el plazo en los contratos de obras públicas

el plazo en los contratos de obras públicas

EL PLAZO EN LOS CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS
Gonzalo García Lamas
Abogado
Fiscal Regional de Obras Públicas
Región de Valparaíso
Abril de 2013
I.- INTRODUCCIÓN
Un elemento esencial e importante en los contratos de obras públicas es el
plazo del contrato. Si bien el Diccionario de la Lengua española define el plazo como
“término o tiempo señalado para algo” 1 , esta palabra usada en las relaciones
contractuales es un concepto jurídico, el cual se encuentra normado por el Código Civil
y por las normas contenidas en el Reglamento para Contratos de Obras Públicas.2
El plazo de ejecución de los contratos que celebra el Ministerio de Obras Públicas está
determinado en las Bases de la Licitación. Este plazo comienza desde la fecha en que
la resolución que adjudica la propuesta ingresa totalmente tramitada a la oficina de
partes de la Dirección correspondiente, y finaliza en la fecha fijada en las Bases. En
cambio, un contrato se considera vigente mientras no se haga la liquidación del
contrato, es decir, los contratos de obras públicas se extinguen en el momento en que
el Fisco y el contratista suscriben la Liquidación del Contrato, la cual hace cesar los
derechos y obligaciones de las partes.
La determinación del plazo de un contrato por parte de la Administración es un asunto
técnico, que puede ser influido por consideraciones políticas, administrativas,
económicas, medioambientales, presiones sociales, fuerza mayor, etc. Fuera de estas
consideraciones exógenas, el plazo meramente técnico, puede verse afectado por
consideraciones propias del mismo contrato, ya que a medida que se realizan las
obras, el plazo original de ejecución establecido en las bases de licitación necesita ser
prorrogado por factores que el proyecto original no pudo prever, y que aparecen con
posterioridad, como por ejemplo, al hacer las excavaciones o al efectuarse obras
submarinas nos podemos encontrar con sorpresas, las cuales producen como
consecuencia que se deben otorgar aumentos en el plazo de ejecución para poder
hacer frente a aumentos de obras, obras extraordinarias, fuerza mayor, etc., situación
que es muy similar con lo que le ocurre a un cirujano que al intervenir a un paciente,
se encuentra con dificultades, que los análisis y estudios previos no pudieron anticipar,
1
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, 1ª acepción.
Reglamento para Contratos de Obras Públicas aprobado por Decreto Supremo M.O.P. N° 75, publicado en
el Diario Oficial de fecha 1 de diciembre de 2004, en adelante R.C.O.P.
2
prolongando la intervención quirúrgica para proceder a extirpar otros males que no
estaban considerados.
II.- CONCEPTO DE PLAZO Y CÓMPUTO DEL MISMO
De acuerdo con el artículo 1494 del Código Civil, “El plazo “es la época que se
fija para el cumplimiento de la obligación…”.
Como una primera precisión debemos señalar que, de acuerdo a las normas generales,
y salvo disposición especial en contrario, los plazos de días, son corridos, es decir,
incluyen los días feriados. En este sentido, el artículo 50 del Código Civil estipula lo
siguiente:
“En los plazos que se señalaren en las leyes, o en los decretos del Presidente de la
República, o de los tribunales o juzgados, se comprenderán aún los días feriados; a
menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso no
se contarán los feriados”.
La forma de computar los plazos se encuentra regulada en el artículo 48 del Código
Civil, cuyo inciso 1° expresa: “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga
mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la República, de los tribunales
o juzgados, se entenderá que han de ser completos; y correrán además hasta la
medianoche del último día del plazo”.
Por su parte, el artículo 89 del R.C.O.P. se refiere a la fecha en que comienza el
contrato, expresando que “Todo contrato de ejecución de obra pública se perfeccionará
y regirá desde la fecha en que la resolución o decreto que aceptó la propuesta o
adjudicó el contrato, ingrese totalmente tramitado a la oficina de partes del Ministerio,
de la Dirección General o de la Dirección, según proceda. La oficina de partes
consignará dicha fecha en las transcripciones de los documentos correspondientes”.
Con respecto al plazo de ejecución del contrato el artículo 160, inciso 1° del R.C.O.P.
señala que “El plazo que se estipule en el contrato para la ejecución de la obra, se
entenderá en días corridos, sin deducción de días lluvias, feriados ni festivos y se
contará desde el día siguiente de la fecha en que la resolución que lo adjudicó, ingrese
tramitada a la Oficina de Partes, conforme a lo dispuesto en el artículo 89. Las bases
administrativas podrán fijar normas diferentes respecto al cómputo del plazo”. El
inciso 2° de dicha disposición establece que se podrá prorrogar el plazo en los casos
contemplados en el Reglamento, pero dicha prórroga no se podrá otorgar ante una
petición formulada después de transcurrido el plazo del contrato.3
3
Cabe señalar que la Administración no puede conceder aumentos de plazo de oficio, sino que debe ser
solicitado por el contratista oportunamente. Además, es improcedente que la Administración conceda un
aumento de plazo superior al solicitado por el contratista.
Otras referencias al plazo en el R.C.O.P. las encontramos repartidas en diferentes
disposiciones, entre otros, los artículos 157 inc.3º, 161, 162, 163, 166, 170, 171, 176,
183 inc.3º, 184.
A diferencia de otros contratos que se extinguen al término de un plazo acordado por
las partes, como por ejemplo el contrato de arrendamiento a plazo fijo o en el contrato
de seguro sin renovación automática, - cuya vigencia termina en la fecha pactada por
las partes en el propio contrato, - el contrato de obra pública contiene obligaciones
para las partes, cuyo cumplimiento se llevan a cabo posteriormente a la terminación
del plazo establecido para la ejecución de la obra pública. En consecuencia, en los
contratos de obras públicas es preciso distinguir entre el “plazo de ejecución de la
obra” y el “plazo de vigencia del contrato de obra pública”, plazo este último que se
extiende hasta la liquidación del contrato.
III.- AUMENTO DE PLAZO DEL CONTRATO
Dentro de un contrato, por regla general, para su buena y correcta ejecución,
es necesario ampliar los plazos pactados originalmente, ya sea con motivo de
aumento en las cantidades de obras, modificaciones al proyecto o por la ocurrencia de
un caso fortuito o fuerza mayor.
En consecuencia, el concepto “plazo”, es un término esencial que siempre está
presente y forma parte de todo contrato de obra pública.
El R.C.O.P. no trata en forma sistemática las causales por las que la Administración
puede otorgar un aumento de plazo.
Los aumentos o prórrogas de plazo en los contratos de ejecución de obras públicas no
los otorga la autoridad en forma arbitraria, sino que debe responder a causales
contempladas expresamente en el R.C.O.P.
El artículo 160, inc. 2º del R.C.O.P. dispone que el plazo del contrato podrá ser
prorrogado en los casos contemplados en el reglamento, pero la prórroga no podrá
otorgarse ante una petición formulada después de transcurrido el plazo del contrato.
Es decir, los aumentos o prórrogas de plazo deben ser solicitados por el contratista
antes del vencimiento del plazo de ejecución.
IV.- CAUSALES DE AUMENTO DE PLAZO
Con un propósito meramente didáctico y de ordenación, podemos decir que las
causales de aumento de plazo establecidas en el R.C.O.P., son las siguientes:
1.- Aumentos en las Cantidades de Obras y Obras Nuevas o Extraordinarias:
Arts. 102, 103 y 105 del R.C.O.P.
Se puede aumentar obras en los contratos “a serie de precios unitarios”, hasta un
30% de cada partida del presupuesto. Los aumentos de obras dan lugar a un aumento
de plazo del contrato. Estos aumentos de plazo que otorga la autoridad que adjudicó
un contrato no puede ser antojadizo y arbitrario, sino que debe estar debidamente
fundado. Estos aumentos pueden ser, de acuerdo al R.C.O.P., proporcional
o
extraproporcional, ya sea que tengan como fundamento el aumento del valor del
contrato en forma proporcional en relación al valor inicial, o que exceda esta
proporcionalidad.
Así por ejemplo, nos encontramos ante un aumento de plazo proporcional si tenemos
un contrato inicial de $ 120 millones y con un plazo de ejecución de 120 días, y a este
contrato le hacemos un aumento de obras por $ 10 millones, le corresponde un
aumento de plazo proporcional de 10 días.
Si la Administración hace un aumento de contrato y dicho contrato necesita un plazo
superior al proporcional que indica el artículo 102, inciso 3º del R.C.O.P., este “plazo
extraproporcional” se puede otorgar, pero debe ser debidamente justificado por el
inspector fiscal mediante informe escrito, y, además, la resolución que se dicte al
efecto debe ser fundada, es decir, en los “considerandos” de dicho acto administrativo
la autoridad que dar los motivos o razones eficaces que tuvo en cuenta para justificar
el aumento de plazo extraproporcional.
2.- Atraso de la entrega de terreno por parte de la Administración: Art. 138,
inc.3º R.C.O.P.
Si la falta de la entrega de terrenos no fuere imputable al contratista y le ocasionare
atrasos en relación con el programa de trabajo, procede aumentar el plazo del contrato
en conformidad con el atraso que se produzca por el motivo indicado.
3.- Fuerza Mayor o Caso Fortuito: Art. 161, inc. 3° R.C.O.P.
De acuerdo al artículo 45 del Código Civil, “se llama fuerza mayor o caso fortuito el
imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el
apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público,
etc.”.
Ante esta situación el contratista debe presentar por escrito, ante el inspector fiscal, su
solicitud de aumento de plazo, justificando que dicha obra ha sido afectada por un caso
fortuito o fuerza mayor, presentación que debe hacer dentro del plazo 30 días, contado
desde que se haya producido el hecho. La presentación efectuada después de 30 días
no será aceptada. En consecuencia, nos encontramos en presencia de un plazo fatal,
que no admite prórroga. Presentada la solicitud del contratista dentro del plazo fatal, el
inspector fiscal confeccionará un informe, el cual será estudiado y analizado por el
Director respectivo, quien debe calificar si el hecho reviste las características del caso
fortuito señalados en el artículo 45 del Código Civil, y en caso de ser así, deberá
aceptarlo mediante resolución, o rechazarlo por improcedente.
Así por ejemplo, si el contratista sufre un atraso en su contrato debido a que el único
proveedor de un material especial no le fue entregado oportunamente por huelga de
los trabajadores de dicho proveedor, da derecho a un aumento de plazo por fuerza
mayor, siempre que el contratista lo solicite dentro de plazo.
En resumen, para que un hecho constituya caso fortuito o fuerza mayor, debe cumplir
los siguientes requisitos:
a) Que se produzca independientemente de la voluntad del contratista.
b) Que se imprevisto.
c) Que sea un hecho insuperable.
d) Que produzca la imposibilidad de ejecutar la obra contratada.
4.- Modificación del Programa de Trabajo por la Administración4: Artículo 146
R.C.O.P.
Para modificar el programa de trabajo deben cumplirse los siguientes requisitos:
a)
Debe existir una circunstancia especial, es decir, debe existir un
accidente, evento o coyuntura singular o particular que amerite que la Administración
modifique el programa de trabajo.
b)
Esta modificación debe ser de propia iniciativa de la Administración y no
de iniciativa del contratista. Debe iniciarse el trámite por recomendación del inspector
fiscal, dirigida al Director, el cual debe hacerlo por escrito.
c)
La Dirección debe dictar una resolución que apruebe la modificación del
programa de trabajo.
d)
Procede indemnizar al contratista si la modificación del programa de
trabajo ha tenido como consecuencia un aumento del plazo del contrato, y este
aumento de plazo, le causa perjuicios.
5.- Paralización de Faenas: Artículo 148 R.C.O.P.
La Dirección puede ordenar la paralización de faenas por los siguientes motivos:
a) Por no haber fondos disponibles; y,
b) Cuando así lo aconsejen las necesidades del Fisco. Esta disposición es bastante
amplia, y queda a discreción de la Administración calificar en qué casos se justifica la
paralización de las obras.
4
Se entiende por “Programa de Trabajo”, de acuerdo a la definición que da el artículo 4º Nº 39 del
R.C.O.P., como “La ordenación dentro del plazo del contrato, del desarrollo de las diversas etapas, partidas o
ítem de la obra, sea que ellas deban ser ejecutadas en forma simultánea o sucesiva”.
La orden de paralización de faenas debe constar en forma fehaciente, es decir, debe
ser una orden escrita emanada del inspector fiscal, anotada en el Libro de Obras, o
puede ser dada por el Director respectivo, mediante oficio. El contratista no puede
paralizar faenas sin autorización de la Dirección respectiva.
La orden de paralizar las obras da lugar a un aumento de plazo del contrato. Una vez
terminada la paralización debe la autoridad ordenar la reanudación de las faenas, la
cual también debe constar por escrito en documento oficial, por los efectos jurídicos
que produce para las partes.
En consecuencia, el procedimiento lógico a seguir en caso de paralización de faenas, es
el siguiente:
1.- Orden escrita de paralización de las obras suscrita por el inspector fiscal en el
Libro de Obras y oficio en el mismo sentido del Director respectivo dirigido y notificado
al contratista.
2.- Se suspende el cómputo del plazo del contrato durante el lapso que dure la
paralización.
3.- Vencido el término de la paralización, la Administración debe ordenar por escrito al
contratista la reanudación de las faenas.
4.- Da lugar a un aumento de plazo del contrato.
5.- El contratista tiene derecho a una indemnización, en la forma establecida en el
artículo 147 del R.C.O.P.
6.- Atraso de entrega de materiales por parte del Fisco5: Artículo 145 R.C.O.P.
El atraso en la entrega de materiales fiscales da origen a un aumento del plazo del
contrato.
La Contraloría en Dictamen Nº 54.177, de 1967, ha dictaminado que procede conceder
un aumento de plazo e indemnizar al contratista que no ha podido llevar a efecto el
total de las obras contratadas, por cuanto el Fisco no ha cumplido oportunamente con
la obligación que tenía de proporcionar la energía eléctrica necesaria para dicha obra.
V.- CONCLUSIONES
Después de esta sucinta exposición podemos concluir que el plazo es un
elemento importante del contrato de obra pública, el cual debe ser solicitado y
concedido en forma oportuna, ya que una solicitud extemporánea de parte del
5
Artículo 145 R.C.O.P.: “Las bases administrativas podrán ordenar el empleo de materiales pertenecientes al
Fisco, fijando las condiciones en que los proporcionará. Si la entrega de ellos ocasiona atraso en el
programa de trabajo, la Dirección autorizará el aumento de plazo y, asimismo, la adquisición de ellos por el
contratista, previas cotizaciones controladas por el inspector fiscal, reembolsándole su valor”.
contratista puede traer como consecuencia su rechazo, y una resolución tardía de la
autoridad, aceptando o rechazando la petición, produce incertidumbre durante la
espera y eventuales perjuicios económicos para el contratista.
Por otra parte, podemos concluir que el plazo en los contratos produce
los siguientes efectos:
1.- El plazo de inicio del contrato de obra pública lo determina la resolución o decreto
que adjudica la propuesta, contándose dicho plazo de acuerdo a lo establecido en el
artículo 89 del R.C.O.P.6
2.- Vencido el plazo de ejecución del contrato, esto es la llegada del mismo, produce
para el Fisco la exigibilidad del derecho a que se le entregue la obra terminada,
quedando el contratista en mora si no cumple con su obligación.
3.- En caso de que el contratista no entregue la obra totalmente terminada en el plazo
convenido, éste incurre en multas e incluso podría ponérsele término
administrativamente y en forma anticipada al contrato por incumplimiento del
programa de trabajo.
4.- El contrato se considera vigente hasta la liquidación del mismo.
6
Artículo 89 R.C.O.P.: “Todo contrato de ejecución de obra pública se perfeccionará y regirá desde la fecha
en que la resolución o decreto que aceptó la propuesta o adjudicó el contrato, ingrese totalmente tramitado a
la oficina de partes del Ministerio, de la Dirección General o de la Dirección, según proceda. La oficina de
partes consignará dicha fecha en las transcripciones de los documentos correspondientes”.