Formas de adquisición y gestión pública de suelo para las políticas

Transcripción

Formas de adquisición y gestión pública
de suelo para las políticas de hábitat.
El caso del Conurbano Bonaerense 2003/2009
Juan Ignacio Duarte
(LILP / ICO-UNGS)
[email protected]
Seminario
S
i i IInternacional
t
i
l
“Abordajes alternativos para el fortalecimiento de las políticas de hábitat
en la provincia de Buenos Aires”
9 y 10 de septiembre de 2010
ProgramaparaAmérica
LatinayelC
l Caribe
Instituto de la Vivienda (IVBA)
Ministerio de Infraestructura de Buenos Aires
Organización de la presentación
I.
Contexto y alcances de la investigación;
II. Algunas consideraciones previas sobre el suelo;
III ¿Cómo
III.
¿Có
adquirió
d i ió ((o produjo)
d j ) suelo
l ell E
Estado?;
d ?
IV. Resultados cuantitativos y de localización;;
V. Instrumentos para la gestión del suelo.
Contexto y alcances de la investigación
Algunas consideraciones sobre el suelo
El diseño
di ñ de
d la
l política
líti habitacional
h bit i
l ((a nivel
i l nacional)
i
l) d
definió
fi ió que d
dell
suelo se encargaban las provincias y los municipios;
¿P qué
¿Por
é ell suelo
l aparece como un ““problema”
bl
” para lla ejecución
j
ió d
de lla
política de vivienda?
La escala
L
l d
de lla política
líti ((en ell AMBA) es iinédita
édit y por llo ttanto
t ttambién
bié es
inédita la demanda de suelo;
El E
Estado
d jjugó
ó un roll iinverso all que h
había
bí jjugado
d en lla dé
década
d d
dell 90
con la tierra pública (de oferente a fuerte demandante);
En paralelo se registra el paulatino agotamiento del stock de suelo
vacante amanzanado en el CB;
No hay suelo de pública disponibilidad para vivienda social… pero sí
hay suelo público vacante.
Soluciones habitacionales implementadas
g
Aclaraciones metodológicas
Total
y y
Total
porcentaje
Porcentaje
Viviendas
nuevas según
programa
Soluciones
habitacionales
totales
(2003-2008)
Soluciones
Totales
PFCV
habitacionales
y
SFUVyA
Viviendas
PFEHTyT
y
Mejoramientos
Cantidad
Cantidad
33.295
18.551
37.679
10.940
33.295
3.804
4.384
P
Porcentaje
t j
Porcentaje
100,00
100 00 55,7
100,00
88,4
88
4
32,8
11 6
11,6
11,5
Viviendas nuevas en nuevas localizaciones (excepto
SPFUVyA)
Total y porcentaje
TPU
Totales
Porcentaje
TF
CVcM
PFEHTyT
22.355
13.243
78
5.230
3.804
100,0
59,2
0,3
23,4
17,1
Programas Federales
Municipios
Total soluciones
habitacionales
Viviendas
Almirante Brown
Emergencia
Habitacional
PFCV (diferentes modalidades)
Mejoram.
TPU
TF
SPFUVyA
Viviendas
Viviendas
Viviendas
Mejoram.
PFCVcM
PFEHTyT
Viviendas
Viviendas
600
-
600
-
-
-
-
-
2.230
-
-
-
2.230
-
-
-
748
-
748
-
-
-
-
-
2.252
-
2.252
-
-
-
-
-
720
-
420
-
-
-
300
-
3.906
-
3.354
-
-
-
-
552
General San Martín
653
-
-
-
653
-
-
-
Hurlingham
372
-
-
78
-
-
294
-
0
-
-
-
-
-
-
-
José C. Paz
4.338
-
-
-
-
-
2.634
1.704
La Matanza
3.383
1.778
3.015
-
-
1.778
-
368
0
-
-
-
-
-
-
-
1.184
-
-
-
1.184
-
-
-
638
-
-
-
-
-
638
-
Avellaneda
Berazategui
Esteban Echeverría
Ezeiza
Florencia Varela
Ituzaingó
Lanús
Lomas de Zamora
Malvinas Argentinas
Merlo
Moreno
258
-
-
-
-
-
258
-
3.654
-
2.854
-
-
-
-
800
482
-
-
-
432
-
50
-
1 952
1.952
-
-
-
1 640
1.640
-
-
312
424
150
-
-
-
150
408
16
2.693
2.456
-
-
2.693
2.456
-
-
0
-
-
-
-
-
-
-
232
-
-
-
232
-
-
-
2.300
-
-
-
1.600
-
648
52
276
-
-
-
276
-
-
-
33.295
4.384
13.243
78
10.940
4.384
5.230
3.804
Morón
Q il
Quilmes
San Fernando
San Isidro
San Miguel
Tigre
Tres de Febrero
Vicente López
Totales
Total soluciones habitacionales
37.679
Localización de las viviendas construidas según programa (Noroeste)
Localización de las viviendas construidas según programa (Sudeste)
Localización de las viviendas construidas según programa (Sur)
Modalidades de adquisición de suelo para las políticas de hábitat
1. Compra directa del Estado;
2 Aporte de tierra por empresas constructoras
2.
constructoras. Modalidad Tierra y Proyecto Urbano
(TPU);
3. Tierra fiscal vacante;
4. Tierras fiscales ocupadas (CNTHSPCM);
5 Cesiones por imposiciones de planeamiento urbano;
5.
6. Donación de tierra de privados;
7. Dación en pago;
8. Juicios por deudas de tasas e impuestos;
9 Expropiaciones;
9.
E
i i
10. Prescripción administrativa;
11. Tierra de privados (particulares u ONGs).
Tipología
Mecanismos de mercado (MM)
Estado terrateniente (ET)
Instrumentos Urbanísticos (IU)
Instrumentos Tributarios (IT)
Instrumentos Jurídicos (IJ)
Tierra privada
Modalidad de adquisición
1. Compra directa del Estado / 2. Aporte de tierra por
empresas constructoras;
3. Tierras fiscales vacantes / 4. Tierras fiscales ocupadas
(CNTHSPCM);
5. Cesiones por imposiciones de planeamiento urbano;
6. Donación de tierras de privados / 7. Dación en pago / 8.
Juicios por deudas de tasas e impuestos.
9. Expropiaciones / 10. Prescripción administrativa.
11. Tierra de privados
Adquisición de suelo y programas de hábitat
M d lid d d
Modalidad
de adquisición
d i i ió d
de suelo
l
P
Programa
en ell que se utiliza
ili
1. Compra directa del Estado
9 PFCVcM
2 Aporte de tierra por empresas constructoras
2.
9 TPU
3. Tierras fiscales vacantes
9 TF, PFCVcM
4. Tierras fiscales ocupadas (CNTHSPCM)
9 SPFUVyA, PFEHTyT
5. Cesiones por imposiciones de planeamiento
urbano
9 PFEHTyT, PFCVcM, SPFUVyA;
6. Donación de tierras de privados
9 PFEHTyT, PFCVcM, SPFUVyA;
7. Dación en pago
9 PFEHTyT
8. Juicios
J i i por d
deudas
d d
de tasas e iimpuestos
9 PFCVcM
PFCV M
9. Expropiaciones
9 SPFUVyA
10 Prescripción administrativa
10.
9 SPFUVyA
11. Tierra de privados
9 PFEHTyT
Datos cuantitativos de adquisición de suelo en municipios seleccionados
16 municipios
/
25.439 viviendas
/
902,6 hectáreas de suelo
Viviendas construidas
Viviendas construidas según modalidad de adquisición
Aporte de tierra por empresas (TPU)
C
Compra
directa
di
del
d lE
Estado
d
Cesiones urbanísticas
Donación de tierras de privados
Dación en pago
Juicios p
por deudas de tasas e impuestos
p
Tierra fiscal vacante
Tierras fiscales ocupadas
Expropiaciones
Tierra de privados
Prescripción administrativa
Total
Total
Porcentaje
13.243
1 919
1.919
1.287
2.061
103
300
1.556
3.122
956
869
23
25.439
Compra directa del Estado
3,8% 3,4%
12,3%
1,2%
6,1%
0 4%
0,4%
Dación en pago
8,1%
52,1%
5,1%
7,5%
Juicios por deudas de tasas e
impuestos
Expropiaciones
Tierra de privados
52,1%
7 5%
7,5%
5,1%
8,1%
0,4%
1,2%
,
6,1%
12,3%
3,8%
3,4%
0
1%
0,1%
100,0%
Suelo adquirido
Suelo adquirido según modalidad de adquisición
Total
Porcentaje
456,1
81 9
81,9
21,3
55,1
3,1
8,5
,
31,1
103,6
90,9
50,8
0
0,2
2
902,6
C
Compra
directa del Estado
Dación en pago
Juicios p
por deudas de tasas e impuestos
p
Expropiaciones
Tierra de privados
Total
Compra directa del Estado
10,1%
5,6%
11,5%
g
Dación en p
pago
3 4%
3,4%
50,5%
0,9%
0,3%
Juicios por deudas de tasas e
impuestos
6,1%
2,4%
9,1%
Expropiaciones
Tierra de privados
50,5%
9 1%
9,1%
2,4%
6,1%
0,3%
0,9%
,
3,4%
11,5%
10,1%
5,6%
0
0,0%
0%
100,0%
Compra directa
Análisis de las modalidades de adquisición
de suelo
Ítem evaluado
Resultados
Cantidad de suelo adquirido
9,1% del total.
Esfuerzos de gestión que implica
Llamados a licitación previos (deben quedar
desiertos);
Justificación de la necesidad en base a la
situación social existente.
Tamaño de las fracciones de suelo
adquiridas
Grandes predios (por imposibilidad de
comprar tierra fraccionada).
Localización respecto a trama urbana
Borde urbano de los municipios.
Modificaciones para fortalecerlas
Mayor poder a los municipios;
Posibilidad de adquirir tierra subdividida;
Menos restricciones para su utilización.
Aporte de tierra por empresas constructoras (TPU)
Ítem evaluado
Resultados
50% del total.
Llamado a licitación;
Evaluación urbana de las ofertas de suelo
recibidas.
Tamaño
T
ñ d
de llas ffracciones
i
d
de suelo
l
adquiridas
G d predios.
Grandes
di
Borde del área urbanizada. En varios casos
(el 20%) se trata de tierra rural convertida a
urbana mediante cambios normativos.
Evaluación más estricta de las ofertas de
suelo
sue
o recibidas;
ec b das;
Reducir el tamaño de las fracciones de tierra
aceptables;
Precios diferenciales por la tierra según sus
características.
características
Localización de proyectos TPU
13.243 viviendas;
22 barrios construidos
Tamaño promedio: 602 viviendas x barrio
Incidencia del suelo: 9,9%
Localización proyectos TPU
Villanueva (874 viviendas en 28,8 has)
La Perla (1.196 viviendas en 33,3 has)
Lomas de Casasco (588 viviendas en 19,5 has.)
Nuevo Cascallares (196 viviendas en 9,6 has)
Localización proyectos TPU (MORENO)
Lomas de Casasco - 588 viviendas - 19,5 has.
Pago x suelo: $ 2,9 millones
% sobre costo total: 11,1
11 1 %
$ / m2: $ 9,8
Densidad viviendas: 19,5 / ha.
Villanueva - 874 viviendas - 28,8 has
Pago x suelo: $ 2
2,5
5 millones
% sobre costo total: 5,4 %
$ / m2: $ 8,7
Nuevo Cascallares - 196 viviendas - 9,6 has
% sobre costo total: 9,2
, %
$ / m2: $ 9,8
La Perla - 1.196 viviendas - 33,3 has
Pago x suelo: $ 5
5,4
4 millones
$ / m2: $ 16,0
Ítem evaluado
Resultados
3,4% del total.
Voluntad política de poner el suelo a
disposición de la política de vivienda social.
obtenidas
Pequeñas
Pequeñas.
Dentro de trama urbana.
Ajustar / adecuar lógica de actuación de
organismos estatales terratenientes;
Incrementar las p
políticas de adquisición
q
pública de suelo;
Utilizar los instrumentos disponibles para que
el Estado adquiera y genere suelo para vivienda
social.
social
Tierras fiscales ocupadas (CNTHS-PCM)
Ítem evaluado
Resultados
11,5% del total.
Requiere acuerdos entre diversas agencias
de diferentes niveles de gobierno.
adquiridas
Pequeñas y medianas.
Dispersos en todo el territorio, exceptuando
áreas centrales.
Aceitar las mecanismos de relación y acuerdo
entre las diversas agencias estatales
i t i i t
intervinientes.
Ít
Ítem
evaluado
l d
R
Resultados
lt d
2,4% del total.
Es casi automático porque surge de aplicar la
ley provincial 8912/77.
adquiridas
Pequeñas y medianas.
Depende de la localización de la tierra que
genera la cesión (o decisiones de localización
que tome cada municipio).
municipio)
Incluir cesiones obligatorias (con destino a
vivienda social) en la ley provincial;
Incrementar las exigencias
g
p
por p
parte de los
municipios (la ley provincial fija el mínimo a
ceder);
Cuanto más suntuoso el uso del suelo que se
autoriza mayores cesiones para vivienda
autoriza,
social.
Donación de tierras de privados, dación en pago y
subasta por deudas de tasas e impuestos
Ítem evaluado
Resultados
7,5% del total.
Equipos técnicos municipales capacitados;
Política constante en el tiempo.
adquiridas
Pequeñas fracciones o lotes individuales.
Dispersos en todo el territorio con énfasis en
áreas en consolidación.
Difundir la aplicación de experiencias exitosas
(Moreno, Ezeiza);
F t l
Fortalecer
equipos
i
técnicos
té i
municipales
i i l
(funcionarios y técnicos).
Instrumentos tributarios: el caso de Moreno
700 parcelas utilizadas para
Planes Federales mediante
instrumentos tributarios;
Juicios por deudas de tasas e impuestos: el caso de Ezeiza
Expropiaciones
Ítem evaluado
Resultados
3,8% del total.
Largos procesos si los privados no aceptan
el avenimiento o “convenio amistoso”.
adquiridas
Depende del tamaño de villas y
asentamientos.
Dispersos en todo el territorio, exceptuando
áreas centrales.
Disponer de fondos públicos para
materializarlas.
Tierras con leyes de expropiación sancionadas
Tierras con leyes de expropiación sancionadas
Localización del suelo adquirido (Noroeste)
Localización del suelo adquirido (Sudeste)
Localización del suelo adquirido (Sur)
El desafío de la localización
¿Dónde se gestiona suelo para vivienda social?
Localización no es
sólo un “resultado”,
sino una variable
crítica en la matriz
de distribución de
la ciudad
Deciles 6 al 10
¿Territorios
prohibidos?
Elaboración: Lic. Juan Pablo del Río
¿Cuál es el peso de cada tipología en la superficie total adquirida? ¿Y Dónde?
Adquisición de suelo por tipologías
100
Mecanismos
de mercado
90
Instrumentos
Urbanísticos
+ Estado
Terrateniente
80
Porcenta
aje de suelo
70
Instrumentos
Jurídicos
Instrumentos
t ib t i
tributarios
59,6
60
50
40
30
20
16,3
10,1
10
7,4
0
10
9
8
7
6
5
Estructura Urbana por deciles
4
3
2
1
¿Cuál es la peso de cada modalidad en superficie total adquirida? ¿Y Dónde?
Modalidades de adquisición suelo
100
90
TPU
80
Expropiación +
Dación en pago
Cesiones
C
i
urbanísticas
b í ti
+
Tierra fiscal ocupada
Porcentaje
e de suelo
70
60
50
Donación de tierra
de privados +
Compra directa +
por deuda
Juicio p
50,5
40
30
20
16,1
13,9
10,4
10
3,4
0
10
9
8
7
6
5
Estructura Urbana por deciles
4
3
2
1
¿Cómo se interpreta lo anterior según los programas habitacionales?
Adquisición de suelo según Programas Habitacionales
100
90
PEHTyT + PFCV
80
72,3
Porc
centaje de suelo
o
70
60
50
SPUVyA
40
30
27,7
20
10
0
10
9
8
7
6
5
Estructura Urbana p
por deciles
4
3
2
1
¿Qué otros instrumentos se podrían aplicar?
•Movilización
Movilización de suelo urbano:
•Art. 84 (8912/77) “Los municipios, mediante ordenanzas, podrán declarar a
determinadas zonas en que el suelo se encuentre total o parcialmente
inactivo como:
inactivo,
•De provisión prioritaria de servicios y equipamiento comunitario;
•De edificación necesaria;
•De
De englobamiento parcelario”
parcelario .
•Art. 86 “…los municipios podrán establecer un gravamen especial a las
parcelas baldías o con edificación derruida, que se aplicará a obras de
infraestructura y equipamiento comunitario”.
comunitario”
•Art. 87 Autoriza a los municipios a establecer plazos para edificar.
•Art. 88 Autoriza a los municipios a establecer multas y si cumplido el plazo no
•Art
se hace lo que establece la ley, la parcela queda declarada de utilidad pública
y sujeta a expropiación (pudiéndose deducir de la indemnización las multas
p
)
aplicadas).
•Art. 91 “Permite la declaración de englobamiento parcelario”.
¿Qué otros instrumentos se podrían aplicar?
•Reajuste
j
de tierras: p
permite la reconfiguración
g
p
parcelaria en un sector de la
ciudad;
•Exigencia de cesiones de suelo con destino a vivienda social;
•Sobre alícuota o impuesto específico a la tierra vacante;
•Derecho
Derecho de preferencia;
preferencia
•Zonas Especiales de Interés Social: favorecen las condiciones para la puesta
en marcha de procesos de regularización urbana y dominial;
• Parcelamiento, edificación o utilización obligatorio: obligación de hacer en un
plazo de tiempo determinado;
•Gravamen progresivo en el tiempo: es un gravamen que crece en el tiempo
en la medida que no se subdivida, edifique o utilice el inmueble;
•Empresa pública urbanizadora;
Conclusiones
•En
En términos generales,
generales se puso de manifiesto la escasa reflexión sobre la
cuestión del suelo en contraposición al componente vivienda;
•Rigidez
g
p
para la implementación
p
((vivienda nueva en lote individual);
);
•Los instrumentos que se utilizan dependen de las experiencias y saberes
previos municipales;
•La heterogeneidad de las estrategias municipales muestran capacidades
diferenciales de los municipios…
•pero también
t bié dif
diferentes
t realidades
lid d territoriales;
t it i l
•Si bien se observa heterogeneidad de estrategias…
•El 60% del suelo se adquirió a través de instrumentos de mercado (y el 50%
por la modalidad TPU);
Las políticas de gestión del suelo requieren de esfuerzos constantes en el
•Las
tiempo y sus resultados se ven a mediano plazo (pero mejores resultados);
Conclusiones
•La modalidad de suelo utilizada predominantemente para ejecutar la política
en los tiempos requeridos fue vía mercado (emergente: “Tierra
Tierra y Proyecto
Urbano”);
•¿Hay
¿Hay territorios prohibidos para la vivienda social en el AMBA?
•Repensar los efectos del mercado de suelo como matriz de distribución de
las condiciones urbanas;;
•¿Qué ciudad construye la política urbana?
•La mediación entre política de vivienda, adquisición de suelo y economía
urbana configura un escenario que debe ser problematizado en el marco de la
política urbana;
•Es necesario articular la política habitacional con un cambio radical en las
políticas urbanas, tributarias y de gestión del suelo;
•Ese cambio debe perseguir como uno de sus objetivos principales el acceso
de los sectores populares a la centralidad urbana.
Finalmente…
Muchas gracias…
La demanda de suelo (en el AMBA) para las políticas de hábitat
1976-2003:
39.856
Efecto: fuerte incremento
de la demanda de
suelo por el Estado
Estado.
Entre 2003 y 2008 más
del doble que en los
28 años anteriores.
=
2003-2008:
37.679
El rol del Estado en la política de suelo en los ´90…
la tierra fiscal como facilitadora

E t d terrateniente
Estado
t
t i t (oferente
( f
t d
de grandes
d ffracciones
i
d
de suelo);
l )

Fuerte proceso de privatización de suelo público, y en zonas de alta rentabilidad !!!
((leyes
y 23.696 y 23.697 de Emergencia
g
Económica);
);

Inicio del proceso de transferencia de las tierras fiscales ocupadas a sus ocupantes
(a título oneroso);

Normas débiles y dispersas (opacidad normativa).
El rol del Estado en la política de suelo a partir de 2003…
Demandante y especulador?

Estado terrateniente (de grandes fracciones vacantes)
vacantes), especulando con la
valorización de la tierra (ONABE)…

Y el Estado como demandante de suelo (p
(para vivienda social);
)

Normas débiles y dispersas (opacidad normativa).
El “uso” del suelo público vacante
La “presión” sobre el suelo: un caso en FLORENCIO VARELA
San Jorge (880 viviendas en 37,2 has)
Thevenet (300 viviendas en 6,59has)
Las Margaritas (742 viviendas en 35,0 has.)
Santa Rosa (1.432 viviendas en 54,9 has)
Efectos de la “presión” sobre el suelo: el caso de FLORENCIO VARELA
Santa Rosa - 1.432 viviendas - 54,9 has.
Pago x suelo: $ 8
8,8
8 millones
$ / m2: $ 16,1
Las Margaritas - 742 viviendas - 35,0 has
$ / m2: $ 13,3
San Jorge - 880 viviendas - 37,2 has
$ / m2: $ 7,0
Thevenet - 300 viviendas - 6,9 has
$ / m2: $ 6,7

Formas de adquisición y gestión pública de suelo para las políticas

Transcripción

Documentos relacionados

Cuadro V6-P. Provincia de San Luis. Viviendas particulares por tipo

Residencial Los Olivos, se ubica a en la zona norte de

aviso público todas las listas de espera estan abiertas!