El Programa de Escuelas de Calidad

Transcripción

REICE - Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación
2003, Vol. 1, No. 1
http://www.ice.deusto.es/rinace/reice/vol1n1/Alvarez.pdf
REFORMA EDUCATIVA EN MÉXICO:
EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD
Jesús Álvarez Gutiérrez
SÍNTESIS GENERAL DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD
El Programa Escuelas de Calidad (PEC) nace en el año 2001 con el propósito de fomentar la
democracia y mejorar los resultados de aprendizaje en los estudiantes, especialmente aquéllos que
padecen condiciones de marginación. En su segundo año, el PEC atiende casi a 10.000 escuelas
urbanas marginadas, beneficiando a 2,6 millones de alumnos de educación básica (20 por ciento de la
población estudiantil total en educación primaria pública).
Para alcanzar su propósito, el PEC busca transformar la organización y funcionamiento de las
escuelas que voluntariamente se incorporen, institucionalizando en cada centro la cultura y el ejercicio
de la planeación y la evaluación, a través de la reflexión colectiva y la participación responsable de
todos los integrantes de la comunidad escolar. Se busca avanzar no sólo en la construcción de un
nuevo modelo de gestión escolar, sino sobre todo, en la promoción de prácticas pedagógicas
innovadoras y flexibles.
Cada comunidad escolar debe, en un proyecto de desarrollo a mediano plazo, expresar su
visión, establecer metas mensurables, determinar acciones pertinentes y firmar un convenio de
desempeño. La estrategia del PEC es apoyar estos proyectos ofreciendo a las escuelas capacitación,
acompañamiento técnico especializado y recursos financieros para su ejercicio directo.
Las escuelas reciben en promedio 160.000 pesos anuales durante 5 años. El Programa está
financiado con recursos de origen federal (60 por ciento), estatal (20 por ciento), municipal (10 por
ciento) y privado (10 por ciento). Dado el carácter descentralizado del sistema mexicano de educación
básica, el PEC propicia que las entidades federativas impriman un sello propio a la organización y
operación de los procesos de focalización, capacitación, dictaminación y selección de escuelas
participantes, así como en su acompañamiento técnico, administrativo y financiero.
La evaluación externa del Programa da cuenta de algunos beneficios de incorporar esta nueva
cultura de trabajo. El 71 por ciento de las escuelas primarias urbanas que van en su segundo año en el
PEC han mejorado significativamente los resultados de aprovechamiento escolar de sus alumnos1, al
tiempo que han obtenido tasas de reprobación2 (4,2 por ciento) y deserción3 (0,65 por ciento) más
bajas que las escuelas primarias urbanas fuera del Programa (4,5 y 1,3 respectivamente).
El aprovechamiento escolar se mide con base en pruebas de estándares nacionales en habilidades matemáticas y comunicativas,
aplicadas por la Dirección General de Evaluación de la Secretaría de Educación Publica.
2 Tasa de reprobación: porcentaje de alumnos que no son promovidos al siguiente curso.
3 Tasa de deserción: porcentaje de alumnos que abandonan la escuela durante el ciclo escolar.
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I. ORIGEN Y ANTECEDENTES DEL PEC
La expansión de las oportunidades educacionales para los grupos sociales desfavorecidos se
ha convertido en uno de los temas prioritarios de la agenda pública en México. Es verdad que en las
últimas décadas han aumentado los años de escolaridad promedio de la población, de la misma forma
que es un hecho innegable que ha habido una significativa movilidad educacional intergeneracional,
resultado de las políticas educativas iniciadas décadas atrás. Sin embargo, se sigue ampliando la
brecha de las oportunidades educacionales entre diferentes estratos sociales. La razón parece simple:
los niños pobres acceden a la primaria, pero sus niveles de aprendizaje son bajos, de manera que
muchos de ellos no llegan a concluir su educación básica4.
En este marco, el Programa Escuelas de Calidad (PEC) pretende abatir factores que
obstaculizan el logro educativo de los educandos y que se derivan de la gestión del sistema educativo
y de la escuela; pero también reconoce que existen condiciones estructurales de naturaleza
socioeconómica que limitan el aprendizaje de los alumnos. Se menciona el hecho de que no basta con
abrir escuelas para facilitar el acceso cuando las condiciones de hacinamiento, desnutrición y
enfermedad hacen que sea un lujo para los niños pobres el mero hecho de asistir con regularidad a la
escuela. Además, las escuelas de zonas marginadas son las más pobremente atendidas, como resultado
del insuficiente poder de presión que pueden ejercer sobre el sistema esas comunidades de escaso
capital social5. Sin embargo, un fenómeno todavía más grave, es que los enfoques pedagógicos y los
objetivos curriculares -estandarizados a nivel nacional- no resulten pertinentes para la vida presente y
futura de los educandos procedentes de familias con recursos muy escasos. En este caso, la asistencia a
la escuela puede ser considerada por los niños y sus padres como una pérdida de tiempo.
La política de modelo único no propicia el logro de aprendizajes en alumnos de contextos
desfavorecidos. Por el contrario, la atención de la diversidad requiere enfoques flexibles. En este
sentido, el PEC supone que el éxito de las intervenciones para mejorar cada escuela dependerá del
compromiso de los agentes locales –especialmente maestros y padres de familia-, de manera que las
iniciativas vayan surgiendo de la base, en un movimiento de abajo hacia arriba, pero construyendo una
red de soporte que atienda, diferenciadamente, la heterogénea realidad de las escuelas.
¿Es posible alcanzar la igualdad de oportunidades educacionales en una sociedad tan desigual
como la mexicana? Podemos adelantar una respuesta optimista: sí es posible, pero se requiere una
política integral y expresamente redistributiva -de la que el PEC forma parte- que vaya más allá del
mero aumento en la cantidad y calidad de los insumos educativos en general.
El eje central de las reformas había sido, hasta ahora, el proceso denominado de federalización
educativa. El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) de 1992,
piedra angular de esta primera fase, significó no sólo la descentralización de la educación básica hacia
los estados, sino también el aumento en la cantidad y calidad de varios insumos del sistema educativo:
incremento del presupuesto educativo, ampliación del ciclo básico obligatorio, extensión del
calendario escolar, profesionalización del magisterio (actualización permanente de los maestros en
servicio y Carrera Magisterial), reorganización curricular de la primaria y secundaria, reforma de los
libros de texto, entre otros (Álvarez. y Granados, 2001).
Cada año, más de 600 mil niños mexicanos abandonan la escuela sin concluir su educación básica. El fenómeno de la deserción está
explicado fundamentalmente por la alta tasa de reprobación, especialmente en los primeros grados de la primaria y de la secundaria.
5 Por capital social entiendo la mayor o menor capacidad de un grupo de personas para cooperar con el fin de obtener logros de beneficio
común (Coleman, 1988; Putnam 1993)
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Sin embargo, esta fase de reformas -que incluyó la promulgación de la Ley General de
Educación en 1993- ha sido considerada por varios especialistas como de “descentralización
centralizada”, ya que el gobierno Federal se reservó las funciones claves del sistema educativo. Desde
el punto de vista de las escuelas, el sistema siguió siendo tan centralizado como antes, al no dar a los
beneficiarios directos de la educación un control mayor sobre ésta.
En este contexto surge el PEC en el año 2001, como la segunda fase de este proceso de
reformas6. El objetivo es incidir en mejoras educativas que lleguen hasta el nivel del aula, abriendo
espacios para que las escuelas generen proyectos de desarrollo propios, a partir de la experiencia,
talento y creatividad de los propios maestros. El PEC reconoce que el efecto que los condicionantes
socioculturales y económicos tienen sobre los estudiantes se ha agravado por factores generados desde
el propio sistema educativo, como son: el estrecho margen que tiene la escuela para tomar decisiones;
la insuficiente comunicación entre los agentes escolares; las practicas pedagógicas rutinarias, formales
y rígidas; la escasa participación social en las tareas de planeación, aplicación y seguimiento de las
actividades escolares; los excesivos requerimientos administrativos que limitan a los directivos para
ejercer un verdadero liderazgo; el ausentismo; el uso ineficiente de los recursos disponibles (tiempo,
etc.), y las deficiencias en infraestructura y equipamiento.7
II. LA PROPUESTA DEL PEC
El PEC es un programa de intervención estratégica, con un esquema claro de focalización, que
busca incidir en la transformación de la gestión escolar -propiciando innovaciones pedagógicas y
curriculares al interior de la escuela bajo procesos integrales de acompañamiento y seguimiento- para
elevar el logro educativo de los estudiantes, particularmente de aquéllos más necesitados.
II.1. Los supuestos
El PEC parte de dos supuestos fundamentales: i) la clave para elevar la calidad del servicio
educativo está en la organización interna de la escuela y en su habilidad para orientarse
responsablemente hacia el propósito de que todos sus estudiantes aprendan, y ii) cada comunidad
escolar (especialmente los docentes y padres de familia) tiene la capacidad de identificar con
responsabilidad sus necesidades, desafíos y metas realizables, pero requiere de apoyo y confianza por
parte de la autoridades administrativas.
II.2. La población objetivo
La población objetivo a la que el PEC pretende beneficiar es principalmente aquella ubicada
en las escuelas de zonas urbanas marginadas y con bajo rendimiento académico. El objetivo no es,
pues, certificar a aquellas escuelas públicas que ya hayan alcanzado altos indicadores educativos. En
esta primera etapa, el PEC considera que es más útil medir el mejoramiento de la escuela respecto de
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Con el propósito de construir un modelo mexicano de escuela pública eficaz, se consideraron diversas investigaciones y experiencias
exitosas sobre transformación escolar realizadas en varios países de la región Iberoamericana. Se aprendió de dos movimientos
teoríco-practicos: eficacia escolar y mejoramiento escolar (Murillo, 1996, 1999, 2001; Sammons, Hilman y Mortimore 1998; Teddlie y
Reynolds 2000). También se retomaron las experiencias del proyecto de investigación sobre gestión escolar en México (Ramírez
2000), escuela nueva de Colombia (McGinn 1998; Schiefelbein 1993), las 900 escuelas de Chile (García Huidobro 1999; Carlson,
2002) el plan social educativo de Argentina (Caballero y Aldana 2000), los planes anuales de mejora en España -inspirados en el
modelo europeo de calidad educativa- (Murillo y Muñoz-Repiso 2002), etcétera. Las lecciones de estas iniciativas enriquecieron
profundamente la propuesta actual del PEC.
El Programa Nacional de Educación 2001-2006 al presentar el PEC reitera que “los problemas sustantivos de cobertura, equidad y
buena calidad educativas, además de ser consecuencias de condicionantes demográficas, económicas, políticas y socioculturales,
dependen del funcionamiento de escuelas e instituciones, y del sistema educativo en su conjunto".
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su punto de partida y no con referencia a un parámetro educativo de carácter externo. Para calcular la
contribución que las escuelas hacen al progreso de sus estudiantes, se establece la línea de base propia
para cada escuela y, a través de la metodología de valor agregado, se identifican, periódicamente,
cambios en la varianza de logros académicos atribuibles a los esfuerzos del maestro, el grupo y la
escuela (análisis multinivel).8
II.3. La misión
Para favorecer el logro de aprendizaje de todos los educandos, la misión del Programa es
incorporar en las escuelas un modelo de autogestión basado en los principios de libertad en la toma de
decisiones, liderazgo compartido, trabajo en equipo, prácticas pedagógicas flexibles acordes a la
heterogeneidad de los educandos, planeación participativa, evaluación para la mejora continua,
participación social responsable y rendición de cuentas. El objetivo último de una escuela de calidad
debe ser generar un ambiente que promueva permanentemente el progreso de todos sus alumnos
(equidad interna), más allá de lo esperado dadas las restricciones impuestas por el entorno
socioeconómico (eficacia social).
A partir de esta base conceptual, una escuela de calidad es "aquélla que asume de manera
colectiva la responsabilidad por los resultados de aprendizaje de todos sus alumnos y se compromete
con el mejoramiento continuo del aprovechamiento escolar; es una comunidad integrada y
comprometida que garantiza que los educandos adquieran los conocimientos y desarrollen las
habilidades, actitudes y valores necesarios para alcanzar una vida personal y familiar plena, ejercer
una ciudadanía competente, activa y comprometida, participar en el trabajo productivo y continuar
aprendiendo a lo largo de la vida" (SEPO, 2002: 3).
II.4. La estrategia
La estrategia del PEC es apoyar los proyectos de desarrollo, elaborados por cada comunidad
escolar, a través de cuatro líneas de acción: i) reorientación de la gestión institucional –federal y
estatal- para ampliar los márgenes de decisión en la escuela; ii) capacitación a los agentes escolares y
acompañamiento técnico especializado a las escuelas, para enriquecer su proceso de transformación;
iii) apertura de espacios significativos para la participación social responsable, especialmente de los
padres de familia, y iv) provisión de recursos financieros adicionales administrados directamente por
la escuela.
8 Como
señala Froemel (1999), la obtención del progreso a través del enfoque de valor agregado implica tres condiciones: establecimiento
de la línea de base, evaluación censal y no muestral e identificación plena de los alumnos.
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Líneas de acción
PEC
Reorientación de la gestión institucional
Asesoría y acompañamiento
Escuela
9Gestión estratégica
Espacios para la participación social
9Pedagogías flexibles
9Asociación escuela-hogar
Recursos adicionales directos
Indicadores
- Aprovechamiento escolar
- Deserción
- Reprobación
III. EL PEC COMO POLÍTICA EDUCATIVA INNOVADORA
De las cuatro líneas de acción mencionadas, dos resultan particularmente innovadoras para el
contexto mexicano. Frente a un sistema educativo altamente centralizado, la reorientación de la
gestión institucional para ampliar el margen de decisión a nivel de la escuela, se convierte en una
primera innovación impulsada por el PEC. Se busca recuperar a la escuela como unidad de cambio y
aseguramiento de la calidad, y a los alumnos como centro de toda iniciativa (SEP 2002).
El PEC busca dejar atrás el modelo de administración escolar tradicional que ha tendido a
institucionalizar rutinas formalistas de diseño y control, inespecíficas y, por tanto, poco adecuadas
para la heterogénea realidad de las escuelas. Este modelo tradicional ha concentrado en la punta del
sistema, tanto la toma de decisiones como el diseño y ejecución de políticas, dificultando la
flexibilidad, el cambio y la innovación. Al estar definidas las funciones de manera vertical y
jerárquica, el centro escolar ha tenido para sí la función de “administrar” la enseñanza, cumpliendo
objetivos ajenos y ejecutando políticas que no responden a su propio contexto.
Diversas investigaciones han dado cuenta de los resultados de este modelo: ineficiencia en el
uso de recursos (de por sí escasos), poca flexibilidad, resistencia al cambio, estandarización, y
disociación entre lo pedagógico y lo administrativo (Bracho, 2001). Al generalizar principios
abstractos y universales, la práctica y reflexión pedagógicas quedaron relegadas a un segundo plano y
con ello, se acentuaron los grandes retos del sistema educativo: calidad y equidad, pertinencia del
currículo y profesionalización de los agentes escolares.
El modelo de gestión educativa estratégica propuesto por el PEC no es un conjunto único de
nuevas recetas infalibles, ni solución mágica para todos los problemas y espacios, dado que cada
centro educativo es una realidad compleja, específica y singular. Según un estudio del IIPE (2000), la
gestión estratégica incluye varios componentes y rasgos característicos. Entre los componentes
destacan el pensamiento sistémico y estratégico, el liderazgo pedagógico y el aprendizaje
organizacional. Asimismo, sobresalen varios rasgos distintivos: centralidad en lo pedagógico,
habilidad para tratar con lo complejo, trabajo en equipo, apertura al aprendizaje y a la innovación,
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asesoramiento y orientación profesionalizantes, culturas organizacionales cohesionadas por una visión
clara de futuro e intervenciones sistémicas y estratégicas (IIPE-UNESCO, 2000).
Al ubicar a las escuelas como columna vertebral del sistema educativo, el PEC promueve una
gran coordinación organizacional intra e interinstitucional, que articule –en los ámbitos federal y
estatal- las acciones a favor de la escuela que realizan diversas áreas responsables de las tareas de
planeación, actualización de maestros en servicio, investigación, evaluación, producción de materiales,
infraestructura, administración, programas compensatorios y participación social. No se trata de
sustituir los programas vigentes, sino conseguir su optimización, a través del compromiso de los
agentes locales.
El PEC ha implicado también un replanteamiento de las funciones y responsabilidades de los
gobiernos federal, estatal y municipal en materia educativa, al propiciar que las entidades federativas
impriman un sello propio a la organización y operación de los procesos de focalización, capacitación,
dictaminación y selección de escuelas participantes en el Programa, así como en su acompañamiento
técnico, administrativo y financiero.
Una segunda propuesta innovadora consiste en otorgar los apoyos financieros y la decisión
sobre su uso directamente al centro escolar. En la medida en que el ingreso al Programa es de carácter
voluntario, y que los agentes escolares pueden usar libremente los recursos, se cumplen varios
objetivos:
• Se permite a las escuelas cubrir sus deficiencias en infraestructura y materiales, así como
atender necesidades apremiantes de maestros (v. gr. capacitación) y alumnos (v. gr. becas).
• La fórmula de concurrencia financiera -que involucra a los gobiernos federal, estatal y
municipal, así como a los sectores social y privado- transmite a la sociedad el mensaje de
que la escuela pública es responsabilidad de todos.
• Se fortalece a la comunidad escolar al dar a los padres de familia y docentes poder de
decisión sobre el destino, ejercicio y supervisión de los recursos.
• Se avanza en la cultura de la transparencia y rendición de cuentas a la sociedad. Debe
subrayarse que el 94 por ciento de los recursos del Programa son ejercidos directamente
por las escuelas, propiciando la generación de mecanismos horizontales de auditoría social.
• Los recursos del PEC tienen un alto impacto porque están orientados a resultados, aunque
dentro del gasto educativo global son relativamente modestos – representan menos del uno
por ciento del presupuesto federal para educación básica.
IV. HACIA LA CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DE NUEVOS MODELOS EN GESTIÓN, PRÁCTICA
PEDAGÓGICA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA ESCUELA.
Como se mencionó en el apartado anterior, el PEC constituye una ruptura con el enfoque
tradicional para la elaboración y ejecución de las políticas educativas. Si bien el PEC como política
pública se origina a nivel central, la iniciativa de cambio surge por voluntad propia desde cada centro
educativo. Para garantizar en la escuela el logro de su proyecto de desarrollo a medio y largo plazo, el
PEC busca avanzar – recuperando la experiencia y el conocimiento de los docentes y otros actores
sociales- en la consolidación de nuevos modelos en gestión, práctica pedagógica y participación social
en la escuela.
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IV.1. Gestión educativa estratégica en la escuela
La gestión educativa estratégica que impulsa el PEC debe generarse tanto en el plano
sistémico como en el escolar. Una sociedad tan compleja y diversa como la mexicana, requiere que en
las organizaciones educativas se generen aprendizajes continuos y se estimule la participación, la
responsabilidad y el compromiso. Los diversos actores educativos -a través de estrategias flexibles y
del trabajo colegiado- deben buscar soluciones creativas y apropiadas para cada nueva situación
problemática. Sólo la experimentación y la innovación podrán dejar atrás viejos temores y romper con
las barreras de la inercia, para dar paso a la transformación y a la claridad de metas y objetivos.
En este sentido, la gestión estratégica en la escuela consiste en las acciones que despliega la
institución para direccionar su proyecto educativo y planear su desarrollo, de acuerdo con una visión y
misión precisas, compartidas por todos los agentes. Supone la capacidad para definir la filosofía,
valores y objetivos de la institución, y para orientar las acciones de los distintos actores hacia el logro
de tales objetivos. Supone también la capacidad para proyectar la institución a largo plazo y para
generar los mecanismos que permitan alinear a los actores y los recursos para el logro de esa visión.
Exige, además, un fortalecimiento de la función directiva de la institución escolar y nuevos espacios
de relación y apoyo desde sistema educativo.
Así, los principales rasgos de la gestión estratégica en la escuela son: la planeación estratégica
situacional; el ejercicio del liderazgo; la integración y desarrollo de los equipos de trabajo y la
comunidad escolar; el seguimiento de procesos y resultados (autoevaluación), y la vinculación con el
entorno y sus actores.
Cada comunidad escolar en el PEC -a partir de una autoevaluación inicial y en un proyecto de
desarrollo a medio plazo- debe expresar su visión, establecer metas mensurables, determinar acciones
pertinentes, y firmar convenios anuales de desempeño. Se avanza así hacia una gestión que convierta a
la escuela en una organización centrada en lo pedagógico, abierta al aprendizaje y a la innovación; una
escuela que abandona la certidumbre de las rutinas y propicia actividades innovadoras para atender lo
complejo, lo específico y lo diverso; una escuela que en lugar de dispersar el esfuerzo en actividades
aisladas y fragmentadas, concentra la energía de la comunidad en un proyecto educativo integral y
sistémico con visión de futuro; una escuela que demanda a la autoridad la sustitución de prácticas de
control y fiscalización por el asesoramiento y la orientación profesionalizantes.
IV.2. Participación social y rendición de cuentas
Paralelamente, se considera necesaria la participación de todos los actores sociales en el logro
educativo. Con el PEC se pretende crear un sentido de corresponsabilidad en la educación, en donde el
Estado continúa siendo un actor clave en la generación y ejecución de política, pero con la
participación comprometida de la sociedad.
En este sentido, se propicia la participación activa de los padres de familia y de la comunidad
en la elaboración y ejecución del proyecto de desarrollo de cada escuela, desde el ejercicio inicial de
autoevaluación, la construcción compartida de la visión y misión de su organización escolar y el
establecimiento corresponsable de los objetivos a medio y largo plazo. En cuanto a los recursos
económicos asignados a la escuela, los padres de familia comparten con los maestros la
responsabilidad de decidir sobre su destino, administración, uso y supervisión.
Lo anterior permite no solo democratizar la organización y tipo de gestión escolar,
caracterizada por relaciones más horizontales, sino incluso fortalecer el sistema de rendición de
cuentas hacia la sociedad, desde y por la escuela. Particularmente, los padres de familia perciben que
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los espacios generados para su participación son verdaderamente significativos. El desafío para el PEC
es desarrollar en ellos las herramientas necesarias para que participen permanentemente de manera
informada y responsable.
El PEC pretende impulsar un modelo integral de asociación escuela-hogar, donde los maestros
no sean vistos como los responsables únicos del logro académico de los estudiantes. Si bien la familia
y la escuela son dos ámbitos distintos con características y responsabilidades propias en términos
educacionales, el PEC se convierte en el medio por el cual estos ámbitos se entrelazan y fortalecen
mutuamente. El objetivo es doble: por un lado, se busca que el trabajo conjunto en la toma de
decisiones incida en el desempeño escolar de los niños y en su proceso evolutivo; y, por otro lado, se
pretende abrir la escuela a las necesidades de su entorno y fortalecer las relaciones sociales y las
interacciones entre los diversos miembros de la comunidad escolar, a fin de que los padres de familia
acumulen el suficiente capital social para atender con éxito también otras necesidades ajenas a la
escuela.
Este modelo de asociación entre la escuela y el hogar en el sistema educativo mexicano
supone, de entrada, un choque cultural que puede generar reticencias ya que carece de raíces históricas
que la sustenten. Su desarrollo implica un cambio que afecta a la lógica de acción de varios actores
que están acostumbrados a la toma de decisiones sin la correspondiente responsabilidad de informar
sobre las motivaciones y los resultados de éstas. Es por ello que el PEC busca generar desde abajo, la
iniciativa del cambio, que refuerce en sí la generación de una cultura de evaluación y rendición de
cuentas a la sociedad.
IV.3. Enfoques pedagógicos innovadores
Al considerar las diferencias de los alumnos y por ende, de cada centro escolar, el PEC
reconoce la dificultad de mejorar la calidad de la enseñanza si los maestros, además de incrementar su
dominio en los contenidos, no asumen estilos pedagógicos centrados en el aprendizaje activo de los
niños. La calidad sólo se alcanzará en la medida en que los docentes adopten prácticas diferenciadas
de acuerdo a las necesidades particulares de sus estudiantes, les demuestren confianza en sus
capacidades, estimulen constantemente sus avances, esfuerzos y logros y consigan de ellos una
participación activa, crítica y creativa.
El gran reto para el PEC es fomentar enfoques pedagógicos flexibles que atiendan a la
heterogeneidad de los educandos y que sustituyan las prácticas rutinarias, formales y rígidas. Un
estudio sobre las oportunidades educacionales en las Américas, advierte sobre la necesidad de abrir
espacios a la innovación y adaptación locales, particularmente de los objetivos educacionales (Reimers
2002). Se señala que el fallo de las recientes reformas educativas se encuentra en la influencia
corruptora de los enfoques pedagógicos tradicionales que “impiden que el sistema nacional de
educación sea capaz de alcanzar objetivos que impliquen prestar mayor atención a tipos particulares de
inteligencia, aceptar que el aprendizaje representa una construcción personal de la comprensión y
respetar las culturas de las minorías” (Schiefelbein y Schiefelbein, 2002: 299).
Se subraya que se debe corregir el error de pretender imponer un solo modelo pedagógico
diseñado “desde arriba” porque con él se desconoce que los alumnos son diversos y tienen distintos
estilos de aprendizaje y se ignora que cada centro educativo está influenciado por su contexto
socioeconómico y cultural, lo que lo hace responder de manera distinta a las políticas impuestas desde
el nivel central.
Una escuela estructurada bajo el supuesto de un desempeño uniforme a través de un modelo
único inhibe, tanto dentro como fuera del aula, la adopción de nuevos métodos, la apertura a nuevas
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ideas y la capacidad para tomar iniciativas. Peor aún, es una escuela que se muestra insensible a las
desventajas preexistentes de muchos de sus alumnos. De hecho, el principal desafío para los maestros
no es solamente conseguir que los alumnos marginados rindan tan bien como los demás en las pruebas
estandarizadas, sino abordar la cuestión de la relevancia del conocimiento específico útil para los
grupos desfavorecidos (Schiefelbein y Schiefelbein, 2002: 313).
Una escuela PEC debe proponerse ofrecer a los niños procedentes de familias con recursos
escasos, oportunidades para lograr aprendizajes relevantes y significativos que les permitan mejorar
sus condiciones de vida y salir de la pobreza. A través de innovadores enfoques pedagógicos y
curriculares, los maestros deben enseñar a los estudiantes a pensar por sí mismos, a colaborar con
otros, a desarrollar competencias para cambiar las circunstancias que perjudican sus vidas, a
convertirse en ciudadanos capaces de crear comunidades fuertes y de resolver conflictos mediante
medios pacíficos.
Los estudiantes, particularmente los de bajos recursos, requieren aprender a imaginar un futuro
que difiera de la realidad cotidiana que padecen. Tienen que ser capaces de formular una estrategia con
el fin de construir ese futuro. Pero especialmente requieren que la escuela, a través de interacciones
adecuadas y relaciones fortalecidas, les ayude a acumular suficiente capital cultural9 y social para
triunfar en la vida.
V. AVANCES DEL PEC A DOS AÑOS DE SU EJECUCIÓN
Reconociendo las limitaciones que impone el breve tiempo de su implementación, se señalan a
continuación algunos avances del Programa. El impacto real, en términos de logro de aprendizaje y
eficacia social, sólo podrá medirse a medio y largo plazo.
V.1. Avances del PEC como política pública
El PEC ha despertado un gran interés entre la comunidad educativa, lo que le ha permitido
ampliar su cobertura más allá de lo inicialmente esperado. En el ciclo escolar 2002-2003, segundo año
del Programa, el número de escuelas incorporadas alcanzó cerca de 10.000, cifra que representa 4,4
veces la cobertura del primer año. El Programa beneficia a 2,6 millones de alumnos (20 por ciento de
la población estudiantil total en educación primaria pública).
Las escuelas reciben en promedio 160.000 pesos mexicanos anuales10 durante 5 años. En
concordancia con los principios de federalismo y corresponsabilidad social, el PEC ha conseguido la
concurrencia financiera de los diversos niveles de gobierno y de la sociedad: recursos federales (60
por ciento), estatales (20 por ciento), municipales (10 por ciento) y sectores social y privado (10 por
ciento). Durante el ciclo 2002-2003, el gobierno federal aportó 1.200 millones de pesos mexicanos al
Programa, mientras que los recursos estatales llegaron a los 365 millones, y los municipales y privados
a los 350 millones (Véase tabla 1).
A fin de avanzar en la construcción del modelo de gestión estratégica escolar, el PEC ha
capacitado a más de 50 mil directivos y docentes en herramientas de planeación y gestión estratégica.
Además se apoya el desarrollo profesional, a medio y largo plazo, de casi 10 mil directores con la
Por capital cultural entiendo la suma de habilidades y competencias que permiten a un individuo tener cierto nivel de productividad
personal. (Bourdieu1997)
10 El tipo de cambio actual es, aproximadamente, 10 pesos mexicanos por un dólar americano.
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participación de importantes instituciones públicas y privadas de educación superior, a través de
diplomados, especialidades y maestrías.11
TABLA 1. COBERTURA DEL PEC
Concepto
Escuelas incorporadas
Docentes y directivos
Alumnos beneficiados
Recursos federales
Recursos estatales
Recursos municipales y privados
Promedio de recursos por escuela
Municipios involucrados
Ciclo Escolar 2001-2002
2.240
27.000
735 mil
Mex $ 350 millones
Mex $ 164 millones
Mex $ 59 millones
Mex $ 160 mil
642 (25 por ciento del total)
Ciclo Escolar 2002-2003
10.000
110.000
2,6 millones
Mex $ 1.200 millones
Mex $ 365 millones
Mex $ 350 millones
Mex $ 160 mil
1.467 (60 por ciento del total)
Para impulsar el modelo de asociación escuela-hogar y conformar un verdadero mecanismo de
participación que incentive la mejora escolar, la capacitación se extiende también a los padres de
familia y la comunidad en general. El PEC impulsa una cruzada interinstitucional de formación para
la participación social responsable, en la que se ha capacitado a 60 mil integrantes de consejos
escolares de participación social.12
Sin duda, la dimensión pedagógica del PEC será la de mayor impacto en los rendimientos
académicos de los estudiantes, pero abordarla ha resultado un proceso bastante más complejo que las
dimensiones de gestión y participación social. Sin embargo, vale la pena mencionar tres estrategias
que se están desplegando para enriquecer los procesos de enseñanza-aprendizaje en el aula y en la
escuela. En primer lugar, el PEC está buscando articular las necesidades de formación identificadas
por los propios maestros, con la oferta de las instancias nacionales y estatales de actualización para
maestros en servicio. En segundo lugar, se están recuperando y difundiendo las experiencias exitosas
de prácticas pedagógicas innovadoras generadas desde las propias comunidades escolares, tanto a
nivel nacional como internacional. Por ultimo, se está construyendo una red de innovación pedagógica
para fortalecer las competencias individuales de los docentes mediante la reflexión colectiva. Se han
creado espacios que permiten la comunicación eficaz, honesta y crítica, donde los diferentes
interlocutores pueden proponer formas de fortalecer a las escuelas y su mejoramiento continuo, entre
los que destacan encuentros, seminarios, revista EDUCARE, página web, etcétera.13
V.2. Resultados sobre el rendimiento educativo
A partir de los conceptos de valor agregado y escuela singular, el PEC entiende la evaluación
no como un mecanismo de fiscalización o de sanción, sino como elemento clave para impulsar el
Entre éstas destacan la Universidad Pedagógica Nacional, el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Anáhuac, la Universidad
Iberoamericana y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Asimismo, se cuenta con el apoyo del Programa
Nacional de Actualización Permanente para Maestros (PRONAP) de la SEP.
12 En este esfuerzo, participa la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO), la Secretaría de la
Función Pública (antes Secodam), el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE) y los
Gobiernos Estatales. A partir del 2003, este esfuerzo se verá fortalecido con la participación del Instituto Nacional de Educación para
Adultos (INEA).
13 Para más información sobre la página web y la revista EDUCARE ver: http:www.escuelasdecalidad.net
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mejoramiento continuo en las escuelas, perfeccionar sus instrumentos de planeación, reorientar sus
acciones y rendir cuentas a la sociedad.
El PEC promueve tanto la evaluación interna como la externa. La primera consiste en
ejercicios periódicos de autoevaluación realizados en cada escuela PEC a fin de verificar y reflexionar
sobre el alcance de las metas que se fijó la propia comunidad en su proyecto de desarrollo, haciendo
informes anuales públicos. La evaluación externa, por su parte, está compuesta por dos ejercicios:
i. El primero es de carácter cuantitativo y censal, con el objeto de conocer los progresos en
los resultados de aprovechamiento en los alumnos. La Dirección General de Evaluación de
la SEP aplica a los alumnos de las escuelas PEC, anualmente, pruebas de estándares
nacionales en habilidades lógico-matemáticas, de lecto-escritura y de razonamiento crítico
y científico. En el ciclo escolar 2002-2003, estos instrumentos – comparables tanto
transversal como longitudinalmente- se aplicaron a más de 2 millones de alumnos de 2º de
primaria a 3º de secundaria.14
ii. El segundo es de carácter cualitativo y muestral a fin de identificar cambios en los
procesos al interior de las escuelas como organizaciones. Un grupo de investigadores
nacionales realiza la evaluación de procesos a una muestra de casi 1.000 escuelas PEC (10
por ciento del universo), cuyo fin es dar seguimiento a su organización y funcionamiento.15
Los avances en la consolidación de los nuevos modelos en gestión, práctica pedagógica y
participación social son revisados periódicamente a partir de 19 estándares de desempeño
establecidos para las escuelas PEC.16 En cada escuela se aplican varios instrumentos a
través de encuestas y entrevistas a padres de familia, maestros, directivos, alumnos y
Para conocer más sobre el alcance y las características de confiabilidad, comparabilidad y estabilidad de estos instrumentos, se
recomienda consultar la pagina: http://www.sep.gob.mx/work/appsite/dge/index.htm
15 La propuesta de evaluación, los instrumentos empleados y la manera como se han resuelto metodológicamente los múltiples desafíos
de esta evaluación puede revisarse en: http://www.heuristicaeducativa.org
16 Los estándares de desempeño de una escuela PEC son: 1. La comunidad escolar cumple con las metas que ella misma se fija; 2. El
director ejerce liderazgo académico y social, para la transformación de la comunidad escolar; 3. El personal directivo, docente y de
apoyo trabaja como un equipo integrado, con intereses afines y metas comunes; 4. Los directivos y docentes se preocupan por
capacitarse y actualizarse continuamente; 5. Los directivos y docentes demuestran un dominio pleno de los enfoques curriculares,
planes, programas y contenidos; 6. Se cumple con el calendario escolar, se fomenta la asistencia y puntualidad y se aprovecha
óptimamente el tiempo dedicado a la enseñanza; 7 .La escuela mejora las condiciones de su infraestructura material, para llevar a
cabo eficazmente sus labores: aulas en buen estado, mobiliario y equipo adecuado a los procesos modernos de enseñanzaaprendizaje, laboratorios equipados, tecnología educativa, iluminación, seguridad, limpieza, así como los recursos didácticos
necesarios; 8. Los docentes demuestran capacidad de crítica de su propio desempeño, así como de rectificación, a partir de un
concepto positivo de sí mismos y de su trabajo; 9. Los docentes planifican sus clases anticipando alternativas que toman en cuenta la
diversidad de sus estudiantes; 10. Las experiencias de aprendizaje propiciadas por los docentes ofrecen a los estudiantes
oportunidades diferenciadas en función de sus diversas capacidades, aptitudes, estilos y ritmos; 11. Los docentes demuestran a los
estudiantes confianza en sus capacidades y estimulan constantemente sus avances, esfuerzos y logros; 12. Los docentes consiguen
de sus alumnos una participación activa, crítica y creativa; 13. En la escuela se favorece el conocimiento y valoración de nuestra
realidad multicultural; 14. La escuela incentiva el cuidado de la salud, el aprecio por el arte y la preservación del medio ambiente; 15.
La comunidad escolar se desenvuelve en un ambiente propicio a la práctica de valores universales tales como la solidaridad, la
tolerancia, la honestidad y la responsabilidad, en el marco de la formación ciudadana y la cultura de la legalidad; 16. El personal, los
padres de familia y miembros de la comunidad a la que atiende la escuela participan en la toma de decisiones y en la ejecución de
acciones en beneficio de la escuela; 17. Los padres de familia están organizados y participan en las tareas educativas con los
docentes, son informados con regularidad sobre el progreso y rendimiento de sus hijos y tienen canales abiertos para expresar sus
inquietudes y sugerencias; 18. La comunidad escolar se autoevalúa, busca la evaluación externa y, sobre todo, la utiliza como una
herramienta de mejora y no de sanción; 19. La escuela se abre a la sociedad y le rinde cuentas de su desempeño.
14
11
Jesús Álvarez
miembros de la comunidad, así como observaciones en el aula, revisión de cuadernos de
los estudiantes y videograbación de clases.17
Aunque todavía no se puede afirmar que el PEC genera valor agregado en las escuelas,
destacan algunos hallazgos interesantes al cruzar los productos de la evaluación de procesos con la de
resultados en las escuelas que van su segundo año en el Programa (Loera, A. et. al. 2003 ):
•
Las escuelas PEC han obtenido tasas de reprobación (4,2 por ciento) y deserción (0,65
por ciento) más bajas que las escuelas primarias urbanas fuera del Programa (4,5 y 1,3
respectivamente).18
•
el 71 por ciento de las escuelas PEC han demostrado un incremento importante en el
rendimiento escolar de sus alumnos, lo cual es notable en un contexto generalizado de
decremento en los índices de aprovechamiento.
•
Aunque los niños de escasos recursos tienden a obtener bajos resultados de
aprovechamiento, el 11 por ciento de las escuelas PEC presentan un alto indicador de
eficacia social, al obtener resultados destacables a pesar de encontrarse en los peores
contextos sociales y económicos.
•
Las escuelas con más alto logro académico son: i) las que cuentan con mejor indicador de
gestión: clima de confianza, innovación, articulación de programas, alto nivel de
participación docente en las decisiones, y donde la capacitación depende de las
necesidades de la escuela, ii) las que han incorporado la cultura y ejercicio de la
evaluación, de la autoevaluación y de la rendición de cuentas y iii) las familias participan
activamente y la escuela toma en cuenta el nivel de satisfacción de padres y alumnos.
VI. COMENTARIOS FINALES
En resumen, el PEC tiene como foco mejorar la enseñanza en el aula. Entiende que la
enseñanza se da en un contexto organizacional en la escuela, por lo cual es necesario flexibilizar,
animar y fortalecer a la escuela como organización. Considera, a su vez, que la gestión de la escuela
esta inserta en una administración educativa la cual debe también modernizarse y flexibilizarse para
apoyar la autonomía de la escuela.
El PEC busca fortalecer procesos de trabajo colegiado en las escuelas que permitan construir
una cultura escolar que refleje altas expectativas sobre el potencial de logro de todos los estudiantes y
que promueva el mejoramiento continuo de las prácticas pedagógicas. Esto requiere desarrollar
nuevas formas de trabajo en equipo, donde haya comunicación frecuente, fluida y honesta, donde el
liderazgo sea distribuido, donde las relaciones entre colegas sean respetuosas y de apoyo mutuo y
donde sea posible construir una visión compartida sobre los propósitos de la institución, conversar
sobre los obstáculos y desafíos para lograr esa visión, identificar los procesos de cambio necesarios y
Cabe subrayar dos características básicas que garantizan la confiabilidad técnica, la viabilidad política y la pertinencia del ejercicio: 1)
Las áreas estatales de evaluación participan no sólo en la aplicación de los instrumentos a las escuelas, sino desde la definición y
diseño de los indicadores, a través de talleres teórico-prácticos y redes de acompañamiento en los que se combina la visita a las
escuelas con la reflexión colectiva de los evaluadores; 2) La aplicación de los instrumentos en la escuela es voluntaria, por lo que es
necesario establecer una negociación entre el evaluador y los actores escolares. Sobre las características de los instrumentos cabe
agregar que la mayoría son abiertos, para recuperar la percepción de los actores, pero sus resultados se triangulan contra los
instrumentos cerrados para corroborar la pertinencia y confiabilidad de ambos.
18 SEP-DGPPP / Estimaciones en base a la estadística básica nacional ciclo escolar 2001-2002.
17
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Jesús Álvarez
movilizar los recursos para iniciar e institucionalizar estos procesos y evaluar frecuentemente la
eficacia de la organización escolar en el logro de sus objetivos.
El PEC entiende también que para apoyar el desarrollo de estos procesos en la escuela es
necesaria una estrategia diferenciada y graduada, que responda a las condiciones institucionales de
desarrollo y funcionamiento de cada centro. El principio rector es que el PEC debe responder a
necesidades de apoyo definidas y solicitadas desde la escuela, con acompañamiento crítico al proceso
de transformación. La estrategia de cambio es una que combina elementos de arriba hacia abajo con
elementos de abajo hacia arriba.
Como toda iniciativa en sus primeras etapas, las expectativas son altas, pero su alcance
dependerá de la aceptación social de los conceptos propuestos -corresponsabilidad, rendición de
cuentas, eficacia social, liderazgo, participación responsable, prácticas innovadoras, flexibilidad, entre
otros- y, por supuesto, de la responsabilidad que todos los ciudadanos tenemos para garantizar a
cualquier mexicano, independientemente de su origen étnico o social, el acceso a una educación de
buena calidad.
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