Internet y servicios telefónicos. Las
políticas y la reglamentación de radiodifusión exigen normalmente atender a requisitos de
cobertura, aunque no especifican si el acceso deberá prestarse al público o a abonados privados.
El ámbito del ASU suele especificarse detalladamente para garantizar que el ASU atienda a sus
propósitos. Asequibilidad, accesibilidad y disponibilidad. Entre las características del ASU cabe
citar las siguientes:
•
Horas del día en que se proporciona acceso al servicio.
•
Tipo de instalaciones para los terminales (edificios seguros en el caso de un telecentro,
etc.).
•
Posibilidad de que tengan acceso al terminal las personas con discapacidades físicas y que
éstas puedan utilizarlo.
•
Conveniencia y atractivo de las instalaciones de acceso al terminal para todos los grupos de
destinatarios (así por ejemplo, es posible que las mujeres no deseen entrar a un bar para
acceder al servicio telefónico).
•
Calidad de servicio (fiabilidad de la red, horas para la reparación de averías, calidad de las
llamadas telefónicas y fijación de velocidades de datos en el sentido ascendente o
descendente para el servicio Internet).
•
Métodos de pago (en efectivo, con tarjetas de crédito, etc.) y tratándose de las tarjetas de
prepago, disponibilidad de tiendas donde se vendan dichas tarjetas.
12
•
Apoyo personal para utilizar los servicios.
Hay otros servicios que son también objeto de políticas ASU:
•
Guías telefónicas y servicios de búsqueda en guías telefónicas.
•
Servicios de apoyo para los abonados a Internet (líneas de ayuda, capacitación, etc.).
•
Facilidades de respuesta a llamadas de emergencia (prestación de ayuda para emergencias).
•
Facilidades especiales para personas con discapacidades y del mismo grado de calidad que
las facilidades destinadas al público general.
Si bien los teléfonos móviles gozan ya de amplia aceptación en tanto que dispositivos telefónicos
privados y para proporcionar acceso público, y hay naciones como Francia y Australia, cuyas
políticas de servicio universal sirven, entre otras cosas, para proporcionar cobertura móvil en las
zonas rurales, el valor inherente a la movilidad no se ha integrado hasta la fecha en la definición de
servicio universal en ningún país. Así por ejemplo, en México dicha integración tropieza con
obstáculos comerciales y jurídicos, aunque en ese país se ha señalado ya que la telefonía
inalámbrica es la nueva norma en materia telefónica. Incorporar los servicios móviles en las
obligaciones del SU se considera un beneficio nacional, pues así se promueve el AU a Internet, toda
vez que las redes más recientes tienen capacidades de datos que hacen posible el acceso básico a
Internet [1].
Además, aunque los mensajes de texto son populares y ejercen gran atracción entre los pobres por
ser su precio relativamente bajo y fijo (por mensaje), no figuran entre los servicios que habría que
integrar en las obligaciones del SU. Con todo, en ocasiones se exige que el AU se aplique a los
mensajes de texto, cuando los teléfonos públicos son explotados por particulares (por ejemplo, los
teléfonos en las aldeas) que pueden ayudar a los usuarios a redactar los textos. Quienes se declaran
partidarios de no sujetar los mensajes de texto a las políticas de SU podrían cambiar de opinión
cuando se trata de los servicios dirigidos a personas con discapacidades (entre otras, las personas
con discapacidades auditivas que utilizan mensajes de texto por no poder intervenir en llamadas
vocales).
Nota final
[1]
Véase Moving targets: Introducing mobility into universal service obligations
(Patrick Burkart), páginas 164-178 de Telecommunications Policy 31, 2007.
1.1.4
Selección de servicios con miras a su inclusión en el acceso y servicio universal
Los servicios que se eligen como objeto de las metas del acceso y servicio universal (ASU) no son
los mismos en todo momento, toda vez que cambian al hacerlo la tecnología y la sociedad. Esto
explica que en 2002, la Unión Europea incorporase a su Directiva de Servicio Universal la
estipulación de que el alcance de las obligaciones del servicio universal (SU) se revisara cada tres
años. Para que pueda quedar sujeto a una política de ASU, un servicio debe reunir dos requisitos:
•
Que a la luz de la evolución social, económica y tecnológica, el hecho de utilizar un
servicio sea condición indispensable para la integración social.
•
Que las fuerzas normales del mercado no basten para poner el servicio a disposición de
todos.
El ámbito del SU en la Unión Europea se limitó originalmente a la telefonía en un lugar fijo para
hacer y recibir llamadas vocales, llamadas de fax y llamadas de datos (acceso en banda estrecha a
Internet con marcación). En 2006 se sometió a examen por primera vez el ámbito del SU, y se
indicó la posibilidad de que en la esfera del SU se integrasen dos nuevos servicios, telefonía móvil e
Internet en banda ancha.
13
Una vez efectuada tras la correspondiente consulta, de la que se informó en una comunicación
relativa a un informe sobre los resultados del examen del ámbito del servicio universal,
(Communication on Report regarding the outcome of the Review of the Scope of Universal Service),
no se añadieron la telefonía móvil ni Internet de banda ancha por las siguientes razones:
•
La telefonía móvil atendió al primer criterio: la utilización del teléfono móvil se considera
ya un factor esencial para promover la integración social en Europa. Ahora bien, como las
fuerzas normales del mercado han llevado a una generalización universal del uso de los
teléfonos móviles, el público opinaba en general que no había necesidad de que el regulador
interviniese para garantizar la consecución del servicio móvil universal.
•
Internet en banda ancha no pudo atender al primer criterio, pues, aunque mucho menos de
la mitad de los hogares europeos se abonen a Internet de banda ancha, este tipo de abono no
se considera esencial para integrarse socialmente. En consecuencia, no se consideró
necesario pasar a determinar si se atendió aquí al segundo criterio.
En 2008 la UIT y la OCDE definieron Internet de banda ancha, señalando que se caracterizaba por
estar siempre en servicio con velocidades de descarga iguales o superiores a 256 Kb/s. La Comisión
Federal de Comunicaciones (FCC) de Estados Unidos determinó que la banda ancha equivalía a una
velocidad de 768 Kb/s o superior. Las velocidades de banda ancha evolucionaron muy rápidamente
ya que en 2004 el promedio anunciado de estas velocidades era de 2 Mb/s en los países de la
OCDE, mientras que en 2007 había pasado a prácticamente 9 Mb/s. Con todo, a juicio de la
Comisión Europea, las velocidades de descarga reales se situaron entre 144 y 512 Kb/s en las zonas
rurales y en 1 Mb/s en las zonas urbanas durante 2004 y 2005. Pese a no haber incluido la banda
ancha en el ámbito del servicio universal, la Unión Europea ha desplegado grandes esfuerzos para
promover y expandir el despegue de esta banda y para que se preste acceso en banda ancha a una
velocidad de descarga superior a la mínima en las zonas rurales con el fin de garantizar la calidad de
la vida y la integración social, así como por motivos económicos estratégicos. La Comisión Europea
estima que todos los europeos necesitan acceso en banda ancha [1].
Por lo que hace a los países en desarrollo, tal vez resulte preferible recurrir a otros criterios de
inclusión de servicios en el ámbito del ASU. Es posible que el principal motor del ASU sea
económico antes de que se empiece a considerar factores sociales, motivo por el cual los
formuladores de política en los países en desarrollo podrían preguntarse lo siguiente:
•
¿A la luz de la evolución económica, social y tecnológica, es el uso del servicio un factor
esencial del desarrollo económico uniforme en todo un país o de la integración social en el
mismo?
•
¿Pueden las fuerzas normales del mercado poner el servicio a disposición de todos dentro
de un plazo compatible con la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
Si se responde afirmativamente al primer interrogante, habría que sujetar el servicio telefónico a las
metas de ASU. La investigación social puede ayudar a determinar si alguna variable se ha
convertido en norma social; por ejemplo, la distancia máxima a la que es razonable esperar que los
particulares estén dispuestos a desplazarse para utilizar un teléfono público o la Internet. En la nota
práctica relativa a la determinación de los bienes indispensables y a los motivos por los cuales
muchas personas carecen de los mismos, se indica uno de los enfoques aplicados a la investigación
social en el Reino Unido.
Asimismo, si la respuesta a la segunda pregunta es afirmativa y las fuerzas normales del mercado
no pueden garantizar un logro suficientemente rápido de los Objetivos mencionados, el regulador
habrá de intervenir al respecto. En los últimos Capítulos de este módulo se analizan varias formas
de intervención eficaz por parte de las autoridades de reglamentación.
14
Las preguntas aquí formuladas tienen que ver concretamente con el hecho de si todo el mundo
puede acceder a un servicio y remiten al desarrollo económico uniforme en todo un país y no sólo al
desarrollo económico global del mismo. Un servicio como Internet en banda ancha puede resultar
fundamental para el desarrollo económico global de una nación en desarrollo [2]. Con todo, hay que
señalar que, si bien el desarrollo económico uniforme en todo un país es un objetivo deseable, no es
frecuente que se considere tan crucial en la misma escala temporal que el desarrollo económico
global de dicho país.
Notas finales
[1]
Crecimiento y políticas de banda ancha en los países de la OCDE, OCDE 2008.
[2]
Para un examen del papel que desempeña la banda ancha en el desarrollo económico, véase
Information Economy Report 2006: The development perspective (UNCTAD, 2006),
http://www.unctad.org/en/docs/sdteecb20061_en.pdf
Documentos de referencia
Directiva de servicio universal de la Unión Europea (UE, marzo de 2002),
http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Document.1490.aspx
Communication on Report regarding the outcome of the Review of the Scope of Universal Service
(UE, abril de 2006),
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/info_centre/communic_reports/universal
_service/com_2006_163_final_en.pdf.
Nota práctica
Determinación de los bienes indispensables y motivos por los cuales muchas personas carecen de
ellos.
1.1.5
Destinatarios de la asistencia especial
Suministrar asistencia especial a grupos específicos que requieren apoyo, es una actividad
normalmente relacionada con el servicio universal (SU), no así con el acceso universal (UA). El UA
tiende a poner a disposición de manera asequible y en zonas poco atendidas un servicio con acceso
público, comunitario o compartido. Suele suceder que las zonas rurales y remotas que requieren
asistencia se identifiquen sobre la base de su cobertura alámbrica e inalámbrica.
Cualquier subvención de SU debería dirigirse a un grupo específico de destinatarios, ya que ello es
conforme con la teoría económica y el sentido común. En efecto, en las subvenciones concedidas a
un grupo integrado por muchas personas se subsidiará en todo momento a quienes no lo necesitan, y
se reducirá, por tanto, la cantidad disponible para las personas que requieren ayuda. Sin embargo,
centrar las subvenciones acarrea costos, y tal vez resulte conveniente establecer criterios de
elegibilidad formales, pues al proceder así podría excluir a muchas de las personas que se intenta
ayudar con los subsidios. Asimismo, proporcionar subvenciones destinadas a un solo usuario final
entrañaría costos administrativos.
Con las subvenciones destinadas a grupos específicos de personas se persigue el objetivo de hacer
accesible y asequible un servicio, especialmente por parte de los nacionales que disponen de bajos
ingresos. Al centrar en un grupo de destinatarios las subvenciones, los formuladores y los
reguladores deberán preguntarse ¿cuáles son los grupos merecedoras de este tipo de asistencia
especial? Y para responder a esta pregunta habrá que determinar muy concretamente quiénes
requieren ayuda.
15
En muchos países se piensa que son las personas de la tercera edad y aquellas con discapacidades
las que requieren asistencia especial. Ahora bien, a veces se considera que hay otros grupos de
población que merecen dicha asistencia, por ejemplo:
•
Las mujeres, que, en ciertos países en desarrollo suelen tener ingresos más bajos y afrontar
barreras sociales, por lo cual no pueden hacer un uso cabal de las comunicaciones.
•
Las comunidades étnicas, que tradicionalmente han sido objeto de discriminación u olvido.
Cuando estas personas viven en zonas poco atendidas, podría asignárseles un elevado grado
de prioridad en lo que conciernen al AU.
•
Los desempleados, a quienes el acceso a Internet puede proporcionar aptitudes
profesionales, capacidades de relación o conocimientos que les permitan obtener empleo.
•
Los jóvenes, que normalmente tienen ingresos bajos o nulos y que con frecuencia son los
primeros en adaptar las nuevas tecnologías y pueden aprender fácilmente a utilizarlas
eficazmente en beneficio de sus familias y, con el tiempo, de la sociedad.
•
Los veteranos de guerra y otras personas que se estiman merecedoras de reconocimiento
por haber prestado un servicio nacional. Los veteranos suelen constituir grupos de
destinatarios de asistencia especial en los antiguos países comunistas.
Cada país debe decidir cuáles son los grupos de población, de haberlos, que merecen asistencia y
qué servicios deben prestarse a estos grupos. Asimismo, la decisión que se adopte en este contexto
deberá basarse en la actual penetración del servicio, los recursos financieros necesarios y la
sustentabilidad financiera. Se recomienda que los países no proporcionen asistencia para beneficiar
de un servicio a un determinado grupo de población hasta que el servicio se encuentre en una fase
razonable de despliegue (por ejemplo, superior a un 75%).
1.1.6
Capacidades de comunicación del usuario
Si se desea fomentar el empleo de las TIC, aparte de la infraestructura física, es preciso contar con
cierto nivel de suministro de diferentes tipos de servicio (por ejemplo, públicos, compartidos o
privados) y capacidades de comunicaciones de usuario. De hecho, como puede verse en la siguiente
Figura, la disponibilidad de acceso guarda relación con la utilización del correspondiente servicio.
Figura – Fases del desarrollo de la capacidad de comunicación
Utilización
ordinaria
Servicio privado
Servicio compartido
Acceso público
Cobertura de infraestructura
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de UIT-infoDev – Módulo de AU.
16
Un servicio se utiliza normalmente por ser útil en la vida diaria y no sólo en circunstancias
excepcionales o de emergencias. Este uso ordinario exigiría para la mayoría de los usuarios que el
servicio prestado fuera tan fácil de utilizar que un servicio privado, lo cual sería posible si dicho
servicio resultase accesible y asequible.
El paso de la cobertura de infraestructura a la utilización ordinaria es un fenómeno que puede verse
tanto en la Internet como en la telefonía. Sin embargo, para llegar a una utilización ordinaria, existe
una importante diferencia entre las fases correspondientes a la telefonía y a la Internet, puesto que
no es preciso contar con capacidades o educación especiales para servirse de un teléfono, mientras
que el uso de la Internet exige ciertos niveles de alfabetización y práctica, así como otras aptitudes
(por ejemplo, saber utilizar programas informáticos, conocer idiomas extranjeros, etc.).
En general, la mayoría de las personas lo único que necesitan o desean del servicio telefónico es que
éste sea asequible, pero no cabe decir lo mismo en todos los casos de la Internet. Incluso en los
países en desarrollo, una gran parte de la población no quiere utilizar la Internet y ello por diferentes
motivos. Es mucho más probable que sean los jóvenes y no las personas de edad quienes se
interesen lo suficiente en la Internet como para aprender los conocimientos necesarios para su
utilización. Ahora bien, en los países en desarrollo, donde los niveles de educación son bajos y hay
una cantidad menor de contenido pertinente, tienen mayor peso aún los obstáculos con que
tropiezan las personas para utilizar la Internet, incluso en aquellos casos en que ésta es accesible y
asequible.
Esto explica que los programas de acceso universal (AU) suelan estar bastante rezagados en
comparación con los correspondientes a la telefonía.
Muchos países desean aplicar las metas para el acceso y servicio universal (ASU) a la telefonía y la
Internet (e incluso al acceso en banda ancha a Internet), pues reconocen las posibilidades en cuanto
a desarrollo social y económico que brinda el hecho de contar con servicios TIC mejorados y
ubicuos. Seguir los progresos logrados en la consecución de todos estos objetivos es una tarea cada
vez más compleja. Para simplificarla, un nuevo enfoque consistiría en centrarse en las capacidades
de la población para utilizar las tecnologías, en lugar de basarse en la infraestructura subyacente,
según se describe en la nota práctica sobre características de las capacidades en materia de
comunicaciones.
Nota práctica
Características de las capacidades en materia de comunicaciones.
17
1.1.7
Intervención de los reguladores en favor del acceso y servicio universal
Dado que los mercados de telecomunicaciones son dinámicos y surgen constantemente nuevas
tecnologías y nuevos servicios que se hacen rápidamente populares y, por tanto, indispensables,
puede ocurrir que con el tiempo aumenten las aspiraciones en materia de acceso y servicio universal
(ASU), como puede verse en la siguiente Figura.
Figura – Posible auge de las aspiraciones en lo que respecta a las TIC
Internet: banda ancha con una velocidad de datos lo
suficientemente elevada como para soportar conversaciones
vocales, correo electrónico gráfico y páginas web gráficas
Internet: banda estrecha con una velocidad de datos
suficientemente elevada como para soportar mensajes vocales,
correo electrónico de texto y páginas web textuales
Telefonía: mensajes de texto
Telefonía: búsquedas en guías telefónicas
Telefonía: facilidades de respuesta a llamadas de emergencia
Telefonía: llamadas vocales
Radiodifusión: televisión
Radiodifusión: sonora
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de UIT-infoDev – Módulo de AU.
Una vez liberalizados los mercados y implantada una reglamentación eficaz, aumenta la
probabilidad de que las fuerzas normales del mercado puedan satisfacer las nuevas aspiraciones,
si no todas ellas. Esto explica que no resulte evidente el grado en que deba intervenir el regulador, a
medida que aumenten las aspiraciones.
Las obligaciones de servicio universal (USO), han representado una forma de intervención
regulativa destinada a lograr el servicio universal (SU). El futuro de ese tipo de intervención es un
tema de debate entre las partes interesadas de los países en desarrollo, cuyas opiniones están
representadas por la OCDE y la Unión Europea [1]. Algunos estiman que las obligaciones de
servicio universal se convertirán rápidamente en una modalidad de intervención poco práctica e
innecesaria, mientras que otros consideran que son más importantes que nunca, puesto que vivimos
una era en que el acceso universal en banda ancha podría contribuir significativamente a atenuar el
cambio climático y sus efectos. Los resultados de este debate variarán de un país a otro,
dependiendo de una serie de factores políticos y de la necesidad de disponer servicios de
comunicaciones, así como de su oferta.
En los países en desarrollo tendrá lugar un debate semejante, con resultados igualmente inciertos.
Las partes interesadas de la industria, por ejemplo, la Asociación GSM (GSMA), se han
pronunciado decididamente por que los reguladores no intervengan y permitan que los mercados
estimulen y atiendan a la demanda de nuevos servicios. Asimismo, hay que señalar que las TIC
desempeñan un papel vital para el desarrollo de sectores tales como la salud y la educación, que
normalmente se han considerado no viables comercialmente y que requieren el apoyo del gobierno
central. El presente conjunto de herramientas tiende a ayudar a los formuladores de políticas y a los
reguladores de los países en desarrollo a tomar decisiones con información suficiente acerca del
ámbito del ASU y la intervención de las autoridades de reglamentación en sus propios países.
18
Nota final
[1]
Para hacerse una idea de las contribuciones al debate mantenido en el seno de la UE, véase
la Lista de comentarios sobre la comunicación "On the Review of the Scope of Universal Service in
accordance with Article 15 of Directive 2002/22/EC", COM (2005) 203, presentada en respuesta a
la consulta pública de la Unión Europea,
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/u
niversal_service/index_en.htm.
1.2
Situación actual del acceso y servicio universal por región del mundo
En la sección 1.1.1 se definió el acceso universal (AU) y el servicio universal (US) atendiendo a los
siguientes conceptos: disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad. En la presente sección se
analizan dichas nociones más detalladamente y con ilustraciones prácticas, al tiempo que se resume
la situación del AU o el SU en las diferentes regiones del mundo.
En el grueso de los países en desarrollo por disponibilidad de la telefonía se entiende básicamente
cobertura móvil. En prácticamente todos los países de las distintas regiones, el servicio móvil ha
alcanzado un gran nivel de penetración y, en la mayoría de los países en desarrollo y naciones con
mercados incipientes, un mayor nivel de cobertura demográfica que las redes fijas. En la
sección 1.2.1 se presenta una serie de cifras sobre el particular.
La accesibilidad y asequibilidad del servicio telefónico ha mejorado, debido a innovaciones
sobrevenidas en la industria móvil tales como el prepago (que no hace necesario un abono mensual,
una cuenta bancaria o ingresos regulares) y las nuevas tarjetas rasca-rasca y de recargar de baja
denominación (las cuales permiten a la población con escasos ingresos comprar pequeñas
cantidades de tráfico telefónico). Resulta interesante indicar que ninguna de estas innovaciones
tiene que ver con el precio real de las llamadas móviles, las cuales siguen siendo más onerosas que
los servicios fijos en la mayoría de los países, sino con el empaquetado de los servicios. Otros
proveedores de servicios TIC aplican el método precitado, por ejemplo, ofreciendo acceso de
prepago a Internet o servicios vocales fijos. En la sección 1.2.2 se describe la forma en que los
teléfonos móviles han ganado en asequibilidad y accesibilidad.
Con todo, los análisis de asequibilidad revelan que un porcentaje significativo de los hogares que
viven en las zonas rurales siguen utilizando teléfonos de acceso público, ya que sus ingresos son
demasiado bajo como para adquirir sus propios teléfonos, y ello aunque haya teléfonos baratos y se
apliquen tarifas mínimas muy bajas. En la sección 1.2.3 se esbozan los diferentes tipos de acceso
público en que se utilizan teléfonos móviles para atender a esta necesidad.
En las Figuras de la sección 1.2.4 se aprecian la penetración de la Internet de abonado y de usuario,
los costos de la Internet y el desarrollo de la banda ancha. El desarrollo de la utilización de Internet
ha sido mucho más lento que la generalización del uso de la telefonía. Esto se explica por el gran
número de obstáculos con que ha tropezado la alfabetización en general y la alfabetización
informática en particular, el costo del equipo terminal requerido (esto es, los computadores
personales) y la falta de contenido, apoyo y mantenimiento. Por consiguiente, para garantizar el
acceso universal a Internet habrá que allanar esos obstáculos, garantizar el desarrollo de
infraestructura (redes dorsales tanto internacionales como nacionales) y establecer centros de acceso
público a Internet, tales como los telecentros. En la sección 1.2.5 se reseñan varios tipos de centro
de acceso público a Internet.
Por último, en la sección 1.2.6 se ofrece un breve resumen de la penetración del equipo de
radiodifusión en comparación con la Internet.
19
1.2.1
Disponibilidad de los servicios telefónicos
En la mayoría de los países en desarrollo la disponibilidad de la telefonía se logra básicamente a
través de la cobertura móvil. El servicio móvil ha alcanzado un nivel de penetración superior al de
las redes fijas en prácticamente todos los países y regiones del mundo y en la mayoría de los países
en desarrollo la cobertura de la población por parte de las redes móviles sobrepasa a la de las redes
fijas. La penetración móvil superó en 2002 a la penetración fija en todo el mundo, cambio radical
que se ilustra en la siguiente figura y debe tomarse en consideración como una oportunidad para
lograr más rápidamente el acceso y servicio universal (SAU) de lo que se pensaba incluso hace una
década.
Figura – Penetración de la telefonía móvil y fija de abono por región, 2006
Leyendas de la figura:
Europa Occidental
Australasia
Europa Oriental
América del Norte
Comunidad de Estados
Independientes (CEI)
América del Sur y Central
África del Norte
Oriente Medio
Asia-Pacífico
Islas del Caribe
África Subsahariana
Asia Meridional
Islas del Pacífico
Fuente: Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT
El desarrollo comercial de las redes móviles ha contribuido en grado apreciable a establecer una
plataforma de ASU en el mundo en desarrollo. La UIT ha informado de que aproximadamente el 70
por ciento de la población mundial había quedado cubierta por señales inalámbricas móviles a fines
de 2005 y que más del 82 por ciento beneficiaba de esa cobertura en 2007 [1]. En un estudio
realizado por el particular se estimó que dicha proporción llegaría como mínimo a un 90 por ciento
hacia 2011. En un estudio efectuado en 2006 se reveló que en 38 países europeos se había logrado
cubrir a más del 95 por ciento de la población y, por regla general, al 90 por ciento del territorio
nacional. Incluso en África, que es la región menos desarrollada del mundo, hay al menos diez
20
países con una cobertura de más del 90 por ciento de la población y otros ocho donde dicha
cobertura asciende al 70 por ciento. La cobertura demográfica total de África es del 60 por ciento y
la geográfica inferior al 30 por ciento [2].
Aunque en 2006 el 80 por ciento de la población mundial había quedado cubierta por señales
inalámbricas móviles, menos del 50 por ciento de esta población estaba representada por abonados.
Dicha cobertura puede indicar la disponibilidad del servicio, pero no permite apreciar la
accesibilidad y asequibilidad del mismo, factores éstos que se examinan en la sección 1.2.2.
Notas finales
[1]
Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT.
[2]
Véase Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006),
http://www.gsmworld.com/documents/universal_access_full_report.pdf.
1.2.2
Accesibilidad y asequibilidad de los servicios telefónicos
La supresión de las barreras que tienen que ver con el precio y de los obstáculos relacionados con
otros factores harán que aumente el acceso a estos servicios por parte de los usuarios de bajos
ingresos.
Eliminación de las barreras que no tienen que ver con los precios
Los servicios móviles se han popularizado en los países en desarrollo debido fundamentalmente a
que se han eliminado las barreras con que tropezaba el despegue de estos servicios, pero también
por el hecho de que las características de los nuevos servicios acrecientan su accesibilidad. Entre los
factores que promueven el atractivo de los servicios móviles para las personas que desean recurrir a
servicios privados, podemos citar los siguientes.
Figura – Utilización de los teléfonos móviles para allanar obstáculos contra el servicio privado
Barreras anteriores contra el acceso
Procedimiento
• Listas de espera
• Verificación del registro y el crédito de
los posibles abonados
El mundo del usuario móvil
• Limítese a adquirir una tarjeta SIM
• No hay necesidad de registro
• No hay necesidad de verificar su
crédito
Costos del acceso
• Depósitos
• Tasas de instalación
• Los precios de los teléfonos son bajos
• El teléfono básico puede ser un aparato de
segunda mano reacondicionado, pero
también cabe la posibilidad de recurrir a
los teléfonos baratos de mercados
incipientes
Arrendamientos y utilización mensuales
• El arrendamiento y las tasas impuestas a las
llamadas locales aumentan con el
requilibrado de las tarifas
• Compromisos regulares
• Preocupaciones acerca del importe de las
facturas
• Posibilidad de que se interrumpan las
llamadas
• No se impone ninguna tasa fija de
arrendamiento mensual
• Pague a medida que consuma el servicio
• Un bajo precio de las llamadas que pueden
hacerse antes de proceder a otra recarga
evita la interrupción del servicio
• Las tasas fijas impuestas a las llamadas
nacionales son normalmente más baratas
que las llamadas de larga distancia
• Opciones de llamada baratas, tales como
las realizadas con "buscador" y los SMS
Fuente: Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006)
21
Todas estas prestaciones están disponibles en la mayoría de los países en desarrollo. Resulta
interesante indicar que algunos operadores alámbricos e IPS han copiado, con éxito, algunas de
estas prestaciones. Los operadores de red fija pueden ofrecer cuentas de prepago y los IPS tarjetas
nuevas de prepago. Asimismo, el desarrollo tecnológico y las fuerzas del mercado han llevado a
importantes reducciones de precios en el servicio telefónico. Estas tendencias han reducido
significativamente las barreras con que tropieza la prestación del servicio privado a personas de
bajos ingresos en un contexto de cobertura móvil.
Supresión de las barreras de precio y mayor penetración
El costo del servicio telefónico privado y el de una utilización normal del mismo pueden ser aún
demasiado elevados para un número considerable de personas en los países en desarrollo. En la
siguiente figura se indica el costo mensual de la utilización media regional del teléfono móvil, costo
que se calculó aprovechando la primera medición efectuada por la OCDE en relación con una
canasta de ofertas destinadas a usuarios de bajos ingresos, canasta que incluye 25 llamadas móviles
de 90 segundos y 30 mensajes de textos por mes. La figura mencionada puede verse para que pueda
considerarse usuarios de bajos ingresos en el contexto de los países en desarrollo a la población del
África Subsahariana, ésta debería gastar el 17% del ingreso nacional bruto (INB) per capita de sus
países. Ahora bien, esta cifra se propone sobre la base de una canasta de baja utilización, y con
arreglo a lo que se estima baja utilización en el mundo desarrollado. La figura mencionada
demuestra que en varias regiones los gastos en telefonía móvil representarían aproximadamente el
cuatro por ciento del INB per capita, mientras que en la mayoría de los países desarrollados esos
gastos serían inferiores al uno por ciento del INB per capita. Resulta importante señalar que el
ingreso personal es por regla general inferior al INB per capita, ya que en este último se incluyen
varios flujos monetarios de las empresas.
Figura – Costos de la telefonía móvil por región, 2006
Leyendas de la figura:
América del Norte
Australasia
Europa Occidental
Asia-Pacífico
Europa Oriental
Oriente Medio
CEI
Asia Meridional
América del Sur y Central
África del Norte
Islas del Caribe
Islas del Pacífico
África Subsahariana
Fuente: Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT
22
Los operadores y las instancias decisorias reconocen el valor social, económico y comercial que
tiene la propiedad privada y una mayor penetración comercial, incluso en los países de bajos
ingresos y a muy reducidos niveles de utilización (muy por debajo de las estimaciones de la OCDE
respecto a una baja utilización). Los operadores reconocen que si ofrecen planes tarifarios mínimos
muy bajos para permitir que los usuarios de bajos ingresos se abonen y sigan conectados, es posible
que estos usuarios reciban más llamadas que las que originen, lo que contribuiría en medida
apreciable a mejorar la viabilidad comercial de dicha oferta. Así pues, la mayoría de los operadores
ofrecen en los países en desarrollo planes tarifarios de acceso barato que permiten a los abonados
seguir conectados, aunque hagan únicamente unas cuantas llamadas.
Las investigaciones efectuadas sobre la cantidad que los abonados se ven obligados a gastar para
utilizar el servicio, cantidad por debajo de la cual quedarían desconectados debido a la inactividad
de los operadores, prácticamente la mitad de los cuales realiza actividades en países en desarrollo,
revelan que esa cantidad representa mensualmente menos de 2 USD, y que en la mayoría de los
países en desarrollo es incluso inferior a dicha cifra [1]. Aunque estas tarifas pueden hacer que los
gastos de algunos usuarios representen en promedio únicamente el 17% del ingreso medio por
usuario (ARPU) de los operadores estudiados, estos operadores están dispuestos a permitir que los
usuarios sigan abonados a dichos niveles, ya que en muchos casos estos abonados reciben llamadas
de amigos y familiares que sobrepasan con mucho sus gastos telefónicos directos.
La tendencia es que estos precios mínimos que son los más bajos disponibles y que guardan
relación únicamente con el acceso a la red, se reduzcan aún más, y que los usuarios puedan
reconstituir sus cuentas de prepago con recargos muy baratos. Huelga decir, que esto haría posible
que las personas de bajos ingresos se convirtiesen en abonados y lo siguieran siendo.
Un análisis de los ingresos de los hogares y la demanda observada en los países en desarrollo,
indica que una vez que el servicio está disponible geográficamente y se ofrece a precios mínimos
muy bajos, la mayoría de los usuarios pueden sufragar los gastos mensuales de conexión y que
harán un número mínimo de llamadas. El nivel de asequibilidad puede extenderse más allá del 90%
de los hogares, inclusive en los países de bajos ingresos, aunque por diversos motivos las tasas de
penetración siguen estando por debajo de ese porcentaje [2].
Muy alentados por los proveedores de servicio, los vendedores de equipo han desarrollado teléfonos
móviles de bajo costo. En 2007 podían adquirirse teléfonos de segunda generación incluso
por 30 USD y teléfonos de tercera generación por 130 USD. Ahora bien, el primero de estos precios
sigue siendo aún muy alto para mil millones de personas en el mundo, por lo cual algunos teléfonos
móviles se diseñan con miras a su uso compartido (véase la sección 8.4.1).
Notas finales
[1]
Véase Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006),
http://www.gsmworld.com/documents/universal_access_full_report.pdf.
[2]
Para un análisis de las limitaciones con que tropieza la extensión del servicio privado y
adoptadas sobre el particular por los reguladores, véase Telecoms demand: measures for improving
affordability in developing countries - A toolkit for action (Claire Milne y otros, LSE, enero
de 2006),
http://www.lse.ac.uk/collections/[email protected]/pdf/affordability%20report%2031.01.06.PDF.
23
1.2.3
Acceso público a los servicios telefónicos
Aunque obtener de algunos usuarios ingresos medios por usuario (ARPU) bajos no plantea grandes
problemas a los operadores de red, los análisis de asequibilidad indican que, incluso con teléfonos
baratos y tarifas mínimas muy bajas, es posible que en las zonas rurales un porcentaje significativo
de los hogares siga necesitando acceso público a los servicios telefónicos [1]. Estos servicios
pueden prestarse a través de teléfonos públicos formales o mediante acceso compartido informal y
negocios de reventa en la calle o las aldeas.
Entre las razones que cabe citar por las cuales las personas necesitan acceso público cabe citar las
siguientes:
•
El costo de los teléfonos o las tarifas mínimas de acceso privado pueden ser demasiado
elevadas para ciertas personas u hogares.
•
Varios usuarios con discapacidades físicas o intelectuales, no alfabetizados o afectados por
cualquier otro impedimento, pueden requerir un intermediario humano para ayudarles a
acceder al servicio.
•
Algunas personas prefieren utilizar teléfonos privados para recibir llamadas y realizar sus
llamadas en teléfonos públicos, debido a que ciertos proveedores de acceso público ofrecen
planes tarifarios con descuento por volumen, lo que, a su vez, permite que dichos usuarios
paguen el servicio a precios por minuto inferiores a los de la telefonía privada.
•
En ocasiones sobrevienen situaciones de emergencia cuando no se tiene al alcance de la
mano un teléfono privado.
Administrados por proveedores de servicios o revendedores, los teléfonos públicos o de acceso
compartido seguirán siendo en un futuro un importante medio de comunicación para todos aquellos
que no puedan acceder al servicio privado o afronten dificultades para hacerlo.
Siempre que existan redes móviles habrá una utilización compartida formal o informal y reventa de
servicios inalámbricos. Estos servicios podrán prestarse a través de quioscos, simples teléfonos
públicos que se ofrecen en las calles, junto con pequeñas sillas o un paraguas para protegerse de las
inclemencias meteorológicas, y administrados por particulares, con frecuencia mujeres (señoras del
teléfono o el paraguas), y distribuidores de las marcas de los operadores. En un principio los
revendedores informales fueron los primeros en proporcionar acceso público en las zonas urbanas y
rurales, o lo hicieron simultáneamente con los establecimientos formales de reventa telefónica.
El enfoque aplicado respecto al acceso público y las modalidades de ese acceso varían
considerablemente en las diferentes regiones del mundo, y hay que señalar que constantemente
surgen nuevos métodos y variedades de acceso público. En el siguiente cuadro puede verse una
muestra de los actuales modelos teléfonos públicos.
24
Tipos de acceso público
Tipo
Descripción
Ejemplo
Cabinas telefónicas
públicas que
funcionan con
monedas o tarjetas
Con frecuencia gestionados por
el operador establecido principal
de línea fija
Telus Canada, Deutsche
Telekom, British Telecom, etc.
Teléfonos
comunitarios
instalados gracias al
microcrédito
Los miembros de las
instituciones de
microfinanciación asumen los
préstamos a cambio de juegos de
teléfonos móviles
Grameen Village Phone (VP),
MTN Uganda VP, Rwanda VP
Teléfonos móviles
de pago
El despliegue del teléfono de
pago contribuye a atender en
mayor medida a los objetivos y
obligaciones del acceso universal
Vodacom y MTN South Africa,
MTN Uganda
Oficinas de teléfonos Los microempresarios
proporcionan acceso público a las
públicos poseídas y
redes existentes
administradas por
empresarios
nacionales (PCO)
Celtel Burkina Faso, MTN
Nigeria, señoras del paraguas del
MTN Nigeria
Empresas
independientes
Las empresas privadas
proporcionan acceso público a las
redes existentes
OnePhone Mozambique,
Fones4U Botswana, Smile
Communications South Africa
Teléfonos públicos
iniciados por
empresas
Los operadores móviles ofrecen
oportunidades de reventa directa
telefónica a la población local
Spice Telecom, India
Iniciativa de
telefonía compartida
y de telefonía
compartida
informatizada de la
GSMA
Recurriendo a diferentes tipos de
terminales, incluidos teléfonos
baratos, la GSMA se encuentra
conectándose a una serie de
operadores para actualizar este
modelo, reducir los costos y
ampliar el despliegue del acceso
público
Se están ejecutando proyectos
piloto de acceso compartido en
Sudáfrica, Nigeria, Kenya, India
y Albania
Servicios de
telecentro VoIP
Coubicados normalmente con
cibercafés
Fuente: Adaptado de Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006).
Nota final
[1]
Quienes deseen darse una idea de las técnicas utilizadas para hacer asequible el servicio
telefónico, así como de los límites de su eficacia, pueden recurrir a: Telecoms demand: measures
for improving affordability in developing countries - A toolkit for action (Claire Milne y otros, LSE,
enero de 2006),
http://www.lse.ac.uk/collections/[email protected]/pdf/affordability%20report%2031.01.06.PDF.
25
1.2.4
Utilización, costos y desarrollo de la banda ancha para Internet
Según pudo verse en la sección 1.1.6, promover la penetración Internet es una tarea
significativamente más lenta que fomentar la telefonía. El despegue de la Internet queda restringido
por factores tales como la disponibilidad de computadores personales baratos o terminales de
usuario similares, el acceso generalizado a la red eléctrica para conectar los computadores, la
educación pública destinada a mejorar la alfabetización en materia de Internet, y la existencia de
contenido, aplicaciones y servicios de Internet tales como los que proporcionan las iniciativas de
cibergobierno (véase la sección 1.6.2). En la siguiente figura se resume la penetración de abonado y
usuario de Internet en 2006.
Figura – Penetración de abonados y de usuarios de Internet por región, 2007
80%
Penetración de usuario de Internet
Penetración de abonado de Internet
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
North
America
Oceania
Western
Europe
Eastern
Europe
Latin
America
Asia Pacific
CIS
Middle East North Africa South Asia
SubSaharan
Africa
Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT
Leyendas de la figura:
América del Norte
Oceanía
Europa Occidental
Europa Oriental
América Latina
Asia-Pacífico
CEI
Oriente Medio
África del Norte
África Meridional
África Subsahariana
En muchos países no es fácil procurarse datos sobre el número de usuarios de Internet y la fuente
más fiable de información sobre este indicador son las encuestas, en las cuales se dan sólidas
pruebas sobre el estado de la penetración de Internet en Europa y Asia Oriental. Con todo, los datos
no se obtienen del mismo modo en los diferentes países, y suelen basarse sea en el número estimado
de proveedores de servicios Internet (ISP), sea en la cantidad de usuarios por abonado. Además, la
tasa de penetración de usuario en relación con la penetración de abonado varía mucho
regionalmente. En los países en desarrollo, en los que el costo del acceso a Internet es relativamente
bajo, dicha relación oscila normalmente en torno a 2:1 y en los países con bajos ingresos o precios
elevados, es considerablemente superior (entre 3:1 y 10:1), ya que son muchos los usuarios que
comparten un solo abono.
26
En la siguiente figura se resumen los costos para los usuarios de 20 horas de acceso a Internet en el
hogar, basándose en el método más barato disponible (banda estrecha o banda ancha). Hay que
señalar que en general existe una relación inversa entre la penetración y el costo. Así, en el África
Subsahariana los costos son muy elevados y la penetración muy baja.
Figura – Costos mensuales de Internet por región, 2006
Costos mensuales de Internet por 20 horas de acceso (escala a la izquierda del gráfico)
Costos mensuales de Internet por 20 horas de acceso y en % mensual de INB per capita
(escala a la derecha del gráfico)
100%
$60
90%
$50
80%
70%
$40
60%
50%
$30
40%
$20
30%
20%
$10
10%
la
nd
ar
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Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT
Leyendas de la figura:
América del Norte
Australasia
Europa Occidental
Asia-Pacífico
Europa Oriental
Oriente Medio
CEI
África Meridional
América del Sur y Central
África del Norte
Islas del Caribe
Islas del Pacífico
África Subsahariana
27
En 2006, la penetración de la banda ancha se situó en cerca del 20 por ciento en América del Norte,
mientras que en Europa Occidental se registró una penetración superior al 15 por ciento, como
también fue el caso en Oceanía. En otras regiones la penetración media de la banda ancha seguía
estando por debajo del 10 por ciento, según como puede verse en la siguiente figura.
Figura: Penetración del computador personal y la banda ancha
80%
70%
60%
50%
Broadband (2006)
40%
PC (2005)
30%
20%
10%
Pa
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a
0%
Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT
Leyendas de la figura:
América del Norte
Europa Occidental
Oceanía
Europa Oriental
América Latina
CEI
1.2.5
Oriente Medio
Asia-Pacífico
África del Norte
Asia Meridional
África Subsahariana
Acceso público a los servicios de Internet
Por lo que hace la telefonía, hay que señalar que es indispensable contar con diferentes formas de
acceso público a Internet en el plano comunitario, si la idea es promover el desarrollo social y
económico.
En todos los continentes existe un gran número de puntos públicos de acceso a Internet, que se han
desarrollado gracias a una serie de políticas e iniciativas del Estado, así como de actuaciones de la
empresa privada, que tenían por objeto allanar los obstáculos con que tropieza el acceso a Internet.
Estos puntos de acceso van de cibercafés estrictamente comerciales a telecentros sin fines lucrativos
o financiados por el Estado, y pueden consistir en pequeños puntos de acceso público a Internet que
cuentan entre uno y cuatro computadores (muchos cientos de estos puntos de acceso fueron creados
mediante fondos de acceso y servicio universal o gracias a iniciativas parcialmente comerciales o
filantrópicas), o en grandes telecentros polivalentes comerciales, la mayoría de los cuales han sido
financiados separadamente a través de organismos de ayuda y acuerdos de asistencia.
28
En el 7.4 se reseña un estudio efectuado sobre dichos modelos en América Latina. Aunque se
dispone de una gran cantidad de información sobre categorías de los telecentros, estudios de caso y
prácticas óptimas, no existen suficientes datos detallados para darse una idea general del número de
centros de acceso público a Internet por región.
Cuadro: Clasificación de los telecentros
Tipo
Comerciales
Servicios
El servicio básico consiste en
acceso a computadores y
conexión a Internet. Este servicio
es proporcionado por un
cibercafé en el que existe una
cafetería o bar, pero en el cual los
demás servicios representan
únicamente una pequeña parte de
los ingresos obtenidos (<20%).
Concesión
El concesionario desea destacar
mejorando la calidad,
proporcionando conexión más
rápida y más y mejores servicios,
en instalaciones cómodas y con
una buena atención al cliente.
ONG
Gran diversidad de servicios,
orientaciones y grupos de
destinatarios, en función de los
lugares y la política de promoción
de la entidad correspondiente.
Entre los servicios prestados,
pueden mencionarse Internet
junto con actividades de
capacitación y desarrollo. Las
horas de acceso a Internet pueden
depender de la utilización de las
máquinas para otros usos por
parte del personal de la
organización de que se trate.
Universidad
Muchos terminales (30 a 100),
destinados principalmente a los
estudiantes, pero también
disponibles para el público en
general. Apoyo técnico
especializado disponible. Resulta
fácil organizar cursos académicos
de formación en informática y
preparación de contenidos
GestiónAdministración
Ejemplos
Empresa privada
Cabinas públicas en
Perú, cibercafés en
Bolivia, Argentina y
otros países;
Ciberchoupal en la India.
Empresa privada
Aunque hay ejemplos de
telecentros en América
Latina y África, en
general han debido
cerrar, ya que los precios
reducidos de los
cibercafés hacen que el
modelo de concesión sea
problemático. En la
India, Akshaya recurre a
un modelo de concesión
de propiedad
público-privada.
ONG o proyecto de
desarrollo
(dependiente de
subvenciones de
empresas privadas
para la adquisición
de los primeros
computadores y
programas
informáticos)
CDI (Brasil), El
Encuentro (Chile),
LINCOS (Costa Rica),
AEDES (Cotahuasi,
Perú), Gemas da Terra
Rural telecentres
(Brasil), Infoplazas
(Panamá), Centro de
Conocimiento en las
aldeas financiadas por la
Fundación de
Investigación
Swaminathan (India).
Universidad
Universidad Nacional
San Agustín (UNSA),
Universidad San Antonio
Abad del Cusco
(UNSAAC)
29
Tipo
Escuela
Municipio/Estado
Polivalentes
Servicios
GestiónAdministración
Ejemplos
Los establecimientos escolares
abren sus puertas a las
comunidades después del horario
normal de cursos. Es frecuente
que los servicios sean muchos y
variados (Internet, correo
electrónico, preparación de
contenido). Programas de
ciberalfabetismo y educación
permanentes muy adecuados.
Escuela
Leo Ussak (Regiones
Árticas de Canadá), Casi
(Uruguay), Fundación
Omar Dengo (Costa
Rica)
Se proporciona en principio una
amplia gama de servicios
(públicos y privados).
Por parte del
gobierno municipal,
en asociación con
otras entidades, o
encomendadas a la
empresa privada
Infoplazas en Pedací y
Penonomé (Panamá),
[email protected] (Paraguay), Sao
Paulo Acessa (Brasil),
Pirai Digital Project
(Brasil), IT clubs
(Egipto), Gyandoot
(India), ciber-Sri Lanka
A cargo de Consejos
de Administración,
en representación de
los donantes,
proveedores de
servicios y
miembros de las
comunidades.
LINCOS (Costa Rica),
Joven Club de
Computación (Cuba),
Puntos de Acceso
(Venezuela), GESAC
(Brasil), Compartel
(Colombia), Centros
Multimedios
Comunitarios de la
UNESCO (Malí,
Uruguay y otros países).
Rurales: Acceso a Internet,
cibercorreo y servicios afines.
Conexión comercial a la web en
favor de los miembros de las
comunidades, cabinas telefónicas,
ventas de material de trabajo e
implementos de oficina, café
Internet, cursos de capacitación
Fuente: Adaptado de Telecentros de Desarrollo Económico y Rural en América Latina y el Caribe (Francisco Proenza
y otros, IADB, mayo de 2001).
1.2.6
Utilización de la radiodifusión
La radiodifusión no ha formado parte nunca del acceso y servicio universal (ASU), pese a lo cual se
considera actualmente un integrante de las TIC, sobre todo a la vista de la convergencia de las
tecnologías subyacentes y los mecanismos de entrega de las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Aquí se investigan los primeros modelos para sujetar la radiodifusión a las políticas ASU.
Resulta interesante indicar que en muchas regiones del mundo el número de abonos a la radio y la
televisión es inferior al de abonos a la telefonía. En ciertos casos, ello obedece a que el suministro
inalámbrico de radio y televisión no requiere normalmente abono, y el número real de usuarios de
radio y de televisión es muy superior al que podría suponerse atendiendo únicamente a la cantidad
de abonos. Estas cifras podrían aumentar, si los particulares empiezan a adquirir teléfonos que
soportan servicios móviles de radio o de televisión. En muchas regiones del mundo hay el doble de
aparatos de radio que de televisión, y el número de estos últimos es muy superior al de
computadores personales en las regiones integradas por países en desarrollo. Las cifras que
indicamos a continuación permiten apreciar el número de radios, televisiones y computadores
personales por región.
30
Figura – Penetración de la radio, la televisión y el computador personal, por región, 2003
Fuente: CIA Fact Book
Aunque la radiodifusión es un servicio del que pudo disponerse mucho antes que de Internet, las
cifras referentes a la utilización del primero de estos servicios no son siempre comparables de un
país a otro, ya que en muchas naciones el número de aparatos de radio remite únicamente a aparatos
independientes (no así a los incorporados en otros bienes, por ejemplo, las radios de los
automóviles), por lo que el número de abonados puede no representar íntegramente el de usuarios
inalámbricos.
1.3
Justificación del acceso universal y de una política de servicio
En la sección 1.2 se señaló que, si bien se ha progresado mucho en lo que respecta al acceso y
servicio universal (ASU), no se han logrado aún los objetivos de acceso y servicio para la telefonía
Internet. Pasamos ahora a examinar por qué razón se requiere una política de ASU.
Los motivos que se esgrimen en favor de una política ASU son los siguientes:
•
Las TIC son un motor social y económico. Cada vez más las TIC se utilizan en todos los
sectores de la economía y en muchas regiones se está pasando de la agricultura y la
industria a servicios, y se está creando una nueva economía y sociedad de la información.
Se considera que el sector de las TIC es un importante motor de crecimiento económico y
en la sección 1.3.1 se analiza por qué razón.
•
El nivel existente de oferta y demanda acrecienta la importancia de contar con una
política de ASU. Resulta interesante mencionar que al incrementarse la oferta de las TIC,
gracias al rápido desarrollo tecnológico y a una comercialización piramidal, aumenta la
necesidad de garantizar el AU. Los teléfonos móviles, que no hace mucho tiempo se
31
•
•
consideraban artículos de lujo y fuera del alcance de muchas personas, constituyen en la
actualidad el principal mecanismo de acceso al servicio vocal para la mayoría de la
población de muchos países, lo que hace más urgente que nunca proporcionar acceso al
servicio telefónico a las personas que no lo tienen aún. Asimismo, para gran parte de la
población resulta inimaginable trabajar y vivir sin Internet, y un número cada vez mayor de
aplicaciones ricas en megabytes exigen un mayor desarrollo de la banda ancha. Mientras
más se utilicen las TIC, más se dependerá de las mismas, lo que hará más necesario que
todos los ciudadanos puedan acceder a las TIC, como se explica en la sección 1.3.2.
Subsistencia de insuficiencias en los mercados. Aunque, tras la liberalización y reforma
del sector, las fuerzas del mercado son el factor que más contribuye al mejoramiento del
ASU en muchos países en desarrollo, por diversos motivos sigue habiendo insuficiencias a
este respecto en los mercados. Hay países que tienen características geográficas
excepcionalmente problemáticas y una densidad demográfica sumamente baja (por
ejemplo, Mongolia y Botswana) o están muy aislados (por ejemplo, muchas islas del
Pacífico) o son sumamente pobres, por lo que garantizar comercialmente el ASU es una
tarea sumamente ardua para las empresas. En otros países, las fuerzas del mercado podrían
lograr el ASU, pero en un plazo que se consideraría demasiado largo.
Supervisar y actualizar el ASU. El constante cambio en el campo tecnológico y el de
servicios, así como la generalización de varios servicios TIC, exige supervisar la evolución
del ASU y se seguirán ideando y actualizando políticas sobre el particular. Por otra parte,
hay países donde, si bien el mercado bastaría para lograr el ASU, sería menester que el
Estado ejerciera una función de supervisión para verificar la consecución de ese objetivo,
mejorar la reglamentación y revisar continuamente el concepto de ASU.
En la sección 1.3.3 se exponen las lagunas del mercado y la necesidad de supervisar el ASU.
1.3.1
Las TIC como instrumento de progreso social y económico
Durante el pasado decenio las TIC han desempeñado en todas las economías un cometido
importantísimo. El paso a la sociedad de la información se caracteriza por lo siguiente:
•
Creciente dependencia respecto a las TIC. A medida que las TIC se generalizan en el
contexto empresarial y personal, los particulares empiezan a depender más de ellas para
ganarse su sustento y para atender a sus necesidades sociales y recreativas. Así pues, no
poder acceder a las TIC o utilizar dichas tecnologías puede convertirse en un grave
problema.
•
Crecimiento del sector de las TIC. Las TIC y los servicios afines constituyen un sector de
talla en muchas economías. Los países en desarrollo están adoptando cada vez más
estrategias TIC de alto nivel con el objetivo de desarrollar este sector de sus economías, así
como de utilizarlo como mecanismo para fomentar otros sectores. En un estudio efectuado
sobre un operador de red móvil se ha indicado que el aumento del 10% de la penetración
móvil en un país puede hacer que el producto interno bruto crezca en un 0,6% [1].
•
Mayor utilización de las TIC. El desarrollo y el crecimiento económico entrañan un
cambio de la estructura del producto nacional, ya que el sector primario de agricultura ve
reducida así su importancia en favor de los sectores secundarios y terciarios, que pierden a
su vez algo de peso en relación con el nuevo sector de la información. El sector de servicios
es cada vez más intensivo en utilización de las TIC, y el sector del conocimiento pasa a
depender en grado considerable de estas tecnologías. Las TIC aumentan la productividad de
todos los sectores, incluido el público. La figura siguiente ilustra los cambios relativos en
los tres principales sectores tradicionales – agricultura, industria, y servicios – en países de
diferentes niveles de ingresos.
32
Figura – Porcentaje del producto por sector económico para países
con diferentes niveles de ingresos, 1990 y 2004
Agricultura
Industria
Servicios
100%
75%
50%
25%
0%
1990
2004
Bajos ingresos
2004
1990
Ingresos medios bajos
1990
2004
Ingresos medios altos
1990
2004
Ingresos elevados
Fuente: Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, 2006
Nota final
[1]
Véase Africa: The impact of mobile phones (Vodafone, marzo de 2005),
http://www.vodafone.com/etc/medialib/attachments/cr_downloads.Par.78351.File.dat/GPP_SIM_paper_3.pdf
1.3.2
Motores de una política de acceso y servicio universal
En los diferentes países la importancia de las políticas de acceso y servicio universal (ASU) ha
aumentado debido a la convergencia de varios factores interrelacionados. Se ha asistido a un
crecimiento considerable de la oferta y la demanda en este sector, oferta y demanda que se han
equilibrado en gran medida pero no completamente. En ese contexto, hay que señalar lo siguiente:
Por el lado de la oferta:
•
La rápida innovación y el desarrollo tecnológicos han brindado muchas oportunidades en lo
que concierne a las comunicaciones, lo que augura un futuro halagüeño especialmente en el
caso de Internet y la banda ancha (sobre todo tratándose de servicios inalámbricos). En el
Capítulo 8 se investigan las consecuencias de este fenómeno para el ASU. El desarrollo
tecnológico puede variar mucho en términos de madurez, capacidad, complejidad, costo y
escala económica del despliegue. Los productores de muchas de estas tecnologías compiten
entre sí para venderlas en países con mercados incipientes, lo que permite esperar la
creación de un círculo virtuoso consistente en lo siguiente: elevados volúmenes de
fabricación con las correspondientes reducciones de costo, bajos precios y mayor expansión
del mercado.
33
Figura – Circulo virtuoso en el crecimiento de las TIC
Bajos costes,
bajos precios
Mayores volúmenes
de fabricación
Más demanda para
las TIC
Más oferta
de TIC
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de UIT-infoDev – Módulo de UA
•
•
Se reconoce que la base de la pirámide en lo que respecta a la comercialización (vender
bienes y servicios baratos en mercados de masas para atender a la demanda de grupos de
bajos ingresos) tiene un significativo potencial económico e impacto social en muchos
sectores, incluido el de telecomunicaciones. Así por ejemplo, el concepto de paquetes de
bienes tangibles de un solo uso tales como champús o salsas, ha sido aplicado en el
contexto de la telefonía por proveedores que ofrecen tarjetas telefónicas muy pequeñas de
prepago y recarga, a un precio de 0,50 USD o menor, y en ciertos casos incluso una sola
llamada telefónica o unos cuantos mensajes de texto. A este tipo de ofertas se está
recurriendo cada vez más en el contexto de los servicios de Internet, en cuyo marco un
particular puede comprar tarjetas rasca-rasca con contraseñas para utilizar Internet en
unidades de 10 minutos, 30 minutos, 1 hora, etc.
Los mercados liberalizados de telecomunicaciones se están convirtiendo en la norma en un
número cada vez mayor de países. En los mercados donde no hay barreras para la
implantación de nuevos proveedores se están expandiendo cada vez más y a un ritmo más
rápido de lo que podía imaginarse las fronteras de las telecomunicaciones, la cobertura en
banda ancha y el número de personas atendidas.
Por el lado de la demanda:
•
Muchas personas que no hubieran soñado nunca en poder utilizar, no digamos, poseer
teléfonos, pueden hacerlo ahora debido al aumento de la disponibilidad y asequibilidad de
estos aparatos. El consumo del teléfono brinda ventajas personales y económicas a estas
personas, entre otras, la posibilidad de mantenerse en contacto con sus familiares, que se
encuentran ausentes por motivos de trabajo, y amigos. Además, el recurso al teléfono
resulta especialmente útil en situaciones de emergencia. En el estudio titulado " The
Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty Reduction" se
informa acerca de tales beneficios.
•
Ahora bien, hay aún más personas que no pueden acceder a los teléfonos (físicamente,
financieramente o por ambos motivos), aunque si pudieran hacerlo beneficiarían de las
ventajas precitadas. Este grupo de población es un importante destinatario del ASU y
representa un vasto potencial no aprovechado aún.
34
•
Los beneficios públicos que devengaría para la sociedad y la economía un mayor acceso a
las telecomunicaciones serían superiores, si no iguales, a las ventajas personales de quienes
acceden en un momento dado al servicio. El cibergobierno, la agricultura, los medios de
subsistencia en el campo, la salud, la educación y los servicios financieros pueden
promover el desarrollo económico y social. Algunas de estas ventajas se examinan en la
sección 1.6. Un ejemplo poco conocido de los beneficios de un acceso telefónico más
generalizado para el público viene dado por la extensión de líneas de ayuda social, a las que
llaman con frecuencia jóvenes que sufren malos tratos y adultos en busca de información o
asistencia.
Documento de referencia
The Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty Reduction (David
Souter and others, DFID, junio de 2005), http://www.cto.int/downloads_programmes/kar8347.pdf.
1.3.3
Insuficiencias del mercado y política de acceso y servicio universal
En un gráfico del así llamado desnivel de acceso cabe representar tres zonas: desnivel de eficiencia
del mercado, subvención inteligente y desnivel real de acceso, según puede verse en la siguiente
figura. Cada una de estas zonas exige la aplicación de un conjunto diferente de políticas y
estrategias que consideradas en su conjunto constituyen un programa integral de acceso y servicio
universal (ASU).
En este gráfico cabe apreciar dos dimensiones, que vienen dadas por las áreas de pobreza y de
elevado costo y que revelan que la problemática que plantea la consecución del ASU es doble.
Huelga decir que la pobreza existe tanto en la ciudad y como en el campo, y que el costo de hacer
frente a los problemas planteados por la pobreza y el elevado costo, fenómenos que caracterizan a
muchos asentamientos rurales, es muy elevado. Por el contrario, proporcionar acceso a los pobres
de las ciudades es algo que está al alcance del mercado.
35
Figura – Distingos en cuanto al desnivel de acceso
100% totalidad de hogares (servicio universal)
Hogares de
bajos ingresos
Desnivel real de acceso
Subvención inteligente
Hogares de
elevados ingresos
Insuficiencia
del mercado
Alcance actual
de la red y acceso
Alcance
comercialmente
viable
Una vez
conseguida una
subvención,
Se
el servicio
requiere
se hará
apoyo
comercialmente
viable constante
100%
cobertura
geográfica
total
Alcance geográfico
Fuente: Inicial concepto in "Telecommunications & Information services for the Poor:
Towards a Strategy for Universal Access", por J. Navas-Sabater, A. Dymond, N. Juntunen, 2002.
Modificado por Intelecon.
El desnivel de eficiencia del mercado es la brecha existente entre el alcance del servicio que puede
lograrse gracias a un mercado eficiente y plenamente liberalizado, y lo que realmente logran las
fuerzas del mercado, dadas las condiciones prevalecientes en un momento dado. Este desnivel
puede salvarse mediante la prestación privada del servicio, siempre y cuando el regulador y los
formuladores de políticas eliminen las barreras no económicas, formulen y apliquen reglamentación
habilitadora, garanticen la competencia entre todos los actores comerciales y generen un clima
fiscal, empresarial y de inversiones favorable. Esto permitirá que los operadores y los proveedores
de servicio atiendan a una zona mucho más grande y a sus habitantes, lo que contribuirá, a su vez, a
colmar el desnivel de eficiencia del mercado. Esto puede lograrse en el contexto de la reforma del
sector de telecomunicaciones y no exige subvenciones. En nuestros días muchos países han tomado
medidas que favorecen apreciablemente el suministro del servicio en condiciones de competencia,
lo que contribuye a salvar la brecha mencionada.
La única pregunta que se plantea aquí es cómo el mercado puede colmar el desnivel de acceso y
para ello, la forma más adecuada de implementar paulatinamente un entorno más favorable a éste.
En el Capítulo 2 se examina detalladamente el objetivo que representa un mercado liberalizado y
eficaz y la reglamentación requerida para lograrlo.
La zona de subvención inteligente remite a las zonas rurales o de elevado costo a las que el
mercado no puede atender por sí solo actualmente, incluso si se trata de un mercado eficiente, o al
menos durante muchos años. Aparte de las medidas e incentivos de reglamentación ordinarias, es
preciso que el Estado intervenga financieramente para proporcionar servicios a estas zonas y grupos
de población. La "subvención inteligente" es el término utilizado para describir el establecimiento
de un subsidio inicial (que normalmente se proporciona de una vez por todas) con el fin de obtener
36
resultados, no distorsionar los mercados y alentar la reducción de los costos y el crecimiento
económico. La idea es contribuir a iniciar rápidamente un proyecto o servicio con el objetivo último
de que el correspondiente programa llegue a ser comercialmente viable, ya que sin dicho programa
no se invertiría. La renuencia de los inversores podría deberse al riesgo percibido o a la falta general
de capital o al tipo de oportunidades que brinda el servicio considerado y que el gobierno considera
esenciales para el desarrollo socioeconómico. En la zona de la subvención inteligente lo que
importa es que el hecho de conceder en un principio una subvención a los proveedores del sector
privado convierta el correspondiente programa en un proyecto comercialmente viable, que
acreciente los márgenes del operador y reduzca sus riesgos. No es necesario conceder otros
subsidios, si las metas del servicio se fijan de manera realista y teniendo en mente la viabilidad
comercial a mediano plazo. Este tipo de intervenciones se lleva a cabo normalmente con fondos de
acceso y servicio universal. En la sección 5.3.8 se reconoce que a veces resulta difícil predecir las
dimensiones de la zona de subvención inteligente y que dicha zona puede representar un objetivo
cambiante, ya que suele ocurrir que de los operadores sobrepasen las expectativas y colmen el
desnivel que caracteriza a esta zona.
El desnivel real de acceso abarca objetivos de zona o de comunicaciones a los que los operadores
privados no pueden atender, por falta de viabilidad comercial, incluso cuando se conceden
inicialmente subvenciones inteligentes. Los operadores o proveedores de servicio del sector privado
que atienden a estas zonas o grupos de población deberían contar con apoyo financiero continuo,
posiblemente en forma de subvenciones de funcionamiento (o subvenciones de usuario final en el
caso del servicio universal [SU]). Determinar en qué medida habría que subvencionar el actual
suministro del servicio a determinadas zonas o grupos de población que sobrepasan los límites de la
zona de la subvención inteligente o si habrán de utilizarse o no fondos de acceso y servicio
universal para financiar dichas actuaciones son elementos que corresponden a una decisión política.
Con todo, en ocasiones incluso el desnivel real de acceso puede colmarse sin recurrir a enfoques
innovadores comerciales, toda vez que podrían combinarse las zonas de desnivel real de acceso con
zonas más rentables sin necesidad de conceder subvenciones. Por otra parte, en la mayoría de los
países el desnivel real de acceso se rige, únicamente, para un reducido porcentaje de la población
total.
Convendría que el Estado supervisara hasta cierto punto el mercado, cuando éste logre, de hecho, la
mayoría de los objetivos del ASU. En efecto, el Estado puede informar al público sobre los
progresos alcanzados, destacar cualquier deficiencia que pueda plantearse y proporcionar una red de
seguridad para las personas que hayan quedado marginadas o en favor de los lugares no atendidos.
El cambio constante de la tecnología y los servicios, y la generalización de los diferentes servicios
TIC hace necesario supervisar la situación del ASU y seguir actualizando y definiendo políticas.
En todo caso, resulta importante seguir colaborando con el mercado a medida que éste se desarrolle,
lo que entraña, por ejemplo:
•
Consultar a la industria y al público en general sobre los detalles de la política de la política
ASU y su implementación, y tomar en consideración las opiniones recabadas,
especialmente aquéllas que se basan en la experiencia.
•
Garantizar que todos los actores en el mercado tengan la oportunidad de contribuir a las
metas del ASU, y reciban el reconocimiento apropiado por hacerlo.
•
Revisar periódicamente las políticas y prácticas para mantenerse al tanto de la evolución del
mercado y la tecnología.
•
Siempre que ello sea posible, incorporar mecanismos de competencia en el proceso de
distribución de subvenciones para financiar proyectos de ASU.
37
1.4
Tendencias de la política de acceso y servicio universal
Estas políticas deben ajustarse a contextos que han sido objeto de grandes cambios en la última
década. En los países en desarrollo estas políticas se caracterizan actualmente por:
•
Objetivos mucho más ambiciosos. Las transformaciones tecnológicas y el crecimiento del
mercado han reducido los costos en grado tan considerable que el acceso prácticamente
universal a las telecomunicaciones es una meta al alcance de la mano en un gran número de
países, y un cierto grado de utilización puede resultar asequible para casi todos los
ciudadanos. Muchos países tienen en nuestros días la mira puesta en el acceso universal
(AU) a los servicios de Internet y banda ancha, así como en el servicio universal (SU) de
telefonía. En el Capítulo 8 se estudian las consecuencias de las nuevas tecnologías para el
ASU. Actualmente, incluso en los presupuestos de los consumidores de menores ingresos
se asigna ya una partida de gasto en TIC [1]. La Fundación Gapminder ha señalado
distintas e interesantes formas de visualizar, por país, alguno de los radicales cambios que
se están produciendo en la utilización de tecnología [2].
•
Más complejas interacciones con otras políticas. Las TIC suelen ser interdependientes y
soportan muchas aplicaciones y servicios. Estos vínculos cada vez más estrechos suelen
denominarse con el calificativo de "convergencia". Lo ideal sería que las políticas de ASU
se concibieron en coordinación con otras políticas públicas, o previo examen de éstas
incluidas las destinadas a fomentar las aplicaciones informáticas, en la salud, educación, el
gobierno y los bienes básicos de las poblaciones rurales (electricidad, infraestructura, etc.).
Los países requieren ambiciosas políticas nacionales de TIC en las que se aborden los
sectores sobre los cuales inciden las TIC. Normalmente, las políticas de ASU forman parte
de la política nacional de TIC, en cuyo marco se está destacando el desarrollo de las TIC en
todos los sectores de la economía y la sociedad. Sin embargo, las políticas de ASU
tendentes a acrecentar la infraestructura y el acceso en el campo de las telecomunicaciones
no producirán sus efectos, si el ritmo de crecimiento en otros sectores es más bajo.
•
Más experiencia y prácticas óptimas en que basarse. Durante el último decenio, muchos
países en desarrollo han introducido políticas de ASU y en el presente conjunto de
herramientas la idea es extraer las lecciones más importantes de esta experiencia.
Los contextos que se han modificado quedan reflejados en las posibles tendencias futuras o ya
observadas en lo que concierne a las políticas de ASU, tendencias que se describen en las
secciones 1.4.1 y 1.4.2.
Notas finales
[1]
Véase The Next 4 Billlion: Market Size and Business Strategy at the Base of the Pyramid
(Allen Hammond y otros WRI, marzo de 2007),
http://archive.wri.org/publication_detail.cfm?pubid=4142, especialmente los Capítulos 1 y 3.
[2]
Véase Gapminder (Fundación Gapminder) http://www.gapminder.org/. Quien esté
interesado en el análisis de una relación específica entre la teledensidad y el ingreso, cliquee "play".
Documento de referencia
Directrices de prácticas óptimas adoptadas por el Simposio Mundial para Organismos
Reguladores de la UIT.
1.4.1
Tendencias de la política de acceso universal
La base de datos sobre reglamentación mundial de la UIT (www.itu.int/ICTeye) es un instrumento
que sirve para detectar tendencias en las prácticas de reglamentación. En el gráfico que puede verse
38
más abajo se muestran datos sobre las políticas de servicio universal (SU) correspondientes a los
años 2001-2006. Puede observarse también que se registran fluctuaciones erráticas de un año a otro,
debido a los cambios sobrevenidos en el número y composición de las personas que responden a las
encuestas realizadas. Hay que señalar también que, si bien la base de datos remite al servicio
universal, muchas de las políticas implementadas tienen que ver con el acceso universal y no
guardan relación con el servicio universal. En todo caso, los datos obtenidos revelan lo siguiente:
•
La popularidad de los fondos de acceso y servicio universal está aumentando, y en 2007 se
utilizaban en el 60% de los países que respondieron a la encuesta efectuada por la UIT ese
año.
•
En consecuencia, la popularidad de la inversión obligatoria en zonas poco rentables se ha
ido reduciendo.
•
La utilización de controles tarifarios impuestos por el Estado para beneficiar a todos los
consumidores o, únicamente, a grupos de destinatarios específicos, ha ido en constante
declive desde 2003 y se situó por debajo del 20% de los países que respondieron a la
encuesta de 2007.
Figura – Respuestas a las preguntas formuladas sobre la
política de servicio universal, 2001-2007
70%
60%
50%
Límites tarifarios por el Estado
40%
Tarifas discriminatorias en favor
de grupos específicos de usuarios
30%
Inversión obligatoria en zonas
poco rentables
Contribución obligatoria a un
fondo de servicio universal
20%
10%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Base de datos sobre reglamentación de las telecomunicaciones mundiales, UIT
Un análisis más detallado de las respuestas indica que los fondos de acceso y servicio universal han
sido establecidos en países de todos los diferentes tipos de ingresos. Aunque muchos países han
establecido estos fondos, el número de fondos que realiza ya actividades es más pequeño. Cabe
observar otras tendencias [1]:
•
Recurrir a mecanismos de competencia para conceder fondos de acceso y servicio
universal. Es un proceso de licitación el que determina cada vez con mayor frecuencia la
empresa que recibe la correspondiente financiación, así como el importe de dicha
financiación. Sin embargo, en ocasiones dicho importe se decide por adelantado y la
empresa beneficiaria se selecciona basándose en los méritos de las actividades que ésta
haya propuesto (por ejemplo, el alcance de la cobertura que piensa ofrecer).
•
Mayor diversidad en cuanto al tipo y dimensiones de los proyectos que pueden recibir
fondos de acceso y servicio universal. Aunque la infraestructura de red (tanto pasiva como
39
•
•
•
•
activa) sigue siendo la destinataria de mayor magnitud de estos fondos, cabe financiar
también telecentros, capacitación y contenido.
Apertura de las licitaciones para conceder fondos en favor de una gama más amplia
de entidades. Los grandes proyectos de infraestructura exigen la participación de empresas
con importantes medios técnicos y financieros, pero existen proyectos más reducidos que
pueden ajustarse a empresas de menor talla y operadores incipientes, así como para
fomentar una mayor participación local.
Especificar requisitos mínimos en lugar de tecnologías que deban utilizarse, con el fin
de aprovechar los últimos avances técnicos (neutralidad desde el punto de vista
tecnológico).
Mayor conciencia de la igualdad de derechos de las personas con discapacidades y
otros grupos menos aventajados, y los beneficios de diseñar equipo TIC de forma que
resulte más accesible para todos a un costo adicional reducido.
Utilizar métodos simplificados para estimar costos, cuando no se recurra a procesos
de licitación. Las correspondientes estimaciones se realizan basándose en tendencias o
negociaciones, en lugar de recurrir a un complejo modelado de los costos.
Nota final
[1]
Véase Global Trends that will Impact Universal Access to Information Resources (edición
a cargo de Christine Maxwell, Internet Society, julio de 2000), http://www.isoc.org/isoc/unescopaper.shtml. Aunque se trata de una obra actualmente un poco anticuada, en su momento trazaba un
análisis detallado y autorizado de este tema, panorama que sigue siendo válido debido a su
amplitud. La mayoría de las recomendaciones formuladas no han perdido vigencia.
1.4.2
Evolución futura del acceso universal: ciberintegración
La noción del acceso universal (UA) a la telefonía ha evolucionado en dos sentidos: acceso
universal a las TIC (especialmente a Internet), campo en el cual el acceso en banda ancha Internet
se ha convertido en la nueva norma) y servicio universal (SU) con un acceso conveniente y
asequible, de tal modo que la utilización se convierta en algo habitual. El futuro del acceso y
servicio universal (ASU) será probablemente la "ciberintegración", que es el objetivo que se ha
planteado la Unión Europea (EU) en su Declaración Ministerial sobre ciberinclusión, adoptada en
Riga. La Declaración de Riga reconoce las consecuencias sociales de la falta de acceso a las TIC,
cuando estas tecnologías se transforman en elementos esenciales de la economía, el sector público y
la vida personal. En la Declaración se destacan las siguientes metas:
•
Utilizar las TIC para abordar las necesidades de los trabajadores de más edad y las personas
de edad avanzada.
•
Reducir las brechas digitales geográficas.
•
Fomentar la ciberaccesibilidad y la capacidad de utilizar las TIC en favor de personas con
todo tipo de aptitudes.
•
Mejorar la alfabetización y las competencias digitales.
•
Utilizar las TIC para promover la diversidad cultural.
•
Fomentar un cibergobierno integrador.
Las aspiraciones se han hecho mucho más amplias y hoy incluyen elementos importantes de
desarrollo humano y social, así como aplicaciones constructivas, por no hablar de la expansión de la
tecnología y la infraestructura.
40
Los países en desarrollo no han llegado aún a los niveles de dependencia respecto a las TIC que
caracterizan a los miembros de la Unión Europea, pero la Declaración de Riga se hizo eco, debido a
su gran relevancia, de las siguientes opiniones, que ilustran la dirección de los cambios que se
espera se registren en el próximo decenio.
•
Las TIC han contribuido a mejorar la calidad de la vida diaria y a la participación social de
los europeos, ya que facilitan el acceso a la información, los medios, el contenido y los
servicios, así como para dar oportunidades de empleo mejor y más flexible, y a combatir la
discriminación. El mejoramiento del acceso a las TIC por parte de personas con
discapacidades y de edad reviste particular importancia.
•
La ciberintegración significa tanto beneficiar de TIC integradoras como utilizar estas
tecnologías para lograr objetivos de mayor integración. La ciberintegración se centra en los
particulares y las comunidades en todos los aspectos de la sociedad de la información. En
consecuencia, la política de ciberintegración tiende a colmar las lagunas registradas en la
utilización y promoción del empleo de las TIC, para superar la marginación, y mejorar el
rendimiento económico, las oportunidades de empleo, la calidad de la vida y la
participación y cohesión sociales.
•
Para abordar de manera decidida la ciberintegración, habría que reducir a la mitad de 2005
a 2010 las diferencias existentes entre la utilización media de Internet por parte de la
población de la Unión Europea y su uso por personas de edad, personas con discapacidades,
mujeres, grupos de escasa educación, desempleados y regiones menos adelantadas.
Documento de referencia
EU Ministerial Declaration on e-inclusion, Riga (Unión Europea, junio de 2006),
http://ec.europa.eu/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf
1.5
Acontecimientos internacionales
Las principales iniciativas internacionales que se han adoptado en cuanto al acceso y servicio
universal (ASU) son los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información
(CMSI) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
En los objetivos de la CMSI, que se examinarán en la sección 1.5.1, se destacó el carácter político
del desarrollo de las TIC y reconoció que el acceso de las comunicaciones es necesario para lograr
la observancia de los derechos humanos básicos. En los objetivos de la CMSI se reconoce,
igualmente, la necesidad de adoptar medidas especiales de concepción e implementación de
políticas de AU, para proporcionar acceso a todos, especialmente a los grupos menos aventajados.
En este contexto, habrá que promover también la adopción de compromisos encaminados a la
concesión de fondos considerables para conectar mundialmente a las comunidades en 2015 a más
tardar.
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que se analizan en la sección 1.5.2, hay que
citar el establecimiento de una asociación mundial en favor del desarrollo para proporcionar a los
ciudadanos todos los beneficios dimanantes de las nuevas tecnologías, en particular información y
comunicación, en colaboración con el sector privado. Aunque sigue habiendo cierto debate en torno
a determinar si y en qué forma el despliegue de las TIC contribuye a la consecución de los ODM,
los siguientes puntos parecen claros:
•
Las TIC pueden ayudar a reducir a la práctica muchas iniciativas que contribuyan
directamente al logro de las metas de desarrollo, aunque las TIC no lo hagan directamente.
41
•
•
1.5.1
Hay efectos de las TIC que dependen del entorno técnico, económico, administrativo y
social prevaleciente, por lo cual resulta difícil evaluar la contribución de estas tecnologías
sin considerar el contexto nacional de que se trate.
Cada vez más se considera que las TIC son complementarias de otros imperativos del
desarrollo, y que no pueden implementarse en detrimento de los mismos.
Objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información
A la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI, Ginebra 2003 – Túnez 2005)
asistieron dirigentes de todo el mundo para discutir distintos aspectos de la sociedad de la
información, el desarrollo de las TIC y la brecha digital. La Cumbre y el proceso de aplicación de
sus resultados se centraron en muchas actividades que tendían a fomentar el acceso y servicio
universal (ASU) y entre las cuales podemos citar las siguientes:
•
Formular declaraciones de apoyo generalizado. Estas declaraciones versan sobre los
siguientes puntos:
– El reconocimiento de que el acceso a las comunicaciones resulta necesario para
garantizar los derechos humanos básicos.
– El hecho de que es necesario conceder atención especial para ayudar a proporcionar
dicho acceso a muchos grupos poco aventajados, incluidos los países menos
adelantados, los habitantes de las zonas remotas rurales y las personas con
discapacidades. En la nota práctica relativa a los principios y compromisos de la UIT
para 2003 y 2005, figuran ciertos pasajes particularmente pertinentes a este respecto.
•
Financiar proyectos. En la iniciativa "Conectar el mundo" de la UIT, que tiende a llevar
una conectividad global a todas las comunidades en 2015 a más tardar, se enumeran
70 proyectos multipartitos, cada uno de ellos relacionado con uno o más de los tres bloques
constitutivos del ASU: entorno habilitador, infraestructura y disposición, así como servicios
y obligaciones TIC [1]. Considerados conjuntamente, estos proyectos abarcan
prácticamente todos los países del mundo y se basan entre 375 compromisos del "Libro de
Oro", compromisos adquiridos por todo tipo de partes interesadas, inmediatamente después
de la Cumbre [2]. Esos compromisos representan nuevos fondos por valor de unos
4 000 millones USD. En la base de datos del inventario de la CMSI se consignan más de
3 000 proyectos, 1 000 de los cuales tienen que ver con la construcción de infraestructura
TIC. Asimismo, el Banco Mundial se encuentra financiando activamente grandes
iniciativas de conectividad, especialmente en África (el sistema de cable submarino del
África Oriental (ISI) y el programa de infraestructura de comunicaciones regional de África
(RCIP)).
Aunque estas actividades podrían haberse realizado sin necesidad de celebrar la CMSI, lo cierto es
que la Cumbre logró que cobrara importancia la constitución de la sociedad de la información y
atrajo nueva financiación. En particular, en los documentos finales de la CMSI se destacó la
importancia que revisten las TIC para contribuir a atender a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), que se examinan en la sección 1.5.2.
El término "brecha digital", que remite en general a un acceso desigual y poco equitativo a las
ventajas que reportan las TIC modernas, se utiliza desde hace varios años. La CMSI intentó
reemplazar el objetivo hasta cierto punto negativo de colmar la brecha digital, por la idea más
positiva de garantizar oportunidades digitales para todos. La CMSI puso en marcha procedimientos
de seguimiento e Informes Anuales, que versan, entre otras cosas, sobre la evaluación de los
progresos logrados. En la nota práctica relativa a las perspectivas en cuanto al logro de las metas de
la CMSI en 2005 figura una primera evolución de los correspondientes resultados. Dado que estas
metas se redactaron en términos generales, en la nota práctica relativa a los indicadores para medir
42
las metas de la CMSI se señalan formulaciones más específicas e indicadores específicos que
pueden prepararse para supervisar los progresos logrados a fin de alcanzar esas metas. En el artículo
Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT Indicators se analizan más a fondo un
gran número de posibles indicadores en esta esfera.
Notas finales
[1]
Véase Conectar el mundo (UIT), http://www.itu.int/partners/bb.asp?lang=en.
[2]
Véase el Libro de Oro: Los compromisos de las partes interesadas (UIT),
http://www.itu.int/wsis/goldenbook/Publication.html.
Documento de referencia
Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT Indicators (Naciones Unidas, 2005),
http://www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/material/CoreICTIndicators.pdf.
Notas prácticas
Principios y compromisos de la CMSI para 2003 y 2005
Perspectivas en cuanto al logro de las metas de la CMSI, 2005
Indicadores para medir las metas de la CMSI
1.5.2
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) remiten a diferentes aspectos del desarrollo
humano [1]. En el octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio se señala la necesidad de "fomentar
una alianza mundial para el desarrollo" y se incluye la siguiente meta específica (18): "en
colaboración con el sector privado, velar por que se aprovechen los beneficios de las nuevas
tecnologías, especialmente los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones", en
relación con una serie de indicadores obtenidos de la asociación para medir las TIC en favor del
desarrollo: indicadores clave de las TIC (medición de líneas telefónicas, número de abonados
celulares, computadores personales utilizados por los usuarios de Internet por 100 habitantes).
El grado en que habría que desplegar las TIC en apoyo de otros ODM ha sido objeto de debate,
pues se ha impugnado el hecho de que los fondos que se gastan en las TIC se detraigan de los
recursos destinados a la satisfacción de necesidades más urgentes, tales como agua potable, la salud
y la educación [2]. Ahora bien, de esta controversia de los años 1990 centrada en la alternativa de
elegir entre las TIC y otros imperativos del desarrollo, se ha pasado a afirmar la complementariedad
de dichos imperativos [3]. A medida que las TIC mejoran y las personas se equipan más
adecuadamente para aprovechar lo más posible dichas tecnologías, es probable que un número cada
vez mayor de personas pasen a considerar las TIC como una meta complementaria. De hecho, el
despliegue de las TIC podría apoyar cada uno de los ODM, como se señala en la nota práctica en
que se dan algunos ejemplos acerca del papel que desempeñan las TIC para apoyar los ODM en
Asia.
Los especialistas en desarrollo destacan que, si se desea que las TIC contribuyan favorablemente a
reducir la pobreza, habría que tener sobre todo en cuenta lo siguiente:
•
Partir de una estrategia de desarrollo adecuadamente diseñada.
•
Determinar las necesidades de información y comunicación, para implementar la
correspondiente estrategia.
•
Desplegar de manera idónea las TIC para atender a dichas necesidades.
43
Los servicios telefónicos redundan casi siempre en beneficios evidentes para los pobres, mientras
que la Internet y otros servicios avanzados deben desplegarse como herramienta para la
consecución de determinadas metas de desarrollo. En un documento coordinado por la OCDE sobre
las tecnologías de la información y la comunicación para reducir la pobreza (Information and
communication technologies for poverty alleviation) se proporciona un gran número de estudios de
casos sobre el particular.
En numerosas ocasiones las TIC se establecieron antes de otros servicios, lo que equivalía a poner
delante los bueyes la carreta o a una solución en busca de un problema. Para evitar esta situación, el
PNUD ha adoptado un enfoque impulsado por la estrategia de desarrollo que apunta la inclusión de
las metas TIC en sus documentos de estrategia para atenuar la pobreza, a fin de garantizar que las
TIC estén disponibles cuando así se requiera para reducir la pobreza [4], como se ha hecho, por
ejemplo, en Rwanda [5].
El documento de referencia coordinado por la OCDE sobre prácticas idóneas en materia de TIC
para promover el crecimiento económico y reducir la pobreza se señala que las TIC pueden
contribuir al logro de los ODM.
•
Gracias al proceso de habilitación y de publicación de los documentos sobre la estrategia
para reducir la pobreza.
•
La consecución de la eficiencia en cuanto al suministro de servicios.
•
El mejoramiento de las condiciones de vida.
Notas finales
[1]
Véase Tracking the MDGs: Targets & Indicators (PNUD),
http://www.undp.org/mdg/tracking_targetlist.shtml.
[2]
Véase ICTs and the MDGs: A Quest for Empirical Regularities and Indexing, Section VII
of Promoting ICT for Human Development in Asia: Realising the Millennium Development Goals:
Summary (PNUD, 2004), http://www.apdip.net/projects/rhdr/resources/summary08012004.pdf.
[3]
Véase Creating a Development Dynamic: Final Report of the Digital Opportunity Initiative
(Iniciativa de oportunidades digitales, julio de 2001), http://www.optinit.org/framework/DOIReportwithoutcover.pdf, y ICT and MDGs: A World Bank Group
Perspective (Banco Mundial, diciembre de 2003), http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2004/09/15/000090341_2004091
5091312/Rendered/PDF/278770ICT010mdgs0Complete.pdf.
[4]
Véase Charles Kenny, Juan Navas-Sabater, Christine Qiang, Chapter 24 Information and
Communication Technologies, in the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) Sourcebook
http://go.worldbank.org/LG6WMS38O0.
[5]
Véase The Government of Rwanda Poverty Reduction Strategy Paper (MFEP, junio
de 2002), http://www.undp.org.rw/prsp2002.pdf.
Documentos de referencia
Alianza para medir las TIC en favor del desarrollo: Indicadores básicos de las TIC (Naciones
Unidas, 2005), http://www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/material/CoreICTIndicators.pdf.
Information and communication technologies for poverty alleviation (Roger Harris, PNUD, 2004),
http://www.apdip.net/publications/iespprimers/eprimer-pov.pdf.
Good practice paper on ICTs for economic growth and poverty reduction (OCDE, 2005),
http://www.oecd.org/dataoecd/2/46/35284979.pdf
44
Nota práctica
Ejemplos del papel desempeñado por las TIC para apoyar los ODM en Asia.
1.6
Integración con otros programas nacionales
Las políticas de acceso y servicios universal (ASU) no se ejecutan aisladamente e inciden en
campos tales como la educación, el cibergobierno, el suministro de electricidad, la
microfinanciación, la banca electrónica. Así pues, una política nacional ambiciosa encaminada a
desarrollar las TIC deberá proporcionar orientación global y facilitar y definir las interrelaciones
entre los diferentes sectores, políticas, asociados e iniciativas.
Si bien las TIC revisten especial importancia para la educación, la voz considerada por sí sola es un
medio limitado en la esfera educativa, por lo que la telefonía y la radiodifusión audio no resultan
suficientes en el contexto de una educación dinámica. En consecuencia, el acceso universal (AU)
significa generalmente "acceso universal a Internet" y, en medida creciente, "acceso universal en
banda ancha Internet". Muchas políticas de ASU incluyen la prestación de acceso a Internet en
favor de las escuelas, acceso que suele financiarse parcialmente con fondos de acceso y servicio
universal. Ahora bien, aunque el acceso a Internet en las escuelas debería ser apoyado con estos
fondos, la utilización eficiente del acceso quedaría a cargo de los establecimientos escolares, el
Ministerio de Educación y otras entidades. La tarea de formar profesores y proporcionar un
contenido suficiente, útil y atractivo reviste particular importancia. En la sección 1.6.1 se analiza
más a fondo la relación existente entre el ASU y los programas de desarrollo educativo.
Los resultados más significativos del cibergobierno, que consiste en utilizar las TIC para hacer que
los gobiernos resulten más responsables, eficaces y transparentes, dependen de las condiciones
nacionales prevalecientes en un momento dado, lo que incluye la infraestructura de comunicaciones
y el acceso público, la transparencia de la gobernanza, la capacidad de gobierno y la alfabetización
pública. Estas condiciones se examinan en la sección 1.6.2.
Aunque el suministro de energía eléctrica es esencial para las telecomunicaciones, en algunos países
en desarrollo las redes de telecomunicaciones son más amplias y fiables que la red eléctrica. Esto
explica que los operadores de redes de telecomunicación recurran a sus propios generadores y sus
clientes recarguen sus equipos de manera poco ortodoxa, por ejemplo, conectándolos a baterías de
automóvil. Coordinar el suministro de servicios de telecomunicaciones con la alimentación
procedente de la red eléctrica redunda en beneficios considerables. Como se indica en la
sección 1.6.3, resultaría más fácil explotar y utilizar las redes de telecomunicaciones, si pudieran
compartir infraestructura física con las redes eléctricas. Sin embargo, por muy benéfica que sea
dicha compartición resulta difícil de lograr, lo que no quiere decir que no haya que suministrar
servicios de telecomunicaciones en zonas donde no llega la red eléctrica.
Muchos consideran que los servicios financieros que entrañan el préstamo de pequeñas cantidades
monetarias (microfinanciación) pueden ayudar a las personas a librarse de la pobreza, como
demuestra el programa de teléfonos en las aldeas del Banco Grameen, en cuyo marco se
proporcionan préstamos a las mujeres para que éstas adquieran teléfonos, vendan llamadas y hagan
beneficios suficientes con el fin de rembolsar las sumas adeudadas. La banca electrónica utiliza las
TIC para extender a un gran número de personas el suministro de microfinanciación con métodos
nuevos y menos onerosos. Según puede verse en la sección 1.6.4, estas iniciativas plantean
problemas de reglamentación distintos de los que suponen las telecomunicaciones. Es preciso que el
regulador proteja a los clientes contra fraudes, pero no por ello impida que se desarrollen servicios
muy útiles y fiables.
45
1.6.1
Educación
La educación es un ingrediente fundamental de los programas de desarrollo humano y el segundo
de los ocho ODM consiste en garantizar una educación primaria universal de las diez metas de la
CMSI (para 2015) 4 remiten a la educación:
•
Meta 2. Conectar universidades, escuelas superiores, escuelas secundarias y escuelas
primarias.
•
Meta 3. Conectar centros científicos y de investigación.
•
Meta 4. Conectar bibliotecas públicas, archivos, museos, centros culturales y oficinas de
correos.
•
Meta 7. Adaptar los programas de enseñanza primaria y secundaria al cumplimiento de los
objetivos de la sociedad de la información, teniendo en cuenta las circunstancias de cada
país.
La educación es una esfera privilegiada en lo que respecta a la financiación y el despliegue de TIC
modernas [1], entre otras razones, por las siguientes:
•
Las TIC registran y distribuyen los conocimientos que requieren los particulares para
aprender de manera oportuna. Las TIC modernas pueden mantener más información
actualizada y accesible que los libros, así como vincular a profesores y alumnos con sus
pares en otros lugares (como ocurre en Singapur, en que las aulas se encuentran conectadas
a Internet).
•
Las TIC, que permiten un aprendizaje interactivo y con enseñanza complementaria
presencial, suplen la escasez de profesores (gracias, por ejemplo, a la transmisión de
lecciones a pequeños grupos distantes de niños, o haciendo posible que se comparta el
conocimiento especializado escaso.
•
Para un número creciente de personas las aptitudes en materia de TIC resultan
indispensables para obtener empleo.
•
En todas partes, niños y jóvenes se familiarizan rápidamente con las nuevas tecnologías.
Las estrategias nacionales a largo plazo en el campo de las TIC se centran, lógicamente, en
capacitar para el futuro a los jóvenes de hoy.
•
Como personas con educación y miembros respetados de la comunidad, los profesores
suelen ser los primeros en percibir las ventajas de mejorar las TIC en sus comunidades y
contribuyen muy eficazmente a su implantación.
Como se indicó antes, la transmisión vocal es un medio limitado en cuanto a la educación, y en este
campo por acceso universal (AU) se entiende normalmente el acceso universal a Internet y, cada
vez más, acceso en banda ancha. Un asunto de gran importancia es el contenido al que habrá que
acceder. Cuando se ha obtenido contenido educativo adecuado, puede ser útil ponerlo a disposición
sin conexión (por ejemplo en CD-ROM), ya que de este modo pueden utilizarlo más personas sin
necesidad de ocupar anchura de banda escasa o poco fiable. En la nota práctica relativa a la
biblioteca digital eGranary se proporciona un ejemplo de este escenario.
La iniciativa "Un computador de mesa por niño", a la que se ha dado gran publicidad, es un ejemplo
de proyectos sobre las TIC para la educación, centrados en terminales (con contenidos adecuados),
y no así en redes. Los proyectos de TIC destinados a la educación no siempre requieren redes de
telecomunicaciones de extremo a extremo.
En la teleenseñanza, el apoyo a profesores y la capacitación docentes cabe la posibilidad de utilizar
redes de telecomunicaciones con vídeo para contribuir a suplir la falta de profesores en las zonas
46
rurales y remotas. Con todo, el coste de implementación en este método ha de compararse con otras
formas de colmar dicha laguna: por ejemplo, pagar sueldos más elevados.
En varios países, el acceso y servicio universal (ASU) y los programas de desarrollo educativo están
hasta cierto punto vinculados. A continuación, se describen someramente dos de estos programas:
•
En Sudáfrica, se sigue administrando conectividad y computadores en favor de laboratorios
informáticos de establecimientos escolares, en el marco de las obligaciones del servicio
comunitario impuestas a los operadores de red.
•
En Uganda, se utiliza un componente independiente de financiación del Fondo de
Desarrollo de Comunicaciones Rurales para conectar escuelas secundarias en las zonas
rurales.
Por lo que hace al ASU, conviene que los formuladores de políticas y los educadores se
comuniquen y cooperen entre sí para ejecutar programas de desarrollo educativo. Con todo, los
fondos de acceso y servicio universal deberían centrarse especialmente en la conectividad y,
posiblemente, en los equipos, mientras que los Ministerio de Educación y los establecimientos
escolares tendrían que garantizar la utilización eficaz de dicho acceso, proporcionando
computadores, contenido, formación y apoyo.
Las universidades estiman que el acceso a Internet es particularmente útil, puesto que el personal
docente y los estudiantes pueden crear redes de contacto que fomentan la creación y transferencia
de conocimientos. Las universidades han estado a la vanguardia de la incorporación del acceso a
Internet en la educación.
Nota final
[1]
Una colección extensa de recursos acerca de las TIC en el campo de la educación se
consignan en Using ICTs to help meet the Millennium Development Goals (InfoDev),
http://www.infodev.org/en/Topic.4.html. Quien desee consultar en su integralidad el documento
ICT-in-Education Toolkit for Policy Makers, Planners and Practitioners (InfoDev, abril de 2007),
debe consultar: http://www.infodev.org/en/Publication.302.html, que tiene su propia lista de
documentos de referencia.
Nota práctica
Biblioteca digital eGranary.
1.6.2
Cibergobierno
El término "cibergobierno" (y el muy relacionado con él "cibergobernanza") se utiliza en muy
diferentes formas [1]. En general, el cibergobierno consiste en la utilización de las TIC (o más
limitadamente, de la Internet) para hacer que el gobierno de un país sea más eficiente, reactivo,
eficaz y transparente. En este contexto, gobierno significa cualquier actividad realizada por
funcionarios en el plano nacional, regional o local, y puede abarcar programas de desarrollo tales
como los que se emprenden para mejorar la salud o la educación, así como actividades
administrativas diarias [2]. En un texto sobre gobernanza y la Internet (Governance and the
Internet) se destacan las condiciones en que en un país es posible o inteligente intentar lograr la
cibergobernanza, y se dan algunos ejemplos tomados de Asia.
El término "cibergobierno" se utiliza en los países en desarrollo sobre todo en el sentido de aplicar
las TIC para hacer que trámites administrativos, tales como los destinados a obtener certificados o
permisos, o registrar un nacimiento o una defunción, sean más accesibles para los ciudadanos y
menos propensos a corrupción. El cibergobierno permite que los ciudadanos hagan menos viajes,
cumplimenten menos formularios y vean a menos funcionarios. La India fue uno de los primeros
47
países en que se empezó a aplicar este método, que sirvió para modernizar procedimientos de otra
era y estilo de vida [3].
Aunque a veces se da mayor publicidad a los proyectos de cibergobierno que tienen éxito [5] que a
los fracasados, para idear políticas de ASU resulta importante extraer lecciones de ambos [6].
La magnitud del ámbito del cibergobierno depende de la disponibilidad de infraestructura, y en
ciertos casos los proyectos de cibergobierno fomentan, a su vez, dicha disponibilidad o contribuyen
a la misma. Ahora bien, la disponibilidad de infraestructura es sólo uno de los muchos requisitos a
que debe atender el cibergobierno. Todos estos requisitos pueden agruparse bajo el rubro
"ciberdisposición". Quien desee garantizar que las aplicaciones de cibergobierno sean aceptadas y
utilizadas, debería velar por que esas aplicaciones se introdujeran paulatinamente. En la nota
práctica relativa al enfoque paulatino para desarrollar el cibergobierno se indican las fases
adecuadas en los países menos adelantados.
Notas finales
[1]
Para una descripción de un conjunto de herramientas de cibergobierno (InfoDev), véase
http://egov.sonasi.com/toolkit.
[2]
Para un análisis de una librería virtual de cibergobierno, véase Knowledge Systems and Egovernment (UNPAN), http://www.unpan.org/egovernment.asp.
[3]
Para obtener información y analizar evaluaciones de dichos proyectos, véase e-Governance
& e-Government (PNUD, Programa de información de desarrollo para Asia-Pacífico),
http://www.apdip.net/projects/e-government.
[4]
Véase e-government for development (Universidad de Manchester)
http://www.egov4dev.org/.
[5]
Una serie de ejemplos sobre el particular puede consultarse en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028454.pdf
[6]
Quienes deseen consultar una serie de estudios de caso, clasificados por grado de éxito
obtenido, así como por sector y región, y obtener ayuda para entender más claramente los factores
que explican dicho éxito, pueden recurrir a: Cases of eGovernment Success and Failure from
Developing/Transitional Countries: Categorised (Universidad de Manchester),
http://www.egov4dev.org/topic1cases.htm.
Nota práctica
Un enfoque paulatino para desarrollar el cibergobierno.
Documento de referencia
Governance and the Internet (Richard Rose), Capítulo 8 de Global Change and East Asian Policy
Initiatives (editado por Shahid Yusuf y otros, Banco Mundial, agosto de 2004),
http://www.oii.ox.ac.uk/resources/publications/GOVERNANCE_AND_THE_INTERNET_0821356208.pdf.
1.6.3
Suministro de energía eléctrica
El suministro de energía eléctrica es un factor sumamente importante para el desarrollo de la
Internet y la banda ancha, toda vez que terminales de usuarios final tales como los computadores
requieren mucha más energía que los teléfonos públicos. Aunque las redes telefónicas y la
utilización de servicios de telefonía no se han visto detenidos por la falta de infraestructura pública
de energía eléctrica (aunque dicha ausencia ha incrementado los costos y reducido el ritmo de
desarrollo de la red telefónica), será prácticamente imposible seguir desarrollando la Internet y la
48
banda ancha y ampliando su alcance geográfico, si no se incrementa el nivel de electrificación
nacional.
En el documento sobre los problemas energéticos que plantea el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio no se espera el acceso universal (AU) al suministro de energía eléctrica sino
hasta 2030 (y posiblemente mucho después de esa fecha en las zonas rurales de algunos países
menos adelantados), pero se destaca que dicho suministro contribuirá en gran medida al logro de los
ODM. Sin energía eléctrica para alimentar a los hospitales y escuelas, es difícil lograr los objetivos
de salud y educación. En esos países es una gran prioridad para los hogares adquirir rápidamente
aparatos eléctricos simples, una vez que disponen del suministro de energía eléctrica. El alumbrado
o los ventiladores eléctricos aumentan la comodidad y productividad personales, y los aparatos de
televisión entretienen e informan. En el mundo moderno resulta difícil imaginar que pueda llevarse
un estilo de vida confortable sin electricidad.
Existen importantes vínculos entre el suministro de energía eléctrica y las telecomunicaciones:
•
El más evidente consiste en que la falta de suministro eléctrico aumenta en grado apreciable
los costos de la red de telecomunicaciones, por lo cual la financiación del acceso y servicio
universal (ASU) en zonas que carecen de dicho suministro representa un gasto adicional.
•
Con frecuencia, cabe la posibilidad de compartir infraestructura dorsal. Así, es posible
tender en los postes y ductos de la red eléctrica fibra óptica junto con los cables de
alimentación eléctrica a un bajo costo marginal. De hecho, es muy probable que los
sistemas de suministro recientemente instalados incluyan fibra óptica para el uso propio de
la empresa de suministro de energía eléctrica que se considere.
•
En ocasiones puede compartirse infraestructura de acceso. Así, gracias a la tecnología de
comunicaciones de línea de energía, pueden distribuirse servicios de telecomunicaciones en
un país utilizando los cables de transporte de energía eléctrica para entregar tales servicios.
Con todo, hasta la fecha dicha tecnología se ha utilizado muy poco, razón por la cual no se
encuentra suficientemente generalizada y resulta onerosa.
•
Las capacidades comunitarias, desarrolladas gracias a la participación local en la
generación distribuida de energía eléctrica (por ejemplo, en el marco de los planes de
aprovechamiento de la energía solar o microhídrica) se prestarían a ofrecer y demandar
facilidades de comunicación en las comunidades.
Como la población en general otorga mayor prioridad al suministro de energía eléctrica que a la
prestación de servicios de telecomunicaciones, resulta lógico que el suministro eléctrico se lleve a
las comunidades en primer lugar. De ser así, resulta más fácil comenzar a prestar servicios de
telecomunicaciones, aunque, en muchos casos lo que sucede es lo contrario. En efecto, los
operadores de red instalan estaciones de base completas que cuentan con sus propios generadores
primarios de energía eléctrica (no sólo generadores auxiliares estándar), y la población hace gala de
gran ingenio para mantener sus teléfonos móviles cargados (por ejemplo, utilizando baterías de
coches o llevando conjuntos de teléfonos a las ciudades más cercanas para recargarlos).
Lo ideal sería que no fuera necesario suministrar energía eléctrica a los terminales y el equipo de
red de manera fragmentaria. Sería posible proporcionar servicios de telecomunicaciones e Internet,
al mismo tiempo que se genera y transmite energía eléctrica, y atender mejor, con economías de
escala, las necesidades de energía eléctrica de los servicios de telecomunicaciones. No es necesario
que este tipo de planes den cobertura a todo un país, ya que pueden aplicarse localmente, cuyos
encargados se cercioran de que los puntos de consumo estén cerca de los puntos de generación, los
efectos ambientales y de otro tipo resulten aceptables, y los usuarios y productores deseen asumir su
responsabilidad.
49
El hecho de que la prestación de servicios de telecomunicaciones y la generación y transmisión de
energía eléctrica puedan coordinarse como se ha dicho, dependerá de las circunstancias que
prevalezcan en un país dado. Aunque dicha coordinación resulta deseable como objetivo político,
las comunidades pueden no aceptar que se retrase la prestación de servicios de telecomunicaciones,
por el hecho de que no se encuentran aún conectados a la red nacional de suministro de energía
eléctrica.
Documento de referencia
The Energy Challenge for Achieving the Millennium Development Goals (UN-Energy,
julio de 2005), http://esa.un.org/un-energy/pdf/UN-ENRG%20paper.pdf
1.6.4
Microfinanciación y banca electrónica
En esta sección se analiza la microfinanciación, que es una de las grandes aplicaciones de las TIC y
que puede proporcionarse mediante banca electrónica o banca móvil.
Las asociaciones multipartitas, entre cuyos participantes figuran el sector público, el sector privado
y, con frecuencia, las organizaciones no gubernamentales (ONG), impulsan gran parte de las
aplicaciones de desarrollo basadas en las redes de comunicaciones. Con todo, los porcentajes de la
participación del sector público y privado en los programas de aplicación varían de un programa a
otro. En las aplicaciones de educación y salud la dirección incumbe normalmente al Estado, con una
sólida participación de las ONG y cierta intervención del sector privado. Otras aplicaciones pueden
ser dirigidas por el sector privado, con apoyo del público y de las ONG. La microfinanciación es un
buen ejemplo de este último tipo de aplicaciones.
En general, se considera que la prestación de los servicios financieros idóneos, incluido el crédito,
el depósito de ahorros, la transferencia de efectivo y los seguros, pueden ayudar a las personas a
liberarse del yugo de la pobreza, como demuestra la iniciativa "Los siguientes mil millones", cuyo
objetivo principal es promover el desarrollo a través de las empresas y en cuyo marco se mantiene
una considerable base de datos sobre actividades que son rentables tanto para la empresa como para
el desarrollo [1]. Los beneficios de dichas actividades son generados por la venta a personas pobres
o por la producción por estas personas. Entre los 16 grupos de actividad de la iniciativa
mencionada, seis tienen que ver con los servicios financieros (y otros tres con las TIC). Este aspecto
al desarrollo fue destacado gracias a la concesión en 2006 del Premio Nóbel de la Paz al
Sr. Mohammad Yunus y al Banco Grameen por su labor de adelantados en el ámbito de la
microfinanciación (y concretamente de la concesión de microcrédito para financiar pequeñas
empresas).
El Programa de Teléfonos de Aldea de Grameen fue uno de los primeros servicios de microcrédito
del Banco Grameen en Bangladesh. En el marco de dicho Programa se concedían préstamos a
mujeres que contasen con las calificaciones adecuadas para comprar teléfonos de Grameen, con el
fin de que pudieran vender llamadas telefónicas a los habitantes de sus aldeas y generar así ingresos
que les permitiesen devolver los préstamos. En muchos de los países se han implementado planes
similares de telefonía en las aldeas. Habría que agradecer al gran crecimiento del mercado móvil y
al propio Programa de Grameen, el hecho de que en Bangladesh el Programa no sea ya muy
rentable en zonas donde el mercado ha madurado y se ha generalizado no sólo el acceso compartido
sino también el individual [2].
Huelga decir que los servicios financieros concedidos para personas pobres anteceden en el tiempo
al acceso a las telecomunicaciones en las zonas rurales. Sin embargo, los proyectos financieros
pueden generalizarse en grado considerable a medida que se cumplía el acceso a las
telecomunicaciones. La sinergia de las redes de telecomunicaciones y los servicios financieros
puede considerarse como una forma de convergencia.
50
Las nuevas TIC pueden permitir proporcionar servicios financieros de manera novedosa y barata a
un número mayor de personas. Los encargados de varios proyectos que se ejecutan en países en
desarrollo están investigando la forma en que la telebanca (con utilización de las TIC) puede
generalizar el acceso a los servicios financieros. En la nota práctica relativa a una serie de ejemplos
de servicios financieros que entrañan la utilización de teléfonos móviles se explican algunos de los
principales modelos de banca móvil y se describen varios ejemplos de este tipo de banca en
diferentes países.
Aunque los intensos esfuerzos desplegados para desarrollar la telebanca auguran un futuro
halagüeño [3], los servicios financieros suelen ser objeto de desconfianza, en ocasiones, por buenas
razones (por ejemplo, debido a las excesivas tasas de interés que conllevan los préstamos). La
telebanca plantea problemas de reglamentación distintos de los suscitados por los servicios de
telecomunicaciones. Así, habrá que supervisar de manera prudente la financiación con el fin de
proteger a sus destinatarios para que no incurran en pérdidas excesivas, aunque la correspondiente
reglamentación no debe ser tan engorrosa que aumente los precios de los proveedores de servicio de
tal modo que no queden fuera del alcance de los clientes destinatarios. Un problema semejante se
resolvió en algunos países de la Unión Europea, no sujetando a la legislación bancaria los
operadores del servicio telefónico móvil cuando sus tarjetas de prepago generan únicamente
ingresos modestos y resultan necesarias para que los clientes efectúen transacciones [4].
Los formuladores de políticas y los reguladores de telecomunicaciones podrían integrar el acceso y
servicio universal (ASU) y las iniciativas en materia de microfinanciación, como sigue:
•
mantenerse informados de la expansión de los servicios financieros en zonas rurales;
•
mantenerse al día de los nuevos servicios de valor añadido que entrañan un componente
financiero ofrecido por los operadores de telecomunicaciones o a través de las redes de
telecomunicaciones;
•
garantizar la clara definición y generalizada comprensión de las funciones de
reglamentación de los servicios de valor añadido que entrañan un componente financiero.
Si bien los reguladores financieros, y no así las autoridades de regulación de las
telecomunicaciones, podrían ejercer las principales funciones a este respecto, esta
distinción no interesaría mucho a los usuarios, que esperan una adecuada protección, y es
probable que consideren los problemas que se susciten como defectos de los servicios de
telecomunicación;
•
participar en los grupos de trabajo nacionales que se organicen en relación con la expansión
de los servicios financieros o del cibercomercio en favor de las personas con medios
escasos. La ciberseguridad y la gestión de la identidad de usuarios son requisitos del
desarrollo del cibercomercio;
•
al formular programas de ASU, orientarlos de tal manera que se apoyen las zonas y
actividades beneficiarias, para financiar la expansión de los servicios.
Notas finales
[1]
Véase Development through Enterprise (WRI), http://www.nextbillion.net. En esta serie se
ofrecen informes de investigación, un gran número de estudios de caso y descripciones de
actividades en el campo de la microfinanciación, y se informa de otros asuntos.
[2]
Véase Unplanned Obsolescence (Richard Shaffer, Fast Company, septiembre de 2007),
http://www.fastcompany.com/magazine/118/unplanned-obsolescence.html, con comentarios
adicionales de otros autores.
[3]
Para consultar otras fuentes de información y herramientas, cabe recurrir a:
51
•
•
Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), http://www.cgap.org. Se trata de un grupo
consagrado a crear sistemas financieros para los pobres y su objetivo es apoyar ideas acerca
de productos, tecnologías, mecanismos para suministrar servicios financieros, y problemas
planteados por la expansión de la microfinanciación. A dicho efecto, proporciona la
Microfinance Gateway.
Sending Money Home, http://www.sendmoneyhome.org. Se trata de una herramienta para
ayudar a los nacionales de diferentes países a enviar dinero a otros de la manera más
adecuada posible. Se informa también sobre este asunto en el boletín Migrant Remittances.
[4]
Para un análisis de los problemas planteados por el dinero electrónico en los teléfonos
móviles, véase E-money (UE), http://ec.europa.eu/internal_market/bank/e-money/index_en.htm.
Documentos de referencia
Vodafone Group Plc. The Transformational Potential of M-Transactions. in Moving the Debate
Forward -The Policy Paper Series. Number 6 julio de 2007
Using Technology to Build Inclusive Financial Systems, CGAP Focus Note, enero de 2006
Mobile Phones for Microfinance, CGAP Brief, abril de 2006.
Nota práctica
Ejemplos de servicios financieros que entrañan la utilización de teléfonos móviles.
52
2
Reforma de la reglamentación y el acceso y servicio universal
El acceso y servicio universal (ASU) se alcanza combinando la reforma del sector con los
instrumentos de financiación específicos y las medidas adicionales que estimulan la expansión del
mercado en las zonas rurales y aisladas. En este Capítulo se examina el papel que desempeña la
reforma del sector para lograrlo.
La reforma de la reglamentación es un elemento integral de la política en materia de acceso y
servicio universal. Es importante destacar que la reforma de la reglamentación no es un componente
separado de esa política sino que, por el contrario, forma parte de ella. Se suele interpretar
erróneamente que la privatización y la liberalización no fomentan el ASU sino que benefician
únicamente a inversores, actores de la industria, clientes urbanos y empresas, por lo cual se debe
establecer una política en la materia que garantice a todos la prestación de servicios. Es más exacto
considerar que la reforma de la reglamentación constituye el primer paso para lograr el acceso y
servicio universal y que una política al respecto es una medida adicional que completa y supervisa
los logros ya obtenidos en un mercado eficaz y adecuadamente regulado.
En la sección 2.1 se hace hincapié en la conveniencia de iniciar la reforma de la reglamentación
antes de aplicar cualquier otra medida específica como, por ejemplo, los Fondos del acceso y
servicio universal (FASU). En esa sección también se describen los principales temas que deben
abordarse sobre la reforma de la reglamentación, como la autorización/concesión de licencias, la
interconexión, la competencia y la reglamentación de los precios, así como su repercusión en el
acceso universal (AU).
El paso más importante en la reforma del sector es la introducción de la competencia que, junto con
una reglamentación justa e independiente, favorece la igualdad de condiciones entre operadores, lo
cual es especialmente importante si el operador histórico no ha sido aún privatizado. En la mayoría
de los países se han podido demostrar las consecuencias positivas de una competencia eficaz en el
mercado de servicios móviles. En la sección 2.2 se analiza de qué manera la competencia afecta y
mejora el acceso y servicio universal. Además, los operadores pueden y deben percibir la prestación
del acceso y servicio universal como una oportunidad comercial. La forma en que los operadores
afrontan el mercado del acceso y servicio universal se examina en la sección 2.3.
En la sección 2.4 se describen medidas concretas en materia de reglamentación que pueden
aplicarse como complemento a la reforma general y a las prácticas más idóneas sobre
reglamentación con miras a mejorar el ASU. La sección 2.5 está consagrada a examinar medidas y
opciones destinadas a crear un entorno propicio a la banda ancha. Si se ponen en práctica, una vez
examinadas las medidas relativas a la reforma de la reglamentación, crearán un acceso más
duradero y generalizado y favorecerán el crecimiento de los servicios.
53
2.1
En primer lugar, la reforma
Un proceso de liberalización minucioso, mediante el cual se propicie un sector de las
comunicaciones eficazmente regulado y abierto a la competencia leal de los inversores privados, es
esencial para el éxito de un programa de acceso y servicio universal por los siguientes motivos:
•
Sin un organismo regulador eficaz que cumpla sus funciones en el marco de una ley de
comunicaciones moderna, la ejecución de un programa ASU plantea grandes dificultades.
•
Cuando los poderes públicos siguen actuando en el mercado, manteniendo por lo general la
titularidad parcial o total del operador histórico, es probable que no adopten una posición
imparcial al formular una política para el sector y en materia de ASU ya que tendrá interés
en uno de los participantes en el mercado. Además, se corre el riesgo de que los poderes
públicos sigan imponiendo al operador histórico la prestación de servicios en determinadas
zonas por motivos políticos, independientemente de su viabilidad.
•
Sólo un marco institucional reformado o renovado facilitará la ampliación de redes y
servicios en forma equitativa. Por consiguiente, es imprescindible examinar
convenientemente la competencia, la interconexión, las políticas sobre concesión de
licencias/autorización, la carga impositiva y todo tipo de desincentivos económicos.
La liberalización, a través de la participación del sector privado y la competencia abierta, alienta el
acceso y servicio universal mediante la definición de objetivos o la oferta de oportunidades que
incentivarán a los operadores, como se indica a continuación:
•
Establecer obligaciones contractuales o en materia de licencia explícitas y realistas
destinadas a la implantación de servicios.
•
Exceder las obligaciones relativas a la implantación de servicios por motivos de beneficio a
largo plazo.
•
Garantizar la capacidad de dirigir empresas de comunicaciones eficaces en las que no
predomine ninguna política.
•
Crear beneficios fiscales para incorporar capital de inversión y conocimientos
especializados.
•
Afrontar menos interferencias de carácter político (decisiones basadas en cuestiones no
comerciales) que las que han debido afrontar tradicionalmente los operadores históricos.
•
Actuar en función de la demanda aumenta las posibilidades de dar respuesta a las
necesidades de los clientes y eliminar las disparidades en el mercado con respecto a la
eficacia.
En este sentido, los poderes públicos deben aplicar medidas relativas a la reforma de la
reglamentación antes de crear fondos de acceso y servicio universal u otras herramientas de
financiación especializadas. Convendría que la labor de reforma de la reglamentación incluyeran los
elementos siguientes:
•
La elaboración de un marco reglamentario moderno, incluido el examen de las
consecuencias de la convergencia, y el establecimiento de un organismo regulador
independiente y efectivo. El organismo regulador nacional tendrá las cualidades de una
entidad responsable que dispone de las atribuciones necesarias para adoptar decisiones
alejadas de intereses creados. Hay que tener en consideración el alcance de la función y las
atribuciones del organismo regulador, la introducción de un marco estatutario que propicie
la actuación eficaz dentro de la jerarquía gubernamental y la capacidad de establecer
medidas aceptables públicamente y de hacerlas cumplir. Para más información sobre este
tema, consultar el Módulo 1: Reglamentación del sector de las telecomunicaciones:
Panorama general, y el Módulo 6: Aspectos jurídicos e institucionales de la reglamentación.
54
•
•
•
La reglamentación efectiva de la competencia y el establecimiento de normas para la
interconexión y las tarifas se examinan en el Módulo 2: Competencia y reglamentación de
los precios.
La prosecución de un régimen de licencias neutras con respecto a la tecnología, licencias
unificadas o autorizaciones generales se analiza en el Módulo 3: Autorización de los
servicios de telecomunicaciones.
La gestión del espectro radioeléctrico, aprovechando al máximo este escaso recurso y
teniendo en cuenta el surgimiento de tecnologías nuevas e innovadoras, incluido el acceso
inalámbrico de banda ancha (BMW), se trata en el Módulo 5: Gestión del espectro
radioeléctrico.
En las secciones 2.1.1 a 2.1.3 se abordan algunos de los principales problemas que plantea la
reforma de la reglamentación, entre ellos los siguientes:
•
Los nuevos enfoques en materia de concesión de licencias que otorgan a los operadores la
libertad de elegir las tecnologías que deben utilizarse y los servicios que desean proponer.
•
La reglamentación de la competencia, en especial en lo que concierne al acceso abierto y a
la importancia de la interconexión y las tarifas.
En estas secciones se analizan casos concretos que ilustran los problemas que pueden plantearse con
los programas ASU si no se abordan ciertas reformas o requisitos de carácter reglamentario.
En la sección 2.1.4 se examina la gestión y reglamentación del espectro radioeléctrico, en tanto que
en la sección 2.1.5 se hace referencia a otros incentivos económicos que podrían mejorar el acceso y
servicio universal antes de recurrir a un FASU o a cualquier otra medida: impuestos, derechos de
importación y otros gravámenes (reglamentarios).
En la sección 2.1.6 se examina la importancia de suprimir las obligaciones de servicio universal
(OSU) previas a la liberalización, obligaciones que corren a menudo por cuenta del operador
histórico de red fija.
Se pone fin al examen sobre la reforma de la reglamentación en la sección 2.1.7, donde se plantean
ciertas consideraciones con respecto al calendario oportuno para poner en marcha un programa
ASU en relación con la reforma de la reglamentación.
2.1.1
Neutralidad con respecto a la tecnología, concesión de licencias unificadas o
autorizaciones generales
La presencia en el mercado de operadores que sólo pueden proponer servicios fijos (en general, el
operador histórico) puede constituir un importante obstáculo contra la puesta en marcha de un
programa ASU. Los operadores históricos de red fija se sienten desfavorecidos y son a menudo
reticentes a la aplicación de un programa moderno en esa esfera. En las zonas rurales, las
tecnologías inalámbricas, incluido el acceso inalámbrico de banda ancha (BWA), son más rentables
que los servicios fijos. Incluso si las ofertas públicas para obtener una subvención en materia de
acceso y servicio universal no privilegian ninguna tecnología (véase el Capítulo 7), los operadores
de servicios inalámbricos disponen de una notable ventaja desde el punto de vista tecnológico.
Al iniciarse la reforma del sector, con la incorporación de nuevos operadores y la entrada al
mercado de la competencia de operadores históricos, la igualdad de condiciones significaba limitar
los poderes del operador histórico, en especial con respecto a la interconexión y al acceso a su red
de transmisión de larga distancia. Sin embargo, con el éxito alcanzado por las tecnologías
inalámbricas y móviles, la situación de muchos operadores de redes fijas de los países en desarrollo
no es actualmente muy buena, especialmente para atender a zonas rurales. Por lo tanto, en lo que
concierne a la aplicación de un programa ASU, crear hoy un régimen de igualdad de condiciones
55
supone garantizar a los operadores históricos la posibilidad de competir gracias a la introducción de
la neutralidad con respecto a la tecnología, la concesión de licencias unificada o autorizaciones
generales, en particular cuando participan en calidad de empresas comerciales o privatizadas y ya
no cuentan con el favoritismo ni la financiación de los poderes públicos.
Un mecanismo de asignación de fondos para el ASU sujeto a la competencia requiere que todos los
operadores tengan las mismas posibilidades de participación. En Uganda, por ejemplo, los tres
operadores presentes en el mercado (MTN, UTL y Celtel) participaron en una oferta pública de ese
tipo. MTN tenía una licencia que no daba prioridad a ninguna tecnología; UTL, el antiguo operador
histórico de red fija, no sólo había sido privatizado sino que también disponía de una licencia de
servicios móviles; y Celtel era el operador móvil. Todos tuvieron la misma posibilidad de optar por
la tecnología más rentable que contribuyó a la aceptación por parte de la industria de una política de
desarrollo de las comunicaciones rurales del país y de un programa AU con los resultados
satisfactorios que ha obtenido hasta ahora. Además, como la oferta subvencionada se aplicaba a tres
regiones, se autorizó a los operadores a presentar ofertas para todas ellas o a escoger sólo una
región. El ofertante ganador fue el operador que propuso recibir la subvención más baja en cada una
de las tres zonas de acceso universal.
En Botswana, una nueva liberalización se ha puesto en marcha a tiempo con la nueva política ASU.
En respuesta a un estudio realizado por el gobierno sobre la nueva liberalización del sector [1],
en 2006 se adoptaron medidas fundamentales en ese sentido, en especial las destinadas, en primer
lugar, a conceder a los tres operadores principales licencias neutras con respecto a los servicios
(o, dicho de otra manera, que no privilegian ningún servicio) y, en segundo lugar, a aumentar la
competencia en el mercado. La neutralidad con respecto a los servicios supone que la licencia no se
limita a los servicios que se pueden prestar respetando sus condiciones sino que también facilita el
desarrollo de la banda ancha. Entre las medidas adoptadas pueden mencionarse las siguientes:
•
Se autoriza a los dos operadores móviles a suministrar sus propios sistemas de transmisión
de larga distancia sin la condición actual de tener que solicitar primero los servicios de
BTC, el operador histórico de red fija.
•
Los operadores móviles y de líneas fijas actuales pueden solicitar licencias neutras con
respecto a los servicios; de hecho, esto supone que se autoriza a BTC a explotar una red
móvil y a utilizar tecnología móvil cuando lo considere apropiado.
•
Se liberalizan los servicios internacionales de telefonía, poniendo así fin al monopolio
de BTC.
•
En diciembre de 2009 se invitará a posibles nuevos operadores a solicitar una licencia de
telecomunicaciones públicas en el marco de un régimen de licencias neutro con respecto a
los servicios.
Con estas medidas se garantiza que los principales operadores, a quienes se les pide que
contribuyan al FASU, compitan en condiciones de igualdad en el marco de futuras subvenciones y
futuros proyectos relativos al acceso y servicio universal y compartan en forma más equitativa la
carga y las oportunidades en la materia.
Cuando se aplican políticas en materia de acceso y servicio universal sin que los operadores
históricos de red fija u otros operadores importantes tengan la posibilidad de participar, cabe esperar
actitudes de oposición y falta de cooperación. Sólo a título de ejemplo: se pide a los operadores
históricos que contribuyan al FASU sin que puedan participar en una presentación de ofertas. La
imparcialidad y las condiciones de igualdad exigen que la instauración de un régimen de concesión
de licencias unificadas o neutras con respecto a la tecnología sea previa o simultánea a la aplicación
de un programa ASU.
56
Notas finales
[1]
Recommendations on Further Liberalisation of the Telecommunications Industry of
Botswana, febrero de 2005, de Ovum
2.1.2
Acceso abierto y reglamentación de mercados dominantes
El acceso a transmisiones de larga distancia nacionales e internacionales a precios competitivos es
esencial para el éxito de un programa ASU, tanto con respecto a la telefonía como a Internet o la
banda ancha.
De forma más general, cualquier tipo de dominio ejercido sobre las transmisiones o vías de acceso
internacionales da lugar a que los precios de las líneas arrendadas y de la anchura de banda sean
más elevados que los obtenidos en un entorno sujeto a la competencia y, por lo tanto, menos
asequibles a los usuarios. Asimismo, limita la capacidad de inversión de los demás operadores y
proveedores de servicio, que deben pagar precios muy altos por la transmisión o anchura de banda
en lugar de aprovechar ese dinero para invertirlo en la ampliación de la red.
Más concretamente, la posibilidad de participar en una determinada oferta ASU abierta a la
competencia depende, al menos en parte, del grado de participación de cada operador en la red
troncal existente, en especial en países con dificultades geográficas. Si las redes troncales de los
principales operadores son muy desiguales, también lo será su participación en una oferta
subvencionada ASU, suponiendo que no haya una reglamentación que permita el acceso abierto a
precios equitativos. Ello es incluso más evidente con respecto a los proveedores de servicios
Internet y a los operadores de redes virtuales móviles que, en general, no disponen de instalaciones
y dependen de obtener un acceso equitativo a las redes de transmisión y de los precios
correspondientes.
En dos provincias del norte de Mozambique, Zambezia y Nampula, se lanzó en 2007 un proyecto
piloto sobre acceso universal que, inicialmente, no obtuvo buenos resultados. Una investigación de
la oferta pública reveló la existencia de una combinación de factores que impidieron su éxito, entre
los que se destacó el problema de la red troncal. El operador histórico de red fija posee la red de
fibra óptica más importante del país pero, puesto que los precios de su red troncal son considerados
excesivamente elevados por la mayor parte de los integrantes de la industria, los demás operadores
se vieron obligados a construir su propia red o a utilizar transmisiones por satélite. Debido a ello, el
costo elevado de las transmisiones de larga distancia para proporcionar el servicio de acceso
universal en las regiones alejadas del norte disuadió a la mayoría de posibles ofertantes,
especialmente los proveedores de servicios Internet que tenían interés en el componente Internet
separado.
La recomendación de crear un proyecto piloto reside justamente en sacar a la luz esos problemas.
En este momento, Mozambique, con un mayor conocimiento de los factores negativos, está en
condiciones de avanzar hacia la realización de un programa ASU.
Como se examina con más detalle en el Capítulo 3, hay varios motivos por los cuales el acceso
abierto es importante y varias las formas de alcanzarlo. Como puede observarse en el ejemplo
citado, el acceso abierto debe abordarse antes de ejecutar cualquier proyecto ASU.
2.1.3
Interconexión y tarifas
Los acuerdos de interconexión son un factor esencial de la reglamentación para la viabilidad
comercial de las telecomunicaciones rurales puesto que, por regla general, en las zonas rurales se
recibe un número mayor de llamadas. Los acuerdos de interconexión son particularmente necesarios
en lo que concierne al pago de tasas de terminación. Para mayor información sobre conexión y
tarifas, véase también el Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC – Módulo 2:
57
Competencia y reglamentación de los precios, y la sección 2.4.6 de este Módulo relativa a la
interconexión asimétrica.
En un estudio realizado en 2003 [1], donde se analizaba el éxito alcanzado en Perú por el Fondo de
Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), el programa nacional destinado al desarrollo de las
telecomunicaciones rurales y el acceso universal, se observó que casi el 60% del tráfico por
teléfonos FITEL era entrante. Esto suele ser habitual en las redes rurales ya que quienes efectúan las
llamadas son los familiares o amigos más prósperos que habitan en zonas urbanas. No obstante, las
tasas de interconexión y los procedimientos de los operadores rurales titulares de licencia eran los
mismos que se aplicaban a los operadores no rurales restantes y no contemplaban los costos en
materia de red, explotación ni mantenimiento considerablemente más elevados que debían afrontar,
especialmente desde que utilizaban la tecnología VSAT.
La tasa de interconexión efectiva (una combinación de tasa de terminación sumada al transporte
local y de larga distancia) recibida por los operadores rurales era de 8,5 centavos USD. A título
comparativo, en Chile, donde la tasa de interconexión se ha fijado a través de estudios sobre costos,
era de 18,7 centavos USD. Esta situación afectaba en gran medida la viabilidad de los dos
operadores rurales peruanos. Aunque el tráfico saliente representaba menos de la mitad del tráfico
total, proporcionaba más del 80% de los ingresos. El tráfico entrante representaba más de la mitad
del tráfico total, pero sólo el 15-20% de los ingresos.
El problema se agravó con la aplicación de tarifas al por menor reguladas muy bajas, equivalentes
en ese momento a 5 centavos USD para una llamada local. Se entiende por llamada local a la
llamada efectuada dentro de un departamento, unidad administrativa de Perú. En ese país hay 24
departamentos y dado que todos ellos tienen una gran extensión geográfica, llamada local podría ser
de hecho la efectuada entre dos destinos situados a una distancia de más de 200 km. Los análisis
financieros efectuados en la época de la empresa rural GTH, con tres años de actividades, reflejaron
la situación de una empresa que, hasta con subvenciones, arrojaba pérdidas. Consciente del
problema, el regulador OSIPTEL tomó cartas en el asunto y modificó la reglamentación aplicada a
las tarifas y a la interconexión de los operadores rurales.
Notas finales
[1]
Informe Final presentado al Servicio Consultativo de infraestructuras público-privadas
dirigido por el Banco Mundial, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones del Perú y el
Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), llamado
Peru Detailed Rural Telecommunications Strategy - Private sector provision of
telecommunications services in rural and peri-urban areas of Peru, 30 de junio 2004,
preparado por Intelecon Research & Consultancy Ltd., Canadá.
2.1.4
Reglamentación del espectro radioeléctrico
En el Módulo 5 del Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC: Gestión del espectro
radioeléctrico, se describen los objetivos, principios y procesos fundamentales de la política y
gestión del espectro. Son tres los enfoques básicos para la atribución de frecuencias, a saber,
administrativos, de mercado y comunes. En este momento, el equilibrio entre ellos puede
experimentar cambios debido a las presiones de la innovación que aportan los sistemas
inalámbricos, al imperativo, y también a la posibilidad, de responder a las necesidades de las zonas
rurales así como a otros objetivos en materia de acceso y servicio universal.
•
Enfoque administrativo – atribución de frecuencias mediante la concesión de licencias a
usuarios específicos con propósitos concretos, en forma preceptiva, que estipule
58
•
•
detalladamente la utilización del espectro, los tipos de equipos autorizados, las potencias de
emisión, etc.
Enfoque de mercado – reconociendo que las condiciones que estipulan la concesión de una
licencia y la utilización del espectro pueden variar, incluso en el curso de las actividades del
titular de una licencia. Este enfoque crea mercados del espectro, incluida la
comercialización del espectro y hasta cambios en su utilización debido a las demandas del
mercado.
Enfoques comunes – abarcan la libre utilización de frecuencias, generalmente de corto
alcance, dentro de ciertos límites de carácter técnico. Esto incluye aplicaciones como
Bluetooth, telemetría e identificación inalámbrica y algunas frecuencias como, por ejemplo,
las de 2,4 GHz y 5,8 GHz, utilizadas por equipos Wi-Fi y a veces WiMAX para redes LAN
inalámbricas (WLAN) y redes MAN (redes de área metropolitana).
La innovación aportada por la banda ancha y la necesidad de ofrecer a los proveedores de servicios
la posibilidad económica de cumplir los objetivos ASU son incentivos sólidos que los reguladores
deben considerar para introducir cambios creativos [1].
En la era actual de la banda ancha, una gestión efectiva del espectro debe ajustarse a las directrices
del Simposio Mundial para Organismos Reguladores 2005 de la UIT, que son las siguientes:
•
Facilitar el despliegue de tecnologías de banda ancha innovadoras – incluido el principio
consistente en la mínima reglamentación y la atribución de frecuencias para facilitar la
implantación de nuevos competidores.
•
Promover la transparencia – incluidas las consultas públicas y la publicación de previsiones
del mercado así como de planes y registros de interés para la industria.
•
Adoptar el principio de neutralidad en cuanto a las tecnologías.
•
Adoptar medidas de uso flexible – incluida la minimización de barreras que obstaculizan la
implantación de competidores y la adopción de enfoques de reglamentación menos estrictos
en las zonas rurales y de menor densidad de población.
•
Garantizar la viabilidad – cánones de espectro razonables que alienten la innovación.
•
Optimizar la oportuna disponibilidad de espectro.
•
Gestionar el espectro eficazmente.
•
Garantizar la igualdad de oportunidades – especialmente para impedir la acumulación del
espectro por parte de operadores establecidos.
•
Armonizar las prácticas y normas internacionales y regionales.
•
Adoptar un enfoque amplio para promover el acceso en banda ancha – incluidas medidas
especiales para el ASU.
Numerosas agrupaciones internacionales han intentado dar prioridad al fomento del acceso
inalámbrico de banda ancha (BWA) a escala mundial, con cierto éxito. Por ejemplo, en el marco de
la CMR-07, evento organizado por la UIT, se constataron avances en la atribución de ciertas bandas
de frecuencias comunes. Quedan aún pendientes algunos asuntos esenciales, en especial la elección
de bandas, el tratamiento de las variaciones regionales y la compartición de bandas en la era de la
convergencia.
En el contexto del ASU, es posible que las estrategias varíen en un determinado país según sus
características geográficas a fin de tener en cuenta condiciones sumamente diferentes entre una
región y otra o entre zonas urbanas y zonas rurales. Las opciones podrían basarse, por ejemplo, en
la escasez del espectro en diversas regiones del país y en varias partes del espectro o en la densidad
59
de población en todo el país. Habría que prestar atención a las diversas posibilidades de telefonía
móvil básica y de BWA que podría haber para:
1)
Reclamar o dividir atribuciones nacionales de espectro únicamente para zonas rurales, con
la finalidad de que más operadores compartan todo el espectro que sea posible en las zonas
urbanas.
Especialmente en regiones accidentadas, montañosas o de baja densidad de población,
algunas atribuciones móviles AMDC o GSM no se utilizan completamente pese a que
podrían ser necesarias en zonas urbanas. Aunque los operadores suelen ser reticentes a los
cambios, los reguladores pueden responder con más creatividad a las necesidades y los
recursos disponibles para facilitar la implantación en el mercado de nuevas tecnologías que
han demostrado ser económicas y utilizan el espectro en forma eficaz. Así se ha hecho con
muy buenos resultados en Brasil, donde Anatel, el organismo regulador, obligó a los
principales operadores de sistemas celulares a dividir el espectro asignado, favoreciéndose
de esta forma la entrada en el mercado rural de un nuevo operador, Ruralfone.
2)
Reducir o eliminar las tasas de concesión de licencias para la utilización del espectro a
operadores que compiten en zonas rurales o a operadores que prestan servicios cuya
licitación se ha presentado en el marco del FASU.
De esta forma se alentará la implantación de pequeños operadores y, además, bajo ciertas
condiciones, los concursos del FASU constituirán un sistema completo y eficaz de
licencias, contratos subvencionados y espectro necesario. Uno de los motivos del éxito de
los primeros concursos del FASU en Chile, que dio lugar a la solicitud de subvenciones
muy bajas, fue la propuesta de espectro en el conjunto de ofertas públicas [2].
3)
Reducir las restricciones técnicas en los enfoques comunes, por ejemplo, autorizar el
aumento de los límites de radiación de potencia en zonas rurales en que la interferencia no
constituye un problema importante.
El organismo regulador peruano, OSIPTEL, autoriza la utilización de alta potencia de la
banda de 2,4 GHz para la Wi-Fi de área amplia en zonas rurales [3].
4)
Autorizar frecuencias normalmente limitadas a las redes de acceso (por ejemplo, en las
bandas de 2,4 y 5,8 GHz) para utilizarlas también en el tramo de conexión a la central.
5)
Autorizar la comercialización del espectro para que otros operadores puedan utilizar
frecuencias ya atribuidas que han quedado libres.
6)
Alentar la itinerancia nacional que contribuye a una utilización general de las
comunicaciones y facilita su uso entre las regiones.
En la nota práctica, Reglamentación del acceso inalámbrico de banda ancha en Irlanda, se halla un
ejemplo del principio de reducción de obstáculos y un enfoque creativo respecto de las opciones 3)
y 4) con miras a estimular el desarrollo de dicho acceso y a alentar a los pequeños operadores a
afrontar el problema de los costos posiblemente elevados en las zonas rurales.
En la sección 2.4.4 se analizan más detalladamente cuestiones del espectro relativas concretamente
a las aplicaciones rurales y de ASU.
Notas finales
[1]
En un Cuadro de la sección 1.5 del Módulo 5 del Conjunto de herramientas de
reglamentación de las TIC se indica el equilibrio en continuo cambio propuesto por Ofcom
con respecto a los métodos de atribución de frecuencias del espectro, que reduciría el
enfoque administrativo del 96% en 2000 al 22% en 2010; el enfoque de mercado, que
pasaría del 0% al 71% para el mismo período y los enfoques comunes, del 4% al 7%.
60
[2]
Reducir la brecha digital en el acceso a las comunicaciones rurales: Chile 1995-2002,
Documento de Trabajo 430 del Banco Mundial, Bjorn Wellenius.
[3]
La red Wi-Fi rural descripta en la nota práctica La red inalámbrica rural de banda ancha
en el distrito del valle Chancay-Huaral en Perú es un ejemplo del uso autorizado de
potencia de elevada radiación en la banda de 2,4 GHz.
Documentos de referencia
Simposio Mundial para Organismos Reguladores, 2005 – Directrices sobre prácticas idóneas
encaminadas a promover el acceso de banda ancha
John Alden, Resultados de la CMR-07 y repercusiones sobre los sistemas de acceso inalámbrico de
banda ancha terrenales, en Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones, 2008, Unión
Internacional de Telecomunicaciones – Acceso abierto y compartición de infraestructura.
Capitulo 5 (Gestión del espectro de banda ancha), Tendencias en las Reformas de
Telecomunicaciones, 2006: La reglamentación en el mundo de la banda ancha, UIT, 2006.
Simposio Mundial para Organismos Reguladores, 2005 – Directrices.
Notas prácticas
Reglamentación del acceso inalámbrico de banda ancha en Irlanda.
2.1.5
Impuestos, derechos de importación y otros gravámenes
Antes de considerar la creación de un Fondo de acceso y servicio universal o cualquier otro tipo de
intervención pública especial, los países deben examinar cuidadosamente su régimen de impuestos
y gravámenes en materia de TIC. El dinero recaudado en un FASU, proveniente a menudo de un
pequeño porcentaje de los ingresos brutos del sector industrial, se redistribuye a operadores
dispuestos a proporcionar acceso y servicio universal en ciertas zonas con la menor cantidad de
subvenciones, y que estén capacitados para hacerlo (para una información más detallada sobre el
FASU, véase la sección 3.2).
Impuestos elevados, incluido el impuesto sobre la renta de las empresas, y tasas aplicadas a la
importación así como a los servicios y aparatos móviles son la causa de que menos personas tengan
acceso a los servicios telefónicos y de que el despliegue de la red sea lento. Algunos países que
aplican impuestos elevados a los servicios móviles registran un bajo crecimiento del número de
abonados [1]. En general, cuanto más bajos sean los impuestos, en especial los derechos de
importación, más bajo será el costo de los equipos de red y más rápido se construirán las redes. Si
se reducen las tasas, incluidas las aplicadas a las computadoras, los equipos serán más asequibles al
usuario; del mismo modo, la reducción de las tasas de los servicios afecta la elasticidad de la
demanda y puede incrementar su utilización.
Los países pueden examinar su régimen tributario y efectuar una evaluación comparativa del
mismo, especialmente con aquellos países que pueden considerarse comparables (por ejemplo, en
relación con su economía) pero que disponen de una mayor cobertura de la red y un alto
crecimiento del número de abonados. Conviene también analizar si una reducción de los impuestos
podría no influir en la recaudación siendo que la base impositiva aumenta (por ejemplo, cuando
aumenta el número de personas que adquiere aparatos móviles o utiliza los servicios). También
podría ocurrir que una disminución de los derechos de importación generara más ingresos, o la
misma cantidad de ingresos, al Estado ya que se pierden menos derechos de importación debido a
las actividades del mercado negro. Un ejemplo de esta posibilidad sería el siguiente: un derecho de
importación del 30% al 50% sobre los aparatos móviles resulta atractiva para el mercado negro ya
que ofrece la posibilidad de obtener un elevado margen de beneficio. Un derecho de importación
61
del 5% al 15% es mucho menos interesante. Es archisabido que el mercado negro suele aparecer
cuando la tasa de impuestos es excesiva.
Un país cuyas tasas en los equipos y servicios de las TIC son elevadas podría en un primer
momento contribuir más a la ampliación de la red y del acceso reduciéndolas que implantando un
FASU o adoptando cualquier otro tipo de medidas especiales encaminadas al acceso y servicio
universal. Aunque reducir la tasa de impuestos es más fácil que crear un FASU y llevar a la práctica
un programa ASU, podría dar lugar a un mayor número de controversias en el plano político. Por
otra parte, la reducción de los impuestos puede servir en forma selectiva para respaldar el objetivo
del acceso y servicio universal. En Malawi, el proyecto de política de acceso universal de 2007
prevé, como una de sus principales medidas, dejar exentos de derechos de importación los
terminales de usuario de bajo costo (como teléfonos móviles y aparatos de telefonía fija AMDC) y,
además, reducir en un 50% el IVA aplicado a las tarjetas de previo pago de pequeño valor. En
Mozambique, los operadores, que pueden dirigirse al Centro de Promoción de las Inversiones para
obtener ciertas ventajas fiscales e impositivas, son eximidos de impuestos cuando realizan
inversiones en la instalación de la red (rural).
Otra forma de incentivo que disminuye los obstáculos contra la prestación de servicios y compensa
los costos de instalación iniciales es la exención de impuestos durante un determinado tiempo o la
rebaja de impuestos a escala móvil. Obteniendo ventajas tributarias, son numerosas las
oportunidades que contribuyen a alentar las inversiones.
Notas finales
[1]
Véase GSMA, Tax and the digital divide, 2005.
Documentos de referencia
GSMA, Tax and the digital divide, 2005.
Tax Incentives to Attract FDI, Phillippa Biggs, UIT, 2006.
Examen de las políticas fiscales del sector y determinación de la elasticidad del nivel de densidad y
los precios de los diversos servicios de telecomunicaciones en Uganda, Comisión de
Comunicaciones de Uganda, 2007.
2.1.6
Supresión de obligaciones previas a la liberalización
Según un postulado básico del proceso de privatización, se debe garantizar la igualdad de
condiciones a todos los operadores, incluidos los operadores históricos recientemente privatizados.
Las posibles cargas y oportunidades de un mercado deben repartirse equitativamente entre todos sus
participantes.
Por consiguiente, las obligaciones ASU que existían anteriormente deben eliminarse para crear
condiciones de equidad en el mercado. El operador histórico, que detentaba el monopolio, ha
debido soportar a menudo la carga que representa la prestación de servicios en zonas rurales (hasta
cuando eran inadecuados) en respuesta a determinados intereses políticos. Habría que dar al
operador histórico la opción de retirarse de las zonas en las que no desea proporcionar un servicio
de comunicaciones, incluidas aquellas en las que considera que la prestación de servicios existente
no es económicamente viable.
Si un operador histórico decide retirar su oferta de servicio ASU de una zona, convendría que
adoptara las disposiciones adecuadas para organizar una partida diferida y acordar el traspaso a un
posible comprador. Si no hay ningún interesado en adquirir la red o zona de servicio en cuestión,
ello podría poner en marcha la aplicación de un plan (de subvenciones) ASU. Cabe destacar la
importancia que reviste no dar prioridad a ninguna tecnología cuando se trata de identificar a un
62
nuevo operador o de concederle una licencia en materia de red y servicios. Las nuevas tecnologías
(ya sea la tecnología móvil, una red con IP o el acceso inalámbrico de banda ancha) tienden a
reducir costos, pueden ofrecer más servicios y tienen, por consiguiente, la capacidad de convertir
las pérdidas en ganancias.
Como ejemplo de la manera de afrontar las obligaciones establecidas con anterioridad puede citarse
el enfoque considerado por Botswana en 2007. Durante las consultas relativas a la política ASU
mantenidas con las partes interesadas, BTC, el operador histórico de red fija, señaló que debía
seguir explotando las redes rurales que anteriormente habían recibido subvenciones de capital
inicial pero que registraban crónicamente pérdidas. Entre las cuestiones fundamentales relativas a
esta situación, pueden mencionarse las siguientes:
•
Muchas de las redes rurales fijas de BTC tal vez no representan la solución ideal o de
menor costo para la prestación de servicios en esas zonas.
•
En el régimen ASU de reciente liberalización no debería exigirse necesariamente a BTC
que continúe ofreciendo servicios de usuario en zonas donde no son rentables y han sido
sustituidos por sistemas móviles.
Para resolver esta situación podría adoptarse el siguiente enfoque: solicitar a BTC que informe
detalladamente cuáles son las comunidades rurales que considera no viables y en las cuales desearía
dejar de prestar servicio. Una vez obtenida esa información, se recomiendan las tres opciones
siguientes:
•
BTC está autorizada a dejar de explotar zonas en que habría una repetición de servicios
puesto que ya existen servicios móviles;
•
BTC vende todas sus instalaciones no rentables, o parte de ellas, a otro operador
interesado; o
•
las zonas que BTC no puede explotar en forma rentable proponiendo servicios fijos deben
someterse a la oferta pública en el marco de los concursos ASU subvencionados que gana
el ofertante que solicita el menor volumen de subvenciones.
2.1.7
Calendario oportuno del programa de acceso y servicio universal
Hay varios motivos por los que se debe examinar cuidadosamente el calendario del programa de
acceso y servicio universal y su vinculación con el proceso de liberalización. Son los siguientes:
•
Si se aplica un programa ASU de prácticas más idóneas antes de haber adoptado
importantes medidas en materia de reforma, se corre el riesgo de un fracaso o de ineficacia.
Será más costoso, ya que el mercado no funciona de forma eficaz, y las subvenciones se
utilizarán en zonas que podrían ser atendidas en un mercado mejor regulado, con lo cual
quedarán menos subvenciones disponibles para zonas que verdaderamente las necesitan.
•
Si se aplica con demasiada anticipación, antes de que las actividades del mercado hayan
logrado un cierto grado de eficacia, o mientras están atravesando un periodo de ampliación
importante, el programa ASU puede rápidamente perder actualidad.
•
Si se aplica un programa ASU antes de abordar las obligaciones previas a la liberalización,
habrá posiblemente que afrontar la reticencia del operador histórico o ciertas perturbaciones
en sus actividades.
¿En qué momento conviene aplicar un programa ASU? La reforma de la reglamentación puede
durar años y con los continuos avances del sector, como la convergencia o la evolución de la banda
ancha, lograr una mayor eficacia de la reglamentación y su adaptación se convierte en una tarea de
nunca acabar.
63
A continuación se formulan algunas recomendaciones sobre requisitos previos a la aplicación de
programas ASU de prácticas más idóneas eficaces que dependen en gran medida de métodos de
asignación sujetos a la competencia y de la colaboración con el sector industrial. Estas
recomendaciones deben ser consideradas requisitos mínimos de la reforma en materia de
reglamentación:
•
La mayoría de los principales operadores deben estar privatizados [1], lo cual no supone
que no puedan seguir siendo estatales; una posibilidad es que el Estado posea menos del
50%, es decir, que no tenga ningún interés de control.
•
El organismo regulador, si se ha establecido recientemente, necesita haber tenido el tiempo
suficiente para acuñar un nivel mínimo de aptitudes, despertar la confianza y credibilidad
en el sector industrial y, además, demostrar su capacidad en el desempeño de una labor
normativa, sin someterse a los intereses en juego, basada en hechos fehacientes y llevada a
la práctica mediante consulta con las partes interesadas.
•
El sector de las telecomunicaciones y sus subsectores (como la telefonía móvil, las
transmisiones de larga distancia, los servicios móviles, Internet y otros), deben estar sujetos
a un grado mínimo de competencia, por ejemplo, tres importantes proveedores de servicio,
como mínimo, que compiten y perspectivas de una futura apertura del mercado a la
competencia (planes de concesión de nuevas licencias o autorización o determinación de
fechas para una plena liberalización).
•
Los poderes públicos y los organismos reguladores deben tener una clara visión de cuáles
son las zonas o los grupos de población insuficientemente atendidos pese a la aplicación de
ciertas reformas considerables en materia de reglamentación. A través de consultas con el
sector industrial, se debe dejar claro que, de hecho, esas zonas y esos grupos no serán
atendidos en un plazo de tiempo aceptable. Ese es el momento de adoptar medidas
especiales y aplicar un programa ASU.
Sin embargo, incluso si algunos de esos requisitos previos no se han alcanzado aún, es posible
todavía elaborar una política ASU. Resulta incluso recomendable hacerlo dado que la elaboración
de una política en la materia puede llevar un año ya que se necesita la coordinación y el acuerdo
intergubernamental, el mantenimiento de consultas públicas y con la industria, así como una
evaluación del status quo del sector. Asimismo, insume mucho tiempo la modificación subsiguiente
de la legislación y las normas, y la creación de instrumentos de reglamentación adicionales.
Notas finales
[1]
En algunos países, la privatización de los operadores históricos resulta cada vez más difícil.
No todos los operadores públicos históricos serán vistos con buenos ojos por los inversores
privados. Con todo, aunque se trata de una labor compleja, hay formas de lograr que
resulten más atractivos para los compradores.
2.2
La repercusión de la competencia en el acceso y servicio universal
La competencia, intrínsecamente vinculada al acceso y servicio universal, fomenta el ASU de varias
formas:
•
Propicia la expansión (es decir, facilita la cobertura y la disponibilidad), como se examina
en la sección 2.3.1.
•
Reduce los precios (es decir, fomenta la asequibilidad), introduce nuevos modelos de
fijación de precios y promueve la calidad de los servicios, como se indica en la
sección 2.3.2.
64
•
•
Alienta la segmentación del mercado y estimula la introducción de servicios nuevos e
innovadores (es decir, favorece un mayor número de opciones y nuevos servicios); y
fomenta la prestación de servicios a las personas menos favorecidas a través de la
eliminación de otras barreras distintas a las aplicadas a los precios (véase la sección 1.2.2) y
el crecimiento del número de abonados, como se indica en la sección 2.3.3.
Permite que con las ofertas FASU subvencionadas se logre con éxito el acceso y servicio
universal; por lo general, se necesitan más de dos operadores principales en el mercado para
que una oferta FASU alcance buenos resultados.
Un mercado abierto a la competencia es esencial para proporcionar servicios de telecomunicaciones
a quienes no los han tenido antes. Por ejemplo, en India, durante los 50 años que siguieron a su
independencia (1947-1997), la densidad de la telefonía fija era sólo del 2%. Sin embargo, con la
reforma de la industria iniciada en 1998, en especial con la competencia y la aplicación de otras
medidas reglamentarias, se registró en 2008 una densidad telefónica (incluido el servicio móvil) de
casi el 20%. En 2007, el mercado indio de la telefonía móvil contaba con 220 millones de abonados,
cifra que está aumentando en más de 6 millones de usuarios por mes. [1]
Según estudios realizados, la privatización puede mejorar notablemente los resultados obtenidos
con respecto al aumento de las ventas, los beneficios, las inversiones y el empleo. En general, se
observó en esos estudios que la competencia incentiva las mejoras más radicales del sector [2]. Por
ejemplo, un mercado que funciona en régimen de duopolio tiene menos posibilidades de
comprender los beneficios de la libre competencia debido a la falta de incentivos para captar la
parte de mercado mediante la ampliación de los servicios o la reducción de los precios. La colusión
entre ambos operadores para mantener elevados los precios al por menor puede constituir también
un motivo de preocupación.
Para obtener más información, véase el Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC –
Módulo 2: Competencia y reglamentación de los precios.
Notas finales
[1]
The Financial Times, agosto de 2007.
[2]
Wallsten, Scott, p 5. Does Sequencing Matter? Regulation and Privatization in
Telecommunications Reform, Policy Research Working Paper 2817, The World Bank 2002.
2.2.1
Competencia y cobertura
La competencia alienta la ampliación de redes y servicios como resultado de un aumento general
del capital de inversión disponible necesario para la prestación de servicios; esta ampliación se debe
al mayor número de operadores participantes. Otra ventaja de la competencia radica en la
posibilidad de ofrecer servicios en las zonas actualmente marginales y no rentables sobre la base de
las expectativas del crecimiento de la demanda y de la presión que ejercen los operadores sujetos a
la competencia para ocupar el primer lugar y establecer su propia marca.
La ampliación de las redes está particularmente centrada en las comunicaciones inalámbricas o
móviles dado que la instalación de la infraestructura necesaria es mucho menos onerosa y se puede
dar cobertura a un territorio más extenso (y, por consiguiente, a un número mayor de usuarios).
Los países que abrieron sin demora su mercado (de servicios móviles) a la competencia y/o
concedieron licencias a más de dos operadores han logrado una elevada cobertura de las señales y
una tasa de penetración considerable. Esta situación ha de tenerse en cuenta junto con otros
indicadores importantes. Por ejemplo, Pakistán e India, países que registran un PIB per cápita de
unos 600 USD y cuyos dos tercios de la población vive en zonas rurales, han alcanzado un muy
buen grado de cobertura y la tasa de penetración sigue aumentando. Lo mismo ocurre en Nigeria.
65
En el cuadro siguiente se observan los países analizados con más detalle, incluido el número de
operadores de sistemas inalámbricos, y ciertos datos sociodemográficos básicos.
Cuadro – Comparación entre cobertura de la población, cobertura geográfica
y tasa de penetración (sólo para GSM) en diferentes países [1]
Fuente: Universal access – How mobile can bring communications to all, GSMA 2006 (datos de 2005 y 2006)
En el gráfico siguiente se observa el porcentaje de población cubierta por señales inalámbricas, el
porcentaje de zona geográfica cubierta y la tasa actual de penetración de los abonados a servicios
inalámbricos. Prácticamente todos los países que han alcanzado un grado elevado de cobertura de
servicios tienen tres o más operadores móviles. Además, en casi todos los países donde, en materia
de cobertura de la población, se ha pasado de un crecimiento lento a un crecimiento rápido, el
aumento del número de operadores (a más de dos) es, al menos en parte, responsable de ese
crecimiento. Pakistán e India, países que han registrado un rápido crecimiento entre 2003 y 2006 y
que tienen en la actualidad cinco y ocho operadores, respectivamente, constituyen un buen ejemplo
de esta situación
Fuente: Universal Access – How mobile can bring communications to all, GSMA 2006
Leyendas de la Figura
República Sudafricana – Marruecos – Tailandia – Uganda – Perú – Malasia – Chile – India – Botswana –
Pakistán – Filipinas – Nigeria
66
Incluso la amenaza de una liberalización inminente puede lograr que los operadores existentes
fomenten un brote de crecimiento. Esto se observó en Marruecos cuando, justamente antes del
periodo de instalación del segundo operador móvil y en el transcurso del mismo, tuvo lugar un
aumento a gran escala de la cobertura. Sin embargo, hay menos pruebas de que un número muy
elevado de operadores sea propicio para prestar servicios en zonas rurales aisladas, ya que la
fragmentación del mercado podría reducir los incentivos de ampliación.
Uganda y República Sudafricana
como ejemplos de competencia y
cobertura
Aunque tienen economías muy
diferentes, se observan en Uganda y la
República Sudafricana las
consecuencias de la liberalización, de la
competencia y de la iniciativa política
en el sector de servicios móviles, ya
que ambos países han alcanzado
niveles de cobertura de la población y
geográfica elevados.
El mercado de servicios móviles en la
República Sudafricana se abrió a la
competencia a mediados de 1990.
Alentados por una política estatal
agresiva que exigía a los operadores
móviles cumplir los objetivos en materia de instalación y proporcionar teléfonos de acceso público
a precios de concesionario, los operadores atendieron a más del 80% de la población y al 50% del
territorio antes de 1999.
La historia de Uganda es un ejemplo de
repercusión inmediata de la competencia.
En 1998, el segundo operador nacional
obtuvo su licencia. Antes de que eso
ocurriera, el país disponía de un operador
histórico de líneas fijas poco eficaz y de
un operador de sistemas móviles con una
cobertura muy limitada. En menos de dos
años, gracias al rápido despliegue llevado
a cabo por el nuevo operador, se dio
cobertura al 50% de la población. La
concesión de una tercera licencia de
sistemas móviles al operador histórico
privatizado dio lugar, entre 2003 y 2005,
a la segunda etapa de rápida expansión,
en el marco de la cual los operadores, en
conjunto, consiguieron dar cobertura al
96% de la población en 2006. El crecimiento del número de abonados sigue siendo bajo, debido en
gran parte al costo de los teléfonos móviles y a las tasas elevadas que se aplican a los servicios de
telecomunicación.
67
Notas finales
[1]
En algunos países, la cobertura combinada de servicios celulares móviles (todas las
tecnologías) podría ser más elevada de la que se observa en este Cuadro.
2.2.2
Asequibilidad y mejora del servicio
Un mayor grado de competencia incide por lo general en la reducción de los precios, lo cual puede
lograr la ampliación del mercado gracias a la elasticidad de la demanda con respecto a los precios.
La competencia también reduce los obstáculos para el acceso de nuevos abonados mediante
opciones nuevas e innovadoras en materia de precios y el acceso compartido o público. Por
consiguiente, el usuario se beneficia de las repercusiones de la competencia en los precios.
Generalmente, los operadores tienden a aumentar su eficacia y a reducir costos porque necesitan ser
más competitivos en el mercado y ampliar su cartera de abonados. La disminución de los precios,
factible para el operador, contribuye a reducir las disparidades en el mercado.
Forma parte del conjunto de aspectos vinculados a la mejora de la calidad la oferta de servicios de
comunicaciones fiables con un mayor apoyo al cliente y a zonas de servicio más amplias. Esta
disponibilidad y fiabilidad aumentan el interés por el servicio ofrecido aumentando su utilización y
viabilidad económica.
En términos generales, la competencia mejora la calidad de los servicios, aunque en periodos de
rápido crecimiento puede observarse una disminución en la calidad de las prestaciones. Sin
embargo, como ocurre con los motivos que llevan a una reducción de los precios, la voluntad del
operador de diferenciarse de sus competidores y tratar de imponer su propia marca propicia las
mejoras en la calidad del servicio.
Por otra parte, gracias a la competencia, los usuarios pueden cambiar de proveedor si no están
convencidos de la calidad de servicio que ofrece. Por ejemplo, en Nigeria, Mozambique y Malawi,
los operadores registraron un número importante de cancelaciones de clientes debido a la gran
congestión de sus redes o a problemas técnicos ocasionados por la renovación de la red,
especialmente cuando las dificultades persistían durante un cierto tiempo. En numerosos países,
puesto que las tarjetas SIM son baratas (unos 2 USD, en general), los usuarios pueden cambiar
rápidamente de operador si el servicio que utilizan es de mala calidad.
La reglamentación que establece la portabilidad de número, es decir, la posibilidad de que el
usuario siga manteniendo su número de teléfono aunque cambie de proveedor, facilita la
asequibilidad y mejora del servicio puesto que de esa forma cambiar de proveedor es aún mucho
más fácil si otro proveedor ofrece precios más convenientes o un servicio de mejor calidad.
2.2.3
Segmentación del mercado y prestación de servicio a los más pobres
Con la competencia, la segmentación del mercado de las comunicaciones aumenta. Esto se debe a
una mayor diferenciación de los grupos de clientes y a una variedad de servicios más adaptados a
cada segmento. En los países desarrollados, hay servicios concebidos especialmente para
adolescentes y estudiantes que, habitualmente, envían a profusión mensajes de texto breves (SMS),
intercambian fotos, hablan a menudo con grupos específicos de amigos (y tienen descuentos para
efectuar llamadas de ese tipo), y realizan más llamadas los fines de semana. Por ejemplo, la
empresa Blyk en el Reino Unido ofrece un número gratuito de llamadas y mensajes breves a los
jóvenes entre 18 y 24 años, que se paga con la publicidad. En los países en desarrollo, en cambio,
especialmente con respecto al tercer o cuarto nuevo operador móvil, se suele dar prioridad al
segmento representado por los usuarios de zonas rurales o de más bajos ingresos, ofreciéndoles
servicios y productos adaptados a sus magros bolsillos y encaminados a las economías de escala.
68
La competencia, por consiguiente, apunta también a la esencia de la obligación del acceso y
servicio universal, o sea, llegar a las poblaciones que no están conectadas y que no disponen de
ningún medio de comunicación electrónico. Puesto que compiten para aumentar sus actividades, y
sus ingresos, los operadores tratan de consolidar el mayor número de abonados (o usuarios).
Aunque esta carrera en busca de más abonados suele ocupar el primer lugar en las zonas urbanas,
debido a los ingresos más elevados y a la mayor facilidad para instalar las redes, la tendencia es
proseguir buscando nuevos clientes donde se obtengan todavía ganancias y luego donde haya
posibilidad de obtenerlas.
Por lo tanto, los operadores que acaban de entrar en el mercado podrían concentrar sus actividades
en esferas o segmentos de la población que no están aún abonados a un servicio existente o que son
usuarios regulares del mismo. Los nuevos operadores, no sujetos a otros costos ocultos, a
obligaciones anteriores o a principios de entrega anticuados, podrán lograr una expansión efectiva
en zonas anteriormente mal atendidas, con o sin una subvención ASU oficial. Por ejemplo, Atelit
(Life) de Ucrania tras tres años de actividad, da cobertura al 90% de la población y Mobitel de
Sri Lanka, ha instalado 300 estaciones de base en sólo 18 meses de existencia.
Asimismo, la competencia está incrementando la variedad de servicios ofrecidos. Para atraer o
conservar a los usuarios proponiéndoles servicios o productos diferentes, un operador se inclinará
por ofrecer un mayor número de ellos y recurrir a diversas tecnologías o a un sistema de precios
innovador. La voluntad de proponer servicios y productos innovadores comprende el compromiso
de utilizar la tecnología más inteligente que ofrezca mayor cobertura, permita acceder a más
aplicaciones, dé mayor calidad, consuma menos energía y exija la menor cantidad de recursos para
su funcionamiento.
Un ejemplo de solución innovadora en materia de tecnología para dar cobertura es la utilización
creciente de WiMAX, una tecnología de comunicaciones que permite el acceso inalámbrico a los
datos a través de largas distancias. La OCDE observa que "la entrada de los mercados en la
competencia tiene profundas consecuencias en las tasas de penetración, incluso cuando la
competencia surja a raíz de la introducción de una tecnología diferente. El avance de tecnologías
inalámbricas como la WiMAX puede aumentar en forma espectacular el alcance de las redes
troncales en los países en desarrollo, pero otras tecnologías de ese tipo ya implantadas han logrado
destacarse en los mercados en régimen de competencia de todo el mundo" [1]
Un ejemplo de innovación en servicios y aplicaciones es la tendencia hacia la oferta de nuevos
servicios de valor añadido, como SMS vocal (por ejemplo, Bubbletalk), predicadores diarios (como
Ilkone), actividades recreativas como horóscopos o resultados deportivos y precios actualizados de
productos básicos transmitidos por SMS, mensajería instantánea y transacciones bancarias por
teléfono móvil (en países como Filipinas, República Sudafricana y Kenya), VoIP por aparatos
móviles, aprendizaje móvil, juegos y TV móvil.
Notas finales
[1]
OCDE, pág. 18, Regulatory Reform as a Tool for Bridging the Digital Divide, 2004.
2.3
El mercado ASU y cómo lo afrontan los operadores
En el pasado, numerosos países expresaron su preocupación de que la competencia y la
participación del sector privado en el mercado dejarían sin atender, o al menos atenderían
insuficientemente, las zonas pobres urbanas y las zonas rurales. Detrás de esta inquietud se escondía
la impresión de que en esas zonas los servicios no eran rentables y, por ese motivo, los operadores
privados no iban a ocuparse de ellas.
69
Cada vez más, los poderes públicos y los expertos del sector privado están cambiando de opinión
con respecto a las zonas no atendidas o insuficientemente atendidas, considerándolas menos un
problema insoluble que una cuestión de posibles mercados de inversión. Indudablemente, el éxito
de los operadores móviles y su expansión en mercados que disponían de muy pocos servicios o de
ninguno los ha inducido a ello. Además, hay modelos que demuestran cómo proporcionar servicios
a los pobres en forma rentable; este tema se examina en "The Fortune at the Bottom of the Pyramid"
de C.K. Prahalad, profesor de estrategia empresarial y asesor en gestión de empresas, que analiza un
nuevo mercado complejo, las poblaciones pobres, y ciertos modelos comerciales que prometen
poner fin a la pobreza en todo el mundo.
En la sección 2.3.1 se describe en detalle el mercado ASU examinando las fuentes de ingreso de los
operadores en los mercados rurales y pobres y demostrando que los posibles beneficios no se
limitan a los ingresos no recuperables de las zonas pobres rurales. En la sección 2.3.2 se facilita una
demostración práctica de que los ingresos medios por usuario (ARPU) no suponen una disminución
de la rentabilidad para los operadores.
2.3.1
Fuentes de ingresos de los operadores en las zonas rurales
Se presume habitualmente que los ingresos por abonado disminuyen con el aumento del alcance
(véase la figura infra); para llegar efectivamente a zonas de bajos ingresos y aumentar la tasa de
penetración de los usuarios pobres, se necesita a menudo reducir ciertos precios facturados al
usuario, concretamente aplicar la tarifa más baja posible para asegurar y mantener el acceso así
como establecer el valor mínimo para la recarga de las tarjetas de previo pago. Sin embargo, el
modelo de explotación no debe ser necesariamente tan restringido desde la perspectiva del
operador. Los ingresos obtenidos por el operador cuando presta servicios en zonas rurales no se
limitan a los ingresos marginales por tráfico saliente aparentes generados por los propios usuarios
rurales.
Figura – Disminución de los ingresos
por abonado con aumento del alcance
Fuente: Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC, UIT-infoDev, Módulo de acceso universal
En numerosos estudios sobre la demanda se ha observado que la vasta mayoría de ciudadanos de
zonas rurales tienen familiares, amigos y corresponsales comerciales en las zonas urbanas [1]; esos
familiares ganan más dinero y generalmente aceptan (o se espera que lo hagan) hacerse cargo de la
mayor parte del costo de la comunicación. Los usuarios que tratan de evitar el pago del costo de la
llamada suelen utilizar la técnica del "beeping", que consiste en hacer la llamada, dejar que el
teléfono suene una o dos veces y luego colgar antes de que contesten la llamada, con lo cual no se
incurre en ningún gasto. Se dice que esta práctica está tan difundida en África que los operadores
han tenido que explicitar los servicios de cobro revertido ("call-me") aplicando un precio mínimo
para evitar las llamadas breves y posterior colgado del teléfono que inundan la red [2].
Otro aspecto a tener en cuenta es que no todos los habitantes de zonas rurales se sitúan en la parte
inferior de la curva de distribución de ingresos; incluso en las zonas no atendidas, hay una
70
diversidad de ingresos familiares que comprenden, como mínimo, algunos deciles de ingresos
medianos bajos.
Por consiguiente, las cinco fuentes de ingresos marginales provenientes de la expansión en zonas
rurales, como mínimo, son las siguientes:
•
Los habitantes de zonas rurales que gastarán un cierto porcentaje (generalmente entre el 3%
y 5%) de sus ingresos familiares en servicio de telecomunicación.
•
Los gastos efectuados por las instituciones rurales (administración pública, escuelas,
clínicas y su personal) se suman a los realizados por los habitantes de esas zonas; no hay
tampoco que olvidar a las ONG nacionales e internacionales.
•
Los habitantes de zonas urbanas que viajan a las zonas rurales por motivos personales o de
trabajo.
•
Las llamadas efectuadas por familiares y corresponsales que viven en zonas urbanas, ya sea
en respuesta a mensajes SMS "call-me", a la técnica del "beeping" o a otros medios de
tasación de llamadas de cobro revertido utilizadas por personas de bajos ingresos.
•
Las llamadas realizadas desde las zonas rurales tras haberse recibido la recarga electrónica
de minutos de comunicación para teléfonos de previo pago transmitida por habitantes de la
ciudad a sus familiares de zonas rurales, cuando los operadores ofrecen ese tipo de servicio.
Notas finales
[1]
Por ejemplo, en un estudio nacional sobre la demanda (5 000 entrevistas) realizado por
NCC, el organismo regulador de Nigeria, el 89% de la población rural indicó que tenía
familiares en una ciudad importante y el 39%, en el extranjero. Son resultados habituales en
numerosos países en desarrollo.
[2]
Africa: Phone credit low? Africans go for "beeping", Reuters, 26 de septiembre de 2007,
véase también por la web Jonathan Donner, "The Rules of Beeping" en el Journal of
Computer Mediated Communication, octubre de 2007
2.3.2
Los ARPU poco elevados no son una barrera insalvable para los operadores
Las empresas cuyas actividades se efectúan en el marco de un sistema de ingresos medios por
usuario (ARPU) poco elevados suelen ser tan rentables como las que obtienen ingresos elevados.
Por ejemplo, los operadores de Filipinas registran uno de los ARPU menos elevados y de los
ingresos antes de intereses e impuestos, depreciación y amortización (EBITDA) más altos del
mundo, y los EBITDA de los operadores indios han aumentado considerablemente en los últimos
dos años en tanto que los ARPU se han reducido. Un análisis realizado sobre 61 operadores
confirma esta tendencia, como se observa a continuación.
71
Figuras – Margen de EBITDA en comparación con ARPU
Fuente: Universal Access – How mobile can bring communications to all, GSMA 2006
Los operadores de Filipinas han comercializado sus servicios de forma creativa con productos como
las microrecargas (a menos de 1 USD), la banca móvil y servicios afines perfectamente adecuados
para garantizar la parte de mercado y la lealtad de clientes de bajos ingresos y de zonas rurales.
Además, los operadores de Filipinas, como los de la India y muchos otros países, ofrecen a clientes
de bajo consumo tarifas muy bajas, con las que pueden mantenerse conectados por menos de 2 USD
por mes. Los operadores también han reducido sus propios costos de distribución y otros costos
internos aplicando ciertas medidas como la cibercarga (carga electrónica de previo pago). En un
reciente estudio comparativo de operadores móviles de la India se ha observado el incremento de
los niveles de EBITDA debido a la aplicación de economías de escala y medidas de reducción de
costos en los últimos tres años, con una reducción de los niveles de ARPU [1].
Notas finales
[1]
Indian GSM Cellular Benchmarking Study 2005, PriceWaterHouseCoopers, Cellular
Operators Association of India (COAI).
2.4
Medidas reglamentarias para mejorar el acceso y servicio universal
En la sección 2.1.1 se describen las medidas concretas en materia de liberalización y reforma que se
recomiendan antes de aplicar un programa de acceso y servicio universal, y los problemas que se
plantean si no se adoptan esas medidas reglamentarias. En la sección 1.3.3 se demuestra que con un
entorno reglamentario conveniente y propiciador se crea un mercado eficaz que, a la vez, da lugar a
la mejora del ASU, y en la sección 2.2 se examina en detalle la manera en que la competencia lo
fomenta. En sentido amplio, todas las medidas reglamentarias básicas examinadas en este Conjunto
de herramientas de reglamentación de las TIC mejoran en última instancia el ASU.
Cada reforma de la reglamentación contribuirá a reducir el costo total que representa la titularidad
de una red de comunicaciones y a mejorar la prestación de servicios o a bajar los precios aplicados
al usuario, lo que dará lugar finalmente a una ampliación más viable de la red. De este modo, esas
medidas ayudarán a ampliar las fronteras del mercado y a reducir el tamaño de la zona que reclama
intervención.
Sin embargo, en los grandes temas en materia de reglamentación, como la interconexión, la
concesión de licencias, la regulación de los precios y la gestión del espectro, se observan aspectos
que exigen mayor atención y opciones que pueden acelerar el logro del ASU.
En las secciones 2.4.1, 2.4.2 y 2.4.3 se ofrecen opciones para la promoción del ASU cuando se
conceden las principales licencias, oportunidades de ASU cuando se pasa a un nuevo régimen de
concesión de licencias, y otros incentivos relativos a la licencia.
72
En la sección 2.4.4 se analizan opciones para reglamentar la utilización del espectro que podrían
contribuir a una mejor prestación de servicios en las zonas rurales, especialmente en lo que respecta
a la banda ancha, mientras que en la sección 2.4.5 se explica la importancia que reviste la
flexibilidad de tarifas para los operadores, que adaptan diversas tarifas a la demanda del cliente y a
las necesidades de sus empresas con el fin de seguir invirtiendo en la red.
En la sección 2.4.6 se analizan las ventajas y desventajas de las tasas de interconexión
geográficamente asimétricas.
2.4.1
Diseño de la concesión de licencias para fomentar el acceso y servicio universal
Las disposiciones en materia de concesión de licencias pueden crear un clima de inversión positivo
e incrementar el grado de desarrollo de la red mediante la puesta en práctica de reglamentos e
incentivos apropiados y coherentemente aplicados.
Los operadores pueden realizar contribuciones importantes al acceso y servicio universal, y en
general lo hacen, en virtud de sus principales licencias, ya sea de forma voluntaria, porque se
justifica desde el punto de vista comercial, o bien mediante obligaciones en la materia.
Aunque históricamente la concesión inicial de una licencia a los operadores de telecomunicaciones
se ha mantenido en gran medida separada del logro del ASU, hay una clara relación entre éste y las
licencias concedidas a un operador principal. Cuanto mayor sea la cobertura de la red puesta en
marcha por los operadores principales, menor necesidad habrá de adoptar iniciativas especiales de
ASU o de establecer acuerdos de financiación (véase la sección 3.2) para completar más adelante la
cobertura de la red.
En el Módulo 3: Autorización de servicios de telecomunicaciones del Conjunto de herramientas de
reglamentación de las TIC se analiza más a fondo la concesión de licencias de servicios de
telecomunicación en régimen comercial a nuevos operadores. Las decisiones relativas al número, a
las condiciones y al otorgamiento de licencias son, en líneas generales, asuntos de política nacional
y tienen en cuenta dificultades y factores en conflicto, como los siguientes:
•
Número de operadores que el mercado considera viable a medio plazo.
•
Limitaciones impuestas por los compromisos asumidos con respecto a los titulares
existentes; las condiciones de exclusividad estipuladas con anterioridad deben ser
respetadas a menos que puedan negociarse.
•
Presiones de carácter político, a menudo ejercidas especialmente en apoyo a intereses en
juego.
•
Cantidad de dinero que el Estado podría recaudar con la subasta de una licencia.
Las decisiones encaminadas a conceder una licencia, y el grado de interés de los operadores
candidatos a obtenerla, dependen por regla general de la evaluación o presunción de la viabilidad
comercial y rentabilidad de esa oportunidad. Mientras la cobertura de una red sea claramente
rentable para los operadores principales, es probable que se otorgue sin obligaciones específicas en
materia de licencia. Teniendo en cuenta el concepto de disparidades del mercado (introducido en la
sección 1.3.3), si el entorno reglamentario es propicio al crecimiento y la expansión, los operadores
principales reducen las disparidades del mercado en términos de eficacia sin necesidad de ningún
tipo de incentivo o subvención particular. No obstante, las autoridades encargadas de conceder
licencias especifican habitualmente en las invitaciones a presentar ofertas, e imponen en las
condiciones de una licencia, los calendarios de instalación de la red para dar cobertura en zonas
comercialmente viables a fin de que se concrete tan rápido como se desea.
73
Trascender el mercado atractivo en términos comerciales
Para ampliar la cobertura de la red principal hasta los límites de la viabilidad, o incluso superarlos,
pueden utilizarse diversos enfoques, incluidos los siguientes:
•
En la invitación inicial a la presentación de ofertas pueden establecerse condiciones de
instalación ambiciosas, incluida la cobertura de ciertas zonas apenas viables. Mientras la
concesión de licencias sujeta a la competencia admita que los costos complementarios se
reflejen en ofertas más bajas, este enfoque seguirá dando lugar a una competencia en
términos favorables. En la práctica, la instalación comercial ha excedido con suma
frecuencia las estimaciones iniciales.
•
La especificación de las condiciones de instalación puede efectuarse de forma que aliente
los resultados deseados. Por ejemplo, en lugar de "más de 200 000 líneas o abonados
estarán en servicio antes de 2010" (lo que podría aplicarse a cualquier parte del país), habría
que decir "Antes de 2010, el servicio comercial estará disponible en cada uno de los
siguientes 50 distritos". De esta manera, se destaca la presencia en las zonas elegidas.
•
En vez de especificar la cobertura requerida y solicitar a los ofertantes que compitan para
determinar la tasa que pagarán por una licencia (una práctica habitual), se puede fijar la tasa
de la licencia a un nivel moderado y pedir a los ofertantes que la competencia se centre en
el alcance de la cobertura que se comprometen a ofrecer. Así se hizo en Botswana cuando
en 1997 se concedió la primera licencia de sistemas celulares, cuyos resultados generales
fueron satisfactorios. Puede obtenerse más información sobre el enfoque adoptado en la
nota práctica Concesión de licencias de telecomunicaciones móviles en Botswana, 1997.
En el Módulo 3 del Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC se analizan las ventajas
para los titulares de licencia de los diferentes métodos de selección, comprendidos los métodos
objetivos (subastas) y los métodos subjetivos (concursos).
Diseñar una subasta es un asunto complejo, en particular cuando la competencia tiene numerosos
objetivos, por ejemplo, recaudar ingresos considerables y aumentar la cobertura de la red. Aunque
no hay ninguna fórmula simple para que el diseño de concursos iniciales de obtención de licencias
alcance los mejores resultados, ha quedado demostrado que los objetivos de instalación que
acompañan la licencia del operador móvil, a condición de que se anuncien explícitamente en el
concurso para obtenerla, son generalmente medios eficaces para proporcionar una gran cobertura a
la población. Ejemplos de ello pueden observarse en Marruecos, que ha logrado atender al 96% de
la población, y la República Sudafricana, al 99%. La situación de Uganda es una prueba de la
eficacia de esta estrategia ya que los operadores, ante la disyuntiva de aprovechar o perder la
cláusula de exclusividad en sus licencias, optaron por prestar servicio a la mayor parte del país [1].
En el documento de referencia Taller sobre concesión de licencias de sistemas móviles de la tercera
generación también se considera de qué manera pueden equilibrarse los diferentes objetivos, en
especial la asequibilidad y el ASU. En la nota práctica Ventajas socioeconómicas de las tasas de
autorización más bajas del Módulo 3 del Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC se
indica lo siguiente:
Mediante el establecimiento de tasas de licencias a un nivel razonable durante los primeros años de
evolución del mercado, los organismos reguladores pueden proponer varios objetivos en materia de
política, por ejemplo:
•
La promoción de objetivos económicos y sociales como el acceso universal (AU),
exigiendo a menudo una cierta ampliación de la cobertura de la red, o la asequibilidad de
servicios (con la reglamentación de los precios al por menor).
74
•
La oferta de incentivos a la competencia eliminando los obstáculos a la entrada en el
mercado, ejerciendo presión para una disminución de los precios y estimulando la
innovación.
Notas finales
[1]
Universal Access: How mobile can achieve coverage and services to all, GSMA, 2006,
disponible en http://www.gsmworld.com/.
Documentos de referencia
Taller sobre concesión de licencias de sistemas móviles de la tercera generación, Informe del
Presidente (Chris Doyle, UIT, 2001) http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/chair_report2.doc.
Designing OBA When There is an Incumbent, documento de trabajo No. 1 de OBA (David Erhardt
and Anna McKinley, GPOBA, octubre de 2003)
http://gpoba.org/docs/Working%20Paper%20No%201%20Incumbents.pdf.
Notas prácticas
Concesión de licencias de telecomunicaciones móviles en Botswana, 1997.
Ventajas socioeconómicas de las tasas de autorización más bajas en Módulo 3.
2.4.2
Revisión del régimen de concesión de licencias o emisión de nuevas licencias
Dada la necesidad de responder a la convergencia y adaptarse a tipos de autorización más simples o
generales mediante la emisión de licencias que no den prioridad a ninguna tecnología o incluso de
licencias unificadas, los organismos reguladores tienen una gran ocasión de incorporarse a los
objetivos de acceso y servicio universal. En general, se acepta cualquier otro requisito añadido con
posterioridad en el marco de una revisión general del régimen o proceso de concesión de licencias.
Es esencial que las nuevas licencias equilibren costos y beneficios. A efectos de no privilegiar
ninguna tecnología o de simplificar los regímenes de autorización, países como Malasia y Nigeria
ya han establecido licencias de acceso en convergencia o unificado. Tanzanía y Kenya también
avanzan en esa dirección. En estos casos, se debe tener en cuenta un mecanismo de transición con
respecto a los titulares de licencia existentes. Es una ocasión de ampliar los requisitos en materia de
ASU, a cambio de la gran flexibilidad ofrecida por el nuevo régimen. Este nuevo régimen puede
ser, además, un paso adelante hacia la eliminación de antiguas restricciones aplicadas a los titulares
de licencias ASU.
La República Sudafricana ofrece dos ejemplos de incorporación de obligaciones ASU a las nuevas
licencias. ICASA, el organismo regulador del sector, concedió a Neotel, un nuevo operador,
licencias para la prestación de servicios de la red telefónica pública conmutada (RTPC) y servicios
de valor añadido. Neotel, que está autorizado a solicitar esa parte del espectro de frecuencias
radioeléctricas ya que podría necesitarla para dar servicio, obtiene de ICASA las frecuencias
necesarias para proporcionar los diversos servicios propuestos en su cartera de servicios, incluida
una licencia 3G. Como parte de sus obligaciones de servicio a la comunidad (CSO), el nuevo
operador tiene que suministrar conectividad a Internet de elevada velocidad a 5 000 escuelas
públicas, a instituciones de educación superior y capacitación (FET) y a clínicas médicas rurales del
país.
Dos operadores móviles de la República Sudafricana, Vodacom y MTN respectivamente, que
presentaron ofertas para obtener el acceso a las bandas del espectro de frecuencias 3G, obtuvieron
sus licencias con la condición de que cada uno de ellos permitiera el acceso a Internet en
75
5 000 escuelas públicas y 140 instituciones para personas discapacitadas, incluidos 1 400 equipos
terminales para estas últimas.
En Brasil, tras la liberalización del sector de las telecomunicaciones en 1997, Anatel, el organismo
regulador, estableció disposiciones en materia de concesión de licencias en virtud de las cuales los
operadores tenían la posibilidad de obtener autorizaciones adicionales que incluían la prestación de
servicios móviles y de larga distancia internacionales, una vez cumplidas sus obligaciones de
servicio universal (OSU). Por ejemplo, antes de 2004, Brasil Telecom, ya cumplidas sus OSU,
estuvo en condiciones de prestar servicios móviles y de larga distancia adicionales en las zonas
meridionales del país en las que anteriormente sólo se habían concedido licencias para servicios
locales. Asimismo, Anatel, que trata ahora de conseguir sus objetivos ASU de banda ancha, prevé
conectar a los 5 600 municipios del país con la capacidad mínima de banda ancha así como crear y
conectar 8 500 telecentros y 50 000 escuelas urbanas. Anatel aprovechó su oferta 3G para lograr la
cobertura de todo el país poniendo a la par zonas rentables y zonas menos atractivas, por ejemplo
Sao Paulo y la región pobre del noroeste, y estuvo dispuesto a aceptar ofertas más bajas (es decir, el
Estado recaudó menos por la subasta) a cambio de cobertura móvil en todas las regiones. Aunque
por el momento sólo 1 836 municipios tienen servicios móviles, todos ellos dispondrán de servicios
3G y móviles como resultado de las ofertas 3G.
Un posible enfoque encaminado a combinar licencias unificadas y objetivos ASU podría ser la
oferta de licencias unificadas a diferentes niveles de tasas de licencia, según la opción del operador
de aceptar o no los requisitos ASU. De este modo, el operador podría elegir entre prestar servicio o
pagar. Este enfoque, sin embargo, no se ha puesto en práctica hasta ahora.
2.4.3
Otros incentivos en materia de licencia para promover el acceso y servicio universal
Es posible que las licencias concedidas por primera vez no permitan un apoyo óptimo al acceso y
servicio universal. Ello puede ocurrir cuando las condiciones iniciales u otros factores que afectan
las decisiones en la materia resultan inadecuados con el transcurso del tiempo o cuando la situación
cambia debido al avance de la tecnología y el ahorro de costos. En uno u otro caso, la cuestión que
se plantea es determinar cuáles son las circunstancias más idóneas para que los principales titulares
fomenten el acceso universal en el marco de las licencias obtenidas.
Incentivos y oportunidades por medio de compromisos
Los incentivos propuestos para una nueva ampliación de la red pueden adoptar la forma de
contribuciones reducidas al FASU o de revisiones de las licencias que fomenten esa ampliación. Por
ejemplo, en sus propuestas de licencias unificadas, la Autoridad de Reglamentación de las
Telecomunicaciones de la India (TRAI) recomienda que un titular que cubra el 75% de los bloques
de desarrollo de cualquier zona de servicio (excepto las cuatro zonas de servicio metropolitanas) sea
considerado apto para obtener una reducción en la tasa del OSU; esa categoría de titular, en lugar
del 5%, pagaría sólo el 3%. En otras jurisdicciones se han impuesto sanciones financieras
simplemente por no haber cumplido los objetivos de instalación especificados, o se han aceptado
objetivos a cambio de beneficios como la ampliación de exclusividad.
Algunos operadores o proveedores de servicio son partidarios de los compromisos ASU inspirados
en incentivos que reducen su contribución a un gravamen de servicio universal o que pueden ser
aceptados a cambio del compromiso del Estado de reducir los impuestos y derechos de importación
sobre los equipos de usuario o la infraestructura de la red, o de reducir los impuestos de valor
añadido aplicados a los servicio de las TIC. En muchos países, la imposición fiscal constituye un
importante obstáculo contra el desarrollo de la red y los servicios, y es muy probable que la
aplicación de impuestos a los servicios de las TIC (por ejemplo, al tiempo de transmisión o de
llamada), así como a los teléfonos y computadoras, incida en los usuarios de más bajos ingresos,
76
cuyo margen de asequibilidad es mínimo. Por este motivo, los argumentos formulados por el sector
privado son sumamente pertinentes con respecto al ASU [1].
Actividades no gravosas o actividades bajo responsabilidad social de la empresa
Ciertas actividades de los operadores respaldan el ASU a un costo marginal y pueden ser
emprendidas sin incentivos financieros explícitos. Por ejemplo, la instalación en escuelas de salas
multimedios, el apoyo a iniciativas "teléfonos de aldea" (véase la sección 3.4.1) en zonas que ya
tienen cobertura y la puesta a disposición de equipos terminales adaptados a usuarios con
deficiencias auditivas podrían hallar justificación en el marco de un programa de responsabilidad
social de la empresa, que beneficiará antes la reputación que las finanzas del operador. Durante las
consultas llevadas a cabo en Botswana sobre la política del ASU, se sugirió que los operadores, en
consulta con el organismo regulador, emprendieran actividades de promoción (por ejemplo, prestar
servicio a clientes con problemas físicos) como parte de su contribución al logro del servicio
universal en determinadas zonas urbanas y con elevado número de habitantes.
Los organismos reguladores pueden impulsar este tipo de actividades dando a conocer sus propias
iniciativas y su reconocimiento por las iniciativas de los operadores, solicitando a cada operador la
presentación de un informe anual sobre responsabilidad social de la empresa o creando programas
de compensación.
Notas finales
[1]
Tax and the Digital Divide, GSMA, 2006, disponible en http://www.gsmworld.com/.
2.4.4
Mayor libertad de utilización del espectro en zonas rurales
En la sección 2.1.4 se facilita una introducción general al tema de la concesión de licencias para la
utilización del espectro en relación con la banda ancha y el acceso y servicio universal. En esta
sección se prosigue el examen relativo a la utilización de frecuencias asignadas sin licencia, en
particular en las zonas rurales. Para temas vinculados al espectro, véase también el Módulo 5 del
Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC: Gestión del espectro radioeléctrico.
La popularidad alcanzada por los servicios móviles y la introducción de nuevas tecnologías
inalámbricas en los últimos años han incrementado en forma espectacular la demanda de espectro.
A raíz de ello, los países están examinando nuevas formas para una gestión más eficaz de su
utilización. Como parte de este empeño, se han asignado mayores cantidades de espectro sobre un
factor de base común, es decir, la utilización de espectro sin necesidad de obtener una licencia con
el fin de aprovechar las posibilidad de ciertas tecnologías, como la Wi-Fi y la WiMAX, e impulsar
la rápida expansión del acceso de alta velocidad a precios razonables en zonas rurales y urbanas [1].
Hay unos pocos casos en que se pueden reducir o eliminar los costos del espectro en relación con la
ampliación de las redes en zonas rurales y, en particular, con las inversiones patrocinadas en el
marco de los concursos del FASU, como se indica en la sección 2.1.4. Sin embargo, no todos los
países aceptan la idea de asignar frecuencias del espectro para que se utilicen sin obtener una
licencia debido, entre otros motivos, a la pérdida de ingresos o a la posible congestión del espectro.
Se deben, con todo, comparar estas desventajas manifiestas con las posibilidades que ofrecen esas
tecnologías para proponer un acceso de banda ancha más económico y asequible. Además, en zonas
principalmente rurales donde la congestión no constituye un problema como en las zonas urbanas,
lo que está en juego son ante todo los ingresos derivados de las tasas de licencia. La posible pérdida
de ingresos por privarse de aplicar esas tasas podría compensarse con ahorros sustanciales (y con
una mayor eficacia del mercado) en el desembolso de subvenciones del FASU.
Otras opciones como la imposición de tasas de pequeña cuantía al costo de adquisición de equipos
utilizados en el espectro sin licencia, como los encaminadores Wi-Fi, podrían eliminar la necesidad
77
de obtener una licencia para utilizar una determinada banda de frecuencias y, al mismo tiempo,
aportar ingresos al Estado [2].
En 2004 se realizó un estudio sobre reglamentación y utilización de las bandas de 2,4 y 5 GHz
(frecuencias utilizadas por las tecnologías Wi-Fi y WiMAX) en África, examinándose las
posibilidades de aplicar una política sobre tecnologías inalámbricas sin licencia [3]. El estudio giró
en torno a las posibilidades de evolución de Internet en todo el continente así como al acceso y
servicio universal en zonas rurales. Curiosamente, aunque las tecnologías Wi-Fi y WiMAX se
utilizan por lo general para la banda ancha y en los puntos de mayor concentración urbana, según el
estudio, en más de la tercera parte de los países interrogados, las tecnologías que utilizaban las
bandas mencionadas se destinaban al tramo de conexión con la red troncal en las zonas rurales.
Las principales conclusiones del estudio indicaron que si bien algunos países no exigían una
licencia para esas bandas de frecuencias, el aumento tanto de las restricciones sobre la potencia, el
alcance y la utilización del servicio (esto es, sólo datos) como de los requisitos para la certificación
de los equipos de usuario, planteaba obstáculos a la expansión e innovación. Aunque, naturalmente,
es indispensable protegerse contra las interferencias, y proteger la calidad de servicio y los derechos
del usuario, en el estudio se observó que los países que imponían límites y requisitos, más bien en
forma preventiva, eran por lo general muy restrictivos y no estaban al día con los avances
tecnológicos ni con los problemas reales del sector,
Se consideró también que el carácter heterogéneo general de la reglamentación de las bandas de 2,4
y 5 GHz en el continente africano creaba confusión e incertidumbre entre proveedores de servicios
Internet, inversores y proveedores de tecnología, y restringía las posibilidades de realizar economías
de escala. Evidentemente, la armonización regional y la eliminación de barreras innecesarias
potenciará la innovación, la expansión y el avance del ASU.
En la nota práctica, Reglamentación del acceso inalámbrico de banda ancha en Irlanda, en la
sección 2.1.4, se hace hincapié en el enfoque de ComReg para que la utilización de altas emisiones
de bandas sin licencia así como de la red troncal pueda reducir el costo del tramo de conexión con
la red troncal en las zonas rurales.
Notas finales
[1]
UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007: El camino hacia las redes
de la próxima generación (NGN) (Capítulo 7: Acceso universal).
[2]
Ibid.
[3]
Licence-exempt wireless policy: Results of an African Survey, Isabel Neto, Michael L. Best
and Sharon E. Gillet, 2004.
2.4.5
Flexibilidad de las tarifas
Numerosos poderes públicos prefieren que las tarifas sean bajas, especialmente en las zonas rurales,
porque saben que en éstas hay menor asequibilidad que en las zonas urbanas. Esta política y esta
práctica suelen ser habituales en los países industrializados pero no siempre lo son en los países en
desarrollo dado que los ingresos del operador son más reducidos y la construcción de la red en todo
el país sigue su curso.
De lo contrario, se obtendrán generalmente resultados opuestos a los previstos. Si no se los autoriza
a fijar tarifas comerciales en las zonas rurales más costosas, los operadores tienen pocas
posibilidades de recuperar sus gastos y obtener ganancias. Por ese motivo, tratan de evitar dar
servicio en dichas zonas. Si las obligaciones lo imponen, intentan hacerlo sin mucho cuidado ni
esfuerzo y utilizando recursos mínimos ya que las consideran actividades que arrojan pérdidas. El
resultado será la mala calidad de los servicios o la ausencia total de ellos.
78
El objetivo final de una política de acceso y servicio universal es dar servicios asequibles a todos,
incluidos los habitantes de zonas rurales. Sin embargo, en algunos países con zonas de costos muy
elevados podría ser ventajoso durante un plazo provisional, de tres o cinco años, según la situación,
permitir a los operadores fijar tarifas ligeramente superiores a las aplicadas en zonas urbanas que
tengan en cuenta sus gastos. Sería para ellos un incentivo que los llevaría a construir
infraestructuras en las zonas rurales. Una vez más, la mejor demostración de que esta estrategia
funciona se encuentra en muchos operadores móviles de África que podían aplicar tarifas más
elevadas con toda libertad; gracias a la combinación de la libertad (o, como mínimo, una mayor
flexibilidad) de las tarifas y la competencia, los operadores móviles lograron un crecimiento más
rápido y se atrevieron a dar cobertura en zonas rurales.
Por otra parte, el usuario de esas zonas descubre por lo general formas innovadoras de hacer uso de
la red en su beneficio y reducir al mínimo los gastos como, por ejemplo, la compartición de
teléfono, los SMS, las llamadas de cobro revertido o la técnica del "beeping" para ponerse en
contacto con familiares o amigos de zonas urbanas que aceptan pagar la llamada.
Pese a su independencia en el ámbito de la reglamentación, los organismos reguladores reciben a
veces presiones por parte de políticos y grupos de interés especiales para regular o controlar los
precios en mercados sujetos a la competencia. En un primer momento, el precio de los servicios es
normalmente más elevado del que quisieran los usuarios pero esto permite a los operadores cumplir
sus primeros objetivos en materia de inversión y desarrollar el mercado. Prácticamente sin
excepción, con una dura competencia, la necesidad de elevar la tasa de penetración (es decir, de
aumentar el número de usuarios con ingresos más bajos) ha logrado reducir los precios y que se
propongan una serie de de tarifas innovadoras y opciones específicas para los usuarios de bajos
ingresos que, como ya ha se indicado anteriormente, superan incluso las expectativas de reguladores
y poderes públicos. La experiencia ha demostrado que la eficacia del mercado se logra con una
reglamentación moderada y cuando la tarea del regulador es garantizar un régimen de competencia
en que los participantes que dominan el mercado no abusen de su poder.
Paga la parte llamante
De la experiencia observada en todo el mundo se desprende que, gracias al sistema "paga la parte
llamante" (CPP), combinado con una innovación de las tarifas en el extremo inferior de la curva de
asequibilidad, los usuarios de bajos ingresos pueden pagar el servicio, utilizar la red en forma
creativa y tener acceso a las comunicaciones. Se ha registrado un aumento considerable de las tasas
de penetración en muchos países en desarrollo que han cambiado el sistema "paga la parte llamada"
(RPP)/"paga la parte móvil" (MPP) por el sistema CPP [1].
Este sistema, que también aporta ventajas al operador puesto que, dada la inclinación de los
usuarios de bajos ingresos a enviar SMS y a recibir llamadas, se efectúan llamadas en la red que de
lo contrario no tendrían lugar, incita además a un número mayor de usuarios a utilizar los teléfonos
móviles con fines comerciales ya que no experimentan la carga que suponen los gravámenes
aplicados a llamadas comerciales de consulta entrantes [2]. Ello explica probablemente la adopción
relativamente lenta de las comunicaciones móviles por parte de las empresas en América del Norte
(que no utiliza el sistema CPP) en comparación con Europa.
Notas finales
[1]
Véase por ejemplo Mobile termination charges: Calling Party Pays versus Receiving Party
Pays de Stephen Littlechild, Telecommunications Policy 30 (2006) 242-277; Calling Party
Pays or Receiving Party Pays? The diffusion of mobile telephony with endogenous
regulation, de R. Dewenter and J. Kruse, Documento de Estudio 43 del Departamento de
Aspectos Económicos, Helmut Schmidt University, Hamburgo, noviembre de 2005. En
cambio, Scott Marcus sostiene en Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007
79
de la UIT: El camino hacia las redes de la próxima generación (Interconexión) que la RPP
prepara mejor a los reguladores para la transición hacia todas las redes IP y de la tercera
generación, las cuales se prevé que utilicen el modelo de tránsito y entre pares basado en
Internet.
[2]
Está en camino una nueva tecnología que puede mejorar la transparencia de las tarifas para
el usuario (en particular, indicando el precio de la llamada en la pantalla del teléfono
mientras se está realizando y durante el curso de la misma). Si logra tener éxito en el
mercado, esperamos que esta tecnología proporcionará mayor flexibilidad en los acuerdos
de tarificación e interconexión. Se podría modificar el precio de la llamada en tiempo real
en respuesta a la tarifa que cambia, con lo cual se utilizará con mucha más eficacia la
capacidad de tráfico instalada.
2.4.6
Interconexión geográficamente asimétrica
Las controversias relativas a la interconexión, que se plantean habitualmente entre operadores
móviles y operadores históricos o entre éstos y otros actores del mercado, son quizás los obstáculos
reglamentarios más importantes que impiden aprovechar rápidamente las ventajas de la
liberalización. Los principios esenciales de la interconexión son los siguientes:
•
Las condiciones de la interconexión deben fundarse en procedimientos transparentes y de
dominio público.
•
Las tasas y prácticas establecidas han de estar supervisadas por un organismo regulador
independiente e imparcial que se ocupará de hacerlas cumplir.
•
Las tasas deben basarse en costos incrementales prospectivos de los operadores históricos
de red fija.
•
Hay que tener especialmente en cuenta los costos de la ampliación de la red en las regiones
y en las zonas rurales durante la etapa de desarrollo de un país o en las zonas de costo muy
elevado.
Los usuarios de zonas rurales reciben más llamadas de las que realizan; por este motivo, el tráfico
saliente encaminado, por ejemplo, a una estación de base inalámbrica rural, puede ser
considerablemente más elevado que el tráfico saliente. Este hecho constituye una parte importante
del argumento comercial. Sin embargo, los costos reales por minuto para el operador son más altos
debido a la baja densidad demográfica y al capital y los gastos de explotación más elevados. Podría
llegar a justificarse el establecimiento de una cierta modalidad de régimen de tasas de terminación
que no se promedien geográficamente por dos motivos: en primer lugar, como medida para sufragar
los costos de los segmentos rurales de la red y, en segundo lugar, como medida, justificada
económicamente, para no conceder subvenciones e incrementar el incentivo comercial de los
operadores para invertir en la ampliación de la red en zonas rurales. Mientras haya importantes
precedentes de tasas de interconexión asimétricas entre operadores fijos y móviles en todo el
mundo, y entre operadores tradicionales de redes fijas urbanas y rurales en América del Norte,
Chile y Perú, la aplicación de este principio, basado en objetivos geográficos, en el sector industrial
de servicios móviles sigue siendo limitada. [1]
Esto se debe a dos motivos:
•
Como los operadores móviles siguen obteniendo por lo general tasas de interconexión más
elevadas, son menos necesarias las tasas de interconexión para zonas rurales que no se
promedian geográficamente.
•
El establecimiento de un régimen de interconexión geométricamente asimétrica aumenta la
complejidad y acarrea ciertos problemas.
80
Con miras a examinar y aplicar un régimen de interconexión asimétrica, convendría hallar razones
sólidas que justificaran con creces los costos derivados de su aplicación, como, por ejemplo,
terrenos difíciles o la necesidad de recurrir a tecnologías de elevado costo. Tal vez sea necesario
crear incentivos para llegar al 3-5% último y más difícil de la población de un país, utilizando
posiblemente tecnologías de satélite, VSAT o GMPCS. Esto podría ocurrir en países con una
densidad demográfica extremadamente baja como Botswana, Mongolia, partes de la Federación de
Rusia, etc.
Notas finales
[1]
Para un examen detallado sobre interconexión asimétrica, véase Andrew Dymond,
Asymmetric Interconnection Charges for Rural Areas, Documento de Trabajo Nº 27 del
Banco Mundial, 2004.
2.5
Favorecer la reglamentación de la banda ancha
Procurar que los servicios de banda ancha sean accesibles a particulares, organizaciones públicas y
empresas independientemente del lugar en que estén situados, constituye un gran dilema para
reguladores y poderes públicos en todo el mundo. El costo relativamente elevado de la instalación
de redes de banda ancha ha ocasionado desigualdades entre zonas urbanas y países desarrollados
convenientemente conectados, por una parte, y entre zonas rurales y países menos desarrollados,
por la otra.
Prácticas generales adecuadas sobre reglamentación ya examinadas en este Capítulo, como la
creación de marcos favorables que propicien los incentivos, las inversiones, la liberalización, la
neutralidad en materia de tecnología y la concesión de licencias unificadas (véase la sección 2.1.1),
sin olvidar el tratamiento equitativo, se aplican asimismo a la reglamentación de la banda ancha y
pueden contribuir a facilitar la implantación de servicios de banda ancha y el acceso a los mismos
por parte de diversos operadores así como las innovaciones tecnológicas.
Con respecto a la evolución y reglamentación de la banda ancha, las siguientes cuestiones adquieren
especial interés:
•
Liberalización del mercado e incentivos para la instalación de la red, incluido el examen
sobre la desagregación del bucle local o el acceso a productos al por mayor, véase la
sección 2.5.1.
•
Precios internacionales de la anchura de banda, liberalización de las vías de acceso,
intercambio de tráfico nacional y espectro destinado al suministro de servicios de banda
ancha inalámbrica innovadores, véase la sección 2.5.2.
•
Planificación de servicios en convergencia con marcos aplicados a modelos comerciales no
tradicionales, como VoIP, incluidas medidas de política para estimular la demanda, véase la
sección 2.5.3.
El fomento de iniciativas nacionales y regionales sobre redes troncales de fibra, acceso abierto y
compartición de infraestructura también contribuye a la evolución de la banda ancha, tema que se
analiza en detalle en la sección 3.4.
2.5.1
Liberalización del mercado e incentivos para la instalación de la red
La reglamentación debe facilitar la entrada en el mercado de más operadores y modalidades de
prestación de servicios, incluida la liberalización de restricciones a la propiedad extranjera. Por
ejemplo, en virtud de la política sobre banda ancha implantada en 2004 en Pakistán, las autoridades
públicas han eliminado todo tipo de restricciones al número de proveedores de servicios de banda
81
ancha en el mercado y, al mismo tiempo, simplificado el proceso de concesión de licencias,
aglutinando datos, ISP y servicio de información electrónico (EIS) en una sola licencia genérica.
Los enfoques reglamentarios que respaldan la evolución de la banda ancha suelen hacer frente a la
liberalización del mercado en el marco de dos contextos principales:
•
redes de telecomunicaciones ya existentes; o
•
redes de telecomunicaciones menos adelantadas.
En las estrategias destinadas a redes de telecomunicaciones ya existentes se examinan cuestiones
relativas a la entrada en el mercado de otros proveedores de servicio en un mercado atendido
tradicionalmente por uno o más proveedores históricos. Los países desarrollados que ya disponen de
servicios y proveedores, fomentan habitualmente tanto la competencia de servicios como de
infraestructura.
En los países en desarrollo que disponen de redes menos adelantadas, especialmente en zonas
rurales y aisladas, las estrategias formuladas suelen dar prioridad a la evolución de la red de
infraestructura a través de la liberalización del mercado y la promoción de otras formas de
suministro de banda ancha inalámbrica.
Desagregación del bucle local
En ciertos países desarrollados, la reglamentación del acceso al por mayor del bucle local, incluida
la desagregación total de bucle local, ha facilitado la evolución de la banda ancha. Estas medidas
pueden ser acertadas en mercados desarrollados que cuentan con una red fija tradicional amplia y
suficientemente desarrollada ya que permite el acceso de nuevos operadores al usuario sin
necesidad de efectuar importantes inversiones en la instalación de la red, lo cual supone un estímulo
a la competencia de servicios. Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo afrontan una
situación fundamentalmente distinta puesto que aún es necesario impulsar la implantación y
crecimiento de la red, y los operadores tienen que recuperar todavía los costos de sus
inversiones [1]. Por consiguiente, el costo de servicios desagregados será más elevado y el estímulo
a la competencia de servicios, menos atractivo. Por este motivo, la desagregación del bucle local
sólo resulta el enfoque más propicio para unos pocos países en desarrollo. En su lugar, es posible
que los organismos reguladores de esos países tengan que ofrecer incentivos para la instalación de
la red, y facilitar la competencia en materia de red, combinada con enfoques que tienen en cuenta la
compartición de la red troncal (llegado el caso). Con todo, algunos países en desarrollo están
adoptando otras formas de desagregación, como el acceso a trenes de bits, y nuevos mercados, con
mayor difusión de redes fijas, adoptan también la desagregación total del bucle local.
Incentivos a la instalación de la red
El fomento de la instalación de la red de banda ancha en un mercado sujeto a la competencia en que
el objetivo y las fuentes de ingresos principales de los operadores siguen guardando relación con la
telefonía, exige un sistema de incentivos para garantizar la evolución hacia los servicios de banda
ancha. Entre otros, esos incentivos son los siguientes:
•
Considerar incentivos fiscales con miras a la instalación de fibra óptica por métodos más
baratos (por ejemplo, microondas) para el despliegue de la red.
•
Determinar si las condiciones del mercado son propicias al establecimiento de una o varias
redes troncales en las que los operadores que compiten compartan la anchura de banda; en
este último caso, crear políticas de acceso abierto a las redes troncales [2].
•
Establecer un régimen de concesión de licencias que requiera la compartición de
infraestructura y el acceso abierto a redes de banda ancha.
82
•
Promover los emplazamientos centrales de proyectos de redes de infraestructura (por
ejemplo, carreteras, transmisión de electricidad, red troncal de fibra) cuando deban incluir
conductos a los que puedan tener acceso varios posibles operadores, y promover también
políticas de acceso abierto.
Puede citarse como ejemplo de incentivos que podrían fomentar la instalación de la banda ancha el
caso de Telstra y Hutchison, operadores de servicios 3G en Australia que, para aumentar la
cobertura y reducir los costos de ambos, comparten las instalaciones de la red de acceso
inalámbrico. Otro ejemplo es el de la red troncal de banda ancha y la red de cable SINGAPORE
ONE que explota el Gobierno de Singapur como red de uso compartido con acceso abierto y
condiciones de explotación [3].
Metodología progresiva para zonas rurales
En zonas rurales donde la conectividad constituye un problema importante, la creación de planes de
instalación progresiva que incorporan la banda ancha gracias a numerosos proyectos y programas
diversos puede reducir el riesgo de que los planes nacionales de instalación sean onerosos. Si bien
el objetivo es una instalación rápida en todo el territorio, las iniciativas de instalación progresiva
pueden servir de pruebas que aporten experiencia e información valiosa sobre demanda, requisitos
de apoyo, costos de explotación, etc., tanto para los poderes públicos y reguladores como para el
sector privado y los usuarios. En la nota práctica Dos ejemplos de enfoques progresivos: Tanzanía y
Macedonia supra se explica esta metodología.
Notas finales
[1]
La misma lógica se aplica en los Estados Unidos con respecto a la implantación de fibra
hasta el hogar (FTTH): no se aplica la desagregación porque la FCC reconoce que los
inversores deben, en primer lugar, recuperar sus gastos de inversión.
[2]
Véase también documento de trabajo del GSR 2008: Extending Open Access to National
Fibre Backbones in Developing Countries (Ampliar el acceso abierto a las redes troncales
de fibra óptica en los países en desarrollo) http://www.itu.int/ITUD/treg/Events/Seminars/GSR/GSR08/discussion_papers/Cohen_Southwood_web.pdf
[3]
Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de
Telecomunicaciones 2006 – La Reglamentación en el mundo de la banda ancha,
páginas 61-64.
Nota práctica
Dos ejemplos de metodologías progresivas: Tanzanía y Macedonia.
2.5.2
Anchura de banda internacional, liberalización de las vías de acceso e intercambio de
tráfico nacional
La competencia en materia de conectividad internacional (por ejemplo, cables submarinos) y acceso
a los servicios, como las vías de acceso internacional y a Internet, constituyen un elemento esencial
de la reducción del costo de la anchura de banda y los precios de la banda ancha para los usuarios.
La creación de marcos reglamentarios eficaces para la interconexión y las vías de acceso que
incorporen nuevos modelos de compartición y emplazamiento común, y eliminen los obstáculos
contra redes privadas, públicas e internacionales ya existentes, es importante para alentar a los
operadores del mercado nuevos y actuales a proponer servicios de banda ancha y otros servicios.
En el documento de referencia International Sharing: International gateway liberalization –
Singapore’s experience se describe un ejemplo del proceso destinado a liberalizar la vía de acceso
internacional y garantizar la capacidad de anchura de banda a precios más bajos. En Singapur, la
83
Infocomm Development Authority (IDA) solicitó al titular de licencia dominante que suministrara
una oferta de interconexión de referencia (RIO), reglamentó el emplazamiento común en la estación
de aterraje de cable submarino así como los servicios de conexión y los precios, y coordinó el
proceso de aterraje de cables submarinos, ofreciendo un sistema de ventanilla única. En el pasado,
los proveedores de cable submarino debían ponerse en contacto con diferentes entidades públicas.
TRAI, el organismo regulador indio, ha adoptado una reglamentación similar.
Debido a la política de banda ancha instaurada en Pakistán en 2004, el intercambio de tráfico
nacional y regional entre proveedores de servicio Internet (ISP) locales ocupa un lugar destacado ya
que reduce la dependencia a la conexión internacional al IP, todavía onerosa. Esa política va aún
más lejos puesto que fomenta la creación de una Intranet nacional que proporcionará servicios IP
domésticos. Se prevé que, de esta manera, se incentivará la creación de contenido y servicios de
servidores locales.
Documentos de referencia
Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones
2006 – La Reglamentación en el mundo de la banda ancha, páginas 61-64.
International Sharing: International gateway liberalization – Singapore’s experience, Infocomm
Development Authority of Singapore (IDA), en Unión Internacional de Telecomunicaciones,
Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2008 – Acceso abierto y compartición de
infraestructura.
Gateway Liberalisation – Stimulating economic growth, GSM Association, 2007.
Política de banda ancha, 22 de diciembre de 2004, Ministerio de Tecnologías de la Información,
Gobierno de Pakistán.
TRAI, Consulta sobre acceso a instalaciones esenciales (incluidas las instalaciones de aterraje de
cables submarinos).
TRAI, reglamentación del acceso a instalaciones esenciales de estaciones de aterraje de cables en
el marco de las telecomunicaciones internacionales, 2007.
2.5.3
Planificación de servicios en convergencia y estímulo de la demanda
Convendría que los enfoques reglamentarios que respaldan el desarrollo de la red de banda ancha
tuvieran en cuenta la eventualidad de una convergencia de numerosos servicios (telefonía, datos y
banda ancha) por redes IP. Es necesario examinar los enfoques destinados a la coexistencia de
servicios ya existentes, como la telefonía, y nuevos servicios en competencia, como VoIP, e
integrarlos en estrategias de reglamentación así como la evolución de redes sin IP a redes en
convergencia. La gran demanda de nuevos servicios como VoIP y la eficacia en relación con los
costos de utilizar numerosas topologías de red y bandas del espectro en la prestación de servicios
existentes (por ejemplo, las llamadas internacionales) aumentará la demanda de redes de banda
ancha, así como de su implantación. Se deben poner en marcha mecanismos de reglamentación
efectivos para abordar temas como la interconexión, la utilización del espectro y la coexistencia de
servicios nuevos y tradicionales.
Atribución flexible y usos técnicos del espectro de banda ancha
La gestión eficaz del espectro para el acceso inalámbrico de banda ancha admite la utilización de
una variedad de tecnologías para proporcionar servicios de banda ancha y servicios afines. Entre las
medidas a considerar con miras a facilitar una atribución favorable del espectro pueden citarse las
siguientes:
84
•
•
Considerar la atribución libre de ciertas partes del espectro exentas de licencia. Se alentará
de esta forma la demanda de banda ancha y el despliegue de la red, como ya se ha
observado en varios países con respecto a aplicaciones WLAN con tecnología Wi-Fi.
Incluir en la concesión de licencias del espectro medidas que permitan la flexibilidad
técnica en la experimentación y ampliación de capacidades del espectro.
Políticas armonizadas y enfoques para VoIP y el sector privado
La difusión alcanzada por servicios VoIP baratos está fomentando la demanda de instalación de
redes de banda ancha y de uso compartido de esas redes. Sin embargo, la falta de coherencia en la
reglamentación de servicios VoIP en todo el mundo ha creado condiciones que, en ciertos casos,
perjudican y, en otros, favorecen a los proveedores de servicios existentes. Ello ha dado lugar en
numerosos países a la prohibición absoluta de servicios VoIP. Es indispensable disponer de marcos
reglamentarios que resuelvan los problemas esenciales de las partes interesadas mejorando la
viabilidad y tratamiento equitativo del sector privado.
En los enfoques reglamentarios podrían tenerse en cuenta las siguientes medidas:
•
Los marcos reglamentarios correspondientes a los servicios telefónicos no son adecuados
para aplicarlos a los proveedores de servicios VoIP y deben adaptarse a cada situación.
•
Se deben determinar nuevas estructuras de precios ya que las tasas basadas en los puntos de
origen y terminación de las llamadas no guardan demasiada relación con los servicios
VoIP.
•
Son necesarios marcos de acuerdos de interconexión complementarios entre redes con
conmutación de circuitos y redes IP.
•
Elaboración de estrategias que promuevan cambios progresivos y la adaptación.
•
Identificación y clasificación de servicios VoIP.
•
Formulación de enfoques de transición con miras a un mundo completamente IP.
Fomentar el conocimiento del público y estimular la demanda
Debido a los altos costos que representa la instalación de redes de banda ancha, especialmente en
zonas rurales y aisladas, los poderes públicos deben contribuir al desarrollo fomentando el
conocimiento del público y estimulando la demanda. Por ejemplo, los organismos reguladores
podrían colaborar con otros ministerios para promover el avance y la ampliación de servicios de
cibergobierno que, a la vez, estimularán la demanda de servicios de banda ancha. Los servicios de
cibergobierno pueden mejorar las posibilidades y los servicios de comunicaciones de los
ciudadanos, especialmente los que pertenecen a sectores pobres y marginales de la sociedad que
carecen de cualquier otro tipo de acceso a informaciones, servicios y posibilidades esenciales. Entre
los enfoques destinados a fomentar el desarrollo de la banda ancha, pueden mencionarse los
siguientes:
•
Respaldar contenidos Internet de interés local en el idioma local.
•
Disminuir el costo de los terminales de usuario mediante la reducción de los derechos de
importación y otros gravámenes, y posiblemente mediante la subvención a equipos de
banda ancha en las escuelas.
•
Informar a los ciudadanos sobre las ventajas de la banda ancha y, al mismo tiempo,
aumentar sus conocimientos de Internet.
•
Proporcionar un marco jurídico para el cibercomercio y otras aplicaciones.
•
Procurar que los usuarios tengan la información necesaria sobre los proveedores y las
opciones en materia de precios así como sobre las tecnologías disponibles.
85
La nota práctica Plan de banda ancha de Malasia – Estímulos al sector privado facilita una
información más detallada sobre la manera de incluir el fomento del desarrollo de la banda ancha en
una estrategia nacional, especialmente en las zonas insuficientemente atendidas.
Por último, los organismos reguladores deben garantizar la representación de los usuarios y los
intereses públicos en el proceso de elaboración de políticas. Los usuarios no deben estar al margen
de este proceso a fin de que las estrategias relativas a la banda ancha estén en armonía con la
demanda del público en materia de servicios de banda ancha.
Documentos de referencia
Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones
2006 – La Reglamentación en el mundo de la banda ancha.
Notas prácticas
Plan de banda ancha de Malasia – Estímulos al sector privado.
86
3
Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal
En el capítulo 3 se resumen los principales enfoques que pueden aplicar los reguladores y las
esferas normativas en la consecución de los objetivos de acceso y servicio universal (ASU). En el
punto 3.1 se describe el contexto histórico de la política de servicio universal (SU), junto con un
análisis de los enfoques tradicionales no favorables a la competencia (administrativos) que se han
aplicado, fundamentalmente en los países desarrollados, en el curso de los últimos decenios. Los
métodos tradicionales no favorables a la competencia no son pertinentes para los países en
desarrollo y por ende se examinan únicamente a título de contexto.
En el punto 3.2 se presenta la forma de iniciativa especializada que está ganando terreno en los
mercados liberalizados: competencia para obtener subvenciones de los Fondos de Acceso y Servicio
Universal (FASU).
En el punto 3.3 se considera la importancia de las iniciativas no gubernamentales y comunitarias en
el establecimiento de una política ASU sólida, con inclusión de los programas sobre teléfonos de
aldea, las redes comunitarias y las estrategias de acceso público a Internet.
En el punto 3.4 se describe la importancia que reviste la aplicación de una política de acceso abierto
a infraestructuras esenciales tales como las pasarelas internacionales y las redes troncales, así como
las opciones y modelos para compartir infraestructuras de red.
En el punto 3.5 se describen algunos otros enfoques e iniciativas encaminados a promover el ASU,
con inclusión de la experiencia de las cooperativas y las licencias rurales o regionales para la
prestación de servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. En este punto se examinan
asimismo las situaciones hipotéticas para las cuales esos modelos podrían ser más adecuados,
incluido el desarrollo de la banda ancha. Se proporciona asimismo una visión de conjunto de las
radiocomunicaciones locales o comunitarias en diversos países, así como las lecciones extraídas.
3.1
Obligaciones del operador tradicional
En esta sección se describe la reciente evolución de las obligaciones de servicio universal y acceso
universal, basándose principalmente en la experiencia de los países industrializados. Aunque en
general no se aplica a la realidad de los países en desarrollo, la historia reciente del SU y las OSU es
importante para comprender los enfoques y políticas adoptados recientemente, según se examina en
las secciones subsiguientes.
El concepto de SU existía antes de la liberalización, y en el punto 3.1.1 se analizan sus
características y cambios.
Es probable que en los entornos de red relativamente maduros, una vez que se hayan determinado
los objetivos (por ejemplo, los objetivos de penetración en zonas mal atendidas o el establecimiento
de cabinas telefónicas públicas de previo pago en ciertos emplazamientos) y se haya llegado a la
conclusión de que las fuerzas del mercado por sí solas no pueden garantizar el logro de esos
objetivos, el regulador tratará de que el sector industrial alcance dichos objetivos. En el punto 3.1.2
se examinan los métodos para designar a un proveedor de SU tras la apertura del mercado y en el
punto 3.1.3 se exponen los métodos para la distribución de fondos con destino al SU.
En el punto 3.1.4 se describe un método con el fin de recaudar fondos para el SU mediante la
imposición de tasas de déficit de acceso.
87
3.1.1
El servicio universal en la época del monopolio
El tema del monopolio es ajeno a la realidad de hoy en día en los países en desarrollo. Una multitud
de proveedores e inversores ofrecen grandes oportunidades para el desarrollo de las redes y las
tecnologías más recientes, pero las consecuencias de la historia permanecen vívidas en la situación
actual de algunos países industrializados, en las publicaciones literarias y en la mentalidad de
algunas personas. En los países en los cuales la liberalización se ve retardada por obstáculos
políticos o jurídicos, la persistencia de las obligaciones del operador tradicional sólo debe
considerarse, en el mejor de los casos, como una medida temporal y provisional.
Por lo general antes de la liberalización sólo existía un operador de red en una zona (o país), el cual
debía cumplir con todas las obligaciones sociales pertinentes, sobre todo cuando dichas
organizaciones eran departamentos estatales. A menudo las obligaciones de servicio universal
(OSU) no eran explícitas, sino que se consideraban como parte del mandato general de la
organización en la esfera del servicio público. Rara vez se reconocían pérdidas concretas y era poco
probable que ésta pudiera justificarse objetivamente, puesto que no se disponía de información
contable adecuada. En los casos en los cuales se reconocía una pérdida, se suponía que ésta debía
cubrirse con subvenciones cruzadas internas. No se veía en ello ninguna injusticia, ya que el
cumplimiento de las obligaciones sociales redundaba en beneficio de los intereses de la sociedad, y
los clientes de la organización -quienes en última instancia sufragaban el costo- representaban la
mayor parte de la sociedad.
Cuando se empezó a considerar la liberalización, numerosos operadores tradicionales aprovecharon
en un principio sus funciones sociales con el fin de concertar los acuerdos preferidos para el nuevo
régimen. Cuando se perdía una batalla contra la liberalización, a menudo los operadores
tradicionales argumentaban a favor de la imposición de tasas de déficit de acceso o de la
financiación compartida de las OSU. Con frecuencia ello apuntaba más a cargar a sus nuevos
rivales que a ganar unos beneficios apreciables y directos para sí mismos [1]. En general, las
obligaciones se preservaban y se formulaban de manera explícita por primera vez. Poco se deliberó
sobre el contenido de las obligaciones y no se entabló debate alguno sobre quién debía cumplir con
dichas obligaciones: el operador tradicional era el único candidato. Con frecuencia las obligaciones
consistían únicamente en una declaración de la práctica habitual. Una de esas declaraciones figura
en la Nota práctica Obligaciones de servicio residencial del operador tradicional en Nueva
Zelandia en 1993.
En un mercado en proceso de liberalización, la imposición de OSU únicamente al operador
tradicional está en pugna con el objetivo de propiciar la igualdad de condiciones. No obstante,
algunos países desarrollados han recurrido a la designación OSU administrativa, según se examina
en el punto 3.1.2, aunque la tendencia actual apunta a unos procedimientos más competitivos. A
menudo el operador tradicional utiliza las OSU como una excusa para retrasar el reequilibrio de las
tarifas, la concertación de acuerdos de interconexión equitativos y el suministro de acceso a su
pasarela internacional y a su red básica nacional a precios de mercado basados en el costo. Un
mercado en proceso de liberalización deja de lado las obligaciones forzadas para adoptar un
régimen a tenor del cual el costo de suministro de acceso y servicio universal (ASU) se comparte de
manera proporcional entre todos los participantes en la industria y todos los agentes que tienen
oportunidad de participar en el suministro de ASU, por lo general en el marco de un mecanismo
competitivo.
Notas finales
[1] Universal Service Obligations in a Competitive Telecommunications Environment, número 38
de la serie ICCP (Patrick Xavier, OCDE, 1995); y Universal service in telephone history: a
reconstruction (Milton Mueller), Telecommunications Policy, julio de 1993, páginas 352-369.
88
Notas prácticas
Obligaciones del servicio residencial del operador tradicional en Nueva Zelandia en 1993.
3.1.2
Designación OSU administrativa tras la apertura del mercado
Poco tiempo después de proceder a la apertura del mercado, a menudo los países desarrollados
introducen procedimientos administrativos y no competitivos para designar a una empresa con el
cometido de cumplir con una obligación de servicio universal (OSU). Se recurre a estos
procedimientos cuando existe un solo candidato capaz de dar cumplimiento a las OSU, a pesar de
que el sector esté abierto a la competencia, porque los nuevos operadores aún están lejos de poder
suministrar un servicio a escala nacional. Por lo general sólo se considera capaz de hacerlo a un
operador tradicional, ya que con frecuencia éste es el que proporciona una cobertura de línea fija
casi total.
En reconocimiento a esta probabilidad, la Unión Europea exige que los procedimientos de
designación OSU sean "eficaces, objetivos, transparentes y no discriminatorios..." pero no
forzosamente competitivos. Cuando no se organiza una licitación abierta, la UE prefiere que la
designación sea:
•
abierta, en el sentido de que tanto la especificación de la obligación con la que se ha de
cumplir como la propuesta del proveedor designado se divulguen públicamente;
•
objeto de consulta pública;
•
desglosada en sus componentes (geográficos o funcionales), de modo que se pueda designar
a más de una empresa; y
•
de duración moderada.
Algunos países de la Unión Europea han optado por designar proveedor de servicio universal al
operador que cuenta con un poder mercantil apreciable en el mercado de acceso al por menor.
Dado que su mercado liberalizado es más maduro, actualmente la Unión Europea apunta hacia unos
procedimientos de designación más competitivos, dirigidos por los nuevos Estados Miembros.
En 2006 Estonia actuó como pionero al ser el primer Estado Miembro que designó como proveedor
SU a otro operador, en el marco de un procedimiento de licitación abierta. Se trata de la empresa
finlandesa Elisa, en vez del operador tradicional.
A veces los procedimientos administrativos resultan adecuados para los países en desarrollo,
cuando no se justifican los gastos generales de un procedimiento de compras competitivo; éste
puede ser el caso si:
•
el volumen de trabajo que se ha de efectuar es reducido y un candidato está evidentemente
bien situado para hacerlo (por ejemplo, una empresa de telefonía celular que presta servicio
a una o varias aldeas en un nicho de cobertura);
•
la participación local es un elemento fundamental y existe un solo participante local creíble
(por ejemplo, una organización local que dirige un telecentro);
•
hay pocos proveedores potenciales y es poco probable que éstos entren en una competición
auténtica (por ejemplo, si la oportunidad está abierta únicamente a un duopolio de
operadores titulares de licencias).
Los procedimientos administrativos también pueden ser la modalidad preferida si un país carece de
la capacidad necesaria para organizar y dirigir una competencia abierta y equitativa.
89
Directrices para los procedimientos administrativos
Las directrices para los procedimientos administrativos deberían basarse en los principios de
transparencia, objetividad y exposición a la libre competencia eventual. Los procedimientos
deben incluir los siguientes elementos:
•
una especificación de las tareas que se han de realizar, con metas concretas y realistas,
incluido el plazo en el cual se deben llevar a cabo;
•
una propuesta de la organización que ha de efectuar dicha tarea;
•
una revisión y verificación de que la propuesta satisface las normas requeridas; y
•
un contrato entre el regulador (u otra entidad concesionaria) y la organización ejecutoria, en
el que se indique claramente lo que se debe hacer y en el que se prevea un recurso en caso
de un desempeño inadecuado. En el contrato también se deberían estipular todas las
disposiciones financieras y los límites de compensación para el operador, en su caso.
OSU susceptibles de competencia
Entre 2001 y 2004 Australia atravesó por un periodo experimental de obligaciones de servicio
universal (OSU) susceptibles de competencia: aunque Telstra conservó las obligaciones, otras
empresas podían ofrecer o competir para asumir esas obligaciones y recibir subvenciones en
ámbitos concretos, en lugar de Telstra. En realidad ninguna otra empresa formuló ofertas, pero se
consideró que el experimento había sido una demostración útil de que las subvenciones OSU
recibidas por Telstra eran justas. La Nota práctica Australia y el suministro de OSU susceptibles de
competencia contiene una reseña de esta experiencia y de las lecciones extraídas.
Notas prácticas
Australia y las OSU susceptibles de competencia.
3.1.3
Asignación administrativa de financiación para el servicio universal
Tan pronto como se dispone de financiación para el suministro del servicio universal (SU), éste
resulta más interesante para los proveedores. En el marco de una prestación SU financiada, es
posible conceder contratos y financiación mediante una licitación competitiva, según se examina en
el punto 3.2 y con mayores detalles en el Capítulo 8. Pero cuando las redes ya se encuentran en una
fase de desarrollo avanzada y la obligación consiste fundamentalmente en mantener las
instalaciones existentes en vez de proceder a nuevas instalaciones, a menudo el operador tradicional
se encontrará en mucho mejores condiciones que cualquier nuevo operador para cumplir con dicha
obligación. En este contexto, se han concebido procedimientos administrativos para la asignación
de financiación con destino al servicio universal. Estos procedimientos administrativos se aplican,
por ejemplo, en los Estados Unidos de América, Canadá, Australia y Francia.
Estimación de los costos de prestación del servicio universal
Todos los procedimientos para el pago administrativo (frente al competitivo) de una compensación
a los operadores que reciben o aceptan las obligaciones del servicio universal están basados en
cálculos del gasto en que incurre la empresa que cumple con dichas obligaciones. Normalmente
éstos son costos netos evitables. En un estudio realizado en la Unión Europea [1] se proporciona
una explicación cabal de la correspondiente teoría económica y su aplicación, a tenor de la cual:
•
"neto" significa que las ganancias que la empresa obtiene del cumplimiento de la obligación
se sustraen de los costos. Esas ganancias incluyen ingresos directamente atribuidos a la
obligación, como los importes pagados por los clientes que están conectados a causa de
ésta. En ocasiones éstos también incluyen ingresos atribuidos indirectamente, como los de
las llamadas entrantes a las zonas sujetas a subvención. Otras veces éstos también incluyen
90
•
beneficios intangibles o intrínsecos, como los que se indica en la Nota práctica Posibles
ventajas que entraña el ser un proveedor OSU; estas últimas son difíciles de estimar pero
podrían ser apreciables; y
"evitable" significa que sólo se tomarán en cuenta los costos en los cuales no se hubiera
incurrido en ausencia de la obligación. Por ejemplo, si se presta un servicio a un cliente
distante desde una central existente, el costo incremental de conectarlo a la central es un
costo evitable, pero el costo de la central propiamente dicha no lo es.
El cálculo de los costos y beneficios pertinentes con fines de financiación de las OSU es una vasta
tarea. Los cálculos del costo de las telecomunicaciones nunca son transparentes, pues entrañan
elementos de juicio y atribuciones que son hasta cierto grado arbitrarios y estimados. Dado que
pueden estar en juego grandes transferencias entre industrias, es importante que esos cálculos sean
lo más exactos posible. La elección de la metodología de fijación de costos que se ha de utilizar es
importante y, en última instancia, ésta debe ser práctica y aceptable para todas las partes.
Todos los países mencionados en esta sección disponen de modelos elaborados para la fijación del
costo de la OSU, cuyo empleo exige una competencia técnica especializada. Dichos modelos
también recurren al sector industrial para proporcionar insumos de datos bien fundamentados. A su
vez, a menudo esos datos requieren sistemas de contabilidad muy desarrollados, que las empresas
no establecerían por razones estrictamente económicas. Véanse las notas [2] de Francia y [3] de
Corea.
Razones de la escasa utilización actual de financiación OSU administrativa
La dificultad para estimar costos aceptablemente es una de las razones por las cuales muy pocos
reguladores de Europa han implementado este sistema, aun cuando la Directiva sobre servicio
universal les autoriza a hacerlo, si estiman que el costo ha pasado a ser una carga injusta para el
proveedor designado.
Algunos reguladores han estimado que los beneficios intangibles que entraña el suministro de OSU
(tales como el reconocimiento de la marca, los ingresos por llamadas para los clientes con bajo
nivel OSU, la comercialización y la publicidad positiva pese a tener dimensiones inciertas, son
suficientemente voluminosos como para superar a los costos netos tangibles. En todo caso,
conforme a este régimen, los proveedores OSU característicos son operadores tradicionales con una
cuota elevada en el mercado de líneas fijas (con frecuencia superior al 80%). Dado que las
contribuciones para la financiación SU compartida son proporcionales a la cuota del mercado, el
apoyo financiero adicional que recibiría el proveedor SU sería probablemente una pequeña porción
de la pérdida neta calculada. Esto podría ser inferior a los gastos generales inherentes al
funcionamiento de un fondo compartido, sin contar el costo que entraña el cálculo del importe de la
compensación adeudada.
Actualmente se está volviendo a definir la cuestión del servicio universal, pues algunos operadores
móviles han obtenido una porción mucho mayor del mercado total y logrado una ubicuidad casi
absoluta. Asimismo, el desarrollo de la banda ancha e Internet exige una redefinición del servicio
universal y de la forma de lograrlo, para lo cual tal vez sea necesaria una asignación competitiva.
Por ésta y otras razones, la antigua práctica de estimar el costo y asignar la responsabilidad de las
OSU a los operadores sigue siendo una propuesta inviable o poco interesante en los países europeos
más avanzados.
Actualmente en los Estados Unidos se está revisando el sistema de financiación SU en zonas de
costo elevado. En el curso del pasado decenio el valor total de la financiación en zonas de costo
elevado se ha triplicado para alcanzar la cifra de 4 000 millones USD por año, y es probable que se
aplique un tope de emergencia para evitar que ese valor siga aumentando. Como parte de esa
revisión, la Junta Mixta Federal-Estatal está considerando la introducción de subastas, basadas en la
91
experiencia de los países en desarrollo, pero modificadas para adaptarlas a las condiciones de los
Estados Unidos. De ese modo se determinará el monto de la financiación que estaría disponible.
Muchos comentadores estiman que, con esa finalidad, las subastas son más eficaces que los
procedimientos administrativos [4].
En 2004 Australia llevó a cabo una revisión que condujo a la decisión de basar la futura
financiación del SU en estimaciones y no en un modelado detallado. Las estimaciones se obtienen
aplicando las tendencias de los elementos de costos -por lo general una reducción anual que oscila
entre el 5% y el 10%- a los costos totales previamente modelados. En la figura a continuación se
ilustra cómo se están reduciendo actualmente las subvenciones totales, así como el aumento de la
proporción de las subvenciones del servicio universal procedentes de fuentes ajenas al principal
proveedor OSU (Telstra); la última vez que se evaluó esa proporción, ésta había aumentado al 30%.
Para mayores detalles, véase infra el documento de referencia para el caso de Australia.
Notas finales
[1] Costing and Financing Universal Service Obligation in a Competitive Telecommunications
Environment in The European Union, Wissenschaftliches Institut für Kommunikationsdienste
(WIK). Este informe y The future of Universal Service in telecommunications in Europe (Analysys)
figuran entre los Informes de consultoría para la Unión Europea en 1997 y otros años en:
http://ec.europa.eu/archives/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/Study-en.htm.
[2] El Organismo Regulador Francés, ARCEP, ha divulgado documentación completa sobre el
enfoque francés para la prestación del servicio universal, con inclusión de sus costos y su
financiación, en www.arcep.fr/index.php?id=8102.
[3] El sitio electrónico www.aptsec.org/Program/SG/SG1/APT%20full%20paperUSO%20costing2.doc contiene un documento coreano titulado Estimating the Cost of Universal
Service Obligation (Hyunmi Baek, Jaeho Byun and Eunjin Cho, ETRI, Corea del Sur, 2006), en el
92
que se utilizan como antecedentes los casos del Reino Unido, Francia, Italia, España, Australia y
Nueva Zelandia.
[4] En las tres referencias siguientes se proporciona información general sobre la financiación
actual del servicio universal en los Estados Unidos de América:
•
The Future of Universal Service [en los Estados Unidos de América]: A collaboration
between the Benton Foundation and the Institute for Information Policy en la Universidad
del Estado de Penn, www.benton.org/index.php?q=node/6004.
•
Consultation on the merits of using auctions to determine high-cost Universal Service
support (United States Federal-State Joint Board on Universal Service, agosto de 2006) y
posteriores declaraciones y consultas,
www.fcc.gov/wcb/tapd/universal_service/JointBoard/welcome.html.
•
Controlling Universal Service Funding and Promoting Competition Through Reverse
Auctions, James Stegeman, Dr. Steve Parsons, Robert Frieden, y Mike Wilson, 2006,
http://gullfoss2.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=6518540066.
Documentos de referencia
Review of the operation of the Universal Service Obligation and Customer Service Guarantee,
Departamento Australiano de Comunicaciones, Tecnologías de la Información y Artes, 2004.
Notas prácticas
Posibles ventajas que entraña el ser un proveedor OSU.
3.1.4
Tasas de déficit de acceso
Otro método tradicional para la financiación del servicio universal es el de las tasas de déficit de
acceso.
La expresión déficit de acceso se define como la pérdida en la que incurre una empresa telefónica al
proporcionar líneas de acceso si esto se considera como una actividad económica autónoma. Se
trata de la diferencia entre los costos totalmente atribuidos del suministro de líneas de acceso y los
ingresos atribuidos al suministro de esas líneas. Por lo general éste se calcula considerando los
arrendamientos de líneas más las tasas de instalación.
En la figura siguiente se ilustra la reducida proporción de países que siguieron utilizando este
método de financiación en el curso de los últimos seis años.
93
Figura – Utilización de diferentes métodos para la financiación del servicio universal
Necesidad de reequilibrar las tarifas para reducir los déficits de acceso
Habitualmente en el pasado los monopolios de telefonía fija fijaban el precio del arrendamiento de
las líneas muy por debajo de cualquier estimación razonable de los costos pertinentes. Éstos
recuperaban los costos principalmente a través de las tasas de las llamadas internacionales, que por
lo general se fijaban bien por encima del costo. Esta estructura de tarificación era muy común,
especialmente durante la fase mercantil masiva del crecimiento de redes, cuando numerosos
usuarios de renta media se abonaban al teléfono por primera vez. En ese momento la imposición de
unas tasas superiores hubiera disuadido a muchas de esas personas de abonarse, pero en su calidad
de nuevos usuarios telefónicos aún no se habían acostumbrado a realizar un gran número de
llamadas y podían sufragar unas tasas elevadas por las comunicaciones.
Por lo general los nuevos rivales apuntaban en primer lugar a los mercados de alto margen de los
clientes empresariales, así como a las llamadas de larga distancia e internacionales; ello implicaba
que el operador tradicional corría el riesgo de incurrir en grandes pérdidas a menos que
reequilibrase sus tarifas para estar más en consonancia con los costos subyacentes. Por lo tanto, era
necesario aumentar el precio de los arrendamientos de líneas para suprimir el déficit de acceso y
bajar al mismo tiempo las tasas de las llamadas para poder competir con los nuevos operadores.
Este tipo de reequilibrio tarifario ha tenido lugar en la mayoría de los países a una velocidad
variable. Naturalmente, éste favorece a los usuarios que hacen más llamadas y puede conducir a
unos costos más elevados para aquellos que hacen menos llamadas. Un reequilibrio lento podría
considerarse necesario por razones políticas, cuando se corre el riesgo de que un gran número de
votantes tenga que pagar al final facturas elevadas. En algunos países se ha favorecido el enfoque
de un reequilibrio más acelerado, protegiendo al mismo tiempo a determinados grupos reducidos de
usuarios con renta particularmente baja.
Algunos operadores tradicionales han argumentado con éxito que, durante los periodos de
reequilibrio y mientras permanecen los déficits de acceso, los nuevos rivales deberían contribuir a la
financiación del déficit. Por lo general, las tasas de déficit de acceso (access deficit charges, ADC)
resultantes se añadieron a las tasas de interconexión para el origen o la terminación de llamadas en
94
la red del operador tradicional, en reconocimiento de los beneficios que obtienen de esa red los
competidores.
Actualmente las ADC se consideran una idea mediocre, puesto que crean incentivos erróneos [1].
En la mayoría de los países en los que previamente éstas se habían adoptado, actualmente se están
suprimiendo gradualmente. Por ejemplo, el regulador de la India, TRAI, tras entablar consultas
anunció en 2007 una reducción de los ingresos totales procedentes de las ADC de 800 millones
a 500 millones USD, y subrayó que siempre se había previsto que el régimen ADC iba a tener una
vida limitada (de 2003 a 2008).
Notas finales
[1] Centro de Capacitación Virtual UIT/OFTA, Obligaciones del Servicio Universal – Las notas
en 2004 son:
•
Parte 3.2, enfoque de Hong Kong para el Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p3.htm#c3.
•
Parte 4, fijación del costo del Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p4.htm#d1.
•
Tasas de déficit de acceso, www.itu-coe.ofta.gov.hk/vtm/universal/faq/q10.htm.
3.2
Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal
Este capítulo contiene un resumen de los principales aspectos del mecanismo competitivo utilizado
para distribuir las subvenciones procedentes de los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU).
Los FASU tienen diferentes nombres, a saber: Fondos para el Acceso Universal, Fondos para el
Servicio Universal u otras designaciones. Algunos ejemplos de FASU con:
•
FITEL (Fondo de inversión en telecomunicaciones) en Perú;
•
RCDF (Rural Communications Development Fund – Fondo para el desarrollo de las
comunicaciones rurales) en Uganda;
•
USOF (Universal Service Obligation Fund – Fondo para la obligación del servicio
universal) en Mongolia e India; y
•
USPF (Universal Service Provision Fund – Fondo de provisión del servicio universal) en
Nigeria.
Casi todos estos fondos han sido creados en mercados incipientes y países en desarrollo, en el
contexto de mercados liberalizados, para proporcionar asistencia financiera con las siguientes
finalidades:
•
logro de los objetivos de servicios de telefonía e Internet a escala regional y rural;
•
apoyo a importantes usuarios tales como escuelas y clínicas de salud en lo que respecta al
acceso a Internet en ciertas regiones y zonas rurales;
•
apoyo a proyectos TIC por organizaciones comerciales y de desarrollo que proporcionan
contenido nacional y local, servicios y aplicaciones que estimulan la asimilación y
utilización de Internet;
•
apoyo a diversas actividades relacionadas con el desarrollo de servicios y redes equilibradas
a escala regional, tales como los puntos de intercambio Internet y los puntos de presencia
Internet regionales.
En el § 3.2.1 se describe la primera generación de FASU competitivos surgida en América Latina y
que en un principio se centró en el suministro de servicios de línea fija. En el § 3.2.2 se presenta la
95
siguiente generación de FASU, que tiene en cuenta la revolución inalámbrica y las necesidades en
lo tocante al desarrollo de la red básica y de Internet.
Todos los FASU utilizan un mecanismo de subasta inversa o subasta basada en el mínimo subsidio
(a tenor de la cual gana la oferta que exige el mínimo subsidio). Este mecanismo, también conocido
como Ayuda Basada en el Resultado (Output-Based Aid, OBA) se define como una estrategia para
utilizar subvenciones explícitas basadas en el rendimiento para apoyar el suministro de servicios
donde no se prevé que llegue el mercado, pero cuando ciertos intereses políticos justifican la
redistribución o financiación pública. Se proporcionan subvenciones OBA para facilitar el
suministro de servicios, por ejemplo, en zonas rurales, en las cuales el costo de la prestación del
servicio sumada a la posible limitación de los ingresos podría hacer que la prestación de dicho
servicio no resulte viable desde el punto de vista comercial. Un requisito fundamental para la OBA
es que la concesión del subsidio en una sola vez tenga como resultado la prestación de un servicio
que sea, en última instancia, autosuficiente y comercialmente viable. En el § 3.2.4 se examinan los
resultados obtenidos hasta la fecha por los FASU.
Actualmente las OBA son el método preferido para distribuir subsidios globales a los proveedores
de servicios de red con miras a alcanzar los objetivos de despliegue de servicios vocales e Internet
en ciertas zonas y comunidades distantes seleccionadas. Esta metodología se describe
detalladamente en el § 3.2.3 del Capítulo 7, donde se examinan las ventajas del enfoque FASU
competitivo.
3.2.1
Primeras generaciones de FASU competitivos – Servicios de línea fija
La primera generación de Fondos para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) en mercados
incipientes de América Latina se crearon en el decenio de 1990 con el fin de distribuir subvenciones
basadas en el principio de la licitación competitiva. La financiación se puso a disposición en el
marco de una subasta inversa o subasta basada en la subvención mínima (el ofertante que exige el
mínimo subsidio gana). Estos mecanismos competitivos se aplicaron en 1995, poco tiempo después
de la creación del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de Chile (en 1994).
El caso de Chile y otros casos que le siguieron poco tiempo después fueron únicos, por cuanto
también se utilizaron como un mecanismo de "ventanilla única", para que los posibles nuevos
operadores pudiesen competir con el operador tradicional en la obtención de licencias de acceso
universal en zonas que siempre habían tenido precariedad de servicios pero para las cuales se
ofrecía una subvención. Los principales servicios ofrecidos fueron cabinas telefónicas de red fija,
utilizando acceso inalámbrico o tecnologías de satélite (VSAT), que se ubicaron en emplazamientos
que en esa época se consideraban muy distantes de las zonas en las que cabía prever que los
operadores móviles prestaran servicio. En las Notas prácticas Chile: Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones y Perú: Experiencia del programa FITEL se proporcionan detalles y se
describen las lecciones extraídas en las primeras épocas de los FASU.
Gracias a dichos fondos, cinco países de América Latina concedieron licencias rápidamente a
operadores rurales. En el cuadro que figura a continuación se resumen las actividades de
financiación de los tres primeros fondos. Se establecieron varios otros fondos (aunque no todos
pasaron a ser operacionales) por ejemplo en Brasil, Argentina, República Dominicana, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua y Venezuela, tal como se puede apreciar en el Informe de Regulatel sobre los
FASU [1].
96
Cuadro: Reseña de la primera generación de FASU en América Latina
País
Chile
Perú
Nombre del
Fondo/Programa
Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones
Fuente de la
financiación
Presupuesto
estatal
Período
Localidades
atendidas
Subvención
máxima
disponible
(millones USD)
Subvención
concedida
(millones USD)
Subvención
por localidad
(USD)
1995-97
4,504
24,2
10,2
2,256
Telefonía
1998-99
1,412
14,4
9,8
6,919
Telefonía
2000
143
1,9
1,8
12,727
Telecentros
2002
293
n/d
5,0
17,065
Internet en escuela rurales
2004
667
n/d
6,5
12,727
Red troncal de fibra
2007
n/d
n/d
2,7
n/d
1998-2000
213
5,1
5,1
23,937
Telefonía
1999-2003
2,170
50,0
12,1
5,575
Telefonía
2000-2003
2,520
59,5
30,7
12,163
Telefonía
2001-2004
1,614
12,9
11,4
7,061
Acceso a Internet
2006
68
1,43 (experimental)
1,43
21,029
Fondo de Inversión en
Telecomunicaciones (FITEL)
1% gravamen
del operador
Banda ancha
2007
1,050
9,0
Acceso a Internet, telefonía
pública, telefonía residencial
2007
3,010 total
18,6
15,1
5,104
2,840
Internet
1,535
telefonía
Colombia
1999
6,745
70,6
36,0
5,361
Telefonía
2002
3,000
47,0
15,0
5,033
Internet
1999
670
7,0
9,781
2000
270
8,0
30,242
2002
500
44,0
88,997
2004-2005
3,000
escuelas
102,7
27,213
Fondo de Comunicaciones
(Compartel)
Gravamen del
operador y
contribución
estatal
Centros de acceso comunitario
Internet
Centros de acceso comunitario
Internet
Centros de acceso comunitario
Instituciones públicas y banda
ancha
624 oficinas
de la ciudad
120 hospitales
Fuente: Conjunto de herramientas para la reglamentación de las TIC de la UIT-infoDev – Módulo ASU.
Como se ilustra en el cuadro anterior, dos de los primeros fondos recibían financiación directamente
de contribuciones estatales, mientras que otros dos recibían una contribución mediante la
imposición de un gravamen a los operadores (en un caso hubo tanto contribuciones estatales como
gravámenes al operador). En otros de los primeros fondos, como en el de Guatemala, también se
obtuvo financiación a partir de los derechos cobrados por las subastas de espectro radioeléctrico, así
como de gravámenes al operador.
Durante los primeros años, la cuantía media de las subvenciones licitadas y concedidas para
telefonía fue inferior a la mitad de la subvención máxima ofrecida por los fondos. Este beneficio fue
97
el resultado del mecanismo competitivo utilizado y del hecho de que éstos ofrecían a los nuevos
operadores una oportunidad para obtener su primera licencia de explotación y sus primeras
atribuciones de frecuencias radioeléctricas. No obstante, la gama de experiencias fue muy amplia,
pues varió desde subvenciones nulas en algunos de los primeros concursos chilenos hasta casi
un 100% de las sumas ofrecidas en las últimas rondas.
Aunque indudablemente el acceso a Internet puede redundar en beneficio de las comunidades, cabe
también señalar que en las competencias posteriores para el suministro de acceso a Internet las
subvenciones por comunidad fueron muy superiores, y aunque no se dispone de datos sobre las
cantidades concretas, se estima que la reducción resultante del proceso de licitación fue muy
inferior. Lo mismo ocurrió en todos los posteriores concursos FASU organizados en otros sitios,
principalmente a causa del bajo nivel de sustentabilidad financiera que se puede lograr con los
servicios Internet. El número de usuarios iniciales de servicios Internet suele ser inferior al
correspondiente número de usuarios de telefonía; una proporción menor del mercado puede
permitirse poseer ordenadores personales, el ritmo de asimilación es más lento y en general los
estamentos más pobres del país consideran que los servicios Internet suponen un elevado riesgo de
inversión.
Es necesario que cada uno de los países intensifique sus esfuerzos por elaborar modelos sostenibles
de acceso público a Internet que atraigan a las personas para utilizar sus servicios.
Notas finales
[1] Nuevos modelos para el Acceso Universal en América Latina, Regulatel, 2006. Puede
consultarse un resumen de este Informe en
www.regulatel.org/miembros/publicaciones/ESTU%20DIOS/SERV%20UNIV/PPIAF/informe%20
final/draft%20vf/Ab%20%20Summary%20v%209.pdf
Documentos de referencia
UIT, Tendencias en la Reforma de las Telecomunicaciones 2003: Promoción del Acceso Universal
a las TIC
Notas prácticas
Chile: Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
Perú: Experiencia del Programa FITEL
3.2.2
Segunda generación de FASU existentes hoy en día
Siguiendo el ejemplo de América Latina, en Asia y África se registró una segunda oleada de Fondos
de Acceso y Servicio Universal (FASU). Los pioneros de la idea fueron Nepal (1998) y Uganda
(2000) y luego siguieron sus pasos varios otros países, en particular Mongolia, Pakistán, Botswana,
Burkina Faso, Malawi, Nigeria y Mozambique. En este proceso se contó a menudo con la asistencia
técnica del Banco Mundial o de otros donantes internacionales. A fines de 2007 [1] el concepto de
FASU se había propagado aproximadamente a 46 países.
En muchas de las últimas iniciativas FASU antes mencionadas se está siguiendo el ejemplo de
Uganda en lo tocante a organizar concursos neutrales desde el punto de vista tecnológico, que ganan
cada vez con mayor frecuencia los operadores móviles titulares de licencias. En estos FASU, así
como en los primeros fondos creados en América Latina, también se utilizan los recursos para
financiar Puntos de Presencia (Points of Presence, POP) Internet en distritos rurales, telecentros y
cibercafés, conectividad en las escuelas y otras iniciativas relacionadas con las TIC.
Las investigaciones demuestran que por lo menos 39 países ya han impuesto gravámenes al
operador como principal medio de acumular recursos con destino a su fondo. La cuantía de esos
98
gravámenes varía desde menos del 1% de los ingresos del operador en la República Sudafricana,
hasta el 5% en India y Colombia e incluso un 6% en ciertos ingresos en Malasia [2]. Para una
descripción de los gravámenes impuestos actualmente a los operadores FASU, véase la figura a
continuación.
Unos pocos fondos, en particular los de India, Malasia y la Federación de Rusia, siguen
distribuyendo la mayor parte de sus recursos entre operadores de línea fija y algunos de ellos, sobre
todo en India y Malasia, en un principio utilizaron sus recursos para distribuir premios a los
operadores tradicionales en la esfera del déficit de acceso. No obstante, según se indicó en
el § 3.1.4, actualmente esta práctica está desapareciendo. Al parecer los fondos de India y Malasia
comienzan a apuntar a la ampliación de los servicios móviles, y todos los fondos, con inclusión de
los de la Federación de Rusia, también financian el establecimiento de Puntos de Presencia Internet
y el desarrollo de las TIC.
La Nota práctica Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales en Uganda ilustra el
acertado enfoque aplicado por este país.
99
Notas finales
[1] La dirección electrónica
www.inteleconresearch.com/pages/documents/UAFunds2007update.pdf contiene un resumen y una
lista de los actuales FASU y de sus características.
100
[2] El FASU de Malasia impone un gravamen del 6% a los "ingresos netos ponderados" del
operador, lo que incluye los siguientes servicios: llamadas internacionales; servicio de terminación
de llamadas para proveedores de servicios extranjeros, servicio de telefonía gratuita, RDSI,
telefonía móvil celular, itinerancia internacional, telefonía IP, líneas arrendadas, otras actividades
sujetas a una licencia individual o grupal. Según el regulador, MCMC, la cuantía del gravamen es
aproximadamente igual al 2% del volumen de negocios bruto total del sector. No obstante, por lo
menos en lo que respecta a los ingresos del operador móvil, esa cuantía parece ser muy superior
(alrededor del 6%).
Notas prácticas:
Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales de Uganda.
3.2.3
Ventajas de los FASU en comparación con otros enfoques
Un fondo para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) que aplica prácticas idóneas puede ofrecer
un medio transparente para la asignación de subvenciones con miras al logro de los objetivos de
prestación de servicios en zonas poco viables.
No obstante, los operadores abrigan ciertas inquietudes comprensibles con respecto al principio de
los FASU, inquietudes fundadas en un reducido número de casos poco afortunados y mediocres.
Algunos operadores manifiestan su preferencia por alternativas tales como aceptar que se estipulen
en su licencia objetivos razonables de despliegue rural, o negociar metas concretas de acceso y
servicio universal en zonas rurales, a cambio de su exoneración de gravámenes o impuestos FASU,
según la fórmula "pague o preste servicio".
Sin embargo, tal como se describe en el Capítulo 5, si los FASU se administran de manera adecuada
pueden ofrecer ciertas ventajas, a saber:
Transparencia y equidad
Según se indicó anteriormente, un FASU que aplica prácticas idóneas ofrece un medio transparente
para asignar subvenciones en la consecución de los objetivos de prestación de servicios en zonas
poco viables. La alternativa de imponer metas a cambio de la exoneración de gravámenes o
impuestos FASU corre el riesgo de hacer que resulte difícil asignar metas equitativas para los
diferentes operadores en un mercado competitivo. Además, es poco probable que exista equidad
entre operadores fijos y móviles, ya que ambos deberían contribuir al ASU, a menos que se asignen
subvenciones de una manera competitiva y neutral desde el punto de vista tecnológico. La
asignación de metas a los operadores también exige un acuerdo previo y la colaboración con el
gobierno por parte de todos los operadores para ser eficaz.
Facilidad y costo de la gestión e hincapié en la solución más económica
Para que un FASU funcione satisfactoriamente es necesario que el gobierno fije unas metas
razonables basadas en objetivos socioeconómicos y en un conocimiento cabal de la demanda de
mercado, así como de las tendencias y los costos del sector industrial en general. Las metas y el
máximo nivel permisible de las subvenciones se fijan de manera independiente, utilizando
principios publicados. Incluso si algunos operadores aplican diferentes enfoques tecnológicos u
operacionales, el principio básico es el de la neutralidad tecnológica, es decir, la búsqueda de la
solución más económica y eficaz para el logro de los objetivos fijados.
El proceso alternativo de negociar unas contribuciones justas y equitativas con arreglo a la fórmula
"pague o preste servicio" en un entorno competitivo es poco probable que resulte tan simple. Para
fijar la cuantía de la contribución de cada operador al ASU, el regulador tendría que tratar de
obtener información financiera confidencial (ingresos, capital y gastos de explotación) de cada uno
de los operadores, solicitud de información que no sería acogida con agrado. Esto sería equivalente
101
al enfoque administrativo estricto adoptado en el marco de la reglamentación de precios tradicional,
o por algunos FASU de la generación anterior, caracterizados por un costo elevado y una ineficacia
manifiesta.
Los FASU respetan en la práctica la fórmula "pague o preste servicio"
De conformidad con la licitación basada en la subvención mínima de los FASU, ningún operador
está obligado a participar en el concurso. Puesto que dicha participación es totalmente voluntaria,
los operadores que no estén interesados en prestar servicios en zonas rurales o proporcionar acceso
público tienen la libertad de abstenerse, aunque sí deben aportar su contribución al fondo. El FASU
puede ser un modo de exigir que el sector industrial en su conjunto financie el logro de los objetivos
ASU, ya que sólo presentarán su oferta para obtener subvenciones los operadores interesados en
ampliar el alcance de sus servicios a zonas rurales. De hecho, los operadores que funcionen
satisfactoriamente volverán a recibir una porción de los fondos que habían aportado y, en ciertos
casos, podrían recibir algo más.
Los FASU pueden aportar financiación al sector y reducir el costo para los operadores
Los fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) constituyen un mecanismo para que el
gobierno, o donantes tales como el Banco Mundial, contribuyan financieramente al acceso y el
servicio universal (ASU) en un mercado liberalizado, sin participar directamente en formas menos
eficaces de propiedad o gestión de proyectos, como en la época del monopolio. Esto ha dado lugar a
que se aporte un volumen considerable de fondos iniciales antes de acumular capital, a través de las
contribuciones del operador en algunos mercados más reducidos. Entre los ejemplos de mecanismos
FASU cabe citar los siguientes:
•
en el primero de esos FASU (Chile), el Gobierno aportó la totalidad de los fondos y no se
impuso ningún gravamen a los operadores;
•
en Uganda, una contribución del Banco Mundial de más de 7 millones USD permitió la
ejecución mucho más rápida del programa del fondo para el Desarrollo de las
Comunicaciones Rurales de lo que hubiera sido posible de otro modo. Como resultado de
ello, el principal operador de servicios GSM recibió subvenciones por un monto mayor que
su contribución hasta la fecha. En 2007/2008, una contribución similar en Mongolia aportó
beneficios similares al país, a los operadores y, por supuesto, a las comunidades rurales
atendidas.
•
En Botswana, el regulador prometió una parte de su propio capital acumulado a partir de la
percepción de derechos reglamentarios a un futuro FASU y el Gobierno está considerando
la posibilidad de financiar el primer proyecto ASU competitivo.
Atención explícita de interés público
Por lo general el proceso de buena gobernanza exige una determinación explícita de los objetivos y
metas, un proceso de consultas, la participación activa de todos los interesados y la convicción, por
parte de los representantes del consumidor, de que los diversos centros de poder están equilibrados
para favorecer al bienestar público. Esto se logró razonablemente bien en el caso de los FASU
actualmente en funcionamiento que organizaron licitaciones públicas. Sería difícil alcanzar el
mismo nivel de confianza mediante una negociación de compensaciones con los operadores, a
menos que el personal directivo del FASU pueda demostrar claramente el equilibrio de intereses y
la equidad logrados, con un alto grado de transparencia. Según se indicó anteriormente, esto
correría el riesgo de conducir a una burocracia administrativa más pesada e invasiva.
Aunque el concepto de fondos virtuales existe desde hace varios años, ningún país ha llevado a la
práctica un fondo ASU virtual. La principal ventaja de los fondos virtuales es que no es necesario
movilizar el dinero real de los gravámenes al operador hacia un fondo -y posteriormente desde éste
102
hacia fuera-, suprimiendo así la necesidad de una gestión real del fondo. Un fondo virtual sería
sencillamente un sistema de contabilidad que registra los gravámenes ASU anuales de cada uno de
los operadores. Sobre la base de ese gravamen, los operadores pueden fijar los costos de los
proyectos ASU especiales, pero ello sigue exigiendo cierto grado de contabilidad de costos
independiente para asegurar que los operadores asignan sus costos de una manera justa y
comparable. Si se establece un fondo virtual con un mecanismo de ofertas competitivo, se podría
plantear la posibilidad de que un operador que perdió en una oferta competitiva tenga que pagar una
parte de su gravamen ASU al operador que ganó la licitación.
3.2.4
Rendimiento de los fondos hasta la fecha
Las prácticas idóneas y un análisis del rendimiento de los principales fondos de Acceso y Servicio
Universal (FASU) indicarían que la cuantía del gravamen debe calcularse como para alcanzar
únicamente metas realistas y viables, y el aparato administrativo del fondo debe ser capaz de
gestionar y controlar las distribuciones.
El 78% de la recaudación total
(4 800 millones USD) procedía de dos países
(India y Brasil), el 9% (548 millones USD) de
Malasia y el 2% (111 millones USD) de Perú.
Los 12 países restantes representaron en total
menos del 12% (725 millones USD).
Los 15 fondos también recibieron una
contribución adicional relativamente reducida de
62 800 000 USD de fuentes gubernamentales y
de donantes internacionales. No obstante, estos
últimos procedieron fundamentalmente de sólo
tres países [2], de modo que la mayor parte de los
recursos fueron aportados por el sector industrial.
Figura - Rendimiento de los 15 FASU de países en desarrollo
7
6
5
Miles de millones USD
Desde fines del decenio de 1990 (pero
principalmente desde 2001 y 2002) un total
de 15 fondos operacionales en mercados de
países en desarrollo había compilado en total
aproximadamente 6 200 millones USD [1].
4
3
2
1
0
En 2006 estos 15 fondos habían redistribuido
Recaudados
Distribuidos
aproximadamente 1 620 millones USD al sector
Operadores
Nuevos
Telefonía
tradicionales
operadores
móvil
para la ejecución de proyectos de acceso y
de telefonía
de telefonía
fija
fija
servicio universal; esto representa apenas el 26%
del total recaudado, y se distribuyó de la siguiente
Fuente: Acceso Universal, GSMA, 2006.
manera:
•
81,0% a los operadores tradicionales de línea fija;
•
11,7% a los nuevos operadores de línea fija que presentaron una oferta específicamente
para el servicio AU;
•
el 4,6% a los operadores móviles; y
•
el 2,7% para la ejecución de proyectos TIC de diversos tipos.
Hasta la fecha, los efectos de estos FASU en el acceso y el servicio universal y los progresos
alcanzados hacia su logro han sido muy disparejos. Una de las críticas que se esgrime contra los
FASU es que éstos han contribuido muy poco a la ampliación o penetración de la telefonía móvil en
los márgenes de viabilidad comercial de esos operadores, aun cuando por lo general la telefonía
103
móvil es el medio más eficaz de llegar a las zonas rurales. Los casos que cabe destacar en contra de
esta tendencia son los de Colombia, Mongolia, Uganda y, hasta cierto grado, Malasia.
Algunos fondos tropezaron con limitaciones jurídicas para desembolsar financiación, puesto que su
mandato había sido definido en términos muy estrictos, como por ejemplo permitir únicamente la
financiación de proyectos experimentales, etc.
En los Capítulos 5 a 8 de este Módulo ASU se describen las características fundamentales, las
prácticas más idóneas, la planificación estratégica y los escollos de los FASU, y en particular el
medio de equilibrar los recursos con los desembolsos y las preocupaciones institucionales.
Notas finales
[1] Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, India, Indonesia, Malasia,
Nicaragua, Pakistán, Perú, República Sudafricana, Uganda, Viet Nam, véase el Informe de GSMA,
Universal Access - How mobile can deliver coverage and services to all, 2006
[2] Hasta 2006 los principales ejemplos de países en los cuales han sido apreciables las
contribuciones al FAU distintas de las procedentes de los gravámenes impuestos al operador son
Chile (Gobierno), Colombia (Gobierno) y Uganda (Banco Mundial).
3.3
Función de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio universal
En esta sección se considera la función del sector privado, los círculos no pertenecientes al gobierno
y la comunidad local (o agentes municipales) en el acceso y el servicio universal (ASU). En la
mayor parte de los casos éstos desempeñan una función favorable al desarrollo y, como tales, son
representantes de iniciativas de políticas ascendentes y no descendentes. No obstante, los
participantes de la comunidad local y de círculos no gubernamentales se contemplan en esta sección
dado que, en mayor o menor grado, éstos han aportado una importante contribución al logro del
objetivo de llegar a la población que carece de servicios y aportar las comunicaciones y mejorar el
nivel de vida de los segmentos más indigentes de la sociedad.
No resulta práctico tratar de incluir a todos los posibles vínculos no gubernamentales que
contribuyen al ASU, pues se correría el riesgo de crear confusiones y reducir el efecto de las
políticas ASU o incluso la responsabilidad de los reguladores y los encargados de formular políticas
en lo tocante al establecimiento y la aplicación de una política ASU. Sin embargo, existen varias
tendencias muy importantes que no se deben pasar por alto, a saber:
•
la microfinanciación y las iniciativas de teléfonos de aldea dirigidas por empresarios
privados, según se examina en el § 3.3.1;
•
las redes de banda ancha comunitarias y municipales, según se describe en el § 3.3.2;
•
la experiencia en materia de acceso público a Internet, telecentros y cibercafés, según se
reseña en el § 3.3.3.
3.3.1
Programas de teléfonos de aldea
Un enfoque para el acceso universal, desde la perspectiva del usuario de la red -aun cuando el
primer caso internacional y varias de las iniciativas actuales entrañan la participación de los
operadores móviles más importantes- es el concepto de teléfono de aldea. Esta idea se ha
materializado de diversas formas en todo el mundo: en ocasiones la lleva a la práctica una
institución de microfinanciación, en ciertos casos una empresa privada, y algunas veces el operador
junto con sus asociados financieros.
El concepto de teléfono de aldea se comenzó a divulgar en el marco del Programa sobre teléfonos
de aldea ejecutado en zonas rurales de Bangladesh en 1997, en respuesta a una iniciativa del Banco
Grameen. Este Banco ofrece apoyo financiero a las mujeres que habitan en aldeas pobres para la
104
realización de actividades que generen un ingreso estable. En 2006 se le concedió al Profesor
Muhammad Yunus, fundador del Banco, y al propio Banco Grameen, el Premio Nóbel de la Paz
"por su esfuerzos por fomentar el desarrollo económico y social a nivel comunitario".
Las mujeres clientes del Banco Grameen que dan muestras de iniciativa para desempeñar la función
de Operadoras de Teléfono de Aldea (Village Phone Operators, VPO) a nivel local reciben
capacitación y un préstamo de fondos para comprar un equipo de teléfono móvil (el teléfono móvil
con programas informáticos especiales incorporados para el registro de precios) adecuados para
zonas rurales, así como créditos de tiempo de comunicación. Gracias a la red de las VPO, que
venden tiempo de comunicación a un precio asequible y facilitan las llamadas particulares, los
habitantes gozan de un mejor acceso a los servicios de comunicación. En la Nota práctica
Programas sobre teléfonos de aldea de Grameen Telecom se proporcionan mayores detalles sobre
el modelo original de Bangladesh.
El éxito del programa en cuanto a la creación de actividades económicas estables y oportunidades
de capacitación social para mujeres, así como el elevado nivel de reembolso de los préstamos,
condujo a la duplicación (con variaciones) del modelo inicial de Grameen de Bangladesh en otros
países africanos como Nigeria, Uganda y Rwanda.
Características esenciales
La médula del programa genérico de teléfonos de aldea es un modelo comercial viable para que
empresarios locales (mujeres y un número cada vez mayor de hombres) puedan ofrecer servicios de
telecomunicaciones en su comunidad. A los empresarios se les proporciona un kit de operador
telefónico que consta de un teléfono móvil, una antena externa (en África), materiales de gestión
empresarial, un cartel publicitario y, por lo general, cierta formación introductoria por conducto del
proveedor de servicios de telecomunicaciones únicamente o en asociación con organizaciones de
apoyo, entre las que figuran entidades de microfinanciación, bancos y organizaciones no
gubernamentales (ONG).
Posteriormente los empresarios compran tiempo de comunicación pagado previamente a precio de
descuento para su reventa con ganancias y de ese modo ofrecen un servicio público de telefonía
móvil a un precio asequible a sus comunidades. En general éstos también venden recargamientos
para tarjetas de tiempo de comunicación a otros abonados privados de red móvil, y utilizan las
ganancias para reembolsar la inversión inicial (por lo general en menos de un año) y así llegan a
obtener unos ingresos a largo plazo.
Para los residentes locales los VPO proporcionan acceso asequible a servicios de comunicaciones
móviles, en zonas en las cuales de otro modo el costo de los teléfonos móviles, los equipos y los
abonos a cuentas hubieran limitado la capacidad de los habitantes para utilizar los servicios de
telecomunicaciones. Al facilitar el acceso generalizado a las comunicaciones en zonas indigentes, el
modelo de teléfonos de aldea le ha permitido a la población indigente mejorar su nivel de vida y
generar ingresos, al reducir el costo de oportunidad de las comunicaciones. Los participantes
disfrutan así de mayores oportunidades de interfuncionamiento y acceso a los conocimientos, cuya
disponibilidad es cada vez mayor gracias a los servicios de transmisión de textos.
Diversos beneficios del modelo de teléfono de aldea
Según destacó el Instituto de Recursos Mundiales en su iniciativa NextBillion, destinada a
promover las oportunidades empresariales de una manera generalizada entre la población pobre "los
habitantes de bajos ingresos se han beneficiado en gran medida del acceso a teléfonos móviles, los
cuales facilitan su acceso a empleos, atención médica, información sobre precios de mercado, así
como la comunicación con familiares que trabajan en sitios distantes y la recepción de los giros que
éstos puedan enviar, y, cada vez en mayor medida, el acceso a servicios financieros" [1].
105
El modelo de teléfonos de aldea facilita la prestación de servicios básicos y la ampliación mercantil
de las organizaciones participantes, y también redunda en beneficio de los gobiernos, los
reguladores, las empresas de telecomunicaciones, las instituciones de microfinanciación
(micro-finance institutions, MFI) y las organizaciones dedicadas a fomentar el desarrollo. Gracias al
programa de teléfonos de aldea, los proveedores de telecomunicaciones venden más tiempo de
comunicación a un mayor número de usuarios, además de ampliar en gran medida su infraestructura
de servicios para todos los clientes (por ejemplo los VPO venden tiempo de comunicación, facilitan
las llamadas, proporcionan información sobre productos, etc.) sin el costo prohibitivo que supondría
el establecimiento de instalaciones formales con la correspondiente dotación de personal.
Los operadores activos en los programas del tipo de los teléfonos de aldea también advierten que se
puede obtener una mayor cuota de mercado a través de la marcación del servicio mediante una
mayor presencia de los VPO dispersos [3]. Las MFI también pueden ampliar el alcance de sus
servicios y capacitar a los clientes gracias a un mayor acceso a importantes recursos de
comunicación e información que se puede utilizar para aumentar las oportunidades y la
productividad. En lo tocante a los gobiernos nacionales con responsabilidades en materia de
infraestructura y reglamentación de las telecomunicaciones, el enfoque de teléfonos de aldea puede
ayudar a alcanzar los objetivos nacionales de acceso universal y lograr una cobertura comunitaria
óptima.
Funciones básicas y modelos alternativos
Las principales funciones y responsabilidades orgánicas de este modelo son las siguientes:
•
Organización de financiación/desarrollo – Responsable de proporcionar y administrar la
financiación, desarrollar las capacidades de posibles operadores y ampliar el alcance del
modelo VPO como una estrategia de subsistencia viable. Normalmente desempeñan esta
función las organizaciones de microfinanciación tales como el Banco Grameen.
•
Proveedor de servicios de telecomunicaciones – Encargado de la infraestructura de red
móvil, responsable de cumplir con las disposiciones de la reglamentación y las licencias y
de proporcionar créditos de tiempo de comunicación para su utilización en el marco del
programa. En Bangladesh desempeña esta función la Grameen Phone Company.
•
Empresa de teléfonos de aldea (VP) – Empresa que por lo general crea el proveedor de
telecomunicaciones para gestionar el programa de teléfonos de aldea, así como las finanzas,
la coordinación con asociados y la ampliación del programa. Un ejemplo de empresa VP es
Grameen Telecom.
•
Operador de teléfonos de aldea (VPO) – Particular que participa en el programa de
teléfonos de aldea y administra un negocio de servicios de comunicación para la comunidad
en la que habita. En Bangladesh éstas son por lo general mujeres clientas del Banco
Grameen que crearon un negocio de venta de servicios de telefonía móvil llamada por
llamada.
Según quedó demostrado con la aplicación del programa de teléfonos de aldea en Uganda, dirigido
por el operador móvil MTN, el éxito de su ejecución, superior a las expectativas, dio lugar a otro
modelo operacional; actualmente se observa una apreciable ampliación y adopción del modelo de
empresas VPO sin intervención oficial ni concesión de préstamos por parte de organizaciones de
microfinanciación. El documento de referencia Review of MTN villagePhone Programme in
Uganda and Potential for Alternative VP Models contiene detalles sobre la ejecución del programa
de teléfonos de aldea en Uganda y sus consecuencias en la creación de nuevos modelos.
106
Respuesta reglamentaria al programa de teléfonos de aldea
La integración del programa de teléfonos de aldea en los esfuerzos por alcanzar los objetivos de
acceso y servicio universal exige unas estructuras reglamentarias y operacionales complementarias
para facilitar la integración de la política en la dinámica del mercado competitivo de las
telecomunicaciones y requiere asimismo el establecimiento de normas sobre calidad de servicio.
En un régimen adecuado de tarificación de teléfonos de aldea, por ejemplo, se fijarían los precios de
los servicios de una manera asequible para los beneficiarios previstos, sin menoscabar otros
mercados de los proveedores de servicios de telecomunicaciones. En general, los reguladores
pueden estar seguros de que los operadores pueden aplicar las tarifas competitivas en vigor sin
necesidad de intervenir más allá de lo que sea preciso para controlar la competencia y garantizar
unas condiciones equitativas y un grado mínimo de dominación por parte de los operadores más
importantes.
Éstas son las medidas tangibles que pueden adoptar los órganos normativos y reglamentarios para
fomentar la prosperidad de los programas de teléfono de aldea y su complementariedad con los
programas de acceso y servicio universal:
•
Los órganos normativos y reglamentarios pueden establecer categorías o mecanismos de
financiación concretos para las iniciativas de teléfonos de aldea (por ejemplo, en
colaboración con las instituciones financieras o en el marco del programa sobre fondos de
acceso y servicio universal (FASU)) que promuevan uno o más de los siguientes aspectos:
a) evaluación de las actividades inherentes a los teléfonos de aldea;
b) formación y desarrollo de capacidades;
c) evaluación de programas;
d) opciones de financiación inicial para los VPO; y
e) capital circulante para los operadores de teléfonos de aldea.
•
Los organismos reguladores deberían simplificar los requisitos en materia de tarificación y
reglamentación para que éstos sean proporcionales con el suministro del servicio VPO. Por
lo general, los VPO utilizan las tarifas al por mayor con descuento del operador de
telecomunicaciones, lo que les permite vender su servicio al por menor con ganancia al
tiempo que ofrecen a los usuarios finales un precio atractivo para sus llamadas, en
comparación con el precio de las llamadas efectuadas en el marco de un abono privado.
Futuro de los programas de teléfonos de aldea
El programa de teléfonos de aldea en Bangladesh está acusando una disminución de su rentabilidad
a causa de la combinación de los dos factores siguientes:
•
aumento del número de VPO: inicialmente 32 en 1997, el número de VPO en 2006
aumentó a casi 280 000; la consiguiente intensificación de la competencia entre los VPO
está reduciendo al mínimo los márgenes de provecho;
•
la mayor asequibilidad de los teléfonos móviles para los particulares, lo que conduce a una
disminución de la demanda de teléfonos de aldea públicos.
El programa de teléfonos de aldea de Bangladesh podría terminar siendo una víctima de su propio
éxito y del éxito del mercado. Éste y otros programas sólo seguirán siendo pertinentes en el futuro si
son capaces de integrar servicios con valor añadido dentro de su abanico de ofertas, lo que podría
incluir, por ejemplo, servicios de banca móviles, servicios de transmisión de datos móviles,
servicios Internet y de banda ancha.
107
Notas finales
[1] Allen Hammond y otros. The Next 4 Billion en Innovations – Primavera/verano de 2007,
Instituto de Recursos Mundiales.
[2] En numerosos análisis de rentabilidad y estudios sobre la demanda rural se ha demostrado que
los habitantes de zonas rurales ya gastan o están dispuestos a gastar, porque lo consideran necesario,
entre el 5 y el 10% de su renta familiar en el teléfono. Entre éstos figuran estudios efectuados
recientemente para los reguladores en Nigeria, Burkina Faso, Mozambique y Mongolia como parte
de las actividades tendientes fomentar los programas y políticas de acceso universal. Véase por
ejemplo el estudio sobre demanda NCC en su página electrónica.
[3] Los programas sobre teléfonos de aldea de Nigeria, Uganda y Rwanda se están utilizando
claramente para promover la marca de fábrica de MTN en todas las aldeas en las cuales se establece
un operador de teléfono de aldea y esto sirvió en parte como justificación de la viabilidad de esos
operadores MTN locales.
Notas prácticas
Programa sobre teléfonos de aldea de Grameen Telecom
Documentos de referencia
La UIT y la Fundación Grameen, Manual sobre Teléfonos de Aldea Directos, 2007
Análisis de un programa sobre teléfonos de aldea MTN en Uganda y posibilidades de otros
Modelos de teléfonos de aldea, publicación IFC, 2006
3.3.2
Redes de banda ancha comunitarias y municipales
En esta sección se expone y describe brevemente la participación de la comunidad en el acceso y el
servicio universal (ASU) y se proporciona una introducción del interfuncionamiento comunitario y
a las condiciones necesarias para el éxito.
Siempre ha existido una superposición e interacción entre las iniciativas ASU y las iniciativas sobre
las TIC en favor del desarrollo (ICT4D). Las iniciativas ASU han apuntado principalmente al
acceso a la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones, mientras que las iniciativas ICT4D
se han centrado en la utilización de ordenadores y de Internet para promover el desarrollo. Por lo
general, en las iniciativas sobre TIC y banda ancha se hace mayor hincapié en la participación
comunitaria, también en los países en desarrollo.
Razones para la participación de la comunidad en los proyectos ASU
Las comunidades deben desempeñar una función en el ASU por las siguientes razones:
•
Algunas tecnologías disponibles de comunicaciones a bajo costo pueden funcionar a una
escala de vecindad y no son muy exigentes desde el punto de vista técnico, por ejemplo
WiFi y VoIP, con programas informáticos libres y de código abierto.
•
Se reconoce que los dirigentes locales deben desempeñar una función capital en la
adaptación de las instalaciones y servicios TIC a las necesidades locales, así como la
importancia de la propiedad comunitaria de los programas TIC, que es vital en las
actividades encaminadas al logro de la sustentabilidad.
•
Las comunidades son cada vez más conscientes de que la pobreza es un fenómeno
complejo, resultante tanto de la falta de poder como de la falta de dinero, y que las
iniciativas comunitarias que contribuyen a afianzar la confianza y la competencia a escala
local también contribuyen apreciablemente a atenuar la pobreza.
108
•
Se están propagando cada vez más las alianzas entre múltiples interesados, en las cuales el
sector público, el sector privado y las demás partes interesadas trabajan de consuno, cada
una de ellas aportando financiación, conocimientos técnicos y otros recursos. Para obtener
resultados satisfactorios, en general las comunidades de usuarios finales deben ser
asociados en el desarrollo.
Aunque el suministro de TIC con base comunitaria es una tendencia reciente, se puede recurrir a
unos pocos ejemplos bien establecidos para determinar los factores de éxito. A menudo esos
ejemplos son iniciativas en pequeña escala, a alguna de las cuales se hace referencia en el recuadro
"Redes comunitarias en los países en desarrollo":
Organización de la participación comunitaria para propagar el acceso a las TIC
Diferentes tipos de organizaciones participan en el suministro de TIC a escala comunitaria, a menudo
formando asociaciones entre sí, a saber:
•
Las sociedades cooperativas oficiales existen en los Estados Unidos de América desde hace
mucho tiempo con el fin de prestar servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. La
experiencia en el mundo en desarrollo ha demostrado que esto resulta muy poco práctico, al
menos en lo tocante a las transmisiones de voz, puesto que no están tan subvencionadas como en
los Estados Unidos, que es un país de renta alta. No obstante, existen otras formas de
cooperativas o uniones, tales como las cooperativas de productores agrícolas, que pueden pasar a
ser importantes patrocinadores de las TIC y de las redes de banda ancha. De esto ya existen
varios ejemplos, que poseen inclusión de la cooperativa del Perú que se menciona más adelante.
•
Los gobiernos locales tales como las municipalidades (concejos de pequeñas aldeas) que poseen
sus propios recursos de financiación.
•
Las escuelas y colegios, los cuales a su vez pueden ser de propiedad y administración pública o
privada y que son posibles patrocinadores de telecentros e iniciativas relacionadas con
contenidos.
•
Los empresarios privados y pequeñas empresas, que en ocasiones tienen características de
empresa social (con el objetivo explícito de contribuir al desarrollo local, además de generar
ganancias).
•
Las ONG (a menudo nacionales o incluso internacionales, en vez de locales, o receptoras de
financiación internacional). La Jhai Foundation en Camboya es un buen ejemplo de una
organización con amplios objetivos que ha recibido apoyo internacional y ha establecido un
sistema de PC y comunicaciones robusto y poco costoso.
•
Las organizaciones con base comunitaria, formadas por grupos de residentes locales que se
agrupan, a menudo bajo la égida de una ONG, para efectuar contribuciones periódicas a una
cuenta de ahorros, apoyo mutuo y actividades tendientes al desarrollo.
Como resultado del estudio de los programas ASU efectuado por Regulatel en América Latina, se
identificaron diez iniciativas específicas de particular interés o ejemplos de prácticas idóneas, de las
cuales por lo menos siete contienen importantes elementos de participación comunitaria. Entre éstas
cabe mencionar las siguientes:
•
Una cooperativa en el valle Chancay-Huaral, Perú, financiada en parte por usuarios y
administrada en su totalidad por residentes locales, en la que se hace hincapié en la
capacitación de jóvenes para explotar y administrar la red.
109
•
•
Ruralfone, una pequeña empresa GSM en Brasil, con personal local y administrada a nivel
privado de manera rentable, sobre la base de principios de bajo costo similares a los
preconizados por Tanzania en el Informe Profitable Universal Access Providers de
Scanbi-Invest's.
Telecentros sin carácter comercial tales como LINCOS en Costa Rica y República
Dominicana, por lo general administrados con el apoyo financiero de los gobiernos (a veces
a través de los Fondos para el Servicio Universal).
Redes comunitarias en los países en desarrollo
A continuación se proporcionan algunos ejemplos de iniciativas comunitarias activas y con resultados
satisfactorios:
•
Mahavilachchiya, Sri Lanka www.mahavilachchiya.net – Una red de malla inalámbrica que conecta
a los computadores de los hogares con Internet. Esta red fue iniciada por un profesor local y
actualmente cuenta con el apoyo de ICTA, la organización oficial para Sri Lanka-e.
•
Myagdi District, Nepal www.nepalwireless.net – Una red inalámbrica que conecta aldeas dispersas
en una región montañosa, dirigida por Mahabir Pun, un profesor que obtuvo el apoyo de voluntarios
internacionales.
•
Air Jaldi, Uttaranchal, Norte de la India, http://drupal.airjaldi.com – Iniciativa cooperativa entre las
ONG locales y la Universidad de California, Berkeley, en el marco de la cual se proporciona
conectividad de red inalámbrica a más de 2 000 ordenadores dispersos a lo largo de varias
instituciones diferentes.
•
Akwapim, Ghana www.wirelessghana.com/node/3 – Diez nodos a lo largo de una zona de 20 km
que ofrecen conectividad a escuelas, empresas y centros de actividades comunitarias en seis
ciudades en el distrito montañoso Akwapim North.
•
Sistema de información agrícola en el valle Chancay-Huaral, Perú www.huaral.org/ – Este sistema
conecta 14 telecentros; véase la Nota práctica La red rural inalámbrica de banda ancha en el valle
Chancay-Huaral de Perú, en el Capítulo 8, Tecnologías para el ASU.
Requisitos previos para el éxito de las redes comunitarias
Aunque actualmente estas redes cuentan con mayores posibilidades de éxito, la solución de la red
comunitaria sólo se puede aplicar a algunas comunidades del mundo en desarrollo. Las condiciones
previas para el éxito son las siguientes:
•
Una dimensión crítica mínima – Por ejemplo, una red comunitaria característica basada
en tecnología WiFi requiere una población de unos 15 000 habitantes con una renta anual
per cápita de 500 USD para ser autosuficiente [1]. A medida que se sigan reduciendo los
costos de la tecnología, ese número crítico de habitantes también disminuirá, pero aun así
muchas comunidades serán demasiado pequeñas para el funcionamiento satisfactorio de
redes comunitarias.
•
Para que las redes comunitarias funcionen correctamente se necesita conciencia comunal o
cierto grado de organización que permita a la población funcionar como una comunidad,
manifestar sus necesidades compartidas y actuar en favor de sus propios intereses. Esto
podría ser más probable, por ejemplo, en un asentamiento rural autónomo que en un
asentamiento periurbano o marginal con el mismo tamaño de población, en el cual habitan
110
•
•
•
personas que han emigrado de diferentes partes del país, que trabajan en una ciudad cercana
y que podrían tener menor cohesión social que una aldea rural.
Dirección local y, de preferencia, un grupo de personas comprometidas, con cierto grado
de educación y conocimientos técnicos.
Acceso a apoyo directivo y técnico exterior, sobre todo si esas capacidades están ausentes
a escala local.
Un entorno político y reglamentario propicio, que promueva las redes comunitarias,
puede ayudar enormemente.
Evidentemente, es mucho más probable que se cumpla con los requisitos previos para el éxito de las
redes comunitarias antes mencionados en sociedades más prósperas, sobre todo cuando la renta
familiar es muy superior; en tal caso, la dimensión crítica mínima de la comunidad puede ser mucho
menor. Actualmente las comunidades pobres con precariedad o ausencia de servicios tienen una
ventaja, por cuanto la red comunitaria puede acaparar la mayor parte o la totalidad de los ingresos
generados por las telecomunicaciones, en vez de compartirlos con los operadores de
telecomunicaciones existentes y otros rivales. No obstante, el funcionamiento de redes comunitarias
avanza más rápido en los países industrializados, gracias a lo cual se está aportando conectividad en
banda ancha por primera vez a muchas zonas rurales y distantes y a menudo se ofrece banda ancha
gratuita accesible públicamente en zonas urbanas (por ejemplo, sitios comunitarios de importancia
capital, redes de banda ancha de la municipalidad, etc.).
La voluntad de ofrecer acceso universal de banda ancha en los países desarrollados (que ya están
cerca de lograr el acceso universal al teléfono y a Internet de banda estrecha) está impulsando las
iniciativas comunitarias.
Notas finales
[1] Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower
the poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005
Documento de referencia
Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower the
poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005
3.3.3
Acceso público y comunitario a Internet, telecentros y cibercafés
Los telecentros comunitarios se comenzaron a establecer en Escandinavia como "telecabañas" en el
decenio de 1980 y desde entonces se han ido propagando a muchos otros países industrializados y
en desarrollo. Un telecentro es un lugar en el cual el público tiene acceso a las telecomunicaciones y
puede utilizarlas. Este término diverso abarca desde un solo quiosco de teléfono público hasta un
local de multimedios totalmente equipado con docenas de estaciones de trabajo individuales,
equipos y servicios de oficina, salas de reunión e instalaciones conexas. Aunque existen algunas
excepciones, habitualmente este término se refiere a una instalación en la cual el público puede
acceder a servicios Internet y TIC, en contraposición con los servicios telefónicos puramente
vocales.
Aunque los quioscos telefónicos son invariablemente un componente potencial de los proyectos de
telefonía ASU, los telecentros TIC también han pasado a formar parte de los programas y la
financiación ASU. Los telecentros se pueden administrar con carácter comercial (a menudo con
mucho éxito), fundamentalmente como cibercafés con alguna prestación no comercial, o bien se
pueden administrar principalmente en beneficio de la comunidad como instalaciones no lucrativas o
subvencionadas a escala local. En este último caso normalmente se les conoce como telecentros
comunitarios o telecentros comunitarios polivalentes. Los telecentros también se conocen con
111
muchos otros nombres, como nanasala en Sri Lanka, cibercentros comunitarios en Malasia, y así
sucesivamente.
En esta sección se proporciona un panorama general a través de la experiencia y las perspectivas de
varios programas sobre telecentros, empezando por los primeros casos y avanzando hasta el estado
de conocimientos actual.
Lecciones extraídas de los primeros telecentros en los países en desarrollo
Las tres lecciones que se pueden extraer de las primeras experiencias en la esfera de los telecentros
están relacionadas con los siguientes problemas:
1)
Obtener suficiente velocidad, calidad y acceso oportuno a un circuito de comunicaciones
que permita a los usuarios adquirir una experiencia pertinente y útil con Internet que
promoverá el interés en las TIC y el desarrollo de capacidades. Esto condujo a los
planificadores del programa de desarrollo de las comunicaciones rurales en Uganda a
centrarse en el establecimiento de Puntos de Presencia Internet a alta velocidad en centros
de distritos, donde es más probable que exista demanda y podrían surgir importantes
usuarios, en vez de centrarse en los telecentros. En varios sitios se crearon cibercafés
comerciales una vez que se puso a disposición Internet. Estos negocios pueden aportar la
experiencia y los recursos técnicos necesarios para promover las iniciativas comunitarias o
prestar asistencia a instituciones tales como escuelas, hospitales, entidades de radiodifusión
comunitarias y oficinas estatales. La práctica de apuntar en primer lugar a los POP Internet
ha pasado a ser una práctica habitual en numerosos de los Fondos para el Acceso y el
Servicio Universal (FASU) de la nueva generación que se describen en el § 3.2.2.
2)
Una carencia fundamental de las capacidades técnicas y de gestión empresarial de alta
calidad que se necesitan para identificar y comprender la demanda del usuario, administrar
un telecentro con éxito, mantener registros, prestar servicios y brindar apoyo a los usuarios.
Actualmente los profesionales en la esfera del desarrollo y los encargados de formular
políticas abordan este problema junto con la competencia técnica en materia de desarrollo,
para garantizar una respuesta óptima y complementaria a la disponibilidad de acceso a red y
de financiación ASU.
3)
Los telecentros administrados con carácter comercial, así como las ONG o los telecentros
financiados por donantes, se esfuerzan por funcionar de una manera sostenible. Con
frecuencia se subestima el costo del mantenimiento, el perfeccionamiento y la sustitución
de equipos, y se sobrestiman los ingresos generados por la prestación de servicios. Por lo
general los servicios TIC tienen una tasa de asimilación más lenta que los servicios vocales,
especialmente en zonas rurales y en los países en desarrollo en los cuales se tropieza con
mayores barreras para la asimilación, tales como el analfabetismo general e informático.
Perspectivas del desarrollo de los telecentros
Cuando se establece un telecentro se deben considerar los siguientes aspectos:
1)
En la planificación del telecentro se debe tener en cuenta una serie de posibles opciones
de financiación y modelos que estén en consonancia con los objetivos de los
patrocinadores [2]:
112
•
•
•
•
•
•
Diversos modelos de financiación de telecentros
Modelos impulsados por la demanda – Muchos de los primeros telecentros comunitarios
comenzaron a funcionar con un exceso de inversión en equipos, servicios y aplicaciones,
pero sin una demanda manifiesta; los pequeños telecentros o cibercafés -comerciales o
comunitarios y sin fines lucrativos- se amplían y crecen a partir de un modesto comienzo,
siempre y cuando la demanda y la asequibilidad lo permitan. Es indispensable disponer de
un acceso a Internet satisfactorio.
Modelos comerciales – Los telecentros planificados y administrados con carácter comercial
y gestionados por empresarios locales pueden dar lugar al establecimiento de planes
empresariales y sistemas de gestión. Los operadores comerciales pueden establecer una red
de telecentros gracias a la participación de empresas de telecomunicaciones nacionales,
agentes de Internet y otras organizaciones competentes desde el punto de vista técnico.
Financiación FASU para los telecentros – El principal mecanismo de financiación puede
consistir en ofrecer subvenciones inteligentes (lo ideal es que estén limitadas
a 15 000-25 000 USD) para pequeños telecentros comerciales en zonas rurales para ayudar
a compensar el elevado costo de iniciación de las actividades, o bien éstas pueden utilizarse
para subvencionar telecentros progresivamente en zonas que carecen de viabilidad
comercial.
Otras opciones de financiación para los telecentros – Los pequeños préstamos y el capital
seminal son dos ejemplos de las alternativas que pueden ofrecer las organizaciones y
organismos de asistencia internacional. Se pueden otorgar pequeños préstamos (por
ejemplo, hasta 15 000 USD) a los empresarios locales u operadores de quioscos telefónicos
que deseen establecer un telecentro y comprar equipos informáticos y demás equipos TIC
avanzados para crear pequeños telecentros de propiedad y administración privada, o bien se
puede proporcionar financiación seminal a los agentes privados que cumplan con los
requisitos a escala nacional o regional para establecer o ampliar un telecentro de mayores
dimensiones en zonas rurales.
Contratación de las prestaciones de los telecentros – Las instituciones y ONG dedicadas al
desarrollo internacional, así como los gobiernos locales, pueden ser importantes usuarios de
las instalaciones y servicios de los telecentros si éstos participan, por ejemplo, en la
difusión educativa, el desarrollo rural, la gobernanza pública o los programas de atención
de salud. En vez de tratar de ofrecer estas prestaciones ellos mismos, se puede contratar a
un telecentro comercial o semicomercial para ofrecer ciertos servicios públicos y obtener
así ganancias derivadas de la eficacia en relación con el costo, y al mismo tiempo
proporcionar a esos negocios ingresos adicionales.
Apoyo multisectorial – Los organismos u ONG dedicados al desarrollo internacional y
centrados en el desarrollo de cualquier sector en el que se utilicen las TIC pueden promover
iniciativas tendientes a la creación de telecentros nacionales y patrocinar servicios y
aplicaciones que, pese a no ser autosuficientes, son útiles desde el punto de vista del
desarrollo, mientras se administran y gestionan servicios comercialmente rentables.
Fuente: Comunidad del aprendizaje, Capítulo 1 en Telecentros: estudio de casos y aspectos fundamentales, 2001.
2)
Se deben identificar de los factores claves para el éxito y de las prácticas más idóneas de los
telecentros. En el cuadro que figura a continuación se proporciona un ejemplo basado en la
experiencia de Malasia, extraído del Manual UNESCAP:
113
Factores claves para el éxito de los cibercentros comunitarios
(community e-centres, CeCs) en Malaysia
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Centrarse en las personas, la organización, el contenido y los procesos, y no en las
tecnologías;
hacer una investigación de las necesidades reales y los objetivos socioeconómicos de la
comunidad;
proporcionar por conducto de los CeCs las TIC y los servicios que estén en consonancia con
las necesidades de la comunidad;
encontrar campeones locales capaces de motivar y movilizar a la comunidad;
hacer participar a la comunidad en la capitalización de las capacidades y recursos locales
en favor del desarrollo (planificación, implementación y explotación, evaluación,
supervisión) de los CeCs;
establecer planes comerciales y modelos de sustentabilidad sólidos que garanticen la
continuidad y la prosperidad de los CeCs;
supervisar y evaluar el rendimiento de los CeCs con periodicidad;
promover y desarrollar alianzas inteligentes (gobierno, industria, ONG y comunidad) para
elaborar estrategias y plasmar en la acción los objetivos de los CeCs;
impartir capacitación y educación de manera continua al personal de los CeCs y a la
comunidad.
Fuente: Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian
experience, UNESCAP, 2006
En el cuadro que figura a continuación, sobre las características básicas del "Telecentro 2.0"
(segunda generación, 2.0), se hace una reseña a las lecciones extraídas durante muchos años de
experiencia con los telecentros:
114
Características de los telecentros maduros (Telecentro 2.0)
Política
La política estatal reconoce la función que desempeñan las TIC en la reducción de la pobreza. Telecentro 2.0
es un instrumento para lograr la ciberintegración nacional, que va más allá del mero acceso a la tecnología y
contempla las disparidades socioeconómicas subyacentes de la población indigente y carente de servicios.
Reglamentación
Telecentro 2.0 funciona en un entorno de telecomunicaciones desreglamentado, en el cual se fomenta la
intensificación de la competencia y se flexibilizan los requisitos para la concesión de licencias. Esto
contribuirá en gran medida al éxito de los telecentros. Un Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU)
presta asistencia para el desarrollo de la infraestructura en zonas rurales pobres que se consideran no viables
desde el punto de vista comercial.
Asociaciones
Telecentro 2.0 está formado y/o funciona en el seno de una alianza nacional. Aunque no existe un único
modelo para la propiedad o el funcionamiento de Telecentro 2.0, todos los tipos de implementación se
ajustan a alguna forma de participación entre múltiples interesados que incluyen a los gobiernos, las ONG,
las organizaciones de la sociedad civil, el sector empresarial, los círculos académicos y los profesionales.
Cada uno de los asociados en la alianza nacional, junto con las comunidades en las cuales trabajan,
contribuye a perfeccionar su propio modelo.
Financiación
Telecentro 2.0 se financia y mantiene con una mezcla de inversiones, subvenciones e ingresos propios. El
gobierno paga por servicios que redundan en beneficio de los pobres, al igual que lo hace con servicios que
benefician a todos los ciudadanos independientemente de los ingresos, tales como bibliotecas, centros
educativos, medios de transporte e instituciones de atención de salud. Al mismo tiempo, los inversores
locales se ven atraídos por la posibilidad de obtener ganancias. Telecentro 2.0 no se financia con donaciones.
Contenidos y servicios
Telecentro 2.0 proporciona/gestiona contenidos Internet que están en consonancia con las necesidades
locales y promueven el desarrollo local. Los contenidos y servicios se producen en gran medida en el marco
de los acuerdos de asociación de la alianza nacional.
Personal
El personal del Telecentro 2.0 está formado por habitantes locales con capacidades en desarrollo
comunitario. Es probable que entre el personal figuren mujeres. Los miembros del personal local están en
condiciones de organizar debates comunitarios y grupos temáticos para determinar las necesidades de
información de la comunidad, que el telecentro puede ofrecer. El personal local es capaz de promover la
utilización del telecentro para el desarrollo empresarial y otras finalidades que redundan en beneficio de la
comunidad.
Evaluación
Los programas de Telecentro 2.0 se someten a evaluación; los resultados de dicha evaluación indican el
grado en el cual se ha estimulado el desarrollo local y en el que están representados las mujeres, los pobres y
los otros grupos mal atendidos. Los resultados de la evaluación se utilizan para prestar asesoramiento sobre
el desarrollo ulterior del correspondiente programa.
115
Interfuncionamiento
Telecentro 2.0 pertenece a una red de telecentros nacionales y/o internacionales que facilita la compartición
de experiencias y recursos. El personal se reúne periódicamente en agrupaciones municipales, regionales y/o
nacionales, en las cuales pueden aprender los unos de los otros y resolver problemas de interés común.
Fuente: Adaptado de APDIP e-note 14, Roger Harris 2007.
En las Notas prácticas Red de telecentros de Australia Occidental y Programa para el acceso
comunitario de Canadá se proporcionan detalles sobre iniciativas concretas de telecentros en países
desarrollados. En lo tocante a la experiencia en países en desarrollo, en las Notas prácticas
Programa de Compartel de Colombia y Experiencia del telecentro FITEL en Perú se examinan dos
ejemplos en los que participan los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU).
Documentos de referencia
Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian
experience, UNESCAP, 2006 telecentre.org. From the ground up. e-book
Notas prácticas
Red de telecentros de Australia Occidental
Programa para el acceso comunitario de Canadá
Programa Compartel de Colombia
Experiencia del telecentro FITEL en Perú
3.4
Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC
En esta sección se describen las tendencias de la construcción de redes troncales de banda ancha y
las opciones disponibles para mejorar el acceso a las mismas, así como los modelos para la
compartición de infraestructuras. Entre esas alternativas cabe mencionar las siguientes:
•
Abrir a la competencia las redes de los operadores monopolistas o dominantes y el
suministro de servicios al por mayor, como se examina en el § 3.4.1. El acceso sin
discriminación a las redes tradicionales en los países en desarrollo es de importancia vital.
La imposición del acceso abierto es un requisito previo para nuevos progresos en materia
de desarrollo de redes y de acceso universal, aun cuando exigir a los operadores
tradicionales que proporcionen acceso abierto, o cualquier tipo de acceso a clientes al por
mayor, podría tener un efecto disuasivo en algunos inversores comerciales durante un
proceso de privatización. En términos más generales, uno de los pilares del debate que se
está entablando en la Unión Europea sobre las Redes de la Próxima Generación (NGN) es
el grado en el cual ello desalentará a los inversores [1].
•
En el § 3.4.1 se describe la manera según la cual los Fondos de Acceso y Servicio Universal
(FASU) pueden potenciar el desarrollo de las redes troncales. Hasta hace poco estas redes
no se consideraban forzosamente como parte de un programa de acceso universal, pero
actualmente junto con la creciente importancia de la banda ancha se prevé cada vez más, y
muy razonablemente, que la financiación de la mejora de las redes básicas procederá de los
FASU.
•
Otras opciones de red incipientes, como las de los operadores de red especialmente
constituidas y los operadores de red en un consorcio, que son los temas que se examinan
respectivamente en los § 3.4.3, 3.4.4 y 3.4.5.
116
•
La finalidad de la compartición de infraestructuras es ampliar el alcance de las redes a las
zonas en las cuales la prestación de servicios es comercialmente viable si varios operadores
comparten los costos de la infraestructura tales como la construcción de torres, según se
examina en el § 3.4.6.
Estas alternativas promueven el acceso universal y tienden a suprimir las barreras para el desarrollo
de las TIC o la eficiencia del mercado (véase también el § 2.3.6). En el § 3.4.7 se exponen las
opciones de financiación disponibles para las iniciativas de red troncal.
Notas finales
[1] Véase Regulatory Principles of NGA (ERG, mayo de 2007),
http://erg.eu.int/doc/publications/consult_regprinc_nga/erg_cons_doc_on_reg_princ_of_nga.pdf.
Documentos de referencia
Directrices sobre prácticas idóneas para la compartición de infraestructuras, GSR, 2008
3.4.1
Acceso a la red del operador tradicional
Un modo de fomentar la competencia es garantizar que los nuevos operadores puedan utilizar la
infraestructura de los operadores existentes. Estos nuevos operadores, como los PSI y otros
operadores de red, se transforman así en clientes mayoristas del operador tradicional. Los nuevos
operadores y los operadores existentes podrían competir por obtener los mismos clientes al por
menor, creando así una situación en la cual los operadores existentes podrían tratar de ejercer
discriminación contra los nuevos operadores y actuar en favor de sus propias sucursales minoristas.
Para que la competencia en la esfera de los servicios sea eficaz, el regulador debe impedir la
discriminación. Por eso su intervención reglamentaria a menudo es esencial para los PSI, pues éstos
pueden considerar que el operador tradicional aplica tarifas excesivas por la red troncal nacional y
actúa de una manera anticompetitiva en la fijación de precios minoristas para los clientes de
Internet.
Los operadores tradicionales podrían carecer de interés en prestar servicio a clientes mayoristas sin
discriminación y podrían aducir como justificación las inversiones efectuadas en instalaciones de
red y las economías de escala logradas con sus operaciones integradas verticalmente. Los
operadores tradicionales podrían incluso tropezar con verdaderas dificultades técnicas para evitar la
discriminación puesto que sus operaciones están integradas verticalmente.
Conforme a una práctica reglamentaria adecuada, se debería impedir a los operadores ejercer
discriminación contra los clientes mayoristas que también son sus rivales, particularmente en los
casos en los cuales los operadores tradicionales ocupan una situación dominante o monopolista o
han utilizado fondos públicos para construir sus redes. El regulador puede asegurarse de que el
mercado funciona de una manera justa y no discriminatoria adoptando las siguientes medidas:
1)
Interconexión y reglamentación de precios – El operador puede imponer el libre acceso
mayorista y reglamentar los precios que pueden fijar los operadores (por ejemplo, para las
anchuras de banda de transmisión E1 y subE1 o para las instalaciones de bucle local). En
términos ideales, los precios se basan en el costo (plus costo). Sin embargo, incluso la
definición de cómo se deben calcular los costos (y su propio cálculo), por ejemplo
utilizando modelos ascendentes de costo incremental a largo plazo (LRIC), exige tiempo y
esfuerzo. Hasta que el operador sea capaz de demostrar sus costos incrementales de una
manera aceptable, el regulador debe aplicar otros enfoques. En ocasiones este último
impone puntos de referencia internacionales, basados en la interpretación de las prácticas
idóneas y casos nacionales similares, o bien exige que los precios mayoristas estén basados
en los precios minoristas (minus precio minorista).
117
2)
3)
4)
Separación de la contabilidad – Esto puede utilizarse para que el operador que posee un
considerable poder de mercado determine los costos e ingresos correspondientes a
productos y servicios desagregados y los venda sin discriminación. Este enfoque se ha
aplicado durante muchos años junto con la reglamentación de los precios y la
interconexión.
Separación funcional u operacional – Esto puede utilizarse para hacer que la rama
mayorista del operador trate a la rama minorista exactamente igual que a cualquier otro
cliente mayorista. La rama minorista debe utilizar los mismos sistemas y procesos que otros
clientes mayoristas, y no puede recibir información de la rama mayorista acerca de otros
clientes mayoristas. Esto puede resultar difícil de lograr puesto que el operador posee por lo
general sistemas y procesos integrados que ha ido estableciendo a lo largo de muchos años.
Deben considerarse numerosos aspectos tales como el efecto en los incentivos a la
inversión, antes de exigir la separación funcional u operacional, y por consiguiente ésta se
considera únicamente como último recurso [1]. No obstante, puesto que la separación de la
contabilidad y la reglamentación de los precios y la interconexión no siempre bastan, la
separación funcional está empezando a suscitar cierto interés a escala internacional. El
Reino Unido ha adoptado la separación funcional en las redes de acceso para la
desagregación del bucle local y la transmisión por la red troncal, y es probable que Suecia,
Italia y Polonia hagan lo propio. (A veces también se denomina separación estructural, pero
aquí el término se utiliza para una forma aún más intervencionista de impedir la
discriminación.)
Separación estructural – Para esto es necesario transformar a las ramas mayorista y
minorista del operador (o, en ocasiones, las partes de red y de servicio del operador) en
empresas separadas e independientes. Esta hipótesis presenta todas las dificultades de la
separación funcional, así como los problemas y los costos que surgen cuando se divide una
gran empresa. La separación estructural también tiende a estar asociada con la idea de que
la empresa mayorista debería tener un monopolio. Cuando esto ocurre, la empresa
mayorista puede muy bien comportarse de la manera poco responsable característica de
muchos operadores tradicionales. Se ha propuesto la separación estructural en Mongolia y
Nueva Zelandia (por el operador tradicional, como una alternativa preferible a la separación
funcional). En la Nota práctica Explicación y aplicación de la separación estructural se
proporcionan antecedentes útiles de las recientes tendencias hacia la separación en los
países de la OCDE, con inclusión de sus beneficios, riesgos y límites.
Cuando los operadores de red gozan de un poder o unos privilegios menores en comparación con
sus clientes mayoristas, la reglamentación resulta menos necesaria.
En principio, si los clientes mayoristas pueden ejercer sus actividades en varias redes de operadores
competitivos igualmente sólidos, será menos probable que sufran discriminación, y el regulador
estará en mejores condiciones de controlar el mercado. Entonces el regulador sólo tendrá que
intervenir en circunstancias excepcionales o en casos en los cuales uno o más operadores parezcan
estar abusando de una posición dominante.
Notas finales
[1] Véase Network separation and investment incentives in telecommunications, agosto de 2007,
Martin Cave and Chris Doyle, Warwick Business School, University of Warwick, Reino Unido.
Documentos de referencia
Martin Cave, Los seis grados de compartición, Unión Internacional de Telecomunicaciones,
Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 – Acceso abierto y Compartición de
infraestructuras
118
Separación funcional, por Malcolm Webb, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias
en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 – Acceso abierto y Compartición de infraestructuras
Notas prácticas
Explicación y aplicación de la separación estructural
3.4.2
Perfeccionamiento de las redes troncales
Al considerar la mejora de las redes troncales es preciso tener en cuenta el problema que plantea el
hecho de que la demanda y las inversiones en las principales instalaciones de transmisión tienen
más de una motivación; se trata, básicamente, de la capacidad y la fiabilidad/redundancia de la red.
Los encargados de formular políticas y los reguladores no pueden ignorar estos factores o imaginar
que incluso una gran nueva inversión en la red de un tercer operador se aprovechará cabalmente o
resultará totalmente benéfica si no se comprenden y tienen en cuenta debidamente las necesidades
actuales y futuras y las motivaciones económicas de los operadores existentes.
Los enlaces que se encuentran más cerca del centro de una red transportan un mayor volumen de
tráfico, y por consiguiente los fallos de estos enlaces son más graves que los fallos en cualquier otro
enlace más lejano del centro. Por consiguiente, los enlaces más próximos al centro por lo general
son redundantes, de modo que si un enlace falla se puede utilizar en su lugar una ruta alternativa
entre sus puntos extremos.
Es necesario hacer las siguientes distinciones entre la red troncal y la red de acceso:
•
La red troncal básica (a menudo denominada red troncal o red básica) consta de una malla
de enlaces con dos rutas por lo menos entre cualesquiera dos nodos importantes. Muchas
redes de operadores tradicionales incorporan rutas alternativas, por lo que a veces tienen
una estructura como la que se ilustra en la figura 8 (es decir, dos rutas nacionales distintas
en anillo) que conectan a los puntos clave de conmutación y tráfico. En una red móvil, los
enlaces redundantes o anillos son los que se encuentran entre los centros de conmutación
móvil (mobile switching centres, MSC) esenciales, o los que conectan a los controladores
de la estación de base de la red (base station controllers, BSC) con los MSC principales.
Las decisiones sobre inversión relacionadas con estos enlaces tienen un carácter muy
comercial y rara vez, o nunca, se ven influidas por la política o la financiación del acceso
universal.
•
Las redes troncales de acceso (a menudo llamadas redes de agrupación o de distribución),
que incluyen las conexiones con las pequeñas comunidades y los clientes minoristas, y por
lo general comprenden un gran número de enlaces de derivación. Normalmente las redes
troncales de acceso están conectadas a una sola estación de base o pequeño conmutador de
red fija (por ejemplo, en una pequeña ciudad o una zona rural). Pueden estar conectadas a
un BSC numerosas estaciones de bases móviles mediante un enlace no redundante. Dado
que la economía de estos enlaces podría ser menos que segura o marginal, las decisiones
sobre inversión se pueden ver influidas por la disponibilidad de financiación AU.
En la figura a continuación se ilustran las distinciones entre las redes troncales básica y de acceso,
aunque podrían existir muchas excepciones y modalidades de esta representación sencilla en los
casos particulares de cada red.
119
Figura – Conectividad de red fija esquemática
Con frecuencia los operadores de red fija tradicionales tienen fibra en sus redes troncales, o por lo
menos entre las principales ciudades y los centros de conmutación. Los operadores móviles pueden
aducir argumentos más sólidos para elegir enlaces de microondas en vez de enlaces de fibra óptica,
en particular cuando ya se han instalado las torres y éstas pueden utilizarse para estaciones de base.
Ésta es la razón por la cual algunos responsables de formular políticas consideran que las redes
troncales de los operadores móviles son menos importantes para el tráfico de banda ancha. Sin
embargo, es probable que las anchuras de banda sean suficientes para la demanda actual y puedan
mejorarse, de una manera económica, cuando un volumen suficiente de demanda externa así lo
justifique. Asimismo, es probable que muchos operadores móviles perfeccionen sus redes troncales
para la prevista asimilación por los consumidores de servicios 2G y 3G en gran escala.
Por lo general las decisiones sobre inversión relacionadas con la red troncal básica tienen por
finalidad la introducción de redundancia y no el aumento de la capacidad. No obstante, podría haber
una motivación basada en los requisitos de acceso y servicio universal (ASU) para aumentar la
capacidad de anchura de banda con el fin de dar cabida más fácilmente a otros operadores y
proveedores de servicios Internet. Un gran aumento de la capacidad en términos comerciales sólo
podría justificarse después de que se hayan establecido sólidamente los servicios de transmisión de
datos.
En resumen, dado que por lo general las motivaciones que llevan a un despliegue del ASU y de la
banda ancha no coinciden con las motivaciones de los operadores, la disponibilidad de
subvenciones no influye necesariamente en las inversiones en la red troncal básica. Sin embargo, las
ampliaciones de la red de acceso, que con frecuencia se identifican más fácilmente con los objetivos
ASU, siempre irán acompañadas de alguna ampliación limitada de la red troncal limitada y la
disponibilidad de subvenciones con esa finalidad influye más en las decisiones de los operadores.
Es normal que en las licitaciones ASU se incluyan requisitos de acceso abierto a los enlaces de la
red troncal de acceso, de modo que los proveedores distintos del beneficiario inicial de las
subvenciones puedan utilizar las instalaciones. Éste ha sido por ejemplo el caso en Nigeria, Uganda
y Mongolia. Estas modalidades de compartición de la infraestructura móvil están empezando a ser
cada vez más una norma aceptada, según se indica en el § 3.4.6.
120
3.4.3
Otras opciones de red incipientes
En algunos países existen varias redes troncales completas o parciales además de la del operador
tradicional. Todas éstas pueden considerarse parte de los recursos de red troncal del país. Cabe
considerar las siguientes:
•
Los operadores de red concurrentes (por lo general operadores móviles) pueden haber
construido enlaces de fibra óptica y/o de microondas para no tener que depender de las
conexiones arrendadas a los operadores de red tradicionales. Éste ha sido el caso de los
operadores móviles en varios países africanos; la mayoría de los países en desarrollo
cuentan por lo menos con un operador móvil que posee una vasta red. Los operadores
móviles tienden a comenzar sus actividades con enlaces de microondas (los cuales pueden
utilizar convenientemente muchas de las torres para estaciones de base), pero luego optan
por enlaces de fibra óptica cuando necesitan mayor capacidad. Este fenómeno es muy
manifiesto en Nigeria [1]. De hecho, actualmente en muchos países las redes troncales de
los operadores de red móvil son más amplias que las del operador de red tradicional, aun
cuando éstos no utilizan enlaces de fibra óptica en sus redes básicas hasta que ello no esté
justificado por su propia economía interna [2].
•
Algunos operadores de red especializados podrían haber construido enlaces de fibra óptica
o de microondas exclusivamente para vender capacidades de transmisión y otras
capacidades de red a los proveedores de servicios y a grandes empresas. En los países en
desarrollo estos operadores de red son poco frecuentes, aunque existen algunos ejemplos en
Kenya [3] y Malawi.
•
Las empresas de electricidad, gas y ferrocarril utilizan cada vez más enlaces de fibra óptica
para fines propios (o derechos de pasaje que les permiten proporcionar enlaces de fibra
óptica), por los que suelen transportar un volumen de tráfico más bien reducido pero
importante. Si la reglamentación lo permite, esos enlaces se pueden poner a disposición
para el tráfico público. En Argelia, la empresa de extracción de petróleo y gas, y la empresa
de distribución de electricidad y gas, han formado una empresa conjunta para vender su
capacidad de transmisión excedentaria [4]. Pero dado que esos enlaces de fibra óptica en
general se diseñan como para satisfacer las necesidades internas de la empresa, y no los
requisitos nacionales (en particular la cobertura de vías ferroviarias), las limitaciones
geográficas a las que están sujetos dichos enlaces pueden limitar a unas muy pocas rutas su
contribución a las redes telefónicas existentes. No obstante, según se indica en el § 1.6.3, se
puede coordinar por lo menos el suministro de electricidad y telecomunicaciones, ya que
los conductos y los postes eléctricos pueden contener fibras ópticas con un costo marginal
reducido.
Alentar y autorizar a las empresas a poner sus redes a disposición para actividades económicas
mayoristas y minoristas públicas es un paso importante hacia la mejora de las redes troncales, dado
que ello conduce a un aumento de la competencia y estimula las inversiones. Podría ser necesario
establecer salvaguardias para evitar las subvenciones cruzadas, especialmente cuando las empresas
ocupan una posición dominante en sus propios mercados. No obstante, los operadores de redes
móviles, en particular, podrían considerar que no se beneficiarán de la venta de capacidades de
transmisión y otras capacidades de red a posibles rivales. En tal caso, los reguladores podrían
considerar la reglamentación del acceso abierto para garantizar que se ponen a disposición las redes
troncales.
Notas finales
[1] Véase MTN Launches 2,500 km Fibre Optics Transmission Network (MTN, septiembre
de 2006), www.mtnonline.com/corporate/press.asp?NewsID=144.
121
[2] Véase Options for Terrestrial Connectivity in Sub-Saharan Africa (Anders Engvall y Olof
Hesselmark, SIDA, marzo de 2007), http://eldis.webcrossing.com/docs/SidaBackbonefinal.pdf.
[3] Véase About Us (Redes de datos de Kenya), www.kdn.co.ke/default2.php?active_page_id=382.
[4] Véase Sonatrach-Sonelgaz (Sonatrach, julio de 2007), www.sonatrach-dz.com/cgi-bin/pgnewspro.cgi?id_news=1334.
Documentos de referencia
Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las
telecomunicaciones, 2008 – Acceso abierto y Compartición de infraestructuras
3.4.4
Operador de red especialmente constituida
En el curso de los últimos años las iniciativas de red troncal especial -en oposición al
establecimiento de acceso abierto a las redes existentes- han pasado a ocupar un lugar importante en
la programación del acceso y el servicio universal. Los partidarios de esas iniciativas estiman que
los principales operadores no dispondrán de suficiente red troncal como para atender las
necesidades del país y su demanda de anchura de banda TIC. Habida cuenta de los desafíos y
complejidades que ello entraña, las iniciativas de red troncal especial deben ser evaluadas muy
cuidadosamente para determinar si eso constituye una opción válida para determinado país.
Un operador de red de propiedad independiente debe constituirse de manera de no competir con sus
clientes ni ejercer discriminación contra los mismos. Está controlado por los inversores que
aportaron los fondos, probablemente junto con otros interesados, con inclusión de empresas
comunitarias. El establecimiento de un operador de red especialmente constituida resulta muy
adecuado cuando la red que se gestiona ha sido construida con fondos independientes de cualquier
operador de red existente. En los § 3.4.4 y 3.4.5 se examinan otras modalidades de propiedad y de
explotación que podrían resultar más adecuadas en ciertos casos.
Por lo general se exige que las redes de banda ancha creadas con fondos públicos sean explotadas
por operadores de red especialmente constituida y ofrezcan acceso abierto; por ejemplo diferentes
proveedores de servicios Internet podrían utilizar los enlaces de banda ancha. En la Nota práctica
Intervención pública en apoyo del despliegue de la banda ancha en la Unión Europea se brindan
ejemplos de casos en los que se ha procedido de ese modo.
El documento de referencia The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to removing the
Digital Divide se refiere a una iniciativa de Canadá a tenor de la cual se encargó una red troncal de
acceso abierto que llegase a todas las comunidades de cierto tamaño y de cuya gestión se ocupa una
empresa privada en el marco de un contrato. En tales casos, la red troncal se podría transferir en
última instancia a los financistas, con sujeción a un acuerdo de construcción-explotacióntransferencia o construcción-transferencia-explotación.
El problema que plantean estos proyectos consiste en determinar si la motivación y la justificación
económica del proyecto de red troncal es:
•
ampliar el alcance de la red básica para abarcar nuevas zonas rurales o regiones a las cuales
no se había llegado hasta la fecha (pero a las que podrían prestar servicio cada vez más los
operadores móviles);
•
aumentar la capacidad de anchura de banda en las rutas principales, alentando y
potenciando de ese modo aplicaciones TIC avanzadas y el aumento de puntos de presencia
Internet independientes (esto tendrá lugar gradualmente a medida que se vaya demostrando
que existe demanda); o
122
•
promover el crecimiento de los operadores concurrentes actuales y futuros, quienes podrían
considerar que la falta de una red troncal de acceso de propiedad independiente, abierta o
compartida, constituye una limitación.
Es poco probable que las necesidades de capacidad justifiquen por sí solas la construcción de una
nueva red troncal nacional, aunque ello se justificaría si las redes existentes tuviesen una cobertura,
una capacidad orgánica y una capacidad de gestión o agudeza comercial extremadamente limitadas.
Ahora bien, estas situaciones ya no tienen lugar cuando el marco de política está verdaderamente
liberalizado y fomenta la competencia y la inversión. De ahí que las otras alternativas que se
consideran en las secciones previas y siguientes podrían, a fin de cuentas, resultar más realistas.
Documentos de referencia
The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to Removing the Digital Divide (Axia,
junio de 2007)
Open Access Models Options for Improving Backbone Access in Developing Countries (with a
Focus on Sub-Saharan Africa) (Spintrack, InfoDev, agosto de 2005)
Study On Local Open Access Networks For Communities and Municipalities (Malcolm Matson y
otros, InfoDev, marzo de 2006)
Notas prácticas
Intervención pública para promover el despliegue de la banda ancha en la Unión Europea
Experiencia de la SuperNet en Alberta
3.4.5
Operadores de red en un consorcio
Dentro de los consorcios, los operadores de red aún pueden seguir rivalizando entre sí, pero
trabajarán de consuno en el marco de una iniciativa de red troncal específica u otra iniciativa de
interés común. El consorcio desempeña funciones limitadas -por lo general éstas consisten en
atender la demanda global de los operadores de red- y por consiguiente no inhibe la competencia.
El consorcio está formado y financiado a nivel privado por ciertos operadores de red, con la posible
asociación del gobierno, y las capacidades de red que administra el consorcio podrían estar abiertas
únicamente a los operadores de red participantes, lo que crea el riesgo de un acceso limitado al
mercado y de dominancia mercantil. Esta situación hipotética es distinta de la del operador de red
especialmente constituida que se describe en el § 3.4.4. Para que haya acceso abierto a las
instalaciones de red, lo que es preferible, otros operadores deben poder sumarse al consorcio en
condiciones equitativas. Esas condiciones incluirían la admisión de todos los operadores de red
previo pago de derechos relacionados principalmente con los recursos que éstos necesitan o aportan.
Un Punto de Intercambio Internet (Internet eXchange Point, IXP) es un ejemplo de las diversas
inversiones que ya son administradas por un consorcio. En el documento de referencia Via Africa:
Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth se hace una reseña de los aspectos
prácticos que entraña el establecimiento de estos IXP. El consorcio podría tener una estructura
menos formal. En la dirección electrónica www.euro-ix.net/ixp/startingixp/ se hace una descripción
cabal de las decisiones estructurales que es preciso tomar, y en los documentos que figuran en
www.linx.net/govern/ se describe una estructura de gestión bastante formal (de un IXP en el
Reino Unido).
Un IXP también puede actuar como un gremio comercial que representa a los proveedores de
servicios Internet ante el gobierno y el público (como KIXP en Kenya), o ante los proveedores de
anchura de banda internacional, con miras a obtener poder de compra y economías de escala. El
consorcio no plantea forzosamente una barrera para la entrada en el mercado y el éxito de entidades
123
que no sean miembros, ya que pueden existir otras modalidades de participación en el consorcio
(tales como los acuerdos bilaterales de intercambio y tránsito).
Cables de transmisión de larga distancia: La constitución de un consorcio de operadores de red
también es un modo de financiar la instalación de cables nacionales o regionales de larga distancia,
tanto en superficie como submarinos. Los miembros del consorcio podrían tener importantes
accionistas en común, como ocurre por ejemplo en Rusia [1]. No obstante, en ocasiones el mandato
del consorcio no consiste en proporcionar acceso abierto y por consiguiente disfruta de una posición
de monopolio o duopolio, evitando efectivamente que otros operadores de red ingresen en el
mercado.
Notas finales
[1] Véase Golden Telecom FOCL Builds a Link to Broadband Access (Golden Telecom,
marzo de 2006), www.goldentelecom.com/upload/iblock/64f/567_567_FOCL_pressrelease_Eng_06-03-16_FINAL.pdf
Documentos de referencia
Via Africa: Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth (Russell Southwood,
UIT, enero de 2005)
3.4.6
Modalidades actuales e incipientes de compartición de la red móvil
En numerosos países en los cuales los operadores de servicios móviles son los proveedores
dominantes, por lo menos un operador móvil puede tener una red de transmisión nacional cuasi
ubicua que se podría utilizar para otros fines además de cubrir las estrechas necesidades de
suministro de servicios móviles. Esta red podría servir para suministrar prestaciones de red troncal
digital desde POP muy dispersos para los PSI. Incluso si la capacidad disponible es demasiado
limitada para la banda ancha, su perfeccionamiento para prestar servicios de banda ancha puede
resultar mucho más económico que la construcción de una red totalmente nueva.
En las redes móviles, la compartición de infraestructuras podría incluir algunos recursos físicos
(como las torres y los edificios), enlaces de transmisión completos, o la compartición de zonas de
cobertura (de modo que los diferentes operadores de red proporcionen equipos en zonas diferentes,
en el entendimiento de que se autorizaría a itinerar allí a los clientes minoristas de los otros
operadores de red). Debido a los ahorros en el costo que ello permite, la compartición de
infraestructura podría ser un requisito previo para recibir apoyo procedente del Fondo de Acceso y
Servicio Universal con destino a nuevas zonas. Este aspecto ha sido considerado en diversos
concursos de subvenciones FASU organizados recientemente, en los cuales se les exigió a los
ofertantes que proporcionasen suficiente capacidad de banda ancha y acceso a torres de
radiocomunicaciones en todos los nuevos enlaces de red troncal financiados con esas subvenciones.
Los ofertantes también tuvieron que garantizar un acceso abierto sin discriminación (en términos
comerciales) [1].
El Capítulo 8 "Concursos para la obtención de subvenciones", contiene un documento de referencia
con una Solicitud de Propuestas y una especificación técnica.
En algunos países la obtención de permisos de construcción de postes, conductos y edificios puede
resultar difícil por diversas razones, desde las puramente burocráticas hasta las relacionadas con la
política ambiental. Evidentemente, a menudo se considera que la compartición de torres y edificios
es favorable para el medio ambiente o conveniente por razones estéticas. A los reguladores también
les puede resultar conveniente exigir que los operadores de red concierten acuerdos de
compartición, de modo que estas formas de infraestructura siempre estén abiertas a otros operadores
de red, pues así resultaría innecesario presentar segundas y terceras solicitudes de permisos. El
124
Gobierno y el regulador de la India realizaron un análisis económico completo y vastas consultas
con el sector industrial en lo tocante a la posible necesidad y las ventajas de compartir la
infraestructura móvil. El regulador, TRAI, publicó sus recomendaciones sobre compartición de
infraestructuras en abril de 2007 [2]. En la Nota práctica Compartición de la infraestructura de red
móvil en la India se proporciona un panorama general de los análisis subyacentes y los resultados
de los concursos iniciales para la obtención de subvenciones.
Otra opción consiste en autorizar la itinerancia nacional, compartiendo la cobertura. Éste es por
ejemplo el caso de la India: se sometieron a subasta las licencias para servicios móviles a escala
regional (denominados círculos), y la itinerancia nacional es indispensable para los clientes que
viajan fuera de la zona que abarca la licencia de su proveedor. No obstante, cuando las tasas por las
comunicaciones itinerantes son relativamente elevadas, esto podría no servirles a los clientes. La
posibilidad de que los operadores sigan generando ingresos a partir de llamadas costosas puede
actuar como un desincentivo para la ampliación de las redes, a menos que se promulgue alguna
legislación que limite las tasas de las comunicaciones minoristas e imponga obligaciones de
cobertura. Sin embargo, en las situaciones en las cuales un operador de red es más dominante, la
itinerancia nacional puede otorgar al operador de red menos poderoso una oportunidad para
competir en zonas en las cuales aún no ha prestado servicio. La itinerancia nacional sólo se
necesitaría durante un periodo limitado, hasta que las redes se hayan desplegado de una manera más
uniforme.
En diversos países, como por ejemplo Austria y Australia, la itinerancia nacional ha sido utilizada
para promover el ingreso en el mercado de un operador de red 3G que no posee red 2G; el operador
de red 3G tiene derecho a negociar acuerdos de itinerancia nacional temporal que abarcan el acceso
a las redes 2G de los operadores de red que cuentan tanto con redes 2G como 3G. A falta de estos
acuerdos, el operador de red 3G tendría una cobertura muy limitada. Gracias a este tipo de acuerdo,
el operador de red 3G puede tener una cobertura nacional pero puede sentirse motivado para
ampliar su propia cobertura gracias a las posibles economías de escala. En la Nota práctica Debates
sobre la itinerancia nacional en la Unión Europea se aborda este tema.
Notas finales
[1] Como ejemplos de estos requisitos de acceso abierto cabe citar los concursos por la obtención de
subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia.
[2] Recomendaciones sobre compartición de infraestructura formuladas por la Autoridad de
Reglamentación de las Telecomunicaciones de la India (TRAI), abril de 2007
www.trai.gov.in/trai/upload/PressReleases/447/recom11apr07.pdf.
Documentos de referencia
Unión Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones,
2008 – Acceso abierto y compartición de infraestructuras (Capítulos sobre Compartición de
infraestructura móvil y sobre Itinerancia móvil internacional)
Notas prácticas
Compartición de la infraestructura de red móvil en la India
Debates sobre itinerancia nacional en la Unión Europea
125
3.4.7
Financiación de iniciativas sobre red troncal
Como el propio acceso y servicio universal (ASU), una red troncal nacional, independientemente
del hecho de que amplíe y conecte a las redes existentes o constituya una nueva red independiente,
podría tener que ser candidata para una financiación sin carácter comercial. Esta financiación puede
tener lugar a través de toda una serie de mecanismos de financiación (financiación estatal, Fondo de
Acceso y Servicio Universal (FASU), asociaciones entre los sectores público y privado, etc.). Las
opciones para la financiación de las iniciativas relativas a la red troncal son similares a las de la
financiación ASU en general, a saber:
•
Parte de las obligaciones se consignan en las licencias ASU o en otros instrumentos
reglamentarios. Al ganar las licitaciones ASU, los operadores de red quedan obligados a
proporcionar ASU en nuevas zonas y deben ampliar sus redes troncales para llegar a
determinadas regiones.
Según se indicó en el § 3.4.6, sirven como ilustración de esto varios concursos por
subvenciones ASU organizados recientemente, en los cuales se exige a los ofertantes que
proporcionen suficiente capacidad de anchura de banda y acceso a las torres de
radiocomunicaciones o a cualquier otro nuevo enlace de red troncal financiado con las
subvenciones, y que garanticen un acceso abierto sin discriminación (en términos
comerciales) [1]. El Capítulo 8, Concurso por la obtención de subvenciones, contiene un
documento de referencia con una solicitud de propuestas característica y una especificación
técnica de este requisito.
En función del caso, éstos podrían ser enlaces ramales pequeños o secciones muy
considerables de la ruta de transmisión; o incluso incluir mejoras de la red básica. El Fondo
para el Suministro del Servicio Universal de Nigeria es un caso en el cual las subvenciones
ASU obtenidas competitivamente se utilizan para financiar varios enlaces de transmisión de
hasta 200 km de longitud, junto con servicios al cliente tales como POP Internet y acceso
local para servicios de transmisión vocal. En la Nota práctica Red troncal de Nigeria
basada en el Programa de Acceso Universal se describen estos principios y la experiencia
adquirida.
•
Asignaciones con cargo a fondos públicos. Los operadores de red pueden solicitar y
recibir fondos para ampliar sus redes troncales con el fin de llegar a ciertas regiones.
Cuando más de un operador de red rivaliza por la obtención de fondos para una misma
zona, se puede recurrir a métodos objetivos (subastas) o subjetivos ("concursos de belleza")
para tomar una decisión selectiva. Los fondos públicos podrían no estar reservados
únicamente para las telecomunicaciones, es decir que por ejemplo las universidades y otras
instituciones técnicas podrían tener aplicaciones y funciones operativas que implican un
volumen apreciable de tráfico de datos y podrían tratar de obtener fondos de los organismos
directamente interesados en la educación o incluso de las Redes Nacionales de
Investigación y Educación. Por lo general estos fondos no están destinados a crear
infraestructuras físicas, aunque podrían ser adecuados para construir capacidades a partir de
las redes existentes.
El documento de referencia Más ancho de banda a menor costo contiene recomendaciones sobre la
manera según la cual las universidades podrían trabajar de consuno para obtener más capacidad a
menor costo, mediante la agrupación de la demanda y otras actividades de planificación, que crean
economías de escala e inciden indirectamente en el costo del ASU.
Notas finales
[1] Ejemplos de estos requisitos de acceso abierto son los concursos por la obtención de
subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia
126
Documentos de referencia
Más anchura de banda a menor costo (Asociación para la educación superior en África,
octubre de 2003) http://www.foundation-partnership.org/pubs/pdf/more_bandwidth.pdf
Notas prácticas
Red troncal de Nigeria basada en el Programa de Acceso Universal
3.5
Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promoción del ASU
Además de los principales enfoques e iniciativas encaminados al acceso y el servicio universal
(ASU) que se expusieron y examinaron en las secciones precedentes, existen algunos otros
enfoques, modelos y experiencias que podrían ser menos conocidos. En esta sección se resumen
dichos enfoques.
Aunque no de manera muy generalizada, las cooperativas están prestando servicios de
comunicaciones en algunas zonas rurales y distantes. En la comunidad del desarrollo algunos se
preguntan incluso si las cooperativas no podrían ser el modelo ideal para la prestación de servicios
de banda ancha en zonas rurales e indigentes. En el § 3.5.1 se examinan la experiencia adquirida
hasta la fecha, los factores de éxito y las perspectivas del modelo de cooperativas.
En el § 3.5.2 se consideran ejemplos de diversos países que presentan importantes desafíos para los
operadores rurales y regionales, pero que también proporcionan el contexto en el cual se podría
aplicar con éxito una estrategia de licencias a nivel regional o rural con resultados benéficos,
incluso para la banda ancha.
El § 3.5.3 se ha consagrado a analizar la experiencia adquirida con las estaciones de
radiocomunicaciones locales o comunitarias. Las radiocomunicaciones rurales no sólo son
importantes para el acceso a los servicios de radiodifusión y el suministro de los mismos, sino que
también pueden desempeñar una función importante en la propagación de los beneficios que
entraña el acceso a Internet.
3.5.1
Cooperativas rurales
Hay un conjunto de países que han establecido modelos cooperativos para los servicios de
telecomunicaciones, a saber, Argentina, Bolivia, Polonia y los Estados Unidos de América.
Es importante señalar que todos estos modelos cooperativos comenzaron a funcionar antes de la
introducción de la tecnología celular, cuando la norma eran las líneas fijas. Por ejemplo, la mayoría
de las aproximadamente 300 cooperativas de Argentina han estado en funcionamiento desde el
decenio de 1960.
Las cooperativas surgieron principalmente en las zonas rurales y distantes a las cuales los
operadores nacionales no estaban en absoluto interesados en prestar servicio, dado que las
consideraban poco rentables. Muchas de las cooperativas argentinas se hallan en pequeñas
comunidades aisladas en el sur (Patagonia), en las cuales en su momento los dos operadores
existentes habían manifestado expresamente que no deseaban prestar servicio en esas comunidades.
Incluso en los Estados Unidos, los proveedores independientes de telecomunicaciones prestan
servicio a menos del 5% de los abonados telefónicos del país; 225 cooperativas forman un subgrupo
de proveedores de servicios de telecomunicaciones independientes. No obstante, pese a representar
un porcentaje muy reducido, en estos casos las cooperativas rurales son importantes para llegar a
esas pequeñas comunidades y ofrecerles servicio.
Polonia es una excepción al hecho de que por lo general las cooperativas prestan servicio en
aquellas zonas en las cuales ningún otro operador está interesado. A tenor de una nueva ley de
telecomunicaciones (1990) se crearon 44 zonas de licencias locales que funcionan en régimen de
127
competencia con TPSA, el operador tradicional de propiedad estatal. Sin embargo, no todas esas
zonas locales eran zonas rurales, pues entre ellas figuraban zonas urbanas y semiurbanas. Algunos
de los titulares de licencias locales eran cooperativas, establecidas con la asistencia de la Asociación
Nacional de Cooperativas de Telecomunicaciones (NTCA) y USAID de los Estados Unidos. El
número de abonados suele girar en torno a 8 500. Se conocen dos cooperativas que siguen siendo
operacionales y rentables y han incorporado servicios adicionales tales como Internet, banda ancha,
radio y TV.
Si se considera la experiencia de las cooperativas se advertirá que los siguientes factores les han
permitido ser sostenibles y en algunos casos incluso rentables:
•
Suministro de múltiples servicios – Numerosas cooperativas de los Estados Unidos
también poseen empresas subsidiarias de servicios celulares o TV por cable, mientras que
las cooperativas polacas incorporaron servicios Internet, de banda ancha y en algunos casos
radio y TV. Las cooperativas argentinas a menudo proporcionan otros servicios tales como
agua y electricidad, y en 2007 éstas fueron autorizadas a ofrecer servicios de telefonía
móvil.
•
Subvenciones o acuerdos de interconexión favorables – Las cooperativas polacas se
establecieron con un aporte apreciable de financiación de donantes y sus administradores
negociaron acuerdos de interconexión razonables con el operador tradicional de red fija. En
los Estados Unidos los operadores rurales, con inclusión de las cooperativas, reciben
subvenciones para prestar servicios en zonas de costo elevado (únicamente en 2006 esa
cifra ascendía a 4 100 millones USD).
•
Posición monopolista de facto – Históricamente, la mayoría de las cooperativas
comenzaron como únicos proveedores de telecomunicaciones en su zona de servicio, por lo
cual acaparaban toda la demanda potencial y no necesitaban funcionar sujetas a presiones
competitivas. Con el surgimiento de la tecnología celular, la posición de proveedor único se
ha visto con frecuencia menoscabada.
•
Países de renta media y servicios a los hogares – Los países que poseen cooperativas son
países de renta media-baja (Bolivia), media-alta (Argentina y Polonia) y alta
(Estados Unidos). Las cooperativas proporcionan servicios a los hogares y éstas no
resultarían sostenibles en comunidades en las cuales sólo una minoría puede permitirse
sufragar servicios privados.
•
Compartición de infraestructuras y recursos – Dado que muchas cooperativas también
proporcionan otros servicios tales como el suministro de electricidad y agua, aplican
mecanismos de facturación, contabilidad y recaudación y tienen una plantilla de recursos
humanos, lo que les permite reducir los gastos generales. La sustentabilidad de las
cooperativas se ve favorecida aún más por el hecho de que su personal directivo con
frecuencia trabaja a título gratuito.
El hecho de que los modelos cooperativos desempeñen o no una función en las futuras políticas de
acceso y servicio universal dependerá de diversos factores y circunstancias específicas del país que
considere dichos modelos. Algunos estiman que las cooperativas son el modelo potencial para la
prestación de servicios de banda ancha a las comunidades. Un ejemplo reciente en los Estados
Unidos es la Mid-Atlantic Broadband Cooperative (MBC), creada en 2003 por un grupo de
dirigentes regionales, con la finalidad de revitalizar la economía regional en la región del sur de
Virginia. En 2004, MBC elaboró un plan para construir más de 700 millas de nueva infraestructura
de fibra óptica y es propietaria de las instalaciones y de la infraestructura. El proyecto se empezó a
ejecutar con 6 millones USD concedidos a título de donación por el Departamento de Comercio de
la Administración de Desarrollo Económico de los Estados Unidos, junto con una financiación
adicional de 34 millones USD concedida por la Virginia Tobacco Commission (VTC). Hoy en día,
128
esa red de 700 millas de fibra óptica es operacional. La MBC también es un vendedor mayorista de
servicios de banda ancha, y proporciona la infraestructura necesaria para atraer la actividad
económica a las zonas rurales de Virginia. La MBC y la VTC están financiando proyectos
experimentales "del último tramo" en cinco ciudades distintas de Virginia. Las empresas y los
habitantes de toda la región de Virginia sacan provecho de esta iniciativa de MBC [1].
En el § 3.3.2 se examinan con mayores detalles algunos factores, por ejemplo los aspectos relativos
a la sustentabilidad antes abordados y otros factores relacionados con las redes comunitarias y la
participación de la comunidad. Al parecer, los modelos cooperativos podrían ser preferibles para
comunidades o zonas a las que no prestan servicio los proveedores comerciales (los cuales no se
ven atraídos por las subvenciones en el marco de un Fondo de Acceso y Servicio Universal
(FASU)) o en zonas con gran precariedad de servicios. Las cooperativas podrían no resultar
adecuadas si existen otras alternativas viables en el mercado y con los proveedores comerciales.
Notas finales
[1] Para mayores detalles, véase http://mbc-va.com/
3.5.2
Concesión de licencias al operador regional o rural
A mediados del decenio de 1990 se comenzaron a conceder en América Latina licencias de alcance
rural o regional como resultado de la primera generación de Fondos de Acceso y Servicio Universal
(FASU) según se describe en el § 3.2.1. Éstas a menudo utilizan tecnología alámbrica fija o VSAT.
Hoy en día, el principal desafío que tienen ante sí estos operadores rurales es la propagación de
operadores celulares que compiten con ellos en zonas en las cuales en una época habían sido los
únicos proveedores de servicio. Asimismo, en algunas comunidades distantes que utilizan VSAT,
los costos de explotación y mantenimiento superan a los ingresos recibidos y a las subvenciones por
las cuales se presentaron ofertas. Incluso antes de la expansión de la telefonía móvil, se sabía que
algunos de esos operadores rurales no iban a ser viables desde el punto de vista comercial [1].
Un ejemplo posterior de operadores rurales es el de la República Sudafricana. A partir de 2002 el
Organismo para el Servicio Universal se centró en la financiación de los nuevos operadores titulares
de licencias para la prestación de servicios en zonas mal atendidas (Underserved Area Licensees,
USAL), previamente denominados pequeñas, medianas y microempresas (Small, Medium and
Micro Enterprises, SMME). Como su nombre indica, estos operadores reciben licencias para
proporcionar servicios de transmisión vocal y de datos en distritos rurales mal atendidos con menos
de un 5% de densidad de telefonía fija.
De un total de 27 posibles zonas de licencias, siete USAL han estado recibiendo donaciones
de 5 millones de SAR cada uno tras obtener su licencia del Organismo, así como compromisos de
préstamos exentos de interés por una cuantía de 10 millones de SAR a lo largo de los tres primeros
años. Varios de los USAL han comenzado a ofrecer servicios mediante la reventa de servicios
móviles de uno de los operadores móviles establecidos. El principal problema que plantea el
sistema de USAL es que fue concebido para un entorno del mercado de línea fija, pero luego la
situación fue cambiando debido al número cada vez mayor de medidas de liberalización adoptadas
por el Gobierno, con lo cual se mejoró el entorno general del sector y se aceleró la expansión del
mercado, con inclusión de los operadores móviles, como consecuencia de lo cual ahora se concede
menos protección a los USAL subvencionados.
A continuación se resumen algunos de los desafíos a los que deben hacer frente los operadores
rurales o regionales de alcance más reducido:
129
•
•
•
•
•
•
Poder adquisitivo – Los grandes vendedores de equipos podrían prestar escasa atención o
apoyo a los pequeños operadores, y las perspectivas de descuentos en volumen son muy
limitadas.
Atracción de financiación – Por lo general a los pequeños operadores rurales les resulta
difícil obtener financiación, pues sus actividades podrían ser sólo marginalmente rentables
y los inversores podrían tener menos confianza y estar menos dispuestos a aportar
financiación. Así pues, algunos de los primeros operadores rurales fueron en realidad
subsidiarios de los vendedores de equipos VSAT o de telecomunicaciones rurales.
Atracción de recursos humanos – Si tiene la posibilidad de elegir, el personal calificado y
directivo se podría sentir menos inclinado a optar por los pequeños operadores rurales y
más dispuestos a trabajar en las grandes ciudades.
Economías de escala – El costo de los elementos habituales que necesita un proveedor de
servicio de telecomunicaciones rural o regional, por ejemplo, programas informáticos de
facturación, es proporcionalmente superior al costo que debe sufragar un operador nacional,
aunque los avances de la informática, las nuevas tecnologías y la personalización podrían
atenuar este problema.
Negociación de acuerdos de interconexión – Los operadores menos importantes se
encuentran en una posición de desventaja y no prioritaria al negociar acuerdos con los
mayores operadores nacionales.
Presiones competitivas y aumento de la liberalización – Los operadores más pequeños
son menos capaces de hacer frente a las presiones competitivas cuando los operadores
nacionales más importantes amplían, con el correr del tiempo, el alcance de sus actividades,
para abarcar a las zonas rurales menos atendidas, es decir que un operador titular de una
licencia nacional y un operador titular únicamente de una licencia rural no se encuentran en
un pie de igualdad. Por lo tanto, en general los operadores rurales necesitan un mayor grado
de protección reglamentaria, lo que a menudo complica el régimen de reglamentación, ya
que se necesita una reglamentación especialmente adaptada a las necesidades de los
titulares de licencias rurales y ello está en pugna con la tendencia hacia el aumento de la
liberalización.
Venezuela es un ejemplo interesante de un país en el cual se introdujeron licencias regionales sin
organizar una subasta basada en subvenciones mínimas. Debido a la incapacidad de CANTV, el
operador tradicional de línea fija, de atender sus obligaciones en zonas rurales, a mediados del
decenio de 1990 se concedió licencia a tres operadores rurales regionales, cada uno para una región
diferente del país. No se autorizó a los operadores existentes a presentar ofertas para obtener esas
licencias. Se exigió a los operadores que cumplieran en primer lugar con los objetivos de despliegue
rural, antes de permitirles ampliar el alcance de sus servicios para abarcar zonas urbanas. Se exigió
a los operadores regionales que proporcionasen servicio en las zonas rurales no abarcadas por
CANTV, con inclusión de teléfonos públicos y líneas fijas o móviles.
Se fijaron metas específicas de despliegue para los operadores rurales: a lo largo de un periodo de
cinco años tras la obtención de la licencia éstos debían instalar entre 17 000 y 42 000 líneas. En
realidad hacia fines de 1999 sólo se había instalado un pequeño número de líneas principales.
Posteriormente, para que las licencias rurales resultasen más atractivas, se autorizó a los operadores
titulares de las mismas a ofrecer acceso fijo, así como servicios de larga distancia, internacionales,
móviles y multimedios. En 2006 los dos operadores regionales, Digicel e Infonet (ambos GSM),
fueron adquiridos por Digitel, el tercer operador regional, con el fin de crear un operador GSM de
alcance nacional. La disponibilidad de datos sobre el éxito real de estas licencias regionales es
limitada. En general se considera que la tasa de penetración de Internet y de telefonía rural en
Venezuela sigue siendo baja.
130
Las lecciones que se pueden extraer de esta experiencia, también a la luz de la posibilidad de
adoptar una estrategia de concesión de licencias a escala rural o regional para el desarrollo de la
banda ancha, son las siguientes:
•
existe la tendencia mercantil manifiesta de que los operadores rurales o regionales se
transformen en operadores nacionales, ya sea al ser comprados por un operador nacional o
bien a causa de su propio impulso a ampliar el alcance de sus actividades y transformarse
ellos mismos en operadores nacionales. Así pues, los operadores regionales o rurales
podrían constituir un fenómenos temporal; y
•
el establecimiento de operadores regionales puede ser un mecanismo eficaz para introducir
nuevos operadores e intensificar la competencia. Si una licencia regional se centra en las
zonas menos atendidas y se asocia al incentivo de ser transformada en una licencia nacional
dentro de un periodo de tiempo razonable, se puede obtener el triple resultado siguiente:
a) aumento de la prestación de servicios en zonas anteriormente no atendidas;
b) intensificación de la competencia; y
c) los interesados dispondrían de un periodo de tiempo para prepararse y adaptarse a la
intensificación de la competencia.
Notas finales
[1] Para mayores detalles, véase Björn Wellenius, Reducción de las disparidades en cuanto al
acceso a las comunicaciones rurales, Chile, 1995-2002
3.5.3
Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales
Las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias o locales pueden desempeñar una importante
función en la política y el programa de acceso y servicio universal, en particular cuando dicha
política abarca también a los servicios de radiodifusión. Aunque no existe ninguna definición
consagrada de lo que significa ASU en el ámbito de la radiodifusión, hay cierto grado de consenso
en lo tocante a sus dimensiones fundamentales, a saber:
•
Alcance – Se debe proporcionar a la totalidad de la población un servicio a escala nacional,
con inclusión de la población que habita en zonas rurales y distantes. Por lo general las
entidades públicas de radiodifusión deben tener un alcance de radiodifusión nacional. Las
entidades privadas de radiodifusión, en cambio, no tienen por qué llegar necesariamente a
toda la población (aunque ello es beneficioso), siempre que ésta también tenga acceso a
otros medios de radiodifusión locales.
•
Asequibilidad – Se refiere a la asequibilidad del dispositivo real de recepción de
radiodifusión (por ejemplo, un aparato de radio o televisión). En muchos países en
desarrollo, los ciudadanos que habitan en zonas rurales sólo pueden permitirse comprar
receptores de radio, puesto que los aparatos de televisión suelen ser demasiado costosos. Se
están entablando debates sobre el acceso a la TV a escala comunitaria, y algunos
promotores de centros comunitarios multimedios incluyen a la TV (por ejemplo, la
UNESCO).
•
Medios de comunicación local, pluralidad y diversidad – Éste es el aspecto más
importante del ASU en el contexto de la radiodifusión. Se considera indispensable velar por
que todos los ciudadanos tengan acceso a una estación de radio local como un foro para
deliberaciones y expresión cultural a escala local. Es importante que los medios de
comunicación local ofrezcan una diversidad de contenidos y una pluralidad de opiniones e
información. Debido a sus costos más elevados y a sus mayores necesidades técnicas, la
televisión local está lejos de constituir una prioridad ASU.
131
Así pues, en lo tocante al ASU en la esfera de la radiodifusión, cabe señalar los principales
requisitos siguientes:
1)
servicio a escala nacional prestado por la entidad pública de radiodifusión y/o las entidades
privadas de radiodifusión; y
2)
acceso a una estación de radio local (comunitaria o privada, con obligaciones de servicio
público).
Por consiguiente, muchos países estiman que las estaciones de radio comunitarias son esenciales.
En el mundo desarrollado, Alemania, Francia, Canadá y los Estados Unidos aplican políticas
específicas sobre radiodifusión rural y radiodifusión comunitaria/local. En la Nota práctica:
Diferentes modelos de radiocomunicación local en Francia se proporciona un ejemplo de una
política local al respecto. Perú, Bolivia, Colombia, Venezuela, Argentina y Ecuador cuentan con
una legislación eficaz en materia de radiodifusión rural, autóctona, educativa y comunitaria. En
África, algunos de los países que aplican políticas más eficaces en esta esfera son Malí, Benin y la
República Sudafricana. En la Nota práctica: Radios comunitarias rurales en Malí se proporciona un
ejemplo de radio comunitaria.
Las estaciones de radio locales y comunitarias son aún más importantes cuando se consideran
conjuntamente con el acceso a Internet. En muchos casos, la utilización eficaz de Internet en favor
del desarrollo exige intermediarios comunitarios capaces de superar los problemas de
analfabetismo, falta de capacitación TIC y las barreras lingüísticas de Internet. Las radios rurales
locales que cuentan con acceso a Internet se están perfilando como un intermediario satisfactorio,
dado que son accesibles, asequibles y de producción poco costosa. Además, la radio es un medio
masivo y oral que promueve la interacción comunitaria y la comunicación social. La radio e Internet
pueden beneficiarse mutuamente de las siguientes maneras:
•
recursos Internet para que las estaciones radioeléctricas intercambien información y
programación, tales como InterWorld Radio, proporcionando acceso a una amplia gama de
informes periodísticos sobre una diversidad de temas; y
•
estaciones radioeléctricas que utilizan Internet para proporcionar una variedad de
información a su audiencia; un ejemplo bien conocido es el Proyecto Internet Kothmale de
Sri Lanka, con el apoyo de la UNESCO.
Definiciones
A tenor de la Ley de Radiodifusión 4 de 1999 de la República Sudafricana, un "servicio de
radiodifusión comunitario" es un servicio que:
•
está totalmente controlado por una entidad sin fines lucrativos y se proporciona sin carácter
comercial;
•
se presta a una comunidad en particular;
•
estimula a los miembros de la comunidad que lo reciben, o a las personas asociadas con la
misma o que promueven sus intereses, a participar en la selección y el suministro de
programas que se han de difundir en el marco de dicho servicio de radiodifusión;
•
podría financiarse con donaciones, patrocinios o publicidad, o bien mediante la imposición
de derechos de abono, o mediante una combinación de éstos.
En Francia, además de la entidad local de radiodifusión comunitaria, el regulador (Conseil
Superieur de l’Audiovisuel, CSA) hace una distinción entre tres tipos de radiocomunicación local:
•
radiocomunicación local comunitaria;
•
servicio de radiocomunicación local comercial sin programación nacional; y
•
servicio de radiocomunicación local comercial que también difunde programación nacional.
132
Independientemente del hecho de que la estación local sea o no una estación comunitaria, una parte
importante de su mandato consiste en proporcionar un foro local, y por consiguiente es conveniente
que ésta sea de propiedad local y que cumpla con ciertas obligaciones en lo tocante al acceso
comunitario y la producción local. Sin estas obligaciones podría darse la situación de que el 100%
de las estaciones sean repetidoras de la programación procedente de la capital, a expensas del
acceso local.
Financiación y sustentabilidad
Hay toda una serie de opciones de financiación para las estaciones de radiocomunicaciones locales
comunitarias. Lo más común es que éstas se financien a sí mismas mediante una combinación de
donaciones, publicidad, patrocinios e imposición de derechos de abono, a escala nacional e
internacional. No obstante, en los países en desarrollo rara vez se imponen derechos de abono.
Entre los ejemplos de modelos de financiación que han sido impuestos en aplicación de la política
estatal cabe citar los siguientes:
•
El Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU) de Colombia, Compartel, está
administrado por el Ministerio de Comunicaciones y aplica un programa conjunto con el
Ministerio de Cultura y un fondo estatal especial destinado a proyectos de desarrollo
conocido como FONADE. El fondo proporciona financiación parcial para
radiocomunicaciones comunitarias en el marco de un programa denominado "Comunidad".
Actualmente, Compartel financia entre dos y seis estaciones de radio comunitarias en
aproximadamente 25 departamentos del país. Compartel obtiene fondos de un gravamen
que se impone principalmente a los operadores de telecomunicaciones, aunque las
entidades de radiodifusión comerciales también deben contribuir a dicho fondo. En la Nota
práctica: Acceso universal a las estaciones de radio comunitarias en Colombia se
proporcionan mayores detalles sobre el modelo de Colombia. No obstante, el programa
específico de radiocomunicaciones comunitarias de Colombia constituye una excepción
entre los FASU. El FASU de Perú sólo financia ocasionalmente proyectos experimentales
que tienen algún elemento de radiocomunicación comunitaria, pero apunta principalmente a
Internet. El FASU de Ghana, GIFTEL, está autorizado a financiar proyectos sobre medios
de comunicación comunitarios que combinan Internet y la radiodifusión comunitaria.
•
Otros gobiernos, como el de la República Sudafricana y el de Malí, no proporcionan ningún
apoyo financiero concreto a las estaciones de radio comunitarias, y por ende éstas deben
financiarse a sí mismas. En algunas comunidades pobres de la República Sudafricana esta
política está creando problemas, pues no se pueden hacer los gastos publicitarios
pertinentes para promover una estación de radiocomunicaciones. Aunque Malí cuenta con
más de 300 estaciones de radio comunitarias, algunas de ellas se encuentran en una
situación precaria; esta situación se ve agravada cuando es necesario sustituir los antiguos
equipos.
•
Francia ha establecido un fondo especial para las entidades de radiodifusión local
comunitarias, que obtiene sus recursos de un gravamen especial impuesto a los gastos en
publicidad por radio y TV, y que pagan quienes hacen la publicidad. Las estaciones que
están calificadas para ello pueden recibir fondos parciales para ayudarlas con la instalación
inicial, o subvenciones para cubrir una parte de sus gastos de explotación y sus compras de
equipos. No obstante, las estaciones de radio comunitarias deben cumplir con ciertos
requisitos sobre la base de los cuales se determina si éstas reúnen los criterios específicos
para recibir fondos y la cuantía de los mismos. Entre esos criterios figura la capacidad de
las estaciones para obtener fondos locales y la calidad de su programación. Una de las
condiciones es que la publicidad represente como máximo el 20% de su volumen anual de
negocios y otra que difundan cuatro horas de programación local por día.
133
•
•
Los gobiernos de algunos países (por ejemplo, Estados Unidos de América, Chile, México
y Brasil) imponen restricciones a las estaciones de radio comunitarias en lo que respecta a
la publicad. Estas restricciones son absolutas, es decir que no autorizan publicidad alguna, o
bien imponen un tope de publicidad que no permite rebasar ciertos límites (véase el
ejemplo de Francia antes mencionado). El caso de Botswana es único, por cuanto se
autorizan las donaciones nacionales e internacionales a las estaciones de radio comunitarias
únicamente durante los primeros años de funcionamiento. Por último, las restricciones
pueden estar relacionadas con el contenido, como por ejemplo no autorizar el patrocinio por
partidos políticos o autorizar únicamente la publicidad que tenga un carácter local.
En la República Sudafricana las estaciones de radio comunitarias reciben tarifas
preferenciales de Sentech, la empresa de distribución de señales, tras un análisis efectuado
por la propia Sentech y el Departamento de Comunicaciones. En un principio las estaciones
comunitarias no recurrían a Sentech porque no podían permitirse pagar sus tarifas y se
limitaban a su propia distribución de señales, lo que tenía como resultado una cobertura
insuficiente. La Nota práctica Radiocomunicaciones comunitarias en zonas rurales de la
República Sudafricana contiene más detalles sobre la experiencia sudafricana.
Cabe sacar la conclusión de que cierta financiación parcial de las estaciones de radiodifusión
comunitarias locales resulta claramente beneficiosa y puede proceder de fondos estatales y de un
pequeño gravamen impuesto a los ingresos generados por la publicidad. Sin embargo, también es
pertinente exigir a las estaciones comunitarias que obtengan cierto volumen de fondos ellas mismas
y presenten solicitudes al respecto. Estas condiciones son necesarias, ya que no todas las estaciones
podrían necesitar apoyo. Además, la necesidad de que éstas cumplan con ciertos criterios obligaría a
efectuar controles mínimos de la calidad antes de distribuir la asistencia. Se propone que los
criterios no incluyan forzosamente un juicio del contenido de la programación, sino que en vez de
ello se centren en indicadores tales como:
•
el volumen de programación local;
•
la cuantía del apoyo que recibe la estación de radiocomunicaciones de la comunidad local a
la que ofrece servicios;
•
el grado de participación comunitaria en la programación.
Además, es indispensable que las estaciones comunitarias, aunque no funcionen con carácter
comercial, sean capaces de generar sus propios fondos por todos los medios posibles. Si se imponen
restricciones a su capacidad para generar ingresos, esas restricciones se deben determinar
cuidadosamente. Un ejemplo de una restricción positiva sería la limitación del patrocinio por
partidos políticos, salvo en periodos de elección.
Apoyo habilitador, especialmente en el marco de la reglamentación
Un análisis de los diversos estudios de casos de radiocomunicaciones comunitarias pone claramente
de relieve que un apoyo habilitador y una reglamentación eficaz son importantes para el éxito de sus
actividades. A continuación se indican los principales aspectos de una reglamentación eficaz y un
apoyo habilitador:
•
Exoneración o pago de una cuantía mínima por el espectro radioeléctrico, por
ejemplo 20 USD al año (Colombia, Malí).
•
Creación de una oficina de apoyo especial, dentro del Ministerio de Comunicaciones,
dedicada a prestar asistencia a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias
(Colombia).
134
•
•
•
•
•
•
•
Simplificación de los procedimientos para obtener licencias con miras a prestar servicios de
radiodifusión comunitaria (Colombia, Malí), incluida la supresión de estudios técnicos
innecesarios.
Ofrecimiento de competencia técnica a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias
(aspecto considerando en Colombia).
Creación de asociaciones nacionales de estaciones comunitarias rurales con el fin de prestar
apoyo a dichas estaciones y promover sus intereses, como en la República Sudafricana,
Francia y Malí. Además, esas asociaciones a menudo están más capacitadas para atraer
financiación nacional e internacional con destino a programas de capacitación, etc.
Supresión de derechos de licencia (Malí).
Reglamentación clara desde un principio. En la República Sudafricana la autoridad de
radiodifusión independiente comenzó a expedir licencias para la radiodifusión comunitaria
en 1994, pero sólo aclaró cuál era el marco de reglamentación de esas licencias en 1997,
como resultado de lo cual numerosas estaciones comunitarias funcionaban en total
incertidumbre y con licencias temporales.
Regulador con suficiente capacidad como para examinar y tramitar las candidaturas para el
establecimiento de estaciones de radiocomunicaciones comunitarias (República
Sudafricana).
Duración suficiente de la licencia; se desaconseja enérgicamente la expedición de licencias
temporales iniciales como en el caso de la República Sudafricana. En Francia las estaciones
comunitarias reciben licencias válidas por cinco años y al terminar ese plazo pueden
solicitar una renovación.
Documentos de referencia
– Radio and the Internet: Mixing media to bridge the digital divide, Bruce Girard, in: The One to
Watch – Radio, New ICTs and Interactivity, 2006
– Community radio social impact assessment: Removing barriers, increasing effectiveness,
Amarc 2007
– Making waves – Stories of participatory communication for social change, Rockefeller
Foundation 2001
Notas prácticas
– Diferentes modelos de radiocomunicaciones locales en Francia
– Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en Malí
– Acceso universal a las radiocomunicaciones comunitarias en Colombia
– Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en la República Sudafricana.
135
4
Política en materia de acceso y servicio universal
Este capítulo, en el que se examinan todos los aspectos y consideraciones que se relacionan con la
elaboración de una política en materia de acceso y servicio universal (ASU), procura constituir una
orientación práctica para las diversas etapas que deben adoptarse durante la formulación de ese tipo
de política.
Se abordan en él tres temas principales vinculados a la formulación y aplicación de una política
ASU
•
el marco, contexto y consideraciones institucionales de la política ASU, en especial su
relación con la política en materia de banda ancha, se examinan en la sección 4.1;
•
el proceso de elaboración de la política ASU, en particular las consultas, la financiación y el
análisis económico, se describe en la sección 4.2; y
•
las modificaciones jurídicas y reglamentarias que probablemente son necesarias para la
aplicación de la política ASU se analizan en la sección 4.3.
Este capítulo da una perspectiva de la variedad de consideraciones, etapas y análisis que intervienen
en la elaboración de una política ASU. Los Capítulos 5, 6, 7 y 8 de este Módulo analizan más a
fondo la mayoría de cuestiones y ofrecen una perspectiva más amplia sobre la forma de aplicar una
política ASU.
4.1
Marco de una política en materia de acceso y servicio universal
En la sección 4.1.1 se plantea como argumento que, debido tanto a las disposiciones sobre acceso
como sobre servicio universal que contemplan generalmente los países en desarrollo y los países
desarrollados, convendría por tanto utilizar el término política en materia de acceso y servicio
universal (ASU) como nombre de política genérico.
Antes de fijar metas, estrategias y objetivos específicos para el ASU, habría que examinar el
contexto de política general y la relación entre una política ASU y otras políticas. Este aspecto se
analiza en la sección 4.1.2. En particular, en la sección 4.1.3 se aborda la relación del ASU con las
políticas en materia de banda ancha.
La discusión sobre la conveniencia de integrar una política ASU en el marco de una política del
sector de comunicaciones o de las TIC, o bien de optar por una política separada, figura en la
sección 4.1.4.
En la sección 4.1.5 se examina la cuestión de saber qué organismo debería elaborar una política
ASU y qué organización debería tener a cargo la aplicación de dicha política.
Por último, en la sección 4.1.6 se formulan sugerencias con respecto a la estructura de una política
ASU y los principios esenciales de una práctica idónea en la materia.
4.1.1
Alcance de la política
Puesto que cada vez más países incorporan los conceptos de acceso y servicio universal en sus
correspondientes políticas, es conveniente utilizar el término genérico de política en materia de
acceso y servicio universal (ASU). En años anteriores, la mayoría de los países en desarrollo daban
generalmente prioridad al acceso universal (AU), es decir, al acceso comunitario y públicamente
compartido, ya que constituía el objetivo apropiado y más factible. Pero desde que las
comunicaciones móviles han alcanzado un grado de madurez y sus servicios están al alcance de
prácticamente todos los habitantes de un país, dado que hay menos obstáculos para su acceso,
muchos países en desarrollo podrían fijarse como objetivo viable para la telefonía el servicio
universal (SU) en zonas urbanas. Asimismo, además de metas de acceso universal en zonas rurales,
puede fijarse el objetivo de aumentar la tasa de penetración en esas zonas. Ghana es un ejemplo. En
136
su política nacional de telecomunicaciones de 2004, ese país estableció el objetivo de alcanzar,
antes de 2010, una tasa de penetración del servicio universal del 25 por ciento del total de la
población y del 10 por ciento en zonas rurales, como puede observarse en el resumen que figura en
la Nota práctica Política ASU de la República de Ghana.
Al mismo tiempo, si bien los objetivos de ofrecer Internet y servicios de banda ancha deben ser por
lo general menos ambiciosos y dar prioridad al acceso público (por ejemplo, telecentros y
cibercafés), considerándose por tanto objetivos de acceso universal, el aumento de la tasa de
densidad de particulares y el fomento del servicio universal podrían formar parte del objetivo de
política general. La tendencia hacia la implantación de puntos de presencia Internet en centros
semiurbanos y rurales es propiciar instalaciones de dimensiones reducidas, en primer lugar a
menudo en empresas e instituciones. Las estrategias suelen favorecer a los primeros interesados, por
ejemplo escuelas primarias y secundarias.
Cada vez más, las políticas ASU prevén, como elemento de las mismas, el suministro de la red
troncal, generalmente para llevar la red nacional existente a lugares más alejados cuando sea
necesario, añadir una red troncal de segundo nivel que aumenta la capilaridad más allá de las rutas
principales o aumentar la capacidad de banda ancha.
A los países más desarrollados, que en años anteriores se habían fijado como meta de su política el
servicio universal, el surgimiento de la banda ancha los ha llevado a replantear el término acceso
universal. Con frecuencia se reconoce que la disponibilidad universal de los servicios de banda
ancha y el acceso asequible a los mismos puede no generar necesariamente una tasa de penetración
en los hogares como lo ha hecho el servicio universal, y ello debido a varios motivos, al menos a
medio plazo, aunque la prestación de un acceso asequible constituye una meta importante.
Por otra parte, aunque numerosos países de ingresos medianos, tan diversos como Malasia,
Botswana y Arabia Saudita, pueden no haber logrado aún el acceso universal en todas las zonas
rurales, resulta razonable que contemplen alcanzar el servicio universal en el marco cronológico de
sus políticas.
Por consiguiente, este capítulo se refiere a las políticas ASU. Algunos países también recogen
ambos conceptos en la denominación de su política, organismo rector o fondo, como puede
observarse en la Nota práctica Cuadro de ministerios, políticas y organismos rectores del
ASU/FASU.
Notas prácticas
Política ASU de la República de Ghana.
Cuadro de ministerios, políticas y organismos rectores del ASU/FASU.
4.1.2
Política ASU en contexto
La mayoría de los países disponen de una política de telecomunicaciones, de comunicaciones o de
comunicaciones electrónicas. En algunos de ellos se ha ampliado su alcance y se la conoce como
política de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que abarca también la
radiodifusión y las TI [1]. Ciertos países que aplican una política de telecomunicaciones pueden
también elaborar políticas o estrategias nacionales separadas en materia de TIC, o incluso una
política de la sociedad de la información. Asimismo, algunos países cuentan con políticas de banda
ancha, independientes con respecto a la política de telecomunicaciones o de las TIC [2].
Las políticas de comunicaciones o de telecomunicaciones suelen privilegiar el sector industrial, sus
redes y servicios, y la función de la reglamentación con objeto de garantizar tanto una competencia
leal entre proveedores como los intereses de los usuarios. Entre los diversos aspectos que abarcan
estas políticas pueden mencionarse los siguientes:
137
•
•
•
•
•
•
•
Principios y objetivos básicos.
Liberalización.
Competencia.
Tecnología y convergencia.
Reglamentación.
Interconexión.
Fijación de precios y derechos de los usuarios.
Por regla general, las políticas nacionales en materia de TIC cumplen la función de preparar el país
y su economía para la creación de una sociedad de la información. Están presentes en diversos
sectores, en especial la educación y la salud, las finanzas, las pequeñas y medianas empresas y los
poderes públicos (por ejemplo, la creación de capacidades y servicios de cibergobierno). En los
países en desarrollo, suelen observarse otros dos elementos esenciales de la estrategia de las TIC, es
decir el desarrollo de los recursos humanos (que abarca el fomento de la educación y la
capacitación) y las medidas fiscales (por ejemplo, la reducción de los derechos de importación para
computadoras, equipos de red y programas informáticos).
Habitualmente, las políticas en materia de telecomunicaciones y TIC poseen un componente
relacionado con el acceso o servicio universal. En general, las políticas de telecomunicaciones se
plantean el objetivo de proporcionar comunicaciones a precios razonables a todos los ciudadanos y
lograr un nivel de igualdad o equilibrio a escala regional en el desarrollo de redes y servicios. A
menudo, disponen de secciones específicas consagradas al acceso y servicio universal (ASU). Las
políticas nacionales sobre las TIC pueden además referirse concretamente a los métodos necesarios
para promover el acceso equitativo, atender a zonas rurales y aisladas y prestar servicio a grupos de
poblaciones desfavorecidas (las mujeres, las personas mayores, ciertos pueblos indígenas).
Por consiguiente, una política ASU está supeditada a una política nacional más amplia en materia
de comunicaciones y TIC. Si se define en un documento de política separado, suele ser más
detallada y abarcar estrategias concretas y disposiciones de aplicación para lograr el ASU. Cuando
en la política del sector de comunicaciones ya se ha abordado la mayoría de los principios
fundamentales, la importancia de las comunicaciones para el desarrollo socioeconómico y el acceso
equitativo, la política ASU tiende a dar prioridad a los mecanismos para su financiación y a los
instrumentos y medidas principales para cumplir sus objetivos. Ello incluye perspectivas, objetivos,
estructura y prácticas administrativas y operativas de un Fondo de acceso y servicio universal
(FASU), si se ha optado por ese mecanismo de financiación.
Notas finales
[1]
La Nota práctica Cuadro de ministerios, políticas y organismos rectores del ASU/FASU
facilita ejemplos de nombres de políticas en numerosos países de la muestra.
[2]
Por ejemplo, Chile, India, Jordania, Malasia, Pakistán y Singapur tienen políticas separadas
en materia de banda ancha.
138
4.1.3
Relación con la política en materia de banda ancha
Las políticas ASU y las políticas en materia de banda ancha mantienen una influencia recíproca.
Las primeras fomentan la difusión regional de servicios Internet y estimulan la demanda que, a su
vez, aumenta la demanda de banda ancha. Por otra parte, las políticas en materia de banda ancha
utilizan una variedad de opciones de carácter reglamentario y fiscal para reducir los costos (por
ejemplo, la liberalización de las vías de acceso internacional) y propician las inversiones en la red
de banda ancha que, a su vez, facilitan un mejor acceso a precios más bajos. La figura siguiente
ilustra la relación entre ambas políticas.
Política ASU
La difusión
regional de
servicios Internet
crea la demanda de
banda ancha
Servicios
Internet
Facilidades de
banda ancha
Política en materia
de banda ancha
La estimulación de la
demanda, los proyectos
de cibergobierno y las
medidas para reducir los
precios facilitan las
inversiones y más
oportunidades de ofrecer
productos económicos
Figura – Relación entre política ASU y política en materia de banda ancha
Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC – Módulo de acceso y servicio
universal
Varios países aplican políticas separadas en materia de banda ancha, entre ellos Chile, India,
Jordania, Malasia y Pakistán. El propósito de contar con este tipo de política se debe generalmente a
que los poderes públicos perciben que acelerar el crecimiento y la difusión geográfica de las redes
con capacidad de banda ancha puede facilitar la mejora de servicios Internet y TIC así como la
implantación de las redes de la próxima generación (NGN).
En otros países, donde por lo general la banda ancha ha alcanzado un desarrollo satisfactorio, las
fronteras entre ambas políticas pueden ser difusas y, en ciertos casos, confluyen. Por este motivo, el
ASU es esencial en relación con la banda ancha una vez alcanzados los objetivos de la telefonía. A
modo de ejemplo, Chile dispone de una nueva política para el acceso universal a la sociedad de la
información, que abarca la política en materia de banda ancha y el Fondo de acceso y servicio
universal (FASU).
Otros poderes públicos están considerando además la utilización de recursos del FASU para llevar
las redes y servicios de banda ancha a regiones y zonas rurales no abastecidas por el mercado. Sin
embargo, deben examinarse en primer lugar las cuestiones vinculadas a la viabilidad financiera y el
entorno reglamentario necesarios para la prosperidad comercial de la banda ancha.
Se suele reconocer que la justificación comercial de la banda ancha está supeditada al crecimiento
de la demanda de Internet con velocidad mejorada y, además, a la implantación de servicios de
cibergobierno y comercio electrónico que dependen de la banda ancha. Debido al debate planteado
con respecto a qué debe tenerse primero en cuenta (la capacidad de la red o la demanda), algunos
poderes públicos recapacitan cada vez más en el desafío de orden político que representa hallar la
forma de alentar o facilitar una implantación más ubicua en redes troncales IP nacionales (en
particular sistemas de fibra óptica), especialmente en zonas de escasa población como los centros de
distrito rurales y redes de acceso de banda ancha.
139
Algunos ejemplos
El preámbulo a la política de la India en materia de banda ancha publicada en 2004 reconoce y
destaca los dos aspectos de esta cuestión:
Reconociendo las posibilidades del servicio de banda ancha ubicuo en el crecimiento del
PIB y la mejora de la calidad de vida gracias a aplicaciones sociales como la educación a
distancia, la telemedicina, el cibergobierno, las actividades recreativas, así como a la
creación de empleo a través del acceso de alta velocidad a la información y las
comunicaciones por la web, el gobierno ha formulado una política destinada a acelerar el
crecimiento de los servicios de banda ancha.
La demanda de banda ancha depende principalmente del crecimiento de Internet y del
número de computadoras personales (PC), que la propician. El nivel actual del acceso a
Internet y a la banda ancha en el país se considera bajo en comparación con muchos países
asiáticos. Así pues, a finales de diciembre de 2003, el nivel de densidad de la banda ancha,
Internet y las PC era de 0,02 por ciento, 0,4 por ciento y 0,8 por ciento, respectivamente.
Actualmente, el acceso a Internet de alta velocidad está disponible en diversas velocidades
a partir de 64 Kbps y un acceso a Internet de alta velocidad permanentemente activado se
considera banda ancha [1]. No existen normas uniformes para la conectividad de banda
ancha y diversos países aplican normas diferentes.
El gobierno prevé un crecimiento acelerado de Internet y del número de PC ya que el éxito
de la banda ancha dependería en gran parte de él [2].
En la siguiente declaración contemplada en la política en materia de banda ancha de Pakistán se
hace hincapié en las medidas relativas a la reglamentación, el contenido y los aspectos fiscales que
son imprescindibles para facilitar el auge de la banda ancha:
Lecciones aportadas por los mercados mundiales con respecto a la banda ancha
Todos los países que registran un elevado crecimiento del número de usuarios de banda
ancha, como la República de Corea, Japón y Canadá, han aplicado deliberadamente
políticas destinadas a aumentar la difusión de la banda ancha. En esas políticas se incluyen
factores que propician esa difusión, por ejemplo, la reducción de precios para el uso de la
infraestructura, la concesión unificada de licencias a los proveedores de servicio, el
establecimiento por parte de los poderes públicos de objetivos anuales estrictos para el
crecimiento de la banda ancha, la creación de incentivos para el desarrollo de contenido y
del comercio electrónico, así como la disminución de precios y obstáculos impositivos en
relación con los equipos terminales de banda ancha. El elevado crecimiento de la banda
ancha obtenido ha contribuido en gran medida a la posición social y económica de esos
países. Conscientes de las ventajas sociales y económicas que aporta la banda ancha, otros
países, como India y Egipto, también han formulado recientemente estrategias similares
encaminadas al crecimiento de la banda ancha en sus países [3].
Por lo tanto, resulta al parecer recomendable que los países formulen políticas nacionales, concretas
e independientes, en materia de banda ancha que abarquen toda la gama de opciones y medidas
disponibles para lograr el desarrollo de esa infraestructura y facilitar la evolución de contenido y
servicios en sectores esenciales como la educación, la salud, las empresas y las finanzas, los cuales,
a la vez, estimularán y alentarán la adopción y utilización de la banda ancha. Las políticas ASU
podrán luego servir de complemento a las políticas nacionales en ese ámbito atendiendo a sectores y
grupos de clientes no abastecidos por el mercado y que requieren una intervención (financiera)
especial para obtener acceso a servicios de banda ancha básicos (por ejemplo, la velocidad mínima
aceptable de lo que en un determinado momento se considera banda ancha).
140
Medidas destinadas a la expansión rural
La voluntad de acelerar la implantación de la banda ancha en zonas rurales es un incentivo
suplementario a la conveniencia, en relación con una política ASU, de fijar una política nacional en
materia de banda ancha. Algunas posibilidades de financiación de una infraestructura de banda
ancha en zonas no abastecidas por el mercado pueden ser las siguientes:
•
la utilización de los fondos públicos como inversión directa mediante alianzas
público-privadas (PPP);
•
la utilización de los ingresos públicos en concepto de subasta de frecuencias para financiar
las redes de banda ancha nacionales de acceso abierto, gestionadas por una empresa
independiente; y
•
la utilización de los recursos del FASU como subvención inteligente en el marco de una
oferta pública para el suministro de infraestructura.
Con todo, como ya se ha indicado, una política en materia de banda ancha incluye por lo general
otras medidas concebidas para reducir costos y precios, estimular la utilización de servicios
mejorados y dar incentivos a los proveedores de servicio. De este modo, una política ASU puede
servir de complemento a una política nacional en materia de banda ancha. La expansión de la banda
ancha en zonas rurales sólo es de utilidad incluida en el marco de una política ASU si los obstáculos
fundamentales a su implantación (reglamentarios, comerciales y basados en la demanda) se abordan
al más alto nivel de una política nacional en materia de banda ancha que tenga en cuenta la creación
de un entorno propiciador (véase también la sección 2 sobre Reforma del sector).
Notas finales
[1]
En 2008, la OCDE definió la banda ancha como el acceso permanentemente activado a
Internet con una velocidad igual o superior a 256 kbps.
[2]
Política en materia de banda ancha de 2004, Gobierno de la India, Ministerio de
Comunicaciones y Tecnologías de la Información, Departamento de Telecomunicaciones,
http://www.trai.gov.in/broadbandpolicy.asp.
[3]
Política en materia de banda ancha de Pakistán, noviembre de 2004, Ministerio de
Tecnologías de la Información, Gobierno de Pakistán
http://www.usf.org.pk/resources/policydocs/Broad%20Band%20Policy.pdf.
4.1.4
Política ASU integrada o separada
Un documento sobre política en materia de acceso y servicio universal (ASU) podría adoptar tres
formas:
1)
la política ASU se incorpora en el marco de las comunicaciones o se elabora
convenientemente una política de las TIC así como conceptos y objetivos del ASU;
2)
la política ASU se contempla en un documento de política separado donde la política de las
comunicaciones o TIC preexiste pero contiene sólo breves referencias que deben ser
ampliadas; o
3)
la política ASU se formula con carácter independiente y consiste en una serie de
reglamentaciones que refuerzan y completan las referencias más generales al ASU
contenidas en una política de las comunicaciones o TIC.
En el marco del proceso de reformulación de sus comunicaciones o de una política nacional de las
TIC, los poderes públicos tienen la opción de integrar en ella una política ASU. Para decidir si es o
no conveniente hacerlo, podrían tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
141
1)
2)
3)
4)
¿existen factores de carácter político que indiquen la conveniencia de contar con una
política ASU independiente y de relieve?;
¿hasta qué punto especificar el ASU? Si una gran parte de la población o del país ya está
atendida, tal vez no sea necesaria una política ASU separada ya que, con la ayuda de la
reglamentación, podría contemplarse en el marco de las comunicaciones o de una política
nacional de las TIC;
¿qué volumen tiene el documento sobre política ASU? Una política ASU de gran volumen
podría justificar un documento de política separado; y
¿está correctamente definido el mecanismo de financiación del ASU?
En algunos casos, incluso si las tres primeras favorecen la incorporación del ASU en la política
principal del sector, la cuarta condición suele ser lo bastante importante para justificar una política
ASU separada. Arabia Saudita y Pakistán son dos buenos ejemplos que muestran que la política
ASU privilegia casi exclusivamente los objetivos y prácticas concernientes al FASU. Esas políticas
pueden consultarse en los documentos de referencia, La política en materia de acceso y servicio
universal y Política del Fondo de servicio universal. Puede ocurrir también que los mecanismos de
financiación del ASU se pongan en práctica a través de una reglamentación especial. No obstante,
es posible que el establecimiento de una nueva reglamentación y política ASU exija la introducción
de cambios en la legislación, tema que se examina en la sección 4.3.
Documentos de referencia
La política en materia de acceso y servicio universal, Ministerio de Comunicaciones y Tecnologías
de la Información, Reino de Arabia Saudita, 2006.
Política del Fondo de servicio universal, Ministerio de Tecnologías de la Información, Gobierno de
Pakistán, 2005.
4.1.5
Marco institucional del ASU
Con respecto a la cuestión de dónde situar una política en materia de acceso y servicio universal
(ASU), se plantean las siguientes preguntas:
•
¿quién debería elaborar y redactar una política ASU?; y
•
¿quién aplica la política ASU?
¿Quién debería elaborar y redactar una política ASU?
Por regla general, el ministerio encargado de las comunicaciones (o, en países que no disponen de
ese tipo de ministerio, la entidad responsable de las comunicaciones) se encarga de elaborar una
política ASU, en la que suelen contemplarse contribuciones apreciables del organismo regulador,
que hasta puede ocuparse de la redacción de la misma. Naturalmente, dicho ministerio podría
adoptar una de las siguientes formas:
•
telecomunicaciones;
•
comunicaciones electrónicas (incluida la radiodifusión y otros medios);
•
tecnologías de la información y la comunicación (o comunicaciones y tecnologías de la
información);
•
infraestructura, incluido transporte;
•
combinado con industria o ciencia y tecnología; o
•
combinado con otro sector como asuntos económicos.
142
Habitualmente, otros ministerios distintos a los que se ocupan de las telecomunicaciones y las TIC
(por ejemplo, los encargados de la educación, la ciencia y tecnología, la planificación económica,
las finanzas, el gobierno municipal y local), también se consideran partes interesadas. Por ejemplo,
uno o más de ellos pueden tener un escaño en la Junta del Fondo de acceso y servicio universal
(FASU). Con todo, su participación en la elaboración y redacción de una política ASU suele tener
carácter de contribución a un proceso de consultas y no de verdadera promoción de esa política.
Las consultas constituyen un elemento sumamente recomendado en la elaboración de una política
ASU. El sector industrial de las telecomunicaciones y las TIC, así como las organizaciones no
gubernamentales (ONG), deberían también formar parte del proceso de consultas destinado al ASU,
como se analiza en la sección 4.3.6.
¿Quién aplica la política ASU?
La política ASU puede ser aplicada por el organismo regulador nacional, el ministerio encargado de
las telecomunicaciones y las TIC o un organismo independiente creado para dirigir y administrar el
FASU. A continuación se describe cada uno de ellos.
Regulador
Numerosos países han optado por un organismo regulador nacional independiente. Para muchos
países en desarrollo resulta un criterio acertado por los siguientes motivos:
•
generalmente, tiene los conocimientos necesarios del sector privado y dispone de personal
capacitado en asuntos técnicos, económicos y financieros;
•
posee un cierto grado de independencia y se lo considera al margen de presiones políticas; y
•
ha establecido relaciones con el sector privado, por lo general el aliado principal en la
aplicación de una política ASU, frente al que ha ganado su credibilidad.
Se observa una tendencia hacia la reglamentación multidisciplinaria, que incluye la radiodifusión.
En este contexto, y por estos mismos motivos, el regulador es responsable de la aplicación del ASU.
Ministerio
En un cierto número de países, el ministerio a cargo de las comunicaciones aplica la política ASU
(es el caso de Colombia, Guatemala e India, donde el ministerio gestiona el FASU). Ello tiene al
parecer la ventaja de que la entidad responsable de la política asume la responsabilidad de llevarla a
cabo. Pero tiene también una desventaja importante puesto que desde que las políticas ASU
incluyen a veces instrumentos especiales de financiación (como, por ejemplo, un FASU), cuyos
principales aportes corresponden al sector privado (mediante un gravamen o la utilización de los
ingresos en concepto de frecuencias), se considera que los poderes públicos están lejos de constituir
un administrador independiente de las finanzas, especialmente si tienen intereses de propiedad en
las empresas del sector privado. Es posible que los operadores estimen que una recaudación
adicional de gravámenes impuestos al ASU por el ministerio correspondiente representa otra
modalidad impositiva, o que los fondos podrían tenerse fácilmente en cuenta en el presupuesto
general. A fin de cuentas, la práctica internacional indica que dejar en manos de los poderes
públicos la administración del FASU no constituye el mejor enfoque.
Organismo independiente
Algunos países han optado por crear un organismo ASU separado. Es el caso de la República
Sudafricana [1], Pakistán [2], Ghana [3] y también de los Estados Unidos y Canadá. En Perú y
Nigeria, los administradores financieros del FASU son bancos u órganos fiduciarios aunque, en el
caso de Nigeria, el regulador se ocupa de la planificación y las tareas de secretaría, y en el de Perú,
el Ministerio de Transporte y Comunicaciones supervisa el Fondo.
143
Si bien un organismo completamente independiente acrecienta el valor del acceso y servicio
universal y crea al menos la apariencia de una independencia aún mayor, su costo es más elevado y
su coordinación más compleja.
En la Nota práctica Cuadro de ministerios, políticas y organismos rectores del ASU/FASU figura un
resumen tabular de las prácticas en la materia para una muestra representativa de países.
Notas finales
[1]
Organismo para el acceso y servicio universal de la República Sudafricana (USAASA),
www.usa.org.za/
[2]
Empresa del Fondo de Servicio Universal de Pakistán, www.usf.org.pk
[3]
Fondo de Inversiones en Telecomunicaciones de Ghana (GIFTEL), www.giftel.gov.gh/
Notas prácticas
Cuadro de ministerios, políticas y organismos rectores del ASU/FASU.
4.1.6
Estructura básica y principios esenciales de la política ASU
Se trate de un documento de política plenamente integrada o se limite principalmente al aspecto
financiero del acceso y servicio universal, una política ASU debe ajustarse a las normas, los
procesos y los formatos de la formulación de políticas. Si bien estos elementos tienen un carácter
singular en cada país, conviene abordar en esa política, a modo de orientación general, los
elementos siguientes. La estructura de las políticas ASU en vigor varían en forma muy sustancial.
Se sugiere a continuación un esquema general de las principales secciones, que contempla las
prácticas más idóneas en la formulación de una política:
•
introducción y antecedentes;
•
situación del sector de las telecomunicaciones y las TIC;
•
visión, orientación y objetivos de la política;
•
problemas y obstáculos principales (optativo);
•
mecanismos estratégicos para la aplicación y financiación del ASU;
•
acuerdos de aplicación;
•
principios del funcionamientos de uno o más instrumentos elegidos, por ejemplo
– fondo de acceso y servicio universal (FASU);
– obligaciones de servicio ineludibles establecidas en las nuevas licencias;
– subvenciones sujetas a la competencia;
– operadores regionales;
– compartición de infraestructura;
– otros;
•
supervisión, evaluación y revisión.
Este esquema figura en forma más detallada en la Nota práctica Esquema de un modelo de política
ASU, en el que se incluyen particularidades halladas en las políticas ASU de la mayoría de los
países y se recomienda una norma general con respecto a la estructura de la política. Debido a la
variación de opciones disponibles y de contextos entre un país y otro, todo esquema utilizado como
modelo posee ciertas coincidencias o contenidos específicos según los países que pueden
eliminarse, adaptarse o trasladarse a otras partes del documento.
144
En lo que concierne al enfoque y las estrategias en materia de política, se debe establecer un
equilibrio entre facilitar una dirección y orientación y propiciar una cierta flexibilidad durante la
aplicación, es decir, durante la concepción del programa ASU, así como de sus objetivos y
calendario. Conviene formular principios y valores básicos en el marco de la política y mantener al
mismo tiempo la flexibilidad de los aspectos relativos a la ejecución y focalización de esos
principios. En la Nota práctica Principios y enfoques básicos de la aplicación de una política ASU
se describe un ejemplo de principios que se consideran prácticas idóneas.
Notas prácticas
Esquema de un modelo de política ASU.
Principios y enfoques básicos de la aplicación de una política ASU.
4.2
Elaboración de una política en materia de acceso y servicio universal
La elaboración de una política en materia de acceso y servicio universal (ASU) comienza por lo
general con el planteo de estas cuestiones esenciales:
•
¿qué ministerio o entidad rectora elabora la política ASU? (véase la sección 4.1.3);
•
¿cuál es el objetivo principal de la elaboración de una política ASU? (por ejemplo, armonía
social/equilibrio regional; crecimiento económico; competitividad mundial; reducción de la
migración de zonas rurales a urbanas; reducción de la pobreza); y
•
¿cuáles son las aspiraciones del ASU? (por ejemplo, puede haber diferentes prioridades con
respecto a la telefonía, a Internet o a la banda ancha; aunque las tres podrían tenerse en
cuenta, puede privilegiarse cualquiera de ellas).
Una vez definidos el alcance y los conceptos fundamentales de la política ASU, hay una serie de
etapas y elementos de procedimientos que intervienen en su elaboración, como se describe en la
presente sección:
1)
examen del sector – establecer el statu quo actual, los obstáculos al crecimiento, las
posibles soluciones y las opciones estratégicas del ASU (sección 4.2.1);
2)
formulación de la política – fijar objetivos concretos y con un calendario preciso, y
estrategias para alcanzar esos objetivos (sección 4.2.2);
3)
medidas reglamentarias – su prioridad por encima de otras intervenciones estatales y su
capacidad para reducir los costos de la aplicación de la política ASU (sección 4.2.3)
4)
análisis de carácter financiero – identificar los recursos financieros necesarios para la
aplicación de la política (sección 4.2.4);
5)
evaluación económica de las opciones ASU – tener en cuenta consideraciones
socioeconómicas estratégicas para la elaboración de la política y efectuar un análisis
macroeconómico para decidir las prioridades y secuencias en el marco de un programa
ASU (sección 4.2.5); y
6)
consultas – varias etapas de consultas con diversos grupos de partes interesadas para
solicitar aportes e información y lograr una adopción más amplia (sección 4.2.6).
Es probable que la elaboración de esta política requiera ciertas iteraciones. Por ejemplo, los aportes
conseguidos tras las consultas pueden dar lugar a algunos ajustes o cambios en el proyecto de
política ASU antes de su conclusión.
145
4.2.1
Examen del sector y análisis de mercado
Con miras a formular una política de acceso y servicio universal (ASU), se debe evaluar en primer
lugar el alcance de los servicios del sector en ese momento para definir el rumbo que seguirán las
TIC y el ASU en el país. Una cuestión esencial que se plantea es la siguiente:
•
¿Qué statu quo mantiene el país en términos de acceso universal y qué avances se han
logrado hacia el servicio universal? En particular, ¿qué zonas y qué grupos de población no
tienen acceso a los servicios de las TIC?
Con la finalidad de obtener datos y efectuar el análisis necesario para la elaboración de una política
ASU se pueden prever numerosas actividades y aplicar varias metodologías, como se indica a
continuación:
•
Estudio de antecedentes y base de datos: Se trata de un breve estudio de evaluación en el
que se resume la composición geográfica, demográfica, socioeconómica y cultural del país.
Lo ideal sería que la base de datos y el análisis se desglosen teniendo en cuenta el nivel
administrativo local de menor categoría del que pueden recogerse datos. Por lo general, son
los distritos, pero en países densamente poblados, o en aquellos en que se tiene libre acceso
a los datos, convendría obtener datos a nivel de subdistritos. Son particularmente útiles los
datos relativos a los ingresos en los hogares y a los gastos. En la sección 7.1.1 se analiza
más detalladamente este tipo de estudio de evaluación.
•
Examen del sector de las telecomunicaciones y las TIC: Supone un inventario de la
infraestructura y los servicios existentes en todo el país, pero también incluye un análisis de
la política de las TIC y su entorno reglamentario, e incluso posiblemente el contexto
comercial y de las inversiones. Por lo general, lo más conveniente es entrevistar
directamente a los actores del sector privado vinculados a las TIC, quienes aportarán
información relativa a los servicios de la red y su alcance y a los futuros planes, y darán a
conocer sus puntos de vista sobre las tendencias del mercado, así como sobre el acceso
universal (AU), las comunicaciones rurales y los avances hacia el servicio universal (SU).
•
Mapas de cobertura y de la SMI: La información recopilada a partir de exámenes y
estudios se puede representar en mapas de cobertura y de la SMI (sociedad mundial de la
información). Sin embargo, dada la rápida evolución del mercado de las TIC, esos datos
pueden resultar muy pronto anticuados. El objetivo de un examen del sector de las TIC
debe propiciar la formulación de una política basada en la comprensión de la situación en
un determinado momento y de su evolución en un futuro cercano; no exige por tanto una
precisión absoluta. Conviene con todo establecer un proceso y una estructura que permitan
exámenes periódicos (por ejemplo, anuales) del sector de las TIC y de datos del ASU
afines.
•
Examen internacional: El estudio y análisis de las prácticas más idóneas y de las
tendencias del ASU benefician a los encargados de formular políticas, especialmente en
países cuyas características y dificultades son comparables.
•
Estudios sobre la demanda: Son particularmente valiosos ya que reúnen información
sobre los beneficiarios previstos de la política ASU en relación con sus necesidades
actuales al respecto. Mediante el análisis de su asequibilidad, se recopila información de
vital importancia para establecer los requisitos en materia de subvenciones relativas a
diversos objetivos del ASU. En la sección 5.2 se facilita un examen más a fondo de este
tema.
Los enfoques y metodologías descritos supra ofrecen una base sólida para la elaboración de una
estrategia y una política ASU. El análisis pondrá de relieve las metas, estrategias y soluciones
necesarias para lograr el acceso universal así como los avances de un país hacia el servicio
universal.
146
4.2.2
Formulación de la política
Tras haber llevado a cabo el examen del sector, con el que se ha logrado una serie de datos, su
correspondiente análisis y los primeros puntos de vista de diversas partes interesadas, se deben
adoptar decisiones con respecto a las siguientes cuestiones esenciales:
•
¿qué servicios (por ejemplo, telefonía, Internet, banda ancha, pero también asistencia por
operador y números de emergencia) deben incluirse en el marco del acceso y servicio
universal? (véanse también las secciones 1.1.5 y 1.1.4);
•
¿qué objetivos concretos deben definirse para cada servicio?;
•
¿qué grupos principales deben ser los beneficiados? (por ejemplo, población rural, pobres
de zonas urbanas, habitantes de zonas desfavorecidas en el plano socioeconómico);
•
¿qué otros beneficiarios especiales están previstos? (por ejemplo, escuelas, bibliotecas,
hospitales, etc.) (véanse también las secciones 1.1.2 y 1.1.7);
•
¿qué plazos de tiempo deben fijarse para alcanzar ciertos objetivos y qué plazos abarcará
la política ASU;
•
¿qué enfoques y estrategias deben utilizarse con respecto a los siguientes elementos?:
– costo estimado para el logro de los objetivos fijados y necesidad o no de financiación
pública (subvenciones);
– ¿quién aportará la financiación y cómo se recaudará?;
– ¿quién prestará los servicios (por ejemplo, operadores y proveedores de servicios,
ONG, empresarios, etc.);
– ¿cómo se seleccionarán esas entidades?;
•
previsiones: ¿de qué manera se procederá a los ajustes de la política para contemplar los
cambios del mercado a medida que transcurre el tiempo?
•
¿quién asumirá el papel rector en la elaboración (incluidas la coordinación y supervisión)
de la política ASU?
En el ejemplo ilustrativo del cuadro siguiente [1] se compara la situación de servicios y objetivos
ASU en emplazamientos de tipos y dimensiones diferentes.
Cuadro: Situación y objetivos en curso del programa ASU
Categoría geográfica
Fechas de la situación y objetivos en curso
Alcance
existente
de la red
fija o
móvil
Telefonía AU
(fija o móvil)
100% acceso
público
Situación
actual
Fecha
fijada
Telefonía SU Tasa
de penetración en
los hogares por
encima del 75%
Situación
actual
Fecha
fijada
Puntos de presencia
Internet & Centros de
acceso público (uno
por comunidad)
Situación
actual
Fecha
fijada
Acceso a Internet en
todas las escuelas
Situación
actual
Fecha
fijada
Centros urbanos
100%
100%
n/d
67%
2009
n/d
n/d
80%
2009
Centros de distrito
100%
100%
n/d
50%
2010
50%
2010
30%
2010
Aldeas de + 5.000 h
90%
80%
2009
33%
2011
20%
2012
10%
2012
Aldeas de + 2.500 h
80%
70%
2010
25%
2011
10%
2014
5%
2014
Aldeas de + 1.000 h
75%
60%
2010
20%
2012
Ninguna
2016
2%
2015
Aldeas de + 500 h
60%
40%
2011
20%
2013
Ninguna
2020
Ninguna
n/d
Aldeas de + 250 h
50%
30%
2012
Baja
2016
Ninguna
2021
Ninguna
n/d
Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC
147
Generalmente, la clasificación de emplazamientos urbanos y rurales y los objetivos específicos con
respecto a la población se establecen elaborando un programa estratégico.
Una forma simple de fijar objetivos de política puede observarse en la política ASU de
Arabia Saudita, en la cual se definen objetivos generales en relación con el acceso y servicio
universal en el marco de plazos precisos, tal como se indica a continuación [2]:
Cuadro: Objetivos de la política ASU en el Reino de Arabia Saudita (2006)
Servicio
Fechas previstas desde el inicio del programa ASU
Acceso universal
Servicio universal
[Acceso público a todos los
emplazamientos de servicios
obligatorios]
[Servicio privado disponible en el
plazo de 5 días a partir de la
demanda en todos los
emplazamientos de servicios
obligatorios]
Telefonía
3 años
5 años
Internet
5 años
7 años
Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC
Objetivos internacionales, regionales y nacionales
Los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) y los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), analizados en la sección 1.5, revisten gran interés para el acceso
y servicio universal en todo el mundo ya que permiten a los países establecer sus propios objetivos
al respecto en el marco de las aspiraciones del mundo entero. Además, las organizaciones
regionales y los objetivos que formulan en relación con el ASU podrían servir de niveles de
referencia útiles para los países. Por ejemplo, la Asociación de reguladores de la información y la
comunicación del África Oriental y Meridional ha elaborado orientaciones en materia de política
ASU. La Cumbre Conectar África, celebrada en Rwanda en 2007, adoptó cinco objetivos
encaminados a reducir la brecha digital en el continente. Los países de la ASEAN, que han creado
un grupo de trabajo sobre el acceso universal y la brecha digital, adoptaron una declaración sobre
Mejora del acceso universal a los servicios de las TIC, en la reunión de 2007 de la Asociación. La
Comunidad del Caribe (CARICOM) ha elaborado por su parte un programa conjunto sobre
conectividad que contempla planes ASU y un Fondo de acceso y servicio universal (FASU), en
caso necesario. [3]
No obstante, es esencial que los objetivos ASU se adapten con sumo cuidado a cada país, respondan
a sus propias necesidades y sean factibles. Además, en última instancia, en muchos países los
objetivos ASU se deben presentar en forma detallada puesto que el alcance de la red y la situación
de los servicios en ese momento pueden variar notablemente de una región a otra del país y, por
consiguiente, tal vez sea necesario establecer el programa y los objetivos a escala regional. Dicho
esto, la propia política ASU, además de determinar los macroobjetivos indicados en el ejemplo
anterior, se limitará normalmente a formular declaraciones generales sobre la igualdad entre las
regiones, la ubicuidad y la prestación de servicios en zonas rurales
Enfoques estratégicos
Además de fijarse como objetivo el acceso universal a servicios específicos y el aumento de
servicio privado, ciertas políticas ASU pueden incluir medidas u objetivos complementarios como,
por ejemplo, la capacitación en las TIC, la elaboración de contenido y la conmutación del tráfico
nacional de Internet, todos ellos elementos concebidos para mejorar el contexto del ASU y la
capacidad del usuario. En el ejemplo siguiente sobre la política de desarrollo de las comunicaciones
148
rurales de Uganda se observa una estrategia meticulosamente equilibrada y que ha dado excelentes
resultados [4]:
Cuadro: Elementos de la política de desarrollo de las comunicaciones rurales
de Uganda de 2001
Actividades que generan gastos
Inversión en las
subvenciones
(porcentaje)
Infraestructura de la telefonía pública
40
Serie de mejoras técnicas (por ejemplo, postes, líneas de transmisión y antenas) para
que los teléfonos normales funcionen como teléfonos de acceso público en zonas
con recepción de señales débiles
Puntos de presencia Internet y acceso inalámbrico en todos los centros de distrito
Iniciativa puntos de intercambio Internet (IXP)
3
12
1
Proyectos de acceso a Internet y telecentros/TIC para instituciones de vanguardia
(uno por distrito)
Empresas TIC incipientes y capacitación (incluye el apoyo a las TIC en una escuela
por distrito)
Gastos de apoyo a franquicias de oficinas de correo rurales
Inversión en capacidades para capacitación en las TIC
10
Sensibilización en las TIC y proyectos de creación de contenido para esas
tecnologías
Total
3
20
8
3
100
Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentación de las TIC – Módulo de acceso y servicio
universal
Medidas específicas para mejorar los niveles de densidad y alcanzar el servicio universal
Gracias a la posición de fuerza que han adquirido las comunicaciones móviles en los países en
desarrollo, los encargados de formular políticas han podido incluir, en forma progresiva, objetivos
vinculados a los niveles de densidad y al servicio universal, en primer lugar, en los principales
centros urbanos, luego en ciudades o centros de distrito regionales y en las comunidades más
pequeñas. Los siguientes elementos de servicio universal de la política ASU, que apuntan a los
hogares situados en zonas con una sólida presencia de la red [5], podrían servir de orientación:
•
un teléfono privado (fijo o móvil) conectado al servicio de una red con una serie de
opciones en materia de tarifas y, en particular, con opciones de uso asequible [6] en los
hogares en el decil más bajo (10 por ciento) de los ingresos de la población;
•
el servicio permitirá, al menos, el acceso, a un servicio de datos básico, con velocidades
mínimas aceptables determinadas periódicamente por el regulador;
•
el operador ofrecerá gratuitamente servicios de información y de apoyo al usuario;
•
el servicio incluirá la asistencia por operador, a la que se tendrá acceso marcando un
número de conocimiento público, y la información sobre números de teléfono, como
mínimo, de oficinas públicas, empresas e instituciones sociales conectadas a la red de línea
fija. También se incluirán los números móviles, cuando las entidades enumeradas
dispongan de ellos;
•
se permitirán llamadas gratuitas a los servicios de emergencia (policía, bomberos, centros
de salud) de la zona del llamante; y
149
•
se ofrecerá a los usuarios con dificultades visuales y auditivas, u otras incapacidades, una
serie de opciones y prestaciones para que puedan tener acceso al servicio y utilizarlo.
Convendría por otra parte dar a conocer los objetivos en materia de densidad rural. Por ejemplo,
Pakistán fijó en 2006 el objetivo general de alcanzar un nivel de densidad rural del 6 por ciento de
su población antes de 2010, sumado a los objetivos previstos para las regiones no atendidas de
ampliar sus redes y ofrecer servicios telefónicos y de Internet a las aldeas en el marco del AU [7].
Varios países, entre ellos Argelia, Egipto, Túnez y Nigeria, han previsto programas e iniciativas
nacionales con miras a fomentar la utilización de computadoras. El enfoque principal consiste en
negociar los descuentos de precios de las computadoras utilizadas en los programas y ofrecer planes
de préstamos y amortización a bajo interés a los hogares y otros beneficiarios para que puedan
adquirir una computadora. En la Nota práctica Programas para fomentar la utilización de
computadoras en los hogares se resumen los programas propuestos por los países indicados supra.
Previsiones
La selección de los servicios y objetivos, que debe efectuarse con sumo cuidado, plantea
dificultades ya que los objetivos tienen que ser viables y previsores para que sigan siendo
apropiados y teniendo vigencia durante la aplicación de la política y no sean reemplazados debido a
la evolución del mercado. El plazo de aplicación de la mayoría de las políticas es de cinco a diez
años en tanto que un programa ASU establece objetivos para un periodo comprendido entre uno y
tres años. Sería conveniente que la propia política previera un procedimiento de revisión y puesta al
día que permitiese proceder a un ajuste de los objetivos.
Notas finales
[1]
Los objetivos ASU del cuadro corresponden a la adaptación de un proyecto de política
ASU para Botswana (se añaden objetivos vinculados a las escuelas a efectos representativos).
[2]
La política de acceso y servicio universal, Ministerio de Comunicaciones y Tecnologías de
la Información, Reino de Arabia Saudita, 2006, www.citc.gov.sa.
[3]
Para una información más detallada, consultar: www.ariceaonline.org/en/;
http://192.132.208.14/eca_resources/news/2007/071106ConnectAfrica.htm;
http://www.aseansec.org/20878.htm; www.caricom.org/.
[4]
Política de desarrollo de las comunicaciones rurales para Uganda, Comisión de
Comunicaciones de Uganda, 2001. Los resultados de esta política también pueden consultarse en la
página web de la CCU en http://www.ucc.co.ug/rcdf/default.php.
[5]
Objetivos de servicio universal: Adaptación de un proyecto de política ASU para
Botswana, 2006.
[6]
Se puede considerar uso "asequible" cuando corresponde al 5 por ciento del promedio de
ingresos en los hogares, como se indica en numerosos estudios recientes sobre demanda de las
comunicaciones rurales asociados a los programas ASU.
[7]
Política del Fondo de servicio universal, Ministerio de Tecnologías de la Información,
Gobierno de Pakistán.
Documentos de referencia
Ayuda basada en los resultados en Uganda: Prestar servicios de comunicación en las zonas rurales,
Juan Navas-Sabater, Mavis Ampah (marzo de 2007),
www.gpoba.org/docs/OBApproaches15_UgandaTelecom.pdf.
150
Financiación y aplicación del acceso universal: Innovación y experiencia en Uganda, Fountain
Publishers / IDRC, 2005, http://www.idrc.ca/en/ev-87215-201-1-DO_TOPIC.html.
Notas prácticas
Política ASU de Sri Lanka.
Política ASU de Jamaica.
Política ASU de Kenya.
Programas para fomentar la utilización de computadoras en los hogares.
4.2.3
La prioridad de las medidas reglamentarias
Como se señaló en la sección 1.3.3, la práctica más idónea aborda en primer lugar las disparidades
del mercado en materia de eficacia a través de mejoras en la reforma y reglamentación del sector,
así como de la optimización de las inversiones y del contexto empresarial, y da prioridad a la
búsqueda de soluciones de carácter comercial. De esta forma se reduce la financiación necesaria
para un programa de acceso y servicio universal (ASU) que aplica una política de esa naturaleza.
Dada la rápida evolución del sector de las telecomunicaciones y las TIC, las soluciones de carácter
comercial pueden ser más duraderas y aparecer más rápido de lo que previeron los encargados de
formular una política mientras la concebían. Estos últimos y también los reguladores deben tener
sumo cuidado en no perder tiempo ni recursos para planificar intervenciones en zonas y servicios
básicos en los que convendría no efectuar ninguna intervención. Antes de llevar a cabo
intervenciones que requieran una financiación especial (por ejemplo a partir de gravámenes
aplicados al operador, del presupuesto estatal o de los ingresos derivados de subastas de frecuencias
o licencias), para el acceso y servicio universal, es mejor tener presente los siguientes elementos:
•
medidas reglamentarias que creen un entorno más favorable a la expansión de la red en
régimen de competencia o a la compartición de infraestructura;
•
medidas fiscales que propicien la asequibilidad de servicios y equipos de comunicaciones a
los usuarios de bajos ingresos; y
•
facilitación de actividades, como la promoción, publicidad y creación de capacidades que
pongan de relieve las posibilidades a disposición de personas, comunidades y
organizaciones para que aprovechen los servicios ofrecidos en un mercado en régimen de
competencia.
Cabe imaginar que una política ASU establece objetivos cuyo cumplimiento voluntario se solicita a
las empresas, y únicamente se disponen medidas especiales, como el FASU o nuevas licencias con
necesidades de ASU, si los avances del mercado hacia el cumplimiento de esos objetivos no es
suficiente.
En resumen, la disminución de los costos que implica una política y un programa ASU se logra
eliminando barreras reglamentarias u otros obstáculos a la expansión comercial del mercado. Ello a
la vez reduce la proporción de población y zonas geográficas que deben recibir apoyo financiero. La
política ASU puede contemplar el objetivo de eliminar los obstáculos reglamentarios a la expansión
del mercado y la eficacia con la finalidad de mejorar la prestación del ASU.
Notas prácticas
GSR - Directrices relativas a las mejores prácticas reglamentarias para el acceso universal.
151
4.2.4
Consideraciones y análisis de carácter financiero
El análisis de carácter financiero desempeña una función en la elaboración y aplicación de una
política de acceso y servicio universal (ASU). En esta sección se examina su función con respecto a
la elaboración de esa política. En el Capítulo 5 se facilita un examen más exhaustivo en lo que
concierne a la financiación del acceso y servicio universal.
En el pasado, las consideraciones de orden financiero relativas al ASU solían referirse al cálculo de
los costos derivados de su prestación y se utilizaban metodologías para calcular el costo neto
(capital y costos de explotación menos ingresos) y tener en cuenta los beneficios intangibles de un
proveedor de servicio universal. Los enfoques de financiación tradicionales como, por ejemplo, las
subvenciones cruzadas y las tasas por déficit de acceso, son sustituidos por mecanismos más
competitivos que incentivan las inversiones privadas y, a veces, prevén fondos de acceso y servicio
universal (FASU), donde la financiación proviene en gran medida del propio sector. Con ese tipo de
mecanismos ya no es necesario el cálculo detallado de los costos, que se reemplaza por un modelo
de costos que establece el tope máximo de subvención para que los operadores presten ciertos
servicios ASU; los servicios ASU se especifican con una serie de detalles como el precio máximo al
por menor y la calidad de las normas de servicio. Los costos reales de las subvenciones (que, en la
práctica, pueden ser generalmente más bajos que el tope máximo fijado) se determinan luego
mediante un proceso abierto a la competencia (véanse también las secciones 3.1, 3.2 y 7 del
presente Módulo).
Con respecto a la financiación de la política ASU, las tres cuestiones principales son las siguientes:
•
¿en qué consiste una política ASU viable desde el punto de vista financiero, es decir, cuál
es el límite?
•
¿de dónde convendría que provinieran los recursos financieros para un programa ASU?; y
•
¿cuál es el volumen de financiación necesario para aplicar la estrategia deseada con
respecto a la política ASU y su programa?
Asimismo, en los Capítulos 5 y 7 de este Módulo se examinan más en detalle otras cuestiones
relativas, por ejemplo, a quién debe administrar la financiación disponible y a las reglas y los
mecanismos del desembolso de fondos y su eficacia.
Objetivos realistas
La elaboración de una política debe tener en cuenta los resultados previstos y los recursos
financieros disponibles para formular una estrategia viable. Los países se benefician cuando
plantean objetivos y metas realistas que pueden financiarse sin dificultad, y que están en
condiciones de administrar.
Si los poderes públicos deciden fijar objetivos y metas ASU que, por ejemplo, son tan ambiciosos
que alcanzarlos costaría tal vez el 5 por ciento o más de los ingresos anuales del sector con arreglo a
los cuales se determina la subvención, podría considerarse que esa decisión no es realista. En
cambio, un programa que cuesta sólo el 1 por ciento de los ingresos del sector es más realista,
siempre que el administrador del programa (por ejemplo, el FASU) tenga el equipo directivo y
personal necesarios para administrar los proyectos.
Fuentes de financiación del ASU
La financiación de los programas ASU proviene normalmente de las siguientes fuentes:
1)
Presupuesto general del Estado; en una minoría de casos, incluido uno de los primeros
fondos, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de Chile.
2)
Un gravamen anual sobre reglamentación, como porcentaje de los ingresos anuales,
impuesto a todas las categorías de operadores con licencia o a algunas de ellas.
152
3)
4)
Otras fuentes de financiación provenientes de la reglamentación como, por ejemplo, las
recaudaciones de la oferta pública de licencias, de las subastas de las frecuencias del
espectro radioeléctrico y de las tasas.
Contribuciones que el Estado aporta una sola vez, financiadas con préstamos o subsidios
concedidos por donantes internacionales, como el Banco Mundial u otras instituciones de
ayuda internacional, que sirven para financiar el lanzamiento del FASU y sus primeros
años.
La mayoría de los FASU están financiados con los gravámenes anuales aplicados al operador,
aunque los instrumentos jurídicos (la Ley de Comunicaciones, por ejemplo) que establecen el
Fondo podrían mencionar otras fuentes posibles, o estar redactados de tal forma que las admitan.
Como se indicó en la sección 3.2.2, los gravámenes impuestos al operador oscilan por lo general
entre el 1 por ciento de sus ingresos (en la República Sudafricana) al 5 por ciento (en India y
Colombia) y al 6 por ciento de ciertos ingresos sujetos a ese tipo de gravamen (en Malasia). Los
FASU se analizan más a fondo en las secciones 3.2, 5.2 y 5.3.
Sin embargo, podría darse como argumento más sólido que la financiación debería lograr, en lo
posible, un mayor equilibrio entre las tres primeras fuentes de financiación. Por ejemplo, para
financiar programas ASU, FONDETEL de Guatemala utiliza parte de las recaudaciones obtenidas
en las subastas de las frecuencias del espectro radioeléctrico y en la oferta pública de
licencias.Diversos actores del sector pagan derechos de subasta por la utilización de un recurso
nacional, que normalmente pasan a engrosar el presupuesto del Estado, aunque sería más apropiado
utilizar ese dinero particularmente para el desarrollo de las TIC, por ejemplo, la financiación del
ASU u otras medidas especiales destinadas a la evolución de la banda ancha (por ejemplo, aumentar
el número de propietarios de computadoras o instalar en las escuelas salas de informática y acceso
en banda ancha).
Como se indica en la sección 5.4, otras diversas fuentes, en especial donantes internacionales,
entidades no gubernamentales y empresas, participan también en la financiación y apoyo del acceso
público a las telecomunicaciones, y de los proyectos y aplicaciones de las TIC. Estas últimas
comprenden a menudo aplicaciones que sirven a varios sectores de la economía, desde la educación
hasta el comercio, la salud y la gobernanza. Generalmente, esas inversiones contribuyen
notablemente a la sensibilización, la estimulación del mercado y la creación de capacidades,
respaldando de ese modo los avances hacia el logro del ASU.
Financiación necesaria para la puesta en marcha de programas ASU
Generalmente, la estimación de la financiación necesaria para un programa ASU se efectúa en el
contexto de un FASU. Sin embargo, los países que no disponen de ese Fondo también podrían estar
interesados en analizar las consideraciones indicadas infra para determinar los gravámenes
apropiados que podrían aplicarse al operador para financiar el FASU. Las dos formas de calcular el
nivel adecuado de las contribuciones al FASU para cada país son las siguientes:
1)
Enfoque propiciado por la política – Determina la clase de programa de subvenciones
necesario para cumplir los objetivos de un país en materia de política así como los objetivos
de acceso y servicio universal con un calendario preciso. Las estimaciones del costo total y
de las subvenciones se comparan con el total de ingresos del sector. El porcentaje de
ingresos brutos o netos del sector obtenido por este método representa la estimación más
alta.
2)
Enfoque propiciado por el mercado – Determina, a partir de un estudio o evaluación de las
opiniones del operador y otras partes interesadas, así como de los niveles de referencia
internacionales, qué aceptarían o podrían afrontar los operadores como contribución
razonable. Se elabora luego el programa FASU correspondiente.
153
La experiencia internacional con respecto a este tipo de fondos indica que ningún país en desarrollo
ha logrado desembolsar más del 2 por ciento de los ingresos del sector en su programa FASU. Ello
podría servir de orientación para que los países dimensionen su propio programa ASU, aunque no
hayan optado por utilizar un FASU. La sección 3.2.4 muestra que en los principales países que se
han aplicado gravámenes del 5 ó 6 por ciento, pese a haber establecido organizaciones FASU
modernas, menos de la mitad de los ingresos recaudados se ha redistribuido al sector a través de
subvenciones. En la sección 5.3 se analizan los problemas del desembolso de fondos así como las
mejores prácticas de la gestión eficaz de fondos.
4.2.5
Evaluación económica de las opciones ASU
En la etapa de elaboración de un programa de acceso y servicio universal (ASU) se efectúa
generalmente un análisis económico detallado para determinar las prioridades del proyecto, análisis
que es menos importante en la etapa de elaboración de una política en la materia. Sin embargo, en la
formulación de esa política no dejan de tener importancia algunas consideraciones amplias de
carácter económico. Como se indicó en el Capítulo 1, los países elaboran sus políticas ASU
basándose en diversos motivos de carácter socioeconómico que justifican el acceso a servicios de
telecomunicaciones y TIC básicos y avanzados. Se reconoce así la importancia de la telefonía y las
TIC para el crecimiento y las condiciones de igualdad en un país, y también para el nivel de
competitividad a escala mundial. Sin embargo, puede haber diferentes tipos y niveles de beneficios
entre un proyecto y otro, o incluso con respecto a distintas zonas de un mismo país, por lo que es
imprescindible elegir con sumo cuidado el programa y proyecto ASU y establecer prioridades entre
las opciones disponibles.
Las entidades rectoras del ASU deben tener en cuenta y analizar la repercusión económica y el
valor relativo de opciones, programas o proyectos estratégicos ASU, y seleccionar o determinar
prioridades en el contexto del crecimiento económico nacional, de las consecuencias en materia de
desarrollo (incluida la lucha contra la pobreza), de la viabilidad comercial, del equilibrio regional y
de dificultades económicas afines.
Los principales factores que se consideran en la etapa de aplicación de la política ASU son, entre
otros, los siguientes:
•
población total beneficiaria de cada proyecto o posible inversión;
•
reducción de la pobreza y consecuencias previstas, en comparación con las perspectivas y
objetivos de la política;
•
igualdad y ventajas regionales en términos socioeconómicos;
•
viabilidad y sustentabilidad comercial de un programa;
•
aprovechamiento de la participación privada en el programa ASU;
•
costo de la subvención por beneficiario; y
•
relación entre costo y beneficio o valor actual neto social.
En el Capítulo 6 se describen estos factores y los métodos de análisis económico utilizados para
evaluarlos y determinar las prioridades del programa y del proyecto.
4.2.6
Consultas
Las consultas, que constituyen una parte importante en la elaboración de cualquier política y
reglamentación, se consideran también la mejor práctica cuando se trata de la elaboración de una
política de acceso y servicio universal. Son numerosas las posibles partes interesadas que
convendría consultar cuando se elabora una política ASU, a saber:
154
•
•
•
•
Ministerios públicos – tienen sumo interés en el ASU y es necesario que participen en él.
Generalmente, son los ministerios encargados de asuntos económicos, agricultura y
desarrollo rural, ciencia y tecnología, educación, salud y finanzas. Por ejemplo, parte de la
política ASU podría abarcar medidas fiscales (reducción o eliminación de importantes
derechos de aduana aplicados a tecnologías relacionadas con el ASU) que requieren el
apoyo del Ministerio de Finanzas. Otro ejemplo es la colaboración con el Ministerio de
Educación como forma de garantizar que las escuelas que tendrán acceso a Internet en el
marco de la política ASU estén convenientemente preparadas para sacar provecho de las
nuevas oportunidades gracias a la capacitación en las TIC de los maestros, los laboratorios
informáticos y el material didáctico necesario para esas tecnologías.
Sector privado – en general los operadores de comunicaciones y los proveedores de
servicio son los principales aliados en la aplicación de la política ASU, la prestación de
servicios ASU y, a menudo, quienes más contribuyen al FASU. Las decisiones de carácter
estratégico concernientes a los objetivos ASU propuestos, los gravámenes impuestos al
sector privado, las tecnologías disponibles y la utilización y gestión de un Fondo de acceso
y servicio universal, si se optó por él, incluida la estrategia en materia de subvenciones, no
pueden adoptarse aisladamente. Lo más conveniente es que, desde el inicio del proceso de
planificación, se celebren consultas con las empresas del sector sobre los objetivos y metas
propuestos. El proceso de elaboración de una política ASU es también una ocasión para que
los organismos reguladores y las empresas del sector privado mantengan un diálogo sobre
el funcionamiento del mercado y la forma en que la reglamentación puede contribuir a la
oferta comercial del ASU.
Parlamento – puede haber una comisión especial sobre comunicaciones o, al menos, uno o
varios parlamentarios, incluidos miembros de la oposición, que estén interesados. La
participación de miembros de la oposición en ese tipo de comisiones podría favorecer la
aprobación rápida de enmiendas necesarias a la legislación.
Beneficiarios de la política ASU – como, por lo general, no es fácil establecer con ellos
consultas directas (a menos que se lleve a cabo un estudio de la demanda en el terreno),
pueden consultarse numerosas entidades que los representan en un sentido más amplio,
entre ellas las siguientes:
– organizaciones no gubernamentales (ONG) que se ocupan de los pobres y las personas
más desfavorecidas;
– organizaciones de la sociedad civil;
– representantes locales de entidades públicas en zonas insuficientemente atendidas;
– organizaciones de protección al consumidor; y
– organizaciones que representan un grupo importante de la población en zonas
insuficientemente atendidas como, por ejemplo, organizaciones de agricultores, de
productores de té y café, y otras.
La participación de interesados es decisiva para el apoyo a la política ASU y su éxito. Si se opta por
que el FASU sea el mecanismo que financiará la aplicación de esa política, es importante mantener
consultas con los interesados en aras de la credibilidad del Fondo y su gestión. Si se conceden
nuevas licencias (por ejemplo, las que no privilegian ningún servicio ni tecnología) y son utilizadas
como el principal instrumento de aplicación del ASU adjuntándole los requisitos correspondientes,
como se ha hecho y con muy buenos resultados en la República Sudafricana y Brasil, los titulares
de licencias existentes deben participar para mantener un equilibrio factible entre las ventajas
financieras, para los operadores, de las nuevas licencias y el costo de los requisitos ASU adjuntados.
155
Las consultas y la participación garantizan la adopción del nuevo programa por parte del sector
privado y su aporte voluntario a la financiación requerida para respaldarlo.
Las consultas pueden efectuarse por medio de seminarios públicos, de pequeños grupos de trabajo o
de un procedimiento de consultas más oficial donde se elabore un documento al respecto, para el
cual se solicitan aportes en forma escrita. La intensidad de las consultas con los interesados varía;
para algunos, se trata de un mecanismo que los mantiene al día e informados, y para otros (en
general, el sector industrial) constituye una forma de participar a través de discusiones y grupos de
trabajo más activos. Además, hay diferentes etapas según el momento en que se efectúan las
consultas: algunos interesados harán aportaciones valiosas al comienzo del proceso, en tanto que
otros podrán hacer un mayor aporte una vez que hayan recibido la propuesta de política ASU
específica, que se reformula gracias al aporte del interesado. Cada país debe determinar la
modalidad de consulta más adecuada, pero es importante tener en cuenta las siguientes
recomendaciones.
El procedimiento oficial de consultas públicas es conveniente en la etapa final de la elaboración de
la política ASU pero antes de terminar el correspondiente proyecto. De esta forma, las empresas del
sector y otros interesados podrán dar una respuesta a los elementos en ella propuestos. Estas
consultas pueden abarcar el mecanismo de financiación propuesto, los objetivos previstos y la
estructura de gestión de los instrumentos propuestos para lograr el ASU (por ejemplo, un FASU).
La práctica más idónea consiste en intercambiar con las empresas privadas datos correspondientes a
un estudio de la demanda con respecto a cuestiones propuestas en los proyectos ASU, a fin de
contar con la mayor información posible antes de cualquier licitación pública. Por regla general, los
operadores también efectuarán sus propias evaluaciones de la demanda. En algunas consultas se
presentarán diferentes opiniones con respecto a la demanda, al poder adquisitivo del cliente y a los
costos de construcción y explotación. Convendría que este diálogo formara parte de un vigoroso
procedimiento de consultas o de grupos de trabajo en curso, puesto que los poderes públicos y el
sector privado se han asociado para hallar la manera de atender a las zonas marginales y aisladas y
determinarán qué financiación será necesaria.
4.3
Modificaciones y reglamentaciones jurídicas
Una vez elaborada una política de acceso y servicio universal (ASU), es necesario a menudo
introducir modificaciones jurídicas y nuevas reglamentaciones con objeto de aplicarla. Por regla
general, se deben abordar las siguientes cuestiones:
•
base jurídica del instrumento de financiación elegido: aplicar a los operadores y
proveedores de servicio (titulares de licencia) un gravamen ASU, utilizar el producto de las
subastas de frecuencias y licencias para financiar el ASU, elaborar un nuevo régimen de
concesión de licencias adjuntando requisitos en materia de ASU o compartir infraestructura
o cualquier otro instrumento elegido;
•
instrumentos jurídicos para aplicar mecanismos de financiación o implementación (por
ejemplo, crear un Fondo de acceso y servicio universal, autorizar su gestión y desembolso
de fondos, nuevos regímenes de concesión de licencias y proyectos de licencias);
•
directrices detalladas sobre la aplicación de la política ASU, objetivos ASU u objetivos de
cualquier otra estrategia ASU elegida; y
•
reglamentaciones, directrices y principios detallados de la gestión y el funcionamiento del
FASU, si se ha optado por él.
El volumen exacto de la revisión jurídica o de las nuevas reglamentaciones necesarias puede variar
considerablemente de un país a otro según el grado de detalle ya presente en la legislación en vigor
156
y la tradición jurídica del país. En esta sección se describen las diversas opciones y los requisitos
mínimos en la materia.
4.3.1
Enmiendas jurídicas
Como ya se indicó en la sección 4.1.2, los elementos de una política de acceso y servicio universal
(ASU) pueden estar contemplados en una ley de telecomunicaciones u otra ley afín, en políticas
asociadas (por ejemplo, de TIC, de banda ancha, de TI y otras) y en estrategias de aplicación y
reglamentaciones detalladas, además del propio documento sobre política ASU.
Tal vez sea necesario introducir enmiendas en las leyes ya existentes a la hora de elaborar y aplicar
una política ASU, o de explicar en detalle una disposición en la materia que ya tiene una cierta base
jurídica o que se menciona en la política.
En la descripción que figura a continuación no se establece una distinción entre países que ya han
mencionado de alguna manera (aunque haya sido en forma inadecuada) el acceso o servicio
universal y países que nunca lo han hecho. En ambos casos, para promulgar una política ASU nueva
o actualizada, pueden requerirse enmiendas jurídicas o nuevos instrumentos jurídicos como, por
ejemplo, establecer o llevar a la práctica un FASU, concebir un nuevo régimen de concesión de
licencias, crear una legislación en materia de compartición de infraestructura, elaborar proyectos
concretos de alianzas público-privadas, etc.
Las enmiendas necesarias en la legislación podrían comprender o abordar los siguientes elementos:
•
La promulgación de un documento de definiciones jurídico que describa el nuevo entorno
de política o los nuevos objetivos en la materia, y uno o varios instrumentos jurídicos o
revisiones, con la finalidad de establecer o revisar las disposiciones relativas al ASU (o
términos específicos elegidos por las autoridades públicas para esas definiciones).
Generalmente se requiere que este documento preceda o acompañe los nuevos proyectos
jurídicos.
•
Definiciones del ASU. En teoría, la legislación otorgará al regulador (o a la entidad de
aplicación de la política ASU) la facultad de revisar periódicamente la definición de acceso
y servicio universal con respecto a los servicios que incluye y otros elementos, teniendo en
cuenta ciertos principios.
•
Atribución de nuevas facultades al regulador, o entidad de aplicación elegida, para
implementar la política ASU.
•
Base jurídica del instrumento de financiación elegido: aplicar a los operadores y
proveedores de servicio (titulares de licencia) un gravamen ASU, utilizar el producto de las
subastas de frecuencias y licencias para financiar el ASU, elaborar un nuevo régimen de
concesión de licencias adjuntando requisitos en materia de ASU o compartir infraestructura
o cualquier otro instrumento elegido.
•
Si se crea un FASU, sus fuentes de financiación y su utilización prevista, de qué manera se
constituye, gestiona y administra y quién debe dar cuenta del mismo.
Según las tradiciones y prácticas jurídicas de un país, estas enmiendas podrían llegar a ser muy
generales o, de lo contrario, concretas y detalladas. Si la legislación tiene un carácter más general,
numerosos aspectos concretos pueden articularse en forma más detallada en las reglamentaciones.
La ventaja de disponer de reglamentaciones y no de una legislación detallada y específica consiste
en que las reglamentaciones pueden modificarse con mayor facilidad ya que son aprobadas por el
ministerio o gabinete ministerial correspondiente, en tanto que una ley debe ser aprobada por el
Parlamento. Por este motivo, en la legislación suelen contemplarse los principios básicos así como
los elementos y enfoques cruciales para garantizar que no se modifique en lo esencial la orientación
157
e intención de la política ASU. En una determinada reglamentación pueden incluirse detalles menos
importantes sobre su aplicación, y éstos pueden modificarse si la experiencia demuestra que es
necesario cambiar de enfoque.
Aunque teóricamente en la legislación se contemplan las metas generales del ASU, es mejor no
incluir sus objetivos, procedimientos y plazos específicos puesto que pueden variar con el tiempo y
necesitar una revisión y modificación periódica. Es conveniente que los objetivos y plazos
específicos figuren en la política ASU y, en forma más exhaustiva, en un documento relativo a la
estrategia de aplicación, a veces también llamado plan general.
En otras palabras, suponiendo que sea necesaria una revisión jurídica para promulgar o modificar
una política ASU y establecer el instrumento de financiación o aplicación elegido, la modificación
de carácter jurídico supone por lo general dos requisitos, a saber: 1) una enmienda jurídica para
revisar o complementar el alcance de la política ASU y 2) el instrumento jurídico para establecer el
mecanismo de financiación y aplicación elegido y concederle las atribuciones necesarias.
4.3.2
Reglamentaciones detalladas para la aplicación de la política ASU
Por regla general, se necesitan reglamentaciones detalladas, independientemente de que, para
aplicar una política de acceso y servicio universal (ASU), se requiera una legislación nueva o
revisada.
A continuación se enumeran los elementos que, una vez decidida la política ASU, deben estar
contemplados en un documento de reglamentación:
•
objetivos detallados de la red y los servicios para la aplicación de la política ASU por parte
del regulador o entidad correspondiente;
•
disposiciones de aplicación detalladas de carácter institucional, tales como la creación en el
organismo regulador de un departamento o junta directiva consagrados especialmente al
ASU, o el establecimiento de una entidad de aplicación separada;
•
funciones que deben cumplirse al elaborar un programa ASU detallado, por ejemplo
definición y clasificación de las zonas de un país para determinar cuáles están bien o
insuficientemente atendidas y cuáles son viables o no desde el punto de vista comercial,
formulación de estrategias, determinación de prioridades, concepción de proyectos,
supervisión de los resultados, etc.;
•
directrices, principios y procedimientos de la aplicación de una política ASU, todo tipo de
junta de supervisión o control, o comité consultivo (cualesquiera sea la modalidad de
dirección elegida);
•
responsibilidades como la aprobación del programa ASU, ratificación oficial de los
desembolsos relativos al ASU, y otras rendiciones de cuenta detalladas;
•
planificación detallada de los informes anuales del programa ASU, su realización, sus
buenos resultados y sus problemas, así como los avances realizados hacia los objetivos
ASU y su difusión pública;
•
disposiciones sobre exámenes periódicos de la política, los objetivos, las estrategias y la
reglamentación en materia de ASU si los cambios que tienen lugar en el mercado o el
contexto político requieren actualización.
Si se establece un Fondo de acceso y servicio universal (FASU), generalmente es necesario añadir
las siguientes reglamentaciones:
•
normas detalladas sobre el proceso de desembolso de ese Fondo y su aplicabilidad;
158
•
•
reglamentaciones financieras específicas, en especial disponibilidad e inversión de los
fondos, costos y gastos reconocidos, límites impuestos a los costos operativos y
administrativos, control financiero, elaboración de informes y auditoría independiente; y
reglas contables detalladas para los operadores a fin de establecer el correcto gravamen
ASU a los titulares de licencia.
En la sección 5.3, Aspectos institucionales: Administración y organización del FASU, se describen
en forma más detallada los diversos aspectos, opciones y requisitos desde una perspectiva financiera
y orgánica.
Según el contexto de un país y sus tradiciones en materia jurídica y reglamentaria, los elementos
indicados supra también pueden estar contemplados en los siguientes documentos de
reglamentación que, de hecho, podrían ser equivalentes salvo por el nombre:
•
FASU: reglas y directrices administrativas;
•
FASU: directrices ejecutivas; y
•
FASU: manual de procedimientos operativos.
Por lo general, las reglas y directrices son documentos de reglamentación vinculantes aunque, como
ya se indicó en la sección anterior, pueden ser objeto de una revisión a través de decisiones de
carácter normativo o de la preparación de reglamentaciones sucesivas. Aunque tenga numerosas
coincidencias con ciertos contenidos de las reglamentaciones enunciadas supra, un manual podría
constituir una orientación más práctica ya que en él figuran detalles sobre la dotación de personal y
la selección de proyectos ASU para quienes aplican la política y administran el Fondo. En la Nota
práctica Manual preliminar de procedimientos operativos se facilita un ejemplo de este tipo de
documento.
Notas prácticas
Manual preliminar de procedimientos operativos.
159
5
Financiación del acceso y servicio universal
En el presente capítulo se abordan cuestiones relacionadas con la financiación del acceso y servicio
universal (ASU) y del desarrollo conexo de infraestructuras y servicios de las TIC.
Tal como explicamos en el Capítulo 3, antes del inicio de la liberalización del mercado, el enfoque
tradicional o administrativo adoptado para alcanzar los objetivos de ASU era imponer determinadas
obligaciones de servicio universal (OSU) al operador establecido con posición dominante. Si se
incurría en pérdidas derivadas de estas obligaciones, se esperaba que el operador las financiara
mediante subvenciones cruzadas a partir de los servicios de red rentables (por ejemplo, las llamadas
internacionales y de larga distancia), mediante las tasas por déficit de acceso aplicadas a otros
operadores o mediante sistemas complejos de retribución de las prestaciones de servicio universal.
Las instituciones financieras internacionales y los donantes solían estar preparados para financiar
las inversiones en las zonas rurales, caracterizadas por rendimientos financieros bajos o negativos.
Hoy en día, es poco probable que se aplique este enfoque; en la mayoría de los países en desarrollo
ya nadie espera que los operadores establecidos asuman obligaciones de servicio universal.
Además, desde la revolución de los servicios móviles, la expansión de los servicios en las zonas
rurales se ha vuelto más atractiva desde un punto de vista comercial, mientras que las capacidades
de banda ancha de las tecnologías móviles y las nuevas tecnologías inalámbricas ofrecen nuevas
posibilidades para ampliar el alcance de los servicios.
Ahora bien, habrá que encontrar algún tipo de financiación para cubrir las lagunas existentes entre
las limitaciones comerciales del mercado y los objetivos que desean alcanzar los responsables de la
formulación de políticas en materia de ASU.
Este capítulo comienza con una introducción a las tendencias generales en el desarrollo de las TIC y
la financiación del ASU (Sección 5.1), mostrando la amplitud de las políticas y medidas de carácter
financiero o que están relacionadas con la financiación y las inversiones para la extensión de los
servicios de TIC.
El modelo basado en la creación de un Fondo de acceso y servicio universal (FASU),
principalmente financiado por la industria y en el que se aplican los principios de la ayuda en
función de los resultados para financiar las inversiones determinadas en virtud de la política de
ASU, se ha convertido en un instrumento financiero muy conocido para los países en desarrollo. Tal
como se indicaba en la Sección 3.2.3, existen algunas preocupaciones legítimas y comprensibles en
relación con los FASU, provocadas sobre todo por una serie de ejemplos desafortunados. Algunos
operadores se han decantado por alternativas tales como la aceptación de objetivos rurales
extrínsecos razonables en sus licencias o la negociación ex ante de objetivos rurales específicos de
ASU con el regulador a cambio de la exoneración de los gravámenes o impuestos de los FASU
(esta cuestión se examina en las Secciones 2.4.1, 2.4.2 y 2.4.3). También se han expresado
inquietudes con respecto a la complejidad de la creación y administración de un FASU. Ahora bien,
la negociación de unas contribuciones justas de ASU para todos los operadores, asignadas
equitativamente entre éstos y percibidas como justas, no es necesariamente una tarea fácil.
160
En la mayor parte de este capítulo se abordan cuestiones relacionadas con los mecanismos de
FASU:
•
En la Sección 5.2, consagrada a las fuentes de financiación y la capacidad del mercado, se
examinan las limitaciones del mercado a la hora de rentabilizar y apoyar las inversiones
subvencionadas en materia de ASU.
•
En la Sección 5.3, relativa a los aspectos institucionales, se pasa revista a distintas
cuestiones relacionadas con la constitución y administración de los FASU, tales como la
dotación de personal, la rendición de cuentas y la transparencia.
•
Por último, en la Sección 5.4, se examinan otros enfoques de financiación distintos de los
FASU, así como la función estratégica, complementaria y de colaboración que pueden
desempeñar otros actores en la expansión de la infraestructura y los servicios de ASU.
5.1
Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiación del ASU
Durante el último decenio, el sector de las telecomunicaciones ha vivido un período de crecimiento
sin precedentes en casi todos los planos, desde la telefonía móvil a la Internet de banda ancha, el
comercio electrónico, el cibergobierno, la enseñanza a distancia y la medicina. Al mismo tiempo, el
modelo y las fuentes de financiación disponibles para el desarrollo de las TIC se han transformado
radicalmente.
Tradicionalmente, la financiación de las infraestructuras TIC procedía de los presupuestos del
Estado y los ingresos generados por los organismos estatales de correos y telecomunicaciones, o
bien de los programas establecidos por los donantes y las instituciones financieras internacionales
en apoyo de importantes inversiones en infraestructura. Actualmente, la parte de la financiación de
la comunidad de donantes en el desarrollo de infraestructuras es relativamente reducida, salvo en
algunas categorías tales como los fondos de la ayuda en función de los resultados (véase la
Sección 5.2.2). Las estrategias de los donantes se centran en el ámbito estatal, principalmente en el
apoyo a las políticas y la reglamentación, con una dependencia casi total del capital privado para el
desarrollo de infraestructuras y servicios. Más allá del apoyo a las políticas y la reglamentación, las
iniciativas de donantes, no gubernamentales u otras iniciativas institucionales se centran
principalmente en impulsar la prestación de servicios TIC y la creación de capacidad.
Las inversiones privadas dependen fuertemente del entorno reglamentario, en el que las actividades
llevadas a cabo por el Estado y los donantes ejercen una función habilitadora. Ahora bien, como el
mercado no puede lograr todo aquello que desean los responsables de la formulación de políticas
sin insumos adicionales, actualmente se están llevando a cabo una serie de actividades
complementarias para atraer inversiones efectivas en servicios TIC que trasciendan los mercados
urbanos. En un Informe de 2004 de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información
(CMSI) se indicó, en el contexto del desarrollo de la infraestructura y la mejora del acceso a los
servicios TIC, que los gobiernos nacionales y otros interesados disponen de "muchos instrumentos
y oportunidades a su alcance para mejorar el atractivo de sus mercados TIC para los inversores y
proveedores de fondos" [1].
A continuación se resumen las distintas herramientas y medidas fundamentales empleadas para
mejorar los mercados de TIC:
1)
Reforma reglamentaria – En particular, promoción de condiciones de igualdad, libre acceso
y competencia leal para las inversiones y la prestación de servicios en el sector de las TIC,
así como de políticas que atraigan nuevas inversiones empresariales en zonas
insuficientemente atendidas.
2)
Fondos de acceso y servicio universal (FASU) y otros mecanismos de financiación pública
tales como las garantías de préstamos y la constitución de asociaciones entre los sectores
161
3)
4)
5)
público y privado para aumentar las inversiones y centrarlas en zonas prioritarias con
necesidades especiales en materia de financiación.
Medidas fiscales – Permitir la elaboración de una normativa tributaria, arancelaria, de
importaciones y empresarial concebida para incentivar a inversores y proveedores de
fondos en materia de TIC y reducir sus riesgos y su carga financiera.
Apoyo a la demanda y creación de capacidad – Iniciativas en materia de cibergobierno,
enseñanza y formación, asignaciones presupuestarias en el sector público para la creación
de redes y la prestación de servicios TIC, así como la adquisición previa de capacidad por
parte del Estado a través de licitaciones públicas (esto es, el Estado concierta un contrato
con uno o más proveedores por el que se compromete a medio plazo a adquirir capacidad al
por mayor, convirtiéndose por lo tanto en el principal arrendatario, lo que reduce el riesgo
que corre el operador privado al construir la infraestructura). Otra medida de apoyo a la
demanda y de creación de capacidad son los planes de contratación pública de bienes y
servicios, que incentivan la competencia en el sector de las TIC y el desarrollo del sector
privado.
Inversiones regionales – Apoyo y promoción de inversiones nacionales, regionales y otras
inversiones Sur-Sur (cabe mencionar el ejemplo de las casas de comunicaciones móviles,
software y sistemas surgidas en los mercados emergentes), así como una mayor
cooperación subregional y regional para solucionar los problemas de infraestructuras y del
último kilómetro.
Esta tendencia y combinación de actividades se mencionan en un Informe de 2005 elaborado por
los países del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. El Informe muestra que
los compromisos oficiales de ayuda de gobierno a gobierno suscritos por los 22 países miembros
del CAD para el despliegue de infraestructuras TIC disminuyeron considerablemente, al pasar de
1 200 millones USD en 1990 a 194 millones USD en 2002. El motivo alegado por la mayoría de los
donantes para no seguir suministrando fondos destinados a la financiación de infraestructuras TIC
era la correcta suposición de que el sector privado desempeñaría una función cada vez más
importante en la prestación de servicios [2].
La disminución de la asistencia de los donantes en el ámbito de las infraestructuras TIC es sólo una
visión parcial de la función de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). En efecto, muchos
donantes, además de seguir participando en algunos programas bilaterales específicamente
consagrados a las TIC, realizan contribuciones a asociaciones entre los sectores público y privado y
a iniciativas internacionales con múltiples donantes en el campo de las TIC, al tiempo que integran
algunos componentes de las TIC en sus programas de desarrollo para otros sectores. En la Nota
práctica titulada Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo se
documenta esta tendencia para los 22 miembros del CAD de la OCDE y la Unión Europea, y se
enumeran muchas de las contribuciones realizadas a las iniciativas multilaterales y de múltiples
donantes que se han respaldado [3].
Si se tiene en cuenta la función adicional de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de
otras organizaciones privadas del sector, incluidos los fondos de inversión en tecnologías, los
organismos sin ánimo de lucro, los programas de responsabilidad social de la empresa (RSE) y los
grupos comunitarios, puede decirse que las actividades llevadas a cabo en el reino de las TIC están
muy extendidas. Con algunas excepciones notables, la función de estas organizaciones suele estar
más relacionada con las aplicaciones y los programas de formación y capacitación de los recursos
humanos en la esfera de las tecnologías de la información que con el desarrollo de infraestructuras y
servicios. Estas otras fuentes de financiación se presentan en la Sección 5.4.
162
Notas finales
[1]
Financing ICTD: A review of trends and an analysis of gaps and promising practices,
Informe del Grupo Especial sobre mecanismos de financiación de las TIC para el
desarrollo, CMSI, diciembre de 2004.
[2]
Financing ICTs for Development – Efforts of DAC Members: Review of Recent Trends of
ODA and its Contribution; Informe del Grupo Especial de las Naciones Unidas sobre
mecanismos de financiación de las TIC para el desarrollo, OCDE, 2005.
[3]
La Nota práctica Explicación de la ayuda en función de los resultados, incluida en la
Sección 5.2.1, muestra asimismo la contribución de varios donantes e instituciones a un
fondo fiduciario multilateral, la Asociación mundial para la ayuda en función de los
resultados (GPOBA), para ofrecer apoyo a la asignación de subvenciones en régimen de
competencia mediante licitación por el sistema de concurso característico de los FASU.
Nota práctica
•
5.2
Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo
Fondos de acceso y servicio universal (FASU)
Dado que recientemente se han creado por ley y puesto en funcionamiento numerosos Fondos de
acceso y servicio universal (FASU), se dispone de un gran variedad de experiencias que pueden
utilizarse para recabar las prácticas anteriores y óptimas en lo que respecta a las fuentes de
financiación y a la función del mercado. Además, se cuenta con un acervo creciente de experiencia
en la esfera de la ayuda en función de los resultados, sobre todo en lo que atañe a los desembolsos
de subvenciones basados en el desempeño habitualmente empleados por los FASU después de su
asignación en condiciones de competencia.
En la Sección 5.2.1 se examinan las diferentes fuentes de financiación de un FASU, se describen las
prácticas más comunes y se estudia cómo lograr una financiación más equilibrada en el caso de un
FASU que combine distintas fuentes de financiación, examinándose las ventajas y los
inconvenientes de cada una.
En la Sección 5.2.2 se responde a la pregunta de quién debería contribuir a un FASU cuando los
gravámenes impuestos al sector constituyen una de las fuentes de financiación y, en tal caso, sobre
qué base de ingresos debería calcularse dicha contribución.
En la Sección 5.2.3 se explica la manera de determinar el tamaño de un programa de FASU y el
nivel apropiado de contribución por parte de los actores del sector.
5.2.1
Fuentes de financiación
Los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) se financian, por lo general, por medio de una o
varias de las fuentes enumeradas a continuación:
1)
El presupuesto general del Estado (en un número de casos muy reducido, entre los que cabe
mencionar uno de los primeros fondos, el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
de Chile).
2)
Un gravamen, recaudado como porcentaje de los ingresos anuales, impuesto a determinados
tipos de operadores con licencia.
3)
Otras fuentes de carácter reglamentario, tales como los beneficios de los concursos para la
concesión de licencias, las subastas y las tasas del espectro de frecuencias.
163
4)
Contribuciones puntuales del Estado, financiadas con préstamos o subvenciones de
donantes internacionales tales como el Banco Mundial, que sirven de capital simiente para
ayudar a los FASU durante sus primeros años de funcionamiento.
La mayoría de los FASU se financian principalmente a través de los gravámenes anuales impuestos
a los operadores, si bien en los instrumentos jurídicos (por ejemplo, la Ley de comunicaciones) por
los que se establece el fondo suelen mencionarse todas las fuentes de financiación posibles, o éstos
pueden redactarse de manera no exhaustiva con el fin de poder incluirlas.
Ahora bien, existen argumentos más sólidos para afirmar que, en la medida de lo posible, la
financiación debería tratar de combinar de manera equilibrada las tres primeras fuentes de
financiación.
Suele considerarse que una de las ventajas de que la principal fuente de financiación de un FASU
sean los gravámenes impuestos a los operadores es que dicho fondo no depende de los recursos del
Estado, lo que resulta particularmente atractivo para los países de bajos ingresos, que tienen unos
recursos limitados y unas prioridades más apremiantes en materia de financiación. Los países que
cuentan con más recursos podrían en cambio considerar la posibilidad de asignar una determinada
suma del presupuesto del Estado al FASU. Después de todo, el FASU permite aplicar la política del
gobierno. Ahora bien, es importante que el FASU mantenga su independencia de los asuntos
políticos diarios para cumplir sus objetivos a largo plazo en materia de ASU, y que siga centrándose
en la búsqueda de soluciones duraderas con la participación eficaz y eficiente del sector privado
desde el punto de vista de los costos. A veces, la financiación parcial de un FASU por parte del
Estado puede dar lugar a algunas complicaciones administrativas, ya que en ese caso el FASU debe
cumplir las normas fijadas por el gobierno en materia de adquisiciones. Otra opción es que el
Estado financie los gastos de la estructura administrativa de un FASU, por ejemplo el costo del
departamento especial del regulador.
También existen sólidos argumentos para afirmar que por lo menos una parte de los beneficios
obtenidos de las subastas de frecuencias radioeléctricas y de los concursos para la concesión de
licencias debería utilizarse para financiar un FASU [1], un enfoque de financiación adoptado por la
institución FONDETEL de Guatemala. Varios actores del sector pagan derechos de subasta por la
utilización de un recurso nacional, que normalmente pasan a engrosar el presupuesto del Estado. Sin
embargo, tal vez fuera más apropiado emplear este dinero para el desarrollo de las TIC, por ejemplo
para financiar el ASU o la adopción de medidas especiales para el despliegue de la banda ancha
(tales como aumentar el número de propietarios de computadores personales o dotar a las escuelas
de salas de informática y acceso en banda ancha).
Otras fuentes de financiación son los excedentes acumulados de los gravámenes a la
reglamentación; en 2007, el regulador de Botswana, la BTA, destinó 1,6 millones USD
(o 10 millones BWP) de su excedente de los gravámenes reglamentarios al futuro FASU.
En cualquier caso, la previsibilidad, la puntualidad y la frecuencia son características importantes de
la financiación, ya que permiten una planificación adecuada y la constancia en la implantación del
ASU. Además, independientemente de las fuentes de financiación, un fondo especial como el
FASU, a menudo administrado por un departamento del regulador, con total transparencia y de
acuerdo con otros requisitos, parece ser un instrumento útil para la aplicación eficaz de una política
de ASU. En conclusión, cada país puede evaluar la combinación de fuentes de financiación a
disposición y apropiada para la aplicación de la política de ASU.
En algunos casos, la contribución de los donantes multilaterales y bilaterales a la base financiera del
FASU es importante durante los primeros años [2]. Ello se debe a que diferentes instituciones y
donantes, principalmente el Banco Mundial y el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo
Internacional (DFID), son firmes partidarios de la transparencia aportada por los mecanismos de
164
ayuda en función de los resultados y de asignación de subvenciones mediante licitación aplicados
por numerosos FASU. En la Nota práctica titulada Explicación de la ayuda en función de los
resultados se ofrece una introducción a dicho mecanismo.
Tal como se describe en la Sección 5.4, otras muchas fuentes de financiación, entre las que figuran
donantes internacionales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de empresas,
participan asimismo en la financiación y el desarrollo del acceso público a las telecomunicaciones,
así como de proyectos y aplicaciones TIC, ya sea a título individual o a través de iniciativas con
múltiples donantes. La financiación abarca aplicaciones de distintos sectores de la economía, que
van desde la enseñanza al comercio, la salud y la gobernanza. Las inversiones pueden ir asociadas a
un programa de FASU, pero en la mayoría de los casos suelen ser independientes del mismo.
Por lo tanto, aunque estas otras fuentes de financiación sean complementarias a los programas de
FASU, también tienen la capacidad de multiplicarse a través de las colaboraciones y asociaciones
entre organismos. Ello puede desempeñar una función de la mayor importancia a la hora de crear la
capacidad necesaria para el aumento del número de usuarios de TIC y la emergencia de este
mercado en unas fases de desarrollo muy poco avanzadas e inviables desde el punto de vista
comercial.
Notas finales
[1]
A continuación se dan algunos ejemplos de los beneficios obtenidos de las subastas de
licencias: Afganistán: 40 millones USD para la tercera licencia GSM en 2005; Bangladesh:
50 millones USD para la sexta licencia GSM en 2005; Benin: 81 millones USD para la
quinta licencia GSM en 2007; Egipto: 2 900 millones USD para la tercera licencia GSM y
de frecuencia 3G en 2006; Ghana: 50 millones USD para la sexta licencia de servicios
móviles y 3G en 2008; Mauritania: 102 millones USD para la tercera licencia GSM
en 2006; Moldova: 8 millones USD para la tercera licencia GSM en 2006 y Panamá:
172 millones USD para la tercera y cuarta licencias GSM en 2008.
[2]
Uganda, Nicaragua, Nepal, Mongolia y Mozambique, así como los países que participan en
el Programa Regional de Infraestructura de Comunicaciones (RCIP) para África Oriental y
Meridional, son ejemplos de la financiación inicial proporcionada por el Banco Mundial y
la GPOBA para los programas de FASU, tal como se describe en la Nota práctica titulada
Explicación de la ayuda en función de los resultados.
Nota práctica
Explicación de la ayuda en función de los resultados
5.2.2
Gravámenes – ¿quién debería contribuir?
Dado que los gravámenes impuestos al operador constituyen por lo general la fuente de financiación
más habitual de los Fondos de acceso y servicio universal (FASU), normalmente todos los
operadores más importantes de servicios fijos y móviles aportan su contribución. En ciertos casos
(por ejemplo, en Uganda), se ha solicitado esa contribución a proveedores de servicios Internet, y
hasta a empresas de correo y mensajería, incluso cuando tienen un margen de beneficios mínimo o
cuando se trata de pequeños proveedores que no están en condiciones de aportarla.
A fin de cuentas, probablemente sea mejor solicitar a todos los proveedores de servicios Internet y
de telecomunicaciones (incluidos los proveedores de servicios VoIP) que contribuyan al FASU. El
problema que plantea su asequibilidad puede resolverse de diversas formas: el enfoque más práctico
consiste en establecer un tope mínimo (como, por ejemplo, ingresos anuales o una parte del
mercado [1]) por encima de la cual una empresa debe aportar su contribución al Fondo.
165
Los reguladores y los poderes públicos deben tener sumo cuidado en garantizar la equidad tanto con
respecto a las contribuciones impuestas como a los requisitos necesarios para la atribución de
subvenciones. A veces, estas dos cuestiones han sido objeto de polémica, especialmente cuando las
contribuciones más importantes provienen de operadores de servicios móviles, aunque las reglas del
FASU hayan estipulado que los destinatarios deben ser los proveedores de servicios fijos o las
especificaciones técnicas de las reglas de las ofertas públicas apuntado clara y exclusivamente a
soluciones de carácter fijo (véase el Capítulo 3). India y Malasia, dos países con sendos Fondos
considerables, son ejemplos de este tipo de situación, causada por reglas del FASU creadas antes de
la gran difusión de las telecomunicaciones móviles y de que se admitiera que prestan servicios
básicos. Las reglas del FASU no han seguido el ritmo de los avances del mercado ni previsto la
función esencial que los operadores de servicios móviles pueden y deben desempeñar en el acceso
universal (AU) e incluso en el servicio universal (SU). Las prácticas más óptimas apuntan hoy a la
incorporación de operadores de servicios móviles en los concursos del FASU; India, por ejemplo,
dispone actualmente de un importante programa de acceso y servicio universal (ASU) para la
financiación de torres destinadas a operadores de servicios móviles y de otros sistemas inalámbricos
en zonas rurales.
En tanto que la mejor solución consiste en garantizar una reglamentación flexible del FASU desde
el principio, el problema relativo a los cambios y ajustes también se examina en la Sección 5.3.8,
que aborda la evaluación del Fondo y el ajuste de sus reglas y objetivos.
Nota final
[1]
A modo de ejemplo, la Directiva de Servicio Universal de 1998 de la Unión Europea
admitía la exención del pago de contribuciones a cualquier tipo de Fondo por parte de
pequeños operadores (que tuvieran, por ejemplo, una participación en el mercado inferior al
5%). Esta exención ya no se menciona en la Directiva de 2002 de la UE, debido
principalmente a una redacción más genérica del texto.
5.2.3
Contribución apropiada de la industria
Como se indicó en la Sección 3.2.2, los gravámenes impuestos al operador oscilan entre menos del
1% de sus ingresos (en la República Sudafricana) al 5 % (en India y Colombia) y al 6% de ciertos
ingresos sujetos a ese tipo de gravamen (en Malasia).
¿Cómo se establece el nivel de contribución al Fondo de acceso y servicio universal (FASU)?
Las dos formas de calcular el nivel adecuado de financiación de cada país son las siguientes:
1)
Enfoque propiciado por la política – Determina la clase de programa de subvenciones
necesario para cumplir los objetivos de un país en materia de política así como los objetivos
de acceso y servicio universal con un calendario preciso. Las estimaciones del costo total y
de las subvenciones se comparan con el total de ingresos del sector. El porcentaje de
ingresos brutos o netos del sector obtenido por este método representa la estimación más
alta.
2)
Enfoque propiciado por el mercado – Determina, a partir de un estudio o evaluación de las
opiniones del operador y otras partes interesadas, así como de los niveles de referencia
internacionales, qué aceptarían o podrían afrontar los operadores como contribución
razonable. Se elabora luego el programa FASU correspondiente.
Se recomienda una aplicación reiterativa híbrida de estos métodos por los siguientes motivos:
•
Los gravámenes basados en un enfoque propiciado por la política pueden tener un costo
excesivamente alto y responder a una voluntad política alejada de los objetivos reales que
pueden o deberían alcanzarse en un plazo determinado.
166
•
El programa de subvenciones basado en un enfoque propiciado por la política podría exigir
además una burocracia más acentuada y menos práctica, bajo la forma de una gestión del
programa y el personal destinado al Fondo, de la que el sector podría afrontar en un
mercado abierto a la competencia.
En ciertos casos, la estimación inicial del costo del programa pierde rápidamente actualidad
debido a la evolución acelerada del sector (esto es, a su mayor expansión, que reduce a la
vez la necesidad de intervención, y a su crecimiento financiero, que proporciona más
fondos al FASU de lo que se había pensado), con lo cual las subvenciones son mucho
menos necesarias de lo que se había creído inicialmente y, por lo tanto, los gravámenes
impuestos al operador se reducen notablemente.
•
La experiencia internacional indica que, al parecer, ningún país en desarrollo ha estado en
condiciones de distribuir más del 2% de los ingresos del sector en su programa FASU. Como se
señala en la Sección 3.2.4, en los principales países que han aplicado gravámenes del 5% o 6%,
pese a que disponen de organizaciones FASU modernas, menos de la mitad del dinero recaudado se
ha redistribuido al sector a través de subvenciones.
Equilibrio entre el costo del programa (subvención máxima) y los recursos disponibles
Los estrategas del acceso y servicio universal (ASU) deben adaptar la magnitud del programa a los
recursos disponibles anualmente en el FASU. En algunos casos, el Estado o un donante
internacional aporta fondos en los primeros años con objeto de contribuir a la puesta en marcha del
programa.
En los diagramas siguientes se observan los gastos previstos en el programa ASU iniciado en la
Federación de Rusia en 2004/2005, en comparación con las opciones de recursos disponibles a
partir de los gravámenes impuestos al operador. Las tres tasas de diferentes gravámenes se basaron
en una proyección de la magnitud del mercado durante los años en estudio.
El análisis indicó que en ese país era necesario recaudar del 0,5% al 1,0% de los ingresos anuales
del operador para alcanzar los objetivos del programa ASU. Según ese análisis, los objetivos de la
implantación de servicios telefónicos y de Internet/TIC eran viables tanto en el contexto de los
gastos totales como del balance previsto en los primeros años y, a partir del tercer año, se podría
realmente reducir el nivel de recaudación.
90
400
80
350
70
60
50
Total
40
Internet
30
Telephony
20
Annual acumulation (US$ M)
An n u al d isb u rsem en ts (US $)
Figura – Análisis financiero de los planes del programa ASU,
Federación de Rusia, 2004/2005
300
1.5%
250
0.5%
1.0%
200
150
100
50
10
-
1
2
3
4
5
6
7
8
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Year of operation
Fuente: Análisis de Intelecon
Leyendas: Desembolsos anuales (USD); Acumulación anual (millones USD); Año de explotación; Telefonía
167
Necesidades que cambian a lo largo del tiempo
Algunos FASU en marcha ya han registrado un aumento rápido e imprevisto de sus recursos
financieros durante el reciente periodo de crecimiento sin precedentes del mercado. Como se indicó
anteriormente en esta sección, algunos de ellos han logrado acumular recursos por encima de su
capacidad para organizar concursos y asignar subvenciones, y tal vez incluso superar todos los
niveles razonables de necesidades de inversión. Por ese motivo es importante que los estatutos del
FASU prevean la evaluación, la revaloración de los gravámenes necesarios y (como consecuencia
de ello) la reducción paulatina de los gravámenes con el fin de garantizar que el aporte de recursos
financieros no exceda las necesidades y la capacidad. Esta cuestión se trata en la Sección 5.3.7.
¿Gravámenes a ingresos brutos o netos?
A continuación se indican los argumentos a favor de la recaudación de gravámenes aplicados a
ingresos netos o después de la deducción de impuestos o, al menos, a ingresos menos el pago a
otros operadores de las tasas de interconexión necesarias:
•
Evita las objeciones que podrían plantear algunos operadores en el sentido de que se trataría
de un doble impuesto.
•
Evita la impresión de que se impone una carga excesiva a los nuevos operadores que, por lo
general, deben afrontar obligaciones impositivas superiores a las de los primeros
operadores, a quienes se ha beneficiado a menudo con una exención fiscal temporal.
Generalmente, los nuevos operadores deben efectuar además un desembolso neto por tasas
de interconexión (como porcentaje de sus ingresos totales) superior al de los operadores
establecidos.
Argumentar a favor de aplicar gravámenes antes o después de impuestos depende en gran medida
del régimen fiscal de cada país, de que se admita la desgravación fiscal de los gravámenes
destinados a la financiación del FASU y de que las subvenciones recibidas sean también
imponibles. En general, debería aplicarse la desgravación fiscal a ese tipo de gravámenes dado que
representan un costo real, y convendría que las subvenciones no fueran imponibles, ya que resulta
contraproducente destinar fondos a la aplicación de una política estatal en materia de ASU.
En aras de la simplicidad y de una mayor flexibilidad (bajo costo) en la administración, los
gravámenes se calculan mejor sobre los ingresos brutos de los servicios de telecomunicaciones, con
exclusión de ciertas partidas fácilmente identificadas (por ejemplo, ventas de equipos terminales,
bienes raíces o rentas de inversiones) e impuestos con valor añadido. Sin embargo, las
contribuciones de algunos Fondos se calculan según diversas formulaciones de ingresos netos,
ingresos acreditables, ingresos ponderados de varios servicios, etc. [1]. El principal objetivo es
lograr el mayor grado de transparencia y eficacia en el proceso de recaudación.
Como se indicó en la Sección 5.3.8, el nivel de contribución debe reevaluarse y ajustarse
periódicamente a medida que se cumplen los objetivos ASU o cambian los objetivos, y cuando los
recursos del sector, o el crecimiento, varían con el tiempo. El proceso de evaluación, que incluye la
determinación de los niveles de contribución, debe considerarse una actividad periódica en el marco
de la política con miras a contemplar el cumplimiento y los logros de la estrategia del FASU así
como los intereses de los participantes.
Nota final
[1]
El Fondo de prestación de servicio universal (USPF) de Malasia recauda el 6 % de los
"ingresos netos ponderados" del operador, que incluyen los siguientes servicios: llamadas
internacionales, servicio de terminación de llamada para proveedores de servicio
extranjeros, servicio llamada gratuita, RDSI, servicio móvil celular, itinerancia
internacional, telefonía IP, líneas arrendadas y otras actividades sujetas a una licencia
168
individual o genérica. Se obtiene aproximadamente el 2 % del volumen de ventas bruto
total del sector. Pero, al parecer, este porcentaje es muy superior cuando se trata de
operadores de servicios móviles.
5.3
Aspectos institucionales: administración y organización de un FASU
Como se indicó en la introducción a este Capítulo 5 y en la Sección 3.2.3, se plantean inquietudes
legítimas y comprensibles con respecto a los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) ya que
algunos de ellos no funcionan como estaba previsto; sin embargo, efectuando un análisis más
profundo se observa que, en la mayoría de los casos, ello se debe a la falta de una aplicación
adecuada y de cumplimiento de los principios básicos de la administración de esos fondos.
Por este motivo, en la presente sección se analizan las opciones disponibles en la creación de un
FASU, su administración y dotación de personal, así como la rendición de cuentas y la
transparencia. Se trata de una etapa fundamental y decisiva con posibles consecuencias de carácter
político, práctico y operativo; de su aplicación depende que el sector finalmente responda y
colabore con los poderes públicos y el regulador o le quite su apoyo. Con tal de que se respeten los
requisitos fundamentales, se pueden aplicar diversos enfoques concretos como, por ejemplo,
principios de eficacia, capacidad de gestión, rendición de cuentas, lealtad y transparencia.
En las Secciones 5.3.1 a 5.3.3 se pasa revista a las prácticas más idóneas que deben tenerse en
cuenta, y a las que hay que ceñirse con sumo cuidado, en el contexto específico de cada país.
En las Secciones 5.3.4 a 5.3.6 se lleva a cabo una reflexión sobre problemas, inquietudes, riesgos o
posibles limitaciones que pueden plantearse en la administración de los FASU. No puede efectuarse
ningún tipo de supervisión financiera de ese tipo de fondos sin una evaluación crítica de la
experiencia obtenida en todo el mundo y las posibles dificultades y limitaciones observadas. Según
lo indicado en la Sección 3.2.4 del Capítulo 3, Rendimiento de los fondos hasta la fecha, en el
periodo 1998-2006 sólo el 26 % de los recursos del FASU se han distribuido al sector en proyectos
de acceso universal (AU). La finalidad de esas secciones es considerar en perspectiva esta falta
aparente de eficacia.
En la Sección 5.3.7 se sitúan, en el contexto del proceso de evaluación y revaloración periódicas de
la experiencia en materia de FASU, las prácticas más idóneas y las deficiencias de las operaciones
del FASU que convendría establecer en el plan de aplicación de una política ASU y su programa de
financiación.
Por último, en la Sección 5.3.8 se analiza de qué manera debería evolucionar la estrategia y
programación del FASU en el futuro a medida que evolucionan las redes de la próxima generación
(NGN) y los servicios TIC más avanzados. Habría que incorporar estos aspectos en una futura
planificación, en el marco de la evaluación periódica del FASU, con el propósito de garantizar la
pertinencia de la estrategia en el futuro.
5.3.1
Viabilidad comercial tras la obtención de subvenciones
El mecanismo de oferta pública para obtener subvenciones inteligentes previsto con miras al
cumplimiento de objetivos realistas en materia de acceso y servicio universal (ASU) también se
ajusta por regla general a los principios de ayuda en función de los resultados (OBA) presentados en
la Sección 5.2.1 y que se describen en la Nota práctica Explicación de la ayuda en función de los
resultados.
Es esencial que los objetivos ASU sean realistas y factibles para el mercado; de esta forma, los
operadores comerciales, con el respaldo de algunas subvenciones inteligentes, podrán y desearán
alcanzarlos. La subvención inteligente se calcula para que, tras haber recibido por única vez la
subvención, los operadores conviertan un proyecto que puede ocasionar pérdidas o un proyecto
169
marginal en tasas de rentabilidad comercial normales. La subvención representa por tanto una suma
de dinero que reduce el déficit financiero del operador. Podría considerarse una ayuda que permite
compensar las inversiones de capital o capitalizar las pérdidas en concepto de explotación durante
los primeros años, o una combinación de ambas. Lo importante es tener en cuenta que la
subvención se atribuye por única vez y puede desembolsarse en partes durante un plazo estipulado
(por ejemplo, de uno a tres años), según las diversas etapas de resultados, pero que no es objeto de
renegociación ni de continuidad a más largo plazo.
Para una explicación del principio de subvención inteligente, véase la Sección 1.3.3, Insuficiencias
del mercado y política de acceso y servicio universal.
Si los objetivos del ASU no son realistas y dan lugar a pérdidas crónicas, el concepto de subvención
inteligente por única vez no es viable y el Fondo de acceso y servicio universal (FASU) tendría que
considerar un apoyo continuo a los operadores para que cubran sus costos de explotación anuales.
Los Fondos que han alcanzado mayor éxito se han apoyado en estudios independientes de la
demanda para contar con datos adecuados en los que fundar sus objetivos ASU y las estimaciones
en materia de subvención (véase la Sección 7.3). Esos datos también pueden compartirse con los
operadores que, es de esperar, presentarán ofertas vinculadas a proyectos ASU. De hecho, las
cuestiones relativas a determinar qué objetivos son razonables y duraderos después de obtener una
subvención también requieren entablar consultas con el sector. Debe hacerse todo lo posible para
que los principales contribuyentes al Fondo participen en las decisiones que se adopten con respecto
a su utilización, a la cuantía de los gravámenes y a la estrategia aplicada a las subvenciones. De esta
forma, hay más posibilidades de dar credibilidad al FASU y a su administración y de que los
operadores contribuyan al programa y deseen aportar la financiación necesaria para respaldarlo.
Este aspecto importante del proceso amplio de consultas, que constituye un elemento inherente de
la elaboración de la política en materia de ASU, se describe con mayor detalle en la Sección 4.3.6.
5.3.2
Administración del FASU
En la presente sección, así como en la Sección 5.3.3 siguiente, se describen las prácticas
normalmente enunciadas en las reglas administrativas o Manual de procedimientos operativos del
Fondo de acceso y servicio universal (FASU). En la Nota práctica: Manual preliminar de
procedimientos operativos, incluida en la Sección 4.3.2, Reglamentaciones detalladas, se facilita un
ejemplo de este tipo de documento.
Es habitual que el organismo nacional de reglamentación se encargue de administrar día a día el
FASU debido principalmente a los dos motivos siguientes:
1)
El regulador mantendrá cierto grado de independencia con respecto al Estado y al sector.
2)
El regulador tendrá experiencia técnica y en materia de reglamentación.
Un programa FASU tendrá grandes posibilidades de éxito si el regulador tiene una sólida reputación
en términos de independencia y si se ha ganado la confianza del sector. Ello es aún más importante
si el Estado conserva cierta forma de participación en la titularidad de alguno de los operadores.
Con todo, lo más conveniente es que el regulador se ocupe de la labor de secretaría y de la
administración cotidiana con miras a que, en el marco de una Junta Directiva o Junta Asesora
especial, mantenga una dirección estratégica de alto nivel, apruebe los proyectos y pagos más
importantes y supervise además la correcta ejecución de las tareas del Fondo así como su integridad
financiera.
Junta
Aunque todos los FASU disponen de una Junta con atribuciones superiores a la función que
desempeña el personal ejecutivo principal, esas atribuciones son diferentes de un país a otro, según
170
factores específicos de carácter local. Se enumeran a continuación las posibles categorías de
atribuciones:
•
De dirección o administración – Adopta decisiones a nivel ejecutivo con respecto a una
amplia gama de asuntos, desde la contratación de los directores principales hasta la
aprobación del presupuesto, la aprobación del programa y los proyectos del Fondo, así
como la concesión definitiva de contratos de subvención.
•
De control y supervisión – Vela por que las decisiones adoptadas por el personal ejecutivo
(director o administrador designado) y su equipo de dirección se analicen en nombre de los
intereses de los participantes del Fondo.
•
Consultativas o asesoras – Examina programas y proyectos FASU propuestos, así como
decisiones de carácter ejecutivo, facilita conocimientos especializados y presta
asesoramiento.
Cualquiera sea el modelo elegido como el más apropiado, la Junta estará integrada normalmente por
miembros en los que se combinan los diferentes intereses, en especial:
•
El ministerio encargado de las comunicaciones.
•
El regulador.
•
Algún otro ministerio u organismo especialmente interesado en aspectos del programa
vinculados con Internet o las TIC (por ejemplo, Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología).
•
Asociaciones de consumidores (si las hubiera).
•
Asociaciones específicas del sector.
•
Uno o varios expertos especializados en la esfera de las telecomunicaciones y las TIC sin
ninguna relación directa con un operador.
Dado el abanico de posibles funciones, las opiniones con respecto a la constitución de la Junta son
muy diferentes. Por ejemplo, si la Junta es la verdadera responsable de las decisiones finales (como
ocurre en Perú y Nigeria), los operadores y proveedores de servicio no pueden estar directamente
representados en ella ya que daría lugar a un conflicto de intereses. En esos casos, lo más acertado
sería contar con expertos independientes en telecomunicaciones que tengan experiencia en el
ámbito comercial.
En cambio, cuando la Junta cumple exclusivamente una función de supervisión, como sucede en
Mongolia, se justifica que formen parte de ella varios representantes directos del sector ya que es
garantía de transparencia y lealtad, y permite dar respuesta a las inquietudes del sector en el sentido
de que el dinero aportado se utiliza convenientemente.
Cuando el regulador no está en condiciones de administrar los aspectos técnicos, administrativos o
financieros del Fondo, se recomienda subcontratar los servicios de un organismo privado
independiente. [1]
Dotación de personal
Aparte del Encargado o Director (llamado a veces Administrador) a tiempo completo que elabora el
programa completo y planifica su aplicación, el FASU debe contar, como mínimo, con el siguiente
personal:
•
Un director de proyectos/uno o más directores principales de proyecto.
•
Un director y personal técnico destinado a las inspecciones en el terreno.
•
Un director de investigación y uno o más especialistas de datos.
•
Un director administrativo y encargado de la contratación.
171
•
Un director financiero y contable (a tiempo parcial o completo).
El número de miembros del personal varía según la importancia del Fondo. Por ejemplo, un Fondo
que administra un programa de menos de 15 millones USD en los primeros cinco años, como el de
Uganda o Mongolia, necesitará sólo una plantilla de cuatro o cinco miembros; en cambio, Fondos
que administran más de 50 millones USD anuales tienen posiblemente que duplicar o triplicar el
número de miembros de la plantilla. Algunos de ellos pueden estar destacados temporalmente de
otros departamentos del regulador, o desempeñar sus actividades a tiempo compartido (es el caso,
por ejemplo, del cargo desempeñado por un contable, que puede efectuar sus tareas en unas pocas
horas por semana, excepto durante periodos de trabajo más intenso en los que se redactan los
correspondientes informes).
Nota final
[1]
Mientras el regulador peruano, OSIPTEL, estuvo a cargo del FASU (FITEL), subcontrató
una sociedad fiduciaria para que se ocupara de la administración financiera. Además,
numerosos FASU contratan actualmente consultores o auditores técnicos externos, cuya
función consiste en elaborar objetivos ASU, calcular las subvenciones, gestionar las ofertas
públicas y efectuar inspecciones en el terreno.
5.3.3
Rendición de cuentas, transparencia y eficacia
En esta sección se examinan las diferentes medidas necesarias para garantizar la integridad
financiera de los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) [1], a saber:
•
Rendición de cuentas transparente.
•
Auditoría independiente, elaboración y publicación de informes anuales.
•
Mantenimiento de costos administrativos mínimos.
•
Utilización eficaz de los fondos.
Rendición de cuentas transparente
El FASU dispone de una cuenta propia independiente en un banco acreditado cuyos movimientos se
efectúan exclusivamente para sus fines específicos y no se asocian a otras actividades
reglamentarias, en el caso de que el regulador sea el administrador del Fondo. Por consiguiente, el
FASU utiliza también un sistema contable bien diferenciado que no guarda ningún vínculo con
otras instituciones, con los poderes públicos ni siquiera con el organismo regulador que pudiera
administrar las operaciones cotidianas del FASU. En un sistema que mantenga prácticas contables
separadas destinadas al FASU, se pueden controlar los saldos y efectuar el seguimiento de los
gastos, aumentando de esa forma el grado de confianza en el Fondo del público en general.
En algunos países que no han aplicado un sistema contable separado ni normas adecuadas, o en los
cuales los fondos se depositaron en una cuenta del gobierno, los recursos del FASU se han
apropiado y utilizado con fines distintos a los previstos inicialmente.
Auditoría independiente, elaboración y publicación de informes anuales
Es conveniente que una empresa contable independiente verifique anualmente las finanzas del
FASU y presente a las autoridades estatales el informe correspondiente, que será difundido
públicamente.
Habría también que preparar y dar a conocer al público en general un informe anual de todas las
actividades del FASU, de sus programas, proyectos y planes, de sus avances y contratiempos, así
como de sus ingresos y gastos.
172
Mantenimiento de costos administrativos mínimos
El personal que presta servicios en un Fondo debe ser competente y el número de sus miembros
reducido. Aunque el porcentaje real de gastos indirectos administrativos puede variar de un país a
otro, según la magnitud de los fondos y los costos internos del país en cuestión, es importante
mantener un control de ese número de miembros y fijar un tope (por ejemplo, los costos no tendrían
que ser superiores al 2-3 % de la cuantía total anual del Fondo). Sin embargo, durante el primer año
de vida del FASU, esos costos pueden ser levemente superiores. También pueden ser más elevados
los costos no administrativos relacionados con la preparación, administración y supervisión del
proyecto, aunque es conveniente establecer directrices al respecto en las reglas correspondientes
(por ejemplo, el 5 % del costo total de cada proyecto). Se pueden establecer topes máximos
mediante análisis financieros que prevean los ingresos del Fondo, los costos de personal y otros
tipos de costos.
Costos gestionables en Perú
En septiembre de 2003, tras la puesta en marcha de varios proyectos de envergadura, se llevó a cabo
una evaluación del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). Si bien en los primeros
años los gastos indirectos administrativos alcanzaron el 2 % de los fondos administrados, esta
categoría logró estabilizarse hasta aproximadamente el 1 % del saldo en efectivo de FITEL (y hasta
el 2 % como máximo de los gravámenes anuales totales) entre 1998 y 2003.
Generalmente, los gastos administrativos y operativos legítimos del FASU deben definirse en el
Manual de procedimientos operativos, de procedimientos de reglamentación o reglas
administrativas que describen la administración del Fondo. Mencionamos a continuación algunos
ejemplos de costos y gastos legítimos:
•
Salarios, emolumentos, planes de remuneración y asignaciones para:
• El personal departamental del FASU.
• El personal encargado de cuestiones reglamentarias destacado temporalmente para
efectuar actividades concretas del FASU.
• Los miembros de la Junta (con arreglo a las disposiciones de la reglamentación
correspondiente).
•
Equipamiento de oficina, costos administrativos y operativos relacionados directa y
específicamente con las necesidades de las actividades del FASU.
•
Gastos de viaje y operativos derivados de las actividades de la Junta, del personal directivo
y de la plantilla del FASU.
•
Tasas administrativas en concepto de subcontratación autorizadas en el Manual de
procedimientos de reglamentación.
•
Servicios de auditoría financiera anual a cargo de una empresa contable independiente.
•
Costos especiales no administrativos:
• Realización de estudios técnicos, socioeconómicos o en materia de demanda, de interés
directo para la aplicación del programa FASU y los concursos públicos.
• Contratos de servicios de consultoría o asesoramiento asociados directamente a los
concursos públicos del FASU.
173
•
•
Contratación de un auditor técnico independiente o servicio de auditoría llevado a cabo
por el personal departamental del Fondo para certificar la finalización por etapas antes
del pago de ciertos plazos de la subvención según contrato.
Realización de actividades de supervisión y evaluación.
Únicamente tras la correspondiente aprobación de la Junta del FASU, podrán añadirse otras partidas
no previstas en la enumeración de costos acordada. Las finanzas del Fondo se regirán de
conformidad estricta con las reglas y directrices operativas establecidas por el Manual de
procedimientos operativos o de procedimientos de reglamentación así como con prácticas
presupuestarias establecidas.
Si el Fondo fuera administrado como si se tratara de un departamento del regulador, las finanzas, en
especial todos los pagos, detracciones u otras transacciones financieras correspondientes al FASU,
responderán también a la política y reglamentación financiera del regulador.
Utilización eficaz de los fondos
Es posible garantizar el mantenimiento de un nivel mínimo de los gravámenes y evitar el
desaprovechamiento de los fondos debido a una mala administración o gestión en el mercado,
combinando, en la distribución de los fondos, una administración cuidadosa con mecanismos
eficaces de mercado y de estimación de subvenciones.
En la oferta pública llevada a cabo en Uganda en 2005-2006 para la obtención de subvenciones sólo
se utilizó, en promedio, el 61 % de las subvenciones máximas disponibles (en tres concursos
separados) para la concesión de acceso universal (AU). La aplicación de un procedimiento de oferta
pública, una vez que el administrador del Fondo hubiera estimado la subvención máxima
autorizable, dio como resultado una utilización eficaz de los recursos. El 39 % del dinero restante
asignado a dicha oferta podía ser utilizado en otros proyectos de acceso y servicio universal (ASU).
A título comparativo, en el programa del FDT (Chile) se utilizó el 54 % de las subvenciones
asignadas en las principales ofertas públicas de obtención de subvenciones en relación con las
telecomunicaciones rurales (1995-2000), y en el programa del FITEL (Perú), apenas el 36 % entre
1999 y 2003. Por lo tanto, los tres programas de subvenciones mencionados han resultado eficaces e
impulsado además las inversiones privadas a un nivel equivalente o superior al de las subvenciones
otorgadas.
Fondos de inversión
La inversión y la administración de los fondos acumulados antes de su distribución en forma de
subvenciones, deben ajustarse a las reglas que rigen las prácticas relativas a inversiones seguras y
de bajo riesgo definidas por los poderes públicos o en el Manual de procedimientos operativos. En
general, los bienes del Fondo pueden invertirse en depósitos a plazo fijo en un banco acordado, en
letras del Tesoro y títulos públicos, o en el marco de otras operaciones, únicamente con arreglo a
directrices aprobadas por la Junta correspondiente e indicadas claramente en el Informe anual del
FASU.
Como se indica en la Sección 5.3.3, también puede confiarse a una sociedad fiduciaria de renombre
la correcta administración del FASU y el desembolso conveniente de sus fondos. Esta función se
adjudicará mediante oferta pública, de conformidad con normas y reglamentos sumamente
específicos.
Notas finales
[1]
Las prácticas mencionadas en la presente sección así como en la Sección 5.3.2 se describen
habitualmente en las reglas administrativas del FASU o en su Manual de procedimientos
operativos. Un ejemplo de este tipo de documento es el que figura en la Nota práctica:
174
Manual preliminar de procedimientos operativos adjunta a la Sección 4.3.2
Reglamentaciones detalladas.
5.3.4
Riesgo de tarifas altas y orientación del ASU a costos elevados
Algunos Fondos de acceso y servicio universal (FASU) afrontaron los dos problemas siguientes:
•
Ciertos FASU estaban limitados, por ley o debido a una valoración insuficiente de la
evolución de los sistemas inalámbricos, a facilitar la financiación del acceso y servicio
universal (ASU) exclusivamente en relación con las líneas fijas; acelerar la implantación de
líneas fijas en zonas distantes de elevado costo ha costado mucho más dinero que algunas
soluciones inalámbricas (véase también la Sección 3.2.3).
•
Antes de la reforma de la reglamentación, algunos FASU impusieron inicialmente al
operador gravámenes demasiado elevados y la difusión de los sistemas móviles dio lugar a
un crecimiento inesperado y sin precedentes del sector; como resultado de ello, se
acumularon en esos Fondos más recursos financieros de los necesarios y de los que se podía
distribuir de forma eficaz.
Estudios de casos
Como se indica en la Sección 5.2.3, la experiencia internacional revela que ningún país en
desarrollo ha estado en condiciones de desembolsar más del 2 % de los ingresos del sector en su
programa FASU. Por otra parte, según lo señalado en la Sección 3.2.4, algunos países, como India,
Malasia y Colombia, que han aplicado gravámenes del 5 ó 6 % y establecido organizaciones FASU
relativamente importantes, han logrado redistribuir al sector menos de la mitad de los ingresos
recaudados. En India y Malasia, los operadores de servicios móviles sólo han desempeñado hasta la
fecha una función limitada en materia de acceso y servicio universal (ASU), aunque suelen ser
actualmente los más indicados para prestar ese tipo de servicios. Los elevados gravámenes
originales establecidos para sufragar los gastos derivados de la aplicación de servicios fijos de alto
costo, sin efectuar ajustes financieros a medida que se amplía y modifica el mercado comercial, han
generado muchísimos más recursos financieros de los que necesitaban los administradores del
Fondo para cumplir un objetivo que, de hecho, podría suponer una reducción de los costos.
En el caso de India, el programa del Fondo de obligación de servicio universal se ha ampliado y
diversificado notablemente con miras a utilizar un número mayor de los recursos disponibles.
Algunas de las medidas adoptadas contemplan la financiación de la infraestructura de servicios
móviles, y se entiende que la política de Malasia sigue en estudio.
En 2001, se creó en Brasil el FUST (Fondo de Universalización de los Servicios de
Telecomunicaciones), financiado a través del gravamen del 1 % impuesto al operador. Debido a la
gran dimensión del mercado de ese país, el Estado consiguió acumular una enorme cantidad de
dinero (1 700 millones USD hasta junio de 2005). El Fondo fue creado para financiar el acceso a los
servicios de telecomunicaciones de grupos de bajos ingresos, escuelas, hospitales, bibliotecas y
localidades aisladas. Sin embargo, no fue posible distribuir ese dinero a causa de interpretaciones
jurídicas antagónicas, relativas en gran medida a sus limitaciones en la financiación de servicios
fijos y a la imposibilidad de atribuir una función a los servicios móviles, así como a la ausencia de
voluntad política y de consenso, puesto que son los responsables políticos quienes adoptan las
decisiones con respecto a la utilización del FUST. El resultado del disfuncionamiento del Fondo fue
que los recursos no utilizados sirvieron para respaldar las acciones del Estado destinadas a aumentar
los excedentes del sector público o a estabilizar su moneda mediante importante reservas
internacionales, lo cual incidió negativamente en la credibilidad general en el mecanismo del FASU
a nivel internacional. No obstante, Anatel prosiguió cumpliendo los objetivos ASU concediendo
175
nuevas licencias que contemplaban necesidades en la materia y el acoplamiento innovador de
ofertas públicas del espectro con objetivos ASU, como se examina en la Sección 2.4.2.
Otro ejemplo es el Fondo de la República Sudafricana que, pese al pequeño porcentaje del
gravamen impuesto, afrontó algunos problemas en los primeros años. La Agencia de Servicio
Universal de ese país inició sus actividades con un programa de telecentros destinados a las
comunidades pobres que, en su mayoría, se consideraron ineficaces debido a una conectividad
insuficiente y a problemas de gestión y autonomía. Por otra parte, ha planteado controversias el
posterior enfoque centrado en conceder licencias a pequeños operadores rurales otorgándoles
subvenciones en zonas escasamente atendidas, puesto que se subestima el rápido avance de los
operadores de servicios móviles en las zonas rurales y sólo pueden ejercer sus actividades apenas un
puñado de operadores rurales, que deben afrontar la competencia de los operadores móviles y la
falta de apoyo en materia de reglamentación. Con todo, quizá no ha llegado todavía el momento de
saber si esa iniciativa dará o no buenos resultados ya que algunos de ellos han pasado a ser
operadores de redes virtuales móviles de los principales operadores y otros, prestan servicios VoIP.
El FASU de la República Sudafricana dispone de reservas importantes no utilizadas. Aunque el
Estado presiona actualmente para que la Agencia de Acceso y Servicio Universal de la República
Sudafricana (USAASA), recientemente reorganizada, distribuya los fondos disponibles, impone las
obligaciones de ASU a los nuevos concesionarios del sector vinculándolas a los nuevos
adjudicatarios de frecuencias.
En todos esos casos, el importe no utilizado de los gravámenes aplicados representa un costo de
oportunidad para el sector, que disminuye la eficacia económica general y, en última instancia, el
alcance de la red.
Para equilibrar esas experiencias negativas, como ya se indicó, el modelo de Uganda se ha
convertido, en África y otras partes del mundo, en el primero de los numerosos FASU de la nueva
generación, de menores dimensiones, menos burocráticos y que no dan prioridad a ninguna
tecnología. Estos Fondos existen principalmente en mercados de bajos ingresos y/o
geográficamente complejos que, de hecho, necesitan cierta forma de intervención. Aparte de las
ofertas públicas para servicios telefónicos, el Fondo de Uganda organizó con éxito concursos para
puntos de presencia Internet en todos los centros de distrito del país. Hasta 2007, ese Fondo recibió
más aportes simiente procedentes del Banco Mundial de lo que distribuyó con el gravamen del uno
% aplicado a los operadores y, en realidad, ha contribuido más al desarrollo del sector y al ASU, en
un contexto económico difícil, de lo que ha costado a los operadores.
5.3.5
La expansión comercial es más rápida que la aplicación del FASU
En Uganda, así como en Nigeria, Mozambique, Sudáfrica y muchos otros países, el desarrollo de
las redes móviles ha superado la capacidad del regulador de promover el acceso y servicio universal
(ASU). Por ejemplo, debido a retrasos en la financiación y las licitaciones, la mitad de las
comunidades que debían recibir subsidios en Uganda en el marco de la primera licitación del Fondo
para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales (FDCR) ya estaban conectadas por los
principales operadores GSM antes de que se concediera la licencia. Además, el teléfono de aldea,
modelo de acceso público, ya había tenido mucho éxito y estaba instalado en más de 4 000 aldeas.
Por fortuna, esto permitió al principal operador postular por el subsidio más reducido y ahorró al
Banco Mundial (y, en última instancia, al FDCR) casi el 40% de los subsidios previstos. Ahora
bien, dada la inestabilidad política y la insurgencia en el norte del país, el programa del FDCR tenía
un papel importante y pertinente que desempeñar en zonas que todavía no estaban atendidas
comercialmente.
Así pues, se ha observado que en muchos casos, quizá la administración de un Fondo para el acceso
y servicio universal (FASU) no sea bastante reactiva para mantenerse por delante del mercado y
176
distribuir subsidios en las zonas más apropiadas. Éste es otro síntoma de que los reguladores y los
administradores de fondos deben colaborar más estrechamente con los operadores e incorporar más
decididamente sus planes de instalación en la planificación del programa ASU, realizar esfuerzos
especiales para evitar zonas que recibirán un servicio comercial después de una evolución normal
del mercado, y centrarse en la supresión de los obstáculos a la eficacia del mercado.
Determinación de soluciones comerciales prioritarias
Dado el ritmo de evolución del sector de las telecomunicaciones y las TIC, las soluciones
comerciales son a menudo mejores y más sostenibles, y llegan más rápidamente de lo que los
poderes públicos pueden prever o planificar. Por lo tanto, los poderes públicos, reguladores y
gestionadores del FASU deben tratar de no perder tiempo y recursos planificando intervenciones
para zonas y servicios básicos que estarían mejor atendidos sin intervención.
Los poderes públicos, los reguladores y los administradores del FASU deben centrar la atención en
las siguientes medidas de eficacia del mercado (véase la Sección 1.3.3):
•
Medidas normativas que creen un entorno más propicio para la expansión de redes en
competencia.
•
Medidas fiscales que abaraten los servicios y los equipos de comunicaciones para los
usuarios de bajos ingresos.
•
Actividades propicias, tales como promoción y publicidad en las que se destaquen las
oportunidades que se ofrecen a las personas, comunidades y organizaciones para
aprovechar los servicios ofrecidos en el mercado competitivo.
Así pues, los poderes públicos y el regulador orientan las inversiones en lo que toca a las tendencias
generales, los desarrollos del sector y los instrumentos descritos en la Sección 5.1.
Por otra parte, el administrador del FASU, al identificar los proyectos que se han de financiar en el
programa ASU debería probablemente dar preferencia a las partes menos atractivas y más
marginales de la zona de subvenciones inteligentes en lugar de las zonas más evidentes que
probablemente pronto recibirán servicio, dada la capacidad del mercado de ir más deprisa que el
proceso del FASU (véase la Sección 5.3.6 siguiente).
5.3.6
Es difícil predecir la zona de subvenciones inteligentes
Como se indica en el ejemplo de Uganda en la Sección 5.3.5, la naturaleza y las dimensiones de la
zona de subvenciones inteligentes (véanse consideraciones generales sobre este concepto en la
Sección 1.3.3, Brechas del mercado y política del acceso universal) plantean ciertas dudas. La
necesidad de una intervención financiera también puede depender del momento de que se trate.
Algunas zonas recibirán servicios comerciales, aunque el gobierno preferiría que esa intervención
se adelantase al mercado. Por otra parte, el servicio comercial podría llegar antes de que se
implementara el programa de financiación del ASU.
También se trata, por ejemplo, de determinar cuánto tiempo una zona marginal puede seguir
desatendida en el actual mercado móvil, dinámico y competitivo, o la probabilidad de que algunas
zonas muy apartadas difíciles de acceso sigan quedando fuera del alcance de las redes móviles
convencionales. En algunos casos, redes que se consideran inviables o menos interesantes
actualmente y que justifican una intervención, podrían ser comercialmente viables antes de lo que
habían previsto los poderes públicos (o incluso los operadores). Esto podría deberse a varios
factores, tales como:
•
Algunas zonas son estratégicamente importantes para los operadores, a efectos de lograr
una ventaja competitiva y el reconocimiento de la marca, por ejemplo, en carreteras
escasamente concurridas o que llevan a zonas turísticas o agrícolas.
177
•
•
La aplicación de estrategias técnicas nuevas y más avanzadas que reducen el coste de la
red, por ejemplo, mayor distancia de transmisión o menor consumo energético (ambas
esencialmente reducen los costes de explotación), podría cambiar la economía fundamental
de una zona.
Los operadores podrían sencillamente alcanzar zonas menos prioritarias antes de que un
Fondo para el acceso y servicio universal (FASU) pudiera abrir un concurso para la
obtención de subvenciones, debido a un rendimiento del operador superior al previsto, a la
presión de la competencia o al retraso del procedimiento del FASU.
Centrar las intervenciones en zonas que indudablemente necesitan asistencia
Habida cuenta de lo antedicho, los desembolsos del FASU deben dedicarse a zonas realmente poco
atendidas y comercialmente inviables, que podrían prosperar con una subvención inteligente. En
caso contrario, la intervención podría socavar la actividad comercial al subvencionar un operador en
una zona que debería dejarse en manos del mercado.
La tarea del administrador del fondo es muy difícil. En primer lugar, es preferible evitar
subvencionar zonas que podrían recibir servicio de uno o varios operadores en los próximos dos o
tres años, pero a menudo es difícil obtener ese tipo de información. Por otra parte, las zonas más
recónditas, que sin duda alguna necesitan ayuda, pueden quedar crónicamente fuera de la zona de
subvenciones inteligentes. Esas zonas necesitarían subsidios permanentes, lo que a su vez exigiría
una administración y una gestión más complejas. Éstas son las zonas que se encuentran en la
auténtica brecha del acceso de que trata la Sección 1.3.3.
Por otra parte, según se indica en el proyecto de política de FASU de Botswana, algunas zonas
pueden justificar un apoyo operacional temporal, como por ejemplo la subvención del suministro
energético o del combustible, hasta que dispongan de una acometida al tendido eléctrico nacional.
Es muy difícil prever las zonas que necesitarán apoyo financiero cuando la expansión y el
crecimiento de un mercado son todavía muy rápidos. Los administradores del FASU pueden prever
mejor las zonas que necesitan apoyo cuando el mercado alcanza cierto grado de madurez y muestra
los primeros síntomas de saturación o cuando se observa claramente dónde se encuentran los límites
financieros.
5.3.7
Evaluación y estimación del funcionamiento del FASU
Dadas las cuestiones abordadas en las Secciones 5.3.4 a 5.3.6, a saber, el riesgo de que no se
utilicen los ingresos generados por los gravámenes, el ritmo de las evoluciones comerciales, la
dificultad que plantea identificar la zona de subvenciones inteligentes, y las cuestiones que plantea
la pertinencia del Fondo para el acceso y servicio universal (FASU), siempre se necesitarán
evaluaciones y estimaciones, y habrá oportunidades de hacerlo.
Los mercados de las comunicaciones se desarrollan y crecen, y cuando se alcanzan los objetivos de
política se necesitan misiones y objetivos ajustados o recién definidos. La financiación necesaria
para mantener un programa de acceso y servicio universal (ASU) puede no permanecer al mismo
nivel durante mucho tiempo. El programa FASU, su orientación e incluso la estructura del propio
fondo, deben ser objeto de un examen periódico de la política estratégica y la gestión, por ejemplo,
cada tres años. En la evaluación se han de tener en cuenta elementos tales como:
•
Los logros del fondo con respecto a sus objetivos y metas.
•
El desarrollo del mercado de las telecomunicaciones y la función, pertinencia y utilidad del
FASU para alcanzar los objetivos de ASU en el país.
•
Las recaudaciones y los desembolsos del fondo comparados con la previsiones y la
investigación de las diferencias con respecto a los planes de objetivos.
178
•
•
•
Los costes y la eficacia de la gestión y de la estructura de gestión del fondo.
Las opciones estratégicas de futuro desarrollo del fondo para que alcance sus propios
objetivos y los objetivos permanentes fundamentales de la política de ASU del sector.
Las necesidades financieras para que el fondo alcance los nuevos objetivos, y
recomendaciones con respecto a futuros gravámenes.
Puede haber grandes posibilidades de que, a medida que crece el mercado y se alcanzan los
objetivos de ASU, el porcentaje del gravamen impuesto a los operadores pueda reducirse, a menos
que la misión y los objetivos (así como la dotación de personal) del fondo aumenten notablemente.
En la Sección 5.3.8 también se examina la posible evolución de las políticas de ASU y la estrategia
y programación del FASU, del mismo modo que evolucionan las redes de la próxima generación
(NGN) y los servicios TIC mejorados. Estas cuestiones deberían incorporarse en el análisis
prospectivo que se enmarca en la evaluación periódica del FASU, a fin de garantizar la pertinencia
futura de la estrategia.
Por otra parte, habida cuenta de estos ajustes necesarios de la evaluación y la estimación, es
evidente que la legislación que rige los FASU debe ser flexible, es decir que se base más en los
principios y sea menos prescriptiva, a fin de que el funcionamiento del FASU pueda cambiar y
adaptarse a los cambios del mercado y los avances tecnológicos.
5.3.8
NGN, TIC y futura utilización de los Fondos para el acceso y servicio universal
Varias evoluciones y consideraciones influencian a las ideas actuales sobre el futuro de los Fondos
para el acceso y servicio universal (FASU), y se plantean las preguntas siguientes:
•
Si en un futuro cercano se alcanza el acceso y servicio universal (ASU) a la telefonía, ¿cuál
es la pertinencia del modelo FASU para las TIC y la banda ancha?
•
¿Cómo influenciará el paso a las redes de la próxima generación (NGN) al modelo de
financiación de los FASU?
Cambio de orientación hacia las TIC
En un estudio emprendido en 2006 para la Asociación Latinoamericana de Reguladores (Regulatel),
se llegó a la conclusión de que los FASU latinoamericanos habían desempeñado un papel
importante en el desarrollo de la red, y se identificaron algunas de las dificultades que se abordan en
las Secciones 5.3.4, 5.3.5 y 5.3.6. Si bien en el estudio se formulan numerosas recomendaciones
específicas para mejorar, agilizar o reorientar las actividades de las políticas de ASU y los
programas de FASU en Latinoamérica, también se recomienda que se contemple la posibilidad de
definir en los próximos años una función totalmente nueva en el futuro del sector de las
telecomunicaciones.
Dado que, según los autores del estudio, casi se ha logrado el acceso universal (AU) a la telefonía
en Latinoamérica, una de las principales características de las recomendaciones del estudio era que
se considerase la posibilidad de reorientar los FASU para apoyar el "despliegue ubicuo de
tecnologías y servicios avanzados". En el estudio se aconseja que, dado sigue en marcha la
revolución de la tecnología de las telecomunicaciones, podría contemplarse que la nueva generación
de FASU fueran líderes, y no simples seguidores retrasados, para garantizar que las poblaciones
tuvieran acceso a los servicios, redes y aplicaciones más modernos y eficaces disponibles en el
mercado. Esto incluiría la banda ancha, las tecnologías inalámbricas, las plataformas multiservicios
que permiten un acceso completo a todas las funciones y características de la telefonía, Internet, la
transmisión de datos, el cibercomercio, el cibergobierno, el esparcimiento multimedios y las
comunicaciones interactivas. Estos nuevos FASU promoverían la banda ancha prestando apoyo a
instalaciones intermedias, tales como redes troncales (incluidos POP), torres y otras infraestructuras
179
pasivas. Un resumen completo de este estudio y de sus interesantes conclusiones se recoge en el
documento de referencia Nuevos modelos de acceso universal en Latinoamérica.
Sigue siendo improbable que una nueva generación de fondos, gestionados por administradores del
sector público, pueda orientar la evolución en el campo de los servicios y tecnologías avanzados,
habida cuenta especialmente de que los FASU latinoamericanos han tenido dificultades similares a
las indicadas en las Secciones 5.3.5 y 5.3.6. En cambio, el sector privado comercial seguirá
orientando probablemente la innovación en tecnologías y servicios y la expansión de los servicios, y
esto corresponde a los desarrollos orientados por el mercado. Por consiguiente, es posible que los
nuevos FASU no orienten al mercado, pero al insistir en la banda ancha, podrán al menos
reproducir en zonas rurales lo que logra el mercado por sí mismo en las zonas urbanas. Una vez que
el gobierno ha acordado una política agresiva de promoción de la banda ancha, los nuevos FASU
quizá no esperen a que una gran parte de la población tenga acceso a la banda ancha para empezar a
rellenar huecos, actuará más bien en paralelo con el mercado teniendo cuidado de no subvencionar
zonas que el mercado atiende por sí mismo.
Facilitar y apoyar el desarrollo de las TIC
A mediano plazo, los FASU podrían servir sobre todo para aumentar el número de POP de Internet,
puntos de acceso público a Internet y usuarios de las TIC, como ya ocurre con muchos fondos. Se
trataría de subvencionar a corto plazo el acceso a instituciones clave tales como escuelas,
bibliotecas, grupos comunitarios y otros organismos con recursos limitados, hasta que los costes
disminuyan y la utilidad de esas organizaciones quede demostrada y se les autorice a pagar precios
basados en los costes.
Esa actividad también debería medirse cuidadosamente, principalmente en zonas y comunidades
con posibilidades de sostenibilidad a mediano plazo, y responder a las tendencias del mercado, con
varios tipos de instrumentos financieros que respondieran a las necesidades de los emprendedores
sin distorsionar ni orientar de manera inapropiada mercados embrionarios y todavía emergentes.
NGN, financiación de los FASU y banda ancha
La evolución de las políticas en materia de ASU, las responsabilidades de los operadores y la
financiación plantean dudas en un entorno de competencia entre tecnologías y entre servicios que
dará lugar a la aparición de las redes de la próxima generación (NGN). Este debate se observa sobre
todo en los países avanzados de la OCDE y se estudia en un importante documento de referencia
producido en 2006 y titulado Rethinking Universal Service for a Next Generation Network
environment (Replanteamiento del servicio universal en un entorno de red de la próxima
generación).
Replanteamiento de los papeles
Según se indica en el documento de referencia de la OCDE, Replanteamiento del servicio universal
en un entorno de red de la próxima generación, "en replanteamiento de acceso "universal" a todos
los servicios NGN, se trata de determinar sobre todo si la banda ancha debe formar parte de las
obligaciones de servicio universal (OSU)". Por supuesto, el nivel de acceso o servicio considerado
universal en la OCDE o la UE será totalmente diferente de los países en desarrollo. No obstante,
según ese mismo principio podría decirse que: "el servicio universal es un concepto evolutivo ... En
un entorno NGN, las disposiciones de financiación actuales de las OSU podrían ser insostenibles.
Pueden contemplarse diversas disposiciones alternativas que van de la tasación de cada número de
teléfono a la financiación por medio de impuestos generales. Éstos deberían evaluarse
cuidadosamente sobre la base de diversos criterios tales como eficacia económica, equidad y
posibilidades de competencia, así como con respecto a las prácticas actuales en las cuales los
proveedores de infraestructuras y servicios financian directamente el servicio universal".
180
Si bien las consideraciones son diferentes en los países en desarrollo, ya se observan, o pronto se
observarán, algunas de las consecuencias de las evoluciones actuales. Por lo tanto, los países en
desarrollo prestan cada vez más atención a los servicios Internet de banda ancha y TIC y, en
particular, sus aplicaciones, utilización y desarrollo de capacidades, además del simple acceso. Las
funciones y responsabilidades que entraña el acceso a los servicios TIC avanzados interesan a
muchos más actores y financieros.
En lo que hace a Internet de banda ancha y las TIC, los donantes y las organizaciones no
gubernamentales (ONG), cuyos cometidos han cambiado debido a la rápida expansión de las redes
de telefonía móvil, se centran más en las aplicaciones y la creación de capacidad que en la extensión
de la red. Por este motivo, podría considerarse que la importancia de los FASU, que han servido
principalmente para facilitar la creación de infraestructuras y el acceso a los servicios, disminuirá
cuando se haya logrado un servicio telefónico casi ubicuo, pero no es necesariamente así.
Globalmente, las redes de banda ancha basadas en el IP que se necesitan para los servicios TIC
pueden no ser simples actualizaciones de las redes que dominan el mercado de la telefonía, sino
nuevas tecnologías perturbadoras que obvien las redes existentes. Podría tratarse de fibra óptica o
de nuevas tecnologías inalámbricas. Mientras que en los países de la OCDE la competencia será
intensa y se instalarán probablemente sin dificultades diversos nuevos servicios, quizá esto no sea
necesario en los países en desarrollo. Es posible que los costes de instalación de nuevas redes de
banda ancha en las zonas rurales sea mucho más difícil de amortizar con la demanda de servicios
que los costes de la expansión de la telefonía móvil. Por lo tanto, es posible que los modelos de
FASU y los conceptos de subvenciones inteligentes creados para la generación telefónica deban
ajustarse a esta nueva situación.
En resumen, los FASU de la próxima generación podrían orientarse en dos direcciones principales,
a saber:
•
Un aumento de su importancia y funciones como fuerza motriz del mercado, que orienten
conceptos de servicios y aplicaciones rurales innovadores, creando demanda de
conectividad de servicios TIC avanzados (por ejemplo, mediante la financiación del acceso
de banda ancha para escuelas, apoyo más directo para usuarios y aplicaciones) y un entorno
propicio.
•
Un mecanismo de financiación de redes de banda ancha en zonas rurales e inviables
mediante un apoyo al comercio al por menor (por ejemplo, acceso compartido), y también
al por mayor (por ejemplo, mediante instalaciones de red intermedias tales como redes
troncales, torres inalámbricas y otro tipo de infraestructuras pasivas).
Este replanteamiento de las opciones será el mismo en los países desarrollados y en desarrollo. Por
numerosos motivos, por lo tanto, se necesitan evaluaciones y estimaciones periódicas del FASU,
como se indica en la Sección 5.3.7, para garantizar el mantenimiento de prácticas idóneas en
materia de política y financiación del ASU.
Documentos de referencia
New Models for Universal Access in Latin America, Summary of Main Report, Regulatel / World
Bank PPIAF / ECLAC Project on Universal Access for Telecommunications in Latin America,
Peter A. Stern, David Townsend, Agosto de 2006.
Rethinking Universal Service for a Next Generation Network environment, Working Party on
Telecommunications and Information Services Policies, Directorate of Science, Technology and
Industry, OECD, Abril de 2006.
181
5.4
Otras posibilidades de financiación del ASU
En este punto se examina la contribución financiera al acceso y servicio universal (ASU) de las
asociaciones público-privado (APP), instituciones de financiación internacionales (IFI),
organizaciones no gubernamentales (ONG), la responsabilidad social de las empresas (RSE) y los
fondos filantrópicos, así como los gobiernos municipales, entre otros.
En la Sección 5.1, Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiación del ASU, se
da una idea general de los financieros que trabajan en el sector. Se observa que muchos donantes de
países de la OCDE, si bien participan en algunos programas bilaterales específicos de las TIC,
contribuyen a las iniciativas colectivas de donantes internacionales y a asociaciones público-privado
(APP), y también están integrando componentes TIC en sus programas de desarrollo para otros
sectores. En la Nota Práctica Donor ICT for Development Programmes and Expenditures figura un
resumen detallado de las actividades de los 22 miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo
(DAC) de la OCDE y de la Unión Europea, y se enumeran muchas de las contribuciones a las
iniciativas multilaterales y de múltiples donantes apoyadas.
También participan ONG y otras organizaciones públicas y privadas, tales como fondos de
inversión en tecnología, organismos filantrópicos y programas RSE.
Debe subrayarse que, en el campo de la telefonía, esos organismos suelen sumarse a la financiación
del Fondo para el acceso y servicio universal (FASU) y no suelen ser una alternativa al mismo en
zonas recónditas y zonas no comerciales por otros motivos. Además, si bien a menudo la telefonía
necesita poco más que una cobertura del servicio para beneficiar incluso a los más pobres, unas
inversiones adicionales en el desarrollo del acceso compartido y público resultan muy importantes
en muchos casos.
En el campo del desarrollo de Internet y de las TIC, las actividades e inversiones adicionales son
aún más importantes. Por ejemplo, las inversiones en la promoción y sensibilización local, el
desarrollo de aplicaciones y la creación de capacidad son vitales. Sin los donantes internacionales,
las ONG y las organizaciones de empresas, el ASU a los servicios TIC serían, al menos al principio,
en gran parte ineficaces.
La participación de donantes y ONG en el desarrollo de las TIC es más eficaz si se incorpora de
manera apropiada en disposiciones de asociación y colaboración, que pueden tener grandes
repercusiones para los usuarios, comunidades, grupos sociales y actividades económicas que
pueden beneficiarse de las TIC. En estos casos, un FASU sirve principalmente para financiar el
acceso inicial a la red, por ejemplo, un POP Internet, o el acceso a una escuela u otra institución
clave, un café Internet o un telecentro. Ahora bien, sin una mayor participación de los donantes para
apoyar la utilización de las TIC en actividades de desarrollo que aprovechan esas instalaciones, el
simple acceso puede dar escasos beneficios.
5.4.1
Asociaciones público-privado (APP)
Los gobiernos de los países avanzados y en desarrollo están recurriendo al sector privado para la
prestación de servicios de infraestructura. Esto se suma a los casos de privatización total. Estos
nuevos tipos de asociaciones público-privado se deben a dos motivos principales, a saber:
•
Se reconoce que las organizaciones del sector privado suelen estar mejor gestionadas,
comprenden el mercado y sus tendencias, están motivadas y son financieramente eficaces,
aunque busquen beneficios financieros y no toleren con facilidad los riesgos en las
situaciones difíciles.
•
La visión y responsabilidad del gobierno consiste en atender a las necesidades sociales y de
desarrollo y a los objetivos de servicio en beneficio del público; tiene recursos financieros
182
que puede invertir para alcanzar esos objetivos y, por lo tanto, limitar los riesgos de fracaso
financiero en comparación con una empresa totalmente privada.
No es difícil comprender los motivos para armonizar estos principios en proyectos importantes para
el acceso y servicio universal (ASU). Por ejemplo, el gobierno tiene interés en tomar medidas para
desarrollar la banda ancha, la prestación de servicios Internet mejorados y el cibergobierno, que
necesitan los conocimientos del sector privado y la dirección o visión, así como los recursos
financieros, del gobierno. En la Sección 4.1.3 se da información pertinente al respecto.
Definición y alcance de las asociaciones público-privado
En el marco de este concepto, que consiste en combinar ambos sectores en una asociación para
alcanzar objetivos comunes, se observan numerosos tipos de APP que, como concepto general,
pueden definirse como sigue:
Una empresa cooperativa entre los sectores público y privado, basada en los conocimientos
de cada asociado, que atiende lo mejor posible a necesidades públicas claramente definidas
mediante la atribución apropiada de recursos, riesgos y recompensas [1].
El calificativo APP puede aplicarse a cualquier proyecto en el cual organizaciones públicas y
privadas tienen intereses financieros y el sector privado proporciona infraestructura o servicios
públicos. Una lista de posibles modelos de APP y de las relaciones financieras correspondientes se
recoge en la Nota Práctica Modelos de Asociaciones Público-Privado.
Las APP en las telecomunicaciones y las TIC
Las APP están cobrando interés para diversas actividades TIC que van de algunas modalidades de
desarrollo de red (por ejemplo, banda ancha), iniciativas de cibergobierno y cibercomercio, a
diversas formas de desarrollo de aplicaciones. Como se indica en la Sección 1.3.3 y otros puntos de
este módulo, el desarrollo dirigido exclusivamente por el sector privado, o incluso la financiación
de subvenciones de tipo fondo para el acceso y servicio universal (FASU), quizá no sean suficientes
para alcanzar ciertas zonas o proporcionar determinados servicios, incluso con "subvenciones
inteligentes". Esta situación puede darse particularmente cuando el gobierno debe llevar la voz
cantante para catalizar o autorizar un tipo de desarrollo que no esté impulsado por la demanda
comercial (por ejemplo, sanidad, enseñanza) y exija una financiación pública permanente. Esto
podría comprender también redes troncales de banda ancha y el suministro de suficiente anchura de
banda de transmisión para catalizar aplicaciones TIC avanzadas para las cuales todavía no se ha
demostrado que haya demanda. Este caso podría ser interesante para una asociación
público-privado.
Existen diversas posibilidades de utilizar la participación de los sectores públicos nacionales o
internacionales para catalizar el desarrollo de redes de banda ancha. Algunos de ellos se enumeran
en la sección sobre telecomunicaciones [2] del portal web "Global Public-Private Partnership in
Infrastructure" del Banco Mundial.
El Gobierno de Singapur, uno de los Gobiernos más dinámicos en la iniciación de sistemas TIC,
anunció recientemente un aviso de licitación para ese tipo de sistema, con una oferta de financiación
de 500 millones USD para una infraestructura nacional de red de banda ancha que pueda cursar
servicios de la próxima generación. La red de cables de fibra óptica se explotará de manera
estructuralmente independiente de los conmutadores y encaminadores de las empresas de servicios
de explotación.
La Nota práctica Public-Private Partnerships in the telecommunications and ICT sector contiene
breves descripciones de un número limitado de APP de Canadá, la India, Estonia, Malasia, Egipto,
la Región del África Oriental y el Programa Regional de Infraestructura de Comunicaciones para
183
África (RCIP, Africa Regional Communications Infrastructure Program) del Banco Mundial, en el
cual se utilizan varios modelos de APP para promover el desarrollo de redes troncales nacionales.
Posibles inquietudes acerca de las APP
Una inquietud natural con respecto a las APP es si el gobierno, al concertar un acuerdo con una
empresa privada, no estará distorsionando el mercado apoyando a determinados actores o
tecnologías, y si las APP no son contrarias a la competencia. Esa misma inquietud concierne a los
donantes multilaterales y a los bilaterales, ya que, en algunas ocasiones, puede llegarse a considerar
que favorecen a su propio sector de actividad industrial cuando proporciona asistencia al desarrollo.
Los medios de no distorsionar el mercado son similares a los mecanismos que utilizan a menudo los
fondos para el acceso y servicio universal (FASU): concursos. La iniciativa de Singapur
mencionada anteriormente es un buen ejemplo de práctica idónea en materia de APP, ya que se
recurre a un concurso para determinar el asociado del sector privado para la APP. Otro principio
consiste en organizar, en la medida de lo posible, concursos tecnológicamente neutros o, por lo
general, especificar los resultados y consecuencias de una iniciativa APP, sus necesidades, y dar al
sector privado suficiente libertad para elaborar su propia propuesta de solución, modelo o
planteamiento. De este modo no es necesario determinar previamente en las condiciones del
concurso la tecnología, el software o la solución ideales, y permitir así una competencia libre.
La última inquietud corresponde al periodo que transcurre una vez seleccionado el actor del sector
privado: ¿Están prisioneros el gobierno y los clientes? Esta inquietud se ha de eliminar desde el
principio, al concebir el proyecto APP, y debe sopesarse con respecto al deseo de la empresa
privada de disponer de garantías y continuidad. Éstos son posibles planteamientos para conciliar
estos intereses divergentes:
•
separar, cuando proceda, varias partes del proyecto APP, por ejemplo, una empresa
construye una red troncal y otra la gestiona y explota; de este modo puede ser más fácil
sustituir posteriormente a una empresa de gestión;
•
consultar previamente a las empresas sobre sus intereses particulares y sobre las reglas de
titularidad, venta y sustitución, e incorporar esas reglas, si procede, en el contrato APP;
•
limitar el contrato de servicio, por ejemplo, para tres, cinco o diez años, y determinar
después de ese plazo si la empresa elegida continúa o se organiza un nuevo concurso.
Fondos para el acceso y servicio universal (FASU) y APP
La financiación de proyectos de infraestructura con FASU podría considerarse, hasta cierto punto,
como una modalidad de APP. A pesar de que las empresas son las que financian el fondo, puede
considerarse como un impuesto para fines específicos y, como tal, es propiedad del Estado. El
gobierno, a través del FASU, atribuye fondos a empresas privadas, que firman contratos especiales
con obligaciones detalladas que, en caso contrario, no tendrían. El hecho de que el gobierno
conserve total o parcialmente la titularidad es menos importante que su capacidad para participar en
la orientación del comportamiento del operador.
En la mayoría de los programas de FASU, la función principal del gobierno (y/o regulador) es
analizar y determinar los objetivos de desarrollo de infraestructura que constituirán el nivel mínimo
aceptable de cobertura de los servicios telefónicos y del acceso y los servicios TIC, y las regiones
que necesitarán asistencia financiera para alcanzar esos objetivos.
Por lo tanto, el FASU puede considerarse como una modalidad de APP, posiblemente una
"APP light", a diferencia de otras modalidades en las cuales el gobierno es el mayor accionista y
participa en la gestión.
184
En los casos de desarrollo de FASU en los cuales el gobierno, mediante préstamos o subsidios del
Banco Mundial, proporciona los fondos iniciales para orientar (por ejemplo, Mongolia y
Mozambique) o apoyar la primera ronda de concursos para proyectos de acceso universal (AU) (por
ejemplo, Uganda y Mongolia), se observa claramente cierta forma de APP.
Notas finales
[1]
Definición de APP por el Consejo Canadiense para las Asociaciones Público-Privado.
El sitio web contiene material útil en la dirección:
www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp.
[2]
El portal APP del Instituto del Banco Mundial, que está concebido para ayudar a unidades
de gestión de APP en todo el mundo a identificar recursos relacionados con las APP y su
gestión, se encuentra en la dirección:
http://info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/eLibrary2.asp?topicID=2333&T=5.
Notas prácticas
Modelos de asociación público-privado
Asociaciones público-privado en el sector de las telecomunicaciones/TIC
5.4.2
Alternativas de redes municipales y planteamientos de financiación
La aparición de redes de banda ancha municipales ofrece una fuente de financiación adicional, por
el gobierno municipal, para el desarrollo de servicios TIC. A continuación se describen brevemente
varios ejemplos positivos y otros negativos.
En el Documento de referencia Diversifying Network Development: Microtelcos in Latin America
and the Caribbean se identifican varias iniciativas de redes en pequeña escala en Latinoamérica.
Entre esas, la red municipal Pirai en Brasil es un ejemplo positivo que se inició con las demandas de
la autoridad municipal pero se extendió hasta convertirse en la piedra angular de un plan más
ambicioso y visionario para diversificar la economía local y atraer nuevas inversiones a través del
desarrollo de las TIC y la red. El proyecto comprende cibergobierno, enseñanza y acceso público,
con diversas actividades de apoyo y desarrollo de aplicaciones. Se han establecido numerosos nodos
de acceso de banda ancha que conectan todas las oficinas municipales y la mayoría de los puntos de
acceso público generales, así como escuelas y bibliotecas. Servicios comerciales más generales
también se ofrecen a los hogares y empresas a través de una empresa público-privado. Parece que
todos los fondos procedían al principio del gobierno municipal y, a pesar de que posteriormente se
estableció una empresa comercial, era financiada y apoyada por la municipalidad. En la Nota
práctica Pirai municipal network se describe este caso. [1]
Por otra parte, en EE.UU. se han iniciado varias redes Wi-Fi municipales, algunas con muy poco
éxito. La mayoría de ellas han fracasado porque sus costes y complejidad técnica son muy elevados
para obtener un funcionamiento fiable, los ingresos no se habían evaluado antes de elaborar los
planes, y las relaciones comerciales o bien no estaban establecidas o, en el entorno liberalizado de
EE.UU., tendían a crear conflictos entre los intereses públicos y los privados.
El apoyo financiero a redes que no se construyen sobre la base de una demanda sólida y una
viabilidad comercial resultará habitualmente inviable, a menos que un actor (como por ejemplo la
municipalidad) disponga de recursos ilimitados. Por lo general, no debe contemplarse la creación de
ese tipo de redes a menos que el gobierno municipal esté dispuesto a pagar por su desarrollo y a ser
el principal propietario, asumiendo los costes de explotación al principio, y a establecer alianzas de
cara al futuro y a posibilidades de colaboración. Esto se observó claramente en Pirai en Brasil, pero
no en la mayoría de los casos en EE.UU.
185
En resumen, es difícil utilizar este modelo para crear una estrategia destinada a los países en
desarrollo, a menos que los gobiernos centrales o locales dispongan de la visión y los recursos
necesarios para financiar la instalación inicial y los primeros años de explotación. Aún así, debe
aclararse la relación con los intereses del sector privado (por ejemplo, los PSI) y se ha de demostrar
que la instalación de redes municipales no va en contra del desarrollo general del mercado, que
debe acabar produciéndose, y la salud de los operadores del sector privado.
Nota final
[1]
infoDev lanzó un estudio sobre redes de banda ancha municipales – Redes locales de
acceso abierto para comunidades y municipios, véase www.infodev.org/en/Project.85.html
Documentos de referencia
Diversifying Network Development: Microtelcos in Latin America and the Caribbean, Hernan
Galperin y François Bar, 2005
Nota práctica
Red municipal de Pirai
5.4.3
Teléfonos de aldea, alcance de los operadores y programas de asociación
Varios operadores móviles han promovido el acceso público a la telefonía y las TIC a fin de
aumentar sus posibilidades comerciales en las zonas rurales, o a modo de inversiones no
comerciales para desarrollar futuros mercados, o incluso en el marco de sus programas de
responsabilidad social de la empresa (RSE) que se enmarcan en proyectos de emancipación
económica. Desde el punto de vista financiero, es importante señalar dos características:
1)
este tipo de iniciativa contribuye financieramente a cubrir los costes del acceso universal y,
en algunos casos, complementa directamente los desembolsos del FASU (como en el caso
de Uganda), al tiempo que contribuye a aumentar los beneficios económicos;
2)
en la mayoría de los casos, los proyectos entrañan la prestación de asistencia financiera,
docente y técnica de asociados y donantes internacionales, lo que crea en realidad
asociaciones público-privado (APP) que van más allá de los límites puramente comerciales
del mercado.
A continuación se dan varios ejemplos de asociaciones y planteamientos financieros que se adoptan
en este tipo de iniciativas, y que son representativos de todo tipo de proyectos que se llevan a cabo
en todo el mundo:
•
Dirigidos por un banco de microfinanciación – Teléfono de aldea es el nombre genérico
que se da a programas de acceso público microfinanciados, originados ya sea con la
participación financiera del Grameen Bank (es decir, el programa original de teléfonos de
aldea a través de Grameen Telecom en Bangladesh) o reproducidos y financiados a través
de la Grameen Foundation y sus asociados [1]. El Grupo del Banco Mundial, a través de la
IFC y de su programa infoDev, han apoyado activamente el programa, y el principal
operador móvil de África, MTN, ha sido el principal asociado inversor en tres programas de
reproducción de teléfonos de aldea en Uganda, Rwanda y Camerún. El programa también
ofrece un Manual de Reproducción – véase el Documento de referencia en el Sección 3.3.1,
o la Nota [2].
•
Dirigido por la responsabilidad social de la empresa – MTN Nigeria ha implementado
un proyecto de teléfono rural en el marco de un sistema de microfinanciación similar al del
teléfono de aldea, pero diferente, en el cual mujeres rurales y urbanas, llamadas "señoras
del teléfono", reciben un préstamo a través de instituciones de microfinanciación. Es
186
•
•
•
importante señalar que este programa ha recibido apoyo financiero a través del programa de
RSE de la empresa, la MTN Foundation [3]. Los objetivos del proyecto consisten en
ofrecer servicios GSM en comunidades rurales, y aliviar la pobreza así como emancipar a
las mujeres. El Banco Mundial contribuyó a la etapa piloto de este proyecto que ayudó a
extender los conceptos desde el inicio hasta un programa de emancipación económica en
gran escala asociado a la generalización del servicio rural. Por último, la IFC, que invierte
en MTN Nigeria, también contribuyó a la planificación de la instalación final, financiando
una evaluación del rendimiento y un estudio de viabilidad.
Dirigido por el operador – Telenor Pakistan ha lanzado dos programas que se enmarcan
en la categoría de centros de telefonía pública e información. Uno se llama apnaPCO, y
tiene por objeto dar acceso al teléfono a las comunidades rurales más desfavorecidas del
país, y el otro es un programa de centros de información comunitarios, llamados Centros
Rabta, que ofrecerán acceso Internet de alta velocidad a poblaciones rurales de Pakistán. El
proyecto apnaPCO se estableció con ayuda del Development Fund de la GSM Association
(GSMA), la asociación comercial mundial de los operadores de telefonía móvil GSM.
Telenor Pakistan también ha concertado con el National Rural Support Programme (NRSP)
una alianza para llevar a cabo el proyecto en las zonas rurales más pobres del Punjab
meridional. El proyecto se basa en el principio del acceso compartido a la telefonía, es decir
en compartir un teléfono móvil que sirve de teléfono de pago público supervisado. Los
Centros Rabta ofrecen todas las instalaciones necesarias de comunicación moderna con
tecnología EDGE de alta velocidad para ayudar a reducir la brecha digital. La utilidad de
ambos programas desde el punto de vista del acceso universal (AU) es evidente, pero
también es importante su asociación con el Fondo pakistaní para el Servicio Universal
(FSU). Aunque Telenor Pakistan está invirtiendo en mercados futuros independientemente
de los fondos facilitados por el FSU, también utiliza sus programas, junto con la expansión
subvencionada de la red, en parte para cumplir las obligaciones aceptadas en el marco del
proyecto piloto FSU en el norte de Pakistán. En cuanto a los Centros Rabta, Telenor
Pakistan también está colaborando con el GSMA Development Fund, Nokia Siemens
Networks y la OIT (Organización Internacional del Trabajo) [4].
Fondos fiduciarios y fondos de desarrollo privados – El GSMA Development Fund, que
aporta su contribución en el ejemplo anterior, es un modelo importante en el cual se invierte
en proyectos de colaboración que tienen por objeto dar ejemplos adaptables de acceso
compartido o público a servicios telefónicos y TIC, y aumentar la sensibilización de
gobiernos, reguladores y poderes públicos sobre planteamientos del AU que pueden tener
fines comerciales. En Sudáfrica, Kenya, Nigeria y en varios otros países africanos y
asiáticos se apoyan proyectos similares a los mencionados [5].
Programas y fundaciones de empresas – Se han identificado varios grandes programas de
empresas que pueden desempeñar (o han desempeñado) cometidos importantes en el
desarrollo de las TIC, junto con programas de ASU. Se trata, entre otros, del Intel World
Ahead Programme, que ayuda a crear redes WiMAX [6], y del programa e-Inclusion de
HP, que ayuda a personas y comunidades a desarrollar la enseñanza y las microempresas,
entre otras cosas, y terminó en 2005.
Notas finales
[1]
www.grameenfoundation.org/what_we_do/technology_programmes/village_phone.
[2]
El Manual de Reproducción de la Grameen Foundation puede consultarse en la dirección
www.grameenfoundation.org/pubdownload/~pubid=1.
187
[3]
El proyecto de la MTN Foundation se describe en la dirección www.mtnonline.com/MTNFoundation/Eco-Power.asp.
[4]
El proyecto Rabna se describe en las direcciones
www.telenor.com/cr/news/_articles/aktuelt_ 2007050512.shtml y
http://press.telenor.com/PR /200709/1155516_5.html.
[5]
http://www.gsmworld.com/developmentfund/index.shtml.
[6]
http://www.intel.com/intel/worldahead/connectivity.htm?iid=worldahead+ln_connectivity.
5.4.4
Iniciativas de colaboración financiadas por Gobiernos de la OCDE
A continuación se indican varias importantes iniciativas colectivas de desarrollo de las TIC,
financiadas o patrocinadas total o parcialmente por gobiernos de la OCDE. Algunas de esas
actividades, en particular las de donantes bilaterales, se enumeran en la Nota práctica adjunta al
Sección 5.1, titulada Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo.
En la mayoría de las iniciativas enumeradas en este punto se promueve la colaboración institucional
hasta el nivel comunitario.
DOT-COM Alliance (www.dot-com-alliance.org)
La financiación corre a cargo del Bureau for Economic Growth, Agriculture, and Trade (Office of
Energy and Information Technology and Office of Women in Development) de la United States
Agency for International Development (USAID), Oficinas Regionales y misiones.
"Digital Opportunity through Technology and Communication" (DOT-COM) es una alianza de tres
organizaciones que promueve las TIC para el desarrollo, a saber:
•
dot-GOV, que evalúa, capacita y proporciona asistencia técnica sobre política de las
telecomunicaciones y cibergobierno, así como reforma de la reglamentación;
•
dot-ORG, que lleva a cabo proyectos piloto y proporciona asistencia técnica y apoyo
institucional para aumentar el acceso y la utilización de las tecnologías de comunicación en
zonas insuficientemente atendidas;
•
dot-EDU, que lleva a cabo proyectos piloto y proporciona asistencia técnica y apoyo
institucional para la utilización de las TIC en la enseñanza.
El programa DOT-COM da acceso a USAID a 15 instituciones beneficiarias de subvenciones y más
de 75 asociados que proporcionan recursos y trabajan en las TIC para el desarrollo. Cada uno de los
grupos DOT-COM tiene un principal beneficiario de subvenciones con subbeneficiarios y asociados
que aportan recursos. El valor previsto de las subvenciones es de 75 millones USD en cinco años.
Iniciativa del último kilómetro de USAID (http://ict.usaid.gov)
Desde 2007, USAID tiene iniciativas del último kilómetro en más de 25 países, tales como Etiopía,
Ghana, Guinea-Bissau, Kenya, Madagascar, Malawi, Malí, Mozambique, Nigeria, Rwanda, Santo
Tomé y Príncipe, Sudán, Tanzanía, Uganda y Zambia.
La iniciativa del último kilómetro de USAID es un programa mundial encaminado a extender el
acceso a las comunicaciones en zonas rurales pobres de países en los que está presente USAID. La
iniciativa se lanzó en abril de 2004 para ayudar a aumentar la productividad y mejorar las
perspectivas de las organizaciones rurales en zonas insuficientemente atendidas por redes de
telecomunicaciones. El programa es administrado por el Economic Growth, Agriculture, and Trade
(EGAT) Bureau, y apoyado por recursos presupuestarios de todas las Oficinas Regionales. La
Iniciativa del último kilómetro ofrece asistencia técnica de proveedores de servicios de
telecomunicaciones privados (cuando es posible) que trabajan con tecnologías inalámbricas y otras
188
tecnologías de la información para proporcionar servicios de telecomunicaciones, Internet y TIC a
comunidades rurales insuficientemente atendidas.
International Development Research Centre (IDRC) (www.idrc.ca)
El IDRC (Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo) es una empresa pública que el
Parlamento de Canadá creó a fin de ayudar a los países en desarrollo a utilizar las ciencias y la
tecnología para encontrar soluciones prácticas a largo plazo a sus problemas sociales, económicos y
medioambientales. El programa de apoyo, que completa el de la Canadian International
Development Agency (CIDA) (Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional), tiene por objeto
crear una comunidad local de investigación cuyo trabajo consistirá en crear sociedades más sanas,
equitativas y prósperas. Entre numerosos proyectos de telecomunicaciones y TIC, la CIDA financió
el asesoramiento y consultoría de base originales que ayudaron al Gobierno de Uganda a establecer
su política de acceso y servicio universal (ASU) y poner en marcha el Rural Communications
Development Fund (RCDF) (Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales).
La Iniciativa Acacia del IDRC (www.idrc.ca/acacia/) apoya la contribución de Canadá a la
Iniciativa Africana sobre la Sociedad de la Información (IASI). Acacia colabora con asociados
africanos para ayudar a los países a utilizar TIC que mejoran las condiciones de vida, facilitan la
prestación de servicios sociales y emancipan a los ciudadanos, al tiempo que aumentan las
capacidades de los investigadores africanos. Acacia financia proyectos de investigación y proyectos
piloto centrados en aplicaciones y tecnologías, infraestructuras, políticas y sistemas de gobernanza
apropiados. Los fondos no suelen utilizarse para financiar la construcción de redes e instalaciones
TIC. Acacia proporcionó fondos por valor de 23,7 millones USD durante el periodo 2006-2007.
International Institute for Communication and Development (IICD) (www.iicd.org)
El IICD (Instituto Internacional para las Comunicaciones y el Desarrollo) es una fundación
independiente no lucrativa establecida en 1996 por el Ministro neerlandés de Cooperación para el
Desarrollo y financiada por la Dirección General Holandesa de Cooperación para el Desarrollo
(DGIS), el DFID y el Organismo suizo de Cooperación para el Desarrollo. El IICD está
especializado en las TIC para el desarrollo. Crea soluciones que recurren a medios modernos (tales
como ordenadores, Internet, correo electrónico y multimedio) y medios tradicionales (tales como
radio y televisión) para conectar a las poblaciones y ayudarlas a beneficiarse de las TIC. El IICD
trabaja en Bolivia, Burkina Faso, Ecuador, Ghana, Jamaica, Malí, Tanzanía, Uganda y Zambia en la
enseñanza, el medio ambiente, la gobernanza, la sanidad y la agricultura.
En 2006, organizaciones y ONG que trabajan a escala comunitaria representaron 51% de los
asociados del IICD. Los asociados privados de IICD son pequeñas empresas, tales como
cooperativas agrícolas o pequeños centros de capacitación en TIC. En cuanto al sector público, los
asociados son a menudo Ministerios nacionales del sector. A finales de 2006, el IICD había
apoyado más de 130 proyectos y procesos de política, de los cuales 30% acabaron siendo
autosuficientes y 60% siguen dependiendo de la ayuda del IICD. Sólo 10% no resultaron
sostenibles. Los programas nacionales del IICD benefician ahora a más de 250 000 personas, que
ahora tienen acceso a Internet o a un ordenador.
El Fondo Europeo de Desarrollo (http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/r12102.htm)
El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es un Fondo de 13 500 millones EUR destinado a países
africanos, del Caribe y el Pacífico (ACP), y países y territorios de ultramar (OCT) asociados con
estados miembros de la UE. El Fondo se inició en 1959 y sus programas son quinquenales.
El décimo FED abarca el periodo de 2008 a 2013 y tiene un presupuesto global de
22 700 millones EUR, de los cuales 21 900 millones EUR están destinados a los países ACP,
286 millones EUR a los OCT y 430 millones EUR a la Comisión para gastos de apoyo de
189
programación e implementación del FED. Los importes destinados a los países del ACP se
desglosan como sigue: 17 700 millones EUR para los programas indicativos nacionales y
regionales, 2 700 millones EUR para cooperación intra-ACP e intra-regional y 1 500 millones EUR
para inversiones en instalaciones. Aproximadamente 4 000 millones EUR estarán disponibles
anualmente para el África Subsahariana en el marco del décimo FED.
En diciembre de 2007, la Comisión Europea y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
firmaron un acuerdo sobre la implementación de un plan de Acción titulado "Apoyo al
establecimiento de políticas armonizadas para el mercado de las TIC en la ACP", un componente
del programa sobre tecnologías de la información y la comunicación (@CP-ICT) de la ACP,
financiado por la Comisión Europea (20 millones EUR del 9º FED).
Esta Acción permitirá afrontar las dificultades normativas que aquejan a los países beneficiarios en
el África Subsahariana, el Caribe y los Estados insulares del Pacífico, a través de tres proyectos
regionales. El objetivo es crear un entorno normativo propicio a inversiones masivas en
infraestructuras TIC y las aplicaciones que éstas permiten, que los países adoptarán para uso
cotidiano en sus actividades económicas y sociales. También atiende a las necesidades expresadas
por los beneficiarios en lo que concierne a la creación de capacidades en políticas y
reglamentaciones de las TIC, y la ciberpreparación.
En el marco del acuerdo, la Comisión Europea ha atribuido 8 millones EUR de su 9º FED, a los
cuales la UIT ha añadido 500 000 USD de su Fondo para el Desarrollo de las TIC (FDTIC). La UIT
gestionará e implementará la Acción en estrecha colaboración con las organizaciones regionales
competentes.
Los tres proyectos para ACP se basan en un proyecto inicial financiado por la Comisión Europea y
la UIT con miras a crear un marco normativo armonizado para 14 países del África occidental. En
enero de 2007, los 14 Jefes de Estado de esos países completaron sus respectivas legislaciones con
una serie de directrices normativas y decisiones sobre cuestiones de reglamentación fundamentales
tales como concesión de licencias, interconexión, numeración, gestión del espectro, acceso
universal, así como un modelo de legislación y política en materia de TIC. Estas decisiones se están
traduciendo pues en legislaciones nacionales en la región. (http://www.itu.int/ITUD/treg/projects/itu-ec/index.html).
La Commonwealth Development Corporation (CDC) (www.cdcgroup.com)
El único accionista de la CDC es el Departamento Británico para el Desarrollo Internacional
(DFID). La CDC presta capital en países en los cuales las empresas tienen dificultades para obtener
financiaciones. Todos los beneficios se invierten de nuevo en fondos en mercados emergentes. Hace
un decenio que la CDC no ha recibido fondos públicos. En 2003, sus inversiones en el sector de las
telecomunicaciones, los medios y la tecnología ascendieron a aproximadamente 10% de su cartera,
es decir, aproximadamente 111 millones GBP. Las inversiones comprendieron a los operadores
móviles Celtel y Digicel.
La CDC tiene unos activos netos de 2 800 millones USD. Su objetivo es efectuar al menos 70% de
sus inversiones en países con una RNB per cápita inferior a 1 750 USD, y los 30% restantes en
países con una RNB per cápita inferior a 9 075 USD. La CDC trata de realizar por lo menos 50% de
sus inversiones en el África Subsahariana y el sur de Asia. A finales de 2007, el fondo tenía
invertidos 53,3 millones GBP en el sector de las telecomunicaciones de África, en empresas como
Moga Holdings (Argelia) y el operador móvil MTN (Côte d'Ivoire). A finales de 2007, el fondo
tenía invertidos 6,2 millones GBP en el sector de las telecomunicaciones de Asia.
190
Private Infrastructure Development Group (PIDG) (www.pidg.org)
El Private Infrastructure Development Group (PIDG) es un grupo multidonantes fundado en 2002,
que trata de solucionar los déficit de infraestructura en los países en desarrollo fomentando la
participación del sector privado. Los miembros del PIDG son, entre otros: DFID, la Secretaría de
Estado Suiza para Asuntos Económicos (SECO), el Ministerio Holandés de Asuntos Exteriores
(DGIS), la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI), el Banco
Mundial, la Agencia Austríaca para Desarrollo (ADA) y Irish Aid. El PIDG dispone de diversos
medios tales como:
•
InfraCo – Empresa privada de desarrollo de infraestructuras. Actúa de intermediario para
crear oportunidades viables de inversión en infraestructuras, teniendo en cuenta los
intereses de los gobiernos anfitriones, el sector privado nacional e internacional y los
proveedores de fondos. InfraCo trata de estimular una mayor inversión privada en el
desarrollo de infraestructuras en África y Asia actuando como desarrollador de proyectos,
sobre todo en los países de bajos ingresos. InfraCo financia los costes iniciales de alto
riesgo adquiriendo una participación en el proyecto. InfraCo también puede considerar
inversiones en el sector de las telecomunicaciones, pero todavía no ha invertido en el
mismo.
•
Technical Assistance Facility (TAF) – El objetivo global del TAF es mejorar la capacidad
de los clientes de los sectores público y privado para atraer capital privado a fin de financiar
servicios de infraestructura y conexos. El TAF lo consigue ayudando a clientes del PIDG a
evaluar, desarrollar y/o implementar mecanismos, normas, sistemas y procedimientos
financieros, normativos y de mitigación de riesgos, esenciales para obtener fondos en los
mercados de capitales. De este modo, los países en desarrollo podrán contribuir de manera
firme y positiva al crecimiento y a la reducción de la pobreza. Las subvenciones del TAF
están destinadas a estudios, asistencia técnica, servicios de asesoramiento y capacitación
para facilitar el desarrollo del país y/o la realización de proyectos. El TAF fue creado
en 2004 y dispone de 3 millones USD de fondos anuales.
•
Emerging Africa Infrastructure Fund (www.emergingafricafund.com) – El Emerging
Africa Infrastructure Fund (el Fondo) es una asociación de financiación pública-privada
iniciada por el Private Infrastructure Development Group (PIDG). Tras un concurso en el
sector privado, el Fondo, que fue lanzado en 2002, financia deudas a largo plazo o realiza
financiamientos "mezzanine" con condiciones comerciales para financiar la construcción y
el desarrollo de infraestructuras privadas en 45 países de toda el África Subsahariana. El
Fondo puede facilitar entre 10 y 36 millones USD a, por ejemplo, proyectos de
telecomunicaciones y transporte, o en los sectores hidroeléctrico y energético. Los
préstamos son de hasta 15 años y se conceden sin cobertura de riesgo político. Los recursos
del Fondo ascienden a 365 millones USD.
En el sector de las telecomunicaciones, el Fondo ha financiado a varios operadores móviles
(MTN Nigeria, Celtel Africa, Celtel Nigeria) y ha facilitado fondos por un total de
100 millones USD. El EAIF también financió una deuda de 35 millones USD en el
proyecto Seacom de 600 millones USD, un proyecto de cable submarino de fibra óptica a lo
largo de la costa oeste de África. El proyecto finalizó en noviembre de 2007 y consistió en
la construcción de un cable de 15 000 km que conecta a Sudáfrica con la India, pasando por
Francia, Egipto, Mozambique, Madagascar, Kenya y Tanzanía.
5.4.5
El Banco Mundial y otras Instituciones Financieras Internacionales
Esta sección trata de las organizaciones o iniciativas del Grupo del Banco Mundial y de las
Instituciones Financieras Internacionales (IFI), que participan en particular en la financiación de las
191
telecomunicaciones y las TIC, y en el apoyo complementario a los proyectos de acceso y servicio
universal (ASU).
Banco Mundial (www.worldbank.org)
El Grupo del Banco Mundial es el mayor financiador y proveedor multilateral de asesoramiento
político en el campo de las TIC en los países en desarrollo. Durante los últimos cinco años, el
Grupo del Banco Mundial ha proporcionado más de 3 000 millones USD de fondos en más de
80 países a través de sus tres ramas financieras: el Banco Mundial, la Corporación Financiera
Internacional (CFI) y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI):
La misión del Banco Mundial consiste en reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida en
todo el mundo. El Banco Mundial está constituido por dos instituciones de desarrollo propiedad de
185 países miembros, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación
Internacional de Fomento (AIF). El BIRF se encarga de los países de ingresos medios y países
pobres solventes, mientras que la AIF se encarga de los países más pobres del mundo. A través de
ambas instituciones se proporcionan a los países en desarrollo préstamos con intereses bajos,
créditos sin intereses y subvenciones, para la enseñanza, la sanidad, la creación de infraestructuras,
las comunicaciones y muchos otros fines.
El Departamento de Tecnología de la Información y Comunicaciones Mundiales (GICT) es un
departamento conjunto del Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional (IFC), y
promueve el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación en los países en
desarrollo facilitando conocimientos de política y reglamentación, y obteniendo fondos del sector
privado.
El Banco Mundial ha apoyado reformas en más de 80 gobiernos clientes y proporcionado
aproximadamente 750 millones USD de préstamos para proyectos relacionados con las TIC. Este
apoyo se suma a préstamos en otros sectores, tales como sanidad, enseñanza, comercio y finanzas,
que tienen componentes TIC. Los fondos fiduciarios administrados por el BIRF han contribuido con
50 millones USD adicionales al sector de las TIC en los últimos cinco años.
El OMGI, organismo que proporciona seguros de riesgo político para inversiones extranjeras en
países en desarrollo, ha proporcionado 700 millones USD adicionales al sector de las TIC a través
de garantías a inversiones privadas. Las TIC son uno de los sectores más dinámicos de la cartera del
Grupo del Banco Mundial, tanto por su rendimiento como por sus consecuencias para el desarrollo.
Corporación Financiera Internacional (IFC) (www.ifc.org)
La IFC se creó para fomentar un crecimiento económico sostenible en los países en desarrollo,
mediante la financiación de inversiones del sector privado, la movilización de capitales y la
prestación de servicios de asesoramiento. En asociación con inversores privados, la IFC
proporciona préstamos y finanza activos para empresas comerciales en países en desarrollo, y les
ayuda a expandir sus economías y crear empleos. Como miembro del Grupo del Banco Mundial,
la IFC coordina sus actividades con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, la
Asociación Internacional de Fomento y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, pero
es legal y financieramente independiente. Sus 179 países miembros financian su capital y
determinan colectivamente sus políticas. El Departamento de Tecnología de la Información y
Comunicaciones Mundiales (GICT) es un departamento conjunto del Banco Mundial y la
Corporación Financiera Internacional (IFC).
Los compromisos de telecomunicaciones totales de la IFC ascendían a 1 400 millones USD a
finales de 2007, y comprendían operadores móviles y fijos, infraestructuras de banda ancha y de TV
por cable, satélites y radiodifusión. Las inversiones suelen ir de 5 a 150 millones USD. La IFC
192
puede financiar con fondos propios hasta 25% del coste total de nuevos proyectos y hasta 50% de
proyectos de expansión.
Además, con su programa de préstamos sindicales, la IFC ofrece a bancos comerciales y otras
instituciones financieras la oportunidad de prestar dinero a proyectos financiados por la IFC que, en
caso contrario, quizá no contemplarían. Estos préstamos han representado una contribución de
1 000 millones USD adicionales al sector.
Desde principios de 2008, la IFC espera que sus nuevos proyectos permitirán conectar
12,2 millones de personas adicionales, crear 1 800 empleos especializados en los sectores de las
TIC y los medios, y generar en total 2 000 millones USD en ingresos fiscales y tasas de licencias,
espectro y numeración durante los próximos cinco años. La cartera de IFC, en la cual figuran
compromisos pendientes por valor de 970 millones USD, no ha tenido préstamos morosos y ha
generado buenos rendimientos en las telecomunicaciones, las TI y los medios. La IFC ha
financiado proyectos de telecomunicaciones en Afganistán, Albania, Bangladesh, Camerún, la
República Dominicana, Ghana, Haití, la India, Jamaica, Lao (R.D.P.), Maldivas, Marruecos,
Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, Rumania, Rusia, Sri Lanka, Tailandia y Turquía.
Fondo de Asesoría en Infraestructura Pública-Privada (PPIAF) (www.ppiaf.org)
El Fondo de Asesoría en Infraestructura Pública-Privada (PPIAF), al que contribuyen múltiples
donantes, es administrado por el Banco Mundial. Ofrece pequeñas subvenciones para asistencia
técnica a gobiernos de países en desarrollo, a fin de ayudarlos a mejorar sus servicios de
infraestructura mediante asociaciones público-privadas. Los fondos del PPIAF son subvenciones
que se conceden en función de la demanda. Aproximadamente la mitad de las subvenciones son
inferiores a 75 000 USD, y el importe medio de esas subvenciones es de 215 000 USD.
El Fondo de Asesoría en Infraestructura Pública-Privada (PPIAF) asesora a los países en desarrollo
para mejorar el entorno propicio a una participación del sector privado en las infraestructuras. A
través de su programa subnacional de asistencia técnica, el PPIAF ayuda a entidades subnacionales
(entidades públicas distintas del gobierno nacional) a obtener préstamos para mejorar las
infraestructuras. Las telecomunicaciones representan aproximadamente 9% del presupuesto del
PPIAF desde su creación. Entre 1990 y 2006, el PPIAF facilitó inversiones en más de 75% en
proyectos de telecomunicaciones. En 2007, las actividades financiadas en el sector de las
telecomunicaciones ascendieron a 2 400 millones USD, o 14% de la financiación total. El PPIAF
financió proyectos de telecomunicaciones en Liberia, Sierra Leona, Sudán, la República
Sudafricana, Sudán, Pakistán, China, Indonesia, Sri Lanka, Armenia y Haití.
La Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados (GPOBA)
(www.gpoba.org/index.asp)
El Banco Mundial y el Departamento Británico de Desarrollo Internacional (DFID) crearon el
GPOBA en 2003 para concebir proyectos piloto para la ayuda basada en los resultados, la
asimilación de lecciones y la divulgación de prácticas idóneas. El DFID aprobó 6,8 millones GBP
entre 2003 y 2006. En 2005, el DFID aprobó también un fondo de 20 millones GBP para que el
GPOBA pudiera diversificar sus actividades incorporando la financiación de subsidios para pruebas
piloto de ayuda basada en los resultados en los sectores de infraestructura. La IFC se sumó al
GPOBA como donante y destinó sus fondos principalmente a proyectos en los sectores de la
infraestructura, la sanidad y la enseñanza en los cuales participa el sector privado. El Gobierno de
los Países Bajos se adhirió a la GPOBA y aportó fondos destinados a subvenciones basadas en los
resultados en la entrega de servicios básicos a los pobres, particularmente en el sector hidroeléctrico
y sanitario del África Subsahariana. La Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional
(AusAID) y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASID) también se
sumaron a los donantes.
193
La GPOBA ha financiado proyectos de telecomunicaciones en Bolivia, Camboya, Guatemala,
Indonesia y Mongolia. También ha financiado un estudio de Regulatel sobre la ASU en
Latinoamérica y un estudio sobre el desarrollo de las TIC en la Región de Asia-Pacífico. Los fondos
totales proporcionados por la GPOBA para estos proyectos ascienden a aproximadamente
8,9 millones USD.
Véase también la Nota práctica adjunta a la sección 5.2.1, titulada Explicación de la ayuda basada
en los resultados.
infoDev (www.infodev.org)
infoDev es un programa mundial de financiación del desarrollo coordinado por el Departamento de
TIC Mundiales (GICT) del Banco Mundial, uno de sus principales donantes y fundadores. Los
desembolsos de infoDev (habitualmente menos de 10 millones USD al año) se utilizan
principalmente para financiar estudios, investigaciones y proyectos piloto. Sirven esencialmente de
facilitador neutro de diálogos y de coordinador de acciones conjuntas entre donantes bilaterales y
multilaterales, facilitando así la divulgación mundial de información sobre las TIC para el
desarrollo (ICT4D) y ayudando a reducir la duplicación de esfuerzos e inversiones. infoDev
también crea, con organizaciones de los sectores público y privado, asociaciones innovadoras en el
campo de las ICT4D.
Uno de los temas que trata infoDev es "Acceso a las TIC – Aumentar el alcance y a la asequibilidad
de las TIC". Actualmente, los trabajos de infoDev al respecto se centran en tres retos conexos:
•
concebir y aplicar políticas y normativas eficaces para la infraestructura y los servicios TIC;
•
elaborar nuevos modelos de asociaciones público/privado en la financiación de la
expansión del acceso a la infraestructura y los servicios TIC;
•
estudiar cómo la innovación tecnológica puede contribuir a la elaboración de nuevas
soluciones para las dificultades de acceso.
Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (www.ebrd.com)
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), creado en 1991, tenía inicialmente por
objeto ayudar a los países comunistas de la Europa Central y Oriental y a los antiguos países de la
Unión Soviética a efectuar la transición hacia las economías de mercado, y prestar ayuda a nuevos
sectores privados en entornos democráticos. Actualmente, el BERD diversifica sus medios de
inversión para ayudar de manera similar a países de Europa Central a Asia Central. Los principales
objetivos del BERD en el sector de las telecomunicaciones son los siguientes:
•
promover la expansión de la red y aumentar así el acceso a los servicios telefónicos y
aumentar la calidad de servicio;
•
propiciar la aparición de servicios de comunicaciones innovadores y avanzados;
•
acelerar el proceso de privatización;
•
desarrollar marcos normativos y legislativos apropiados.
El BERD es el mayor inversor privado de Europa Central y Oriental y la Comunidad de Estados
Independientes (CEI). Las inversiones directas suelen oscilar entre 5 y 230 millones EUR. Los
proyectos más pequeños son financiados directamente por el BERD y a través de intermediarios
financieros.
Banco Europeo de Inversión (www.eib.org)
El Banco Europeo de Inversión (BEI), creado en 1958, es el banco que realiza préstamos a largo
plazo en la Unión Europea (UE). Si bien la principal tarea del banco consiste en contribuir a la
integración, el desarrollo equilibrado y la cohesión económica y social de los Estados Miembros de
194
la UE, también realiza inversiones en telecomunicaciones en países en desarrollo y mercados
emergentes tales como Angola, Brasil, Colombia, Perú, Siria y Turquía.
Se supone que el BEI desempeñará un papel cada vez más importante en la política de la UE
encaminada a reducir la "brecha de la banda ancha", fomentando las inversiones del sector privado
en infraestructuras de banda ancha. Las necesidades de inversión para las redes de la próxima
generación son potencialmente muy elevadas y el BEI apoya la creación de plataformas de acceso
de banda ancha alternativas y, en particular, las tecnologías inalámbricas.
Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org)
El Banco Interamericano de Desarrollo (IDB), creado en 1959, ofrece financiación, asesoramiento
de política, investigación y asistencia técnica para proyectos de desarrollo en 26 países de
Latinoamérica y el Caribe. En 2007, el banco efectuó préstamos y ofreció garantías por valor
de 2 100 millones USD en los sectores de transportes y comunicación. El IDB realiza diversas
actividades en relación con el acceso a las telecomunicaciones, tales como:
•
financiación de proyectos en el ámbito de las tecnologías de la información y la
comunicación, facilitada por la División de tecnologías de la información y la
comunicación para el desarrollo del IDB;
•
apoyo al acceso universal de banda ancha mediante inversiones para extender redes locales
de acceso a Internet por medio del Fondo Multilateral de Inversiones;
•
asistencia a entidades públicas, privadas y de capital mixto en la identificación, el
desarrollo y la preparación de proyectos de infraestructura viables a través del Fondo de
Infraestructura (InfraFund) porque el IDB ha identificado que la falta de fondos para la
preparación de proyectos es uno de los principales obstáculos al aumento indispensable de
la inversión en infraestructuras en la región.
Banco Africano de Desarrollo (www.afdb.org)
El Banco Africano de Desarrollo (ADB) es una institución financiera regional de desarrollo
multilateral que se dedica a movilizar recursos en pro del avance económico y social de sus países
miembros regionales.
En 2007 se aprobó un número sin precedente de proyectos de infraestructura que alcanzaron
los 1 900 millones UA y representaron 75% de las aprobaciones totales de préstamos y
subvenciones para ese año. 48,2% se atribuyeron a proyectos de alimentación eléctrica, 39,2% al
transporte, 11,0% a los sectores hidroeléctrico y de sanidad, y 1,7% a proyectos de tecnologías de la
información y la comunicación (TIC). El sistema de cable submarino del África Oriental (EASSy)
es interesante para las operaciones del sector privado del banco. En 2007, el coste total del proyecto
EASSy para el banco fue de 51,4 millones USD, incluido un préstamo de 9,5 millones USD.
La iniciativa Conectar África es una asociación mundial que se lanzó en octubre de 2007 para
movilizar los recursos humanos, financieros y técnicos necesarios para reducir grandes brechas de
la infraestructura TIC en todo el continente. En la fecha están comprometidos en total
55 000 millones USD (34 080 millones UA) para el desarrollo de la infraestructura y los servicios
necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de TIC y las Metas del
Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. El ADB desempeñará
un papel protagonista en la coordinación de esta iniciativa.
Banco Asiático de Desarrollo (www.adb.org)
El Banco Asiático de Desarrollo (ADB), fundado en 1966, es una institución financiera
internacional de desarrollo, propiedad de sus 67 miembros, de los cuales 48 son de la región
y 19 de otras partes del mundo, y financiado por los mismos. La misión de ADB consiste en ayudar
195
a sus países miembros en desarrollo a reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
El ADB proporciona asistencia en forma de capital, préstamos y garantías, así como sistemas de
financiación complementarios de proyectos de infraestructura. La participación del ADB en las TIC
consiste, por ejemplo, en financiar la expansión y modernización nacional del principal operador de
redes celulares de Afganistán, Roshan, y apoyar financieramente a Assam (India) para prepararse al
cibergobierno.
5.4.6
Fuentes no gubernamentales y filantrópicas
La mayor parte de la asistencia no gubernamental está destinada a sectores de actividad no
específicos tales como la cibersanidad o la ciberenseñanza para poblaciones rurales o pobres. Según
se indica en el Sección 5.1, la función de la mayoría de estos organismos en el desarrollo del acceso
y servicio universal (ASU) consiste en desarrollar aplicaciones y crear capacidades de usuario e
institucionales. Sin estas actividades complementarias y de apoyo no se aprovecharían las ventajas
del acceso a Internet y a los servicios TIC que proporcionan los programas ASU.
Digital Freedom Initiative (www.dfi.gov)
La Digital Freedom Initiative (DFI) es una asociación entre organismos federales de EE.UU.,
empresas privadas, ONG y universidades, que tiene por objeto aumentar la conectividad en todo el
mundo, ayudando en particular a los países en desarrollo a utilizar las TIC para su desarrollo
económico y aumentar las ventajas sociales y económicas. Se ocupa, entre otras cosas de lo
siguiente:
•
Mejorar el acceso rural a los servicios de telecomunicaciones en zonas rurales e
insuficientemente atendidas.
•
Reformas de política y reglamentación, así como asistencia técnica para facilitar la
inversión en infraestructuras.
•
Utilización de las TIC por pequeñas y medianas empresas.
•
Aumentar la utilización de la tecnología en la atención sanitaria y la enseñanza, y para
transacciones financieras seguras.
•
Aumentar la competitividad del comercio interregional y de las exportaciones a través de
las TIC.
Iniciativas recientes de la DFI: por ejemplo, asociación público-privado para llevar servicios de
telemedicina a zonas rurales de Pakistán. Proyectos completados: por ejemplo, capacitación en TIC
para entidades privadas de Senegal y trabajo con Intel, Cisco, Motorola, Voxiva y Hewlett Packard
para apoyar a Perú a extender el acceso Internet a más de 1 000 zonas rurales.
Grameen Foundation (www.grameenfoundation.org)
Como se indica en el Sección 5.4.3, la Grameen Foundation es una organización no lucrativa que
combina microfinanzas, tecnología e innovación para ayudar a las poblaciones más pobres del
mundo a escapar de la pobreza. La organización fue fundada en 1997 por un grupo inspirado por el
Dr. Muhammad Yunus y el Grameen Bank en Bangladesh. La red de asociados microfinancieros de
la Fundación ha cambiado, según las estimaciones, 16 millones de vidas en 22 países de Asia,
África, América y el Oriente Medio. El Dr. Yunus también es miembro fundador y actual del
Consejo de Administración de la Grameen Foundation. En lo que hace al apoyo a programas TIC, el
Centro de Tecnología de la Grameen Foundation participa en iniciativas TIC destinadas
exclusivamente a avanzar la microfinanza. La Fundación se dedica a aumentar la eficacia de las
instituciones de microfinanciación creando nuevas oportunidades de microempresas para los pobres
y dando acceso a las telecomunicaciones a las poblaciones rurales más pobres del mundo.
196
Aprovechando el éxito del programa de teléfono de aldea Grameen en Bangladesh (véanse detalles
en el Sección 3.3.1), el programa de teléfonos de aldea en Uganda se creó en cooperación con el
operador móvil MTN Uganda en 2003. En 2006, tras un proyecto piloto de un año de duración con
50 emprendedores, se creó la empresa conjunta ruandesa de teléfonos de aldea entre la Grameen
Foundation y MTN Rwanda. La Grameen Foundation también ha colaborado con Nokia para que
los países en desarrollo puedan adquirir equipos completos de teléfonos de aldea.
Bill & Melinda Gates Foundation (www.gatesfoundation.org)
La fundación está asociada con países escogidos para dar acceso gratuito a ordenadores y a Internet
en bibliotecas públicas. Su estrategia consta de tres elementos:
•
Identificar países asociados mediante investigaciones exhaustivas. Se invita a los países a
asociarse sobre la base de criterios muy severos que comprenden la necesidad probada, la
presencia de una buena red de bibliotecas, la infraestructura necesaria (como electricidad y
capacidad Internet), un compromiso demostrado a facilitar el acceso del público a la
tecnología, y la posibilidad de crear y mantener el servicio.
•
Proporcionar recursos, tales como planificación, equipos, capacitación, defensa, evaluación,
apoyo técnico y gestión de proyectos. Microsoft dona software si el país lo solicita. Se pide
a los países que se comprometan a participar plenamente en el programa y se les exige que
realicen una inversión significativa en infraestructura, sueldos de bibliotecarios y
conectividad Internet.
•
Fomentar los programas sostenibles: la fundación trabaja con becarios para desarrollar
servicios tecnológicos de biblioteca que se puedan aprovechar y mantener a largo plazo.
Las subvenciones son, entre muchas otras, las siguientes (ejemplos solamente):
•
BiblioRedes: Abre tu Mundo – 10 millones USD para proporcionar más de
2 150 ordenadores, acceso a Internet y capacitación a 368 bibliotecas públicas de Chile
(2000-2004); esta subvención permitió elevar de 10 a 100 por cien el porcentaje de
bibliotecas públicas con ordenadores.
•
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes – 30 millones USD para proporcionar
ordenadores, acceso a Internet y capacitación a aproximadamente 2 400 bibliotecas de
México (2002-2006).
•
Letonia – 16,2 millones USD para conectar 3 833 nuevos ordenadores en 874 bibliotecas
públicas a Internet de alta velocidad, aumentar el acceso en las zonas rurales de Letonia e
impartir la correspondiente capacitación a 1 455 bibliotecarios.
Aga Khan Fund for Economic Development (AKFED)
(www.akdn.org/agency/akfed_indpromo.html)
El AKFED es principalmente un fondo de inversión que se dedica a promover la empresa privada y
a crear empresas económicamente viables en países en desarrollo, y que colabora con gobiernos,
corporaciones internacionales, instituciones financieras internacionales y donantes a fin de crear
soluciones para atender a necesidades de infraestructura, tales como generación de energía y
telecomunicaciones. El AKFED existe desde 1960 y crea empresas rentables en países en desarrollo
mediante inversiones a largo plazo. Los beneficios generados por el fondo se reinvierten en otras
iniciativas de desarrollo económico amparadas por el AKFED.
El AKFED funciona como una red de afiliados con más de 90 empresas de proyecto que emplean a
más de 30 000 personas, con ingresos anuales de más de 1 500 millones USD. El Fondo trabaja en
16 países en desarrollo: Afganistán, Bangladesh, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, India, Kenya, Malí,
Mozambique, Pakistán, República Democrática del Congo, República Kirguisa, Senegal, Siria,
Tayikistán, Tanzanía y Uganda.
197
La primera intervención del AKFED en la creación de infraestructuras de telecomunicaciones fue
en Indigo, operador GSM de Tayikistán. En Afganistán, el AKFED determinó que la creación de
infraestructuras de telecomunicaciones revestía una importancia fundamental para volver a
desarrollar el país, y creó la empresa Roshan, que obtuvo la segunda licencia GSM del país. Roshan
ha invertido más de 338 millones USD en la ampliación de su cobertura, emplea directamente a
900 personas e indirectamente a casi 20 000 a través de distribuidores, subcontratistas y
proveedores.
Dhan Foundation (www.dhan.org)
La Development of Humane Action (DHAN) Foundation fue creada en la India en 1997. Este
Fondo tiene por objeto llevar al sector de desarrollo jóvenes hombres y mujeres muy motivados y
con estudios. La DHAN Foundation trata de cambiar notablemente la vida de los pobres y ha
adoptado como nuevo tema la tecnología de la información para los pobres, con los objetivos
siguientes:
•
poner las TI al alcance de los pobres mediante la elaboración de programas pertinentes a
través de proyectos de investigación y proyectos piloto;
•
colaborar con instituciones de investigación sobre cibergobierno y enseñanza de la
informática en escuelas de zonas rurales.
En el marco de este programa se establecen en zonas rurales y en barrios bajos urbanos Centros de
Información de Aldea (VIC, Village Information Centres) a través de los cuales se proporcionan
servicios tales como formación en informática, correo electrónico, cibercorreo, información sobre
mercados agrícolas, etc. Los centros de capacitación de adultos asistida por informática para
miembros de Kalanjiam y Vayalagam, y los centros de capacitación en informática para los niños
de los miembros de Kalanjiam y Vayalagam también se establecen en el marco de este programa.
A finales de 2006, la Fundación participaba en actividades TI en 162 aldeas y 11 distritos.
Iniciativa Un computador por niño (OLPC – One Lap-Top per Child)
La iniciativa un computador por niño (OLPC), que iniciaron en 2005 la Facultad e investigadores
del Media Lab del MIT, tiene por objeto ofrecer a los niños de todo el mundo nuevas oportunidades
de explorar, experimentar y expresarse. La Asociación no lucrativa One Lap-Top per Child se
estableció para gestionar la creación de un aparato de enseñanza asequible para los países en
desarrollo. La OLPC es financiada por varias organizaciones patrocinadoras tales como AMD,
Brightstar Corporation, eBay, Google, Marvell, News Corporation, SES, Nortel Networks y
Red Hat. Cada empresa ha donado dos millones de dólares.
El computador XO de la Asociación OLPC está concebido para ser flexible y poco oneroso,
consumir poca energía y ser resistente. Utiliza software gratuitos y de fuente abierta. El XO, que
originalmente debía costar 100 USD, acabó costando 188 USD, principalmente porque, a pesar de
las previsiones, pocos gobiernos encargaron grandes cantidades de aparatos. Las primeras unidades
producidas se entregaron en diciembre de 2007. En mayo de 2008 se presentó un nuevo diseño que
suprime el teclado y supuestamente costará apenas 75 USD cuando se fabrique en 2010.
Once países han participado en proyectos piloto OLPC. Los países que participan en el proyecto
(no en los proyectos piloto) son, entre otros, Afganistán, Camboya, Colombia, Estados Unidos,
Etiopía, Haití, México, Mongolia y Rwanda. En julio de 2008 ya se habían fabricado
aproximadamente 370 000 ordenadores. En total, se han producido o encargado más de 1 millón
de XO.
198
6
Elaboración del programa de ASU y establecimiento de prioridades
En este Capítulo se presentan y examinan algunas de las principales etapas para elaborar el
programa de acceso y servicio universal (ASU), con inclusión de un examen del sector de las
tecnologías de la información y la comunicación (TIC), el análisis de la demanda, la estimación de
las subvenciones, así como un examen sobre el modo de estimar las repercusiones y los beneficios
económicos y la forma en que esas estimaciones podrían contribuir a establecer prioridades entre
los diferentes componentes y proyectos del programa.
En la Sección 6.1 se amplía el análisis del sector que ya se ha esbozado en el Capítulo sobre
políticas de acceso y servicio universal (Sección 4.2.1) que ayuda a determinar el estado actual de
un país respecto del acceso y servicio universal y responder a la siguiente pregunta: ¿Qué zonas y
grupos de población todavía no gozan de un acceso asequible a los servicios TIC? Como resultado
se obtiene una identificación detallada de las deficiencias de servicio en el país; a continuación, en
la sección se aborda la estimación cuantitativa de la demanda para diversos servicios TIC en zonas
desatendidas, así como la estimación cualitativa de la demanda; por ejemplo, se analiza el precio y
el nivel de servicio para los que existe una necesidad o una demanda. En la sección se presentan
metodologías de estudio de la demanda tanto de forma teórica como sobre el terreno. Esta etapa
tiene como finalidad:
•
Determinar las zonas (regiones, provincias, distritos, etc.) del país que se deben incluir en el
programa de ASU.
•
Identificar los servicios TIC que se necesitan en cada una de esas zonas.
•
Calcular la demanda de los servicios TIC, para su uso en los modelos de ingresos
potenciales, lo que a su vez contribuye a establecer prioridades entre los proyectos del
programa de ASU.
Una vez identificadas las comunidades desatendidas y calculada su demanda, en la Sección 6.2 se
determina cuál será el costo que entraña la prestación de servicios ASU. A continuación se analizan
las subvenciones necesarias por medio de una comparación entre ingresos y costos. Asimismo, se
presentan los métodos de modelado de costos, evaluación de la viabilidad y estimación de las
necesidades de subvenciones.
En la Sección 6.3 se examina el estado de los análisis de las repercusiones económicas y las
mediciones y conclusiones, por separado, para los proyectos de comunicaciones y para el desarrollo
de los servicios de Internet y TIC de banda ancha. Si bien esos estudios más amplios sobre las
repercusiones económicas puede que no se adecuen a los fines del desarrollo o el establecimiento de
prioridades del programa de ASU, su comprensión y el conocimiento de las investigaciones más
recientes en esta esfera ofrece, no obstante, información fundamental para todo planificador de
programas de ASU.
A continuación, en la Sección 6.4 se abordan los enfoques prácticos para el establecimiento de
prioridades entre los proyectos en el contexto de la elaboración del programa de ASU.
Habida cuenta del carácter dinámico del mercado de las telecomunicaciones, y del creciente número
de participantes, puede resultar bastante complicado recopilar y analizar los datos necesarios para
realizar alguno de los análisis mencionados. Por ejemplo, un programa de ASU elaborado hace dos
años podría estar parcialmente obsoleto en el momento actual.
Así pues, se recomienda que los organismos reguladores dispongan de un departamento de ASU
designado con el fin de controlar, recopilar y analizar los datos periódicamente cada año. Además,
es preciso que los organismos reguladores mantengan una cooperación estrecha y continua con el
sector de las TIC en lo que respecta a la elaboración y actualización de los programas de ASU.
199
6.1
Análisis del sector de las TIC y evaluación de la demanda
El primer paso para elaborar un programa de acceso y servicio universal (ASU) es determinar la
situación actual del ASU en el país. Es necesario identificar cuáles son las comunidades y/o
regiones desatendidas y calcular su demanda de los servicios.
Lo anterior podría llevarse a cabo mediante la realización de un examen del sector de las TIC,
descrito en la Sección 6.1.1, que incluya cuestiones de política y agentes del mercado, consultas con
las partes interesadas, planes para el futuro cercano (por ejemplo, entre uno y tres años) en relación
con la infraestructura existente, y todo ello podría complementarse con un estudio de la demanda.
Eso permitiría que el organismo regulador identificara y concibiera objetivos alcanzables de ASU
que puedan aprovechar la fuerza y el potencial existentes en un país y fortalecer las capacidades y
sinergias entre los actores y partes interesadas que ya desempeñan un papel activo en el mercado.
El examen del sector de las TIC puede permitir a otros agentes del desarrollo determinar las
estrategias eficaces que podrían llevarse a cabo sin necesidad de tecnologías de alta gama y banda
ancha. Por ejemplo, en caso de que un país disponga de una organización no gubernamental en el
ámbito de la salud que desee atender a la población rural, podría utilizar una combinación de una
estación de radiocomunicaciones con modulación de frecuencia para la difusión de información
junto con servicios de centro de llamadas y de consulta de información para llamadas entrantes y
servicios de "pregunta y respuesta". El éxito de Uganda con la disminución de la tasa de infección
del VIH/SIDA dentro del país se atribuye en parte a una campaña que emplea las
radiocomunicaciones para educar y concientizar acerca del VIH/SIDA, en particular a los jóvenes y
otros ciudadanos en situación de riesgo, a través de programas radiofónicos [1].
Cuando los gobiernos o los organismos reguladores aplican una estrategia de ASU, consideran
conveniente realizar previamente un estudio de la demanda que identifique las necesidades, las
preferencias y la demanda de servicio de los consumidores, estudio que también se podría utilizar
para poner de relieve las repercusiones sociales y económicas de la prestación de un nuevo servicio
en zonas anteriormente desatendidas.
En cuanto a los servicios telefónicos, la estimación teórica inicial de la demanda más simple posible
se puede realizar sobre la base de la generación de llamadas o el poder adquisitivo de zonas
concretas o unidades administrativas. El sistema más común de cálculo de la demanda consiste en
establecer el gasto de los hogares en comunicaciones, tal como se describe en la Sección 6.1.2.
Además, en lo que atañe a la telefonía, también existen posibilidades de demanda y de generar
ingresos con las llamadas entrantes a zonas que anteriormente estaban desatendidas, y esas llamadas
deberían incluirse en el cálculo teórico de la demanda, tal como se describe en la Sección 6.1.3.
En lo concerniente a los servicios de Internet, se puede establecer una hipótesis inicial sobre la
demanda basándose en las estimaciones derivadas de la presencia de estructuras administrativas,
empresariales o institucionales, según se ilustra en la Sección 6.1.4. Las hipótesis de la demanda
pueden basarse en diferentes supuestos, dando lugar a hipótesis de la demanda conservadoras,
moderadas y optimistas, que incluyen un análisis de sensibilidad.
Sin embargo, con objeto de confirmar o perfeccionar esos cálculos teóricos de la demanda, es
recomendable realizar estudios de campo de la demanda que incluyan entrevistas con los usuarios
reales y potenciales de los servicios TIC acerca de sus necesidades, la asequibilidad económica y
otros temas, según se explica en la Sección 6.1.5.
Notas finales
[1]
Para una guía práctica, consúltese "The Essential Handbook – Radio and HIV/AIDS:
Making a difference, A guide for radio practitioners, health workers and donors", por
Gordon Adam y Nicola Harford.
200
6.1.1
Examen del sector de las TIC
Con objeto de preparar un examen del sector de las TIC, que se requiere tanto para la elaboración
de la política como del programa, es necesario recopilar datos estadísticos y de otros países (por
ejemplo, socioeconómicos, culturales) para hacer una reseña de las características geográficas,
políticas, económicas, sociales y culturales del país, además de datos sobre las TIC. Los indicadores
regionales de población, geografía, topografía, demografía y socioeconomía que reflejan la riqueza,
el bienestar y la pobreza relativos se deben organizar en tablas y compararse para todo el país,
incluidas las zonas atendidas y las desatendidas. Esos datos son necesarios para realizar el examen
del sector de las TIC, en el cual se combinan datos socioeconómicos y datos de las TIC; ambos son
necesarios para elaborar un programa de acceso y servicio universal (ASU) e identificar el posible
papel que pueden desempeñar las comunicaciones en el desarrollo, así como sus posibles
repercusiones en éste.
Examen de los datos socioeconómicos
Tras la mencionada recopilación de datos se procede a un estudio comparativo teórico de base que
determina la pobreza o el bienestar socioeconómico de un país y la robustez de sus infraestructuras.
Idealmente, para conseguir el Cuadro más claro de la situación del ASU en el país, el estudio
debería desglosarse en niveles administrativos más reducidos, por ejemplo, por provincias, por
distritos, etc. Normalmente se recopilan los siguientes datos socioeconómicos:
•
Tamaño, densidad y distribución de la población.
•
Número de ciudades, pueblos, aldeas, etc., clasificados por tamaño.
•
Niveles y distribución de los ingresos.
•
Naturaleza de las actividades económicas y principales fuentes de ingresos.
•
Estadísticas e indicadores de salud y de la infraestructura de salud.
•
Estadísticas de la infraestructura educativa (por ejemplo, número de escuelas, de enseñanza
primaria y secundaria, instituciones de estudios superiores como universidades y escuelas
superiores, etc.) y niveles de educación y matriculación.
•
Índice de Desarrollo Humano compuesto; es un índice que combina medidas normalizadas
de esperanza de vida, alfabetización, educación y PIB per cápita de todos los países del
mundo.
•
Indicadores comerciales (por ejemplo, número de sucursales bancarias, empresas, etc.).
•
Gobiernos locales y oficinas administrativas, ONG, etc.
•
Principales actividades de construcción o desarrollo y programas en una provincia o
distrito.
•
Infraestructura básica como energía, transporte (por ejemplo, carreteras pavimentadas, etc.),
y servicios postales.
•
Terreno (por ejemplo, montañas escarpadas, colinas, llanos, tierras bajas de cultivos, etc.).
•
Distinciones socioculturales que pueden ser pertinentes (por ejemplo, etnia, religión,
idioma, grupos minoritarios, presencia de población indígena, nómadas, etc.).
Además de la oficina de estadísticas oficiales del gobierno, hay ocasiones en que diversos
ministerios (agricultura, gobierno local o desarrollo rural, planificación, transporte, salud y
educación) disponen de recursos adicionales provechosos y un buen entendimiento de las
necesidades concretas de las regiones y ciertos grupos de población. Asimismo, los bancos con
presencia a nivel nacional, así como las asociaciones de agricultores, organizaciones no
gubernamentales, organismos de desarrollo e instituciones de microfinanciación pueden aportar
201
información valiosa. La ventaja de este nivel de investigación es que ayuda al programa de ASU a
conocer otras iniciativas de desarrollo y establecer contacto con ellas.
Una vez que los datos se han recopilado, de su análisis comparativo se desprende una comprensión
y descripción de las zonas geográficas, regiones, departamentos administrativos, dependencias
municipales y otros centros de población del país. El resultado puede ofrecer tanto material
descriptivo como un análisis comparativo en forma de tabla que se puede utilizar para clasificar las
regiones del país en función de la capacidad total del mercado (posibles ingresos) y el nivel de
desarrollo, así como determinar la existencia de infraestructuras sociales y físicas que crean
demanda de servicios de comunicaciones en zonas desatendidas.
Examen de los datos sobre TIC
Tras analizar los datos socioeconómicos, es necesario examinar la infraestructura de
comunicaciones existente en todo el país. Según se ha analizado previamente, gracias a la
comprensión de la infraestructura de comunicaciones del país se podrán determinar:
•
Los servicios y aplicaciones que admite la infraestructura.
•
Las deficiencias de infraestructura.
•
Las siguientes medidas para lograr el acceso y servicio universal (ASU).
•
Las mejoras y alternativas viables, así como las posibilidades de aprovechar la tecnología
existente para prestar nuevos tipos de servicios.
Para llevar a cabo el examen del sector de las TIC también es necesario haber realizado un examen
completo de la política y los marcos reglamentarios vigentes – incluidas cuestiones tales como la
política arancelaria, la atribución de espectro, la concesión de licencias y la liberalización entre
muchas otras (véase también el Capítulo 2 sobre la reforma reglamentaria y el acceso y servicio
universal). Además, es fundamental formarse una clara visión de los cambios políticos que
posiblemente vayan a tener lugar a corto y medio plazo, dado que dichos cambios determinarán el
desarrollo de las infraestructuras y los servicios disponibles en un futuro cercano, y éstos, a su vez,
podrían aprovecharse para propiciar el acceso universal (AU) y los proyectos rurales de TIC.
Las entrevistas a los diversos actores del sector son un mecanismo útil para el examen del sector de
las TIC. Estas entrevistas se pueden subcontratar a una entidad experta independiente o bien
llevarse a cabo mediante un cuestionario cualitativo. Además de obtener información detallada de
cada operador sobre la infraestructura existente y planificada, se podrían incluir preguntas acerca de
cualquier iniciativa de política prevista, la evolución del mercado y las limitaciones reglamentarias.
Idealmente, en el proceso de entrevistas o encuestas habría que incluir a los principales proveedores
de servicio e infraestructuras de telecomunicaciones e Internet, a unos cuantos actores de menor
importancia y, de ser posible, a los nuevos proveedores o los proveedores de servicios alternativos
(por ejemplo, compañías de ferrocarriles o eléctricas). En caso de existir, también podría
entrevistarse a los operadores de teléfonos públicos y otras empresas relacionadas con telecentros o
cibercafés.
El proceso descrito ofrece un buen entendimiento del contexto, la demanda, las limitaciones y
oportunidades existentes en el sector de las telecomunicaciones/TIC para la prestación de servicios
a las comunidades desatendidas del país y el logro del ASU respecto del teléfono e Internet.
Gracias a las entrevistas, que son fundamentales para determinar el estado actual del ASU, se
conocerán las zonas a las que se podrá atender comercialmente y las que necesitarán ser
intervenidas. Entre los temas que deberán examinarse con los correspondientes operadores y
proveedores de servicios de comunicaciones cabe mencionar los siguientes:
202
•
•
•
•
•
Temas relacionados con la red:
• Estadísticas, cobertura actual, puntos de presencia, capacidades de banda ancha de la
red.
• Estructura de los costos, tanto de inversión como de ejecución.
• Ampliación de la red y planes de inversión.
• Tecnologías utilizadas y futuras tendencias/preferencias.
Asuntos financieros:
• Ingresos (medios y marginales) de diversos servicios.
• Expectativas de rendimientos financieros.
Cuestiones relativas a los mercados y los abonados:
• Niveles/gama de servicios, número y clases de clientes para cada tipo de servicio, etc.
• Comercialización y distribución.
• Estrategias de tarifas y precios.
Acceso público:
• Experiencia con el despliegue del teléfono o las instalaciones de acceso público a
Internet.
• Número, tipos y despliegue actual de las instalaciones de acceso público a las TIC.
Cuestiones de acceso y servicio universal:
• Experiencia con la introducción en zonas rurales y comunidades desatendidas.
• Métodos de los operadores y los proveedores de servicios de Internet para llegar a
personas y comunidades de bajos ingresos.
• Ideas estratégicas para el acceso y servicio universal, etc.
Se debería preguntar a los operadores y proveedores de servicios si tienen previsto atender a zonas y
grupos de población desatendidos en un futuro cercano y cuáles son las zonas o grupos que
necesitarán la intervención del gobierno. Esas conversaciones podrían mantenerse en privado
debido al carácter confidencial de los planes de expansión.
De igual modo, resulta muy útil incluir a los actores no relacionados con las TIC que posean
intereses comerciales en las zonas rurales (por ejemplo, proveedores agrícolas) o en el desarrollo
socioeconómico (por ejemplo, donantes y organismos de desarrollo, y organizaciones no
gubernamentales).
Los resultados del análisis general del sector de las TIC deberían resumirse en un Informe y
presentarse a la industria de las telecomunicaciones y otras partes interesadas pertinentes para su
validación y perfeccionamiento. Esas presentaciones también ofrecerán oportunidades de
determinar zonas de incertidumbre, de modo que se puedan señalar otras necesidades de
información, para después tenerlas en cuenta en el diseño del estudio de la demanda.
6.1.2
Gasto en comunicaciones por habitante y hogar
Los encargados de preparar el programa de ASU podrán elaborar un modelo teórico de la demanda
para las zonas desatendidas basándose en los datos recopilados durante el examen del sector de las
TIC, que posteriormente se podrá perfeccionar mediante un estudio de la demanda sobre el terreno.
En el modelo se utilizan los datos nacionales sobre el gasto en comunicaciones y se proyectan sobre
las zonas desatendidas. Primero se divide el ingreso total del país en comunicaciones por el
203
producto interno bruto (PIB), con lo que se obtiene el gasto porcentual en telecomunicaciones del
PIB. Ese dato se podrá ajustar con los siguientes datos adicionales, cuando estén disponibles:
•
Porcentaje del PIB correspondiente al ingreso de los hogares (normalmente, entre el 60% y
el 70% del PIB total).
•
Ingreso bajo o rural típico en comparación con el ingreso promedio.
•
Variación regional del ingreso.
•
Porcentaje del ingreso en telecomunicaciones correspondiente a las empresas como
usuarias (deberá restarse del ingreso total en telecomunicaciones para obtener una
aproximación más exacta del gasto de los hogares).
•
Datos sobre el gasto en telecomunicaciones de los hogares.
•
Número y tamaño de los hogares.
Con los datos sobre población u hogares y el ingreso en las distintas zonas desatendidas
identificadas, se podrá calcular el potencial total de generación de ingresos de cada zona
desatendida, de forma anual, del modo siguiente:
(ingreso per cápita) x (población) x (porcentaje del gasto en telecomunicaciones)
o
(ingreso por hogar) x (Nº de hogares) x (porcentaje del gasto
en telecomunicaciones)
En la mayoría de los países, se ha calculado que la demanda del servicio telefónico se sitúa entre el
2% y el 5% del PIB del país, utilizando el indicador de la UIT del ingreso por telecomunicaciones
como porcentaje del PIB, según se muestra en la Figura a continuación.
Figura - Ingresos totales por telecomunicaciones como % del PIB - 2007
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2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
Fuente: Conjunto de Herramientas de Reglamentación de las TIC de la UIT-infoDev – Módulo sobre acceso y
servicio universal, basado en los indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT.
En un reciente examen de varios estudios de la demanda de telecomunicaciones en países en
desarrollo se observó una gran variabilidad en los niveles de gasto por hogar, así como un aumento
importante en todo el mundo del porcentaje del ingreso familiar gastado en comunicaciones [1].
204
Las encuestas sobre el terreno en zonas rurales de África han indicado que los niveles de gasto por
hogar en algunos países son superiores al 5%, lo cual tiene sentido, considerando no sólo que los
ingresos rurales a menudo son inferiores al ingreso promedio, con lo cual el gasto representa un
porcentaje superior del ingreso, sino también que la vida en partes rurales y remotas del país supone
unos costos de oportunidad por concepto de viajes para comunicarse mucho mayores. Esto hace que
el argumento en favor de los servicios de telecomunicaciones sea especialmente atractivo. En un
gran estudio sobre la demanda encargado en 2005 por la Comisión de Comunicaciones de Nigeria
(NCC), las personas encuestadas respondieron que gastaban un promedio de 20,7 USD mensuales
en el teléfono móvil (los teléfonos fijos son prácticamente inexistentes fuera de las grandes
ciudades), lo que representa un 7% del ingreso mensual de los hogares. En el mundo desarrollado,
el gasto en teléfono es normalmente inferior al 2% del ingreso nacional bruto (INB) por habitante,
debido a que se combinan unos menores costos del teléfono con mayores ingresos.
Las personas desean y necesitan comunicarse y están dispuestas a pagar por ello,
independientemente de su situación económica. Hoy día se conocen bien los beneficios que
obtienen las personas de los gastos en comunicaciones en lo que respecta a la familia, la empresa y
los asuntos de emergencia, así como a los ahorros de tiempo y dinero (el costo de oportunidad) de
medios alternativos de comunicaciones, como la necesidad de viajar.
gu
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Porcentaje
En el estudio de la demanda de la NCC, más de una tercera parte de los encuestados (36%)
indicaron que viajaban a otra ciudad a llamar por teléfono (según se muestra en la Figura a
continuación). El 21% de los
Figura - Formas alternativas de comunicación
encuestados en realidad viajan para
Falta de teléfono
encontrarse en persona porque no
tienen acceso a un teléfono. Una
40
tercera parte de los encuestados
30
envía una carta o utiliza un
20
mensajero (o una combinación de
10
0
ambos –es decir, escriben una carta
y a continuación encargan a un
mensajero que la entregue) para
comunicarse. Aproximadamente el
8% no siguen ninguno de los
Fuente: Estudio de la demanda de la NCC de 2005
métodos indicados o bien
seleccionaron "Otros" (métodos de
comunicación) en la encuesta. Menos del 1% de los encuestados declararon que tenían sus propios
teléfonos móviles y viajaban a la zona de cobertura más próxima.
Los encuestados declararon que invertían, en promedio, una hora y 40 minutos de viaje para llamar
por teléfono y volver a su hogar. El costo promedio total de un viaje de ida y vuelta para llamar por
teléfono asciende a 2,84 USD. Este dato se ha calculado a partir de más de 5 000 entrevistas,
realizadas en seis regiones de Nigeria, y una muestra que abarcaba zonas urbanas, semiurbanas y
rurales (pero excluía las grandes ciudades).
Notas finales
[1]
Véase Telecoms demand: measures for improving affordability in developing countries – A
toolkit for action – Main report, Claire Milne, enero de 2006, Capítulo 2 sobre evaluación y
medición de la asequibilidad económica.
Documentos de referencia
Final report on expanded national demand study for universal access project – Part 1 – Household
survey, Nigerian Communications Commission, diciembre de 2005.
205
Final report on expanded national demand study for universal access project – Part 2 – Business and
institutions survey, Nigerian Communications Commission, diciembre de 2005.
6.1.3
Ingresos por llamadas entrantes
Cuando se estudia la demanda y los ingresos potenciales de zonas y comunidades desatendidas o
infraatendidas, es importante tener en cuenta la demanda de llamadas entrantes, importante fuente
de ingresos. Si se añaden los ingresos derivados de las llamadas que entran en las zonas rurales con
origen urbano (e internacional) a los ingresos que se obtienen de las conexiones del servicio básico
y las llamadas salientes, los ingresos potenciales totales de las zonas y comunidades desatendidas
podrían ser el doble de lo que estarían dispuestos a gastar y podrían gastar los propios posibles
usuarios.
En la siguiente Figura se muestran los resultados de un estudio de la demanda rural realizado en
2005 para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Mozambique. El estudio de
226 hogares rurales sin acceso al
Figura - Familiares en Maputo u otra ciudad
teléfono en tres distritos
importante fuera de la provincia
diferentes de la provincia de
Zambezia reveló que el 19% de
24%
los encuestados declararon que
tenían familiares cercanos
Sí
viviendo en el extranjero, a
No
menudo en Malawi, la República
Sudafricana. La Figura de la
76%
derecha muestra que el 24% de
Fuente: Estudio de la demanda de Mozambique ed2005
los encuestados señalaron que
tenían familiares cercanos
viviendo en Maputo u otra ciudad
importante fuera de Zambezia. A
partir de esos porcentajes se puede deducir el tráfico (entrante) de larga distancia internacional y
nacional que podría generarse proporcionando servicios a esas zonas rurales.
Además, el estudio reveló que el 92% de los encuestados recibirían llamadas entrantes si su aldea
contara con servicio telefónico. En promedio, los encuestados esperaban recibir tres llamadas
entrantes semanales. Cuando se les preguntó cuántas llamadas semanales harían desde un teléfono
público si existieran teléfonos instalados en su aldea, los encuestados respondieron que en promedio
harían cuatro llamadas.
De igual modo, en el estudio de 2005 encargado por la Comisión de Comunicaciones de Nigeria
(NCC), el 39% de los encuestados
Figura - Familiares viviendo en el extranjero - en %
declararon que tenían familiares viviendo
en el extranjero, según se muestra en la
Figura de la izquierda. Este mercado de
llamadas entrantes (hacia las zonas
39,0
rurales) puede generar ingresos para las
Sí
empresas portadoras ya sea en forma de
No
tasas de terminación o de ingresos de los
60,8
clientes urbanos. En muchos países,
quienes llaman desde zonas urbanas
Fuente: Estudio de la demanda de la NCC
suelen hacerlo más a menudo y pueden
permitirse realizar más llamadas y más
largas que sus familiares y amigos de las
206
zonas rurales.
En América Latina, los datos de Chile demuestran que más del 60% de los ingresos de los
operadores de telecomunicaciones rurales provienen de las tasas de terminación de llamadas.
Resulta sorprendente que los teléfonos de pago rurales de Chile registren un número tan elevado de
llamadas entrantes, porque normalmente, los teléfonos de pago autónomos no se han instalado para
que reciban llamadas entrantes tan fácilmente como un locutorio telefónico que está asistido por un
operador [1]. Para que los teléfonos de pago resulten eficaces para las llamadas entrantes, es
necesario que alguien que viva cerca de ese teléfono esté dispuesto a recibir llamadas entrantes y
transmitir mensajes a la parte llamada, o que esté dispuesto a fijar citas entre las partes llamante y
llamada.
El programa Village Phone (Teléfono de aldea) de Grameen en Bangladesh, examinado en detalle
en la Sección 3.3.1, es otro ejemplo del importante volumen de ingresos que se puede llegar a
obtener de las llamadas entrantes. Se trata de un caso bien documentado que ilustra cómo se puede
ampliar el servicio telefónico para abarcar a las poblaciones rurales de bajos ingresos. El promedio
de uso de los teléfonos de aldea asciende a cerca de 1 600 minutos mensuales, de los cuales
aproximadamente 1 000 minutos son de llamadas entrantes [2].
En conclusión, cuando se estima la demanda, es preciso incluir los ingresos por llamadas entrantes,
ya sea mediante datos obtenidos a partir de un estudio de la demanda o de supuestos razonables
basados en datos provenientes de mercados comparables.
Notas finales
[1]
Björn Wellenius, Closing the Gap in Access to Rural Communications – Chile 1995-2002,
World Bank Discussion Paper No. 430, febrero de 2002. Pág. 12
[2]
Sitio web de Grameen (http://www.grameen-info.org/grameen/gtelecom/index.html)
6.1.4
Demanda de servicios de Internet
En los países en desarrollo que incluyen el acceso a Internet como parte de su política de acceso y
servicio universal (ASU), el objetivo que normalmente se persigue no es que los hogares
individuales tengan acceso a Internet, sino que sea el público en general quien lo tenga. Por lo tanto,
resulta necesario prever ese uso público por conducto de los cibercafés y telecentros, así como una
cierta demanda privada de los servicios de Internet. En esta sección se examinan los métodos de
previsión de la demanda de Internet.
Se debería realizar una estimación del ingreso potencial total que contemplara tanto la demanda del
público en los telecentros como la demanda privada de los hogares, las empresas y las instituciones.
En ese cálculo se debería tener en cuenta la demanda privada a fin de evaluar la factibilidad y
viabilidad de la ampliación de la infraestructura y el servicio de Internet a una zona escogida.
Además, la demanda se puede desglosar para los distintos servicios relacionados con Internet (desde
el correo electrónico a través de la red hasta los servicios de telefonía por Internet, de cibercomercio
o cibergobierno) así como en varios modelos de precios (basados en el tiempo, basados en el caudal
de datos, tarifa plana y precios agregados).
Obviamente, la demanda posee dos dimensiones – la de aquellos que desean utilizar los servicios de
Internet, y la de quienes pueden permitirse utilizarlos; es decir, muchos jóvenes quieren tener
acceso a Internet pero no pueden permitírselo. El primer paso para evaluar la demanda potencial de
Internet en zonas desatendidas consiste en entrevistar a los proveedores de servicios Internet y
cibercafés existentes en el país, y en recoger otros datos fundamentales sobre aspectos como los
siguientes:
•
Penetración de abonados de Internet (empresas/hogares).
207
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Penetración de usuarios de Internet.
Sociodemografía de los usuarios de Internet.
Penetración del ordenador (de ser posible, desglosado por zonas urbanas y rurales, y por
empresas y hogares).
Número de empresas e instituciones (por región, dependencias administrativas).
Ingreso medio por usuario (ARPU, average revenue per user) típico de los usuarios finales
de ingresos medios o bajos.
ARPU típico de los usuarios comerciales.
ARPU típico de instituciones específicas (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales,
oficinas de gobiernos locales, escuelas, centros de salud, etc.).
Las respectivas velocidades de transmisión de datos típicas para diferentes tipos de
usuarios.
Datos sobre números, utilización, ingresos y servicios más demandados de los cibercafés.
A partir de los anteriores datos se puede calcular la demanda de Internet en las zonas rurales y
desatendidas y aprovechar esa información para elaborar un modelo de la demanda. Sin embargo,
en su elaboración tal vez sea necesario tener en cuenta ciertas premisas, necesariamente
conservadoras, que probablemente variarán de un país a otro. Algunas de las premisas ilustrativas e
hipotéticas que se podrían establecer a partir de los datos obtenidos son las siguientes:
•
Si la tasa de penetración de usuarios de Internet es del 20% (en todo el país), una hipótesis
razonable podría ser que la demanda en zonas desatendidas inicialmente es del 10% de la
población.
•
Si los usuarios de telecomunicaciones gastan en promedio 10 USD mensuales en
comunicaciones, una hipótesis podría ser que los usuarios de las zonas desatendidas podrían
gastar 5 USD al mes por este concepto.
•
Si el 30% de las empresas de todo el país poseen ordenadores, una hipótesis de partida
podría ser que el 15% de las empresas de las zonas desatendidas disponen de ordenador.
Esos supuestos se pueden comprobar mediante el estudio de la demanda sobre el terreno, en el cual
se entrevista a los usuarios reales y potenciales. Teniendo en cuenta que el estudio de la demanda
estuvo precedido de un examen del sector, el estudio de la demanda sobre el terreno se centrará en
indicadores que realmente son necesarios para elaborar el modelo de la demanda y evaluar la
viabilidad del programa de ASU, y servirá de apoyo para desarrollar un programa eficaz de acceso
universal.
Gracias al estudio de la demanda es posible realizar una estimación del número de usuarios
potenciales de Internet a corto y medio plazo en los distintos distritos, así como la estimación
resultante de los posibles ingresos y subvenciones para que los proveedores de servicios de Internet
implanten sistemas de acceso inalámbrico. En muchos países en desarrollo el grado de confianza en
Internet será menor que para la telefonía, puesto que los datos en este mercado emergente son más
transitorios y menos fiables.
Las empresas e instituciones, primeras usuarias de Internet
En la mayoría de los países en desarrollo, los organismos gubernamentales locales, las instituciones
de infraestructura social y de salud, las escuelas, las organizaciones no gubernamentales y las
empresas constituyen la principal demanda de los servicios de Internet. Se pueden considerar
intermediarios: mientras que la gran mayoría de esas instituciones se ubican en centros de distrito
y/u otras pequeñas ciudades, los beneficios dimanantes de su acceso a Internet pueden llegar a las
208
aldeas. Muchos de sus clientes son habitantes de aldeas que también pueden visitar sus oficinas con
frecuencia. Existe asimismo una creciente demanda pública de Internet a través de los cibercafés.
En conjunto, se debe determinar cuál es la posible comunidad de usuarios y demanda de servicios
de Internet de un modo más consultivo que el utilizado para la telefonía. En la mayoría de los países
en desarrollo esos servicios están menos avanzados que en el mundo desarrollado y tienen
aplicaciones y usos más variados que la telefonía. Para calcular la demanda de Internet,
normalmente no basta con determinar el número de empresas o dependencias administrativas, se
debe tener en cuenta cómo estimular las asociaciones entre los organismos de desarrollo,
administrativos y privados para crear una demanda de TIC que sea sostenible y ampliable.
6.1.5
Estudios de la demanda sobre el terreno
Es importante contar con un estudio de la demanda realizado sobre el terreno (a menudo
entrevistando a usuarios finales rurales) para elaborar un programa de acceso y servicio universal
(ASU), por los siguientes motivos:
•
Si bien es importante el modelado mediante una investigación teórica de los datos y la
realización de entrevistas en el sector, podrían existir lagunas en los datos que sería
necesario cubrir con un estudio de la demanda sobre el terreno.
•
Los supuestos fundamentales de un modelo se pueden validar o perfeccionar por medio de
un estudio de la demanda sobre el terreno, para el cual se utiliza un enfoque de lo particular
a lo general al realizar las entrevistas a los usuarios finales y que sirve de complemento
para los modelos que utilizan un enfoque de lo general a lo particular.
•
El estudio de la demanda hace que el programa de ASU gane credibilidad para el sector y
otras partes interesadas y representa una investigación exhaustiva y no un enfoque de
modelado teórico.
•
Es posible ensayar rápidamente los elementos de un posible programa de ASU, por ejemplo
obteniendo respuesta a las siguientes preguntas:
• ¿Cuáles son los niveles de servicio adecuados y los elementos de servicio necesarios?
• ¿Cuáles son los mejores modelos de acceso público en el contexto del país?
Una ventaja paralela de los estudios de la demanda sobre el terreno es que pueden servir para
educar a los posibles futuros usuarios acerca de los servicios TIC y sus aplicaciones y beneficios.
Los estudios de la demanda sobre el terreno varían desde los estudios sobre el terreno,
experimentales, hasta los estudios de la demanda básica representativos en plena escala, y tienen
diversos grados de profundidad y exactitud. Los estudios de la demanda pueden proporcionar
información sobre lo siguiente:
•
Necesidades de comunicación de varias clases.
•
Demanda privada, asequibilidad económica y disposición de los usuarios a pagar por el
teléfono, Internet y otros servicios TIC.
•
El número, las preferencias de ubicación y el modo de los puntos de acceso público.
•
Tecnología y preferencias de servicios (por ejemplo, móvil o fijo, velocidades de Internet
requeridas, necesidades de banda ancha).
•
Conocimiento y demanda de distintos servicios TIC con valor añadido y no vocales.
Decisión sobre el alcance del estudio sobre el terreno
Diversos factores – por ejemplo, tamaño del país, escala prevista del programa de ASU y si se ha
planificado o no la realización de un proyecto experimental – influirán en el alcance del estudio de
209
la demanda. Asimismo, el alcance del estudio de la demanda dependerá de los datos ya disponibles
y de la fiabilidad de éstos. Los estudios de la demanda exigen tiempo y dinero y, por lo tanto, es
importante determinar su magnitud adecuada. A continuación figuran algunas preguntas
fundamentales que conviene responder para determinar el alcance y la magnitud de un estudio sobre
el terreno:
•
¿Existe la voluntad política o la necesidad de incluir en el programa a ciertas regiones o
poblaciones? Por ejemplo, en algunos países existen marcadas diferencias regionales o
étnicas que exigen realizar estudios sobre el terreno más integradores que en otros países.
•
¿Cuál es la fiabilidad de los datos disponibles? Por ejemplo, si se cuenta con datos e
investigaciones de buena calidad sobre los ingresos de los hogares, la población y el uso de
las TIC, el estudio sobre el terreno podrá ser menos exhaustivo y concentrarse más en
cuestiones concretas de ASU.
•
¿Qué postulados asumen el sector y los formuladores de políticas acerca de la demanda e
importancia del ASU? Por ejemplo, en algunos países tal vez todavía siga prevaleciendo la
impresión de que las comunicaciones no son tan importantes como otras iniciativas de
desarrollo. El acceso al teléfono o Internet puede considerarse un lujo en zonas
desatendidas, donde no existen servicios para atender necesidades fundamentales como la
alimentación, el agua y las carreteras. En tales casos, un estudio de la demanda más amplio
puede ser una herramienta educativa que dé credibilidad y ayude a modificar los puntos de
vista entre las partes interesadas.
•
¿Cómo encajan las partes interesadas (el sector) en ciertas hipótesis del modelo de la
demanda? Por ejemplo, si existe una mayor incertidumbre con los indicadores y las
hipótesis de la demanda, se impone realizar un estudio de la demanda sobre el terreno para
dar solidez al modelo.
•
¿Se ha planificado un proyecto experimental? Por ejemplo, un proyecto experimental puede
ofrecer datos fidedignos sobre la demanda, la accesibilidad económica, los ingresos y la
sostenibilidad. En caso de que se planifique un proyecto experimental, el estudio de la
demanda podrá centrarse primordialmente en la región o zona planificada del proyecto.
Elementos y proceso [1]
Se puede diseñar un estudio de la demanda para la telefonía o las TIC no vocales, o para ambas.
Generalmente, un experto en demanda diseña la encuesta con la asistencia y la colaboración activa
de una institución de investigación local (por ejemplo, un departamento o instituto universitario de
investigación social) o una empresa de investigación de mercados. En el diagrama que figura a
continuación se muestran las distintas etapas de un estudio sobre el terreno, que idealmente está
basado en un estudio teórico previo.
Objetivos
Servicios
Regiones y grupos
Resultados
Distritos y
comunidades
representativos
Tamaño de la
muestra
Instrumentos
de la encuesta
Metodología
Capacitación
del equipo
Resumen de los datos
Encuesta experimental
Análisis y conclusión
Encuesta
completa
Difusión
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)
En la Nota Práctica Estudio de la demanda en zonas rurales de Mozambique se puede consultar el
esbozo de un diseño del estudio de la demanda.
210
Primera etapa: Objetivos del estudio
En los objetivos del estudio se expone el propósito del estudio, se describen los servicios objeto de
la investigación, se determina la región o regiones en las que se va a llevar a cabo el estudio de la
demanda y se identifican los grupos a los que se va a entrevistar.
Los estudios de la demanda de ASU que se centran en servicios de telecomunicaciones e Internet en
zonas que carecen actualmente de servicios tienen los siguientes objetivos:
•
Determinar y evaluar la demanda potencial de los servicios vocales y de Internet.
•
Determinar la capacidad de los usuarios para pagar por los servicios de comunicaciones,
inclusive de clientes prioritarios como las empresas e instituciones.
•
Estudiar las necesidades y preferencias de los usuarios en relación con el servicio a los
particulares y las empresas, los teléfonos públicos, el acceso público a Internet, los
servicios de valor añadido y las velocidades de Internet requeridas.
•
Analizar y confirmar metas adecuadas de ASU para niveles de servicio deseados, lo que
podría incluir los viajes hasta los teléfonos públicos, el número y los tipos de teléfonos
públicos y el acceso público a Internet.
Segunda etapa: Selección de distritos y comunidades representativos
Si se seleccionan cuidadosamente para el estudio provincias, distritos y comunidades
representativos, se podrá utilizar una muestra más pequeña. Aunque sería deseable contar con
estudios sobre el terreno que fueran estadísticamente representativos, éstos resultan onerosos y
laboriosos, y en la mayoría de los casos puede que no se necesite su nivel de exactitud para diseñar
un programa de ASU.
Basándose en un estudio teórico previo, los siguientes criterios y preguntas se podrán utilizar como
guía para seleccionar una muestra representativa a partir de la cual los resultados se puedan
extrapolar a nivel nacional:
•
¿Abarca la muestra todas las regiones o distritos típicos o fundamentales?
•
¿La muestra es representativa de los géneros y grupos de edad?
•
¿Abarca la muestra tamaños típicos de aldeas o ciudades?
•
¿Abarca la muestra tanto las zonas con servicios telefónicos y TIC como las zonas sin esos
servicios?
•
¿Se contemplan en la muestra las distintas situaciones económicas (por ejemplo, desde las
zonas pobres a las más opulentas)?
•
¿Abarca la muestra distintas densidades de población y territorios (por ejemplo, zonas
distantes y escasamente pobladas, más densamente pobladas, de montaña o planicie, etc.)?
Tercera etapa: Instrumentos y cuestionarios de la encuesta
Existen diversas consideraciones generales que conviene tener en cuenta a la hora de elaborar los
cuestionarios, entre las que cabe señalar las siguientes:
•
Duración de la entrevista – los encuestados pueden impacientarse o aburrirse si el
cuestionario es demasiado largo, con lo que las respuestas serán de mala calidad. De ser
posible, convendría limitar los cuestionarios a 30 minutos.
•
¿Cuestionarios autodirigidos o dirigidos por el entrevistador? – los segundos resultarán más
apropiados en las zonas desatendidas, a menudo rurales, donde el analfabetismo podría
resultar un problema. Los cuestionarios dirigidos por el entrevistador permiten un mayor
211
•
control, coherencia (puesto que se pueden explicar las preguntas que no se entiendan) y
tasas de compleción más altas.
¿Preguntas abiertas o cerradas? – esto dependerá del objetivo del estudio; las preguntas
abiertas exigen un análisis y un proceso de clasificación más complejos, y deberían
emplearse con moderación. Por otro lado, las preguntas cerradas tienden a confirmar
expectativas preconcebidas. Las preguntas de elección múltiple suponen un compromiso
eficaz entre las preguntas abiertas y las cerradas, e idealmente se ensayan o perfeccionan
realizando encuestas experimentales iniciales a ciertos grupos seleccionados y con
preguntas más abiertas.
Entre los mecanismos típicos de estudio de la demanda de ASU cabe señalar los cuestionarios para
particulares, empresarios, dirigentes comunitarios e informantes, y podrían efectuarse encuestas
separadas para telefonía y para Internet. También resulta útil como ayuda para el posterior análisis
de los resultados de la encuesta elaborar una lista de verificación rápida de la evaluación de la
comunidad.
Entre las distintas metodologías y mecanismos de encuesta de los estudios sobre el terreno se
incluye una combinación de los siguientes:
•
Debates de grupos temáticos. Dependiendo del objetivo, se podrán realizar diversas
entrevistas abiertas con el propósito de generar un debate acerca de algunas hipótesis
fundamentales de la encuesta y la política o programa previstos de ASU. Los grupos
temáticos pueden servir para perfeccionar el diseño del cuestionario y adaptar las preguntas
de elección múltiple. Debería prestarse una atención especial a las diferencias en las
características socioeconómicas de los participantes, así como al acceso y utilización reales
de los servicios de telecomunicaciones y de Internet. Entre los ejemplos de temas que se
podrían debatir figuran los siguientes:
• La ubicación de los teléfonos públicos y/o telecentros.
• La distancia que las personas están dispuestas a recorrer.
• El principal uso del teléfono y/o de Internet.
• La cantidad de dinero que las personas estarían dispuestas a pagar.
•
Informantes clave. Se podría entrevistar a unos cuantos informantes clave (idealmente en
cada distrito abarcado por la encuesta) seleccionados basándose en el conocimiento general
que tienen de la zona y del uso de las TIC en la comunidad. Éstos podrían proporcionar una
considerable información cualitativa sobre la zona, economía, vida local en la aldea, etc.
Entre los informantes clave se podría incluir a funcionarios de la administración del distrito,
representantes de centros de salud, escuelas, líderes de la comunidad, empresarios,
operadores de teléfonos, organizaciones no gubernamentales, jefes de asociaciones
agrícolas, sucursales bancarias locales, etc.
•
Encuesta a los hogares y pequeñas empresas. Como base del estudio de la demanda sobre el
terreno figura una muestra aleatoria estratificada de un número significativo de hogares y
pequeñas empresas de cada comunidad. Normalmente se utiliza un cuestionario dirigido
por el entrevistador con preguntas abiertas y cerradas, con el fin de solicitar respuestas de
los cabezas de familia, ya sean hombres o mujeres.
•
Evaluación rápida de la comunidad. Con esta evaluación se realiza un perfil de la
comunidad objeto de la encuesta y se detallan el número y el tipo de las principales
instituciones de infraestructura administrativa, social o pública, empresas, hogares, mercado
o mercados, y otros centros esenciales de reunión social, facilidades de transporte, etc. que
generan demanda o emplazamientos para el acceso público.
212
Grupos de control
Es necesario realizar otra distinción entre los usuarios existentes en zonas donde las personas tienen
acceso a las telecomunicaciones o a Internet, y los usuarios potenciales que carecen de tal acceso.
Normalmente, es necesario que los estudios de la demanda abarquen al menos un grupo de control
proveniente de zonas con acceso al teléfono u otros servicios TIC. De esta forma, con el estudio se
puede calcular la demanda existente, el uso y la disposición a pagar reales.
Reseña de los elementos fundamentales de los distintos cuestionarios
El cuestionario típico comprende, como mínimo, las siguientes esferas:
Información esencial sobre la aldea
Demografía de los encuestados
Temas relativos a la demanda
Repercusión socioeconómica (en
caso necesario)
•
Otra infraestructura (¿de qué conexión dispone la aldea, o cuán distante se
encuentra?)
•
Estructura empresarial (minoristas, comercio agrícola, ganado, mercados,
etc.)
•
Actividad económica dominante
•
Cultivos agrícolas principales
•
Instituciones existentes en aldeas (escuelas, doctor, etc.)
•
Ingreso promedio de los hogares
•
Edad
•
Situación familiar
•
Ocupación
•
Educación
•
Idioma
•
Ingresos
•
Disponibilidad actual del teléfono
•
Uso del teléfono (frecuencia, finalidad, duración, gasto, etc.)
•
Satisfacción y calidad de los servicios existentes
•
Servicios deseados (incluido interés en buzones de correo vocal)
•
Opiniones sobre los precios, la accesibilidad económica y la disposición a
pagar
•
Posibilidad de llamadas entrantes
•
Costos incurridos por no tener acceso al teléfono (por ejemplo, viajes)
•
Alternativas actuales de comunicaciones: servicios postales,
radiocomunicaciones de alta frecuencia, etc.
•
Pautas actuales de comunicación
•
Medios alternativos de comunicación en ausencia de teléfono o Internet
•
Costo de los medios alternativos de comunicación
•
Efectos percibidos en las actividades empresariales y personales
•
Ahorros en costos de viaje gracias al uso del teléfono o a servicios de
información
•
Otros ahorros o beneficios y su valoración
Como documentos de referencia se ofrecen ejemplos de distintos tipos de cuestionarios utilizados
en estudios de la demanda en zonas rurales de Mozambique.
Cuarta etapa: Capacitación y encuesta experimental
La capacitación real del equipo de investigación contribuye a que éste comprenda más
profundamente los objetivos de la encuesta en el terreno. El papel que desempeñan los
investigadores en el proceso de encuesta ha demostrado ser particularmente útil. Es recomendable
213
realizar un estudio experimental inicial como ensayo para el equipo de la encuesta y perfeccionar
así la metodología y los instrumentos de encuesta antes de comenzar la investigación principal.
Quinta etapa: Análisis de las conclusiones de los estudios de la demanda
Los resultados del estudio de la demanda sobre el terreno servirán de base para diseñar el programa
de ASU y perfeccionarlo. Los estudios de la demanda también contribuirán a ajustar estimaciones
previas del costo, de los ingresos y de la viabilidad comercial, así como la subvención que
probablemente se necesite para cada zona o proyecto. Generalmente, los resultados de los estudios
de la demanda indican lo siguiente:
•
La accesibilidad actual a las redes y los servicios de telecomunicaciones y TIC, tanto en lo
que respecta a su costo como a la distancia del viaje que deben realizar los usuarios finales
para utilizarlos.
•
Las posibilidades de penetración del servicio privado de telefonía e Internet (fijo o
inalámbrico) entre empresarios, escuelas, clínicas, oficinas gubernamentales, hogares, etc.
•
La tecnología solicitada (por ejemplo, fija o móvil, de alta velocidad hasta 256 kbit/s o de
conexión de banda ancha a Internet).
•
La determinación del número óptimo de teléfonos públicos o telecentros por comunidad o
vecindario, así como el tamaño de la población a la que se ofrecerá cada teléfono público o
telecentro, su mejor ubicación, la preferencia en la modalidad de las instalaciones de acceso
público (con o sin personal, pago con monedas, pago con tarjeta, etc.).
•
El interés en Internet y las posibilidades de acceso público a los servicios de los telecentros.
•
La demanda privada de Internet.
•
El interés en la mensajería vocal, servicio de mensajes cortos (texto), servicios de
información, correo electrónico, fax, etc.
•
La disposición de las escuelas, instituciones y empresas hacia Internet o la participación en
programas de TIC.
•
Los posibles acuerdos de colaboración que se podrían establecer para estimular una
demanda de Internet y servicios TIC que fuera sostenible y ampliable.
Cautela acerca de los datos sobre el ingreso de los hogares
Si bien los estudios sobre el terreno son en muchos aspectos infinitamente más valiosos que los
simples modelos teóricos, aún quedan algunos problemas por resolver. Por ejemplo, conseguir datos
sobre los ingresos de los hogares por medio de cuestionarios resulta particularmente complicado,
especialmente en los países en desarrollo. A continuación se describen los principales problemas
para calcular la cuantía de los ingresos:
•
Generalmente las personas son reacias a revelar su nivel de ingresos y puede que digan que
éstos son inferiores a la realidad.
•
Especialmente en las zonas rurales, existe un mayor número de personas cuyos ingresos
varían de un mes a otro. Puede que algunas personas no sepan, o no sean capaces de
predecir, cuáles son o serán realmente los ingresos mensuales de su hogar (por ejemplo, los
tenderos, los empleados por cuenta propia y especialmente los agricultores o trabajadores
agrícolas cuyos ingresos son estacionales) y aunque haya quienes sepan sus ingresos
estacionales, puede que no sean capaces de calcular cuál es el ingreso promedio mensual de
su hogar.
•
A menudo los ingresos de las personas provienen de numerosas fuentes, por ejemplo, de su
tienda, la cría y venta de ganado como ingreso suplementario, trabajos ocasionales, etc. Una
vez más, en muchos casos las personas no saben cuál es su ingreso promedio a lo largo del
214
•
•
•
año procedente de las distintas fuentes, y no son capaces de determinar cuál es el ingreso
mensual del hogar.
Las fuentes de ingresos que no son en efectivo contribuyen al patrimonio de los hogares, y
como ejemplos de ello cabe citar el trueque, el comercio y la agricultura de subsistencia.
Puede que varios miembros del hogar contribuyan a los ingresos por medio de diversas
actividades y empleos (por ejemplo, tal vez el abuelo se ocupe de los animales, el padre
tenga una tienda, la madre cosa, el primogénito trabaje a tiempo parcial en un garaje y dé a
sus padres parte del dinero que gane).
En algunos países un considerable número de personas obtienen ingresos en el mercado gris
o negro [2] y vacilarán antes de informar de ello.
La evaluación de la demanda relativa a los servicios de Internet es en muchos casos incluso más
problemática, puesto que las aplicaciones y los servicios de Internet son numerosos; en la Sección
6.1.4 se hace una presentación de ellos.
Por consiguiente, en general los resultados de los estudios teóricos o de la demanda no dejan de ser
más que aproximaciones de la demanda real, pero es probable que constituyan la mejor fuente de
información disponible.
Resulta muy útil dar a conocer las conclusiones de la demanda sobre el terreno al sector y otras
partes interesadas y ponerlas a disposición del público, por ejemplo, publicándolas en la página web
de los organismos reguladores. El resultado del estudio se podrá utilizar específicamente para la
siguiente etapa de desarrollo del programa de ASU, a saber, modelado de costos, viabilidad y
análisis de las subvenciones, según se describe en la Sección 6.2.
Notas finales
[1]
Las secciones que figuran a continuación son una versión ampliada, adaptada y actualizada
del Capítulo 5 de A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev
2003.
[2]
El mercado gris es aquel en el que se comercia con productos legales a través de canales de
distribución extraoficiales, desautorizados y alternativos. El término mercado negro hace
referencia a bienes y servicios que son ilegales en sí mismos y/o se distribuyen a través de
canales ilegales.
Notas prácticas
Estudio de la demanda en zonas rurales de Mozambique.
Documentos de referencia
Cuestionario a empresas e instituciones – Zona rural
Cuestionario a hogares – Zona rural
Cuestionario a informantes clave – Zona rural
Evaluación rápida – Zona rural
Cuestionario a empresas e instituciones – Centro de distrito
Cuestionario a hogares – Centro de distrito
Cuestionario a informantes clave – Centro de distrito
Evaluación rápida – Centro de distrito
Cuestionario al grupo de control
215
6.2
Modelado de costos, viabilidad y análisis de las subvenciones
Después de haber realizado el análisis del sector de las TIC y la evaluación de la demanda, es
necesario abordar la cuestión de los costos a fin de desarrollar el programa de acceso y servicio
universal (ASU):
•
Cuál será el costo del programa de ASU y cuánto costarán los proyectos individuales.
•
Cuáles son la viabilidad y la sostenibilidad comerciales del programa y los proyectos de
ASU.
•
Cuál es el déficit financiero estimado entre el costo y los ingresos por la prestación de
servicios ASU y, por lo tanto, cuál es la cuantía de la subvención necesaria para financiar el
acceso y servicio universal.
La siguiente metodología sobre el modelado de costos y el análisis de la viabilidad y las
subvenciones está concebida para servir de apoyo al desarrollo del programa de ASU en el contexto
de un fondo de acceso y servicio universal que utilice mecanismos competitivos para asignar las
subvenciones.
A continuación se describe el proceso habitual para asignar de forma competitiva subvenciones del
fondo con destino a los proyectos de servicios ASU:
•
se determina la subvención que necesita un operador o servicio para construir el nivel
estipulado de infraestructura y prestar servicio ASU a la zona, el grupo demográfico o el
proyecto que se hayan seleccionado, empleando la tecnología actual menos onerosa que
cumpla los requisitos de calidad y nivel de servicio; a continuación,
•
se presenta a licitación la zona especificada a la que se va a prestar servicio ASU y se
acepta la menor oferta relativa que satisfaga los requisitos publicados de precalificación
técnica, empresarial y operacional, siempre y cuando la subvención requerida sea menor o
igual que la subvención máxima establecida.
La metodología para calcular las cuantías de la subvención que se va a ofrecer está concebida de
modo que con esa subvención se logren efectuar inversiones en el sector comercial y operaciones
que sean sostenibles.
El establecimiento de topes para las subvenciones tiene como objetivo imponer unos límites
realistas. Ni es necesario determinar unos costos exactos ni se exige que el regulador realice un
estudio técnico detallado. En la Sección 6.2.1 se describe un ejemplo ilustrativo de la metodología
utilizada para calcular la subvención máxima para un proyecto de telefonía de acceso público, y en
la Sección 6.2.2, para un proyecto de Internet de acceso público.
Esta metodología se escoge, entre otros motivos, porque el regulador posee menos información que
los operadores de telecomunicaciones y los proveedores de servicio acerca de los costos de la
prestación de servicios ASU. Los operadores y proveedores de servicios consideran que
proporcionar acceso y servicio universal les puede reportar beneficios financieros y no de otra
índole. Los siguientes son algunos de los beneficios que pueden obtener los proveedores de acceso
y servicio universal:
•
Mayor renombre de la marca.
•
Buenas relaciones públicas.
•
Ingresos privados adicionales.
•
Más tráfico, debido a una red nacional más extensa, etc.
Con el establecimiento de una subvención máxima, la competencia entre los operadores y los
proveedores de servicio garantiza que no se inflen los costos y que los operadores incluyan entre sus
216
consideraciones para solicitar la subvención los beneficios tangibles y no tangibles que obtienen al
ser proveedores de ASU.
6.2.1
Estimación de ingresos y costos para telefonía de acceso público
Es posible calcular, para cada región o proyecto de acceso universal (AU), los ingresos y costos
previstos en la prestación de servicios de comunicaciones y someterlos a una prueba de viabilidad.
Con esta prueba se determinará si es necesario conceder una subvención en primer lugar para llevar
a cabo un determinado proyecto y, si es así, se calculará la posible subvención máxima que se
tendría que conceder una única vez a un operador o proveedor de servicio para que preste el
servicio de forma comercialmente sostenible.
Ingresos del operador
En el cálculo de los ingresos del operador se tienen en cuenta normalmente las siguientes variables:
•
Población regional/rural (p).
•
Ingreso per cápita en la región/zona rural (i), calculado como:
•
el promedio de los deciles inferiores de la distribución del ingreso nacional –
correspondiente a la proporción de la población que habita en el medio rural (se supone
que los ingresos de la población rural son generalmente inferiores a los de la población
urbana), o
•
un promedio del PIB (por ejemplo, ingresos de los hogares a partir de los estudios del
PNUD) de la región (por ejemplo, distrito, provincia).
•
Un factor de gasto (g), que representa el porcentaje del ingreso gastado en
telecomunicaciones. Este factor puede ser el promedio nacional, o una estimación regional
(por ejemplo, distrito, provincia) más conservadora, o calcularse a partir de los resultados
de estudios de la demanda, en caso de existir.
De este modo, los ingresos del operador (I) se pueden calcular como sigue:
I=pxixg
(Ingresos del operador = población x ingreso per cápita en zonas rurales x factor de gasto)
Las conclusiones de los estudios de demanda pueden resultar útiles para afinar los datos sobre (i) el
ingreso de las personas de zonas rurales, y (g) el factor de gasto en telecomunicaciones.
Si bien los teléfonos de acceso público instalados no serán necesariamente capaces de captar toda la
demanda potencial, es probable que si el posible proveedor de servicio emplea tecnología
inalámbrica también capte cierta demanda privada, inclusive de empresas e instituciones, y obtenga
ingresos de clientes de zonas urbanas que viajen a esas zonas rurales.
Costos
El capital y los costos de la prestación del servicio relacionados con los gastos de explotación
pueden calcularse para la tecnología predominante (generalmente inalámbrica) utilizada por los
operadores y proveedores de servicio existentes en el mercado. Se supone que los operadores
existentes se interesarán en ampliar sus actividades a las zonas desatendidas a las que apunta la
política de ASU. La utilización de la tecnología predominante representará el coste límite, dado que
las tecnologías alternativas más económicas y nuevas, seleccionadas ya sea por los principales
operadores o por los nuevos operadores, normalmente deberían ser menos onerosas, ya que si no se
desecharían como soluciones competitivas.
217
Cálculo de la subvención máxima
La subvención máxima puede calcularse de alguna de las siguientes dos maneras:
1)
establecer un flujo de efectivo de 10 años para cada proyecto y zona en el que se reflejen
los ingresos (con un ajuste que contemple el crecimiento durante el periodo del flujo de
efectivo), el capital y los costos de explotación, y calcular el valor actualizado neto
utilizando el costo de capital asumido por el operador como la tasa de descuento. Si el valor
actualizado neto es negativo, ese monto representará la subvención máxima que necesita el
operador para prestar el servicio. Si es positivo, esto indica que no se necesita ninguna
subvención, aunque será necesario estudiar otros supuestos de ingresos y costos para
determinar la fiabilidad del cálculo; o
2)
realizar un cálculo básico de referencia suponiendo un periodo normal para el reembolso
del costo de capital, a partir de los ingresos, de tal vez tres años, periodo de tiempo
considerado habitualmente para las inversiones privadas en telecomunicaciones. Si los
ingresos previstos son superiores al 33% de los costos de capital (lo cual implica que se
logrará el reembolso en menos de tres años), el proyecto es viable. Si éstos son menores del
33% del costo de capital, la viabilidad del proyecto es negativa. Este cálculo servirá para
indicar si los ingresos no consiguen, y por cuánto, ofrecer al operador una tasa de
rendimiento aceptable.
Independientemente del método utilizado, se deben examinar ambos modelos y sus hipótesis con
los operadores y proveedores de servicios.
Con cualquiera de las anteriores metodologías se debería obtener de forma fiable una estimación de
la subvención máxima requerida por los siguientes motivos:
•
La hipótesis de que los puntos de servicio público serán el principal instrumento para
asegurar los posibles ingresos es conservadora. En caso de que un operador también sea
capaz de utilizar la misma infraestructura para prestar servicios privados (por ejemplo,
servicios móviles a personas que posean un teléfono móvil), se tendría la posibilidad de
obtener mayores ingresos por medio de algunos clientes privados. En ese caso, los ingresos
reales serían mayores que los calculados con esta metodología.
•
Los ingresos se basan sólo en la accesibilidad económica local (rural). Por ejemplo, si los
ingresos por llamadas entrantes son importantes, y se alientan mediante un buen acuerdo de
interconexión (como la interconexión asimétrica) y la compartición de los beneficios con
un operador de teléfonos de aldea, es posible que los ingresos de los operadores puedan
aumentar de forma significativa gracias a las llamadas entrantes provenientes de las zonas
urbanas.
6.2.2
Estimación de ingresos y costos para Internet de acceso público
En muchos países en desarrollo existe poca información en relación con el costo y la demanda de
servicios Internet semiurbanos y rurales. Aunque los estudios de la demanda sobre el terreno son
normalmente muy útiles, y en algunos países proporcionan realmente los primeros datos de las
zonas rurales obtenidos a partir de encuestas, por regla general todavía ofrecen datos que no son
suficientemente fiables sobre la demanda de Internet en aquellos países donde las personas jamás
han utilizado Internet. Se puede lograr una posible orientación para calcular el costo y la demanda
examinando la experiencia de otros diseños y licitaciones del programa de acceso y servicio
universal (ASU). En 2004 se ofrecieron subvenciones en Uganda a puntos de presencia de Internet
en el plano de distrito, de entre 10 000 USD y 60 000 USD, y a centros públicos de Internet, de
entre 15 000 USD y 25 000 USD; no obstante, todavía no se dispone de datos con los que evaluar la
sostenibilidad de éstos. En los cálculos de las subvenciones se tiene en cuenta el capital, el costo de
218
la banda ancha digital arrendada a los proveedores de servicios terrenales, y la promoción inicial, la
comercialización y la formación básica.
Estimaciones de las posibles necesidades de subvenciones para un programa de Internet,
generalmente se recomienda asignar un valor igual a casi la totalidad de los costos de capital de un
punto de presencia en un centro de distrito y de un centro de acceso público. La razón para ello es
que la demanda de Internet normalmente es menos inmediata y lleva más tiempo conseguir que
aumente, y los costos de explotación, mantenimiento y personal son considerablemente mayores en
los distritos que en las ciudades.
Al ofrecer la totalidad de los costos de capital como la máxima subvención, y permitir después que
sea el mercado el que determine la subvención real mediante un concurso de licitación, se garantiza
que la subvención no será inferior a la necesaria. Como ejemplo, los costos de capital para el
componente de Internet de una prueba experimental en Mozambique se calcularon en 75 000 USD.
En el cálculo se incluyó una conexión de retroceso VSAT como la peor situación que se podía dar.
En el siguiente Cuadro se muestran los componentes de los costos:
Cuadro – Costos que se producen una sola vez de un punto de
presencia rural de Internet y un punto de acceso público a Internet
ofrecidos como subvención máxima en un proceso de licitación pública
Capital (USD)
Infraestructura y servicios de red
Terminal VSAT, incluido todo el equipo electrónico, alimentación eléctrica y apoyo
8 000
Equipo electrónico de la estación de base de banda ancha de tipo Wi-max
6 000
Ordenador e interfaz del servidor de IP
5 000
Torre/estructura de apoyo (instalación prevista en el tejado de los edificios)
3 000
Equipos auxiliares (por ejemplo fuente de alimentación de reserva)
4 000
Primer año de arrendamiento de banda ancha (0,25 E1)
12 000
Gastos diversos
5 000
Subtotal de la red
43 000
Acceso público a Internet/Sistemas de TIC
Promedio de 6 ordenadores por centro de acceso público @ 1 000 USD
6 000
Impresora/escáner y otro equipo accesorio
1 000
Equipo de LAN y de suministro de energía
2 000
Terminales para usuarios de Internet durante el primer año
5 000
Subtotal del usuario
14 000
Costos indirectos de TIC y apoyo del presupuesto de explotación
Contratación inicial de personal, desarrollo de los recursos humanos y formación
5 000
Concientización, formación y apoyo del cliente
6 000
Mantenimiento extraordinario y apoyo operativo (100 USD mensuales durante 24 meses)
2 400
Comercialización e incentivos para conseguir clientes
3 000
Subtotal de los costos indirectos
16 400
Total de los gastos del capital invertido (incl. capitalización de los costos
indirectos)
73 400
Fuente: Programa experimental de acceso universal a Internet en Mozambique, 2007
219
6.3
Repercusión económica de los proyectos de acceso y servicio universal
Según se analizó en el Capítulo 1 de este módulo, los países formulan políticas de acceso y servicio
universal (ASU) basadas en la premisa de que el acceso a servicios básicos y avanzados de
telecomunicaciones y TIC tiene fundamentos socioeconómicos de muy amplio alcance.
Existen estudios y análisis generales, realizados a veces por círculos académicos, que tratan
cuestiones más amplias relacionadas con la repercusión económica de las comunicaciones, las TIC
e Internet de banda ancha. El entendimiento de esos estudios y análisis y los conocimientos más
novedosos son una importante referencia para los formuladores de políticas de ASU y los
planificadores de programas de ASU, puesto que ofrecen la justificación y el fundamento general.
En la Sección 6.3.1 se describen las repercusiones de las comunicaciones y en la Sección 6.3.2 se
examina el estado de las investigaciones sobre Internet y TIC de banda ancha.
En el caso de los proyectos de telecomunicaciones, a menudo es posible demostrar que aportan un
importante beneficio en forma de "excedentes del consumidor", además del precio pagado por el
servicio. Entre ellos se incluyen los siguientes:
•
Los empresarios (pequeños o grandes) a menudo informan que el dinero que ganan debido
a una mayor eficiencia y al ahorro de tiempo de viaje del personal para el control de
existencias, coordinación de la distribución, seguimiento de las oportunidades de ventas,
llamadas de mantenimiento, etc., es varias veces superior al costo de alquiler de un teléfono
y las llamadas realizadas con él.
•
Los agricultores y propietarios de microempresas a menudo informan que el teléfono les
permite obtener información oportuna y específica de la región geográfica sobre los precios
del mercado urbano, consiguiendo así aumentar su poder de negociación en los tratos con
"intermediarios", y les permite ganar más por su producto o conseguir unos mejores precios
para sus insumos.
•
Generalmente una tercera parte de las llamadas personales representan emergencias
personales o familiares que a su vez exigirían realizar un viaje, u otros costos, si la llamada
no se hubiera realizado. Algunas veces las personas señalan que obtienen beneficios en
forma de una disminución del riesgo para la salud, una vida salvada, mejores relaciones
familiares o mejores oportunidades.
•
Las instituciones y organismos gubernamentales – escuelas, clínicas, administraciones
locales, organizaciones no gubernamentales y otros organismos de desarrollo – declaran
igualmente que gracias al teléfono se gana en eficiencia y es posible prestar servicios de
forma más oportuna y eficaz y menos despilfarradora.
Los beneficios de Internet y TIC de banda ancha son menos directos y más difíciles de cuantificar;
sin embargo, existe un consenso general en que se obtiene una ganancia macroeconómica crítica
cuando los servicios de TIC disponen de acceso de banda ancha. Las investigaciones y los análisis
encaminados a evaluar la repercusión de la banda ancha tan sólo están en sus comienzos.
Lo que está claro es que la repercusión de la banda ancha depende en gran medida de las
condiciones estructurales no sólo del país sino también del sector que va aprovechar el acceso de
banda ancha. A continuación se describe un ejemplo ilustrativo de ello: un proyecto de salud tiene
previsto proporcionar una serie de conexiones de banda ancha a hospitales rurales de distrito para
facilitar el telediagnóstico, la teleconsulta, la transmisión de imágenes y datos y la videoconferencia
entre el personal del hospital rural y doctores especialistas de los hospitales urbanos. Con el fin de
que el sector de salud aproveche los beneficios, es necesario que se den ciertas condiciones, por
ejemplo disponer de lo siguiente:
220
•
•
•
•
Personal formado en el hospital rural de modo que sea capaz de hacerse cargo del
funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones y el equipo de TIC que se necesita.
Más personal en los hospitales urbanos de consulta a fin de poder hacer frente al aumento
de la demanda debido a las consultas de los hospitales rurales.
Reglamentación de la privacidad aplicable a los registros de los pacientes enviados por vía
electrónica.
Contabilidad de los costos e incentivos financieros para los hospitales urbanos que presten
servicios de teleconsulta a los hospitales rurales.
Es necesario estudiar ejemplos de casos que demuestren satisfactoriamente cómo la banda ancha y
las TIC están resolviendo problemas esenciales de desarrollo en relación con las condiciones
previas necesarias para que esos ejemplos se puedan reproducir en otros países. Otro aspecto
importante es la sostenibilidad. La realización de pruebas experimentales con redes y proyectos de
TIC de banda ancha puede resultar un mecanismo útil para adaptar y perfeccionar los modelos que
se van a utilizar en un determinado país, así como para evaluar los insumos, productos, resultados y
eficiencias necesarios del proyecto.
Si bien la repercusión económica supone la amplia justificación de los programas y proyectos de
ASU, hoy en día para el desarrollo de tales programas generalmente no es necesario realizar análisis
económicos detallados tan extensos, ya que está ampliamente aceptado que las TIC son esenciales
para el desarrollo socioeconómico. En el desarrollo de un programa de ASU esto se concreta en
realizar elecciones y adoptar decisiones sobre cómo establecer un orden de prioridades para los
proyectos de ASU entre las diversas opciones disponibles. En la Sección 6.4 se describen enfoques,
consideraciones y métodos prácticos utilizados como ayuda para establecer el orden de prioridades
mencionado; algunos de ellos se basan en análisis financieros y otros tienen en cuenta los
beneficios.
6.3.1
Repercusiones económicas de las comunicaciones
Desde que los planificadores del desarrollo reconocieron por primera vez la inmensa repercusión
socioeconómica de las comunicaciones, han ido evolucionando las hipótesis generales sobre sus
repercusiones en los sistemas de comunicaciones rurales, y éstas se han demostrado en diversos
grados en una amplia serie de estudios que se vienen realizando desde principios de los años 80.
En 2005 el estudio The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries se ha
sumado al largo historial de investigación previa, realizada durante muchos años, cuyo objetivo fue
demostrar que las telecomunicaciones tienen importantes repercusiones en el crecimiento
económico. Esas investigaciones han puesto de relieve el efecto particular de la penetración de las
comunicaciones móviles en el crecimiento económico.
La repercusión socioeconómica de las comunicaciones se puede resumir como sigue:
•
Integración regional general:
• Las zonas con comunicaciones están menos aisladas económica y socialmente, se
hallan más preparadas para entrar en el sistema de mercado, y contarán con una
administración política y servicios sociales más eficaces.
• Los beneficios se pueden describir como macroeconómicos y estructurales, por
ejemplo, el desarrollo del sistema de mercado, y la potenciación de los sectores de
servicios e información.
• Cuanto mayor es el porcentaje de dispositivos móviles en el medio de las
comunicaciones también mayor y más generalizado es el nivel de repercusión [1].
•
Infraestructura social y mercantil:
221
•
•
•
Por regla general, entre el 25% y el 40% de las llamadas realizadas desde teléfonos de
previo pago o teléfonos públicos rurales de países en desarrollo pueden clasificarse
como llamadas relacionadas con la administración, los negocios o asuntos financieros
[2].
• En relación con los mercados comerciales, unas mejores comunicaciones brindan
medios y fuentes de información sobre el precio de los productos rurales, con lo que
generalmente se establecen relaciones de mercado más justas y se logra que el
funcionamiento del sistema de mercado sea más eficiente.
• Es posible mejorar la gestión orgánica – la mayoría de las organizaciones (por ejemplo,
de gobierno, salud, educación y transporte) y empresas funcionan más eficientemente
conforme van mejorando los servicios de comunicaciones, lo que se traduce en una
mejor coordinación, mejor ordenación y reposición de las existencias, mayor grado de
oportunidad y respuesta más rápida ante las necesidades de funcionamiento y
mantenimiento.
• Nuevas oportunidades de mercado y empleo – las empresas pueden organizar mejor su
despliegue, el acceso al mercado y su expansión en éste.
Necesidad urgente de las personas de comunicarse:
• Por regla general entre el 10% y el 15% de las llamadas realizadas desde teléfonos de
previo pago o teléfonos públicos rurales pueden clasificarse como llamadas "personales
urgentes". Éstas obedecen normalmente a emergencias de salud o de familia u otros
asuntos considerados suficientemente urgentes para justificar otras formas de
comunicación, a menudo viajes personales para entregar un mensaje.
• Los asuntos urgentes a menudo incluyen la notificación de eventos familiares o
sociales, la coordinación de arreglos de viaje, o asuntos como resultados de exámenes
escolares, cuestiones relacionadas con plazos (por ejemplo, consultas financieras,
solicitudes de ingreso escolar), etc.
Comunicaciones personales no urgentes:
• Hasta el 50% de todas las llamadas generalmente se clasifican como llamadas
personales y no urgentes, pero aun así suficientemente importantes para que las
personas estén dispuestas a emplear entre el 3% y el 5% de sus ingresos personales en
ellas.
• El beneficio obtenido es la disminución del aislamiento respecto de los familiares que
viven en otros lugares, especialmente de familiares de generaciones más jóvenes que
estudian o trabajan en las capitales.
En el documento de referencia Methodology for Economic Analysis of Telecommunications
Projects se documenta y examina un compendio de los resultados de costos y beneficios en el que
se ilustran muchos de las ventajas precitadas.
Las repercusiones y metas económicas esperadas de un programa de ASU deberían determinarse
tan específicamente como fuera posible, a fin de que contribuyan a la selección final de los
proyectos o la fijación de prioridades. En la Nota Práctica, Specific regional and poverty reduction
impacts in Mongolia se ofrece un ejemplo de ello.
Notas prácticas
Specific regional and poverty reduction impacts in Mongolia.
222
Notas finales
[1]
The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries, Leonard
Waverman, Meloria Meschi, Melvyn Fussi, marzo de 2005.
[2]
Por ejemplo, se ha registrado una prueba de ello en estudios patrocinados por el Banco
Mundial y realizados por Intelecon en Nigeria (2005), Burkina Faso (2004) y Mozambique
(2005).
Documentos de referencia
Guidelines for the Economic Analysis of Telecommunications Projects, Banco Asiático de
Desarrollo, por Andrew Dymond (Intelecon) y Stephen Curry (BAsD), 1997.
The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries, Leonard Waverman,
Meloria Meschi, Melvyn Fussi, marzo de 2005.
Output-based Aid in Mongolia: Expanding rural telecommunications services to rural areas,
GPOBA, febrero de 2008.
6.3.2
Repercusiones económicas de la implantación de servicios Internet y TIC de banda
ancha
Debido a la proliferación de las conexiones de banda ancha en todo el mundo, cada vez se considera
más que Internet está siempre funcionando y su velocidad mínima es de 256 kbit/s. Esta Internet de
banda ancha va mucho más allá de la marcación tradicional y de la Internet de velocidad media (por
ejemplo, menos de 256 kbit/s) en lo que respecta a las aplicaciones que soporta y el valor que
ofrece. Mientras que el acceso a Internet mediante marcación ofrece cierto valor añadido respecto
de la comunicación telefónica, en lo tocante a la navegación básica por Internet, el correo
electrónico y la simple transmisión de documentos, hay acuerdo generalizado en que la plena
capacidad de Internet sólo se logra mediante Internet de banda ancha, la cual permite el uso de
múltiples aplicaciones y servicios de TIC.
La evaluación de las repercusiones y los beneficios económicos de Internet de banda ancha es
esencialmente distinta de la evaluación de la repercusión de las comunicaciones telefónicas, por los
dos motivos siguientes:
1)
Una conexión a Internet de banda ancha no proporciona en sí misma ningún valor o
servicio, lo que contrasta con la conexión telefónica tradicional que ofrece una utilización y
un beneficio instantáneos mediante la comunicación verbal inmediata y directa (ahorrando
así costos de viaje y el tiempo de otros medios de comunicación). Sólo el uso de los
servicios y aplicaciones de Internet posibilitados gracias a la conexión de banda ancha hace
que se generen beneficios para el usuario, como el acceso a redes distantes, servicios VoIP,
videoconferencia, transacciones bancarias en línea, etc.
2)
Los beneficios que puede conseguir un país de la banda ancha dependen en gran medida de
ciertas condiciones generales como las siguientes: el marco reglamentario (por ejemplo,
seguridad para las transacciones comerciales en línea, legislación para las transacciones
bancarias en línea, etc.); el entorno comercial (por ejemplo, la penetración de los
ordenadores, la capacidad para desarrollar aptitudes, la capacidad de cambio organizativo);
la infraestructura de apoyo (por ejemplo, suministro eléctrico fiable); y los conocimientos
sobre TIC de la población, entre otras.
Al igual que la electricidad, las TIC se pueden considerar una tecnología de fines generales, que se
caracteriza por su amplia penetración en la economía y la sociedad, su constante evolución y
perfeccionamiento y su capacidad de generar nuevas innovaciones.
223
Medición de los beneficios económicos de la banda ancha
Dadas las múltiples aplicaciones de Internet de banda ancha y su reciente expansión nacional sólo
en ciertos mercados (en muchos países en desarrollo se limita sólo a las principales zonas urbanas),
resulta más problemático evaluar su repercusión económica que la de la telefonía tradicional. En
consecuencia, la situación de la evaluación de los efectos de la banda ancha puede resumirse como
sigue:
•
Está todavía en fase incipiente – los primeros intentos de conseguir pruebas empíricas se
realizaron en 2003 en Ontario (Canadá) (véase el Recuadro más adelante), y en 2005, con
datos a escala nacional de los Estados Unidos [1].
•
A menudo se limita a las naciones más desarrolladas y avanzadas.
•
Hay pocas pruebas cuantificables y no existen datos de valor internacionalmente
comparables [2].
Asimismo, en los países desarrollados la repercusión de la banda ancha se mide en el plano de
abonos individuales, mientras que en la mayoría de los países en desarrollo se intenta facilitar la
banda ancha en el plano comunitario.
Un método para medir los beneficios de los servicios utilizados mediante una conexión de banda
ancha en el mundo desarrollado consiste en partir de la simple hipótesis de que el beneficio directo
para el abonado debe superar al costo de la conexión de banda ancha; si no, éste no se abonaría. En
esta hipótesis se supone que el abonado ha realizado un análisis personal (u hogareño) del costo en
relación al beneficio y haya llegado a la conclusión de que el beneficio es mayor que el costo. Se
trata de un supuesto razonable, puesto que el mercado es el árbitro final del valor, y la demanda es
el indicador de beneficio.
En general, un enfoque útil para evaluar las repercusiones de las TIC es considerarlas como un
sistema que tiene en cuenta los insumos, productos, resultados y eficiencias del modo siguiente:
•
Los insumos son principalmente los costos que entraña proporcionar la banda ancha a un
mercado, incluyendo las inversiones complementarias necesarias.
•
Los productos son los resultados directos de los insumos, por ejemplo, un cierto número de
conexiones de banda ancha en ese mercado, número de escuelas u hospitales conectados,
número de servicios TIC utilizados, número de cursos de formación en línea impartidos,
etc.
•
Los resultados se miden a través de las repercusiones de los productos, tales como: número
de escolares que ahora tienen conocimientos de TIC, número de miembros del personal
hospitalario formado a través de cursos en línea, etc.
•
Las eficiencias de la inversión, relativas al costo de producir cada unidad de producto, por
ejemplo, 5 000 USD por escuela para proporcionar conexión de banda ancha, 500 USD por
curso en línea y por persona, etc.
224
Ejemplo: ChileCompra – igualdad de oportunidades para todos
ChileCompra, el sistema de operaciones en línea del Gobierno chileno, que ese inició en 2000, ha permitido al gobierno
ahorrar más de 70 millones USD en tres años, entre otras cosas gracias a las economías realizadas con respecto a las
publicaciones, y al aumentar su eficacia. ChileCompra ha aportado transparencia al dar a sus ciudadanos acceso a la
información detallada de todos los contratos de bienes y servicios concertados por el sector público. Este sistema
también aporta ventajas específicas al sector privado, ya que brinda a todas las empresas la oportunidad de obtener
contratos de manera equitativa y ha contribuido a su distribución uniforme. A pesar de que en la economía global de
Chile el 80% de las ventas realizadas por las empresas proviene de grandes empresas (y únicamente el 3% proviene de
microempresas y el 17% de pequeñas y medianas empresas), el 53% de las ventas efectuadas a través de ChileCompra
beneficiaron a grandes empresas y el 35%, a pequeñas y medianas empresas. Las microempresas firmaron el 12% de los
contratos.
Fuente: UIT, adaptado de la Unión Europea y ChileCompra
Conclusiones de los estudios realizados hasta el momento
Se han realizado estudios con el fin de analizar y evaluar las repercusiones económicas y los
beneficios de Internet de banda ancha. En general, esos estudios aportaron evidencias de las
siguientes repercusiones:
•
Crecimiento del sector de las TIC.
•
Aumentos de productividad.
•
Transformación del modo de trabajar, comunicarse e interactuar de los individuos,
empresas, instituciones públicas y otras partes de la sociedad – lo que a su vez transforma
las relaciones y procesos económicos en los sectores público y privado.
•
Reducción de la contaminación (gracias a la disminución de los viajes).
En particular, en un estudio realizado en 2004 [3] se analizaron los beneficios directos para los
abonados y los proveedores de servicios, así como los beneficios indirectos que obtienen otros
como resultado de la banda ancha en toda Europa, y se llegó a la conclusión de que la repercusión
económica potencial de la banda ancha es muy importante, pero varía de un país a otro. Esa
variación depende principalmente de tres factores, a saber, el tamaño del país (a mayor número de
abonados, mayor beneficio), el costo del transporte (cuanto mayor es el costo del transporte,
mayores son los beneficios que aporta la disminución de los viajes gracias a las TIC) y el valor del
tiempo (cuanto más valorado está el tiempo, mayores son los beneficios del ahorro de tiempo
gracias a las TIC).
En otro estudio llevado a cabo en 2006 [4], en el que se analizaron datos provenientes de los
Estados Unidos sobre el efecto de la banda ancha en varios indicadores económicos, se concluyó
que la banda ancha afecta positivamente a la actividad económica, y en particular a un crecimiento
más rápido del empleo, el número total de empresas y la actividad empresarial de sectores
intensivos en tecnología de la información.
En la Nota Práctica, South Dundas Township and their broadband experience figura un ejemplo
ilustrativo de los beneficios de la banda ancha en Canadá.
Consecuencias para los países en desarrollo
Aunque todavía se están recopilando datos académicos específicos y cuantificables sobre la
repercusión de Internet de banda ancha, ya es evidente, no obstante, que el desarrollo de la banda
ancha tiene importantes efectos socioeconómicos.
Aun así, "no queda claro hasta qué punto las TIC han contribuido a reducir directamente los
principales problemas de desarrollo y, en particular, los relativos a los Objetivos de Desarrollo del
225
Milenio, como son la pobreza, el hambre o la enfermedad" [5]. Los estudios realizados han
demostrado que las repercusiones económicas y los beneficios varían de un país a otro y dependen
de las condiciones estructurales. Por consiguiente, es improbable que las experiencias y los
modelos, especialmente del mundo más avanzado, puedan ser directamente reproducibles en el
contexto de los países en desarrollo.
Pero con las inmensas posibilidades que tiene Internet de banda ancha para el crecimiento
económico y el desarrollo, difícilmente podrán los países en desarrollo permitirse esperar a que se
efectúen más estudios con pruebas concluyentes, dado que ya marchan a la zaga de los países
avanzados en lo que respecta a las TIC. La mayoría de los países en desarrollo es consciente de esta
realidad y están dispuestos a promover el desarrollo de Internet de banda ancha, y muchos de ellos
están elaborando estrategias o políticas nacionales en materia de banda ancha.
En lo concerniente a aprovechar los beneficios de la banda ancha en las zonas rurales y entre los
grupos de población más pobres, que es la preocupación del acceso y servicio universal (ASU), no
está necesariamente claro cómo proceder, cuánto invertir, cuáles son los insumos necesarios, cuáles
serán los resultados y, lo más importante, qué otras condiciones estructurales se requieren.
Así con todo, se pueden dar ciertas orientaciones sobre el modo en que cada país puede adaptar la
banda ancha y la estrategia de TIC a sus objetivos y situación particulares; se trata de las siguientes:
Experimentación con proyectos TIC de banda ancha
Los proyectos experimentales constituyen un medio adecuado para comprobar las hipótesis de
trabajo sobre los insumos, productos, resultados, eficiencias y otros componentes adicionales
necesarios.
Consideración de actividades complementarias
Toda estrategia de ASU de banda ancha debería coordinarse con otros ministerios gubernamentales
y actividades y programas no gubernamentales, lo que podría generar una serie de actividades
complementarias en distintas esferas, entre las que cabe señalar las siguientes:
•
Concientización pública, formación y desarrollo de aptitudes.
•
Implantación de las TIC en la educación.
•
Sector de salud.
•
Cibergobierno.
•
Medio ambiente y reducción de emisiones.
•
Mejoras en la reglamentación.
•
Desarrollo y expansión de las posibilidades empresariales de las TIC.
•
Ampliación de la infraestructura de TIC y electricidad.
Condiciones previas para obtener beneficios del desarrollo de las TIC
Se debería considerar un cierto nivel de inversión y actividad complementaria como condición
previa esencial para que el desarrollo de las TIC y la banda ancha resulte eficaz, como por ejemplo:
•
Generalmente es necesario contar con un suministro eléctrico comercial fiable las 24 horas
del día para que el uso de los ordenadores y el acceso a Internet prevalezcan y aporten
beneficios.
•
Por regla general, se necesita como condición previa de los proyectos tendientes al acceso
de las escuelas a Internet, la elaboración, por las autoridades educativas provinciales o
nacionales, de un programa escolar sobre informática e interfuncionamiento de redes, la
instalación de un laboratorio de ordenadores, la formación del profesorado y la institución
226
•
•
específica mediante un programa de estudios sobre tecnología de la información, así como
un contenido nacional pertinente.
La promoción de las aptitudes en ordenadores e Internet en todos los niveles de gobierno,
incluidos especialmente los gobiernos locales y las instituciones locales de salud y
educación.
La promoción del teletrabajo, el cibergobierno, la banca electrónica, y la realización de
otras actividades en línea, con miras a reducir las emisiones generadas por los viajes.
La realidad comercial y las zonas de crecimiento como primer objetivo
Es preciso que las estrategias de implantación del acceso y servicio universal TIC se adapten
cuidadosamente, con la aplicación de subvenciones inteligentes, a fin de aprovechar las
posibilidades de sostenibilidad comercial y de efecto benéfico en las zonas de crecimiento crítico,
para lo cual tal vez se requieran los siguientes componentes:
•
Puntos de presencia de Internet en centros de distrito y en lugares donde se concentra la
población, que dispongan de instituciones administrativas, sanitarias, no gubernamentales,
de radiodifusión comunitaria y educativas, así como empresas con suficiente demanda para
fomentar el desarrollo empresarial de los proveedores de servicios de Internet.
•
Centros de acceso público (cibercafés, telecentros o centros de información) en las mismas
localidades, a fin de garantizar el acceso a los servicios para esas poblaciones, y en las
comunidades cercanas circundantes.
•
El acceso subvencionado a Internet para las escuelas y otras instituciones de vanguardia que
sirven y forman a la generación venidera de usuarios activos de TIC.
Notas finales:
[1]
Massachusetts Institute of Technology (MIT) Report: Measuring Broadband’s Economic
Impact, 2006 http://cfp.mit.edu/publications/CFP_Papers/Measuring_bb_econ_impactfinal.pdf
[2]
Resumen, página 32, Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones/TIC
2006: Evaluación de las TIC para el desarrollo económico y social, UIT,
http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/ind/D-IND-WTDR-2006-SUM-PDF-S.pd
[3]
Technical assistance in bridging the "digital divide": A Cost Benefit Analysis for
Broadband connectivity in Europe, CE/Agencia Espacial Europea 2004,
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/implementation/pwc_final_rep
ort.pdf. En este estudio se examinó el alcance de la banda ancha en Europa, su costo, las
tecnologías utilizadas como apoyo, las soluciones técnicas, y los costos y beneficios de la
banda ancha para la población.
[4]
Massachusetts Institute of Technology (MIT) Report: Measuring Broadband’s Economic
Impact, 2006 http://cfp.mit.edu/publications/CFP_Papers/Measuring_bb_econ_impactfinal.pdf, En el análisis se evaluó la repercusión de las tecnologías de banda ancha que ya
están instaladas mediante la aplicación de técnicas controladas de econometría a los datos
sobre la disponibilidad de la banda ancha y el comportamiento económico en el conjunto de
los Estados Unidos.
[5]
Resumen, página 9, Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones/TIC
2006: Evaluación de las TIC para el desarrollo económico y social, UIT,
http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/ind/D-IND-WTDR-2006-SUM-PDF-S.pdf
227
Documentos de referencia
Technical assistance in bridging the "digital divide": A Cost benefit Analysis for Broadband
connectivity in Europe, CE/Agencia Espacial Europea 2004.
i2010 – Broadband Gap, A European Information Society for growth and employment, Comisión
Europea.
Ireland’s Broadband Future 2003, Information Society Commission (Irlanda).
6.4
Fijación de prioridades entre los proyectos de acceso y servicio universal
Existen diversos enfoques utilizados para evaluar o analizar la repercusión socioeconómica de los
programas o para establecer prioridades entre varios proyectos de acceso y servicio universal
(ASU), entre los que cabe mencionar los siguientes:
•
Enfoque cualitativo.
•
Enfoque cuantitativo, utilizando el análisis del valor actualizado neto o la tasa de
rentabilidad interna.
•
Análisis comparativo de las subvenciones.
•
Comparaciones del costo de la subvención por beneficiario.
Todos estos enfoques sirven de base para distintos tipos de proyectos. Tal vez el enfoque cualitativo
sea el más empleado para los proyectos experimentales o proyectos de TIC ligeramente más
amplios, para los que resulta difícil calcular datos empíricos del mercado como costos e ingresos.
Este enfoque exige realizar investigaciones sobre el terreno, y además tiene la ventaja de que
aprovecha datos o experiencias sacados de proyectos similares de países comparables. Aunque la
evaluación cualitativa no ofrecerá rápidamente por sí misma una clasificación simple, pondrá
ayudar a fijar prioridades entre los proyectos alternativos, basándose en la evaluación del
cumplimiento y el grado de cumplimiento de los objetivos del gobierno y los inherentes al
desarrollo. En la Sección 6.4.1 se describe el enfoque cualitativo.
El enfoque cuantitativo, para el que se utilizan métodos de valoración económica, según se describe
en la Sección 6.4.2, es un enfoque al que se ha recurrido ampliamente en el pasado en proyectos de
desarrollo de las telecomunicaciones, por ejemplo por el Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones (FDT) de Chile. Sin embargo, ahora se comprende mejor que los proyectos de
telecomunicaciones de ASU no exigen tanto una justificación o un análisis económico, sino una
estimación financiera de la viabilidad comercial y la necesidad de subvenciones. En la Sección
6.4.3 se describe una metodología más simple basada en el análisis de las subvenciones, y en la
Sección 6.4.4 se hace una comparación del costo de las subvenciones por beneficiario.
A la luz de los proyectos de infraestructura de red troncal y de banda ancha, el análisis del valor
actualizado neto podría ganar en importancia, aunque actualmente no están claros los medios
precisos de aplicar las valoraciones económicas cuantitativas a las distintas clases de proyectos.
En algunos casos lo más sensato será clasificar los proyectos en función del tamaño de la población
a los que éstos se dirigen, o de la subvención necesaria por persona destinataria, concediendo la
máxima prioridad a los proyectos con una menor subvención por persona, con el fin de lograr así la
máxima repercusión con el mínimo costo.
6.4.1
Enfoque cualitativo
El mejor uso del análisis cualitativo es para los proyectos de servicios TIC en los que los costos y
los ingresos no se conocen o no son predecibles fácilmente, y para los cuales resulta complicado
aplicar otros métodos. No obstante, este enfoque combina idealmente la perspectiva de mercado
228
(financiero y comercial) con la perspectiva socioeconómica, es decir, tanto las necesidades y la
demanda del usuario como la justificación de desarrollo y su repercusión. Los proyectos en los que
están equilibrados estos dos aspectos son los que más probablemente tendrán éxito. Por otro lado,
los proyectos que no tengan en cuenta la faceta del mercado y busquen la justificación basándose
sólo en los aspectos socioeconómicos y de desarrollo favorables pueden tener problemas de
sostenibilidad.
En los dos Cuadros siguientes se resumen las cuestiones básicas que se tratan de forma cualitativa:
•
En el Cuadro A figura una lista de comprobación para definir las ideas fundamentales, los
valores y el enfoque del proyecto de forma descriptiva, con inclusión del motivo y la
justificación generales para el desarrollo.
•
En el Cuadro B se recoge una visión más orientada al mercado de los productos y servicios
del proyecto, su viabilidad y los posibles obstáculos para su ejecución o sostenibilidad a
largo plazo.
La combinación de los datos cualitativos resumidos en estas listas de comprobación permite
comprender cuáles son las repercusiones de los proyectos.
•
Visión y objetivo
Enfoque de
desarrollo general
Cuadro A – Justificación de desarrollo
•
¿Cuáles son las ideas fundamentales, los objetivos concretos y los resultados clave del proyecto?
•
Describir el panorama anterior/posterior (por ejemplo, 25 instituciones que prestan servicio a las
comunidades rurales y abordan cuestiones sociales específicas tendrán acceso de banda ancha a
Internet por medio de cinco nuevos puntos de presencia regionales de Internet.)
• ¿Es el proyecto coherente con las metas de desarrollo que han determinado los formuladores de
políticas u otros promotores del desarrollo en el país o países donde se realizará el proyecto?
• ¿Tiene el proyecto posibilidades de influir en otros programas de desarrollo más importantes, en el
sector de las telecomunicaciones o TIC (por ejemplo, liberalización del mercado) o en otras
esferas (por ejemplo, innovaciones en materia de educación o salud)?
• ¿Se promoverá el desarrollo sostenible y equitativo, y cómo, en caso de que el proyecto se ejecute
con éxito?
Beneficiarios del
proyecto
• ¿Se dirige el proyecto a comunidades, clases de personas, grupos de ingresos, grupos de edad,
géneros específicos?
• ¿Cómo se contemplarán, en el marco del proyecto, las necesidades y demandas de sus grupos
destinatarios?
Carácter de los
beneficios
• ¿Cuál es el carácter principal de los beneficios del proyecto? Por ejemplo, acceso a información
empresarial, información sobre salud, educación, servicios gubernamentales.
• ¿Tendrá el proyecto alguna repercusión en el empleo, las condiciones de trabajo o la calidad de
vida, y cómo?
• ¿Que repercusiones secundarias tendrá el proyecto –por ejemplo, mejor prestación de servicios de
infraestructura social (por ejemplo, educación, salud y bienestar)?
• ¿Cuál será su efecto en la cultura, los valores, la libertad, la democracia, etc.?
Distribución de
beneficios
• ¿De qué beneficios u oportunidades concretas disfrutarán las personas con distintas clases de
ingresos, especialmente los pobres?
• ¿Potenciará el proyecto las capacidades de los pobres y de los grupos vulnerables o
desfavorecidos, y cómo?
• ¿Cuál será el grado y el carácter de la participación local en el diseño, aplicación y propiedad del
proyecto?
Consideraciones de
género
• ¿El diseño y la metodología del proyecto tienen en cuenta las distintas funciones, perspectivas,
intereses y prioridades de los géneros, y cómo?
• ¿Se evalúa la posible repercusión del proyecto desde una perspectiva que reconozca las
desigualdades y desequilibrios entre los géneros, y cómo?
229
• ¿Se desglosarán por géneros los datos de las investigaciones, la demanda y las repercusiones
previstas?
• ¿Los componentes del proyecto tendientes a la creación de capacidades tienen en cuenta las
consideraciones de género, y cómo?
• ¿Cuál es el valor específico de los servicios para las mujeres, por ejemplo, les facilitará un mejor
acceso a la información, la asistencia, el crédito y las oportunidades empresariales? Estos aspectos
se deberían precisar en la mayor medida posible.
• ¿Cual es el valor y la utilidad de los servicios proporcionados? Éstos deberían explicar en detalle y
describir los resultados buscados.
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)
Cuadro B – Mercado, precios, sostenibilidad del proyecto y reglamentación
1) Necesidad y
demanda del usuario
•
¿Se ha confirmado la justificación del proyecto en materia de desarrollo, por medio
de un estudio de referencia que demuestre los intereses, las necesidades, la demanda
y las preferencias de las personas en relación con los servicios del proyecto?
•
¿Determina o determinará el análisis los distintos grupos de usuarios señalados en los
objetivos del proyecto?
•
¿De qué modo se pagarán los productos o servicios del proyecto, y cómo se cobrarán
los precios correspondientes al costo del suministro?
•
¿Están los precios basados en los costos? De no ser así, ¿se trata de un problema
relacionado con la accesibilidad económica o con la reglamentación, o ambos?
•
¿Aborda el estudio de referencia requerido la accesibilidad económica y la
disposición a pagar?
•
¿Cuál es el costo de oportunidad en el que incurren las personas para satisfacer sus
necesidades de comunicación o información sin el proyecto? ¿Ya han demostrado su
voluntad a pagar esos costos (por ejemplo, viajando), o la idea de comunicarse y
obtener información es relativamente nueva?
•
En el caso del gobierno o las instituciones como usuarios de TIC, ¿cuál es su
disposición a pagar o su capacidad de pago por los servicios TIC, y cuáles son los
costos de oportunidad que entraña el suministro de los servicios finales de los que
éstos son responsables sin el proyecto?
4) Costos
•
¿Presta el proyecto los servicios propuestos del modo más económico posible? Por
ejemplo, ¿se ha considerado/seleccionado la tecnología más rentable?
5) Políticas y
reglamentación
•
¿Están los precios/tarifas que se van a cobrar reglamentados por el gobierno? ¿Cuál
es el grado de flexibilidad?
•
¿Existen impedimentos de reglamentación que limiten las posibilidades del proyecto
para prestar servicios de la forma más rentable posible? (Por ejemplo, elección de la
tecnología o licencias, observancia de los acuerdos de interconexión con el operador
establecido, etc.)
2) Servicios y precios
3) Accesibilidad
económica y
disposición a pagar
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)
6.4.2
Análisis socioeconómico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto
Para efectuar un análisis socioeconómico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto, el
analista deberá:
•
Llevar a cabo un análisis normal del flujo de efectivo utilizando el capital y los costos de
explotación y los ingresos, según se describe en la Sección 6.2, a fin de calcular un valor
actualizado neto o la tasa financiera de rendimiento interno del modo normal;
•
Ajustar los flujos de ingresos a los "valores económicos" por medio de:
•
La estimación de los beneficios económicos obtenidos por los destinatarios de los
productos/servicios del proyecto, además del precio que pagan por los servicios.
•
El uso de esa información para calcular un "factor de valoración económica".
230
El empleo de ese factor de valoración económica como multiplicador para convertir los
flujos de ingresos financieros del proyecto en flujos de beneficios económicos. La
metodología de cálculo de los factores de valoración económica figuran en la Nota
Práctica, Factor de valoración económica.
Ajustar los costos utilizando "precios virtuales" que reflejen el valor económico de las
distintas partidas de costos, como la mano de obra calificada y no calificada, la tecnología
importada, etc., y eliminar impuestos (que no son un costo para la economía) [1];
Volver a calcular el valor actualizado neto o la tasa de rendimiento interno utilizando los
valores económicos ajustados a fin de calcular el rendimiento económico – por ejemplo, el
valor actualizado neto económico o la tasa de rendimiento interno económica.
•
•
•
En el Cuadro C figura una lista de comprobación detallada para evaluar los beneficios de los
proyectos, en caso de que los proyectos se presten a dicho análisis, y para ayudar a calcular
los insumos necesarios con el fin de realizar la evaluación económica descrita. Para ello es
preciso efectuar investigaciones sobre el terreno, que pueden ser un componente de un
estudio de la demanda. Sólo será necesario responder las preguntas que correspondan al caso
objeto de estudio.
Cuadro C – Valoraciones económicas
1) Determinar los grupos de
usuarios específicos
2) Calcular los beneficios
monetarios o económicos
realistas obtenidos del
proyecto por grupos
concretos de usuarios
privados (incluir
particulares,
microempresas y pequeñas
empresas)
3) Calcular los beneficios
obtenidos por las empresas
pequeñas y medianas
•
Colocar por categorías, por ejemplo 20% agricultores hombres, 10% cabezas de
familia mujeres, 20% maestros de escuela, 20% trabajadores estatales, 20%
estudiantes, 10% microempresarias mujeres.
•
Perfeccionar las categorías de modo que reflejen grupos que puedan ser
económicamente identificables, según se examina más adelante.
•
Por ejemplo, si hacer una llamada desde un teléfono público, recabar información
desde un telecentro o hacer un curso de educación a distancia reduce la pérdida de
tiempo o el gasto en efectivo debido a la disminución de los viajes, hacer una lista con
esos ejemplos.
•
Para los casos más destacados, hacer una estimación del beneficio obtenido (el dinero
ahorrado en comparación con el modo alternativo de comunicación, es decir, el "costo
de oportunidad") comparado con el precio pagado por el servicio de
telecomunicaciones o TIC.
•
Calcular lo "habituales" que son esos casos – es decir, ¿representan a la mayoría de los
usuarios, al usuario medio, o a una pequeña minoría?
•
De ser posible, preparar un perfil de tipos de casos que se correspondan con categorías
de usuarios.
•
Calcular algunas relaciones típicas del "beneficio respecto del costo" (es decir, el
beneficio obtenido frente al precio pagado por el servicio de telecomunicaciones o
TIC).
•
Por ejemplo el propietario de una empresa podría decir "pago 50 dólares mensuales
por este servicio, pero mis beneficios quintuplican esa cantidad gracias al tiempo
ahorrado, un control mas eficiente de las existencias y las ventas que no habría podido
realizar sin el servicio".
•
Hacer una estimación de cuán típico resulta ese relato entre los usuarios del servicio y
establecer una gama típica.
•
Calcular las relaciones típicas del beneficio respecto del costo.
•
Hacer una estimación de lo que estarían dispuestos a pagar los propietarios de las
empresas por el servicio si el precio aumentara. (El resultado podría indicar lo reales
que en verdad son esos beneficios.)
231
4) Hacer una estimación de
los beneficios monetarios o
económicos reales
obtenidos por los usuarios
institucionales o
gubernamentales
•
¿Qué programas se promueven, ejecutan o mejoran como resultado del servicio de
telecomunicaciones o TIC?
•
¿Quiénes son los beneficiarios del programa o programas de la organización?
•
¿Cuáles son los ahorros en términos de tiempo, costo del transporte y la eficiencia del
personal, como resultado del servicio TIC?
•
Calcular las relaciones típicas del beneficio respecto del costo.
•
En caso de que la organización no tenga que pagar todo el servicio, entrevistarse con
el director para hacer una estimación de lo que podría estar dispuesta a pagar la
empresa.
•
Determinar si las estimaciones de las relaciones del beneficio respecto del costo de los
anteriores apartados 2, 3 y 4 del Cuadro varían en función del tamaño y tipo de
localidad, la distancia hasta el principal centro de población, etc.
•
De ser posible, identificar las categorías básicas del beneficio respecto del costo para
un número limitado de tipos de localidad.
6) Dar un "valor económico"
al flujo de ingresos del
proyecto
•
A partir de los beneficios estimados o de las relaciones de los beneficios respecto de
los costos obtenidos por los usuarios del teléfono u otros servicios TIC, según los
cálculos realizados en los anteriores apartados 1 a 5, calcular la valoración económica
compuesta del flujo de ingresos.
7) Determinar otros
beneficios o externalidades
del proyecto
•
Añadir una estimación de los beneficios obtenidos por entidades distintas de los
usuarios, que serán los destinatarios de los servicios mejorados por los usuarios de TIC
institucionales. (Normalmente sólo se podrá hacer una descripción cualitativa.)
5) Determinar factores
específicos de la localidad
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)
En principio, los proyectos de ASU con un valor actualizado neto económico positivo, pero con un
valor actualizado neto financiero negativo (es decir, que necesitan una subvención para su
sostenibilidad financiera) se deberían incluir en el conjunto de proyectos que se presentan para
obtener una subvención. Los proyectos podrían disponer por orden según la relación del beneficio
respecto del costo (beneficio en relación con la subvención) o el valor actualizado neto económico,
o de cualquier otra manera estratégica.
Los proyectos con un valor actualizado neto económico a la tasa de rendimiento mínima deseada
(es decir, el costo de capital) no se deberían llevar a cabo, puesto que es probable que sus
rendimientos en relación con los beneficios económicos y en materia de desarrollo para el resto de
la economía sean marginales.
Documentos de referencia
Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe
presentado a la Global Partnership on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006,
Intelecon Research & Consultancy Ltd.
Guidelines for the Economic Analysis of Telecommunications Projects, Banco Asiático de
Desarrollo, por Andrew Dymond de Intelecon y Stephen Curry del BAsD, septiembre de 1997.
Notas finales
[1]
Con fines de simplificación, en la metodología empleada en este conjunto de herramientas
no se consideran los precios virtuales de los costos (lo que a menudo es en cierto modo un
ejercicio académico).
232
6.4.3
Clasificación en función de los resultados de un análisis financiero de las subvenciones
El nivel de inversión privada prevista en comparación con la subvención es un indicador que cada
vez resulta más práctico para establecer prioridades entre los proyectos. Algunos proyectos
necesitan menos del 30% de subvención y, por lo tanto, es probable que generen al menos el doble
del monto de la subvención en inversión de capital.
Mientras que los programas de acceso y servicio universal (ASU) se han preparado para ampliar el
alcance de los mercados a zonas en las que los proveedores no podrían prestar sus servicios sin una
subvención, el principio de la subvención inteligente exige examinar la sostenibilidad del servicio a
medio y largo plazo [1]. La viabilidad de los proyectos en el contexto de los requisitos de
subvención puede determinarse en general de la forma siguiente.
Cuadro – Clasificación de la viabilidad del proyecto
Categoría
Descripción
1
Claramente viable comercialmente y pronto le prestarán servicio los operadores existentes; no se
necesita subvención.
2
Comercialmente viable según hipótesis optimistas en lo que respecta a la accesibilidad económica y los
costos, pero marginal. Puede resultar estratégicamente valioso para los operadores – por ejemplo,
ampliando la cobertura de servicio a lo largo de importantes rutas de transporte.
3
Comercialmente viable en condiciones reglamentarias o fiscales favorables (por ejemplo,
interconexión asimétrica, incentivos impositivos o relacionados con los derechos de importación) y/o
la necesidad de subvención es menor que aproximadamente el 33% de los costos de inversión de
capital.
4
Viabilidad marginal, pero viable con una subvención moderada (por ejemplo se cubre menos del 50%
de los costos de inversión de capital).
5
Definitivamente inviable sin una subvención cuantiosa (por ejemplo se necesita más del 50% de los
costos de inversión de capital y/o se necesita una subvención que cubra los costos de explotación).
Fuente: Intelecon Research & Consultancy Ltd.
En la Sección 6.2, Modelado de costos, viabilidad y análisis de subvenciones se describe la
metodología para realizar esas evaluaciones.
En general, los proyectos y servicios que corresponden a las Categorías 3 y 4 son los más atractivos
para los programas de ASU, puesto que apuntan a zonas que probablemente no serían atendidas
comercialmente a corto y medio plazo, y sin embargo tienen muchas posibilidades de resultar
sostenibles y comercialmente viables a largo plazo tras la aplicación de una subvención inteligente.
Asimismo, aprovechan con éxito la inversión privada más allá de la cuantía de la subvención
ofrecida. Este principio puede y debe considerarse como el más conveniente, ya se trate de un
proyecto de telefonía en nuevas zonas, el desarrollo de servicios TIC o la infraestructura de red
troncal de banda ancha, dado que el principio de viabilidad comercial es el único que generalmente
puede garantizar la sostenibilidad. Los proyectos de comunicaciones en esas categorías también
proporcionan normalmente beneficios socioeconómicos que superan el nivel de la subvención
concedida.
En la Figura a continuación se muestra el modo en que la viabilidad financiera y la viabilidad del
beneficio socioeconómico se pueden comparar cuando se consideran las prioridades de los
proyectos.
233
Figura – Prioridades de los proyectos
Tasa de
rendimiento
financiero
Alta
Baja
Situación
improbable en
telecomunicaciones
Viable, no se
necesita
subvención
No viable bajo
ningún
concepto
Mejor
candidato para
la subvención
Pequeño
Categorías
1y2
Categorías
3y4
Grande
Categoría 5
Beneficio socioeconómico
Fuente: Intelecon Research & Consultancy Ltd.
Por regla general, los proyectos en las Categorías 1 y 2 no necesitan ninguna subvención. Aun
cuando las zonas geográficas no están contempladas en esta clasificación, éstas pueden ser
contiguas a las zonas de servicio existentes o representar el siguiente paso lógico en el desarrollo de
la infraestructura nacional. Tarde o temprano el mercado acabará por abarcar esas zonas.
Los proyectos en la Categoría 5 (bajo rendimiento financiero, y beneficio socioeconómico pequeño
porque podrían atender a muy pocas personas) conllevan el riesgo de que, incluso después de la
recepción de una única subvención, podrían no ser rentables para el proveedor de servicio a largo
plazo, puesto que los costos de explotación pueden ser demasiado altos y los ingresos demasiado
bajos debido a la escasa población. En resumidas cuentas, si el uso es bajo, los beneficios
socioeconómicos pueden ser considerablemente inferiores al nivel de subvención necesario, lo que
implica que ésta difícilmente se justificaría. Sin embargo, habida cuenta de que esta categoría
podría aplicarse al último tramo del 3% al 5% de la población, pero a veces hasta el 25% ó 30% de
un área territorial del país, podría justificarse que el gobierno decidiera conceder la subvención por
motivos políticos, o que los proyectos resultaran viables en una fase posterior del programa de
ASU, después de haber proporcionado servicios a zonas más viables.
En el caso del acceso telefónico, algunas zonas de la Categoría 5 también se pueden incluir en zonas
de servicio conformes a las Categorías 3 ó 4, con objeto de aumentar la cobertura para atender a
comunidades menos viables.
En la selección final de los proyectos y la fijación del orden prioritario, así como en la elaboración
de los requisitos de la subvención, generalmente se procederá a una combinación de las
clasificaciones regionales cualitativa y cuantitativa, así como al análisis financiero, para determinar
la viabilidad comercial aparente y calcular las lagunas financieras, que coincide con la subvención
única que se necesita para que los operadores se sientan atraídos por alcanzar metas de ASU.
En la Nota Práctica, Malawi Pilot – Prioritizing and selecting districts for ASU project se ofrece
información detallada sobre el uso de la metodología descrita para establecer un orden de
prioridades regional.
234
Notas prácticas
Malawi Pilot – Prioritizing and selecting districts for ASU Project.
Notas finales
[1]
De conformidad con el concepto de desarrollo de una inversión sostenible de ASU, una
subvención inteligente es el término utilizado para describir una subvención inicial
(generalmente concedida una sola vez) que está orientada hacia los resultados, no altera el
mercado y fomenta la minimización de los costos y el crecimiento del mercado. Esta
subvención sirve de ayuda para iniciar un proyecto o servicio, con el objetivo final de que
el programa llegue a ser comercialmente viable; sin ella, los inversores podrían haberse
mostrado reacios a invertir. No se necesitarán nuevas subvenciones si las metas de servicio
(por ejemplo, la penetración en el mercado y el nivel de acceso) se fijan de forma realista,
sin perder de vista la viabilidad comercial a mediano plazo. El modelo de insuficiencias
financieras, que explica el principio de la subvención inteligente, se introdujo y explicó por
primera vez en la Sección 1.3.3 (Insuficiencias del mercado y política de acceso y servicio
universal) del Capítulo 1.
6.4.4
Costo de la subvención por beneficiario
Tras evaluar el monto de la subvención necesaria (siguiendo la metodología de la Sección 6.2) en
los diversos proyectos que componen un programa de acceso y servicio universal (ASU), un medio
de valorar, evaluar y clasificar esos proyectos es determinar los costos (en relación con la
subvención necesaria) por beneficiario o el costo por comunidad atendida. Cuando se evalúan los
costos del ASU resulta conveniente realizar comparaciones entre países y, aún más importante,
dentro de las provincias o distritos. Como ayuda para decidir cuán razonable es un programa.
Costos de la línea telefónica fija
Aunque es menos pertinente actualmente como orientación para los concursos de telefonía de
acceso universal (AU), en el Cuadro de la Sección 3.2.1 se describe cuál es el costo de los
programas de AU en los tres países de América Latina principales en lo que respecta a la
subvención por localidad para los programas sobre teléfonos públicos de aldea, telecentros e
Internet en las escuelas.
En un reciente estudio efectuado como preparación del primer proyecto experimental de AU para
Mongolia se compararon los costos de este país con los ejemplos de América Latina (dado que la
geografía del país es similar a la de los ejemplos de América Latina en lo que se refiere a regiones
remotas) y al menos uno de los programas de Mongolia apuntaba principalmente al AU en zonas
remotas.
En el siguiente Cuadro se presenta un resumen de la subvención aproximada por persona prevista
en el proyecto tendiente a la instalación de redes de acceso público en 2006 en zonas remotas de
pastoreo nómada de Mongolia. Los costos de la subvención por comunidad prevista en el proyecto
varían entre 5 100 USD y 7 200 USD por estación. En el Cuadro se muestra una media general
prevista de aproximadamente 7,69 USD por persona, aunque la cuantía varía de 5,28 USD a 11,86
USD en las distintas localidades.
235
Cuadro – Análisis de la subvención en Mongolia
Sur de
Ulaan
Distrito (soum)
Tariat
Khangai
Jinst
Bayant
sagaan
Khurema
al
Total
Población total del distrito
6 068
5 858
3 554
2 352
4 526
2 466
24 824
Población nómada dedicada al
pastoreo
4 700
4 543
2 895
1 855
3 999
1 950
19 942
Subvención prevista por
pastor (USD)
6,64
5,28
9,67
11,86
6,63
11,08
7,69
Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global
Partnership on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.
Estas estimaciones se compararon de forma favorable con otros concursos de redes fijas en zonas
remotas y montañosas similares del mundo, cuyos principales ejemplos pertenecían a Chile y Perú.
En los concursos de Chile se concedieron subvenciones que variaron entre 2 256 USD y
12 727 USD por localidad, y entre 2,88 USD y 45,50 USD por habitante (la primera ronda de
concursos se dedicó a las comunicaciones inalámbricas terrenales, mientras que en las últimas
rondas se incluyeron soluciones más relacionadas con los satélites y fueron comparables a las de
Mongolia).
CUADRO – EXPERIENCIA CON LOS CONCURSOS DE SUBVENCIONES DE AU EN CHILE
AÑO
POBLACIÓN
TODAVÍA SIN
TELÉFONO (% DEL
PAÍS)
LOCALIDADES
SUBVENCIONAD
AS
TOTAL DE
SUBVENCION
ES
CONCEDIDAS
(MILLONES
DE USD)
SUBVENCIÓ SUBVENCIÓN
POR
N POR
HABITANTE
LOCALIDA
(USD)
D (USD)
ANTES
DESPUÉ
S
1995-96
15%
9%
2 358
2,88
1 220
2,88
1997
9%
4%
2 146
7,28
3 390
9,45
1998
4%
2%
858
5,19
6 320
22,57
1999
2%
1,3%
554
4,58
8 270
30,53
2000
1,3%
1%
143
1,82
12,730
45,50
TOTAL 19952000
15%
1%
6 059
21,8
3 600
9,91
Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy,
Informe presentado a la Global Partnership on Output-based Aid (GPOBA) y al Banco Mundial,
enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.
En el siguiente Cuadro se resume el programa de acceso universal del Fondo de Inversión en
Telecomunicaciones (FITEL) de Perú. Cada proyecto tuvo elementos y características ligeramente
diferentes. El FITEL resumió sus proyectos en función de la población atendida y la reducción en la
distancia promedio que debía recorrer la población para acceder a un teléfono público.
236
Cuadro – Resumen del programa del FITEL
Apartado
FITEL I
(1998)
FITEL II
(1999)
FITEL III
(2000/1)
FITEL IV
(2000/1)
Nº de sitios aproximado
213
2 170
2 520
1 614
Población (millones)
0,14
1,6
2,1
2,9
Subvención (millones de USD)
5,1
12,1
30,7
11,4
Población/sitio
689
758
827
1 822
Subvención/USD por sitio
23 937
5 575
12 163
7 061
Subvención/USD por habitante
34,74
7,36
14,71
3,88
Distancia promedio para el acceso (antes)
90 km
54 km
24 km
Sin datos(3)
Distancia promedio para el acceso (después)
5 km
8 km
4 km
Sin datos
Fuente: Universal Access Program Assessment Report: Private sector provision of telecommunications services in rural and periurban areas in Peru, presentado al Fondo de Asesoría en Infraestructura Pública-Privada (PPIAF) del Banco Mundial, septiembre
de 2003, Intelecon Research & Consultancy Ltd.
En conjunto, las subvenciones peruanas por sitio oscilaron entre 5 600 USD y 12 000 USD,
excluyendo el caso de FITEL I [1]. Esos valores son comparables a los de las subvenciones chilenas
concedidas por localidad durante el mismo período, y los proyectos FITEL II y FITEL III mostraron
el mismo efecto que el observado en Chile: subvención que aumenta con el tiempo, transición de
unas condiciones más o menos competitivas y atención a zonas cada vez más distantes, con
elevados costos y poblaciones más pobres. El Programa FITEL IV no tuvo el mismo efecto de
reducción de la distancia de acceso que los proyectos precedentes, porque se concibió para ofrecer
un teléfono público adicional en localidades que ya disponían de uno.
Costos móviles
Uganda fue el primer país en realizar licitaciones públicas para buscar soluciones tecnológicas
neutrales por medio de su Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales (RCDF),
concursos que fueron ganados por operadores de telefonía móvil. En el Cuadro se muestra que el
montón de las subvenciones en el primer concurso del fondo de alcance nacional oscilaron entre
2,64 USD y 4,29 USD por persona atendida. Las licitaciones y costos por persona finales del
concurso se establecieron en aproximadamente el 40% por debajo de esas proyecciones. Cada
teléfono de acceso público atendió aproximadamente a 2 500 habitantes, y al mismo tiempo se
atendió en las mismas redes a varios miles de usuarios privados rurales, lo que explica ese costo por
persona mucho menor e ilustra la reciente tendencia hacia el acceso y servicio universal (ASU)
desde que el móvil pasó a ser dominante.
Cuadro – Monto de las subvenciones de telefonía del RCDF de Uganda
Monto de la
subvención máxima
de AU
(USD)
Nº de
localidades
Subvención por
localidad (USD)
Población
desatendida
Subvención por
persona (USD)
Región A de AU: Oeste y
Noroeste
2 935 000
392
7 487
684 365
4,29
Región B de AU: Centro y
Centro Norte
1 778 888
542
3 282
674 381
2,64
Región C de AU: Este y Noreste
2 025 000
618
3 277
602 198
3,36
Total
6 738 888
1 552
4 342
1 960 944
3,44
Región de AU
Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global Partnership
on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.
237
En los primeros proyectos experimentales del Fondo de Prestación de Servicio Universal (USPF) de
Nigeria también se previeron unos costos de la subvención por persona relativamente bajos, como
se muestra en el siguiente Cuadro. En esos costos se incluyó la provisión de puntos de presencia de
Internet y cibercafés públicos en la sede de la autoridad gubernamental local.
Cuadro – Estimaciones de la subvención experimental del USPF de Nigeria
Monto de la
subvención
máxima de AU
(USD)
Nº de
localidades
Subvención por
localidad (USD)
Población a la
que se va a
atender
Subvención por
persona (USD)
Experimento 1: Región del
Noreste
2 160 000
168
12 857
918 000
2,35
Experimento 2: Región del
Centro Norte
2 669 000
139
19 201
731 600
3,65
Experimento 3: Región del
Sur-Sur
1 412 070
70
20 172
694 000
2,03
Total
6 241 070
377
16 555
2 343 600
2,66
Región de AU
Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global
Partnership on Output-based Aid y el Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.
Puntos de presencia de Internet y costos del programa de TIC
Generalmente, el costo de los puntos de presencia de Internet y los proyectos de acceso público en
centros de distrito que ya poseen redes troncales digitales que dan servicio a torres de estación de
base oscila entre 2 USD y 20 USD por habitante local.
El RCDF de Uganda ha puesto en funcionamiento puntos de presencia de Internet en centros de
distrito, los cuales se concibieron para ofrecer a instituciones de vanguardia (por ejemplo, escuelas,
colegios, hospitales, organizaciones no gubernamentales), oficinas del gobierno y empresas un
servicio inalámbrico de alta velocidad basado en la demanda comercial. La subvención promedio
por punto de presencia fue de alrededor de 30 000 USD, y cada uno de ellos dio servicio a un centro
de distrito típico con una población de 15 000 habitantes. Además, se está ofreciendo a un
telecentro por distrito una subvención máxima de aproximadamente 25 000 USD. Por consiguiente,
la subvención promedio total para Internet y los telecentros concedida por el RCDF asciende a un
promedio de entre 3 USD y 4 USD por habitante, si bien los centros de distrito de las zonas más
remotas y escasamente pobladas necesitan subvenciones muchos mayores, que llegan a alcanzar los
20 USD por habitante.
Con miras a cubrir los costos iniciales de las comunicaciones de centros de distrito de zonas
remotas, el programa experimental de acceso universal (AU) de Mongolia ofreció subvenciones
conjuntas para telefonía móvil, puntos de presencia de Internet, acceso público y acceso gratuito a
las escuelas durante tres años. Las subvenciones oscilaron entre 16 000 USD y 40 000 USD para
centros de población con sólo 1 000 habitantes. Sin embargo, las condiciones han cambiado desde
que se realizó la prueba experimental descrita en los documentos Output-Based Aid in Mongolia:
Expanding telecommunications services to rural areas y Cost-benefit analysis on Mongolia OBA
Pilot Program of the Universal Access Strategy (Sección 6.3.3), y ahora los concursos de telefonía
y de Internet/TIC se llevan a cabo por separado y los puntos de presencia de Internet se reservan
sólo para los centros más grandes y mejor conectados. Está previsto que las subvenciones varíen
entre 40 000 USD y 80 000 USD por centro, es decir, entre 30 USD y 80 USD por habitante,
incluyendo todos los componentes de Internet y TIC.
238
Tal como se puede observar a la luz de los anteriores ejemplos, el costo de la subvención por
persona y/o por localidad puede variar considerablemente. Estos indicadores son herramientas útiles
para establecer prioridades entre las provincias, distritos o proyectos, y pueden servir de ayuda para
decidir cuán razonable es un proyecto.
Notas finales
[1]
El Proyecto FITEL 1 fue poco ortodoxo en múltiples aspectos, incluida la propiedad estatal
de la infraestructura, y no se puede considerar ni la mejor práctica ni la práctica habitual.
Documento de referencia
Output-Based Aid in Mongolia: Expanding telecommunications services to rural areas, Andrew
Dymond, Sonja Oestmann y Scott McConnell, Global Partnership on Output-based Aid (GPOBA),
febrero de 2008. www.gpoba.org/docs/OBApproaches18_MongoliaTelecom.pdf
239
7
Concursos de subvenciones de acceso y servicio universal
En este Capítulo se describen consideraciones fundamentales sobre el diseño de los concursos de
licitación y el protocolo para organizar una licitación competitiva destinada a asignar subvenciones
al operador o proveedor de servicios que gane el concurso a cambio de proporcionar acceso y
servicio universal (ASU). En ese proceso, que casi siempre se combina con un Fondo de ASU,
también pueden participar donantes internacionales o nacionales, o reguladores del sector, que
utilizan fuentes gubernamentales o de otro tipo con origen distinto del Fondo, para abonar las
subvenciones o concesiones.
Los principales objetivos de una licitación competitiva son seleccionar una organización calificada
(con experiencia, personal, historial, etc.) que tenga la capacidad necesaria (por ejemplo, capital,
conocimientos técnicos, recursos humanos, etc.), una motivación a largo plazo (mediante la
sostenibilidad o un negocio rentable) y unas necesidades mínimas de financiación.
La subvención de proyectos de TIC conlleva ciertos riesgos, entre los que cabe señalar los
siguientes:
•
Distorsión del mercado.
•
Creación de dependencia de la financiación continua.
•
Posible abuso en el uso de los fondos.
•
Favoritismo.
•
Proyectos fallidos que desperdician recursos.
Con el fin de evitar esos riesgos de la financiación, se ha empezado a adoptar como práctica idónea
la subvención inteligente. La subvención inteligente se considera una parte del enfoque más amplio
de las subvenciones gubernamentales conocido como ayuda en función de los resultados. En las
Secciones 1.3.3 y 3.2 se describen con mayor detalle estos conceptos. El enfoque de la ayuda en
función de los resultados delega la prestación de los servicios en el sector privado, con o sin fines
de lucro, en virtud de contratos que ligan los pagos a productos o resultados que ya se hayan
entregado a los beneficiarios a los que van dirigidos [1].
Una subvención inteligente:
•
Debería ser una subvención basada en los resultados que se adjudicara una sola vez y,
generalmente, a un operador o empresario del sector privado; en algunos casos también
podría concederse a una entidad propiedad del Estado que se hubiera constituido con fines
comerciales.
•
No debería distorsionar el mercado.
•
Debería fomentar el ahorro de costos y el crecimiento del mercado.
•
Debería posibilitar el despegue de un proyecto o servicio con el objetivo de que el
programa llegue a ser comercialmente viable en un momento dado.
•
Debería alentar el desarrollo del servicio en regiones donde los inversores, sin la
subvención, se hubieran mostrado reacios a invertir.
Con las subvenciones inteligentes se busca solucionar los problemas experimentados con algunos
proyectos anteriores cuyas licitaciones, mal diseñadas, hayan dado lugar al desperdicio de recursos,
hayan creado obstáculos al desarrollo y hayan resultado, por lo general, contraproducentes. A
continuación se exponen algunas directrices para el uso de subvenciones inteligentes:
•
Operar conforme a reglas preestablecidas claras y explícitas, que sean transparentes y no
creen distorsiones en el mercado.
240
•
•
•
Vincular las subvenciones a resultados óptimos.
Apoyar los incentivos que redunden en la minimización de los costos.
Facilitar la buena gobernanza.
Los siguientes parámetros para la estrategia de licitación competitiva (examinados en la
Sección 7.1), la licitación y el proceso de adjudicación de subvenciones (descritos en la
Sección 7.2) y el proceso de inspección, pago, control y evaluación (tratado en la Sección 7.3)
muestran cómo deben aplicarse en la práctica los principios de las subvenciones inteligentes y de la
ayuda en función de los resultados.
Nota final
[1]
Para obtener información detallada, consúltese Contracting for public services:
Output-based aid and its applications, editado por Penelope J. Brook y Suzanne M. Smith,
publicado por la Unidad de Respuesta Rápida del Grupo del Banco Mundial, 2001.
7.1
Diseño de la estrategia de licitación de ASU
En las siguientes secciones se describe el enfoque de la licitación competitiva de subvenciones, que
resulta apropiado para los proyectos de acceso y servicio universal (ASU) que implican:
•
Grandes inversiones de capital en redes.
•
Desembolso de cuantiosas subvenciones (por ejemplo, desde varios cientos de miles de
dólares hasta varios millones).
•
Empresas adjudicatarias de las subvenciones.
Los motivos para utilizar la licitación competitiva en los anteriores tipos de proyectos son los
siguientes:
•
El clima de inversión se vería perjudicado si el regulador o el gobierno no utilizara un
proceso competitivo y favoreciera a una empresa en particular.
•
La organización de un concurso de licitación competitiva supone tiempo y dinero y, por
consiguiente, sólo será eficiente si las sumas que se barajan son elevadas.
Según el análisis anterior, para elaborar la política de ASU es preciso entablar intensas consultas
con el sector, al igual que para elaborar las estrategias de licitación de ASU. Las distintas etapas del
proceso de diseño de una licitación de ASU son las siguientes:
•
Formular los objetivos y los resultados deseados de la licitación.
•
Expresar los criterios de candidatura de los licitadores, las zonas de ASU, y si los servicios
de ASU se prestarán por separado o agrupados.
•
Presentar la estrategia de licitación y los proyectos detallados de ASU a los posibles
licitadores para examinarlos con ellos e incorporar las modificaciones pertinentes.
•
Realizar un diseño detallado del proceso de licitación, incluyendo los parámetros
fundamentales del contrato de subvención y la licencia.
•
Preparar los documentos detallados de la licitación.
•
Garantizar que el proceso de licitación sea transparente.
La formulación de los objetivos y los resultados deseados de la licitación depende de la política de
ASU de cada país. Además de alcanzar las metas de ASU, entre los objetivos de la licitación se
podrían incluir la minimización de las subvenciones o el aumento de la competencia en el mercado.
Las decisiones sobre los criterios de candidatura para participar en la licitación competitiva de
241
subvenciones repercutirán en los objetivos y los resultados deseados. En la Sección 7.1.1 se realiza
un examen sobre el particular.
En la Sección 7.1.2 se analiza cómo se pueden determinar los lotes de licitación en la zona de ASU
y las consecuencias de agrupar regiones y programas.
En la Sección 7.1.3 se presentan las decisiones que es necesario adoptar sobre el diseño del propio
proceso de licitación, incluidos los parámetros fundamentales del contrato y la licencia.
En la Sección 7.1.4 se esbozan los elementos esenciales de los documentos de licitación que se
utilizan en las licitaciones competitivas de subvenciones de ASU.
En la Sección 7.1.5 se trata el modo en que se podrían adaptar los procedimientos competitivos a
proyectos menores de TIC así como el modo de utilizar otros enfoques.
Documentos de referencia
Output-based aid in Nepal – Expanding telecommunication services to rural areas, por Hank Intven,
Edgardo Sepulveda y Curt Howard, en OBA approaches Nº 2, 2004.
Output-based aid in Uganda – Bringing communication services to rural areas, por
Juan Navas-Sabater y Mavis Ampah, en OBA approaches Nº 15, 2007.
Output-based Aid in Mongolia: Expanding rural telecommunications services to rural areas, por
Andrew Dymond, Sonja Oestmann y Scott McConnell, en OBA approaches Nº 18, febrero de 2008.
Rural Telecommunications Development in a Liberalizing Environment: An Update on Universal
Access Funds, por Andrew Dymond, Sonja Oestmann, julio de 2002.
7.1.1
Determinación de los criterios de candidatura para los concursos de ASU
Las siguientes preguntas clave están relacionadas con los criterios de candidatura de los concursos y
los desembolsos de las subvenciones de acceso y servicio universal (ASU):
•
¿Cumplen las empresas estatales los requisitos de elegibilidad para participar en los
concursos de ASU?
•
¿Pueden las empresas nuevas en el sector o más pequeñas concursar para conseguir una
subvención, o sólo están disponibles las subvenciones para las empresas que ya posean una
licencia del Fondo de ASU y aporten contribuciones a éste?
Empresas estatales
En algunos países ciertos operadores, normalmente los mayoritarios, todavía pertenecen total o
parcialmente al Estado, lo que plantea la cuestión de si este tipo de entidad cumple los criterios de
candidatura para participar en un concurso de subvenciones para servicios de ASU.
El principal problema de que las empresas estatales concursen por las subvenciones es la
posibilidad de que surjan conflictos de intereses, ya que el concurso de ASU es producto de la
aplicación de la política gubernamental. De ahí que quepa plantearse si el gobierno puede ser
imparcial a la hora de conceder una subvención de ASU en caso de que una empresa participante
sea total o parcialmente propiedad del Estado.
La anterior situación se da en muchos países, por ejemplo, en India donde Bharat Sanchar Nigam
Ltd (BSNL) es una empresa estatal, y el Departamento de Telecomunicaciones (DoT) del
Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de la Información administra el Fondo de Obligación
del Servicio Universal (USOF) y ha concedido subvenciones a BSNL, entre otras empresas.
Incluso aunque el gobierno sea imparcial, siguen cabiendo dudas sobre la posibilidad de que haya
conflictos de intereses. Sin embargo, puede y debe permitirse a las empresas estatales participar en
242
los concursos de ASU, siempre y cuando éstas contribuyan al Fondo de ASU y se hayan establecido
suficientes salvaguardias para garantizar que los concursos, y sus adjudicaciones, se realizan de
forma imparcial y sin conflictos de intereses. Una de esas salvaguardias tendría que ser que el
organismo regulador del sector fuera el organizador de la licitación competitiva. El organismo
regulador del sector, que normalmente se considera más independiente que un ministerio, y a una
cierta distancia del gobierno, debería ser quien llevara a cabo las licitaciones competitivas de ASU
cuando participen empresas estatales. Ésta es la práctica más común en los países que poseen un
Fondo de ASU.
Empresas existentes frente a empresas nuevas en el sector
En algunos concursos de ASU, los operadores locales con licencia que contribuyen al Fondo de
ASU consideran que sólo los contribuyentes al Fondo deberían poder participar. Por el contrario, el
Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales y donantes opinan que los
concursos de ASU deberían estar abiertos a la participación de todos los agentes, incluso las
empresas extranjeras y locales nuevas en el sector.
Ambas propuestas tienen sus virtudes. Los operadores locales que ya poseen una licencia aducen
que lo justo es permitir que sólo los contribuyentes al Fondo concursen y reciban las subvenciones
y, de hecho, de esta forma se consigue una mayor afiliación al Fondo entre los operadores
existentes. La opinión contraria, por su parte, hace hincapié en el aperturismo, la igualdad de
oportunidades y una mayor competencia.
Dependerá de las circunstancias concretas del país que una u otra propuesta resulte más ventajosa.
Una licitación de ASU abierta constituye una buena oportunidad para que aumente la competencia
en el mercado, pues se alienta la entrada de nuevos agentes. En un principio se podrían restringir las
operaciones de los recién llegados a una determinada zona de ASU (por ejemplo, rural), pero se les
podría prometer que en una fase posterior se les concederá una licencia nacional (por ejemplo,
transcurridos entre dos y tres años). Entre los documentos de la licitación se deberían incluir
licencias para las posibles nuevas empresas del sector, o bien esos documentos deberían recoger los
términos y condiciones fundamentales de las licencias que se ofrecerán al licitador ganador del
concurso.
Si el mercado en cuestión posee un nivel suficiente y satisfactorio de competencia y limitaciones
sobre recursos escasos, en particular el espectro, no resultara práctico conceder licencias a nuevos
operadores para prestar el servicio requerido, con lo que la licitación se podría limitar a los
licenciatarios locales existentes y los contribuyentes al Fondo de ASU. En general, es probable que
los operadores existentes se encuentren mejor posicionados que las nuevas empresas del sector
locales o extranjeras para ganar una licitación competitiva de ASU, puesto que ya conocen el
mercado, y poseen una red existente y prestan unos servicios en el país que tal vez sólo necesiten
ampliar, mientras que los recién llegados al mercado necesitarán establecer la red y las operaciones
partiendo de cero. Sin embargo, las nuevas empresas del sector podrán ganar licitaciones de ASU si
los agentes locales no están interesados en participar, o si esas empresas están dispuestas a hacer
una oferta baja como parte de una estrategia a largo plazo para entrar en el mercado. Podría darse
una circunstancia parecida cuando comienzan a estar disponibles tecnologías de bajo costo que
hacen que sea insignificante cualquier ventaja competitiva que los operadores locales hubieran
adquirido gracias a su presencia en el mercado.
También cabría la posibilidad de concebir normas de candidatura diferentes en el marco del
programa general de ASU que busquen un compromiso de participación entre las empresas nuevas
y las existentes; por ejemplo, podría permitirse la participación de las nuevas empresas, pero
limitándola a ciertos proyectos o zonas.
243
Es preciso señalar que, en los países con una competencia restringida debido a un menor número de
operadores con licencia, la apertura en las normas de licitación de ASU a nuevas empresas del
sector puede traducirse en una mejora indirecta y observable de la competencia más allá de las
regiones objeto de la licitación de ASU, puesto que puede dar lugar a la aparición de un nuevo
competidor en todo el mercado.
7.1.2
Desarrollo de la estrategia de licitación de ASU y decisión sobre los lotes de licitación
La decisión sobre la agrupación de las zonas de acceso y servicio universal (ASU) en lotes de
licitación es una de las tareas con mayor importancia estratégica a la hora de preparar el concurso
de licitación de subvenciones. Los lotes de licitación de ASU representan los grupos de zonas
dentro de un país para los proyectos de ASU. Por ejemplo, en Uganda el país se dividió en tres
regiones para el concurso de licitación competitiva de telefonía de acceso público.
Existen diversas consideraciones que hay que tener en cuenta en relación con la elaboración de los
lotes de licitación de ASU. Elegir qué grupo y qué programa son mejores para un país en concreto
depende de los objetivos de ASU y la situación actual del ASU del país. A continuación se
describen las principales consideraciones que cabe tener presente cuando se elaboran los lotes de
licitación de ASU.
Maximización y mantenimiento de la competencia
La agresividad de las ofertas de licitación de las empresas está directamente relacionada con sus
objetivos estratégicos (por ejemplo, planes de expansión, obtención de licencias). La división de los
territorios de ASU en distintas zonas o regiones, y la oportunidad de licitar para múltiples zonas,
permite que los licitadores acoplen bloques territoriales con arreglo a sus intereses empresariales.
Cuando una licitación competitiva de ASU permite la participación de nuevas empresas del sector y
ofrece nuevas licencias, también brinda a estas empresas una oportunidad de agrupar importantes
dominios territoriales en el país mediante la presentación de ofertas con precios agresivos. En un
ejemplo de Chile, un licitador que ganó un concurso había aceptado que no se le concediera
ninguna subvención para poder instalarse en el mercado, desarrollar su territorio objetivo y hacerse
a largo plazo con el control de las frecuencias radioeléctricas (los detalles sobre la experiencia de
Chile se pueden consultar en el documento de referencia Closing the gap to access to rural
communications y en la Sección 3.2.1, incluida la Nota práctica sobre Chile).
Una vez que el mercado ya esté más maduro y queden menos zonas y grupos sin atender, o
disminuyan las posibilidades de que entren nuevos competidores, las empresas probablemente no
estarán tan motivadas a licitar. Los administradores del Fondo pueden reducir el anterior riesgo,
aunque no necesariamente eliminarlo del todo, si tienen en cuenta los intereses de competitividad
del mercado cuando diseñen y agrupen las zonas de ASU. Esto implica que deberían evaluar los
intereses comerciales aparentes de los posibles agentes que vayan a licitar, y agrupar las zonas de
ASU de tal modo que sean más atractivas y se maximice el número de competidores.
El problema de las localidades más marginales
Algunos territorios de ASU, incluidos los que tienen importancia estratégica, son mucho menos
viables que los territorios en los que existen grandes oportunidades de crecimiento y diversificación
de los servicios o más posibilidades de elección tecnológica. Esto se puede apreciar especialmente
en algunas zonas muy remotas en las que sólo puede utilizarse la tecnología de satélite (por
ejemplo, en las regiones más remotas de Chile, Mongolia, Perú, Botswana y Rusia).
Un aliciente para que los operadores se interesen por prestar servicio a esas zonas marginales sería
agrupar regiones atractivas con zonas de servicio menos atractivas, así como ofrecer licencias para
244
zonas más amplias (y garantizar las economías de escala) o quizás, incluso aplicar una mayor tasa
de acceso de interconexión a fin de reflejar los costos de las comunidades más remotas.
La fórmula ideal variará de un país a otro puesto que la cuidadosa agrupación de zonas de ASU es
una cuestión fundamental. Puede ocurrir que en las zonas de costos extremadamente altos
finalmente resulte necesario asignar fondos que subvencionen la explotación, además del capital, a
fin de lograr la viabilidad del operador a largo plazo. En el documento de referencia Output-based
aid in Nepal se ofrece un ejemplo de cómo aumentar el atractivo en un entorno muy complicado.
Economías de escala frente al aumento de elección y flexibilidad
En 2008, Mongolia ofreció un gran nivel de flexibilidad y posibilidades de elección para los
operadores en su proceso de licitación competitiva de ASU. El concurso de licitación convocado
para ofrecer telefonía de acceso público y privado en 90 soums (centros de distrito) que carecían de
servicios adecuados permitió que los operadores licitaran para cada soum por separado, y se realizó
una evaluación para cada uno de los distintos soums.
La ventaja de ofrecer licitaciones individuales radicaba en que los operadores podían presentar
ofertas para soums específicos, con lo que sus posibilidades de elección y flexibilidad eran
máximas. Este método de licitación hace más fácil la labor del administrador del Fondo de ASU,
pues no necesitará indagar cuál es el interés estratégico de los operadores en los paquetes del
diseño. Los posibles inconvenientes son que los operadores no saben cuáles y cuántos soums se les
podría adjudicar, y podrían perder los beneficios de las economías de escala proporcionados por una
región mayor y finalizar con una distribución muy dispersa de las zonas de ASU por todo el país.
Sin embargo, en general la estrategia cosechó un gran éxito, puesto que en la primera ronda se
adjudicaron 89 de los 90 soums y las subvenciones solicitadas en las ofertas estuvieron por debajo
del 70% de las subvenciones máximas permitidas establecidas por el administrador del Fondo.
Limitación de posiciones dominantes de los proveedores de ASU
Independientemente de que se ofrezcan regiones o localidades individuales de ASU, tal vez podría
resultar sensato limitar el número de regiones o lotes que pueda ganar cualquier operador o
proveedor de servicios. Esto se hace como previsión de que un licitador ganador no cumpliera con
su obligación; en ese caso, no todas las zonas resultarían afectadas (con lo que se reduciría la
dependencia de un solo operador). Otro motivo es que de esta forma se crean oportunidades para
que sean varios los operadores y proveedores de servicios que puedan ganar la adjudicación de una
zona, lo que aumentó la aceptación y el interés por un concurso (es decir, un solo operador
poderoso no tiene una posición dominante en la licitación).
Un ejemplo de proceso de licitación con límites es el concurso de licitación convocado en Uganda
para adjudicar puntos de presencia de Internet y cibercafés en todos los centros de distrito. Se
licitaron 32 centros de distrito a la vez, pero cada operador o proveedor de servicios de Internet sólo
podía ser adjudicatario de un máximo de 10 puntos de presencia de Internet [1].
Prestación de servicios por separado o agrupados
Otra consideración importante en lo que respecta al diseño de la estrategia de licitación consiste en
decidir si se deben exigir unos ciertos requisitos de acceso y servicio universal (ASU) por separado
o agrupados. Por ejemplo, en Uganda la oferta de telefonía pública para 2 500 habitantes de una
zona muy rural se hizo por separado de la oferta para puntos de presencia de Internet en 32 centros
de distrito de todo el país. Por el contrario, en el proyecto experimental de Mongolia en el soum
(distrito) Tariat y el soum Chuluut, los servicios de voz inalámbricos, los puntos de presencia de
Internet, un centro público de Internet y el apoyo al acceso a Internet para las escuelas se
combinaron en una sola licitación para cada soum.
245
Las licitaciones de servicios ASU por separado o agrupados han tenido ventajas e inconvenientes y
la elección del enfoque más adecuado depende de las condiciones del país.
Las ventajas del enfoque de licitación de servicios por separado son las siguientes:
•
Las licitaciones por separado pueden realizarse secuencialmente y dilatarse en el tiempo, en
función de la disponibilidad de fondos.
•
La complejidad de la licitación es reducida puesto que sólo es necesario prestar un servicio
principal.
•
La separación de los licitadores permite la participación de varios agentes (especialmente
los de menor tamaño), con lo que se aumenta el carácter inclusivo del programa del Fondo
de ASU (por ejemplo, los proveedores de servicios de Internet pueden participar en una
oferta de puntos de presencia de Internet, las escuelas pueden solicitar ellas mismas apoyo
para el acceso a Internet).
Las ventajas del enfoque de licitación de servicios agrupados son las siguientes:
•
La combinación de los servicios de ASU aumenta las economías de escala y el atractivo de
la licitación; por consiguiente, resulta útil si los proyectos individuales de ASU y las ofertas
de subvención máxima son pequeñas de por sí, y tal vez carecen del atractivo suficiente
para los posibles licitadores a menos que los servicios estén agrupados.
•
Dado que el sector de las comunicaciones es cada vez más convergente y que las licencias
no dependen de la tecnología y los servicios (es decir, el licenciatario puede utilizar
cualquier tecnología para prestar un servicio de comunicaciones), las licitaciones de
servicios de ASU agrupados podrían resultar más apropiadas.
Minimización de las subvenciones necesarias
Además del modo en que están diseñados los lotes de licitación de ASU, existen otras diversas
opciones que ayudan a minimizar la cuantía de la subvención que necesitan los operadores:
•
Ofrecer al ganador de la licitación utilización gratuita o a bajo costo de las frecuencias
radioeléctricas.
•
Permitir al ganador de la licitación que preste otros servicios (es decir, adoptar un enfoque
independiente del servicio).
•
Encargar que se comparta la infraestructura, tanto para la transmisión como para el acceso,
por ejemplo con las torres inalámbricas (para obtener información detallada, véase la
Sección 3.4.6 y su Nota práctica, Infraestructura compartida de la red móvil en India).
246
Nota final
[1]
Sin embargo, los documentos de licitación permitían dos excepciones, a saber, "la UCC
podrá aumentar el límite máximo de 10 distritos designados concedidos a cualquier
ofertante cualificado: a) en caso de que al no aumentarlo la UCC tuviera que aceptar una
propuesta de subvención para un distrito designado que fuera más alta que el 10% superior
a la propuesta de subvención más baja para el distrito designado; o b) en caso de que al no
aumentarlo las propuestas de subvención presentadas por los ofertantes calificados no
bastaran para adjudicar los 32 distritos designados."
Documentos de referencia
Output-based aid in Nepal – Expanding telecommunication services to rural areas, por Hank Intven,
Edgardo Sepulveda y Curt Howard, en OBA approaches Nº 2, 2004.
Output-based aid in Uganda – Bringing communication services to rural areas, por
Juan Navas-Sabater y Mavis Ampah, en OBA approaches Nº 15, 2007.
Closing the gap to access to rural communications – Chile 1995 - 2002, por Bjorn Wellenius,
World Bank Discussion Paper 2002.
7.1.3
Diseño del proceso de licitación
Además de las decisiones estratégicas sobre la candidatura de los distintos tipos de operadores y
proveedores de servicios para participar en el proceso de licitación competitiva de acceso y servicio
universal (ASU), examinadas en la Sección 7.1.1, y el diseño estratégico de los lotes de licitación de
ASU presentados en la Sección 7.1.2, existen también otras importantes decisiones que hay que
adoptar sobre el procedimiento de licitación y los parámetros clave del contrato y la licencia,
examinados en esta sección.
Con o sin calificación previa
Si bien los requisitos de calificación previa son más comunes en las privatizaciones de operadores
establecidos, o en las licitaciones competitivas de licencias y frecuencias, en la mayoría de los
concursos de subvenciones de ASU no se exige una calificación previa. La calificación previa
supone añadir una etapa más al proceso y por tanto hace que se alargue el proceso de licitación. Sin
embargo, la calificación previa podría resultar útil cuando el gobierno no sepa cuántos operadores,
de haberlos, cumplen los requisitos exigidos, por ejemplo, para una cuantiosa inversión en una red
dorsal.
Enfoque de una fase o dos fases
Un enfoque de licitación en dos fases significa que en la primera solicitud de propuestas se piden
las propuestas técnicas de los licitadores, sin tener en cuenta los precios. En esa petición de
propuestas no se incluyen requisitos técnicos detallados específicos, sino que más bien su objeto es
descubrir enfoques innovadores de los operadores. Los operadores presentan ofertas técnicas de
conformidad con su mejor propuesta de prestación de servicio. Tras haber estudiado las ofertas
técnicas, el gobierno prepara los documentos detallados de licitación de la segunda fase basándose
en los elementos de las ofertas técnicas presentadas por los operadores en la primera fase que fueron
de su agrado. A continuación, los licitadores responden de nuevo incluyendo su oferta financiera.
El enfoque en dos fases resulta útil en los casos en que el gobierno no está seguro de lo siguiente:
a) si el mercado es capaz de dar respuesta a cuestiones relativas a la agrupación de zonas o
servicios, tecnologías específicas, etc.; y b) cuál es el mejor diseño concreto del proyecto de ASU, y
además desea que éste se presente con diversas opciones para llevarlo a cabo. Una vez más, los
concursos de ASU no suelen emplear un enfoque de dos fases en la licitación, pero cada país debe
247
elegir en qué casos podría ser beneficioso y compensar las desventajas de un proceso de licitación
más largo.
Enfoque de uno o dos sobres
Con el enfoque de un sobre se presentan juntas la propuesta técnica y la financiera, mientras que
con el enfoque de dos sobres la oferta técnica se presenta por separado de la oferta financiera. El
enfoque de dos sobres implica que la oferta técnica se abre y evalúa en primer lugar, antes de que se
abra el sobre con la oferta financiera. Este enfoque tiene la ventaja de que el precio propuesto por el
licitador no puede ejercer ninguna influencia en la evaluación. En el caso del enfoque de un sobre,
utilizado habitualmente en los concursos de ASU, la oferta financiera y la técnica se encuentran en
el mismo sobre y las ofertas financieras se leen en la ceremonia de apertura. La ventaja es que los
licitadores conocen inmediatamente las ofertas de sus competidores y existe un gran nivel de
transparencia. Asimismo, en los concursos de ASU, lo más importante es la subvención que
solicitan los licitadores que cumplen los requisitos técnicos, empresariales y de servicios.
Criterios de candidatura de los licitadores y consorcios
Por regla general existen diversos criterios de candidatura que deben cumplir los licitadores y
consorcios. En primer lugar, se exige que no existan conflictos de intereses con ningún licitador.
Podría existir un conflicto de intereses en caso de que un licitador estuviera bajo control de una
entidad afiliada que también licitara en el concurso; o recibiera o hubiera recibido alguna
subvención directa o indirecta de otro licitador; o tuviera la misma representación legal a los efectos
de la licitación; o participara en más de una licitación en el proceso de licitación del caso; o
participara como consultor en la preparación del diseño o las especificaciones técnicas del proyecto
de ASU.
Si el licitador es una empresa conjunta, debe cumplir varios requisitos para poder participar en el
concurso. En particular debe indicar claramente cuál es el reparto de responsabilidades entre los
miembros, tener firmado un acuerdo formal de empresa conjunta en vigor para un cierto periodo de
tiempo, presentar información detallada sobre los intereses de propiedad de cada miembro en la
empresa conjunta y sobre las contribuciones financieras de cada uno de ellos, y contar con
disposiciones que rijan la supervisión administrativa que lleva a cabo la empresa conjunta sobre el
funcionamiento del proveedor de servicio de ASU.
Capacidad de financiación y experiencia operativa
Otro requisito de candidatura tiene que ver con la capacidad de financiación y la experiencia
operativa de los licitadores. En la documentación de la licitación se debería pedir a los licitadores
que demostraran su estabilidad financiera, con un flujo de caja adecuado y un valor neto
satisfactorio. En general, se debería pedir a los licitadores que demostraran, a partir de los registros
de los dos años precedentes de prestación de servicios de comunicaciones, que son capaces de
implantar la red propuesta y gestionar las inversiones correspondientes para el funcionamiento del
ASU. Se recomienda que los requisitos actuales a este respecto se examinen con el sector y sea el
Fondo de ASU quien los establezca en el momento de la preparación de los documentos de
licitación.
Otro importante requisito de candidatura es demostrar la experiencia operativa. Con ella se
garantiza que el licitador adjudicatario ya ha puesto en marcha y operado anteriormente una red de
una cierta talla o bien ha prestado servicios idénticos o muy similares a los requeridos para el
proyecto de ASU. A menudo entre los requisitos mínimos de funcionamiento se pide haber operado
una red de telefonía o de Internet durante un mínimo de dos años, con un número mínimo de
clientes similar al número de clientes previsto del proyecto de ASU.
248
El requisito de poseer conocimientos técnicos sobre la explotación no tiene porqué impedir que
participen nuevas empresas del sector o se limite su número. Estas empresas sin experiencia de
explotación pueden asociarse con una entidad o persona que sí la posea. Sin embargo, a fin de
garantizar que ese asociado no es tan sólo un asociado sobre el papel, el requisito habitual es que,
para que la experiencia de explotación del asociado sirva para calificar al licitador, es necesario que
el asociado posea al menos el 25% de la titularidad del proveedor de servicio de ASU; o incluso
más en algunos casos. También es preciso demostrar que los conocimientos técnicos de los
asociados se utilizan realmente para el funcionamiento del proveedor de servicio de ASU, por
ejemplo, al ocupar un puesto directivo.
Incorporación del licitador
Los documentos de licitación pueden exigir que o bien el licitador se haya construido como
empresa en el país correspondiente en el momento en que se lleve a cabo la licitación o bien que se
deba constituir antes de haber transcurrido un cierto periodo de tiempo tras la adjudicación de la
oferta, es decir, antes de que el contrato o la licencia se hayan firmado y entren en vigor. La
decisión de que los licitadores nuevos en el sector deban estar constituidos en el momento de la
licitación es más onerosa para éstos. Sin embargo, la constitución después de la adjudicación de la
oferta puede llevar tiempo o podrían presentarse complicaciones inesperadas.
Selección de las ofertas
En la mayoría de los concursos de ASU, el método empleado para seleccionar las ofertas consiste
en determinar que los licitadores cumplen los criterios de candidatura exigidos de tipo técnico,
financiero y empresarial basándose en un simple aprueba o suspenda. Entre los licitadores que
cumplan los detallados criterios de candidatura y de otro tipo, aquél que haya solicitado la
subvención más baja gana, siempre y cuando no supere la subvención máxima. Existen otros
métodos en los que, por ejemplo, la selección de licitadores se realiza basándose en el precio
además de en alguna medida propuesta de cobertura/inversión, o mediante un sistema de
puntuación. Estos dos últimos métodos permiten favorecer al licitador que proporcione ciertas
inversiones o servicios por encima de los requisitos mínimos, es decir, que consiga equilibrar bien
costos y calidad. Sin embargo, esos métodos entrañan un nivel superior de complejidad y un diseño
muy cuidadoso de modo que la oferta siga siendo transparente y los licitadores comprendan
claramente la forma de ganar.
Detalles del contrato o la licencia
Si el licitador ganador es un operador nacional existente, no deberá poseer necesariamente una
licencia, a menos que no esté autorizado a prestar alguno de los servicios requeridos de ASU. No
obstante, en caso de que el ganador de la oferta sea una empresa nueva del sector, ésta sí que
necesitará una licencia a menos que el país ya haya adoptado medidas para simplificar las
autorizaciones. Idealmente, en virtud de los documentos de licitación se concede automáticamente
una licencia o autorización al ganador, o al menos en ellos se describen claramente los requisitos y
el tiempo que llevará su tramitación, y eso mismo es válido para el espectro de frecuencias
radioeléctricas requerido. Asimismo, en los documentos de licitación se debería especificar si el
proveedor tendrá derecho a construir su propia pasarela internacional o no. Esas decisiones influyen
en la posible subvención solicitada por los licitadores. El contrato y la licencia pueden tener
duraciones diferentes, por ejemplo, cinco o diez años. Es necesario que estos elementos se decidan
por adelantado y se tengan en cuenta cuando se calcule la subvención máxima.
249
Fianza de licitación y fianza de ejecución
Una fianza de licitación es una garantía bancaria suministrada por el licitador que oscila entre el 1%
y el 5% de la subvención máxima y que el licitador tendrá que abonar en caso de que abandone su
oferta. El propósito de la fianza de licitación es desalentar a las empresas que no sean licitadoras
serias.
Una fianza de ejecución es una garantía bancaria por una cierta cantidad de dinero suministrada por
el licitador ganador que garantiza que el licitador completará de forma satisfactoria el proyecto o
podrá perder una parte o la totalidad de ese dinero. Mediante la institución de la fianza de ejecución
se garantiza que el operador cumplirá los requisitos de ASU establecidos en el acuerdo de servicios.
La fianza supone una seguridad adicional para el gobierno, además de la que ya tiene gracias a que
el pago de la subvención se realizará por partes conforme se vayan cumpliendo metas.
Al determinar el monto de la fianza de ejecución, el regulador debe ser consciente de que esta
fianza limita la liquidez del licitador ganador o podría obligar al licitador a pedir un préstamo. De
igual modo, el costo de conseguir una fianza de ejecución podría resultar bastante alto,
especialmente en países en desarrollo. Por consiguiente, en la medida de lo posible, la cuantía de la
fianza de ejecución se debería mantener al mínimo, y, en una configuración ideal debería tratarse
este punto con el sector antes de concluir los documentos de la licitación, aunque al mismo tiempo
debería proporcionar un nivel de seguridad y apoyo para el gobierno.
Es probable que la fianza de ejecución apropiada, varíe de un mercado a otro pudiendo oscilar entre
el 10% y el 25% de la subvención que se va a conceder.
Es recomendable que la fianza de ejecución sea en forma de carta de crédito de garantía de un
banco de buena reputación, lo que dará al gobierno la máxima seguridad de que la garantía se
ejecutará sin cavilaciones, negociación o arbitraje.
7.1.4
Documentos de licitación
En los documentos de licitación de los concursos de acceso y servicio universal (ASU) se
proporciona información completa sobre los siguientes cuatro elementos clave del programa de
licitación de ASU:
•
El contexto y los antecedentes de la oferta de ASU (por ejemplo, la política de ASU, el
programa general y el compromiso del gobierno), con inclusión de una descripción
detallada del proyecto de ASU concreto que se saca a concurso.
•
Los requisitos y obligaciones detallados del proveedor de servicio de ASU (es decir, el
licitador ganador).
•
El reglamento del propio proceso de licitación.
•
Un proyecto de contrato, también llamado Acuerdo de Servicios de ASU, y un proyecto de
licencia (incluida la licencia de espectro y los derechos de numeración, en caso necesario).
En muchos casos los documentos de licitación también incluyen determinados formularios o
plantillas que deben completar los licitadores participantes.
La finalidad de incluir todos los anteriores elementos es ofrecer a los licitadores una información
tan completa y exhaustiva como sea posible del proyecto por adelantado. De esta forma, las ofertas
estarán bien preparadas y el proceso será transparente, sin ambigüedades, especialmente en lo que
concierne a la evaluación de las ofertas y las normas de calificación de los licitadores. En el Cuadro
que figura a continuación se ofrece una sinopsis de los temas y elementos fundamentales que
normalmente están contemplados en los documentos de licitación de ASU.
250
Cuadro – Sinopsis de los temas y elementos fundamentales recogidos en los documentos de licitación
Introducción y sinopsis
Finalidad de la licitación
Por ejemplo, prestar servicio telefónico o de Internet (o ambos) a ciertas
zonas/comunidades; proporcionar banda ancha en todo el país.
Antecedentes
Por ejemplo, política de ASU, estrategia o compromiso del gobierno, programa
general de ASU, fuente de los fondos.
Sinopsis del proyecto
Zona/comunidades que se atenderán, subvención máxima, servicios que se
prestarán, tarifas si procede, periodo de tiempo y otros requisitos.
Calendario
Para los procesos de licitación, adjudicación del contrato, ejecución y
finalización del proyecto.
Contacto
Persona y datos de contacto, protocolo de comunicaciones.
Requisitos, obligaciones y derechos del proveedor de servicios de ASU
Derechos de mercado
Grado de libertad que tendrá el operador para prestar otros servicios, tanto en
las zonas cubiertas por la licencia como en el ámbito nacional.
Generalmente a los proveedores de ASU no se les conceden derechos de
exclusividad.
Información sobre fechas y planes de liberalización en el futuro.
Disposiciones específicas
de la licencia
Información para nuevas empresas del sector sobre el tipo de licencia que
podrían obtener, en qué condiciones, en caso de que ganaran el concurso,
incluida la referencia a secciones pertinentes de la base normativa y derechos y
gravámenes de la licencia.
Zona de explotación
Enumerar la zona o zonas específicas del proyecto o los proyectos, incluyendo
el periodo de introducción.
Obligaciones de servicios
mínimos
Disponer en forma de tabla según corresponda:
• Por ejemplo, número de teléfonos públicos solicitados en cada zona, puntos
de presencia de Internet y otros requisitos de ASU.
• Por ejemplo, enlaces de fibra de banda ancha, puntos de interconexión.
• Por ejemplo, requisitos de cobertura o servicios privados.
Especificaciones de
calidad de servicio
Indicar todas las normas de calidad mínima que se deben cumplir, como:
• Requisitos de disponibilidad de servicio, por ejemplo 98%.
• Tiempo mínimo y tiempo medio de reparación.
• Velocidades de telecarga y descarga para Internet.
• Capacidad de banda ancha de las redes de banda ancha.
Subvención máxima
Subvención máxima permitida para cada proyecto o zona, incluido el
calendario de los pagos de la subvención.
Datos de demanda
Información sobre los datos o estudios disponibles sobre la demanda.
Especificación de la
tecnología
Aunque los licitadores no tendrían que estar obligados a utilizar ninguna
tecnología en particular, en algunos casos podría resultar necesario imponer
ciertos requisitos, como:
• Si se permiten o no todos los medios de transmisión (por ejemplo, por
satélite).
• Si se permitirá o no la telefonía IP.
251
Frecuencias radioeléctricas
Señalar claramente cuál es la política sobre el uso del espectro radioeléctrico,
la coordinación de frecuencias radioeléctricas y el proceso que debe seguirse
para las aprobaciones de frecuencias radioeléctricas:
• Se deberán indicar cuáles son las bandas de frecuencia cuyo uso no se
permite en ningún caso.
• Gravámenes exigidos para la licencia de frecuencias radioeléctricas y tasas
del espectro y la numeración (cuando proceda).
• Si se permite o no la itinerancia en el país.
• Si se permite o no comerciar con el espectro.
• Si se permite o no compartir la infraestructura.
Tarifas
Declaración de la reglamentación y las normas sobre tarifas – normalmente
cuáles son las tarifas máximas permitidas.
Interconexión
Indicar las normas/derechos de interconexión física, así como cualquier otro
detalle de los acuerdos y la reglamentación sobre interconexión (si existe o no
una oferta pública de interconexión de referencia; la posibilidad de concertar
acuerdos geográficamente asimétricos u otros acuerdos de interconexión
favorables, etc.).
Todo plan programado de estudio de los costos o los posibles cambios en la
fórmula y reglamentación de la interconexión.
Control y requisitos de
presentación de informes
Formato de los informes sobre el servicio y estadísticas del funcionamiento y
fechas de su presentación.
Derechos y expectativas de control del Fondo de ASU.
Reglamentación sobre
proveedores de ASU
Toda otra reglamentación pertinente como la aprobación de la numeración y el
tipo y la ley o leyes y reglamentaciones aplicables.
Otras disposiciones
jurídicas
Transferencia de la titularidad o cambio de control del proveedor de servicios
de ASU; acceso a tierras públicas y privadas; fuerza mayor; solución de
controversias; auditor técnico; cumplimiento de la ley (muchas de estas
disposiciones se presentarán en detalle posteriormente en el contrato físico).
Normas y procedimientos del proceso de licitación
Preparación de la
propuesta
Contenido y modelo de la propuesta.
Parte 1 – Calificación y propuesta de servicio (propuesta técnica).
Parte 2 – Propuesta de subvención.
Lista de comprobación del cumplimiento.
Fianza de licitación.
Periodo de validez de las propuestas.
252
Calificación del licitador
Requisitos de candidatura del solicitante.
Normas para los consorcios solicitantes.
Capacidad de financiación.
Experiencia operativa.
Proceso de licitación
Reunión previa a la propuesta (o previa a la oferta).
Comunicación, observaciones y solicitudes de aclaración.
Presentación de la propuesta.
Entrega de la propuesta.
Apertura de propuestas.
Periodo de evaluación.
Adjudicación y declaración de intención.
Evaluación de la propuesta
y selección de los
solicitantes que cumplen
los requisitos
Capacidad de respuesta a las propuestas.
1) Requisitos solicitados; información y fianza de licitación exigidos
(previamente a la calificación).
2) Solicitud con la menor subvención.
Motivos para el rechazo de propuestas.
Fraude y corrupción.
Descalificación posterior e incumplimiento de los requisitos.
Otras disposiciones
Confidencialidad de las propuestas.
Utilización de las propuestas.
Costo de la propuesta y la licitación.
Reserva de derechos.
Requisitos legales y formales.
Anexos
Formularios de la propuesta.
Formulario de la fianza de licitación.
Lista de comprobación del cumplimiento.
Disposiciones para la solución de controversias.
Proyecto de contrato – Acuerdo de servicios y subvenciones de ASU.
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de la ITU-infoDev – Módulo de ASU.
Generalmente, los criterios de calificación para licitadores deberían estar limitados con objeto de
garantizar que los solicitantes disponen de recursos financieros, técnicos y administrativos y de
experiencia para desarrollar y ejecutar con éxito el proyecto planificado. Es importante establecer
criterios de calificación claros, estrictos y proporcionados e indicarlos explícitamente en los
documentos de licitación. En función del proyecto planificado las calificaciones podrán variar, pero
es necesario que sea el organismo de financiación quien las elabore. Las aportaciones realizadas por
diversos licitadores interesados durante el proceso de consulta podría contribuir a aclarar cuáles
deben ser las calificaciones fundamentales, puesto que la mayoría de las calificaciones podrán
variar en función del proyecto, el tamaño del mercado, etc.
253
Proyecto de contrato
En general, los documentos de licitación deberían incluir como anexo un proyecto de contrato,
también llamado acuerdo de servicio y subvención de ASU. En el siguiente Cuadro se ofrecen
detalles de su contenido habitual:
Cuadro: Proyecto de contrato – Acuerdo de servicio y subvención de ASU
Artículo Primero
Interpretación
(Disposiciones, significados ampliados, monedas, calendarios)
Artículo Segundo
Prestación de servicios de ASU
(Acuerdos de ejecución; disponibilidad y calidad de servicio, y tarifas)
Artículo Tercero
Titularidad y control
Artículo Cuarto
Fallos de ejecución y servicio
(Sanciones, recursos)
Artículo Quinto
Pago de la subvención de ASU
Artículo Sexto
Fianza de ejecución [2]
Artículo Séptimo
Seguro
Artículo Octavo
Auditor técnico
(Nombramiento, función y cooperación)
Artículo Noveno
Presentación de informes
Artículo Décimo
Solución de controversias
(Proceso de reajuste escalonado, procedimiento arbitral o judicial,
costos)
Artículo Undécimo
Representaciones y garantías
Artículo Duodécimo
Indemnización
Artículo Decimotercero
Fuerza mayor
Artículo Decimocuarto
Confidencialidad
Artículo Decimoquinto
Vigencia y terminación
(Quiebra, violación grave, indemnizaciones)
Artículo Decimosexto
General
(Derecho aplicable, totalidad del acuerdo, subcontratistas,
notificaciones, etc.)
Artículo Decimoséptimo
Cumplimiento de las leyes ambientales
Apéndice A
Servicios obligatorios, especificaciones de disponibilidad y calidad
Apéndice B
Tarifas y otros derechos
Apéndice C
Zona de servicio de ASU
Apéndice D
Ejecución y calendario de pagos de la subvención
Apéndice E
Hechos materiales de incumplimiento
Apéndice F
Fianza de ejecución
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de la ITU-infoDev – Módulo de
ASU.
254
Notas finales
[1]
Una fianza de licitación es una garantía bancaria proporcionada por el licitador, cuya
cuantía varía entre el 1% y el 5% de la subvención máxima y deberá ser pagado por el
licitador en caso de que retire su oferta. El propósito de la fianza de licitación es evitar que
se presenten empresas que no sean licitadores serios.
[2]
Una fianza de ejecución es una garantía bancaria, cuya cuantía varía entre el 10% y el 25%
del valor del contrato, que deberá presentar el ganador de la licitación y que garantiza que
el proyecto se completará de forma satisfactoria; en caso contrario, el licitador podrá perder
parte o la totalidad de ese dinero.
Documentos de referencia
Request for Proposal for Soum Wireless Network Telecommunications Services – Mongolia.
Subsidy and Service Agreement for Soum Wireless Network Telecommunications Services –
Mongolia.
Draft Request for Proposal for Internet services – Malawi, incl. Draft Universal Access Service
Agreement.
Pakistan and Chile for broadband.
7.1.5
Concurso y procedimientos de solicitud para proyectos menores de TIC
El enfoque de licitación competitiva de subvenciones, descrito en las secciones precedentes, está
fundamentalmente diseñado, y resulta apropiado, para los proyectos de acceso y servicio universal
(ASU) que implican:
•
Grandes inversiones de capital en redes.
•
El desembolso de grandes sumas en subvenciones (por ejemplo, desde varios cientos de
miles de dólares hasta varios millones).
•
Que las empresas sean las destinatarias.
Para financiar proyectos menores de TIC se puede emplear un proceso competitivo simplificado o
bien un proceso de solicitud de subvenciones. Este segundo tipo, por ejemplo, podría utilizarse para
proyectos experimentales menores (por ejemplo, entre 50 000 USD y 200 000 USD). El principal
objetivo de los proyectos experimentales no será probablemente minimizar costos, sino más bien
comprobar y evaluar sólidamente un concepto, programa o aplicación particular en la esfera de
las TIC. Por consiguiente, se podría utilizar un proceso competitivo con presupuesto fijo en el que
la cuantía de la subvención ya estuviera determinada (fija) y la evaluación se basara en criterios
específico ya publicados, con un sistema de puntuación conocido aplicable a los distintos elementos
de la propuesta.
Un ejemplo de la adjudicación por concurso de presupuesto fijo podría ser la financiación específica
del acceso a Internet en escuelas rurales (una vez que esté disponible la infraestructura de red
dorsal), o bien la financiación para poner en marcha puntos de acceso público a Internet/telecentros
individuales.
Este proceso seguiría la misma secuencia, que el proceso de licitación competitiva, a saber:
•
Formulación del objetivo y el resultado del proyecto.
•
Consulta pública con las partes interesadas y los posibles solicitantes.
•
Preparación del formulario de solicitud.
•
Proceso de invitación a participar transparente.
255
•
•
Calificación y evaluación.
Adjudicación de la oferta.
En la Nota práctica Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales se
resumen el proceso y los requisitos que deben cumplir los solicitantes que quieran proporcionar
acceso a Internet a las escuelas y el proceso de selección. En general, se debería pedir a los
solicitantes que prepararan un plan de actividades (o plan de sostenibilidad) aceptable que se
ajustara a la visión del patrocinador, sus objetivos, la necesidad de financiación, y en el que se
demostrara su sostenibilidad a largo plazo. Estos requisitos de calificación simplificados también se
podrían utilizar para pequeños proyectos similares.
Nota práctica
Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales
7.2
Proceso de licitación y de asignación de subvenciones
Una de las piedras angulares para que un proceso de licitación competitiva sea justo y tenga éxito es
la transparencia. La transparencia exige que el proceso se lleve a cabo de forma abierta y que la
selección de los candidatos ganadores se base en criterios publicados por anticipado. Entre las
características principales de los procesos transparentes cabe señalar:
•
La publicación anticipada de los documentos de licitación, que incluyan las normas del
proceso, los requisitos de calificación y los criterios de selección.
•
La separación de los procesos de calificación y de selección.
•
La apertura pública de las propuestas, incluidas las ofertas financieras separadas y selladas
presentadas por los solicitantes que cumplen los requisitos.
Es necesario que el organismo de financiación garantice que los participantes del proceso
competitivo, así como el público en general, perciban que el proceso es justo.
Las distintas etapas del proceso de licitación competitiva de subvenciones son las siguientes:
•
Comercialización y publicación oficial de la oportunidad de licitación, según se describe en
la Sección 7.2.1.
•
Celebración de una reunión antes de que salga a concurso la oferta para permitir a los
licitadores solicitar aclaraciones y hacer sugerencias sobre posibles modificaciones, según
se examina en la Sección 7.2.2.
•
Apertura de ofertas, evaluación de éstas y selección, y posterior adjudicación de la oferta,
según se presenta en la Sección 7.2.3.
A fin de asignar las subvenciones a los proyectos experimentales, se recomienda solicitar la
presentación de planes de actividades o de sostenibilidad, según se señala en la Sección 7.2.4.
Documentos de referencia
Edgardo Sepulveda, Subastas de subvenciones mínimas para el acceso a las telecomunicaciones
públicas en zonas rurales, en Tendencias en las reformas de telecomunicaciones 2003: Promover el
acceso universal a las TIC – Herramientas prácticas para los reguladores.
7.2.1
Publicación de la oportunidad
La publicación de la oportunidad de licitación competitiva para un proyecto de acceso y servicio
universal (ASU) aumenta efectivamente la competencia y hace que probablemente se obtengan
mejores resultados (es decir, se conseguirá abonar una subvención menor y el licitador ganador será
el más adecuado).
256
Existen diversos medios de hacer pública y dar a conocer una oportunidad de licitación de ASU, por
ejemplo:
•
Mediante invitación directa a todos los titulares de licencias del país pertinentes. Para evitar
la sensación de que existen favoritismos, es importante enviar la notificación a todos los
titulares de licencias que cumplan los criterios de candidatura. El número de titulares de
licencias pertinentes determinará si este sistema es o no práctico (es decir, en un mercado
pequeño, resulta práctico dirigirse directamente a entre 10 y 50 titulares de licencias,
mientras que en mercados más grandes quizá no sea apropiado o eficaz).
•
Poner un anuncio en el periódico de tirada nacional que tenga más amplia difusión en la
comunidad empresarial. Idealmente, habría que poner el anuncio en dos periódicos o
revistas nacionales relacionadas con el comercio. Asimismo, sería conveniente que el
anuncio estuviera en circulación al menos durante dos o tres días.
•
La oportunidad de licitación debería publicarse en la página web del regulador del sector, y
el ministerio que corresponda podría tener también enlaces con el anuncio. La colocación
de anuncios en la web, que cobra cada vez mayor importancia, ayudará a dar a conocer la
oportunidad a nivel internacional.
•
Si la oferta está abierta a la participación internacional, como se analiza en la Sección 7.1.1,
también será necesario poner avisos o anuncios en revistas del sector o de temas
comerciales, en boletines informativos, periódicos y otros medios pertinentes. Asimismo, se
pueden utilizar conferencias internacionales o regionales del sector para comercializar las
oportunidades de licitación de ASU. También podría resultar adecuado contactar con un
cierto número de licitadores internacionales potencialmente interesados, siempre y cuando
éstos sean más de dos o tres, a fin de evitar favoritismos.
Por regla general, los países utilizarán una combinación de las anteriores opciones para dar a
conocer la oportunidad de licitación, dependiendo del proyecto de ASU de que se trate y de la
situación del mercado. Por ejemplo, en el caso de un pequeño proyecto experimental o de Internet
con un presupuesto por debajo de 0,5 millones USD no sería necesaria la difusión internacional.
Los avisos de oportunidades de licitación pueden ser cortos pero deberían contener la siguiente
información fundamental:
•
Quién convoca la licitación competitiva.
•
Qué zona se atenderá con el servicio.
•
Cuál es la subvención máxima que se ofrece.
•
Cómo obtener los documentos de licitación oficiales.
Los documentos de licitación pública deberían ofrecerse a la venta a los posibles licitadores por una
suma determinada. Por lo general, se trata de una pequeña cantidad a fin de que las partes
interesadas puedan permitírsela, pero, al mismo tiempo, lo suficientemente alta para cubrir los
costos de fotocopiado, empaquetado, envío por correo, etc., gasto que también hará que se reduzca
el número de solicitudes recibidas de partes que no correspondan al perfil de la oferta. El aviso y los
documentos de licitación pública deberían emitirse con un intervalo mínimo de dos meses,
permitiendo así que los licitadores realicen estudios e investigaciones sobre la oferta y preparen
propuestas detalladas. Dependiendo de la complejidad y el tamaño del proyecto de ASU, y de si es
posible que las empresas necesiten realizar algunas encuestas in situ, podría resultar aconsejable que
el intervalo fuera de tres meses.
257
7.2.2
Reunión previa a la oferta
En la fecha que se haya especificado en los documentos de licitación, el regulador o el
departamento del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) celebrará normalmente una reunión
antes de que la oferta sea definitiva. El propósito de esa reunión es permitir que los posibles
licitadores formulen preguntas y pidan aclaraciones. Asimismo, esa reunión será la última
posibilidad de realizar modificaciones del proyecto de ASU y los documentos de licitación teniendo
en cuenta las sugerencias y observaciones de los posibles licitadores. Por otro lado, esas
modificaciones probablemente sean mínimas, puesto que ya tuvo el sector la oportunidad de realizar
observaciones y sugerencias durante el proceso previo de consulta pública.
La reunión previa a la oferta puede estar abierta a la participación de todos los interesados, o bien
puede restringirse a las empresas que hayan adquirido los documentos de licitación. Ambas
opciones son válidas, y se optará por una u otra en función de cuestiones logísticas, como la
ubicación de la sala de la reunión y su tamaño. Sin embargo, normalmente se pide a todos los
participantes que se suscriban (esto es, que den su nombre, puesto, empresa y datos de contacto),
para permitir al regulador distribuir posteriormente las actas de la reunión.
Por regla general, la asistencia a la reunión previa a la oferta no es obligatoria. No obstante, las
actas de la reunión, en las que tal vez se incluyan modificaciones de los documentos de licitación
(ya sea aclaraciones o modificaciones solicitadas en la reunión), se distribuyen a todas las entidades
que compraron los documentos de licitación, así como a todas las demás entidades que estuvieron
representadas en la reunión previa a la oferta.
En la reunión previa a la oferta resulta útil comenzar el debate con una breve presentación
introductoria en la que se esbocen las principales características del proyecto de ASU y los
elementos principales del proceso de licitación y los requisitos de licitación.
Es conveniente celebrar la reunión con bastante anticipación, por ejemplo, una vez transcurridas dos
o tres semanas desde el momento en que esté disponible el documento de la oferta. De esta forma,
los posibles licitadores dispondrán de tiempo tanto para examinar completamente los documentos
de licitación como para preparar la propuesta una vez que hayan recibido las aclaraciones
necesarias, de haberlas. El proceso de licitación también debería permitir que se soliciten
aclaraciones o se presenten observaciones por escrito, pero para ello debería fijarse un plazo similar
al de la reunión previa a la oferta. Las respuestas a las solicitudes por escrito se publican junto con
las actas de la reunión previa a la oferta, o bien en un documento separado, que se distribuye a todos
los posibles licitadores. Normalmente, las preguntas por escrito se tratan de forma anónima.
En los documentos de licitación también se debería incluir la fecha en que se pide a los operadores
que comuniquen su intención de participar o no en la oferta. En las aclaraciones por escrito en
respuesta a las preguntas se puede incluir un recordatorio de ese plazo. Si bien esa indicación no
tiene carácter vinculante, sirve para que el regulador evalúe si la oferta suscitará suficiente interés
entre los operadores.
7.2.3
Evaluación de las ofertas, selección de la oferta ganadora y adjudicación de la oferta
En la fecha publicada se deberían abrir públicamente las ofertas. Los nombres de todos los
licitadores y sus respectivas ofertas de petición de subvención se deberían anunciar en la ceremonia
de apertura del concurso de licitación, que puede estar abierta a la participación de todos los
interesados o sólo a la de los licitadores.
Algunas veces, durante la apertura pública de ofertas, se realiza una rápida comprobación
preliminar de que las ofertas cumplen los requisitos, y para ello se verifica que el contenido del
sobre de la oferta esté completo, haya sido firmado por la autoridad competente (por ejemplo, con
inclusión de un poder notarial), sea válida la fianza de la oferta, etc. Si durante la ceremonia no es
258
posible realizar tal comprobación, generalmente ésta se realiza poco después con carácter de
proceso de examen preliminar, antes de llevar a cabo el examen detallado, esto es, la evaluación.
El licitador puede utilizar un formato de sobre único para presentar los documentos o un formato de
sobres separados para cada uno de los componentes, es decir, la propuesta técnica y la propuesta
financiera. La mejor práctica consiste en dividir la evaluación en dos fases, del modo siguiente:
1)
Precalificación de la propuesta técnica, en la que se incluye información sobre el modo en
que el licitador cumple, entre otros, los requisitos empresariales, financieros y
operacionales, así como el modo en que cumple los requisitos de servicio y calidad.
2)
Selección de la propuesta financiera, esto es, la cuantía de subvención solicitada.
El regulador sólo considerará la posibilidad de conceder una subvención a los licitadores que
alcancen los umbrales de precalificación técnica estipulados.
Los criterios de evaluación del concurso de licitación se deberían describir claramente en los
documentos de licitación que deben adquirir los posibles licitadores interesados. Además, los
documentos deberían basarse, en la mayor medida posible, en factores objetivos a fin de evitar
favoritismos o subjetividades en el proceso de evaluación. Asimismo, los documentos de licitación
deberían contener un calendario claro que comprenda la duración del periodo de evaluación y la
fecha en que se anunciarán los resultados. En función de la complejidad de la oferta y de los
procesos de aprobación interna exigidos (por ejemplo, por la junta del organismo regulador), el
periodo de evaluación normalmente durará entre cuatro y seis semanas.
Evaluación de propuestas técnicas
El equipo de evaluación debería estar compuesto por personal del organismo regulador e idealmente
debería incluir a varios expertos en la materia, por ejemplo, un ingeniero, un abogado, un experto
financiero o contable, un economista, alguien con experiencia empresarial y posiblemente un
especialista en adquisiciones. A veces también forman parte del equipo de evaluación consultores u
otros expertos externos (por ejemplo un académico) para que aporten conocimientos especializados
a nivel internacional y una opinión independiente.
El equipo debería estar dirigido por un directivo del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) o
del organismo regulador. Idealmente cada miembro del equipo de evaluación examinará cada
propuesta por separado y de forma independiente, y presentará una evaluación sobre la idoneidad
del licitador. Acto seguido se comparan las distintas evaluaciones y se examinan en una reunión de
grupo, se disipan todas las incertidumbres e interrogantes respecto de la conformidad de los
licitadores no admitidos, y se llega a una conclusión acerca de si las propuestas técnicas cumplen o
no los requisitos.
La evaluación se podría llevar a cabo con una simple lista de comprobación del cumplimiento que
contemple varios criterios y que esté codificada o coloreada del modo siguiente:
•
Conforme (color verde).
•
Se necesitan aclaraciones (color amarillo).
•
No conforme (color rojo).
Los criterios de evaluación son los mismos criterios expresados en los documentos de licitación,
que es preciso cumplir para satisfacer los requisitos técnicos. La lista de comprobación de la
conformidad de los documentos de licitación debería abarcar todos los criterios necesarios, y puede
ser utilizada por los licitadores y por el equipo de evaluación para comprobar el cumplimiento de
los criterios. Normalmente el regulador se reserva el derecho de rechazar las ofertas que no sean
conformes con todos los requisitos mínimos.
259
Para abreviar el proceso, debería indicarse si las propuestas de los licitadores son o no aceptables
basándose en los criterios establecidos en los documentos de licitación. Entre los criterios utilizados
para establecer la conformidad se utilizan, entre otros, los siguientes:
•
¿Cumple el licitador las calificaciones empresariales mínimas, tales como un valor neto
mínimo, capacidad de financiación, adecuada experiencia de penetración y explotación?
•
¿Se ha ofrecido la meta del nivel de servicio mínimo buscado?
•
¿Se ha garantizado el nivel de calidad de servicio requerido?
•
¿Están las tarifas propuestas dentro del límite permitido establecido por el regulador?
•
¿La solución técnica es permisible con arreglo al derecho y reglamentación vigentes?
•
¿Está la solución técnica comprobada sobre el terreno, instalada en al menos dos proyectos
de referencia (en el país o en el mundo) y proporciona el servicio requerido en los
documentos de licitación?
Dentro del periodo que se estipule después de que venza el plazo de presentación de ofertas (por
ejemplo, máximo de un mes) el director del departamento de acceso y servicio universal (ASU) y su
equipo de evaluación deberían determinar qué licitadores han cumplido los requisitos de obligación
de servicio mínimo y cuáles son las normas mínimas empresariales, financieras, técnicas,
operacionales y de calidad.
Evaluación financiera
La segunda fase está relacionada con la cuantía mínima de subvención solicitada por los licitadores.
Todos los licitadores calificados que hayan cumplido los criterios de calificación dados a conocer
serán evaluados en la segunda fase sólo en función de la cuantía de los fondos que solicitan. Gana la
oferta que solicite la subvención más baja.
No se tomarán en consideración las ofertas financieras de los licitadores que no cumplan en su
propuesta técnica todos los criterios mínimos exigidos.
Adjudicación de la oferta
Una vez que el equipo de evaluación ha determinado la oferta ganadora, se envía una carta de
intención al licitador ganador en la que se le notifica la adjudicación y se le pide que acuse de
recibo y muestre su disposición a entablar la negociación del contrato.
Después de que el licitador ganador haya acusado recibo de la adjudicación, los resultados de la
evaluación pueden hacerse públicos para todos los licitadores participantes. Los licitadores que no
hayan cumplido los requisitos tendrán la oportunidad de recabar información sobre los motivos de
denegación de sus ofertas y podrán presentar una reclamación si no quedaran satisfechos con los
motivos aducidos.
Habida cuenta de que el proyecto de contrato y los requisitos de acceso y servicio universal (ASU)
de la empresa han sido fijados y publicados previamente, apenas queda margen para entablar
auténticas negociaciones sobre el contrato. El concurso de licitación sería injusto si el licitador
ganador pudiera modificar los requisitos de ASU. Además, dado que el proyecto de contrato es un
apéndice de los documentos de licitación, los licitadores ya tuvieron con anterioridad su
oportunidad de formular observaciones o preguntas sobre cualquier disposición particular del
proyecto de contrato. Los únicos cambios en el contrato podrían tener que ver con cuestiones
menores, como la modificación del calendario de ejecución y pago (siempre y cuando no se
modifique la fecha de conclusión global) y la modificación de los procesos de control, presentación
de informes o auditoría técnica, así como los protocolos de comunicación.
260
Una vez que esté firmado el contrato, se devuelve la fianza de licitación al adjudicatario y a los
demás licitadores. Normalmente, en el momento de la firma del contrato o poco después (pero antes
de que se devuelvan las fianzas de licitación), el licitador ganador deberá presentar la fianza de
ejecución, de conformidad con lo dispuesto en los documentos de licitación.
7.2.4
Planes de actividades o de sostenibilidad como requisito previo para la asignación de
fondos
Los planes de actividades son importantes para toda iniciativa empresarial de TIC. Los donantes o
los Fondos de acceso y servicio universal (ASU) deberían pedir un plan de actividades antes de
apoyar proyectos experimentales de gran envergadura. Idealmente este plan de actividades debería
cumplir ciertos criterios mínimos y demostrar la sostenibilidad del concepto del proyecto, así como
su repercusión o resultados en relación con el desarrollo. Esto es particularmente importante cuando
los fondos se asignan sin mediar una licitación competitiva.
Un plan de actividades (o plan de sostenibilidad) para un proyecto experimental siempre debería
contener los fundamentos del proyecto, la base de demanda, los costos, los ingresos previstos y el
rendimiento financiero que necesita satisfacer el proyecto para ser candidato. A continuación figura
una lista ilustrativa de los elementos del plan de actividades que podría solicitar un donante o el
Fondo de ASU, según proceda para cada proyecto particular:
•
La declaración del objetivo y la misión del proyecto – breve introducción a la idea del
proyecto, la necesidad o la oportunidad y respuesta que ofrece el proyecto.
•
Patrocinio y titularidad – esbozo claro de la estructura de la titularidad y los participantes
del proyecto, y si el proyecto será una franquicia o un negocio independiente, una
cooperativa comunitaria, una dependencia del gobierno local, etc.
•
Evaluación del mercado y de los beneficiarios – evaluación de la demanda (basada en la
demografía, intereses, economía, necesidades y asequibilidad). La evaluación debería
incluir una descripción del mercado en la que se analice el papel del proyecto en
comparación con la disponibilidad de otros servicios alternativos (por ejemplo, para un
proyecto de acceso público, identificar otros locutorios telefónicos o cibercafés), y las
necesidades específicas de la región, incluida la clase de información o servicios que
necesita la comunidad local. Asimismo, debería explicar cómo se beneficiará la comunidad
y cómo ésta justificará el pago por los servicios. También se debería incluir un cálculo del
uso previsto (por ejemplo, número de llamadas, minutos de uso de Internet, mensajes,
páginas impresas, fotocopias, formularios entregados o cualquier modo de información y
servicio que se vaya a ofrecer).
•
Marco jurídico y reglamentario, licencias y autorizaciones – resumen de la situación de la
propuesta del proyecto con respecto a las licencias y autorizaciones. ¿Necesita el proyecto o
el propietario o propietarios del sitio una licencia o autorización especial para avanzar, y se
han concedido éstas? Si se necesita una autorización especial, describir las medidas
adoptadas y los posibles resultados, las condiciones conexas o las cuestiones pendientes de
resolución.
•
Plan de comercialización y ventas – explicación de cómo se aprovecharán las posibilidades
del mercado, cómo se sensibilizará y concienciará a la población acerca del servicio o
servicios y, si procede, cómo será atraída hacia el sitio o sitios.
•
Competencia – evaluación sobre cómo las hipótesis sobre el mercado y las ventas podrían
resultar afectadas por otras instalaciones, redes o alternativas similares, y sus repercusiones
en los objetivos del proyecto.
261
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Evaluación técnica – evaluación del acceso en la zona a la infraestructura de
comunicaciones, la topografía, la tecnología de acceso y otros sistemas necesarios (por
ejemplo, suministro eléctrico). En la evaluación se debería recomendar cuál es la tecnología
más adecuada para las características del sitio o los sitios, así como cuáles son los costos
iniciales y corrientes para conectar y mantener la instalación o las instalaciones.
Hoja financiera – debería contener los gastos y costos iniciales, así como proyecciones del
número de usuarios, utilización del tráfico, precios e ingresos, gastos, costos financieros,
costos de explotación y salarios, etc. Se deberían incluir listas financieras en las que se
muestren los costos y los ingresos desglosados por cada elemento principal, unidad,
departamento o servicio (por ejemplo, teléfono, fax, ordenador, Internet y correo
electrónico, capacitación, fotocopiado, etc.). Se debería mostrar la amortización de los
costos, la depreciación y la estrategia de sustitución.
Análisis de resultados financieros – se debe mostrar el cálculo de la rentabilidad o explicar,
justificar y proyectar en el futuro cualquier variación de la rentabilidad para mostrar cómo
mejorará la situación.
Requisitos de financiación – resumen de los requisitos de financiación y de las
contribuciones financieras, incluidas las contribuciones en especie, procedentes de todas las
fuentes. Deben justificarse la escala de la inversión y el alcance de los servicios propuestos.
Plan operacional – organigrama en el que se indiquen claramente las responsabilidades, el
plan de dotación de personal, los planes de equipo e instalaciones y la evaluación de los
posibles problemas y soluciones.
Formación, creación de capacidades y cualquier otro desarrollo de los recursos humanos –
necesidades del proyecto y esfuerzo asignado, plan, costos y alianza(s) para alcanzar todas
las metas indicadas en relación con el personal o los usuarios.
Aportaciones comunitarias – si procede, evaluación del apoyo de la comunidad local para
confirmar que la comunidad y el patrocinador o los patrocinadores comprenden los
requisitos.
Alianzas – tras haber evaluado todas las necesidades y los retos del mercado, técnicos,
operacionales, financieros y de desarrollo de los recursos humanos, esbozar claramente la
naturaleza de las alianzas necesarias y garantizadas para ejecutar el proyecto con éxito.
Entre los ejemplos de alianzas se podría incluir una selección de las siguientes: empresa
con experiencia de explotación a nivel local; comerciantes locales; operador de
telecomunicaciones; proveedor de servicios Internet; organización no gubernamental y
organización comunitaria especializada en formación; universidad; donantes
internacionales o nacionales, gobierno, etc.
Análisis de riesgos y de sensibilidad – cómo se ve afectado el rendimiento y éxito del
proyecto por distintas situaciones hipotéticas del mercado, ventas, costos, precios o
funcionamiento, especialmente en el caso de la situación más desfavorable.
Además de lo anterior, también es necesario tomar en consideración otros requisitos relacionados
con la repercusión del proyecto y los productos de desarrollo del proyecto. En el siguiente Cuadro
figura una guía práctica sobre el modo de tratar esos requisitos en una solicitud de financiación:
Cuadro – Justificación de desarrollo
Visión y
objetivo
•
•
¿Cuáles son las ideas fundamentales, los objetivos concretos y los resultados
clave del proyecto?
Describir el panorama anterior/posterior (por ejemplo, 250 aldeas que
anteriormente carecían de acceso a servicios telefónicos, contarán a partir de
ahora con locutorios públicos y servicios privados disponibles; 25 instituciones
262
Enfoque de
desarrollo
general
•
•
•
Beneficiarios
del proyecto
•
•
Carácter de los
beneficios
que prestan servicio a las comunidades rurales y abordan cuestiones sociales
específicas tendrán acceso de alta velocidad a Internet por medio de cinco
nuevos puntos de presencia regionales de Internet).
¿Es el proyecto coherente con las metas de desarrollo que han determinado los
formuladores de políticas u otros participantes del desarrollo en el país o países
donde se realizará el proyecto?
¿Tiene el proyecto posibilidades de influir en otros programas de desarrollo más
importantes, en el sector de las telecomunicaciones o TIC (por ejemplo,
liberalización del mercado) o en otras esferas (por ejemplo, innovaciones en
materia de educación o salud)?
¿Se promoverá el desarrollo sostenible y equitativo, y cómo, en caso de que el
proyecto se ejecute con éxito?
¿Se dirige el proyecto a comunidades, clases de personas, grupos de ingresos,
grupos de edad, géneros específicos?
¿Cómo se contemplarán, en el marco del proyecto, las necesidades y demandas
de sus grupos destinatarios?
•
¿Qué valor y utilidad tienen los servicios prestados? Deberían explicarse
detalladamente con la descripción de los resultados buscados.
•
¿Cuál es el carácter principal de los beneficios del proyecto? Por ejemplo, acceso
a comunicaciones vocales, información empresarial, información sobre salud,
educación, servicios gubernamentales.
¿Tendrá el proyecto alguna repercusión en el empleo, las condiciones de trabajo
o la calidad de vida?
¿Que repercusiones secundarias tendrá el proyecto – por ejemplo, mejor
prestación de servicios de infraestructura social (educación, gobierno, empresas
y finanzas, salud y bienestar)?
¿Cuál será el efecto del proyecto en la cultura, los valores, la libertad, la
democracia, etc.?
•
•
•
¿De qué beneficios u oportunidades concretas disfrutarán las personas con
distintas clases de ingresos, especialmente los pobres, gracias al proyecto?
• ¿Potenciará el proyecto las capacidades de los pobres y de los grupos vulnerables
o desfavorecidos y contribuirá a la reducción de la pobreza?
• ¿Cuál será el grado y el carácter de la participación local en el diseño, aplicación
y propiedad del proyecto?
Consideracione • ¿El diseño y la metodología del proyecto tienen en cuenta las distintas funciones,
s de género y
perspectivas, intereses y prioridades de los géneros?
accesibilidad
• ¿Se evalúa la posible repercusión del proyecto desde una perspectiva que
reconozca las desigualdades y desequilibrios entre los géneros?
• ¿Se desglosarán por géneros los datos de las investigaciones, la demanda y las
repercusiones previstas?
• ¿Los componentes del proyecto tendientes a la creación de capacidades tienen en
cuenta las condiciones de género?
• ¿Cuál es el valor específico de los servicios para las mujeres, por ejemplo, les
facilitará un mejor acceso a la información, la asistencia, el crédito y las
oportunidades empresariales? Estos aspectos se deberían precisar en la mayor
medida posible.
• ¿Son accesibles los servicios para las personas discapacitadas y se consideran sus
intereses especiales en el diseño del proyecto?
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003.
Distribución de
beneficios
•
263
En el caso de proyectos menores de TIC, por ejemplo de pequeños empresarios o microempresarios
que soliciten una subvención para abrir un telecentro o un locutorio telefónico, los anteriores
requisitos son, obviamente, demasiado onerosos y complejos. Véase la Sección 7.1.4 y su Nota
práctica Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales para obtener
orientación sobre requisitos de calificación más sencillos.
7.3
Inspección, pago, control y evaluación
A fin de que los programas de acceso y servicio universal (ASU) tengan éxito es necesario lo
siguiente:
•
La supervisión de la ejecución de los proyectos de ASU individuales y la inspección por un
auditor técnico de las etapas cumplidas, para que se realice el pago, según se analiza en la
Sección 7.3.1.
•
El control de los proyectos de ASU, al que coadyuvan los informes sobre los requisitos
presentados por el proveedor de servicio de ASU, con objeto de disponer de un sistema de
alerta temprana para los problemas y de suficientes datos con los que evaluar los proyectos
más adelante, según se describe en la Sección 7.3.2.
•
La evaluación del rendimiento de los proyectos individuales en lo concerniente a su
repercusión así como al examen y la evaluación estratégicos del programa de ASU y del
rendimiento del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) esbozados en la Sección 7.3.3.
7.3.1
Inspección, pago y auditor técnico
Los dos principales propósitos del auditor técnico son inspeccionar y certificar que el proveedor de
servicio de acceso y servicio universal (ASU) ha cumplido (o no) las etapas específicas establecidas
en la lista de pagos, y, en caso de un evento de fuerza mayor (por ejemplo, daños debidos a
fenómenos atmosféricos como rayos, tormentas, terremotos; disturbios laborales como huelgas, o
disturbios civiles como guerra, actos terroristas y epidemias), certificar que ha ocurrido un evento
de fuerza mayor y realizar propuestas de modificación de la ejecución del proyecto y la prestación
de los servicios de ASU teniendo en cuenta ese evento de fuerza mayor. El proceso de inspección y
certificación del cumplimiento de etapas es muy importante, puesto que desempeña un papel
notarial al certificar la prestación del servicio solicitado y permitir así que el administrador del
Fondo de ASU desembolse legalmente los fondos.
En general, el puesto de auditor técnico se debería contratar externamente al organismo regulador,
por medio de un proceso competitivo, basado en mandatos y requisitos técnicos que están de
acuerdo con los documentos de licitación y el contrato firmado con el proveedor de servicio de
ASU. En proyectos menores, el personal del organismo regulador podría ser capaz de llevar a cabo
la inspección y certificación de las etapas, a fin de ahorrar tiempo y recursos. Sin embargo, lo
anterior podría basarse en la premisa de que, en caso de que hubiera controversias u ocurriera un
evento de fuerza mayor, se contrataría a un auditor técnico externo independiente para solucionar la
cuestión.
Tiene suma importancia el momento escogido para realizar la inspección y la certificación de las
etapas a fin de garantizar el pago oportuno y correcta la puesta en marcha de todo proyecto de ASU.
7.3.2
Control y requisitos de presentación de informes
Con el fin de contribuir al control de los proyectos de acceso y servicio universal (ASU), las
obligaciones del proveedor de servicio de ASU en materia de presentación de informes se exponen
normalmente en el documento de licitación y se especifican detenidamente en el contrato físico.
Esos requisitos están relacionados con el calendario de ejecución del proyecto, que a menudo suele
consistir en una red que se esté instalando y poniendo en funcionamiento, y posteriormente con los
264
requisitos de calidad de servicio. En los dos Cuadros que figuran a continuación se ofrece un
ejemplo de los requisitos típicos de presentación de informes.
Situación y puesta en marcha de la red
El departamento responsable del ASU dentro del organismo regulador debería exigir a los
operadores que presenten periódicamente informes en los que figuren estadísticas sobre la situación
y puesta en marcha de la red y los servicios. De esta forma se lleva un registro de los logros totales
de la red y sirve para vigilar el modo en que los operadores cumplen sus respectivos contratos de
servicios.
La periodicidad de esos contratos podría ser mensual o trimestral, según convenga. Normalmente la
frecuencia disminuye una vez que se ha completado la ejecución. Generalmente en los informes se
deberían exponer como mínimo las categorías que figuran en el siguiente Cuadro.
Cuadro: Informe de situación de la red o de ejecución el proyecto
Indicador
Clientes totales existentes
Medida
Por ejemplo, teléfonos privados; teléfonos de empresas,
instituciones, residencias y acceso público.
Clientes de Internet (empresas, negocios, residencias,
clasificados por servicio y velocidad).
Extensión y cobertura de la red, total y
por distritos (u otra unidad administrativa
adecuada)
Población del distrito con cobertura de servicio.
Número de teléfonos de acceso público, puntos de presencia
de Internet o centros públicos de Internet construidos y en
servicio.
Instalaciones de banda ancha.
Porcentaje concluido
Porcentaje de la obligación de red total en servicio.
Porcentaje de localidades con requisitos totales cumplidos de
servicio de ASU.
Situación actual del cumplimiento de la
obligación
Trabajo pendiente para concluir la siguiente etapa.
Fecha prevista para completar la etapa.
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de la ITU-infoDev – Módulo de ASU.
Calidad de servicio
El departamento responsable del ASU debería mantener una base de datos de los requisitos de
calidad de servicio y el cumplimiento del operador, a fin de:
•
Garantizar que los operadores subvencionados ofrecen un grado de servicio adecuado en
conformidad con su acuerdo de servicio de ASU.
•
Determinar la necesidad de adoptar medidas correctivas.
•
Crear presión competitiva para obtener buenos rendimientos.
En el Cuadro que sigue figuran las cuestiones relacionadas con la calidad mínima sobre las que
normalmente se lleva un control y un registro:
265
Cuadro – Control de la calidad de servicio
Indicador
Indicadores o actividades solicitados habitualmente
Normas de calidad
exigidas
Se deben poner a disposición del público en sitios web, etc.
Quejas
Generalmente el regulador tiene un número público (gratuito) de llamada para que los
clientes o minoristas de servicios puedan presentar quejas en relación con el servicio
que presta el operador en su zona y se ponga en marcha el proceso de queja y solución
del problema.
Los datos sobre cada operador, incluido el proveedor de servicio de ASU, deberían
guardarse por separado, y pueden registrarse en una base de datos o en formato de hoja
de cálculo para facilitar el análisis cualitativo y cuantitativo y la respuesta pertinente.
Fallos y
reparaciones
Se pedirá a los operadores y proveedores de servicios que organicen y den a conocer
los números gratuitos de sus centros de servicio destinados a minoristas y clientes, y
que establezcan un sistema de apoyo operativo y de atención al cliente con el que
poder facilitar una buena respuesta a los problemas y que se pueda utilizar para los
informes de estadísticas del Fondo de ASU sobre fallos, así como para el diagnóstico
de fallos y tiempo de reparación.
Tráfico o
utilización
En relación con la telefonía – se deberían presentar informes sobre el tráfico de
llamadas entrantes y salientes, así como sobre las principales clases de llamadas (por
ejemplo, internacionales, nacionales, fijas a móviles, móviles a móviles, etc.).
En relación con Internet – datos de utilización, número de usuarios y/o abonados,
banda ancha (disponible y utilizada), principales destinos del tráfico.
Estadísticas sobre
calidad de servicio
En relación con la telefonía – disponibilidad de servicio, tasas de compleción de
llamadas, nivel de congestión, etc.
En relación con Internet – disponibilidad de servicio, velocidades hacia el destino y
hacia el origen máximas y promedio.
Facturación y
apoyo de gestión
de teléfonos
públicos
Los operadores deben ser capaces de suministrar a sus minoristas de teléfonos públicos
resúmenes completos de los tiempos de llamadas entrantes y salientes por llamada, y
resúmenes mensuales en los que figuren el número de llamadas, el tiempo medio de
llamada, el tiempo total de llamada, las sumas adeudadas por llamadas entrantes y
salientes, y el balance de cuenta.
Estadísticas de los
centros públicos de
Internet
Horas de apertura reales, disponibilidad de ordenadores personales, número de
usuarios por mes (incluido número de usuarias y discapacitados), datos sobre uso del
servicio (es decir, para los distintos servicios ofrecidos), disponibilidad de capacitación
y apoyo técnico, etc.
Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentación de las TIC de la ITU-infoDev – Módulo de ASU.
Cumplimiento, recurso y sanciones
Cuando proceda, los oficiales de proyectos del departamento de ASU deberían:
•
Realizar comprobaciones aleatorias y rutinarias para verificar las estadísticas de
funcionamiento y el cumplimiento de las obligaciones contractuales.
•
Preparar informes internos mensuales refundidos en los que se resuman los progresos del
proyecto, sus logros y las explicaciones y los motivos para desviarse de la norma, así como
las medidas que se recomiendan.
266
Se deberían utilizar los indicadores de los anteriores Cuadros, así como otros criterios previstos en
el contrato de servicio de ASU, como base para que el departamento de ASU controle los progresos
realizados y haga cumplir las normas de calidad mínima estipuladas a los operadores y proveedores
de servicios que reciben subvenciones del programa patrocinado por el Fondo de ASU.
Una vez que los licitadores adjudicatarios de los proyectos de ASU hayan comenzado la
explotación, deberían estar sometidos a auditorías regulares. Cuando el proveedor de servicios no
cumpla las normas mínimas aceptables que figuran en su contrato de servicio de ASU, se le debería
enviar una notificación indicándole que debe mejorar su nivel de servicio en un periodo de tiempo
estipulado o cumplir sus obligaciones contractuales. En caso contrario, el proveedor se vería
expuesto a las sanciones financieras dispuestas en el contrato de servicios de ASU, entre las cuales
debería estar incluida la reclamación de las subvenciones ya abonadas.
7.3.3
Exámenes estratégicos y estudios de evaluación
Los exámenes y evaluaciones periódicos son beneficiosos para los proyectos de TIC individuales
así a como los programas nacionales de acceso y servicio universal (ASU), y también contribuyen a
divulgar información sobre las experiencias, repercusiones y dificultades.
Evaluación del programa de ASU
Los programas nacionales de ASU idealmente son objeto de un examen estratégico de política y
gestión a intervalos regulares, por ejemplo cada tres años. Lo mismo es aplicable para el Fondo de
acceso y servicio universal (ASU) en los casos en que un país eligiera utilizar un Fondo de ASU
para financiar, gestionar y llevar a cabo su política y su programa de ASU. Por regla general, ese
examen lo encarga el ministro competente en nombre del gobierno e idealmente lo realiza una
entidad independiente (con conocimientos técnicos adecuados en las esferas de acceso y servicio
universal, financiación de proyectos y gestión operacional).
Sin limitación del mandato del examen, que debería ser preparado por el gobierno, o en nombre de
éste, en la evaluación se debería tomar en consideración lo siguiente:
•
Los logros del programa de ASU y, si procede, del Fondo de ASU en comparación con sus
objetivos.
•
La repercusión de los proyectos y servicios de ASU en el desarrollo del país y la reforma,
liberalización y desarrollo del sector de las telecomunicaciones, así como su contribución a
éstos.
•
El papel del sector comercial y el desarrollo de las alianzas financieras como contribución a
la ejecución del programa de ASU.
•
Si procede, las recaudaciones y los desembolsos del Fondo de ASU en comparación con las
previsiones, y los costos y eficacia de la gestión y la estructura administrativa del Fondo.
•
Las opciones estratégicas de la futura elaboración del programa de ASU para que continúe
cumpliendo sus objetivos.
•
Los requisitos financieros para cumplir esos objetivos, y las recomendaciones con respecto
a futuros impuestos si procede, recaudación de fondos y alianzas.
•
Otras recomendaciones estratégicas en relación con la dirección del programa de ASU y la
gestión del Fondo, si procede.
El gobierno puede utilizar los resultados del estudio y sus recomendaciones para orientar la futura
política de ASU, la renovación y revisión de sus objetivos o, cuando proceda, el mandato del Fondo
de ASU para un nuevo período de tres a cinco años.
267
Evaluación de los proyectos de TIC
Existe una gran variedad en cuanto a lo que se evalúa exactamente en un proyecto de TIC, con qué
métodos de evaluación y por quién se realiza la evaluación, además de la variedad que existe entre
los propios proyectos de TIC. A continuación figura una serie de enfoques para realizar
evaluaciones de los proyectos de TIC, que no pretende ser exhaustiva.
Enfoque de la evaluación
•
Repercusión en la reducción de la pobreza.
•
Mejor prestación de servicios gubernamentales.
•
Repercusión en la educación.
•
Repercusión en la situación macroeconómica.
•
Difusión social y uso de los servicios TIC.
•
Sostenibilidad financiera.
•
Repercusión en el desarrollo social.
•
Repercusión en las partes interesadas, por ejemplo, en organizaciones que gestionan el
proyecto o son titulares del mismo.
•
Repercusión en la iniciativa empresarial y la innovación.
Métodos de evaluación
•
Análisis del usuario y del uso (por ejemplo, demografía de los usuarios y modo de
utilización de los servicios, con qué finalidad, frecuencia, etc.).
•
Entrevistas y análisis de beneficiarios o partes interesadas.
•
Observación.
•
Medición de cambios en los ingresos o la creación de empleo.
Evaluadores
•
Académicos.
•
Patrocinadores del proyecto.
•
Organismos internacionales de desarrollo.
•
Inversores sociales.
•
Organizaciones no gubernamentales.
•
Asociaciones comerciales.
•
Consultores privados.
Resulta útil elaborar un enfoque de evaluación ya desde la fase de planificación del proyecto de TIC
que se adapte al objetivo del proyecto, utilice un método práctico y emplee indicadores y
mediciones definidas para evaluar la repercusión del proyecto particular. Tal vez sea necesario
realizar un estudio de referencia antes de ejecutar el proyecto, en el que se midan ciertos
indicadores clave, a fin de evaluar las modificaciones una vez ejecutado el proyecto. También es
aconsejable escoger por anticipado el momento de la evaluación, esto es, determinar cuánto tiempo
tendrá que transcurrir para que se noten las repercusiones. En la lista de documentos de referencia
se ofrece información adicional sobre los enfoques de evaluación y las evaluaciones satisfactorias.
268
Documentos de referencia
"Integrating Social Development and Financial Sustainability: The Challenges of Rural Computer
Kiosks in Kerala", Renee Kuriyan, Kentaro Toyama y Isha Ray, 2005.
"Using Stakeholder Theory to Analyze Telecenter Projects", Savita Bailur, London School of
Economics, 2006.
"Using the Livelihoods Framework to Analyze ICT Applications for Poverty Reduction through
Microenterprise", Richard Duncombe, University of Manchester, 2006.
"Social Impact and Diffusion of Telecenter Use: A Study from the Sustainable Access in Rural
India Project", Rajendra Kumar, Massachusetts Institute of Technology, Michael Best, Georgia
Institute of Technology, 2006.
"Monitoring and Evaluation of ICT in Education Projects A Handbook for Developing Countries",
infoDev/Banco Mundial, Wagner, Daniel A., Bob Day, Tina James, Robert B. Kozma, Jonathan
Miller y Tim Unwin, 2005.
269
8
Tecnologías para el acceso y servicio universal
Los desarrollos tecnológicos afectan los costes, la aceptabilidad y la viabilidad de los servicios y
tienen repercusiones directas sobre el acceso y servicio universal (UAS). Como los desarrollos
tecnológicos influyen en las expectativas de los reguladores y en las preferencias tecnológicas de
los usuarios, los requisitos mínimos para el UAS así como las esperanzas puestas en él aumentan a
lo largo del tiempo.
La política del UAS debe ser flexible y con miras de futuro al tener en cuenta las nuevas
tecnologías, pero a la vez debe ser imparcial sin favorecer una tecnología u otra. Los reguladores
deben constituirse en observadores informados con respecto a las tecnologías pero tiene que
permitir a los proveedores del UAS seleccionar las tecnologías más eficaces desde el punto de vista
económico.
Como principio general, es importante observar que las tecnologías ni están aisladas del mercado ni
son el único factor determinante a la hora de tener éxito en la prestación de un servicio. Según los
países, el hecho de que una tecnología en concreto sea la solución adecuada para el UAS y las zonas
rurales, y para las personas con bajos ingresos, depende fundamentalmente de los siguientes
factores del mercado:
•
Competencia (posición en el mercado de los suministradores, sus paquetes de servicio y su
estrategia de establecimiento de precios).
•
Demanda y asequibilidad.
•
Densidad de clientes.
•
Distribución y disponibilidad del terminal de usuario final.
No deben pasarse por alto estos factores a causa de preferencias gubernamentales; la elección
tecnológica debe ser asunto de los proveedores de servicios y el regulador debe centrarse en
proporcionar igualdad de oportunidades a todos los participantes.
Este Capítulo ofrece una visión general de las tendencias y temas pertinentes para el UAS. El
Módulo 7, Nuevas tecnologías y repercusiones sobre la reglamentación, presenta de una forma más
completa de las tendencias, incluyendo referencias cuando es necesario. Dicho Módulo 7 describe
detalladamente las cuatro líneas principales del desarrollo tecnológico – Internet y protocolo
Internet (IP), comunicaciones móviles, infraestructuras de las redes de próxima generación (NGN) y
convergencia.
Estas tendencias crean un nuevo paradigma de red TIC para la sociedad de la información e
implican la necesidad de intervenciones políticas en el UAS para alentar la creación de redes y
servicios de manera equilibrada y ubicua en las regiones. Sin embargo, al igual que la revolución
móvil ha impulsado el progreso para obtener el UAS en telefonía, sería conveniente que los
reguladores tuvieran muy en cuenta los desarrollos fundamentales del mercado que están teniendo
lugar también en el campo de la banda ancha.
En resumen, las instancias decisorias y los reguladores deben reconocer los siguientes hechos:
•
Las necesidades del UAS han pasado de la simple telefonía a incluir banda ancha [1]
(permitiendo por lo tanto el acceso a distintos tipos de contenido y de aplicaciones TIC).
•
Las tendencias en los desarrollos de Internet e IP, NGN y convergencia han impulsado la
aparición de una "revolución de la banda ancha". Las fuerzas comerciales y del mercado en
estos desarrollos prometen ser tan dinámicas como las que impulsaron la revolución móvil.
•
La política aplicada al UAS debe controlar los principios de regulación del mercado
competitivo y de apertura/neutralidad tecnológica para alentar el desarrollo más económico
y sostenible posible entre la gran cantidad de tecnologías disponibles para las TIC.
270
Nota
[1]
Como definición básica, banda ancha se refiere a un conjunto de tecnologías de redes
digitales con conmutación de paquetes que permiten el transporte de bits a alta velocidad.
Estas tecnologías son inalámbricas y por cable e incluyen tanto la mejora de las redes
existentes (por ejemplo, redes xDSL o 2.5G) como una infraestructura completamente
nueva (tales como redes de fibra óptica, WLAN y sistemas 3G). En 2008, la OCDE definió
la banda ancha para el acceso a Internet con una velocidad igual o superior a 256 kbit/s.
8.1
Tecnología y neutralidad del servicio
Históricamente, los servicios se han regulado a menudo según los distintos tipos de tecnologías; por
ejemplo, la telefonía fija inalámbrica ha tenido distintos requisitos para la concesión de licencias
que la tecnología fija cableada.
Recursos tales como los números de teléfono, las radiofrecuencias y las servidumbres de paso a
menudo han sido regulados de forma tal que restringen los servicios que los utilizan; por ejemplo,
ciertas frecuencias radioeléctricas han sido históricamente reservadas para la telefonía inalámbrica
fija (por ejemplo, AMDC) o móvil (por ejemplo, GSM).
Actualmente los reguladores se decantan por la neutralidad tecnológica en las definiciones de
servicio, como se explica en el Módulo 6, punto 4.3.1 y se indica en la Nota Práctica Neutralidad de
servicio en la atribución de recursos escasos. La neutralidad ayuda a los suministradores de
servicios a reaccionar de manera rápida a los cambios tecnológicos mientras que la vinculación a un
número de teléfono, a una radiofrecuencia, a una licencia de explotación o a una obligación de
servicio/acceso universal para la utilización de tecnologías particulares (tales como RTPC, GSM o
AMDC) podría obstaculizar el progreso.
En el campo del fondo de acceso y servicio universal (UASF), las subvenciones se han asignado
tradicionalmente de forma específica al servicio (por ejemplo, para servicios de teléfono de pago de
telefonía fija). Esto ha cambiado recientemente y cada vez hay más países que permiten una
competencia neutral tanto con respecto al servicio (por ejemplo, fijo o móvil) como con respecto a
la tecnología (por ejemplo, entre GSM, AMDC, WiFi, WiMAX y VSAT) para los UASF.
Las políticas de acceso y servicio universal (UAS) y estrategias de financiación tecnológicamente
neutras deben basarse en objetivos de servicio y normas de calidad de servicio (QoS), en las que los
proveedores de UAS son libres de elegir las tecnologías más eficaces desde el punto de vista
económico. Los objetivos y las normas deben reflejar la demanda y las preferencias de los usuarios,
basándose fundamentalmente en los resultados de encuestas de consumidores/usuarios, como se
describe en el punto 5.3 de este módulo. Regulación de la calidad de servicio de las TIC: prácticas
y propuestas discute la forma de seleccionar y definir estas normas. Puede que los reguladores
necesiten unas normas de calidad de servicio para UAS que difieran ligeramente de las del servicio
nacional (así como de las del UAS en otros países), dependiendo de los costes, de la viabilidad y de
la uniformidad pretendida del servicio en todo el país.
En la práctica, la neutralidad tecnológica tiene límites y existen temas que deben considerarse
detenidamente. Distintas tecnologías pueden ofrecer servicios similares pero la demanda de los
usuarios y las normas de calidad, así como el crecimiento de servicio requerido, deben ser bien
definidos desde el principio. Sin unas especificaciones claras difícilmente se obtendrán resultados
óptimos. Dichas especificaciones pueden incluir:
•
Compatibilidad del servicio nacional – En el marco internacional, la competencia abierta
es la práctica más adecuada para la oferta de UAS. Sin embargo, aunque se realice la
elección más económica, la competencia para telefonía en zonas rurales entre sistemas fijos
y móviles, suministradores establecidos y nuevos ofertantes, cada uno con tecnologías
271
•
•
alternativas, puede dar lugar a una solución que no sea la óptima para los usuarios. Por
ejemplo, el servicio proporcionado por un operador móvil dominante con una red nacional
establecida puede ofrecer el resultado adecuado para los usuarios que desean emplear sus
microteléfonos y gozar de la prestación del servicio siempre que viajen por el país, pero si
el concurso para la prestación de UAS ha sido ganado por un nuevo operador con
tecnología alternativa y escasa presencia nacional, y con un futuro incierto (aunque
determinado por la competencia), puede que se termine dando a los usuarios una calidad de
servicio inferior.
Calidad de servicio y ámbito – La competencia del UAS que permite a los operadores
VSAT de satélite competir con los operadores móviles para el acceso y servicios públicos
limitan el potencial de crecimiento del mercado así como el acceso a un servicio privado
asequible a los usuarios. Si la prestación de servicio privado obligatoria también se incluye
como un ámbito de servicio necesario, los operadores de VSAT no serán capaces de
satisfacer este requisito y, por consiguiente, no presentarán ofertas. Dicho requisito
(incluido por el regulador de Uganda en sus licitaciones para acceso universal del Fondo de
Desarrollo de Comunicaciones Rurales (RCDF)) puede efectivamente limitar la
competencia en los servicios inalámbricos móviles o fijos, pero es más eficaz en la
utilización de los fondos para ayudar a promover el crecimiento del mercado y la
sostenibilidad del servicio en zonas rurales y, en consecuencia, impulsar el servicio
universal.
Las velocidades de transmisión de datos pueden determinar la elección tecnológica –
El servicio de banda ancha con una anchura de banda tan amplia como sea posible es el
objetivo definitivo para el UAS a Internet en los distritos rurales. El mercado ofrece
actualmente una amplia gama de posibles tecnologías de red de acceso (por ejemplo,
EDGE, WCDMA, CDMA2000 1xRTT, CDMA2000 1xEVDO, HSPA, WiFi y
WiMAX) [1]. Algunas sólo están disponibles en zonas urbanas y no es probable su
transferencia a zonas rurales hasta que la demanda en esas áreas sea significativa. Los que
establecen las estrategias para el fondo de acceso y servicio universal (UASF) podrían fijar
la velocidad más alta disponible pero de esa forma pueden que limiten el número de
ofertantes así como la sostenibilidad del servicio a largo plazo. Fijar los requisitos para
satisfacer las normas comúnmente disponibles hoy en día de los operadores de redes más
capaces de proporcionar un servicio comercialmente sostenible podría ser la estrategia más
práctica para lograr el crecimiento definitivo del mercado de la banda ancha. Muy a
menudo, las anchuras de banda más prácticas tendrán una gran influencia en cuanto a la
disponibilidad del servicio y la aplicación en cualquier caso. Una vez establecidos los
servicios avanzados mediante la competencia inicial, las anchuras de banda irán
aumentando posteriormente, de forma escalonada, de la manera que dicten las tendencias
tecnológicas y la sostenibilidad del mercado.
272
•
Selección de la red básica – Algunos gobiernos quieren construir redes en zonas rurales
utilizando una base de fibra óptica y están considerando subvencionar las inversiones a
partir del UASF o de las fuentes del gobierno. Por otro lado, como se indica en el
punto 8.2.3, las radiocomunicaciones terrenales pueden tener capacidad suficiente para
todos los niveles realistas de demanda de banda ancha en muchas zonas así como ofrecer
sinergias económicas para los operadores que deseen ampliar la cobertura de los servicios
móviles. Generalmente, el mercado debe decidir sobre la selección de la red básica pero en
algunos casos la obligatoriedad en cuanto a la utilización de una tecnología en particular
(por ejemplo, la fibra óptica) puede estar justificada. La decisión de saber si esta
circunstancia se justifica desde el punto de vista económico y estratégico debe basarse en
un estudio de viabilidad así como en la consulta con la industria. Chile ha utilizado el
UASF para financiar la estructura de fibra óptica [2] y también cabe esperar que el USOF
de la India ofrezca subvenciones para la construcción de redes de fibra óptica. Mientras
tanto, el USOF también está financiando infraestructura terrenal pasiva (torres) en zonas
rurales remotas, que sin duda enlazarán la mayoría de los sistemas de microondas (véase el
punto 3.4.6).
Los reguladores deben mantener neutralidad tecnológica en la mayor medida posible; los
protagonistas del mercado deben determinar la viabilidad de la elección tecnológica. Posiblemente
no es necesario que el UASF tenga influencia en la elección tecnológica si los casos comerciales a
largo plazo determinan otra cosa y no es posible demostrar que haya suficiente demanda. La
tecnología más novedosa sólo es mejor que la anterior si mejora los objetivos del UAS. Sobre este
punto se hace hincapié en Tecnologías de la Información y la Comunicación, Pobreza y Desarrollo,
Aprendizaje con la Experiencia.
Notas
[1]
No se trata sólo de abreviaturas, CDMA es particularmente confuso: "2000" en
"CDMA2000" se refiere a un año en particular, pero "450" en "CDMA450" se refiere a una
frecuencia concreta (por consiguiente en algunos casos puede tratarse tanto de CDMA2000
como de CDMA450), mientras que "1xRTT" y "1xEVDO" a veces se acortan a "1x" y
"EVDO", respectivamente. Estrictamente hablando, "CDMA" significa ciertos métodos de
acceso de red que deben contrastarse con AMDF y AMDT; los métodos particulares
utilizados en normas que se conocen generalmente como "CDMA" tienen nombres
registrados tales como "cdmaone" y "CDMA2000".
[2]
En 2007, el regulador de telecomunicaciones de Chile, Subtel, utilizó el Fondo de
Desarrollo de las Telecomunicaciones (TDF) del país para subvencionar la introducción de
dos redes de transmisión por fibra óptica en las regiones meridionales del país que carecían
de toda cobertura móvil o servicio Internet.
Documentos de referencia
ICT quality of service regulation: practices and proposals Robert Milne, UIT, agosto 2006.
www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2006/QoS-consumer/documents/QOS_Bkgpaper.pdf
Information and Communication Technologies, Poverty and Development: Learning from
Experience Kerry McNamara, InfoDev, diciembre 2003. www.infodev.org/en/Document.17.aspx.
Nota práctica
Neutralidad del servicio en la atribución de recursos escasos.
273
8.2
Elecciones tecnológicas
Las principales tecnologías de red, y sus características económicas, se describen en el Módulo 7,
punto 2.2.2 sobre innovaciones en las redes y son:
•
Redes de acceso basadas en hilos de cobre.
•
TV por cable.
•
Fibra óptica.
•
Sistemas de comunicaciones por líneas de transporte y distribución de energía eléctrica.
•
Redes móviles.
•
Acceso fijo y otros accesos inalámbricos no móviles.
•
Satélite.
Este punto describe las tecnologías de red más adecuadas para zonas rurales y escasamente
servidas, siguiendo la misma tipología que en el Módulo 7, punto 2.2.2. Algunas de estas
tecnologías son adecuadas para las conexiones telefónicas del "último kilómetro" o el acceso a
Internet, mientras que otras pueden ser convenientes para las conexiones de enlace desde zonas
rurales y distantes.
8.2.1
Fibra óptica
La fibra óptica, con su capacidad inigualable, es particularmente adecuada para las redes básicas y
desempeña un papel fundamental en la transferencia a los servicios de banda ancha. La fibra óptica
también se utiliza para redes de acceso a los principales clientes comerciales ubicados en el centro
de la ciudad y cada vez más en los países en desarrollo para el acceso a residencias particulares,
llegando la fibra a:
•
Cabinas en las calles (fibra hasta la cabina – FTTC).
•
Fibra hasta el punto de acometida (FTTC/FTTK).
•
Los edificios (FTTB – principalmente centros comerciales y bloques de apartamentos
residenciales).
•
Los hogares (FTTH).
El coste de la fibra óptica cada vez es más competitivo frente a los hilos de cobre, pero la
instalación es costosa. Los costes considerables de mano de obra para la instalación de la fibra
hacen que sea tan costosa como los hilos de cobre en el bucle local. Por consiguiente, puede que la
fibra no sea económicamente justificable para sustituir la planta de cables de cobre existente salvo
en aplicaciones avanzadas de banda ancha en zonas rurales o como sustitución de cables obsoletos
que se encuentran al final de su vida útil.
La fibra es adecuada para enlaces troncales y la transmisión entre ciudades a larga distancia. Es más
conveniente que los sistemas de transmisión de radioenlaces terrenales (microondas) cuando el
nivel de utilización es lo suficientemente elevado como para justificar los mayores costes de tendido
y explotación de la fibra.
Algunos países están considerando la instalación de sistemas de transmisión básicos por fibra óptica
bajo el UASF. El USOF de la India está considerando subvencionar redes de fibra óptica en zonas
rurales que probablemente tendrán una mayor demanda para la prestación del servicio Internet de
banda ancha. En 2007, el Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (TDF) de Chile
subvencionó la introducción de dos redes de transmisión de fibra óptica en las regiones
meridionales del país que carecían de cobertura móvil o servicio Internet. El primer proyecto,
Proyecto Austral de Fibra Óptica, amplió la red nacional a 31 localidades situadas en las Regiones
Décima y Undécima de Chile (Los Lagos y Aisén). La red tuvo un coste de 4,6 millones USD que
274
se cubrieron con capital privado e inversiones del gobierno que concedió una subvención de
2,5 millones USD. El segundo proyecto se trató de las ampliaciones de red de la Undécima Región
a la Duodécima Región (Magallanes), que es la más meridional del país.
La fibra óptica es especialmente importante en las redes de próxima generación (NGN) que son
fundamentalmente de banda ancha. Este tema se discute en el punto 8.4.1.
Redes de cables
Redes de acceso de hilo de cobre
El cobre no tiene aplicación más allá del acceso local. En el contexto de los países en desarrollo, el
cobre se utiliza cada vez más únicamente para aplicaciones urbanas. El acceso de cobre, muy
extendido en los países desarrollados, ha contribuido significativamente al servicio universal.
Varios países donde la penetración de la red es elevada han designado operadores de red
establecidos como sus proveedores de servicio universal; eso ha sucedido en la mayor parte de la
Unión Europea y se describe en el punto 3.1.2. Otros países, como por ejemplo Sudáfrica, han
incluido estas obligaciones en las licencias de los operadores de la red establecida. Sin embargo,
esta práctica cada vez es menos habitual puesto que los procedimientos de liberalización del
mercado y los abonados están demostrando que sus preferencias no incluyen necesariamente un
servicio basado en hilos de cobre.
Muchos países en desarrollo donde las redes fijas ya no se están extendiendo, probablemente
preferirán las tecnologías inalámbricas. Aunque con el acceso de cobre pueden lograrse elevadas
velocidades de transmisión de datos, las alternativas inalámbricas cada vez están más cerca de
poder competir al respecto.
Cable coaxial
La elevada capacidad del cable coaxial ha determinado su utilización para la transmisión de
televisión en muchos países. En la India, la necesidad de conexiones de televisión por cable es muy
elevada y hay muchos operadores de cable locales en ciudades y poblaciones que utilizan cable
coaxial. En principio, estas redes de cable podrían utilizarse en la distribución de Internet de banda
ancha y telefonía junto con los canales de televisión (triple función). En la práctica, muchos
organismos deciden no hacerlo así debido a la naturaleza de la arquitectura de la red (en árbol y
ramificadas) y los costes que supone una mejora de la misma. En ciudades y poblaciones, la
mayoría de las modernas compañías de TV por cable utilizan actualmente fibra al menos hasta el
nivel de la caja de la calle, y tienen arquitecturas que permiten una más fácil transferencia hacia la
prestación del servicio de telecomunicaciones. Si bien esto puede desempeñar un papel importante
en el progreso hacia un servicio universal urbano y semirrural, su posible cometido a la hora de
proporcionar acceso universal a las zonas menos desarrolladas generalmente es muy limitado.
Radiocomunicaciones terrenales
Los sistemas de radiocomunicaciones terrenales, desde las frecuencias de ondas métricas y
decimétricas por debajo de 1 GHz hasta los sistemas de microondas de 30 GHz, son básicos para el
acceso y servicio universal (UAS), que soporta conexiones de larga distancia, conexiones locales
punto a punto y conexiones punto a multipunto así como el acceso de "último kilómetro". En los
puntos 8.2.4 y 8.2.5 se discuten tecnologías tales como GSM, AMDF, WiFi y WiMAX que
desempeñan un cometido fundamental en la prestación del UAS a las telecomunicaciones y las TIC.
Los enlaces de microondas punto a punto, normalmente con distancias de salto entre terminales de
repetidor que oscilan entre 10 km y 30 km o más (dependiendo de la frecuencia, de la topografía del
terreno y de las condiciones atmosféricas, así como de la fiabilidad del servicio necesarias) pueden
proporcionar adecuadamente servicios básicos para la RTPC y la telefonía móvil o enlaces
275
habilitados IP para cientos de kilómetros. La anchura de banda con la capacidad del canal de
comunicaciones puede oscilar desde menos de cuatro E1 (8 Mbit/s o 120 canales vocales) hasta
STM1 (155 Mbit/s o 63 E1 distintos) y STM4 (622 Mbit/s o 252 E1 distintos). Actualmente existen
menos sistemas de microondas que proporcionan el único medio básico de nivel de capacidad más
elevada puesto que la fibra está cubriendo cada vez con más frecuencia rutas de alta capacidad. La
anchura de banda de los sistemas de fibra óptica es virtualmente ilimitada para muchos efectos
prácticos.
Las microondas tienen la ventaja de contar con torres repetidoras que pueden ser compartidas por
estaciones móviles o estaciones de base WiMAX a lo largo de las principales rutas de transmisión.
A menudo estas rutas se superponen con las rutas de transporte que proporcionan ingresos a las
empresas de servicios móviles. Sin embargo, el coste de la explotación y el mantenimiento, incluido
la alimentación y el combustible para sitios remotos que carecen de energía eléctrica comercial,
puede ser prohibitivo en los países en desarrollo. Ello contribuye a la justificación económica de los
sistemas de fibra óptica en las rutas de mayor capacidad y a menudo incluso en rutas de tráfico
relativamente ligero.
Redes móviles
Las redes móviles, junto con las redes fijas y las redes de acceso inalámbrico no móviles (véase el
punto 8.2.5) han sido favorecidas por las aplicaciones de acceso y servicio universal (UAS) por las
siguientes razones:
–
Las redes móviles normalmente son menos costosas y más fáciles de instalar que las
soluciones cableadas convencionales (menores costes de ingeniería civil), y se instalan y
mantienen fácilmente sobre muchos terrenos.
–
La experiencia de los sistemas móviles de segunda generación (2G) ha demostrado que el
servicio puede extenderse rápidamente debido a la elevada demanda de los usuarios y
también contribuye al desarrollo económico.
–
Las redes móviles pueden resistir los daños y los robos mejor que las redes de cable.
–
Las redes móviles tienen más facilidades de proporcionar acceso público y privado y
capacidad compartida entre muchos usuarios en una zona.
–
Tanto las redes móviles como las redes no móviles pueden explotar fácilmente recursos
(por ejemplo frecuencias radioeléctricas) que a menudo son infrautilizados en zonas rurales
y remotas.
–
Se está haciendo un esfuerzo de desarrollo considerable para reducir costes, lo que
permitirá a los operadores móviles llegar de manera económica a zonas rurales con
población muy dispersa.
Cada vez se reconoce más el papel de los operadores móviles en la prestación del UAS y se les está
permitiendo participar en los concursos de financiación del UAS.
El cometido de los servicios 2G, tanto GSM como AMDC, en la telefonía vocal es evidente y ha
sido bien documentado. El cometido de 2G/2.5G y 3G será menos claro en la prestación del acceso
universal a los servicios de Internet ya que están apareciendo más alternativas a partir de las redes
WiFi y WiMAX en particular. La elección depende de la economía de escala más adecuada a la
situación.
Este punto presenta información sobre las siguientes tecnologías móviles y medidas adaptativas
referentes al UAS:
–
Redes 2G y 2.5G.
–
Redes 3G.
276
–
–
Redes CDMA450.
Tendencias en la reducción de costes para zonas rurales.
Redes 2G y 2.5G
Los servicios basados en 2G y 2.5G son muy adecuados para instalaciones UAS nacionales ya que
el coste se reduce debido a la existencia o instalación previas de una red principal. Por consiguiente,
las inversiones requeridas sólo deben financiar una ampliación incremental.
La mayoría de las redes móviles soportan mensajes de texto, normalmente a través del servicio de
mensajes breves (SMS), así como llamadas vocales. Se han diseñado muchas aplicaciones para
utilizar mensajes de texto; por ejemplo, para entrar en contacto con personas que no leen
perfectamente, los remitentes de los mensajes pueden crear mensajes vocales y enviar simplemente
mensajes de texto breves para avisar a los destinatarios de los mensajes vocales, como se hace en
Bangladesh. También hay sistemas que realizan la conversión entre mensajes SMS y mensajes
vocales (y sistemas que realizan la conversión entre mensajes SMS y correo electrónico), para la
transmisión a los usuarios en otras redes. Tales sistemas podrían mejorar notablemente la
accesibilidad de las comunicaciones a personas con dificultades auditivas, de palabra, o visión,
como se indica en la Nota Práctica Posibilidades de comunicación para personas con
discapacidades en el Reino Unido.
GSM también ofrece otro servicio suplementario de datos sin estructurar (USSD) que difiere del
SMS en la utilización de comunicaciones inmediatas (en vez de comunicaciones con
almacenamiento y retransmisión como el correo electrónico) y con su propio direccionamiento
especial (en vez de la numeración telefónica convencional); debido a las diferencias con el SMS, a
veces es preferible utilizar el USSD para aplicaciones bancarias. SMS y USSD se consideran a
menudo como servicios de datos (al menos en las cuentas de los operadores de radios móviles)
aunque no utilizan IP.
En algunos países, los mensajes de texto son tan populares como las llamadas vocales, si no más.
Los operadores de red en Filipinas ofrecen esquemas de prepagos que son lo suficientemente
pequeños como para pagar varios mensajes pero no lo suficiente como para pagar una sola llamada.
Con ello se han obtenido ingresos procedentes de mensajes de texto iguales a los que se obtienen de
llamadas vocales y ello se examina en Lo que funciona: Comunicaciones inteligentes – Ampliación
de las redes, ampliación de los beneficios. Los mensajes de texto también son importantes en el
desarrollo de los servicios financieros para los pobres, como se indica en el punto 1.6.4. Las
obligaciones de acceso universal pueden obligar a que los mensajes de textos sean soportados y que
los operadores locales de telefonía pública los ofrezcan.
En los países en desarrollo, los servicios de datos y multimedios que utilizan tecnologías 2G se
ofrecen en menor medida aunque podría ser comercialmente atractiva una mayor utilización, como
se explica para GPRS en Internet para todos en las redes GSM Africanas. No obstante, es
importante tener en cuenta que el ritmo que han experimentado los últimos desarrollos tales como
EDGE (velocidad de datos mejorada para la evolución GSMS) dejará pronto obsoleto a GPRS.
Simplemente, las tecnologías de datos 2G tales como GPRS sólo pueden ofrecer velocidades de
transmisión comparables a las del acceso por marcación, adecuada para muchas aplicaciones de
texto, correo electrónico, transacciones financieras y algunas aplicaciones de audio tales como
descarga de música y correo de voz; sus velocidades de datos no son normalmente lo
suficientemente elevadas como para ofrecer una elevada calidad de VoIP o navegación a través de
la web. Además, el precio de los servicios de datos sobre móviles puede hacer que VoIP y otras
aplicaciones sean costosas, especialmente para usuarios de bajo volumen de utilización. A menudo
los operadores de redes móviles prefieren aplicaciones que aumentan los ingresos por los servicios
277
vocales por encima de lo que lo hace VoIP normal; las posibilidades incluyen correo vocal y pulsar
para hablar [1].
Actualmente pueden ser ofrecidas fácilmente tecnologías de acceso Internet por los suministradores
de UAS que son operadores de redes móviles y en muchos países empiezan a estar disponibles. Las
tecnologías 2G tales como EDGE y CDMA2000 1xRTT (que a veces se denominan "2.5G" o
incluso tecnologías "2.75G") ofrecen velocidad de acceso a Internet más elevada y se deriva de las
tecnologías 2G ampliamente extendidas. A menudo son simples mejoras de las actuales redes 2G
para telefonía que ya necesitan la mayoría de la misma infraestructura de red. Desde 2002, muchas
nuevas redes y teléfonos ya pueden hacer uso de estas tecnologías. Podrían ser importantes para el
acceso a Internet Universal.
Para la UIT, EDGE y CDMA2000 1xRTT son formalmente tecnologías 3G bajo el ámbito de las
telecomunicaciones móviles internacionales (IMT), pero a menudo se consideran como tecnologías
2G. Ello puede plantear problemas de reglamentación ya que ocasionalmente algunos servicios
basados en EDGE se han prohibido con el fundamento de que serían necesarias las licencias 3G;
ello ha sucedido en Egipto [2].
Redes 3G
Las tecnologías 3G tales como WCDMA, HSPA y CDMA2000 1xEVDO son evoluciones de las
tecnologías 2G y 2.5G destinadas al acceso Internet móvil de banda ancha. Las redes 3G pueden
utilizar muchas partes de las redes 2G; además, WCDMA puede sustituirse por HSPA (en las
formas de HSDPA y HSUPA) fundamentalmente mediante mejoras de software. Los reguladores
deben considerar si el acceso a Internet universal puede evolucionar de forma similar mediante
mejoras escalonadas y la extensión geográfica de las capacidades de red existentes. Para el acceso
de red de banda ancha están apareciendo múltiples opciones.
En los países desarrollados, las redes 3G pueden existir en zonas urbanas pero a menudo no se
extienden hasta zonas rurales o distantes donde no se justifica desde el punto de vista comercial. 3G
puede necesitar fuertes inversiones o subsidios para ampliar el servicio desde núcleos urbanos hasta
una cobertura nacional, ya que las redes requieren importantes mejoras de anchura de banda para la
infraestructura 2G/2.5G. Sin embargo, existen indicios de que las redes 3G pueden evolucionar más
rápidamente que las redes 2G ya que pueden explotar la infraestructura y experiencia existentes.
Japón necesitó ocho años para lograr el 100% de cobertura con las redes móviles 2G pero la
cobertura 3G se logró en sólo cuatro años, como se indica en ITU World Information Society
Report 2006.
En los países en que no se dispone de una amplia instalación de redes 2G/2.5G puede haber
dificultades a la hora de atraer a los inversores para el desarrollo de 3G en zonas rurales, aunque
estos casos son cada vez menores con el tiempo.
3G puede participar en el acceso de banda ancha universal y el acceso a Internet de la siguiente
forma:
–
Los operadores de la red 3G pueden contribuir a la financiación del UAS mediante la
aportación a los gobiernos de ingresos de ventas facturados en relación con su utilización
de las radiofrecuencias (o posiblemente licencias de explotación) o pagando impuestos
sobre los ingresos 3G como se deduce de la práctica habitual en relación con el fondo de
acceso y servicio universal (UASF).
–
Las licencias de la red 3G podrían incluir obligaciones de introducción más modestas en
zonas menos urbanizadas y regionales a cambio de una menor tasa por licencia. El objetivo
sería comprobar cómo pueden satisfacer las redes 3G la demanda de un servicio
competitivo para clientes fijos y semifijos rurales tales como instituciones de vanguardia;
278
–
por ejemplo, escuelas, gobierno, ONG y empresarios comerciales. Muchos gobiernos han
incluido requisitos de cobertura en las obligaciones de la licencia de los operadores
móviles 3G. En Suecia, el regulador de telecomunicaciones informa que la elevada
cobertura de programación 3G del país se debe a obligaciones reglamentarias con un ritmo
de expansión más elevado que lo que impondrían razones puramente comerciales: el
regulador permitió la compartición de la red 3G pero exigió la prestación de servicios a
7 millones de personas (de un total de 9 millones) a finales de 2004, 8 millones a finales
de 2005 y 8 millones y medio a finales de 2006.
Los operadores de la red 3G podrían