EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN EL ESTADO

EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN EL ESTADO

Análisis
EL ROL DE LAS FUERZAS
ARMADAS EN EL ESTADO
DEMOCRATICO. EL CASO
ARGENTINO EN PERSPECTIVAi
Andrés Fontanaii
En un artículo fundacional de la teoría
sobre relaciones cívico-militares, Samuel P.
Huntington sostiene que las fuerzas armadas
cumplen tres funciones esenciales en el
Estado. En primer lugar -dice- representan los
intereses de la sociedad en materia de
seguridad; en segundo lugar, asesoran al
poder político en esa temática y, en tercer
lugar, llevan a cabo las misiones que el poder
político establece.iii
La "representación" a que se refiere
Huntington debe ser entendida principalmente
en sentido metafórico, como símbolo o
expresión de los intereses de la sociedad en
materia de seguridad. Sin embargo, una
lectura más extensa de Huntington también
sugiere que la "representación" implica una
cierta responsabilidad de las fuerzas armadas
en situaciones extremas, cuando la seguridad
de la comunidad se ve seriamente amenazada.
Esta hipótesis es peligrosa, dado que,
como muestra el análisis empírico, los
miembros
de
las
organizaciones
especializadas en temas de seguridad tienden
a exagerar su percepción de las amenazas.
Asimismo, la historia nos muestra numerosos
casos en que, en nombre de la seguridad, las
fuerzas armadas transgredieron normas
esenciales del estado democrático. Por su
parte, las teorías sobre seguridad no siempre
son suficientemente explícitas acerca de que
no existe "otra" seguridad que pueda
anteponerse legítimamente a la de los
ciudadanos y que la premisa fundamental de
ésta es la vigencia del Estado de Derecho.
Pero, en todo caso, todas estas son buenas
razones para analizar la hipótesis de
Huntington con toda atención y no para
ignorarla.
Lo mejor es plantearla en sentido
positivo, es decir, preguntarnos de qué forma
el
estado
democrático
se
asegura
simultáneamente que (a) los intereses de las
sociedad en materia de seguridad estén
garantizados y (b) que la existencia de una
organización
militar
permanente
sea
compatible con la vigencia de las normas
fundamentales de ese estado. Al respecto, la
teoría de las relaciones cívico-militares en el
estado democrático sostiene que las fuerzas
armadas cumplen un rol profesional ligado
fundamentalmente a la defensa exterior.
"Profesional" significa que se trata de
un rol especializado y, al mismo tiempo,
subordinado a decisiones políticas.iv Pero lo
profesional que apunta al terreno prácticoasesoramiento técnico y ejecución- no agota el
rol de las fuerzas armadas. Estas cumplen otro
rol en el plano simbólico, pues son la principal
objetivación de uno de los atributos esenciales
del estado, es decir, el monopolio del empleo
de la fuerza.v Ambos aspectos, el profesional
y el simbólico, deberían ser suficiente
fundamento de la legitimidad de las fuerzas
armadas. Sin embargo, muchas veces se
plantea un debate y un cierto disenso con
respecto a su rol e incluso al sentido de las
mismas, como hoy ocurre en Argentina.
Análisis
El transfondo de tales situaciones -que
debemos separar de los debates de índole
pacifista- habitualmente se vincula a una
derrota militar o a una transgresión grave por
parte de las fuerzas armadas respecto de los
límites de su rol profesional. En caso
contrario, cuando nada de esto ha ocurrido,
sus legitimidad social y el consenso acerca de
su rol son tácitos. Esto se debe a la naturaleza
misma de la seguridad, como interés común
de una sociedad: la seguridad no es tangible;
sólo se la percibe cuando se la pierde.vi
)Cómo se aplica esa teoría a una
sociedad que, en principio, no sufre ninguna
amenaza? Esta pregunta, válida por sus
motivaciones éticas, carece en realidad de
respuesta empírica, ya que prácticamente
todos los países tienen fuerzas armadas y, por
lo tanto, no es posible averiguar qué ocurriría
si alguno decidiera unilateralmente dejar de
tenerlas y se mantuviera en esa situación por
largo tiempo. Los casos que habitualmente se
mencionan para sustentar la hipótesis que las
fuerzas armadas no son esenciales a la
seguridad de una sociedad son un tanto
engañosos. Países como Costa Rica, Suiza o
Japón si tienen dispositivos militares y,
además, forman parte de sistemas de
seguridad internacional respaldados por un
importante -por no decir aterrador- poder
militar.
En síntesis, la relación entre
legitimidad de los dispositivos militares ante
la sociedad y preservación de los intereses de
seguridad de esa sociedad, más que constituir
un teorema demostrable, constituye un dilema
irresoluble. El factor decisivo es que las
fuerzas armadas no transgredan los límites de
su rol profesional pues mientras no lo hacen
existe una legitimidad tácita de las mismas.
Visto desde otro ángulo, esto significa
que el problema de la legitimidad de las
fuerzas armadas en el estado democrático está
directamente vinculado a la subordinación
sustantiva de las mismas a la autoridad
civil. El que la subordinación sea
"sustantiva" implica dos condiciones
fundamentales, una referida específicamente a
la relación entre fuerzas armadas y autoridad
civil y otra, en un plano más amplio, a la
relación de los militares con el sistema
democrático.
La primera condición de la
subordinación sustantiva a la autoridad civil
es que, además del reconocimiento formal de
la misma por parte de las fuerzas armadas,
exista un control efectivo de las actividades
militares por parte de esa autoridad civil y
una aceptación de la legitimidad y
pertinencia de ese control por parte de los
miembros de las fuerzas armadas.
Lo contrario es una subordinación
formal, con un alto grado de lo que Augusto
Varas denomina "autonomía institucional de
las fuerzas armadas."vii En ese caso, cuando
no existen normas ni mecanismos
institucionales efectivo que restringen el rol
de las armadas y dan lugar al ejercicio del
poder por parte de la autoridad civil en las
decisiones específicas de política militar,
defensa nacional y seguridad interna, las
fuerzas armadas tienden indefectiblemente a
incrementar su autonomía y expandir su rol y,
Análisis
como consecuencia, a caer en la desprofesionalización y la ilegitimidad.
Alfred Stepan, en su conocido estudio
de las relaciones cívico-militares en las
transiciones políticas recientes, señala la
importancia del "social empowerment",
expresión con la que se refiere al esfuerzo que
los civiles deben hacer en las transiciones para
dotar al poder político de capacidades
adecuadas para el diseño y la implementación
de políticas eficaces en materia de defensa y
seguridad.viii
Es cierto que en las transiciones la
primera preocupación del poder civil es
garantizar la subordinación formal de las
fuerzas armadas y que eso constituye
fundamentalmente un problema político y no
técnico. Pero si la relación cívico-militar se
agota en ese terreno y, en consecuencia. el
monopolio militar de la temática de la
seguridad se perpetúa, el poder civil a la larga
se debilita, la autonomía de las fuerzas
armadas aumenta, y la tendencia a la
expansión de su rol se fortalece.
La segunda condición de legitimidad
de las fuerzas armadas en el estado
democrático es que sus miembros hayan
desarrollado una convicción de lealtad al
estado democrático. Esto depende de
circunstancias históricas muy variadas, pero
en general puede afirmarse que la evolución
de las fuerzas armadas en este terreno no está
totalmente disociada de los valores
predominantes en la sociedad.
La existencia de esa lealtad es muy
importante para la legitimidad de las fuerzas
armadas en la sociedad. Sin embargo, la
percepción de tal lealtad desde el campo civil
no siempre es inmediata. En particular, luego
de largos períodos de autoritarismo
predominan
la
desconfianza
y
las
"misperceptions" recíprocas, ocluyendo por
cierto tiempo los valores predominantes en
cada campo, respectivamente y dificultando
también el ejercicio sustantivo de la autoridad
civil a que nos referimos anteriormente.
En el caso de Argentina, las fuerzas
armadas recién consolidaron ese sentimiento
de lealtad en los últimos años, marchando al
mismo paso que el resto de la sociedad. Sin
embargo, por razones atendibles, y al mismo
tiempo lamentables, ni la ciudadanía ni la
dirigencia política pudieron percibir esto
desde un principio. Esa rémora produjo costos
importantes en términos de deterioro
institucional de las fuerzas armadas, por
ausencia de políticas adecuadas para atender a
la herencia del pasado y a la nueva situación,
en particular a las dificultades que plantearon
las importantes reducciones presupuestarias
introducidas entre 1984 y 1990.
Asimismo, la falta de consenso en el
campo civil acerca del rol de las fuerzas
armadas y la defensa nacional así como las
"misperceptions" respecto de los militares y
su lealtad al estado democrático produjeron
efectos negativos desde el punto de vista
institucional-militar y de la capacidad de
defensa de la nación. Sin embargo, las
experiencias de los años setenta fueron
suficientemente importantes para los hombres
de las fuerzas armadas argentinas, hasta tal
punto que las generaciones actuales no han
visto
deterioradas
sus
convicciones
Análisis
profesionalistas y democráticas a pesar de las
dificultades vividas tanto durante la transición
como en la actual etapa de consolidación
democrática.
La actitud asumida por el grueso del
Ejército ante los intentos golpistas del grupo
Carapintada es la evidencia más visible de
tales convicciones. Pero, en un plano menos
visible para la opinión pública, los sacrificios
vividos día a día, desde hace ya varios años agravados en el curso de los últimos dieciocho
meses- y la voluntad de seguir adelante no
obstante lo extremo de las dificultades
materiales, muestran el grado de madurez y
afianzamiento
que
alcanzaron
tales
convicciones.
Al mismo tiempo, a lo largo de casi
ocho años desde que se iniciara el proceso de
consolidación democrática, se produjo en el
campo civil un lento pero continuo avance
hacia la conformación de un elenco de
cuadros técnicos y políticos afines a la
temática de la seguridad y la defensa, en
respuesta a las necesidades emergentes del
ejercicio de la autoridad en ese terreno.
Ese avance se manifestó en el seno del
Ministerio y de las Comisiones de Defensa del
Congreso de la Nación, en la creación de
Comisiones de Defensa en los principales
partidos, en la instrumentación de diversos
programas de capacitación civil y en el
desarrollo de numerosos centros de estudios y
programas de actividades sobre la temática en
cuestión.
El país ahora se encamina a que tales
desarrollos se traduzcan en una mayor
capacidad e institucionalización del ejercicio
de la autoridad civil en los aspectos
sustantivos de las políticas militar, de
seguridad y de defensa nacional y una
creciente capacidad de trabajo conjunto entre
civiles y militares. Existe una urgente
necesidad de que ese proceso avance
rápidamente, para enfrentar el gran desafío de
la legitimar esa temática frente a la sociedad
en el marco de un estado empobrecido y una
profunda crisis económica y para dar
respuesta a la crítica situación institucional de
las fuerzas armadas, particularmente en el
campo de la reforma militar.
Para tener éxito, ese proceso de
legitimación e implementación de reformas
deberá asentarse en un amplio consenso
acerca del rol de las fuerzas armadas y en un
fructífero intercambio cívico-militar que -no
obstante las urgencias salariales y las
restricciones presupuestarias- permita encarar
el problema de la reforma militar no como un
problema puramente fiscal ni como un tema
centrado en el control civil y el re-aseguro de
la institucionalidad democrática, sino como
una cuestión centrada en los intereses de
seguridad de la sociedad, con los recursos
disponibles, cuyo tratamiento pueda dar por
sentados la vigencia del estado de derecho, el
respeto de las garantías individuales y la
lealtad democrática de los miembros de las
fuerzas armadas como activos fundamentales
del sistema político.
1. Una versión abreviada de este artículo fue
publicada en La Nación del 10 de julio de 1991.
2. Investigador del Centro de Estudios de Estado y
Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Argentina.
Análisis
3. Samuel P. Huntington, "Civilian Control of the
Military: A Theoretical Statament", en Political
Behaviour: A Reader in Theory and Research, pp.
380-385, Heinz Enlan et al., eds. (Glencoe, Illinois:
Free Press, 1956).
4. Esto no implica que el asesoramiento "técnico" no
incluya una visión política por parte de los altos jefes
militares que ejercen ese rol. Pero se trata igualmente
de un "input" técnico, en la medida que la decisión
política es en definitiva responsabilidad de la autoridad
civil. Ver al respecto las interesantes observaciones del
Capitán de Navío Julio E. Grosso, actual Director de la
Escuela de Guerra Naval, en "Político-Military
Relations", Center for Naval
Warfare Studies, Report # 5-90 (Newport: Naval War
College).
5. Guillermo O'Donnell, Apuntes para una Teoría
del Estado, Documento de Trabajo CEDES # 9
(Buenos Aires: CEDES, 1977).
6. Cuando los dispositivos de seguridad de la
comunidad funcionan eficazmente, las amenazas a la
seguridad se agotan de antemano. En ese escenario,
la seguridad se materializa en la no-existencia de un
problema de seguridad para la sociedad.
7. Augusto Varas. Autonomización Castrense y
Democracia en América Latina, Documento de
trabajo FLACSO N1 66, Santiago de Chile: FLACSO,
1984.
8. Alfred Stepan, Rethinking Military Politics
(Princeton: Princeton University Press, 1987).
También publicado en castellano, Repensando a los
Militares en Política (Buenos Aires: Grupo Editorial
Planeta, 1988).