Facultad de Fiscalización

Transcripción

FISCALIZACIÓN
Dra. Cecilia Delgado Ratto
1
IDEAS PRELIMINARES
2
Facultades de la Administración
!
La habilitación de la acción administrativa tiene lugar
mediante la correspondiente operación legislativa de
atribución de potestades o facultades.
!
Sin una atribución legal previa de facultades la
Administración simplemente no puede actuar.
!
Estas facultades pueden ser regladas o discrecionales.
3
Facultades Regladas
!
La norma define la facultad administrativa de manera
completa, tanto sus aspectos formales y sustantivos.
Así, la facultad aparece estrictamente prefigurada y
circunscrita a la ejecución de la norma o aplicación de
la misma mediante la subsunción del caso concreto en
el supuesto definido legalmente.
!
En el ejercicio de este tipo de facultad existe sólo una
solución correcta y su ejercicio es susceptible de
posterior control judicial en todos los aspectos.
4
Facultades Discrecionales
!
La norma no anticipa todos sus aspectos, remitiendo
la toma de la decisión pertinente al juicio de la propia
Administración Pública.
!
No significa libertad absoluta, sino la posibilidad de
la Administración de elegir entre dos o más alternativas
igualmente legítimas.
!
Tampoco significa la consagración de zonas inmunes
al control judicial.
5
Facultades Discrecionales
!
La discrecionalidad parte de la posibilidad de optar
entre alternativas que sean igualmente válidas, de
acuerdo con el ordenamiento jurídico, luego de
someterlas a un juicio de ponderación y
razonabilidad.
!
Por ello, exige como inseparable de ella, la
motivación, que garantiza que se ha actuado
racionalmente y no arbitrariamente, permitiendo un
adecuado control de los actos discrecionales.
!
Distinguir
discrecionalidad
discrecionalidad cognitiva.
volitiva
de
6
Facultades de la Administración Tributaria
Código Tributario
!
Facultad de recaudación: Art. 55 – 58
! Facultad de determinación y fiscalización. Art. 59 – 81.
! Facultad sancionadora. Art. 82
! Facultad de Gestión ¿?
Las funciones de aplicación de tributos -gestión, inspección,
recaudación- se ejercen de forma separada a la resolución de
las reclamaciones.
7
FACULTAD DE FISCALIZACIÓN DE
LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
8
Artículo 62 – C.T.: Primer Párrafo
La facultad de fiscalización se ejerce en forma discrecional
de acuerdo a lo establecido en el último párrafo de la Norma
IV del Título Preliminar del Código Tributario.
Ultimo párrafo Norma IV – TP.
En los casos que la Administración Tributaria se encuentra
facultada para actuar discrecionalmente, optará por la
decisión administrativa que considere más conveniente para
el “interés público”, dentro del marco que establece la ley.
9
!
Debe existir una habilitación legal para que la
Administración Tributaria actúe con discrecionalidad.
!
Cuál es la decisión más “conveniente” al interés público?
!
Qué debe entenderse por interés público? (Concepto
jurídico indeterminado)
!
Interés público = mayor recaudación?
!
“ejercicio dentro del marco establecido en la ley” =
facultad reglada
10
Artículo 62 – C.T: Segundo Párrafo
El ejercicio de la función fiscalizadora incluye la
inspección, investigación y control del cumplimiento de
obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que
gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios.
Artículo 61 – C.T:
La determinación de la obligación tributaria efectuada por
el deudor tributario está sujeta a fiscalización o verificación
por la Administración tributaria, la que podrá modificarla
cuando constate la omisión o inexactitud en la información
proporcionada, emitiendo la Resolución de Determinación,
Orden de Pago o Resolución de Multa.
11
Artículo 62 – C.T: Segundo Párrafo
“Para tal efecto, dispone de las siguientes facultades
discrecionales”
!
La facultad de fiscalización es única e indivisible. Por
tanto, es erróneo considerar que existen tantas
facultades como numerales recoge el Art. 62.
(diecinueve)
!
Qué debe entenderse por facultades discrecionales?
!
Son realmente facultades discrecionales?
12
Facultad de Fiscalización Discrecional?
Artículo 62 numeral 10: Solicitar información a las Empresas
del Sistema Financiero sobre:
a)
Operaciones pasivas con sus clientes, en el caso de
aquellos deudores tributarios sujetos a fiscalización,
incluidos los sujetos con los que éstos guarden relación y
que se encuentren vinculados a los hechos investigados.
La información sobre dichas operaciones deberá ser
requerida por el Juez a solicitud de la Administración
Tributaria. La solicitud deberá ser motivada y resuelta en
el término de setenta y dos (72) horas, bajo
responsabilidad. Dicha información será proporcionada
en la forma y condiciones que señale la Administración
Tributaria, dentro de los diez (10) días hábiles de
notificada
la
resolución
judicial,
pudiéndose
excepcionalmente prorrogar por un plazo igual cuando
medie causa justificada, a criterio del juez.
13
Facultad de Fiscalización Discrecional?
Lo único discrecional, si se quiere, es la forma y las
condiciones en las que debe ser presentada la información
que serán las que señale la Administración Tributaria. No
implica que estas no sean razonables de acuerdo con el caso
concreto de que se trate.
Sin embargo, el procedimiento por el que se solicita la
información está regulado.
14
¿Facultad de Fiscalización?
!
Ahora bien, los 19 numerales del artículo 62 recogen las
actuaciones y mecanismos mediante los cuales la
Administración ejerce su facultad de fiscalización. Sin
embargo, algunos supuestos no guardan relación con la
función fiscalizadora:
"
"
num. 9) “requerir el auxilio de la fuerza pública para el
desempeño de sus funciones”
num. 15) “Evaluar las solicitudes presentadas y
otorgar, en su caso, las autorizaciones respectivas en
función al comportamiento tributario del deudor
tributario”
15
¿Facultad de Fiscalización?
"
"
"
num. 16) “autorizar los libros y registros vinculados a
asuntos tributarios.
Podrá delegarse en terceros la legalización de los libros
y registros antes mencionados.
num. 14) Dictar medidas para erradicar la evasión
tributaria.
num. 17) Colocar sellos, carteles y letreros, precintos,
cintas y demás medios utilizados por la Administración
Tributaria con motivo de la aplicación de sanciones.
16
Ejercicio de la Facultad de Fiscalización
!
El ejercicio de esta facultad implica una serie de actos
practicados por la Administración que, en términos
generales, tiene como finalidad primordial comprobar el
correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias de
los contribuyentes.
17
Regulación Facultades de Fiscalización
!
Debe buscarse la simplificación y sistematización de las
medidas que realmente sean necesarias para el ejercicio de
la facultad de fiscalización.
!
Es necesario eliminar o reubicar aquellas medidas que
tienen que ver, por ejemplo, con las tareas de gestión o
sanción.
!
La Administración no es más poderosa porque tenga 19,
“facultades” de fiscalización. Esto, por el contrario, puede
complicar el ejercicio de dicha facultad.
18
Ejercicio de la Facultad de Fiscalización
!
Actualmente, es ejercida como medio eficaz para la
captación de información. (vinculación con el “deber de
colaboración”).
!
Esta captación puede ser general, a fin de alimentar la
base de datos que la Administración Tributaria puede usar
para preparar planes de fiscalizaciones futuras (caso de la
información sobre sus clientes que debían proveer los
bancos) o específica (caso de un cruce de información con
el proveedor o el cliente de un determinado
contribuyente).
19
Asimismo, la fiscalización puede estar dirigida:
!
Directamente contra un contribuyente cuyas obligaciones
tributarias son objeto de comprobación; o
!
Contra un tercero a fin de comprobar las obligaciones
tributarias de otro(s) contribuyente(s).
En cualquier caso, la facultad de fiscalización y los medios
de los que la Administración Tributaria puede valerse
deben canalizarse mediante un “procedimiento” cuyas
características deben estar establecidas de forma clara en la
ley.
20
Reglas mínimas que debe contener el procedimiento de
fiscalización
!
!
!
!
!
!
Acto que da inicio al procedimiento y contenido del
mismo.
Contenido y extensión de los requerimientos y de los
cierres de los mismos.
Número de requerimientos que pueden ser emitidos
Plazo de duración del procedimiento de fiscalización.
Obligación de emitir un documento (Acta) al concluir el
procedimiento de fiscalización, aun cuando no se haya
detectado deuda alguna.
Plazo para la emisión de la resolución luego de terminado el
procedimiento de fiscalización.
21
!
El Tribunal Fiscal ha establecido que el procedimiento de
fiscalización se inicia con la notificación al contribuyente
del primer requerimiento (RTF No. 5288-2-2002)
!
Asimismo, el procedimiento de fiscalización culmina con
la emisión de una resolución de determinación, de multa
u orden de pago, cuando corresponda. (Artículo 75 del
Código Tributario).
!
Sin embargo, a diferencia de cualquier otro
procedimiento administrativo, el Código Tributario no
regula el plazo máximo de duración de la fiscalización, ni
el número de requerimientos que pueden ser cursados
durante la misma.
22
!
“Los requerimientos de información cursados por la
Administración a la recurrente no infringen lo dispuesto
en el Código Tributario, el cual no señala un plazo para
la realización de la fiscalización ni limita el número de
requerimientos a emitirse.” (RTF 527-1-2000)
!
“Se establece que no existe un plazo perentorio en el cual
la Administración debe poner en conocimiento del deudor
tributario los valores que pudiera emitir.” (RTF 143-42001)
23
Resultados de la Fiscalización
Artículo 75° - CT:
Concluido el proceso de fiscalización o verificación, la
Administración Tributaria emitirá la correspondiente
Resolución de Determinación, Resolución de Multa u
Orden de Pago, si fuere el caso.
No obstante, previa a la emisión de dichas resoluciones la
AT podrá comunicar a los contribuyentes sus conclusiones
(indicando sus observaciones y las infracciones imputadas
al contribuyente), siempre que la complejidad del caso lo
justifique.
24
MEDIOS DE DEFENSA DURANTE LA
FISCALIZACIÓN
25
Fiscalización: Procedimiento / Acto
Administrativo
!
El ejercicio de la facultad de fiscalización implica la
realización de un procedimiento. No se debe interpretar al
“procedimiento” como conjunto de actos “dependientes”
del resultado final. Tales actos si bien se encuentran
relacionados pueden ser impugnados sin esperar un acto
resolutorio.
!
“No se puede negar que las facultades de fiscalización de
la Administración Tributaria se ejercen dentro de un
procedimiento y los actos que realiza no pueden
analizarase de forma independiente, sino en forma
conjunta como parte del procedimiento tributario” (RTF
05288-2-2002)
26
Fiscalización: actos administrativos de
trámite vs. actos resolutorios.
!
Si bien, la resolución decide el fondo, por lo que
comporta una decisión de voluntad, también en los actos
de trámite hay una decisión de voluntad (recabar un
dictamen, denegar una prueba, solicitar información, etc.)
!
En nuestra opinión, si bien los requerimientos que se
emiten durante la fiscalización no tienen carácter
resolutorio, si pueden generar efectos jurídicos en la
esfera del contribuyente.
!
Pregunta: los requerimientos deben ser impugnados al
emitirse la resolución final (resolución de determinación)
o pueden ser impugnados independientemente cuando por
sí solos afectan lo dispuesto en el Código Tributario.
27
Fiscalización: medios de defensa
!
Hasta el año 2004, la jurisprudencia del Tribunal Fiscal se
dividió en dos posiciones divergentes:
1) Una que reconocía la impugnación de los
requerimientos emitidos durante la fiscalización
mediante la interposición del denominado “recurso de
queja”. (Ej. RTF 1013-3-2000)
2) Otra que reconocía que los requerimientos sólo
podían ser impugnados culminado el procedimiento
de fiscalización, estos, es, luego de emitida la
resolución de determinación, multa u orden de pago,
respectivamente, mediante “recurso de reclamación”.
(Ej. RTF 73-5-2001, 1083-3-2002, entre otras)
28
!
Acuerdo de Sala Plena No. 2004-11
El Tribunal Fiscal es competente para pronunciarse, en la
vía de queja, sobre la legalidad de los requerimientos que
emita la Administración Tributaria durante el
procedimiento de fiscalización o verificación, en tanto, no
se hubieran notificado las Resoluciones de Determinación
o Multa u Órdenes de Pago, de ser el caso, correspondan.
Tal acuerdo fue plasmado como jurisprudencia de
observancia obligatoria en la RTF 4187-3-2004
29
!
Por qué la queja?
! El artículo 155 del Código Tributario establece que el
recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o
procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo
establecido en este Código.
!
Órgano llamado a resolver la queja?
! El Tribunal Fiscal, dentro del plazo de veinte (20) días
hábiles de presentado el recurso, tratándose de recursos
contra la Administración Tributaria.
30
!
Fundamentos del Tribunal Fiscal: Remedio procesal.
La naturaleza de la queja regulada en el Código es la de
un remedio procesal excepcional que ante la afectación o
posible vulneración de los derechos o intereses del deudor
tributario por actuaciones indebidas de la Administración
o por la sola contravención de las normas que inciden en
la relación jurídico tributaria, permite corregir las
actuaciones y reencauzar el procedimiento bajo el marco
de lo establecido en las normas correspondientes,
alejándose la queja del carácter de recurso impugnativo
de los actos administrativos, como los regulados en el
artículo 138 y 145 del Código.
31
!
Fundamentos del Tribunal Fiscal: Indefensión
Negar el derecho de los contribuyentes a plantear un
recurso de queja contra los referidos requerimientos por la
sola posibilidad de que ello puede ser cuestionado con
posterioridad –luego de notificados los valores y
mediante el procedimiento contencioso tributarioimplicaría dejar a los deudores tributarios en un estado de
indefensión (se les obligaría a sobrellevar las posibles
violaciones ocurridas dentro del procedimiento de
fiscalización y verificación hasta su conclusión).
32
Hoy el contribuyente tiene dos alternativas para
impugnar los vicios derivados de un procedimiento de
fiscalización, que dependerán del momento en que se
plateen:
1) Durante la fiscalización: interponer recurso de queja
2) Luego de culminar la fiscalización: interponer
recurso de reclamación
33
!
Sin embargo, no se ha contemplado qué sucede cuando la
queja es interpuesta y durante su trámite en el Tribunal
Fiscal se emite la Resolución de Determinación.
!
Qué debería suceder: Lo lógico sería que interpuesta la
queja contra un requerimiento, la Administración
Tributaria no emita resolución alguna en tanto no se
resuelva aquella.
34
!
Qué sucede si se afectan derechos constitucionales durante
la fiscalización?
Han existidos casos en los que mediante una demanda de
amparo se ha suspendido y dejado sin efecto un procedimiento
de fiscalización. (caso Sicac S.A., Tipet S.A.C., Norberto
Busato Tricerri y Acero Concreto Centrifugado S.A.C.)
!
Resolución Judicial No. 8 (15 de junio de 1998), el Primer
Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho
Público ordenó la suspensión de la fiscalización que venía
realizándose sobre dichas empresas. Luego, la Sala
Corporativa Transitoria dispuso que se repongan las cosas al
estado anterior a la vulneración, motivo por el cual procedió a
declarar la nulidad de las resoluciones de determinación y
multa giradas.
35
!
Actualmente, consideramos que existe la posibilidad de
recurrir a la vía constitucional ante una eventual afectación
de derechos constitucionales en etapa de fiscalización.
Recordemos además que en reiterada jurisprudencia el
Tribunal Fiscal ha establecido que no es competente para
conocer causas en los que el conflicto gire alrededor de la
vulneración de derechos constitucionales.
Por tanto, es probable que el Tribunal Fiscal se declare
incompetente para conocer el conflicto sea vía queja o vía
apelación en el procedimiento contencioso tributario.
36
!
Sin embargo, también es cierto que los jueces podrían
denegar la demanda de amparo planteada para estos
efectos, por considerar que no se ha agotado la vía previa
(requisito de procedencia - art. 45 del Código Procesal
Constitucional)
Es el recurso de queja es la vía para impugnar los
requerimientos emitidos durante la fiscalización?
37

Facultad de Fiscalización

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