3ª GUIA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. 4 de agosto 2015

3ª GUIA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. 4 de agosto 2015

GUÍA Nº 3:
APLICACIÓN
DE LA
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
EN LAS
ENTIDADES LOCALES DE
NAVARRA
(Edición consolidada y actualizada de
las Guías 1 y 2 con las adaptaciones
correspondientes)
(1ª edición, julio de 2015)
GUÍA Nº 1:
APLICACIÓN DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA EN LAS ENTIDADES LOCALES DE NAVARRA
GUÍA Nº 2:
EFECTOS DE LOS INCUMPLIMIENTOS DE LA LEY
ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA EN LAS ENTIDADES
LOCALES DE NAVARRA
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NOTA A LA PRIMERA EDICIÓN DE ESTA GUIA Nº 3
Tal como se indicaba en las Guías 1 y 2, el contenido de las mismas se actualizaría periódicamente en función de la evolución de la legislación aplicable en la
materia.
Resultado de esas previsiones, se presenta la primera edición de la Guía nº 3
como una edición consolidada y actualizada de las Guías 1 y 2 con las adaptaciones correspondientes
Al objeto de facilitar la lectura y análisis de esta nueva edición, los nuevos párrafos introducidos se indican en color rojo.
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ÍNDICE
GUIA 1: APLICACIÓN DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA EN LAS ENTIDADES
LOCALES DE NAVARRA
I. INTRODUCCIÓN
II. REGLAS FISCALES BÁSICAS DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y
DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
III. APLICACIÓN DE LA REGLA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
IV. APLICACIÓN DE LA REGLA DE GASTO
V. APLICACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
VI. APLICACIÓN DEL SUPERÁVIT PRESUPUESTARIO (ART.32)
GUIA 2: EFECTOS DE LOS INCUMPLIMIENTOS DE LA LEY
ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA EN LAS ENTIDADES LOCALES DE
NAVARRA
I. INTRODUCCIÓN
II. PRINCIPALES INCUMPLIMIENTOS DE LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
III. MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS
IV. EL PLAN ECONÓMICO-FINANCIERO
V. MEDIDAS COERCITIVAS Y FORZOSAS
Anexo. Normativa básica de referencia
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GUÍA Nº 1:
APLICACIÓN
DE LA
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
EN LAS
ENTIDADES LOCALES DE
NAVARRA
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GUIA 1:
I. INTRODUCCIÓN
I.1. Objetivo de esta Guía
Con la publicación de esta Guía se pretende que las Entidades Locales de Navarra dispongan de un documento que facilite la definición, contenido e interpretación de los conceptos y operatorias básicas que se derivan de la aplicación en el ámbito local de Navarra de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (En adelante LOEPSF).
A lo largo de este documento se definen y concretan las distintas reglas en que
se plasma la citada Ley Orgánica, introduciéndose y comentándose las diversas especificidades y particularidades que inciden en su aplicación práctica a
las EELL de Navarra.
Como premisa de partida, señalamos que el control sobre el déficit y sobre la
deuda de las administraciones públicas en general, y de las locales en particular, constituye uno de los objetivos básicos y esenciales de todos los gobiernos
en el ámbito europeo al objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas europeas, fortaleciendo con ello la confianza
en la estabilidad de la economía europea.
I.2. Destinatarios
Este documento está dirigido a los responsables de la determinación, cuantificación, control e información de las distintas variables y elementos que afectan
a la aplicación de las reglas de la estabilidad presupuestaria.
Estos responsables son todas aquellas personas relacionadas con la gestión
económico-financiera de las EELL de Navarra y especialmente las adscritas en
las unidades de intervención y en las de dirección de dicha gestión.
Igualmente se persigue facilitar a los responsables políticos de dichas EELL de
un documento que permita la comprensión práctica de los términos y magnitudes que se derivan de la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria.
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I.3. Ámbito subjetivo de aplicación
Con carácter general, el Sector Público Local, de acuerdo con la vigente normativa foral, está configurado básicamente por:
•
•
•
•
•
Administración de la Entidad Local
Organismos autónomos
Entidades Públicas Empresariales
Empresas Públicas
Fundaciones públicas
Esta configuración, además, define el modelo contable a aplicar en el registro
de sus actividades: normativa contable-presupuestaria pública y contabilidad
privada.
Ahora bien, a efectos de la aplicación general de las normas de estabilidad
presupuestaria, es preciso tener en consideración que tanto la delimitación del
sector Administración Pública como la medición de las principales magnitudes
se efectúan en términos de contabilidad nacional-SEC´95 (aunque ya está publicado el SEC´2010, se está a la espera de su adaptación a las EELL).
A) Delimitación del sector público local
El concepto de administración pública en contabilidad nacional no es coincidente con el concepto de administración pública según el ordenamiento jurídico
foral vigente. Ahora bien, conviene precisar que esta diferenciación nunca se
refiere a la propia administración de la entidad pública –que a todos los efectos,
SIEMPRE es administración pública- sino a los distintos elementos o unidades
institucionales que la integran (organismos, empresas, fundaciones…)
Así, en contabilidad nacional, se entiende por sector “administraciones públicas” como “aquel que incluye todas las unidades institucionales que son otros
productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios
efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o efectúan operaciones de redistribución de la renta y riqueza nacional.” Por tanto, la configuración del sector se determina atendiendo a criterios de delimitación económica y
no de forma jurídica.
La cuestión por tanto es como clasificar, dentro o fuera del sector Administraciones Públicas, a aquellas unidades institucionales que realizan actividades
comerciales y vendan productos o presten servicios. El criterio delimitador es la
llamada “regla del 50 por ciento” que, en definitiva viene a decir, si los ingresos por ventas son superiores al 50 por ciento de los costes de producción, esa
unidad no se considera Administración Pública; o dicho de otra manera:
•
Si se financia a través de impuestos y tasas o transferencias, Administración Pública.
8
•
Si se financia a través de ventas, se aplica la regla del 50 por ciento, y en
función de su resultado, se considerará, a efectos de contabilidad nacional,
administración pública o no.
Aplicación de la regla del 50 por ciento
Si las ventas (ingresos de mercado o comerciales) superan el 50 por ciento de
los costes de producción, la unidad institucional NO se considera Administración Pública. A estos efectos, esta regla debe analizarse sobre varios ejercicios
y se entiende por:
a) Coste de producción, el importe integrado por:
+ Remuneración de asalariados: sueldo y salarios y cargas sociales
+ Consumos intermedios: aprovisionamientos, gastos de explotación, servicios
exteriores y otros gastos de gestión corriente.
+ Consumos de capital fijo: amortizaciones y deterioros
+ Otros impuestos sobre la producción
No se incluyen los gastos activados como trabajos realizados para el inmovilizado, los gastos financieros y el impuesto sobre sociedades.
b) Ventas de bienes y servicios, el importe integrado por:
+ Importe neto de la cifra de negocios
+ Ingresos accesorios que procedan de la actividad productiva
+/- Variación de existencias de productos terminados y en curso
Se incluyen las subvenciones recibidas en condiciones similares a los agentes
privados o cuando (si no hay sector privado) solo se paga por los servicios
efectivos para influir en la oferta y demanda.
No se incluyen los impuestos sobre el precio, las subvenciones destinadas a
cubrir el déficit de explotación, los ingresos por encomiendas, las reversiones
de deterioro, los ingresos financieros, los excesos de provisiones, la imputación
a resultados de las subvenciones de capital y de los trabajos realizados para el
inmovilizado.
Le corresponde efectuar la clasificación institucional de las unidades públicas al
Instituto Nacional de Estadística (INE) y a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), con la colaboración técnica del Banco de España.
Para ello, la EELL enviará la oportuna solicitud a la siguiente dirección de correo electrónico: [email protected]. Esta solicitud se acompañará, para cada sociedad objeto de clasificación, de sus cuentas anuales
completas de los tres últimos ejercicios.
En resumen y con carácter general, podemos afirmar que la Administración
Pública de una Entidad Local – a efectos de contabilidad nacional- está
integrada por:
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•
•
•
La propia administración de la entidad local (ayuntamiento, mancomunidad,
agrupación…)
Organismos autónomos, entidades públicas empresariales y otros entes
públicos considerados productores no de mercado (sin ingresos comerciales mayoritarios)
Sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios productores no de mercado (sin ingreso comerciales mayoritarios)
En definitiva, la normativa reguladora de la estabilidad presupuestaria se aplica
con dos niveles dentro de ese Sector Público:
a) Aplicación PLENA: a las administraciones públicas definidas en términos
del SEC (Párrafo anterior)
b) Aplicación LIMITADA, restantes entidades clasificadas como productores de mercado que no consoliden a los efectos de deuda y déficit.
B) Contabilidad Nacional
Para la medición de los objetivos de déficit y deuda pública se adopta, en términos generales y a nivel europeo, que su medición se efectúe de acuerdo con
la metodología de la contabilidad nacional (SEC), al objeto de permitir la comparabilidad de la información entre los distintos sectores públicos europeos.
Además se vincula dicha medición y comparabilidad con su relación con el PIB.
Ahora bien, la información de la que parten los análisis de contabilidad nacional
necesariamente ha de suministrarse por la contabilidad pública, por lo que es
preciso someter a ésta última a un proceso de ajuste, transformación y adaptación originados básicamente en las diferencia observadas entre ambos sistema
contables relacionadas con el:
a) Entorno subjetivo
b) Momento del registro de la operaciones
c) Concepto y cuantificación del déficit presupuestario
En los apartados III al VI de esta Guía se indican y comentan los principales
ajustes a aplicar en la contabilidad presupuestaria.
C) Premisas para la aplicación al Sector Público Local
En definitiva, de acuerdo con la vigente normativa, para el sector público local
de Navarra debemos tener en consideración las siguientes premisas:
1. A efectos de determinación del déficit presupuestario y de la regla de
gasto, el sector público a considerar y los cálculos a efectuar deben
hacerse teniendo en cuenta la normativa de la contabilidad nacional,
procediéndose, por tanto, a definir el perímetro de consolidación según
el SEC e introducir los ajustes pertinentes en la información contablepresupuestaria pública.
2. Al contrario que para el Estado y para las Comunidades Autónomas, no
existe una asignación del PIB a cada ayuntamiento. Por ello, a efectos
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de la determinación y control del límite del endeudamiento que fija la
normativa para las EELL, la información contable a utilizar procederá directamente del sistema de la contabilidad pública-presupuestaria consolidada.
II. REGLAS FISCALES BÁSICAS DE LA ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
En este apartado nos limitamos a definir brevemente las tres reglas fiscales
básicas que se enuncian en la LOEPSF y cuyo análisis y desarrollo se efectúa
en los apartados siguientes.
La LOEPSF establece las siguientes tres reglas fiscales:
a. Regla de Estabilidad Presupuestaria o del equilibrio presupuestario.
b. Regla del Gasto.
c. Regla de la Sostenibilidad Financiera o límite de deuda
A). Principio de Estabilidad Presupuestaria
Las entidades locales de Navarra, en términos de contabilidad nacional, deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.
Esta posición de equilibrio o superávit debe calcularse a partir del saldo presupuestario no financiero (capítulos 1 al 7 de ingresos menos 1 al 7 de gasto), y
mediante los oportunos ajustes de contabilidad nacional, obtener la capacidad
o necesidad de financiación del perímetro de consolidación del sector publico
de la EELL. Según la normativa aplicable a los ejercicios de 2014 y siguientes,
las EELL deben obtener como mínimo una necesidad de financiación nula.
Debe tenerse en cuenta que esta posición de equilibrio se aplica:
•
•
Para el sector administraciones públicas (según definición SEC), en la consolidación de la propia entidad local con sus organismos autónomos y demás entidades dependientes clasificadas como de no mercado y en todas y
cada una de las fases de ejecución de sus presupuestos.
Para cada una del resto de entidades clasificadas como de mercado, el anterior equilibrio debe entenderse como resultado económico-patrimonial
equilibrado según sus cuentas anuales tanto previsionales como al final del
ejercicio, teniendo en cuenta aquellos gastos e ingresos computables a
efectos de contabilidad nacional.
B). Regla del Gasto
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La regla de gasto a que hace referencia la LOEPSF establece que la variación
del gasto computable de las Corporaciones Locales no podrá superar la tasa
de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española.
A estos efectos, dentro del concepto de Corporación Local, se incluye el conjunto de instituciones de la misma que se han clasificado como Administración
Pública, según el SEC.
El gasto computable de cada año se deberá obtener tomando como base la
información disponible en cada momento de su cálculo: presupuestos, ejecución y liquidación.
Se entiende como gasto computable los empleos no financieros definidos en
términos del SEC, excluidos:
•
•
•
Los intereses de la deuda
La parte de gasto financiado con fondos finalistas procedentes de otras administraciones públicas, tanto nacionales como europeas.
Las transferencias concedidas y vinculadas con los sistemas de financiación
de las EELL
Igualmente deben contemplarse un conjunto de ajustes para calcular el volumen de empleos no financieros en las unidades sometidas tanto al plan contable público como privado.
Por otra parte, se establece que cuando se apliquen cambios normativos que
supongan incrementos permanentes (o reducciones) de la recaudación, el límite de gasto deberá aumentar (o disminuir) en la cuantía equivalente.
C). Regla de la Sostenibilidad Financiera o límite de deuda
Al objeto de garantizar la capacidad para financiar compromisos de gastos presentes y futuros, y de acuerdo con la vigente legislación, las EELL no pueden
endeudarse por encima de la tasa del 110 por ciento de sus ingresos corrientes.
Dado que el objetivo de endeudamiento de todo el sector público local de España se mide en términos relacionados con el PIB y no se ha trasladado para
los ejercicios de 2013 y siguientes su equivalencia en porcentaje sobre los ingresos no financieros de cada EELL, ese porcentaje del 110 sobre los ingresos
corrientes ha de calcularse sobre la información presupuestaria consolidada de
cada entidad.
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III. APLICACIÓN DE LA REGLA DE LA ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA.
III.1. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria
El artículo 11 de LOEPSF regula la Instrumentación del principio de estabilidad
presupuestaria y establece que:
• La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a gastos o ingresos de las administraciones públicas
y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.
• Las Corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o
superávit presupuestario.
• Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por
la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.
La concepción de estabilidad se va a medir en términos del Reglamento de la
Unión Europea que recoge el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Nacionales y Regionales de la Comunidad y que conocemos como SEC.
Cuando se habla de equilibrio o superávit del presupuesto significa que:
• Para las unidades incluidas dentro del sector administraciones públicas, la
suma de los capítulos I a VII de ingresos debe ser igual o mayor a la suma
de los capítulos I a VII de gastos, obtenida de forma consolidada y con una
serie de ajustes (para adaptar la contabilidad presupuestaria a la contabilidad nacional).
• La consolidación hace referencia a la administración pública correspondiente más el resto de sus unidades públicas consideradas administraciones
públicas, es decir, aquellas entidades clasificadas como de no mercado.
• Para el resto de unidades públicas se considera el equilibrio financiero, es
decir, su cuenta del resultado económico patrimonial equilibrada.
• Cuando se realicen modificaciones presupuestarias financiadas con Remanente de Tesorería o con endeudamiento deberá tenerse en cuenta el posible incumplimiento de esta regla, ya que al realizar estas operaciones se
aumenta el gasto no financiero, pero no el ingreso no financiero, pudiendo
dar lugar a déficit presupuestario, al final de ejercicio.
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III.2. Cálculo de la capacidad o necesidad de financiación
a) Cálculo.
El cálculo de la capacidad o necesidad de financiación en términos SEC consiste
en realizar una serie de ajustes al saldo presupuestario no financiero:
+ Capítulos1 a 7 de ingresos
Consolidado de la entidad local, sus OOAA y
Sociedades Públicas y Fundaciones que formen
parte de su sector público local en términos SEC.
- Capítulos 1 a 7 de gastos
Consolidado de la entidad local, sus OOAA y
Sociedades Públicas y Fundaciones que formen
parte de su sector público local en términos SEC.
= Saldo presupuestario no financiero
+/- Ajustes más relevantes o habituales :
+ /- Diferencia entre derechos reconocidos de los capítulos 1 a 3 de ingresos y
cobros de presupuestos corrientes y cerrados de dichos capítulos.
+/- Gasto de intereses devengados no vencidos.
-
Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto (Saldo de la cuenta 409 ó
de importe extracontable)
-
Aportaciones de capital de las Sociedades Públicas que se destinen a financiar pérdidas y/o bienes de inversión
-
Ejecuciones de avales concedidos por la entidad
+
Reintegro de avales ejecutados.
+/- Transferencias recibidas de administraciones públicas
+/- Ingresos obtenidos del presupuesto de la Unión Europea
-
Pagos a socios privados realizados en el marco de contratos de Suministros
Energéticos o similares
-
Asunción y cancelación de deudas de empresas públicas.
= Capacidad o necesidad de financiación
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b) Manual de cálculo publicado por la IGAE
La Intervención General del Estado tiene publicado un manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las corporaciones locales (Es la 1ª edición
de la IGAE), donde vienen recogidos los ajustes.
Los ajustes incluidos en el manual son los siguientes, si bien a la hora de definir la
estabilidad sólo se han incluido los más habituales:
1.
Registro en contabilidad nacional de impuestos, cotizaciones sociales, tasas y otros ingresos
2.
Tratamiento de las entregas a cuenta de impuestos cedidos y del fondo
complementario de financiación y de financiación de asistencia sanitaria
3.
Tratamiento de los intereses en contabilidad nacional
4.
Inversiones realizadas por el sistema de abono total del precio
5.
Inversiones realizadas por cuenta de Corporaciones Locales
6.
Consolidación de transferencias entre Administraciones públicas
7.
Tratamiento en contabilidad nacional de los ingresos obtenidos por la venta
de acciones (privatización de empresas)
8.
Tratamiento en contabilidad nacional de los dividendos y participación en
beneficios
9.
Ingresos obtenidos del Presupuesto de la Unión Europea
10. Operaciones de permuta financiera
11. Operaciones de ejecución y reintegro de avales
12. Tratamiento en contabilidad nacional de las aportaciones de capital a empresas públicas
13. Asunción y cancelación de deudas de empresas públicas
14. Gastos realizados en el ejercicio y pendientes de aplicar al Presupuesto de
Gastos de la Corporación Local
15. Tratamiento de las operaciones de censos
c) Definición de los ajustes más relevantes o habituales
Se definen a continuación los ajustes más habituales incluidos a efectos del cálculo.
15
c.1) Capítulos 1-3 de ingresos: impuestos directos, indirectos y tasas, precios públicos y otros ingresos, así como dentro del artículo 79 las contribuciones especiales.
El Registro en contabilidad nacional se realiza con criterio de caja.
Así procede ajustar estos capítulos con los cobros obtenidos, de manera que se
producirá un ajuste negativo si los derechos reconocidos son superiores a los cobros obtenidos en el ejercicio corriente más los cobros obtenidos por estos conceptos de ejercicios cerrados.
Y se producirá un ajuste positivo si los derechos reconocidos son inferiores a los
cobros obtenidos en el ejercicio corriente más los cobros obtenidos por estos conceptos de ejercicios cerrados.
Para el resto de conceptos incluidos en el artículo 79, se estará a lo dispuesto por
la IGAE en su manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a
las corporaciones locales: “Este tratamiento se aplica a los ingresos contabilizados en los
Capítulos 1, 2 y 3 del Presupuesto de Ingresos de cada Corporación Local, y en concreto a los
conceptos de impuestos, tasas, precios públicos, contribuciones especiales, recargos, multas, sanciones e intereses de demora, pudiendo hacerse extensivo a otros conceptos no mencionados
expresamente cuando se observen diferencias significativas entre los derechos reconocidos y los
cobros efectivos. Estos criterios se aplicarán igualmente a aquellos conceptos que, en términos de
contabilidad nacional, tengan la consideración de impuestos y aparezcan registrados contablemente en otros capítulos del Presupuesto de Ingresos.”
c.2) Los intereses de endeudamiento en contabilidad nacional.
El registro de los intereses de endeudamiento en contabilidad nacional se realiza
con criterio de devengo.
Ajuste positivo: si el importe de las obligaciones reconocidas por intereses de endeudamiento registrado en el capítulo 3 de gastos es mayor que los intereses devengados por este concepto en el ejercicio.
Ajuste negativo: si el importe de las obligaciones reconocidas por intereses de endeudamiento registrado en el capítulo 3 de gastos es menor que los intereses devengados por este concepto en el ejercicio.
c.3) Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto (cuenta 409 o importe
extracontable).
En contabilidad nacional hay que aplicarlo al presupuesto correspondiente.
Las cantidades abonadas en el ejercicio en la cuenta 409 o de importe extracontable, a efectos de contabilidad nacional deberían ser gastos no financieros y por
tanto habrá que realizar un ajuste negativo.
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Los abonos negativos en el ejercicio en la cuenta 409 o de importe extracontable
habrá que detraerlos de los gastos no financieros y por tanto realizaremos un ajuste positivo.
c.4) Tratamiento en contabilidad nacional de las aportaciones de capital a
empresas públicas.
Si esta operación la hemos realizado con el fin, no de obtener dividendos sino de
mejorar la situación económica de la empresa porque genera pérdidas o porque
queremos contribuir al pago de una inversión, en contabilidad nacional se considera una transferencia y debería aumentar el gasto no financiero y por tanto el déficit, lo que provoca un ajuste negativo.
c.5) Operaciones de ejecución y reintegro de avales.
La concesión del aval no supone ajustes en contabilidad nacional.
En cuanto a la ejecución y reintegro si su reflejo presupuestario se realiza en capítulo 9, a efectos de contabilidad nacional debe considerarse como gasto o ingreso
no financiero y habrá que hacer ajustes:
- Ajuste negativo por el importe de la ejecución de avales del ejercicio.
- Ajuste positivo por el importe de los reintegros de avales del ejercicio, es decir,
cuando recupero el aval ejecutado.
c.6) Consolidación de transferencias entre Administraciones públicas.
Las transferencias recibidas de otras unidades que formen parte del Subsector
Administraciones Públicas se deben ajustar a los criterios contables del ente pagador en concepto, importe y período. Es decir, hay que imputarlas al mismo presupuesto que la administración que concede la transferencia.
Si la administración pagadora ha reconocido obligaciones por importe superior
a los derechos reconocidos por la entidad receptora esta hará un ajuste positivo.
Si la administración pagadora ha reconocido obligaciones por importe inferior a
los derechos reconocidos por la entidad receptora esta hará un ajuste negativo.
c.7) Ingresos obtenidos del presupuesto de la Unión Europea.
El momento de registro de los fondos será aquel en el que la Entidad Local realice el gasto, el cual debe coincidir con el envío de documentos por la Administración competente a la Comisión de la Unión Europea.
Con independencia del criterio presupuestario de contabilización aplicado por la
Entidad Local para el registro de las transferencias comunitarias, el ajuste a
realizar para el cálculo del déficit en contabilidad nacional vendrá determinado
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por la diferencia entre los derechos reconocidos por los fondos europeos en la
liquidación presupuestaria y el importe resultante de aplicar el porcentaje de
cofinanciación que corresponda al gasto certificado y remitido a la Unidad Administradora.
Si el importe de los derechos reconocidos supera el valor que se prevé va a ser
reembolsado por la Comisión, se practicará un ajuste negativo al saldo presupuestario, aumentando el déficit de la Entidad Local en cuestión.
Si el importe de los derechos reconocidos es inferior a los gastos cofinanciados
certificados a las Unidades Administradoras se practicará un ajuste positivo al
saldo presupuestario, reduciendo el déficit de la Entidad Local en cuestión.
c.8) Pagos a socios privados realizados en el marco de contratos de Suministros Energéticos o similares.
En el caso de contratos asimilados a los de realización de infraestructuras a
través de Asociaciones Público Privadas si, según la Contabilidad Nacional, los
activos vinculados a dicho contrato deben clasificarse en el balance de la Corporación Local procederá hacer los siguientes ajustes:
Un ajuste negativo por el gasto correspondiente al valor de la inversión ejecutada por el concesionario.
Una vez que la Corporación Local comience a satisfacer la contraprestación al
concesionario, se hará un ajuste positivo por la parte del gasto que corresponde a la amortización del préstamo imputado asociado a la inversión.
c.9) Asunción y cancelación de deudas de empresas públicas.
Cuando una Corporación Local asume una deuda de una entidad ó cancela/condona una deuda que una unidad tiene hacia ella, en tanto que esta unidad no consolida en el presupuesto, debe considerarse a efectos de contabilidad nacional como un gasto no financiero por transferencia de capital. Por tanto deberá hacerse un ajuste negativo por el montante total de la deuda asumida
o cancelada, salvo que se haya contabilizado como transferencia de capital.
No obstante, las asunciones o cancelaciones/condonaciones de deudas de sociedades que desaparecen como unidades institucionales, no darán lugar a
ajustes ya que estas operaciones se consideran variaciones en el volumen de
activos conforme al Sistema Europeo de Cuentas. Tampoco darán lugar a ajustes las asunciones o cancelaciones/condonaciones de deudas de sociedades
públicas que se esperen privatizar en un plazo inferior a un año.
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IV. LA DETERMINACIÓN DE LA REGLA DE GASTO DEL
ARTÍCULO 12 DE LA LOEPSF.
IV. 1. INTRODUCCIÓN
La regla de gasto a la que hace referencia el artículo 12 establece que “la variación del gasto computable de la Administración Central, las Comunidades
Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española”. Esta tasa de referencia queda fijada para periodos trianuales
mediante acuerdo del Gobierno de España ratificado por las Cortes Generales.
Los acuerdos se adoptan anualmente, por lo que las tasas se van revisando
sucesivamente.
El último acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el 10 de julio de 2015
(Boletín Oficial de las Cortes Generales/SENADO, nº 563, de 15 de julio de
2015), fija el horizonte de la regla de gasto para el periodo 2016-2018, estableciendo el 1,8 por ciento como la tasa de crecimiento del gasto computable para 2016. Este acuerdo incrementa la tasa prevista para ese mismo año 2016,
que se había fijado en el 1,5 por ciento en el acuerdo del año anterior, tal como se indicaba en la segunda edición de la Guía 1.
REGLA DE GASTO 2016-2018 (en %)
2016
1,8
2017
2,2
2018
2,6
No obstante, aquellas entidades locales que tengan un plan económicofinanciero en vigor, el crecimiento de su gasto se ajustará a la senda establecida en el correspondiente plan.
Se entiende por gasto computable el gasto no financiero definido en términos
del Sistema Europeo de Cuentas, excluidos los intereses de la deuda y la parte
del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o
de otras Administraciones públicas. Se excluyen asimismo las transferencias a
Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación. El cálculo
debe realizarse para el gasto consolidado de todas las unidades que integran la
entidad local, de la misma manera que se ha señalado para el cumplimiento del
principio de estabilidad.
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IV. 2. DETERMINACIÓN DEL GASTO COMPUTABLE
a) Cálculo.
La tasa de variación del gasto computable de un ejercicio se calcula de acuerdo con la siguiente fórmula:
Tasa de Variación (%) = (Gasto computable año n/Gasto computable año n-1) * 100
El gasto computable del año n-1 se calculará a partir de la liquidación del Presupuesto de dicho ejercicio. En caso de no disponerse de la misma en el momento de efectuar el cálculo, se realizará una estimación de ésta.
El análisis del cumplimiento de la regla de gasto debe realizarse en todas las
fases de gestión presupuestaria; aprobación de presupuestos, ejecución y liquidación. El gasto computable del año n se obtendrá tomando como base la
información disponible en cada fase, y la regla de gasto debe cumplirse para el
gasto agregado, una vez consolidadas y eliminadas las transferencias entre
todas las unidades que componen la Corporación Local.
El valor inicial del gasto computable es la suma de los gastos de los capítulos 1
a 7 del Presupuesto de gastos, teniendo en cuenta que, en el caso del capítulo
3 de Gastos Financieros, únicamente se incluirán los gastos de emisión, formalización, modificación y cancelación de préstamos, deudas y otras operaciones
financieras, así como los gastos por ejecución de avales debido a que estos
gastos no se consideran intereses según el Sistema Europeo de Cuentas. A
este importe habrá que realizar una serie de ajustes para aproximar los gastos
presupuestarios a los empleos no financieros según los criterios del Sistema
Europeo de Cuentas.
b) Esquema de cálculo.
En los cuadros 1 y 2 se presenta de forma esquemática el cálculo del gasto
computable, tanto en el presupuesto como en la liquidación.
20
CUADRO 1: REGLA DEL GASTO PARA EL PRESUPUESTO
REGLA DE GASTO PARA PRESUPUESTO AÑO N
REGLA DEL GASTO
Determinación del Gasto Computable Año N-1
(+) Capítulos 1 a 7 ORN de AÑO N-1
Dato A
Ajustes para llevar la contabilidad pública a términos de SEC
(-) Enajenación inversiones reales
Dato B
(+/-) Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto
Dato C
Otros ajustes
Dato D
Empleos no financieros en términos de SEC
0,00
Fórmula X (A+B+C+D)
(-) Intereses endeudamiento AÑO N-1
Dato E
(-) Gasto Financiado con fondos finalistas UE/AA.PP AÑO N-1
Dato F
= GASTO COMPUTABLE Presupuesto año base (N-1)
0,00
Dato G (1+el porcentaje aprobado para el año
N (Para 2016 1,018))
(X) Tasa referencia crecimiento PIB m/p (Economía española) año (N)
= GASTO COMPUTABLE INCREMENTADO Presupuesto año N
FORMULA Y ( X+E+F)
0,00
FORMULA Z (Y*G)
(+) Aumentos permanentes recaudación año N (cambios normativos)
Dato H
(-) Disminuciones permanentes recaudación año N (cambios normativos)
Dato I
= GASTO COMPUTABLE MÁXIMO para comparar con el GASTO COMPUTABLE año N
0,00
FORMULA W (Z+H+I)
Determinación del Gasto Computable Año N
(+) Capítulos 1 a 7 PREVISIONES INICIALES de AÑO N
Dato A'
Ajustes para llevar la contabilidad pública a términos de SEC
(-) Enajenación inversiones reales
Dato B'
(+/-) Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto
Dato C'
Otros ajustes
Dato D'
Empleos no financieros en términos de SEC
0,00
Fórmula X'
(A'+B'+C'+D')
(-) Intereses endeudamiento año N
Dato E'
(-) Gasto Financiado con fondos finalistas UE/AA.PP. Año N
Dato F'
Ajuste por grado de ejecución
Dato J
= GASTO COMPUTABLE Año N (debe ser menor que el GASTO COMPUTABLE MAXIMO)
0,00
FORMULA Y'
( X'+E'+F'+J)
21
CUADRO 2: REGLA DEL GASTO PARA LA LIQUIDACIÓN
REGLA DE GASTO PARA LIQUIDACIÓN AÑO N
REGLA DEL GASTO
Determinación del Gasto Computable Año N-1
(+) Capítulos 1 a 7 ORN de AÑO N-1
Dato A
Ajustes para llevar la contabilidad pública a términos de SEC
(-) Enajenación inversiones reales
Dato B
(+/-) Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto
Dato C
Otros ajustes
Dato D
Empleos no financieros en términos de SEC
0,00
Fórmula X (A+B+C+D)
(-) Intereses endeudamiento AÑO N-1
Dato E
(-) Gasto Financiado con fondos finalistas UE/AA.PP AÑO N-1
Dato F
= GASTO COMPUTABLE Presupuesto año base (N-1)
0,00
Dato G (1+el porcentaje aprobado para el año
N (Para 2016 1,018))
(X) Tasa referencia crecimiento PIB m/p (Economía española) año (N)
= GASTO COMPUTABLE INCREMENTADO Presupuesto año N
FORMULA Y ( X+E+F)
0,00
FORMULA Z (Y*G)
(+) Aumentos permanentes recaudación año N (cambios normativos)
Dato H
(-) Disminuciones permanentes recaudación año N (cambios normativos)
Dato I
= GASTO COMPUTABLE MÁXIMO para comparar con el GASTO COMPUTABLE año N
0,00
FORMULA W (Z+H+I)
Determinación del Gasto Computable Año N
(+) Capítulos 1 a 7 OBLIGACIONES RECONOCIDAS de AÑO N
Dato A'
Ajustes para llevar la contabilidad pública a términos de SEC
(-) Enajenación inversiones reales
Dato B'
(+/-) Acreedores pendientes de aplicar al presupuesto
Dato C'
Otros ajustes
Dato D'
Empleos no financieros en términos de SEC
0,00
Fórmula X'
(A'+B'+C'+D')
(-) Intereses endeudamiento año N
Dato E'
(-) Gasto Financiado con fondos finalistas UE/AA.PP. Año N
Dato F'
= GASTO COMPUTABLE Año N (debe ser menor que el GASTO COMPUTABLE MAXIMO)
0,00
FORMULA Y'
( X'+E'+F')
22
c) Ajustes al gasto computable como consecuencia de gastos e ingresos.
c.1) Gastos
1. Enajenación de terrenos y demás inversiones reales.
Deberán realizarse ajustes de menor gasto por la cuantía de los derechos reconocidos por enajenación de terrenos e inversiones reales recogidos en el
capítulo 6 del Presupuesto de ingresos.
2. Inversiones realizadas por la Entidad Local por cuenta de otra Administración pública
La Entidad Local tendrá que efectuar un ajuste de menor gasto no financiero
por las obligaciones reconocidas derivadas de esa encomienda en el Presupuesto de gastos. Puede ser el supuesto de obras de urbanización que se entregan a una mancomunidad.
3. Ejecución Avales.
La ejecución de un aval se considera gasto no financiero a efectos del SEC, y
por tanto se incluye como gasto computable por la cuantía pagada. Será necesario hacer un ajuste si la ejecución se ha contabilizado como gasto de capítulo
9.
4. Aportaciones de capital.
Se incluirán en el gasto computable las aportaciones de capital que se consideren transferencias, tal y como se ha analizado en el apartado de Estabilidad
Presupuestaria, ajustando el gasto que se haya contabilizado en el capítulo 8.
5. Asunción y cancelación de deudas.
Cuando una Corporación Local asume una deuda de una entidad ó cancela/condona una deuda que una unidad tiene hacia ella, en tanto que esta unidad no consolida en el presupuesto, se considera gasto computable. Por tanto
deberá hacerse un ajuste de mayor gasto no financiero por el montante total de
la deuda asumida o cancelada, salvo que se haya contabilizado como transferencia de capital.
No obstante, las asunciones o cancelaciones/condonaciones de deudas de sociedades que desaparecen como unidades institucionales, no darán lugar a
ajustes ya que estas operaciones se consideran variaciones en el volumen de
activos conforme al Sistema Europeo de Cuentas. Tampoco darán lugar a ajustes las asunciones o cancelaciones/condonaciones de deudas de sociedades
públicas que se esperen privatizar en un plazo inferior a un año.
23
6. Gastos realizados en el ejercicio pendientes de aplicar al Presupuesto.
Las cantidades abonadas en el ejercicio en la cuenta Acreedores pendientes
de aplicar al presupuesto (Saldo de la cuenta 409 ó de importe extracontable)
se incluirán en el gasto computable.
7. Pagos a socios privados realizados en el marco de contratos de Suministros Energéticos o similares.
En el caso de contratos asimilados a los de realización de infraestructuras a
través de Asociaciones Público Privadas, si los activos vinculados a dicho contrato deben clasificarse en el balance de la Entidad Local, el gasto computable
incluirá el valor de la inversión ejecutada por el concesionario. Una vez que la
Corporación Local comience a satisfacer la contraprestación al concesionario,
se excluirá del gasto computable la parte de la misma que corresponde a la
amortización del préstamo imputado asociado a la inversión.
8. Ajuste por grado de ejecución del gasto (solo en presupuestos)
Para el cálculo del gasto computable cuando se parte del proyecto de presupuesto o del presupuesto inicial se realizará un ajuste por grado de ejecución
del presupuesto que reducirá o aumentará los empleos no financieros con el
objetivo de que se cumpla la Regla de Gasto en el momento de la liquidación
del presupuesto, es decir, al realizar la comparación del gasto computable que
se derive de la liquidación con el correspondiente a la ejecución del ejercicio
precedente.
El ajuste se estimará por cada Entidad Local en función de la experiencia acumulada de años anteriores sobre las diferencias entre previsiones presupuestarias y ejecución real.
Aunque no es necesaria la remisión de información sobre el cumplimiento de la
Regla de Gasto en el momento de elaboración del presupuesto, sí es necesario
que la intervención aporte al expediente del presupuesto el informe sobre las
previsiones de cumplimiento de la Regla de Gasto en el momento de la liquidación de dicho presupuesto.
9. Tratamiento de las devoluciones por anulación de reconocimiento de
derechos de importe relevante
Cuando se produzcan anulaciones y/o devoluciones de ingresos que puedan
alterar sustancialmente el importe del concepto de ingreso al que deben aplicarse, se contabilizarán a través de una operación de reconocimiento de obligaciones y pago en la partida presupuestaria de gasto que corresponda, con
funcional cero. Puesto que en la contabilidad pública de régimen común se
considera siempre menor ingreso, al contabilizarse como gasto, esta operación
debe excluirse del gasto computable a efectos de aplicar un criterio homogéneo.
24
c.2) Ingresos
1. Criterios de aplicación de las transferencias finalistas
Para obtener el gasto computable hay que descontar la parte del gasto que se
encuentre financiada con transferencias finalistas. En este sentido se descontará la parte del gasto financiado con ingresos afectados aun cuando los fondos
se perciban en ejercicio distinto del gasto, descontándose del gasto computable
el gasto afectado previsto o liquidado en el ejercicio. Esto requiere identificar
individualmente cada proyecto de gastos con financiación afectada.
Los ingresos percibidos por los Concejos como consecuencia de convenios de
financiación con los Municipios (cesiones de impuestos, etc) que no tengan una
finalidad concreta, se tratarán como financiación general, y no ajustarán gasto.
Sin embargo el gasto de transferencias realizado por los municipios en cumplimiento de dichos convenios quedará excluido de su gasto computable.
Los ingresos percibidos por las mancomunidades como aportaciones de las
entidades locales que las integran para la financiación de los servicios mancomunados tendrán carácter de transferencias finalistas, y en consecuencia se
eliminarán del gasto computable por dicho importe. El gasto de transferencias
que contabilicen las entidades locales se incluirá en el gasto computable.
2. Cambios normativos que supongan aumentos o disminuciones permanentes de recaudación
De acuerdo a lo previsto en el apartado 4 del artículo 12 de la Ley, en caso de
que se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes
de recaudación, el gasto computable podrá incrementarse en la cuantía de ingreso equivalente. El criterio de aplicación es que el gasto computable del ejercicio en el que sean efectivos dichos cambios aumentará en la cuantía de ingreso efectivamente recaudado. En caso de que los cambios normativos supongan disminución de ingresos, se actuará de la misma manera, pero disminuyendo el gasto computable en la cantidad en que se reduzca la recaudación.
Este criterio se aplicará en las tres fases de gestión del presupuesto; elaboración, ejecución y liquidación, y por el importe que corresponda en cada una de
ellas.
Por cambio normativo debe entenderse toda decisión que afecte al rendimiento
de los tributos, incluidas las actuaciones de inspección o comprobación tributaria que aumenten de forma permanente las bases fiscales.
3. Ingresos que se obtengan por encima de lo previsto
El apartado 5 del artículo 12 establece que los ingresos que se obtengan por
encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda
pública. Esta disposición se encuentra al servicio del cumplimiento de la regla
de gasto y además, a lo largo de la ejecución del presupuesto debe controlarse
el cumplimiento de los principios de estabilidad y la regla de gasto, por lo que
estos ingresos formarán parte de las previsiones de cierre y el cumplimiento de
25
los principios establecidos. Por tanto la disposición debe interpretarse como la
prohibición de utilizar estos mayores ingresos para ampliar el gasto, salvo en
aumentar el gasto en amortización de deuda. Debe tenerse en cuenta que el
artículo 32 ya establece el destino que debe darse al resultado, por lo que, si
no se actúa respecto de estos mayores ingresos, su destino pasará a estar
condicionado por lo previsto en este artículo 32.
La definición de ingresos por encima de lo previsto se encuentra regulada en el
apartado 3 del artículo 36 del Decreto Foral 270, pero a efectos de financiar
modificaciones presupuestarias. Los ingresos a los que se aplica esta disposición a efectos del cumplimiento de la regla de gasto, son los ingresos corrientes no afectados que se obtengan por encima de los totales previstos en el presupuesto.
V.-APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA
La LOEPSF establece unos objetivos de deuda pública en términos de PIB,
que no se concretan de forma individual para las entidades Locales, estableciéndose que el cumplimiento del objetivo se concreta en los límites de autorización para realizar operaciones de endeudamiento. (art. 13 apt. 2 y 5). Asimismo se establece que las entidades Locales deberán publicar su periodo
medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería en el que se
garantice el cumplimiento de los plazos.(apt 6).
V.1. Límites del endeudamiento local
Mediante Ley Foral 12/2010, se adaptan a la Comunidad Foral de Navarra las
medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, y en el artículo 8.2
se concreta el régimen aplicable al endeudamiento a largo plazo de las entidades locales de Navarra durante el periodo de vigencia de las medidas extraordinarias contra el déficit público.
En el Boletín Oficial del Estado, nº 84, de 8 de abril de 2011, se publicó la admisión a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional del recurso de inconstitucionalidad número 1528-2011, promovido por el Presidente del Gobierno de
España contra el artículo 8.2 primer párrafo de dicha Ley Foral, que excluía de
las restricciones adicionales al endeudamiento a largo plazo aquellas que fuesen destinadas a financiar obras del Plan de Inversiones y supuso la suspensión de su vigencia.
En sentencia 171/2014, de 23 de octubre (BOE 282 de 21 de noviembre de
2014), el Tribunal Constitucional ha fallado, estimar el recurso de inconstitucionalidad y declarar la inconstitucionalidad del artículo 8.2, primer párrafo, de la
citada Ley Foral 12/2010, de 11 de junio.
26
En consecuencia, la norma que en la actualidad es aplicable al endeudamiento
local de Navarra es Ley Foral 12/2010 que nos lleva a la aplicación del Real
Decreto Ley 8/2010 por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público según la redacción dada a este precepto en la Disposición Final Trigésima primera de la Ley de Presupuestos del Estado para
2013 que tiene vigencia indefinida. Ello sin perjuicio de las determinaciones del
artículo 130 de la Ley Foral de Haciendas Locales.
Posteriormente, el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas
de sostenibilidad financiera de las CCAA y EELL y otras de carácter económico, modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales,
añadiendo un nuevo artículo en el que dice que todas las operaciones financieras que suscriban las Corporaciones Locales están sujetas al principio de prudencia financiera, entendiéndose por prudencia financiera el conjunto de condiciones que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo
y coste.
Por Resolución de 31 de julio de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y
Política Financiera, se define el principio de prudencia financiera aplicable a las
operaciones de endeudamiento y derivados de las entidades locales.
En la citada Resolución se incluye un Anexo 1 que recoge una tabla de tipos
fijos o los diferenciales máximos aplicables para el cálculo del coste máximo de
las operaciones. Este anexo se actualiza mensualmente mediante Resolución
de la Secretaria General del Tesoro y Política Financiera.
En consecuencia, el endeudamiento a largo plazo de las entidades locales, sea
cual sea su finalidad, queda sometido al cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Autorización del Departamento de Administración Local.
2. El volumen de deuda viva sea inferior al 110% de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio anterior, en términos consolidados.
3. Presenten ahorro neto positivo en la liquidación del ejercicio anterior.
4. Cumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria en la liquidación del
ejercicio anterior y en el presupuesto aprobado para el ejercicio corriente, o hayan aprobado un plan económico financiero que les permita recuperar dicho objetivo.
5. Cumplimiento del principio de prudencia financiera.
Procedimiento de Autorización
A la solicitud de autorización de endeudamiento se acompañará la siguiente
información:
a) Acuerdo de pleno o Resolución de alcaldía de aprobación de la operación de endeudamiento, dependiendo del órgano competente en función
de su importe.
b) Que la entidad local tenga presentadas las cuentas o la liquidación del
presupuesto del ejercicio anterior (en cuyo caso se enviará el listado de
deuda viva a 31 de diciembre de dicho ejercicio). En el envío de la in-
27
c)
d)
e)
f)
g)
h)
formación deberá estar incluido el informe de intervención de las cuentas
o liquidación presupuestaria.
Que la entidad local tenga presentado el presupuesto del ejercicio en
curso, en el que deberá estar incluido el informe de intervención de dicho presupuesto.
En el caso de operaciones a concertar por entidades con forma jurídica
mercantil, la Cuenta de pérdidas y ganancias y el Balance de situación.
Informe de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad en la
liquidación del ejercicio anterior a nivel consolidado.
Informe de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad en el
presupuesto actual, incluidas las modificaciones presupuestarias, a nivel
consolidado.
En el caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad por la entidad
local, en presupuesto o en cuentas, el plan económico financiero aprobado por el pleno de la entidad.
Un informe de intervención en el que se recojan las condiciones establecidas por la entidad financiera en cuanto a plazo de amortización y tipo de interés y se analice que la entidad local cumple los requisitos exigidos en la normativa vigente para su autorización, es decir, el volumen
de deuda viva sea inferior al 110% de los ingresos corrientes liquidados
en el ejercicio anterior, presenten ahorro neto positivo y cumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria en la liquidación del ejercicio anterior,
o hayan aprobado un plan económico financiero que les permita recuperar dicho objetivo y además se sigan cumpliendo el objetivo de estabilidad presupuestaria y ahorro neto positivo con la carga financiera del
nuevo préstamo a concertar durante toda la vigencia del mismo. En el citado informe se recogerá también que las condiciones financieras de la
operación cumplen con los requisitos del principio de prudencia financiera.
El informe se referirá tanto al conjunto de entidades que consolidan el
presupuesto como a la entidad que solicita el préstamo.
Al endeudamiento de las entidades vinculadas o dependientes de la entidad
local les será de aplicación un régimen especial y transitorio, según lo previsto
en la disposición adicional primera del Real Decreto-Ley 7/2013 de 28 de junio,
de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de
la investigación, el desarrollo y la innovación.
Definición de Deuda Viva
A efectos del límite establecido para autorizar operaciones de endeudamiento,
se entenderá por deuda viva el importe de todas las operaciones vigentes a 31
de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en
el importe de la operación proyectada.
Operaciones de Refinanciación
La Ley 36/2014 de Presupuestos Generales del Estado para 2015, en su Disposición Adicional Septuagésima séptima, habilita a las entidades locales a que
28
puedan concertar operaciones de refinanciación de operaciones de crédito,
mediante acuerdo del órgano competente de la corporación local. En caso de
que la entidad presente ahorro neto negativo o endeudamiento superior al 75%
de sus ingresos corrientes liquidados, deberá aprobar, mediante acuerdo de
pleno, un plan de saneamiento financiero o de reducción de deuda para corregir en el plazo máximo de cinco años el signo del ahorro o el volumen de endeudamiento. Dicho plan deberá comunicarse para su aprobación al órgano
que tenga la tutela financiera, y el interventor de la entidad deberá emitir un
informe anual sobre el cumplimiento de estos planes y presentarlo al pleno de
la entidad para su conocimiento, y el correspondiente al último año de aquellos
planes deberá, además, remitirlo al órgano competente de la Administración
Pública que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.
En el caso de que se produzca un incumplimiento de los citados planes, la entidad local no podrá concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo
para financiar cualquier modalidad de inversión. Además, por parte del órgano
competente de la Administración Pública que tenga atribuida la tutela financiera
de las entidades locales se podrán proponer medidas extraordinarias que deberán adoptar las entidades locales afectadas. En el caso de que por éstas no se
adopten dichas medidas se podrán aplicar las medidas coercitivas y de cumplimiento forzoso establecidas en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Las operaciones de refinanciación deben cumplir también los requisitos del
principio de prudencia financiera.
Operaciones de Tesorería
Por su parte, las operaciones de tesorería se concertarán de acuerdo a la normativa de Navarra, que según lo previsto en el artículo 128 de la Ley Foral
2/1995 de Haciendas Locales de Navarra, no precisan autorización del Gobierno de Navarra para su concertación.
Asimismo deben cumplir los requisitos del principio de prudencia financiera.
V.2. Periodo Medio de Pago a Proveedores
De acuerdo con el apartado 6 del artículo 13 de la LOEPSF, las entidades locales deberán hacer público el periodo medio de pago a proveedores y disponer
de un plan de tesorería que disponga las medidas necesarias para que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad. En caso de que se haya incumplido dicho plazo, la entidad local deberá
incluir en la actualización del plan de tesorería las medidas necesarias para su
cumplimiento, señalando el importe de recursos que se destinarán mensualmente a la reducción del periodo hasta conseguir cumplir con el periodo medio
fijado por la normativa, así como el compromiso de adoptar medidas de reducción de gasto e incremento de ingreso u otras medidas de gestión de cobros y
pagos que le permitan generar la tesorería necesaria para cumplir el periodo
medio fijado por la normativa.
29
Para el cálculo y seguimiento de esta magnitud, utilizaremos tres conceptos:
periodo legal de pago, plazo de pago y periodo medio de pago.
a) Periodo LEGAL de pago
Desde el 5 de marzo de 2013, con la entrada en vigor de la Ley Foral 3/2013,
de modificación de la Ley Foral 6/2006, de Contratos Públicos, se establece en
Navarra el periodo legal para el pago de las operaciones comerciales:
•
•
Contratos: 30 días naturales desde la recepción en el Registro de Facturas
de la factura o documento equivalente y, para el caso de obras, desde la fecha de expedición de las correspondientes certificaciones.
Entidades públicas que presten servicios de asistencia sanitaria: 60 días
naturales (no aplicable, en general, a las EELL)
Los plazos anteriores se marcan a partir de la fecha del registro de facturas o
fecha de recepción de la factura.
Transcurridos dichos plazos, las EELL están obligadas de forma automática a
abonar:
• Los correspondientes intereses de demora, según el tipo legal de interés de
demora.
• Indemnización por los costes de gestión de cobro debidamente acreditados:
cantidad fija de 40 euros y además una compensación razonable por todos
los costes de cobro que superen los 40 euros y que se acredite adecuadamente.
b) Plazo de pago
La ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha
contra la morosidad en las operaciones comerciales, actualizada por la ley
11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del
crecimiento y de la creación de empleo, define que el plazo de pago que debe
cumplir el deudor será de 30 días naturales desde la fecha de recepción de las
mercancías o prestación del servicio.
El anterior plazo podrá ampliarse hasta un máximo de 30 días naturales cuando legalmente o en el contrato se haya dispuesto un procedimiento de aceptación o de comprobación mediante el cual se verifique la conformidad de los
bienes o servicios recibidos.
En ningún supuesto se puede acordar un plazo de pago superior a los 60 días
naturales.
c) Periodo MEDIO de pago
La normativa de estabilidad define el periodo medio de pago como la expresión del tiempo de pago o retraso en el pago de la deuda comercial.
30
En julio de 2014, se publica el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio (BOE nº
184, de 30 de julio de 2014), por el que se desarrolla la metodología para el
cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas. Este Real Decreto es desarrollado, en septiembre de 2014, por una
“Guía para la cumplimentación de la aplicación y el cálculo del periodo
medio de pago de las EELL, Real Decreto 635/2014, de 25 de julio”.
Del citado Real Decreto y de su Guía, señalamos:
•
El periodo medio de pago (PMP) definido en ese RD mide el retraso en el
pago de la deuda comercial en términos económicos con referencia al plazo
de pago y como indicador distinto del periodo legal de pago establecido en
la Ley Foral de Contratos.
•
Los resultados de esta medición en términos económicos pueden tomar
valores negativos si la EELL paga antes de que hayan transcurrido el plazo
de pago.
•
El periodo medio de pago se integra por el periodo medio de pago global a
proveedores –la EELL y sus entes dependientes, de acuerdo con la contabilidad nacional- y el periodo medio de pago de cada entidad integrante del
sector público local en términos de contabilidad nacional.
•
Para su determinación, se excluyen las obligaciones de pago contraídas
entre entidades que tengan la consideración de Administración Pública en el
ámbito de la contabilidad nacional y las obligaciones pagadas con cargo al
Fondo para la Financiación de Pagos a Proveedores.
•
De acuerdo a las indicaciones del Ministerio, todas las EELL de Navarra,
calcularán su PMP de forma trimestral.
•
Ratio de las operaciones pagadas (ROP)
Es el indicador del número de días promedio que se ha tardado en realizar los
pagos. Se obtendrá como media ponderada de la siguiente forma:
a) Por cada operación pagada dentro del trimestre, se multiplicará el número de días de periodo de pago por el importe de la operación.
b) Se sumarán todos los productos anteriores
c) Se sumarán todos los importes de las operaciones pagas en el trimestre
d) La ratio se obtendrá como cociente entre los importes calculados en b) y
c)
Ratio de las operaciones pagadas = Σ (número de días de pago x importe de la operación pagada) /
Importe total de pagos realizados
Se entenderá por número de días de pago, los días naturales transcurridos
desde los treinta o sesenta posteriores a la fecha de entrada de la factura en el
31
registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual
de obra, según corresponda, hasta la fecha de pago material por parte de la
EELL. En los supuestos en los que no haya obligación de disponer de registro
administrativo, se tomará la fecha de recepción de la factura. No se consideraran las facturas pagadas parcialmente sino solo las abonadas totalmente.
•
Ratio de las operaciones pendientes de pago (ROPP)
Es el indicador del número de días promedio de antigüedad de las operaciones
pendientes de pago al final de cada trimestre. Se obtendrá como media ponderada de la siguiente forma:
a) Por cada operación pendiente de pago a final de trimestre, se multiplicará
el número de días pendientes de pago por el importe de la operación.
b) Se sumarán todos los productos anteriores
a) Se sumarán todos los importes de las operaciones pendientes de pago a
final del trimestre
b) La ratio se obtendrá como cociente de los importes calculados en b) y c).
Ratio de operaciones pendiente de pago = Σ (número de días pendientes de pago x importe de la operación
pendiente de pago) / Importe total de pagos pendientes
Se entenderá por número de días pendientes de pago, los días naturales transcurridos desde los treinta o sesenta posteriores a la fecha de anotación de la
factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de
facturas o sistema equivalente, o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta el último día del periodo al
que se refieran los datos publicados. En los supuestos en que no haya obligación de disponer de registro administrativo, se tomará la fecha de recepción de
la factura.
•
Periodo medio de pago a proveedores de CADA entidad:
Periodo medio de pago de cada entidad = (ratio operaciones pagadas x importe total pagos realizados) + (ratio
operaciones pendientes de pago x importe total pagos pendientes) /
importe total pagos realizados + importe total pagos pendientes
•
Periodo medio de pago GLOBAL a proveedores: Las EELL -la EELL y sus
entes dependientes, de acuerdo con la contabilidad nacional- calcularán el
período medio de pago global a proveedores, de acuerdo con la siguiente
fórmula:
32
Periodo medio de pago global a proveedores= Σ (periodo medio de pago de cada entidad x importe operaciones de la entidad) / Σ importe operaciones de las entidades
Se entenderá por importe de las operaciones de la entidad el importe total de
pagos realizados y de pagos pendientes.
•
Cada entidad local establecerá el procedimiento de control del periodo de
abono de las facturas, respecto del momento en el que tienen entrada o son
validadas por la entidad local. Al respecto, será conveniente dotarse de un
Registro de Facturas de la EELL
•
Publicidad. Las EELL cumplimentaran en la plataforma habilitada al efecto
y publicaran periódicamente, de conformidad con lo previsto en la Orden
HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones
de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, la siguiente información relativa a su período medio de pago a proveedores referido al trimestre anterior:
a) El período medio de pago global a proveedores trimestral, y su serie
histórica.
b) El período medio de pago trimestral, de cada entidad y su serie histórica.
c) La ratio trimestral, de operaciones pagadas de cada entidad y su serie
histórica.
d) La ratio de operaciones pendientes de pago trimestral, de cada entidad y su serie histórica.
La información se publicará en sus portales web/tablón de anuncios siguiendo
criterios homogéneos que permitan garantizar la accesibilidad y transparencia
de la misma, para lo que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
facilitará a las corporaciones locales modelos tipo de publicación.
En resumen, del conjunto de la anterior normativa, señalamos:
•
Periodo legal de pago (PLP): el que señala la legislación contractual de
Navarra, es decir, 30 días.
•
Plazo de pago. El que regula la Ley de Morosidad que, como norma general, es de 30 días naturales; ahora bien, si en el contrato se contempla expresamente la aplicación de un procedimiento para verificar la conformidad
del bien o servicio recibido, el anterior plazo se puede ampliar hasta en un
máximo de otros 30 días naturales.
•
Periodo medio de pago (PMP): retraso en días en el pago de la deuda
comercial en términos económicos. Puede tomar valores negativos, tanto
en las operaciones pagadas como en las pendientes de pago, cuando la
EELL pague con anterioridad al plazo de pago.
33
•
¿Qué unidades están obligadas a su cálculo? Todas y cada una de las
unidades integrantes del Sector Público de la EELL, definido éste de acuerdo con la normativa de estabilidad presupuestaria, es decir, contabilidad nacional.
•
¿Qué operaciones se incluyen? Desde el 1 de enero, todas las facturas
expedidas que consten en el Registro de Facturas o sistema equivalente así
como las certificaciones mensuales aprobadas de los contratos.
•
Plazo de presentación y de publicación del PMP. La cumplimentación de
la información en la plataforma habilitada al efecto y la publicación en su
página web y/o en el tabón de anuncios, se realizará a partir de octubre de
2014, antes del día treinta del mes siguiente a la finalización del correspondiente trimestre.
•
¿Quién debe remitir dicha información? La remisión del PMP de todas y
cada una de las unidades se centralizará en la Intervención Municipal. La
remisión se efectuará mediante firma electrónica.
•
¿Qué debe incluir la aplicación informática de cálculo del PMP? Debe
incluir para la entidad principal –Ayuntamiento-, para las entidades dependientes y el Global, los siguientes ratios:
a) Ratio de las operaciones pagadas (ROP)
b) Ratio de las operaciones pendientes de pago (ROPP)
c) Importe total de pagos realizados
d) Importe total de pagos pendientes
Se informará de la entidad que no haya remitido sus datos a tiempo para la elaboración del informe trimestral.
VI. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 32 DE LA LOEPSF
(DESTINO DEL SUPERAVIT PRESUPUESTARIO)
VI.1. Definición y cálculo.
La Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial
en el sector publico, en su artículo primero, punto once modifica la redacción
inicial del artículo 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La nueva redacción es la siguiente:
«Artículo 32. Destino del superávit presupuestario.
1. En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a re-
34
ducir el nivel de endeudamiento neto siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda.
2. En el caso de la Seguridad Social, el superávit se aplicará prioritariamente al Fondo de
Reserva, con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema.
3. A efectos de lo previsto en este artículo se entiende por superávit la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas y por endeudamiento la deuda pública
a efectos del procedimiento de déficit excesivo tal y como se define en la normativa europea.»
De acuerdo a esta redacción, se identifica el superávit presupuestario con capacidad de financiación según criterios de contabilidad nacional (SEC) y el endeudamiento con el concepto de deuda pública contenido en el Protocolo sobre
Procedimiento de déficit excesivo.
El cálculo de la capacidad o necesidad de financiación en términos SEC,
se realizará de acuerdo al apartado III de esta guía.
A estos efectos, se entiende por deuda pública contenida en el Protocolo
sobre Procedimiento de déficit excesivo, a la deuda viva a 31 de diciembre del año anterior, tal y como se ha definido en el apartado V de
esta guía, con los siguientes ajustes:
1)
2)
Descontando el saldo no dispuesto de las operaciones de crédito
Descontando los avales concedidos no ejecutados
Si la entidad local tiene capacidad de financiación en términos de contabilidad nacional, tiene deuda financiera pendiente de amortizar y el remanente
de tesorería para gastos generales es positivo, deberá destinar el menor
importe entre el superávit y el citado remanente a reducir el nivel de deuda,
salvo en el caso de la posible flexibilidad en su aplicación, contemplado en
el siguiente apartado.
Sin embargo, si la entidad local presenta capacidad de financiación en términos de contabilidad nacional y tiene deuda financiera pendiente de amortizar pero el remanente de tesorería para gastos generales es negativo, no
estaría obligada a reducir el nivel de deuda.
VI. 2. Flexibilización del Destino del Superávit.
La citada Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, incluye asimismo una nueva disposición adicional
sexta a la LOEPSF, con la siguiente redacción:
«Disposición adicional sexta. Reglas especiales para el destino del superávit presupuestario.
1. Será de aplicación lo dispuesto en los apartados siguientes de esta disposición adicional a las Corporaciones Locales en las que concurran estas dos circunstancias:
a) Cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas
Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.
35
b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el
marco de la disposición adicional primera de esta Ley.
2. En el año 2014, a los efectos de la aplicación del artículo 32, relativo al destino del superávit presupuestario, se tendrá en cuenta lo siguiente:
a) Las Corporaciones Locales deberán destinar, en primer lugar, el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales a
atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes
de aplicar a presupuesto», o equivalentes en los términos establecidos en la normativa
contable y presupuestaria que resulta de aplicación, y a cancelar, con posterioridad, el
resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a
cierre del ejercicio anterior.
b) En el caso de que, atendidas las obligaciones citadas en la letra a) anterior, el importe
señalado en la letra a) anterior se mantuviese con signo positivo y la Corporación Local
optase a la aplicación de lo dispuesto en la letra c) siguiente, se deberá destinar, como
mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que
estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en
términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.
c) Si cumplido lo previsto en las letras a) y b) anteriores la Corporación Local tuviera un
saldo positivo del importe señalado en la letra a), éste se podrá destinar a financiar inversiones siempre que a lo largo de la vida útil de la inversión ésta sea financieramente
sostenible. A estos efectos la ley determinará tanto los requisitos formales como los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo
que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo.
Para aplicar lo previsto en el párrafo anterior, además será necesario que el período medio de pago a los proveedores de la Corporación Local, de acuerdo con los datos publicados, no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad.
3. Excepcionalmente, las Corporaciones Locales que en el ejercicio 2013 cumplan con lo
previsto en el apartado 1 respecto de la liquidación de su presupuesto del ejercicio 2012,
y que además en el ejercicio 2014 cumplan con lo previsto en el apartado 1, podrán aplicar en el año 2014 el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente
de tesorería para gastos generales resultante de la liquidación de 2012, conforme a las
reglas contenidas en el apartado 2 anterior, si así lo deciden por acuerdo de su órgano
de gobierno.
4. El importe del gasto realizado de acuerdo con lo previsto en los apartados dos y tres
de esta disposición no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación
de la regla de gasto definida en el artículo 12.
5. En relación con ejercicios posteriores a 2014, mediante Ley de Presupuestos Generales del Estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del
plazo de aplicación previsto en este artículo.»
De acuerdo con esta disposición, el destino del superávit sigue siendo con carácter primordial la reducción del endeudamiento neto, entendido a efectos del
Procedimiento de déficit excesivo. No obstante, para el ejercicio 2014 se flexibiliza su destino en el caso de aquellas entidades que cumplan, en la liquidación
presupuestaria del ejercicio 2013, los requisitos que se mencionan a continuación:
36
Que la Deuda viva a 31 de diciembre, no supere el límite establecido en
la normativa reguladora y que actualmente se encuentra en el 110% de
los ingresos corrientes.
Que exista Capacidad de financiación calculado de acuerdo a lo establecido en el apartado III de esta Guía.
Que el Remanente de tesorería para gastos generales sea positivo. A
estos efectos se descontarán las desviaciones de financiación acumuladas negativas en el caso de que se hayan incluido en su cálculo.
Y además, que el período medio de pago a proveedores no supere el
plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad, de
acuerdo a lo señalado en el apartado V de esta guía, relativo a la sostenibilidad.
Excepcionalmente, las Corporaciones Locales que en la liquidación de presupuestos del ejercicio 2012 y 2013 cumplan los requisitos anteriores, podrán
aplicar en el ejercicio 2014 el superávit en términos de contabilidad nacional o,
si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales resultante de
la liquidación de 2012 a los destinos contenidos en el apartado 2 de la disposición adicional sexta antes señalada, si así lo deciden por acuerdo del órgano
de gobierno competente.
El Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad
financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico incluye una disposición adicional con el siguiente contenido:
Disposición adicional novena. Destino del superávit de las entidades locales correspondiente a
2014.
En relación con el destino del superávit presupuestario de las entidades locales correspondiente al año 2014 se prorroga para 2015 la aplicación de las reglas contenidas en la disposición
adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, para lo que se deberá tener en cuenta la disposición adicional decimosexta del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Por tanto, en 2015, siempre que se cumplan las condiciones, se permite la
flexibilización del destino del superávit correspondiente al ejercicio 2014.
Para determinar el destino del superávit:
Se tomará el menor importe entre el superávit según criterios de contabilidad
nacional y el remanente de tesorería positivo para gastos generales, distinguiéndose dos supuestos:
A) Entidades con nivel de deuda superior al 110 % de los ingresos corrientes:
En este caso se aplica directamente el artículo 32, debiendo destinarse a la
reducción de deuda la totalidad del importe. Si el Remanente para gastos gene-
37
rales es superior al citado superávit, la diferencia, entre ambas magnitudes,
podrá utilizarse de acuerdo a lo establecido en la Ley Foral de Haciendas Locales y sus Decretos de desarrollo, cumpliendo la regla de gasto y la estabilidad
presupuestaria.
B) Entidades con nivel de deuda inferior al 110 % de los ingresos corrientes:
De acuerdo con la información remitida por el Ministerio, “la entidad podrá destinar el menor entre el superávit de 2013 y el RTGG de 2013 a: imputar las
obligaciones pendientes contabilizadas en la cuenta (413)(1) o equivalentes, a
inversiones financieramente sostenibles (de acuerdo con la DA 16ª del
TRLRHL) sin incurrir por esta inversión en inestabilidad al cierre de 2014 y a
reducción deuda (si sigue quedando saldo pendiente del importe del superávit
después de invertir). Los mayores gastos no serían computables a efectos de
la regla de gasto”.
La normativa establece que mediante ley se determinarán los requisitos formales y los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente
sostenible. En el apartado siguiente se especifica que se entiende por inversión
financieramente sostenible.
Asimismo, si el Remanente de Tesorería para gastos generales es mayor al
superávit, la diferencia entre ambas magnitudes, podrá utilizarse de acuerdo a
lo establecido en la Ley Foral de Haciendas Locales y sus Decretos de desarrollo, cumpliendo la regla de gasto y la estabilidad presupuestaria.
Si una entidad local no tiene deuda pendiente de amortizar, el superávit no
queda afecto a este destino de reducir endeudamiento. El Remanente de tesorería, en este caso, constituye una fuente de financiación de libre disposición,
siempre que se cumplan las reglas fiscales al cierre del ejercicio.
VI. 3. Inversión financieramente sostenible.
El Real Decreto-Ley 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas
urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014
por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica,
incluye una Disposición final con el siguiente contenido:
Disposición final primera. Modificación del texto refundido de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Se añade una nueva disposición adicional decimosexta al texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, con la siguiente redacción:
«Disposición adicional decimosexta. Inversión financieramente sostenible.
A los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se entenderá
por inversión financieramente sostenible la que cumpla todos los requisitos siguientes:
(1)
De acuerdo con las Instrucciones de contabilidad, en Navarra será la cuenta 409 o en su caso, su importe extracontable
38
1. Que la inversión se realice, en todo caso, por entidades locales que se encuentren al
corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
Además, deberá tener reflejo presupuestario en los siguientes grupos de programas recogidos en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se
aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales:
161. Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas.
162. Recogida, eliminación y tratamiento de residuos.
165. Alumbrado público.
172. Protección y mejora del medio ambiente.
412. Mejora de las estructuras agropecuarias y de los sistemas productivos.
422. Industria.
425. Energía.
431. Comercio.
432. Ordenación y promoción turística.
441. Promoción, mantenimiento y desarrollo del transporte.
442. Infraestructuras del transporte.
452. Recursos hidráulicos.
463. Investigación científica, técnica y aplicada.
491. Sociedad de la información.
492. Gestión del conocimiento.
La inversión podrá tener reflejo presupuestario en alguno de los grupos de programas siguientes:
133. Ordenación del tráfico y del estacionamiento.
155. Vías públicas.
171. Parques y jardines.
336. Protección del Patrimonio Histórico-Artístico.
453. Carreteras.
454. Caminos vecinales.
933. Gestión del patrimonio: aplicadas a la rehabilitación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público.
Cuando el gasto de inversión en estos grupos de programas, considerados en conjunto,
sea superior a 10 millones de euros y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión requerirá autorización previa de la
Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas.
2. Quedan excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años
como las que se refieran a la adquisición de mobiliario, enseres y vehículos, salvo que se
destinen a la prestación del servicio público de transporte.
3. El gasto que se realice deberá ser imputable al capítulo 6 del estado de gastos del
presupuesto general de la Corporación Local.
De forma excepcional podrán incluirse también indemnizaciones o compensaciones por
rescisión de relaciones contractuales, imputables en otros capítulos del presupuesto de
la Corporación Local, siempre que las mismas tengan carácter complementario y se deriven directamente de actuaciones de reorganización de medios o procesos asociados a la
inversión acometida.
En el caso de las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos insulares podrán incluir
gasto imputable también en el capítulo 6 y 7 del estado de gastos de sus presupuestos
generales destinadas a financiar inversiones que cumplan lo previsto en esta disposición.
y se asignen a municipios que:
a) Cumplan con lo previsto en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril,
39
b) o bien, no cumpliendo lo previsto en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, la inversión no conlleve gastos de mantenimiento y así quede
acreditado en su Plan económico-financiero convenientemente aprobado.
4. Que la inversión permita durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria, y deuda pública por parte de la
Corporación Local. A tal fin se valorará, el gasto de mantenimiento, los posibles ingresos
o la reducción de gastos que genere la inversión durante su vida útil.
5. La iniciación del correspondiente expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión ejecutada se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la finalización del ejercicio de aplicación
de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
No obstante, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en 2014, la parte restante del gasto comprometido en 2014 se podrá reconocer
en el ejercicio 2015 financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2014 que
quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en
déficit al final del ejercicio 2015.
6. El expediente de gasto que se tramite incorporará una memoria económica específica,
suscrita por el presidente de la Corporación Local, o la persona de la Corporación Local
en quien delegue, en la que se contendrá la proyección de los efectos presupuestarios y
económicos que podrían derivarse de la inversión en el horizonte de su vida útil. El órgano interventor de la Corporación Local informará acerca de la consistencia y soporte de
las proyecciones presupuestarias que contenga la memoria económica de la inversión en
relación con los criterios establecidos en los apartados anteriores.
Anualmente, junto con la liquidación del presupuesto, se dará cuenta al pleno de la Corporación Local del grado de cumplimiento de los criterios previstos en los apartados anteriores y se hará público en su portal web.
7. Sin perjuicio de los efectos que puedan derivarse de la aplicación de la normativa de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, si el informe del interventor de la
Corporación Local al que se refiere el apartado anterior fuera desfavorable, el interventor
lo remitirá al órgano competente de la Administración pública que tenga atribuida la tutela financiera de la Corporación Local.
8. El interventor de la Corporación Local informará al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas de las inversiones ejecutadas en aplicación de lo previsto en esta disposición”.
En base a lo regulado en este precepto, para considerar una inversión como
financieramente sostenible, se deben cumplir todos los requisitos anteriores.
Por tanto, en el expediente que se tramite al efecto, habrá que analizar que:
•
La entidad local se encuentra al corriente de sus obligaciones tributarias y
con la Seguridad Social.
•
Sea una inversión imputable al capítulo 6 del estado de gastos del presupuesto general de la entidad local, quedando excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años como las que se refieran
a la adquisición de mobiliario, enseres y vehículos, salvo que se destinen al
servicio público de transportes.
40
•
La realización de la inversión debe permitir que durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, se cumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública por parte de la entidad local.
Por ello y a tal efecto, el expediente de gasto que se tramite incorporará
una memoria económica específica, suscrita por el presidente de la entidad
local, o la persona de la entidad local en quien delegue, en la que se contendrá la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de la inversión en el horizonte de su vida útil.
Anualmente, junto con la liquidación del presupuesto, se dará cuenta al pleno de la Corporación Local del grado de cumplimiento de los criterios previstos en los apartados anteriores y, en su caso, se hará público en su portal web.
•
La iniciación del correspondiente expediente de gasto y el reconocimiento
de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión
ejecutada se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la
finalización del ejercicio 2014. No obstante, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en 2014, la parte restante del gasto comprometido en 2014 se podrá reconocer en el ejercicio
2015 financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2014 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá
incurrir en déficit en términos de contabilidad nacional al final del ejercicio
2015.
•
El destino de las citadas inversiones financieramente sostenibles, teniendo
en cuenta la clasificación funcional, vigente en este momento para las entidades locales de Navarra, se corresponde con las funciones y subfunciones que se detallan a continuación en el cuadro 3:
Cuadro 3:
Codificación según
Decreto Foral 271/1998
de 21 de septiembre
Concepto
441
Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas
442
Recogida, tratamiento y eliminación de basuras
433
Alumbrado público
447
Protección y mejora del medio ambiente y de ríos
533
Mejora del medio natural
531
Desarrollo agropecuario
71
Agricultura, ganadería y pesca
561
Infraestructura básica sector industrial
41
72
Promoción, apoyo y desarrollo de la industria
73
Energía
622 y 761
Comercio y otros servicios
571
Polígonos comerciales
751
Turismo
446
Transporte Público
511
Infraestructuras básicas y transportes
541
Investigación científica, técnica y aplicada
551
Información básica y estadística
521
Comunicaciones
2222
Retirada de vehículos de la vía publica
432
Urbanismo y arquitectura
Parte del 451
Gestión del patrimonio
Protección del patrimonio histórico-artístico
Rehabilitación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público
Además de los requisitos anteriores, el interventor de la entidad local deberá:
•
Informar acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias que contenga la memoria económica de la inversión en relación
con los criterios establecidos anteriormente. Si su informe fuera desfavorable, este lo remitirá al órgano competente de la Administración pública que
tenga atribuida la tutela financiera de la entidad local, en este caso al Departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de Administración Local.
•
Incluir en la liquidación de los correspondientes presupuestos, un informe
con la relación detallada de las inversiones ejecutadas en aplicación de lo
previsto por este concepto de inversión financieramente sostenible, incluyéndolo en el fichero 43 “Otros informes” de la liquidación/cuentas del ejercicio correspondiente.
42
GUÍA Nº 2
Efectos de los incumplimientos de la
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera en las
Entidades Locales de Navarra
43
44
GUIA 2:
I. INTRODUCCIÓN
Con la publicación de esta Guía nº 2 se pretende que las Entidades Locales de
Navarra dispongan de un documento que facilite el conocimiento y, en su caso,
la adopción de las medidas que contempla la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria para el supuesto de incumplimientos de la reglas fiscales que
contiene la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera (en adelante LOEPSF) y su normativa de desarrollo.
A lo largo de este documento se clasifican, definen y analizan el conjunto de
medidas a adoptar para hacer frente a los incumplimientos derivados de:
a) Reglas de Estabilidad presupuestaria
•
•
Regla del equilibrio presupuestario
Regla del gasto
b) Reglas de Sostenibilidad financiera
•
•
Deuda pública
Deuda comercial o periodo de pago a proveedores
c) Remisión de información económico-financiera por las EELL de Navarra
Esas medidas se clasifican, según la citada LOEPSF, en:
•
•
•
•
Preventivas
Correctivas
Coercitivas
Forzosas
Igualmente se analiza, en su apartado IV, los aspectos básicos del Plan Económico-Financiero de la EELL en sus distintas fases: elaboración, aprobación,
publicación y seguimiento.
El contenido de esta Guía se actualizará periódicamente en función de la evolución de la legislación aplicable en la materia.
45
II. PRINCIPALES INCUMPLIMIENTOS DE LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y DE
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
La LOEPSF establece las siguientes reglas fiscales:
a. Regla de estabilidad presupuestaria o del equilibrio presupuestario.
b. Regla del gasto.
c. Regla de la sostenibilidad financiera:
c.1. Deuda pública
c.2. Deuda comercial
A continuación comentamos las principales causas que pueden originar incumplimientos de dichas reglas:
II.1. Incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria
Las entidades locales de Navarra, en términos de contabilidad nacional, deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.
Esta posición de equilibrio o superávit debe calcularse a partir del saldo presupuestario no financiero (capítulos 1 al 7 de ingresos menos 1 al 7 de gasto), y
mediante los oportunos ajustes de contabilidad nacional, obtener la capacidad
o necesidad de financiación del perímetro de consolidación del sector público
de la EELL.
Debe tenerse en cuenta que esta posición de equilibrio se aplica:
•
•
Para las administraciones públicas, en todas y cada una de las fases de
ejecución de sus presupuestos.
Para el resto de entidades integrantes de su perímetro de consolidación
según la contabilidad nacional –o entidades clasificadas como no de mercado-, el anterior equilibrio debe entenderse como de equilibrio financiero o
resultado económico-patrimonial equilibrado según sus cuentas anuales
tanto previsionales como al final del ejercicio.
Cuando se habla de equilibrio o superávit del presupuesto significa que:
•
Para las unidades incluidas dentro del sector administraciones públicas, la
suma de los capítulos I a VII de ingresos debe ser igual o mayor a la suma
de los capítulos I a VII de gastos, obtenida de forma consolidada y con una
serie de ajustes (para adaptar la contabilidad presupuestaria a la contabilidad nacional).
46
•
•
La consolidación hace referencia a la administración pública correspondiente más el resto de sus unidades públicas consideradas administraciones
públicas, es decir, aquellas entidades clasificadas como de no mercado.
Para el resto de unidades públicas, no incluidas en el perímetro de consolidación según definición del SEC, se considera el equilibrio financiero, es
decir, su cuenta del resultado económico patrimonial equilibrada.
Las principales causas de incumplimiento del objetivo de Estabilidad Presupuestaria son las siguientes:
• La realización de modificaciones presupuestaria en inversiones financiadas con remanente de tesorería.
a. Financiadas con remanente de tesorería para gastos generales
b. Financiadas con remanente de tesorería por recursos afectos
c. Financiadas con remanente de tesorería para gastos con financiación afectada
• Desviaciones de financiación negativas en proyectos de gastos.
• Financiación de inversiones con préstamo.
• Incremento de gastos o disminución de ingresos de carácter recurrente o
estructural
II.2. Incumplimiento de la regla de gasto
La variación del gasto computable consolidado de la Corporación Local no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la
economía española, que quedará fijado anualmente por acuerdo del Gobierno
de España y ratificado por el Congreso de los Diputados. Para el año 2015 la
tasa de variación está fijada en el 1,3%.
Para la aplicación de esta regla fiscal, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
•
•
•
Se entiende por gasto computable los empleos (gastos) no financieros definidos en términos de Sistema Europeo de Cuentas, excluidos los intereses
de la deuda, la parte del gasto financiado con fondos finalistas de las Administraciones Públicas, y las transferencias a las corporaciones locales vinculadas a los sistemas de financiación.
Consolidan gasto a efectos de realizar el análisis de esta regla fiscal las
unidades que hayan sido clasificadas como Administraciones públicas de
acuerdo a los criterios de consolidación aplicados a efectos del cumplimiento de la Estabilidad Presupuestaria, es decir, aquellas entidades clasificadas
como de no mercado.
El cumplimiento de esta regla se aplica en todas y cada una de las fases de
ejecución de sus presupuestos.
Las principales causas que dan lugar al incumplimiento de la Regla de Gasto
son las siguientes:
47
1. Incumplimiento producido por la realización de modificaciones presupuestaria en inversiones financiadas con remanente de tesorería. En
general producirán incumplimiento de la Regla de Gasto y de la Estabilidad presupuestaria que al tener carácter coyuntural no influye en los
ejercicios siguientes, pudiendo subsanarse con la aprobación y ejecución del siguiente presupuesto dentro de los límites.
2. Incumplimiento producido porque se han realizado gastos no recurrentes
de cuantía relevante, en general inversiones, financiadas con préstamos
o ingresos extraordinarios que no permiten excluir del gasto computable.
En este caso, además del efecto anterior, probablemente provoquen
gastos ordinarios futuros que deberán tenerse en cuenta para cumplir lo
límites de estabilidad.
3. Incumplimiento producido por incremento de gastos que tienen carácter
estructural y van a continuar en el futuro. En este caso se requerirá un
reajuste presupuestario más intenso para garantizar el cumplimento de
las reglas fiscales en el futuro.
II.3. Incumplimiento del principio de sostenibilidad financiera
El principio de sostenibilidad financiera se materializa en dos reglas:
•
Sostenibilidad Financiera o de deuda pública: Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes
y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. Para las EELL se
mide en un porcentaje sobre sus ingresos corrientes consolidados.
•
Sostenibilidad de la deuda comercial: Se entiende que existe sostenibilidad
de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago a los proveedores
no supere el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad.
Las principales causas de incumplimiento del objetivo de la regla de sostenibilidad financiera son las siguientes:
1. La entidad local que supere el límite de deuda a largo plazo señalado
por la legislación vigente en cada momento, en la actualidad el 110 % de
los ingresos corrientes liquidados, no podrá concertar nuevas operaciones de préstamo.
2. Si el periodo medio de pago de una entidad local supera el plazo máximo previsto en la normativa, de acuerdo a lo comentado en la 2ª edición
de la Guía 1, deberá hacer un plan de tesorería incluyendo:
48
a. El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago
hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
b. El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción
de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de
cobros y pagos, que permita generar la tesorería necesaria para
la reducción de su periodo de pago a proveedores hasta el plazo
máximo que fija la normativa sobre morosidad.
3. En el caso del ayuntamiento de Pamplona, habrá que tener en cuenta lo
regulado en el artículo 18.5 de la LOESSF, tal y como se indica en el
apartado III.1 de esta Guía.
49
III. MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS
Este conjunto de medidas están reguladas fundamentalmente en los artículos
18 al 20 de la LOEPSF.
III.1. Medidas preventivas (art.18 y 19 de la LOEPSF)
A. Automáticas de prevención (art. 18.5)
Se establecen las siguientes medidas aplicables a las EELL:
a) Obligatoriedad de efectuar un seguimiento sobre la ejecución presupuestaria de la entidad al objeto de garantizar al cierre del ejercicio el cumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En caso
de que se observe que puede existir riesgo de incumplimiento, la entidad adoptará las medidas de ajuste pertinentes.
b) Cuando el nivel de endeudamiento de la EELL supere el 104,5 por ciento de
sus ingresos corrientes, solo le está permitido formalizar operaciones de tesorería. Ese porcentaje equivale al 95 por ciento del límite señalado para las
EELL en el artículo 18.2 de la LOEPSF.
c) Corresponde al interventor de la Corporación efectuar el seguimiento sobre
el cumplimiento del plazo de pago a proveedores. Los posibles incumplimientos en esta materia derivan de:
c.1. Incumplimiento del envío de información sobre plazo de pago. Según el
art.9 del RD 635/2014, además de la responsabilidad personal que corresponda, el incumplimiento de las obligaciones de remisión de información puede
recaer sobre:
• Plazos establecidos
• Correcto contenido de la misma
• Idoneidad de los datos requeridos
• Modo de envío
Estos incumplimientos darán lugar a un REQUERIMIENTO DE CUMPLIMIENTO dictado por el Gobierno.
Este requerimiento indicará el plazo -no superior a 15 días naturales- para
atender la obligación incumplida; se apercibirá igualmente de que transcurrido
dicho plazo, se procederá a dar publicidad a dicho incumplimiento y a la adopción de las medidas automáticas de corrección previstas en el art. 20 de la
LOEPSF.
c.2. Incumplimiento del propio plazo de pago. Solo para las EELL de los art.
111 y 135 del Texto Refundido de la LRHL -es decir, en Navarra, el Ayuntamiento de Pamplona-, si el interventor detecta que el plazo de pago a provee50
dores supera en más de 30 días el plazo legal máximo previsto en la normativa de morosidad y durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización del Plan de Tesorería, formulará, antes de 15 días, una COMUNICACIÓN DE ALERTA dirigida a la Junta de Gobierno Local y a la Dirección General de Administración Local del Gobierno de Navarra.
La Dirección General de Administración Local del Gobierno de Navarra podrá
establecer medidas cuantificadas de reducción de gastos, de incremento de
ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos a adoptar por la EELL
de forma que le permita generar tesorería para reducir el periodo de pago. De
estas actuaciones del Gobierno de Navarra se informará al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP).
d) Incumplimiento de la remisión de información. Si la EELL incumple las obligaciones señaladas en la Orden HAP/105/2012, de 1 de octubre, modificada
por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, por el que se desarrollan las
obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF, dará lugar
a un REQUERIMIENTO DE CUMPLIMIENTO dictado por el Gobierno.
Este incumplimiento de las obligaciones de remisión de información puede derivar de:
• Plazos y modo de envío
• Correcto contenido de la misma
• Idoneidad de los datos requeridos
• Actualizaciones del plan de tesorería
• Seguimiento y ejecución del Plan Económico-Financiero y del Plan de Ajuste.
En el citado requerimiento, se indicará el plazo -no superior a 15 días naturales- para atender la obligación incumplida; se apercibirá igualmente de que
transcurrido dicho plazo, se procederá a dar publicidad a dicho incumplimiento
y a la adopción de las medidas automáticas de corrección previstas en el art.
20 de la LOEPSF.
B. Advertencia de riesgo de incumplimiento (art. 19)
En el caso de apreciar un riesgo de incumplimiento de las reglas fiscales por la
EELL sobre estabilidad presupuestaria, deuda pública o regla de gasto, el Gobierno a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formulará una ADVERTENCIA MOTIVADA a la EELL, previa audiencia a la misma. Esta advertencia se hará pública para general conocimiento.
En el plazo de un mes, la EELL advertida deberá informar al Gobierno de las
medidas concretas adoptadas o a adoptar, indicando su naturaleza, plazo de
entrada en vigor y eficacia esperada en la reducción del plazo de pago a proveedores. Si no se adoptaran medidas o el Gobierno considera que éstas son
insuficientes para evitar el riesgo, se aplicaran las medidas de naturaleza correctiva previstas en la LOEPSF.
51
III.2. Medidas correctivas (art. 20 a 24 de la LOEPSF)
En este apartado nos centramos exclusivamente en las medidas automáticas
de corrección; las cuestiones sobre los planes económico-financieros se analizan y comentan en el apartado IV de esta Guía.
Dentro del citado art. 20, solo el apartado 2º hace referencia a las EELL pero
exclusivamente a las incluidas dentro del ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales –es decir, Ayuntamiento de Pamplona- y que hayan incumplido el objetivo
de estabilidad presupuestaria o de deuda pública. Esta EELL precisará de autorización del Gobierno de Navarra para concertar todas las operaciones de
endeudamiento a largo plazo; requisito, por otra parte, ya contemplado en la
normativa foral y aplicable a todos los ayuntamientos de Navarra.
52
IV. EL PLAN ECONÓMICO FINANCIERO
IV.1. ELABORACIÓN DE UN PLAN ECONÓMICO FINANCIERO
Con este modelo se pretende ayudar a las entidades locales de Navarra en la
evaluación de su situación económica financiera, así como en elaboración de
un Plan Económico-Financiero (PEF) en el que se adopten medidas tendentes
a corregir la situación económica de la Entidad.
Para ello, es necesario evaluar cuál es la situación económica real en que se
encuentra la entidad local analizado los motivos por los que se incumple la Regla de Gasto o el Principio de Estabilidad Presupuestaria. Una vez realizado
este análisis, el Plan Económico-Financiero puede consistir en la simple constatación del incumplimiento y su subsanación en el propio ejercicio, o bien, en
medidas tendentes a incrementar ingresos o disminuir gastos implicando la
asunción de importantes reformas estructurales.
Tal y como establece la orden HAP/2105/2012, el interventor informará
sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de deuda en el
momento de la elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de presupuestos, según sus artículos 15 y 16.
Aunque el incumplimiento de las reglas fiscales se produce en estas fases, D. José Joaquín Serrano Ortega, Subdirector General de relaciones financieras con las Entidades Locales (MINHAP), destacó que solo hay obligación de elaborar y aprobar un plan económico financiero como consecuencia
del incumplimiento de alguna de las reglas fiscales en la liquidación del presupuesto al cierre del ejercicio, es decir, con datos reales ya ejecutados. En el
resto de los casos de aprobación y ejecución del presupuesto, el interventor
elaborará un informe de advertencia de incumplimiento para que se adopten las
medidas preventivas necesarias para evitar el incumplimiento y cumplir con los
objetivos al cierre del ejercicio. Estas medidas pueden ser dejar de ejecutar
inversiones, disminuir otros gastos, etc.
1
IV.2. NORMATIVA DE APLICACIÓN
La Ley Orgánica 2/2012, DE 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria Y Sostenibilidad Financiera (en adelante LOEPSF) establece que:
Artículo 21.1. En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la Administración
incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en
1
(Jornada que tuvo lugar en Alicante el día 26 de febrero de 2015, sobre “El fondo de financiación a entidades locales, el destino del superávit presupuestario de 2014 y otras medidas de sostenibilidad financiera del RDL
17/2014. Novedades en Estabilidad Presupuestaria y Endeudamiento”)
53
curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con
el contenido y alcance previstos en este artículo.
Artículo 23.1. Los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio
serán presentados, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en los supuestos en que resulte preceptivo, ante los órganos
contemplados en los apartados siguientes en el plazo máximo de un mes desde que se constate el incumplimiento, o se aprecien las circunstancias previstas en el artículo 11.3, respectivamente. Estos planes deberán ser aprobados
por dichos órganos en el plazo máximo de dos meses desde su presentación y
su puesta en marcha no podrá exceder de tres meses desde la constatación
del incumplimiento o de la apreciación de las circunstancias previstas en el artículo 11.3. En el cómputo del plazo máximo de un mes previsto anteriormente
no se computará el tiempo transcurrido entre la solicitud y la emisión del informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
Artículo 23.4 Los planes económico-financieros elaborados por las Corporaciones Locales deberán estar aprobados por el Pleno de la Corporación. Los correspondientes a las corporaciones incluidas en el ámbito subjetivo definido en
los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales serán remitidos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su aprobación definitiva y seguimiento, salvo en el supuesto
de que la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre la Corporación
Local tenga atribuida en su Estatuto de Autonomía la competencia de tutela
financiera sobre las entidades locales.
En este último supuesto el plan será remitido a la correspondiente Comunidad Autónoma, la cual será la responsable de su aprobación y seguimiento. La
Comunidad Autónoma deberá remitir información al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas de dichos planes y de los resultados del seguimiento
que efectúe sobre los mismos.
Los planes económico-financieros se remitirán para su conocimiento a la Comisión Nacional de Administración Local. Se dará a estos planes la misma publicidad que la establecida por las leyes para los Presupuestos de la entidad.
En cuanto al contenido del Plan Económico Financiero está regulado además
del artículo 21.2 de la LOEPSF, en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre,
por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera y en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Artículo 21.2 LOEPSF El plan económico-financiero contendrá como mínimo la siguiente información:
a) Las causas del incumplimiento del objetivo establecido o, en su caso, del
incumplimiento de la regla de gasto.
54
b) Las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto de
que no se producen cambios en las políticas fiscales y de gastos.
c) La descripción, cuantificación y el calendario de aplicación de las medidas incluidas en el plan, señalando las partidas presupuestarias o registros extrapresupuestarios en los que se contabilizarán.
d) Las previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las
que parte el plan, así como los supuestos sobre los que se basan estas previsiones, en consonancia con lo contemplado en el informe al que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 15.
e) Un análisis de sensibilidad considerando escenarios económicos alternativos.
Artículo 9.2 Orden HAP/2105/2012 modificado por la Orden HAP/2082/2014.
Cuando se den las circunstancias previstas en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de
abril, la Corporación Local aprobará un plan económico-financiero que, además
de lo previsto en el artículo 21.2 de la mencionada Ley Orgánica, contendrá, al
menos, la siguiente información:
a) Las medidas correctoras aprobadas, cuantificadas y fundamentadas, señalando la fecha de su implementación. Estas medidas deberán ser coherentes
con la variación interanual de sus previsiones presupuestarias respectivas.
b) La estimación y justificación de los ajustes de contabilidad nacional y la
coherencia con el límite de gasto no financiero, calculado en la forma que establece la regla del gasto.
c) La evolución de la deuda, el cumplimiento del límite de deuda, las magnitudes de ahorro bruto y neto, la estimación de los saldos de tesorería, el exceso de financiación afectada y el remanente de tesorería para gastos generales.
Artículo 116bis Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Contenido y seguimiento del plan económicofinanciero.
1. Cuando por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, las corporaciones locales incumplidoras formulen su plan económico-financiero lo harán de conformidad
con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
2. Adicionalmente a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el
mencionado plan incluirá al menos las siguientes medidas:
55
a) Supresión de las competencias que ejerza la Entidad Local que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación.
b) Gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la
Entidad Local para reducir sus costes.
c) Incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios que presta la Entidad Local.
d) Racionalización organizativa.
e) Supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio que, en
el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumplan con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública o que el período
medio de pago a proveedores supere en más de treinta días el plazo máximo
previsto en la normativa de morosidad.
f) Una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia.
Al objeto de facilitar la elaboración de estos informes, los cuadros, definiciones
y criterios se han establecido de acuerdo con el manual de la aplicación PEFEL2 sobre el modelo de plan económico financiero desarrollado en aplicación
del art. 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria Y Sostenibilidad Financiera publicado en julio de 2014 por el Ministerio De
Hacienda Y Administraciones Públicas. Igualmente con ello se facilita la remisión de información para el cumplimiento de obligaciones de suministro de información contenidas en la LOEPSF y sus normativas de desarrollo.
IV.3. FUNDAMENTO DE LA PRESENTACIÓN DEL PLAN
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en caso
de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de
deuda pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará
un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el
cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto.
ÁMBITO SUBJETIVO:
El presente Plan Económico-Financiero pretende corregir la situación de Inestabilidad y/o Regla de Gasto consolidada de los siguientes entes:
Ayuntamiento de _____________
Organismo Autónomo 1_____________
Organismo Autónomo 2 _____________
Sociedad Pública ____________
56
Fundación _________________
Estos entes han venido incumpliendo el objetivo de estabilidad presupuestaria
y regla de gasto tal como reflejan los Informes de la Intervención de fechas
________
La elaboración del presente Plan se estructurará en las siguientes fases:
1ª Fase: Análisis y Diagnóstico de la situación económica y financiera actual:
donde se analizaran las magnitudes descritas en la orden HAP/2082/2014 que
modifica la HAP/2105/2012, y otras que se consideren pertinentes para detectar cuál es el motivo del incumplimiento de las Reglas Fiscales.
2ª Fase: Definición de objetivos a alcanzar. Los objetivos que se pretenden obtener con el presente Plan Económico-Financiero es que, tanto el Ayuntamiento
como sus entes dependientes, alcancen unos niveles de cumplimiento de las
magnitudes económico financieras que permitan valorar positivamente la situación económica de la Entidad.
3ª Fase: Estrategias de Actuación y medidas a adoptar: se proponen las principales medidas que se pretenden llevar a cabo para corregir la situación y se
debe cuantificar el efecto que dichas medidas tendrán sobre la economía de la
entidad. Se señalaran los objetivos a lograr con la aplicación del Plan en relación con la Capacidad/Necesidad de Financiación, Límite de Gasto y Nivel de
Deuda.
4ª Fase: Puesta en marcha del Plan Económico-Financiero.
5ª Fase: Control y Seguimiento del Plan.
1º FASE: ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y
FINANCIERA ACTUAL
1. ANÁLISIS DE LAS REGLAS FISCALES DE LA LOEPSF
Incluiremos aquí la información relativa a la evaluación del cumplimiento de las
reglas fiscales, que habremos elaborado con la aprobación del presupuesto o
con la liquidación del presupuesto o la cuenta general, y que han motivado la
realización de este plan económico financiero.
1. Evaluación del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.
Haremos el cuadro resumen con los siguientes apartados por cada entidad que
forma parte del perímetro de consolidación, conforme al apartado 1.1 del manual de la aplicación PEFEL2
1.
CAUSAS, DIAGNOSTIVO Y PREVISIÓN TENDENCIAL
57
1.1 Estabilidad Presupuestaria
Código
Denominación
Entidad
xxxxxxx
Ayuntamiento
Organismo
autónomo 1
xxxxxxx
xxxxxxx
Ingresos no
financieros
Gastos no
financieros
Ajustes
SEC
Ajustes
internos
Capacidad/
Necesidad
financiación
Organismo
autónomo 2
Sociedad pública
Fundación
TOTAL
Las Corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario a estos efectos.
Esta posición de equilibrio se produce cuando la entidad local no presenta necesidad de financiación total, es decir, cuando TOTAL es >/= 0.
2. Evaluación del cumplimiento de la regla de gasto.
Haremos el cuadro resumen con los siguientes apartados por cada entidad que
forma parte del perímetro de consolidación conforme al apartado 1.2 del manual de la aplicación PEFEL2
1.
CAUSAS, DIAGNOSTIVO Y PREVISIÓN TENDENCIAL
1.2 Regla de Gasto
Código
Denominación
Entidad
Gasto computable liquidación
(n-1)
Tasa referencia (n)
Aumentos/
disminuciones
(a)
Límite
regla
gasto
(n)
(b)
Gasto
computable liquidación (n)
Cumplimiento/
incumplimiento
regla gasto
(a – b)
xxxxxxx Ayuntamiento
xxxxxxx
Organismo
autónomo 1
xxxxxxx Organismo
autónomo 2
Sociedad pública
Fundación
TOTAL
58
La Regla de Gastos es una regla fiscal que lo que pretende es limitar el gasto
computable de tal forma que este no podrá superar la tasa de referencia de
crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española
de un ejercicio económico a otro y que es aprobada por el Congreso de los Diputados.
Se cumplirá la regla de gasto si a >/= b
No se cumplirá la regla de gasto si a < b
En el BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES Núm. 378 de 7 de
julio de 2014 se ha publicado el Acuerdo del Gobierno por el que se fijan los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda Pública para el conjunto de
Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período
2015-2017.
REGLA DE GASTO
2014
2015
2016
2017
1,5
1,3
1,5
1,7
3. Endeudamiento
a. Deuda Pública
La LOEPSF establece unos objetivos de deuda pública en términos de PIB,
que no se concretan de forma individual para las entidades Locales, estableciéndose que el cumplimiento del objetivo se concreta en los límites de autorización para realizar operaciones de endeudamiento. (art. 13 apt. 2 y 5).
Al objeto de garantizar la capacidad para financiar compromisos de gastos presentes y futuros, y de acuerdo con la vigente legislación, las EELL deben presentar un volumen de deuda viva inferior al 110% de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio anterior, en términos consolidados y ahorro neto positivo en la liquidación del ejercicio anterior.
Haremos el cuadro resumen con los siguientes apartados por cada entidad que
forma parte del perímetro de consolidación conforme al apartado 1.3.1 del manual de la aplicación PEFEL2
1.
CAUSAS, DIAGNOSTIVO Y PREVISIÓN TENDENCIAL
1.3 Sostenibilidad Financiera.- 1.3.1 Deuda Pública
Código
xxxxxxx
Denominación
Entidad
DRN
corriente
(1)
Ajustes por
normalización
(2)
DRN
ajustados
(3)
Deuda
según
PDE (4)
Coeficiente
endeudamiento
(5)
Ayuntamiento
Organismo
59
xxxxxxx
autónomo 1
xxxxxxx
Organismo
autónomo 2
Sociedad pública
Fundación
TOTAL
El endeudamiento de la entidad Local X a cierre de 20__ se sitúa en el __% de
sus ingresos corrientes cumpliendo/incumpliendo este objetivo.
b. Deuda Comercial y período medio de pago
2.
CAUSAS, DIAGNOSTIVO Y PREVISIÓN TENDENCIAL
1.4 Sostenibilidad Financiera.- 1.3.2 Deuda Comercial y PMP
Código
xxxxxxx
xxxxxxx
xxxxxxx
Denominación
Entidad
Deuda
Comercial
corriente
Deuda
comercial
cerrados
Saldo ctas
pte aplicar a
presup
Total deuda comercial
PMP
(1)
Ayuntamiento
Organismo
autónomo 1
Organismo
autónomo 2
Sociedad pública
Fundación
TOTAL
(1) El período medio de pago de cada entidad se obtiene de la media ponderada de operaciones pagadas y pendientes, mediante un ratio promedio de días
de pago y de días pendientes. Se calculará de acuerdo con la siguiente fórmula:
Periodo medio de pago de cada entidad
=
ratio operaciones pagadas * importes pagos realizados + ratio operaciones pendientes de pago * importes pagos pendientes
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------importe total pagos realizados + importe total pagos pendientes
Para más información sobre el cálculo del PMP consultar la 1ª Guía de Estabilidad Presupuestaria aplicada a las EELL de Navarra en su segunda edición publicada en octubre de 2014.
2. ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA
60
Una vez analizado el motivo del incumplimiento, partimos de la información tanto económica como financiera y presupuestaria de los entes incluidos en el perímetro de consolidación de los tres últimos ejercicios y del ejercicio en curso.
A. Estado de ejecución presupuestaria a 31 de diciembre de los tres últimos
ejercicios.
a. Análisis de gastos: Gastos corrientes y Gastos de capital
b. Análisis de ingresos: Ingresos corrientes e Ingresos de capital
B. Análisis de Ratios económico-financieros:
a. Ahorro bruto,
b. Ahorro neto,
c. Deuda viva, nivel y límite de endeudamiento
d. ingresos no financieros
e. gastos no financieros
C. Análisis de otros Estados:
a) Estado de Remanente de Tesorería (importes de cobro y pago por
ejercicio)
b) Estado de Resultado Presupuestario
c) Estado de conceptos no presupuestarios
d) Estado de deuda viva, vencimientos, capital pendiente de amortizar
D. Información relativa al ejercicio en curso
a. Presupuesto
b. Operaciones de crédito previstas
c. Plan de inversiones
d. Avance de liquidación
a. Análisis de gastos: Gastos corrientes y Gastos de capital
b. Análisis de ingresos: Ingresos corrientes e Ingresos de capital
c. Ahorro bruto,
d. Ahorro neto,
e. ingresos no financieros
f. gastos no financieros
Se realizará este análisis para cada una de las entidades que forman parte del
período de consolidación y puede utilizarse una Excel como la siguiente:
PRESUPUESTO DE INGRESOS
ENTIDAD
CAPITULO Liquidación
(n-2)
%
Liquidación
(n-1)
%
Liquidación
(n)
%
Previsión
cierre
(n+1)
61
1
2
3
4
5
6
7
8
9
TOTAL
PRESUPUESTO DE GASTOS
ENTIDAD
CAPITULO Liquidación
(n-2)
%
Liquidación
(n-1)
%
Liquidación
(n)
%
Previsión
cierre
(n+1)
%
(n-1)
%
(n)
%
(n+1)
1
2
3
4
6
7
8
9
TOTAL
Ingresos Corrientes (cap 15)
Gastos funcionamiento (cap
1,2,4)
Ahorro Bruto
Carga financiera (cap 3,9
gastos)
Ahorro Neto
Ingresos Capital (cap 6-9)
Gastos capital
(cap 6-8)
Ahorro de
capital
(n-2)
62
Una vez que tenemos esta información desglosada para cada entidad realizaremos un diagnóstico sobre la evolución de los ejercicios anteriores y especialmente del último ejercicio liquidado de la estructura económicopresupuestaria. Para ello con la información del cuadro anterior analizaremos:
•
El equilibrio en masas de corrientes y en masas de capital,
•
y desglosaremos la información en los capítulos más representativos o
que han sufrido mayor variación a nivel de partidas, tanto de gasto como
de ingresos, y que han llevado a la situación actual del incumplimiento.
Realizaremos también un análisis de la información financiera de la entidad
viendo la evolución de las siguientes variables:
•
Remanente de tesorería.
o El Remanente de Tesorería positivo refleja la liquidez a corto plazo acumulada total de la entidad, en un momento dado del tiempo, que se encuentra disponible para financiar gasto en un futuro
próximo.
o Si el Remanente de Tesorería fuese negativo nos indica que se
tendrán que utilizar recursos futuros para hacer frente a ese déficit generado utilizando alguna de las alternativas previstas en el
Art 230 de la Ley Foral 2/95 o del art. 103 del Decreto Foral
270/1998.
o Análisis de los derechos pendientes de cobro de difícil o imposible recaudación.
o Análisis, si procede, de los proyectos de gastos que llevan al remanente de tesorería para gastos con financiación afectada.
o Análisis, si procede, de los recursos que llevan al remanente de
tesorería por recursos afectos.
•
Carga financiera
•
Presupuesto o plan de tesorería
2º FASE: DEFINICIÓN DE OBJETIVOS A ALCANZAR
Los objetivos que se pretenden obtener con el presente Plan EconómicoFinanciero es que, tanto el Ayuntamiento como sus entes dependientes, cumplan las reglas fiscales contenidas en la LOEPSF en un contexto de una adecuada situación económico financiera de la entidad local.
63
En este apartado la entidad local señalará expresamente la/s regla/s fiscales
que el plan pretende corregir.
3ª FASE: ESTRATEGIAS DE ACTUACIÓN Y MEDIDAS A ADOPTAR
De los resultados obtenidos podemos encontrarnos con varios escenarios:
1.- Incumplimiento de la Estabilidad y Regla de Gasto motivada por la realización de Modificaciones presupuestarias financiadas con Remanente de Tesorería para gastos con Financiación Afectada (en adelante RTGFA) y/o con Remanente de Tesorería por Recursos Afectos (en adelante RTRA).
En este caso, según las consulta realizada por COSITAL, la contestación de la
IGAE fue que la recuperación de los objetivos de Estabilidad presupuestaria y,
en su caso, de la regla del Gasto, incumplidos por la utilización del remanente
de tesorería afectado se lograría con la simple aprobación del presupuesto del
ejercicio siguiente en situación de equilibrio presupuestario y dentro del límite
de la variación del gasto computable, sin necesidad de medida estructural alguna dada la naturaleza del remanente de tesorería afectado en el ámbito de la
Administración local.
En este contexto, la entidad local deberá elaborar y aprobar un Plan Económico Financiero que se podrá limitar a exponer el origen del desequilibrio en términos de contabilidad nacional y recoger aquella medida, es decir, el compromiso de no incumplir la Estabilidad y la Regla de Gasto en el ejercicio siguiente
2.- Incumplimiento de la Estabilidad y Regla de Gasto motivada por la realización de Modificaciones presupuestarias financiadas con Remante de Tesorería
para Gastos Generales (en adelante RTGG).
Si el RTGG es real, derivado de ahorros provenientes de otros años, y la evolución de las magnitudes económicas así lo confirman, el Plan EconómicoFinanciero puede consistir como en el caso anterior en la elaboración y aprobación de un Plan Económico Financiero que se podrá limitar a exponer el origen del desequilibrio en términos de contabilidad nacional y recoger el compromiso de no incumplir la Estabilidad y Regla de Gasto en el futuro
3.- Incumplimiento de Deuda Pública, Deuda Comercial y PMP (Sostenibilidad
Financiera) sin que se incumplan la Estabilidad Presupuestaria ni la Regla de
Gastos.
Se tendrán que adoptar medidas tendentes a corregir el Presupuesto de Tesorería y ajustarlo a la realidad de los cobros y pagos de la Entidad para logar
cumplir y, en su caso, puede ser necesario adoptar alguna medida estructural
que impidan llegar al incumplimiento del resto de magnitudes.
4.- Incumplimiento de la Estabilidad Presupuestaria producido por desviaciones
de financiación negativas en proyectos de gastos.
64
En este caso no se imputará al remanente de tesorería de ese año y se presupuestará el año siguiente para cumplir la estabilidad. No obstante, se estará a
lo dispuesto en la Ley Foral 2/1995, de Haciendas Locales de Navarra, en caso
de resultar el remanente de tesorería negativo (Artículo 230).
5.- Incumplimiento de la Estabilidad Presupuestaria producido porque se financian inversiones con préstamo.
En este caso el Plan Económico Financiero consistirá en exponer el origen del
desequilibrio en términos de contabilidad nacional y adjuntar la correspondiente
autorización para la concertación de la operación de crédito en la que estará
analizado el cumplimiento de la Estabilidad Presupuestaria en los ejercicios
futuros.
6.- Incumplimiento de la Estabilidad, Regla de Gasto y Sostenibilidad Financiera motivado por un incremento continuado en los últimos ejercicios de gastos
corrientes respecto a los ingresos liquidados y que se pone de manifiesto en
las distintas magnitudes presupuestarias (Resultado Presupuestario, Remanente de Tesorería, Ahorro Neto, Deuda Viva, etc).
En este caso debe realizarse un estudio profundo de los costes de los servicios
y de la financiación de los mismos y establecer un conjunto de medidas (incremento de ingresos y reducción de gastos) que permitan al Ayuntamiento cumplir con las Reglas Presupuestarias, financiera y fiscales analizadas (se pueden
utilizar las medidas previstas en el Plan de Ajuste)
En este último caso, realizaremos el siguiente análisis de los servicios que
presta la entidad local, de acuerdo con la siguiente propuesta de modelo:
65
DETALLE DE
LA FINANCIACIÓN DE LOS
SERVICIOS
PÚBLICOS
QUE SE PRESTAN (año n)
Fuentes de
financiación:
Tasa (T) /
Precio público
(P) / Gratuito
(G) / Subvención de otra
Administración (S)
Forma de gestión: Directa /
indirecta
Coste
prestación
servicio
Ingresos
liquidados o
previstos
Déficit /
superávit
Observaciones
Servicios que
se prestan:
a.
b.
c.
4ª FASE: APROBACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DEL PLAN ECONÓMICO
El Plan económico financiero deberá ser aprobado por el Pleno de la Corporación en el plazo máximo de dos meses desde su presentación. En el caso del
ayuntamiento de Pamplona se deberá remitir a la Dirección General de Administración Local, como órgano de tutela, para su aprobación.
Además se tienen que llevar a la práctica las medidas propuestas y desarrolladas en la fase anterior conforme al calendario de actuaciones aprobado.
Y por último, se deberán señalar los responsables de poner en marcha las medidas aprobadas y garantizar su plena aplicación.
5ª FASE: CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL PLAN
El control y seguimiento del plan económico financiero se realizará por el Pleno
de la Corporación con carácter semestral, y en el caso del Ayuntamiento de
Pamplona, el seguimiento se realizará por el Órgano de Tutela, con carácter
trimestral.
El seguimiento se realizará a través de los informes de intervención. Entre la
información que debe contener el citado informe estará: la ejecución de las
medidas de ingresos y gastos previstas en el Plan y, en su caso, de las medi-
66
das adicionales adoptadas y el cumplimiento de las previsiones contenidas en
el Plan para ese año y explicación de las desviaciones si las hubiere.
Estos informes se emitirán, por parte de la intervención, con la periodicidad que
estime oportuna y en todo caso trimestralmente para el ayuntamiento de Pamplona y semestralmente para el resto de las entidades.
Este informe se elevará al Pleno para su conocimiento y adopción, en su caso,
de las medidas correctoras necesarias, puesto que en el supuesto de que los
incumplimientos que se pretendían subsanar se mantengan, se procederá a la
revisión de las medidas de acción del Plan, a la adopción de medidas nuevas y
a la reformulación del Plan Económico-Financiero aprobado.
Cuando una entidad local apruebe un Plan Económico-Financiero o realice los
informes de seguimiento y control, deberá remitir una copia de los mismos a la
Dirección General de Administración Local.
67
V. MEDIDAS COERCITIVAS Y FORZOSAS
Este conjunto de medidas están reguladas en los artículos 25 y 26 de la
LOEPSF.
V.1. Medidas coercitivas (art. 25 de la LOEPSF)
En el supuesto de falta de presentación, aprobación o incumplimiento de planes económico-financieros, la EELL deberá:
a) Aprobar en el plazo de 15 días, desde que se produzca el incumplimiento, la
no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. En este acuerdo deberá indicarse las medidas de reducción de gasto correspondientes e identificar el crédito presupuestario afectado; estas partidas no podrán modificarse y serán objeto de un seguimiento específico.
b) A instancia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, constituirá un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 2,8 por
ciento de los ingresos no financieros de la EELL según la última liquidación
aprobada o presupuesto aprobado. Este depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los
objetivos.
Si en el plazo de 3 meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan correspondiente, o no se hubieran aplicado las medidas correctoras, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo
plazo de 3 meses, es decir, a los 6 meses, persistiera el incumplimiento podrá
acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva.
De no adaptarse las medidas previstas en el apartado a) anterior o en caso de
resultar estas insuficientes, el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión
de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la EELL
afectada. Esta comisión podrá solicitar, y la administración correspondiente
estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a
las partidas de ingresos o gastos.
La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones se
harán públicas en una semana y esa propuesta de medidas será de obligado
cumplimiento para la EELL incumplidora.
V.2. Medidas de cumplimiento forzoso (art. 26 de la LOEPSF)
En el supuesto de que la EELL no adoptara o no aplicara las medidas previstas
en el anterior artículo 25 –es decir, no disponibilidad de créditos, no constitución del depósito, o no aplicación de las acciones de la comisión de expertos-
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el Gobierno de Navarra REQUERIRÁ al Presidente de la Corporación para que
proceda a adoptarlas dentro del plazo que señale ese requerimiento.
Si persiste el anterior incumplimiento, el Gobierno de Navarra adoptará las medidas necesarias para OBLIGAR a la EELL a su cumplimiento forzoso.
Si el Gobierno de Navarra no adopta las anteriores iniciativas, el Gobierno de
España le requerirá su cumplimiento.
La persistencia en el incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se
refiere el apartado anterior, cuando suponga un incumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto,
podrá considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, y podrá procederse a la DISOLUCIÓN de los órganos de la EELL incumplidora, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
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Anexo. Normativa de referencia
La normativa básica que regula el contenido de esta Guía procede de:
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Artículo 135 de la Constitución Española.
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la anterior Ley Orgánica.
Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial
en el sector público.
Ley 17/2012, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de
2013.
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para el ejercicio de 2014.
Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para el ejercicio 2015.
Real Decreto 1463/2007, de desarrollo de la Ley de Estabilidad de 2001
(aplicación en lo no derogado).
Real Decreto-Ley 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas
urgentes para reparar los daños causados en la fachada atlántica y la costa
cantábrica.
Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por el que se desarrollan las obligaciones de suministro de información.
Guía para la determinación de la Regla de Gasto. IGAE, 2ª edición.
Guía para la determinación de la Regla de Gasto. IGAE, 3ª edición.
Manual del cálculo de Déficit en Contabilidad Nacional aplicado a las Corporaciones Locales, IGAE.
Manual del cálculo de Déficit en Contabilidad Nacional de las unidades empresariales que aplican el Plan General de Contabilidad Privada o alguna de
sus adaptaciones sectoriales Locales, publicada por la IGAE.
Acuerdos del Gobierno del Estado por los que se fijan los objetivos de estabilidad, deuda pública y límite de gasto no financiero del conjunto de las entidades locales.
Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha
contra la morosidad en las operaciones comerciales y las modificaciones introducidas en la misma por la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de
apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de
empleo.
Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la LOEPSF. (BOE nº
184, de 30 de julio de 2014)
“Guía para la cumplimentación de la aplicación y el cálculo del periodo medio de pago de las EELL, Real Decreto 635/2014, de 25 de julio”. Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, septiembre de 2014.
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Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad
financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
Resolución de 5 de febrero de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y
Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera
aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las entidades
locales, y de las comunidades autónomas que se acojan al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas.
Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica
8/1990, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
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