de la minería Los dilemas

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de la minería Los dilemas
Los dilemas
de la minería
Henry Oporto (ed.)
Dionisio Garzón
Jorge Espinoza
Pedro Portugal
Los dilemas
de la minería
Henry Oporto
Dionisio Garzón
Jorge Espinoza
Pedro Portugal
Contenido
Presentación........................................................................7
La minería en la encrucijada.................................9
Henry Oporto
Minería boliviana: la gran incógnita. ......... 73
Dionisio J. Garzón M.
Cooperativas mineras: el actor
social emergente......................................................... 137
LOS DILEMAS DE LA MINERÍA
©Fundación Vicente Pazos Kanki
La Paz, Bolivia
Diseño: Percy Mendoza
Impresión: Editora Presencia SRL.
Depósito Legal: X-X-XXXX-12
Impreso en Bolivia
2012
Jorge Espinoza
Comunidades indígenas y
explotaciones mineras............................................. 175
Pedro Portugal Mollinedo
Presentación
Este libro es el resultado de un ciclo de conversatorios
que realizó la Fundación Vicente Pazos Kanki en 2012,
con el añadido de algunas investigaciones especialmente preparadas para describir y analizar la coyuntura por
la que atraviesa la minería boliviana.
Hemos tratado de que estos trabajos toquen los distintos aspectos de la cuestión, que es compleja y tiene
múltiples aristas. El lector encontrará, en lo que sigue,
detallados inventarios de los problemas y los desafíos
que afronta la industria más antigua del país.
De una forma que no podemos calificar más que
como paradójica, el alza de los precios internacionales
de los minerales ha provocado que la situación de la
minería empresarial se torne cada vez más precaria,
pues ha detonado un “estallido de las ambiciones” en
el seno de la sociedad, que bien puede compararse con
la “fiebre del oro” de mediados del siglo XVIII en
California. Se trata de una presión por la redistribución
que se traduce en una extensión verdaderamente formidable de la “minería de subsistencia”, la cual se remonta a la Colonia, pero que sólo ahora ha alcanzado una
importancia tan grande. Uno de los ensayos observa el
atractivo que esta actividad ejerce sobre la población
rural del país, ya que los altos precios la han convertido
6
7
en una interesante vía de ascenso social, y explica cómo
este hecho contradice los supuestos que plantean las
corrientes ideológicas de moda.
Los factores involucrados en los conflictos mineros
ya tienen importantes repercusiones económicas y políticas, y que podrían ser aún mayores en el futuro.
Recordemos que, hasta ahora, dichas tensiones han sido
las más intensas y duras que ha enfrentado el gobierno
de Evo Morales.
Los estudios de este libro ponen sobre el tapete la
discusión sobre la competitividad de la minería boliviana, una cuestión medular que subyace a la crisis actual,
y que viene de la mano con la falta de inversiones para
impulsar un desarrollo robusto y de largo plazo de la
industria minera. La situación, ahora, es incluso de
desinversión de capitales, provocada por los ataques a
la minería privada, el desalojo forzado de empresas y la
cancelación unilateral de contratos de exploración y
explotación de área mineras. Si las cosas siguen este
curso es probable que veamos conflictos ya no alentados por la expectativa de lograr ganancias como, ante
todo, por buscar la protección estatal y evitar las consecuencias de un eventual colapso de la actividad minera.
Esperamos que esta obra contribuya a prever y, en lo
posible, a remediar estas derivaciones, y sirvan también
de insumo para una tarea imprescindible: diseñar políticas mineras con asidero en la realidad y con visión de
futuro, alejadas de los espejismos ideológicos, tanto
como de la improvisación y el populismo fácil.
Fundación Vicente Pazos Kanki
8
La minería en la encrucijada
Henry Oporto*
Allí donde disminuye el vigor de las leyes…
no puede haber ni seguridad ni libertad para nadie
Rousseau
En muy poco tiempo, Bolivia parece haber transitado
de la ilusión y el entusiasmo por la bonanza minera a un
estado de inquietud y zozobra, al ver como la riqueza
minera se convierte en la manzana de la discordia entre
grupos dispuestos a destruirse mutuamente por una veta
de mineral. Pero esta imagen no es sino la punta del
iceberg. La roca profunda, que apenas se divisa, contiene una carga quizás más destructiva aún. Es un coctel
complejo de muchas cosas: fluctuaciones de los precios
internacionales de los minerales, que últimamente han
tomado una tendencia descendente; avidez por la explotación minera que el auge de precios ha desatado, inclu* Sociólogo, investigador social y ensayista. Entre sus publicaciones recientes
destacan El cielo por asalto (2009), Actores emergentes y la formación de un
capitalismo popular en Bolivia (2011), Un nuevo rumbo (2012). Es investigador de la Fundación Pazos Kanki.
9
so con el efecto retardado que se percibe hoy; rentismo
corporativo que ha convertido al gobierno en rehén de
la presión social; retorno a políticas improductivas de
corte estatista y anti-inversión privada; ausencia de
Estado de derecho que hace de la minería un mundo sin
ley ni orden.
En fin, es casi la tormenta perfecta, que advierte de
la irrupción de una crisis que pueda ser profunda, alimentada por factores coyunturales y otros estructurales.
No obstante, lo que tal vez no todos comprenden es
que la cuestión medular de la minería boliviana no es
tanto la incertidumbre que se desprende de la inestabilidad del mercado de minerales; ni siquiera es la lucha
fratricida de las facciones de mineros. El problema
central es la competitividad de la minería boliviana –de
la que depende la capacidad de hacer frente a esas y
otras amenazas-, y lo es porque el país no atrae inversión minera. La realidad del sector minero es que el
nivel de inversión, incluso durante la fase de altos precios, ha sido insuficiente para sentar las bases de un
desarrollo robusto y de largo plazo de la industria minera. El proceso que comenzó en los años noventa, con
importantes inversiones de riesgo, que fueron madurando en más de una década, ha perdido impulso y prácticamente se ha interrumpido. Es más, la situación actual
puede ser incluso de desinversión de capitales, como
efecto de los ataques a la inversión privada, el desalojo
forzado de empresas y la cancelación unilateral de contratos de exploración y explotación de área mineras.
Si no entendemos esto, pronto podrá ocurrir que veamos conflictos mineros ya no alentados por la expectativa de obtener ganancias como ante todo por buscar
10
protección y evitar pagar los platos rotos de un eventual
desplome de la actividad minera.
La situación es dramática porque nos coloca ante
una encrucijada: o seguimos un camino destructivo que
hará retroceder por décadas a la minería, o buscamos un
golpe de timón para reencauzar la política minera hacia
el desafío de la competitividad y la modernización, en
un contexto de apertura y garantías a la iniciativa privada, el rol promotor y eficaz del Estado y la participación
de una gama amplia de pequeños productores mineros
articulados a cadenas de producción, transformación y
exportación.
Este documento analiza varios aspectos de la problemática minera, desde un enfoque económico y político.
Los ejes temáticos son básicamente dos: las implicaciones para la actividad minera de la tendencia de inflexión
de los precios internacionales, por un lado; y la intensa
crispación que se ha apoderado de la minería boliviana,
al influjo de los cambios en la política sectorial y de un
entramado complejo de disputas sobre la renta minera,
el control y posesión de los recursos mineralógicos, por
otro. La perspectiva del trabajo es entender las cuestiones claves que están en juego para la minería nacional1.
Inflexión de precios de los minerales
El mercado internacional de productos mineros experimenta un cambio de tendencia que probablemente ten1 Este trabajo se basa en información secundaria y en datos y opiniones recogidas de especialistas y ejecutivos del sector minero, libremente interpretadas por el autor
11
drá un impacto directo sobre la minería boliviana. Hay
indicios, en efecto, de que el ciclo alcista de los precios
de los minerales ha tomado un punto de inflexión.
Desde finales del año 2011, y prosiguiendo a lo largo
del primer semestre de este año, la trayectoria del mercado de minerales sufre una caída de precios por tres
trimestres consecutivos, con el riesgo de que esta tendencia continúe a futuro.
La discusión de los especialistas es acerca del alcance de esta inflexión: ¿se trata de una declinación pasajera o bien de un cambio fundamental de tendencia en
el comportamiento del mercado internacional?
Según el economista y experto en temas mineros,
Rolando Jordán, la crisis económica internacional ha
llegado a la minería boliviana, y probablemente para
quedarse por un largo tiempo, poniéndose una vez más
de manifiesto la extrema vulnerabilidad competitiva de
nuestra minería para hacer frente a un escenario de
reducción e inestabilidad creciente de precios2. Jordán
afirma que desde hace once años que no se veía un
impacto negativo combinado de precios y de menor
producción. La última vez –dice– sucedió el año 2001,
tras el estallido de la burbuja de los precios de las acciones de las empresas tecnológicas en el Nasdaq. La
minería boliviana afrontó, entonces, una coyuntura de
caída de precios y producción por dos trimestres consecutivos. Eso ocurrió dos décadas después de atravesar
por un contexto externo crítico que dejó a la minería
boliviana en una profunda depresión.
Pero también hay otras opiniones más cautas sobre
la evolución del mercado minero. Dionisio Garzón3
piensa que aún estamos dentro de un “mega-ciclo de
precios altos, aunque admite que este ciclo ha ingresado
en una fase declinante, y que probablemente continuará
intermitentemente en los próximos meses con alzas y
bajas menores. Jorge Espinoza, constatando los altibajos de precios, prefiere hablar de una evolución incierta4. Otros piensan que la demanda por minerales y
metales supera la oferta y que esta tendencia permanecerá, manteniendo los precios en un nivel expectable.
No obstante, en lo que tal vez coinciden unos y otros
es que se trata de un escenario de alta inestabilidad y
volatilidad de precios, que plantea una serie de complejos retos a la minería.
2 Véase Rolando Jordán: “Minería boliviana: del “boom” al “boomerang”, agosto 2012, documento para el Informe Económico de Milenio, Nº 33, correspondiente al Primer Semestre 2012.
3 Véase su trabajo “Minería boliviana: la gran incógnita”, en este mismo libro.
4 Véase su trabajo “Cooperativas mineras: el actor social emergente”, en este
mismo libro.
12
La caída de precios arrastra a la producción
De acuerdo a los datos que consigna el documento de
Jordán para el Informe Económico de Milenio, la producción y los precios tuvieron una caída de 7% en el
primer trimestre del 2012 con relación al primer trimestre del 2011, en tanto que en el segundo trimestre la
caída en los precios llegó al 18%, y la producción cayó
en un 4% frente a igual período del año anterior. Así
pues, el valor nominal de la producción minera boliviana descendió en los dos primeros trimestres de 2012 en
14% y 22%, respectivamente. En la crisis de 2001, la
caída en el valor de la producción fue algo menor: 16%
y 17%, en los dos primeros trimestres de ese año.
13
A partir del cuarto trimestre del 2011, y durante todo
el primer semestre de 2012, “se evidencia un cambio de
tendencia en los precios hacia la baja, con una pendiente pronunciada que refleja la velocidad en la caída de
precios en los últimos trimestres”. Una tendencia que
además se enmarca dentro de una coyuntura de fuerte
volatilidad de precios, prácticamente desde el inicio de
la crisis financiera mundial en 20075.
La volatilidad de los precios es un fenómeno que se
acentúa a partir del año 2008. Así, entre el cuarto trimestre del 2008 (-46% de descenso) y el cuarto trimestre del 2008 (alza del +79%) se observa una brecha
extrema en un corto período de tiempo.
Ahora bien, la reciente caída es más pronunciada
aún si se toma en cuenta que la producción minera en
Bolivia alcanzó entre el tercer trimestre de 2007 y el
tercer trimestre de 2008 una tasa muy alta de crecimiento igual a 68%; esto fue resultado de la puesta en
marcha del mayor proyecto minero de las últimas
décadas: la mina San Cristóbal. Sin embargo, ya en el
cuarto trimestre del 2008 se observó una tendencia de
estancamiento en la producción minera nacional.
Hasta fines de 2009 se mantienen tasas positivas de
crecimiento de la producción pero con rendimientos
decrecientes. La situación empeora durante los años
siguientes, cuando predominan tasas negativas de
variación de la producción minera nacional, con niveles de descenso de hasta dos dígitos (-12%) durante el
5 La información sobre el desempeño de las exportaciones bolivianas al mes
de agosto de 2012, confirma la caída de las exportaciones mineras: en valor
de 4% y en volumen de 6% respecto a agosto de 2011. Véase IBCE: Cifras,
Boletín electrónico Nº 162, 4/10/2012
14
segundo trimestre del 2011, coincidiendo con el descenso de los precios internacionales.
Como resultado, al primer semestre del 2012, el PIB
del sector minero registra un crecimiento negativo de
6,7%, comparado con igual período del año anterior, lo
que habla ya de un proceso recesivo en la actividad
minera. Este decrecimiento se explica por la caída de la
producción en la mayoría de los sub-sectores mineros:
la minería mediana con un crecimiento negativo (-8%);
la minería pequeña (-10.6%); la minería estatal (-8.1
por ciento). La excepción proviene de la minería cooperativizada que en este mismo período ha registrado un
crecimiento de 1.5%.
Como es lógico, menos volúmenes de producción y
menos valores de exportación, suponen también una
disminución de los excedentes que generan las actividades mineras.
Considerando los minerales y metales que produce
Bolivia, se observa que el descenso de los precios
durante el primer semestre de 2012 es prácticamente
generalizado, con la sola excepción del oro que subió
en un 14%, ratificando su tendencia alcista debida a
su función monetaria como depósito de valor en
periodos de turbulencias monetarias como lo es la
actual coyuntura. Por su parte, los precios de los otros
minerales cayeron a tasas de dos dígitos: el estaño
cayó en 26%, el plomo en 21%, el zinc en 15%, el
cobre 14%, el antimonio 12% y la plata en 11%. Vale
decir que incluso la plata sigue una tendencia descendente, contrariamente a lo ocurrido en años anteriores
cuando había un acoplamiento en los precios del oro
y de la plata.
15
En perspectiva, y dado el escenario que se configura
con tendencia a la baja de precios, serían las cooperativas
mineras y la llamada minería chica los sectores más
vulnerables, debido principalmente a su baja productividad. Y si la crisis golpea a estos sectores, muy probablemente el gobierno se vea obligado a subsidiar sus operaciones, tal como ya ocurrió en otras circunstancias.
Estalla la estabilidad en la minería
La subida de los precios de los minerales ha tenido el
efecto de generar un ambiente particularmente propicio
para impulsar los conflictos en el sector minero, como
no se veía desde la crisis del estaño en 1985.
Este gráfico muestra la trayectoria de los conflictos
en la minería: desde el ciclo ascendente en la primera
parte de los años 80 –los años de la hiperinflación-, que
tuvo su pico en 1985 -el año de la “relocalización”
minera provocada por el derrumbe de los precios del
estaño-, siguiendo con un período de casi dos décadas
de relativa estabilidad social–con algunos saltos en
1990, 1996 y 2002-, y derivando luego en una explosión de conflictos a partir del año 2008, y con tendencia
a seguir escalando.
El gráfico de abajo muestra una cierta correlación
entre las movilizaciones del sector minero y la evolución de los precios de los minerales, en el período 20052011. Esta tendencia sugiere que el fuerte incremento
de precios ha sido acompañado de una multiplicación
de los conflictos mineros.
Número de conflictos mineros por año
50
40
30
20
10
0
1980 1982 1984 1986 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2008 2010
50
200
40
160
30
120
20
80
10
40
0
1980 1982 1984 1986 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2008 2010
Movilizaciones del sector miero
Movilizaciones del sector miero
Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES
6
0
Índice de precios de minerales (2005=100)
Conflictos protagonizados por el sector minero
Índice de precios de los metales (2005=100)
Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES y de UAL-CEPB
6 Agradezco a Roberto Laserna que me facilitó gentilmente estos datos
16
17
La trayectoria paralela de alza de precios de mayores
conflictos, avalaría la hipótesis de que la bonanza minera ha actuado como un disparador de expectativas en la
sociedad, y especialmente en los grupos de trabajadores, cooperativistas, campesinos y comunidades indígenas, al mismo tiempo que ha avivado una serie de problemas sociales, ambientales, culturales y políticos
vinculados con las explotaciones minerales. Ambos
hechos estarían a la base de las movilizaciones sociales,
la reivindicación de derechos, las presiones sobre el
gobierno, los conflictos con las empresas, los constantes choques de intereses.
Lo cierto es que la conflictividad que se manifiesta
en Bolivia ha desestabilizado las condiciones de la actividad minera, al punto que todo –o casi todo– el sector
minero está sumido en un atolladero.
Sería un error, sin embargo, pensar que todo ello es
producto del efecto embriagador de la crecida de precios o que una suerte de maldición se cierne sobre el
país minero. De hecho, no solamente Bolivia se
muestra tensionada por conflictos mineros; también
lo están los vecinos, como es el caso destacado de
Perú que afronta serios desafíos ambientales para la
continuidad de sus proyectos mineros. Empero, ni en
Perú ni en Chile, Argentina o Brasil, se percibe que
los conflictos representen una amenaza crítica para el
desarrollo minero de estos países, como sí en cambio
acontece en Bolivia. Quiere decir, entonces, que en
Bolivia intervienen otras variables que inciden para
que la combinación de factores hubiera producido el
rompecabezas del sector minero. Examinemos algunos de estos factores:
18
El rentismo en acción
Es innegable que la bonanza minera ha exacerbado las
expectativas rentistas, al mismo tiempo que ha impulsado las tendencias estatistas y nacionalistas en la sociedad boliviana. El resultado es la multiplicación de los
conflictos y disputas en torno a la captura de los excedentes mineros –y por extensión a la posesión de las
fuentes de riqueza-. Simultáneamente, avanza la presencia estatal en la cadena productiva minera.
La política oficial promueve el control del Estado
sobre los recursos y la actividad minera, considerada
como un sector “estratégico”. Este objetivo hace parte
de la ideología del régimen gobernante, y ha sido
consagrada en la nueva Constitución. La idea subyacente es que la renta minera, lo mismo que la renta petrolera, debe concentrarse en el Estado.
Más allá de la ideología, se ha impuesto una visión
fiscalista pragmática que visualiza el alza de los precios
de los minerales como una apetecible oportunidad para
tomar y traspasar los ingresos de la industria minera
hacia las cuentas fiscales, vía aumentos de impuestos y
regalías. Esto ocurre a partir de noviembre de 2007
cuando se introducen cambios en la política tributaria, a
través de una reforma del Código Minero7. Desde
entonces, la presión tributaria ha subido desproporcionadamente haciendo menos competitiva la actividad
minera en Bolivia, tal como se demuestra más adelante
en este mismo documento.
7 El principal cambio es la aplicación de una alícuota adicional de 12.55 al Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) de 25%, con lo cual el impuesto
sobre utilidades sube a 37.5%, además de eliminarse la acreditación de este
impuesto al pago de regalías a partir de un cierto nivel de precios
19
Lo curioso es que producida la inflexión hacia la
baja de los precios de los minerales, ello no necesariamente supone el cese de las presiones sobre la renta
minera. De hecho, tiende a suceder lo contrario: las
autoridades requieren mantener o incrementar los ingresos por la renta minera, a fin de solventar las obligaciones de un mayor gasto fiscal generado en la época de
precios altos. El dilema parece ser este: ya que los precios caen es preciso tomar una parte más grande de la
torta minera; de lo contrario no se podrán cubrir los
gastos comprometidos, que, por si fuera, en muchos
casos se han vuelto inflexibles y casi imposibles de
revertir o recortar.
Quizá ello explique el propósito irracional de gravar
con más cargas fiscales a las operaciones de las empresas mineras; es lo que pretende un proyecto legislativo
de sustitución del actual Código Minero, a través de un
aumento sustancial de las regalías y del impuesto a la
remesa de dividendos (como veremos luego).
Así pues, contrariamente a lo que cabría esperar, dada
la evolución desfavorable de los precios de los minerales
y los riesgos que comporta para la minería boliviana, no
hay señales de que la política minera vaya a cambiar y
ajustarse al nuevo contexto, lo cual implica que las actuales restricciones y penalizaciones para la minería privada,
irán a permanecer y hasta podría acentuarse8.
8 La Constitución establece la migración obligatoria de las concesiones mineras a contratos mineros, una figura definida en términos tan vagos y a tal
punto condicionada que no garantiza los derechos de las empresas contratistas. Otras disposiciones constitucionales, como el tratamiento tributario
que una nueva ley minera debe definir, la prohibición de inscribir los recursos naturales adjudicados para su exploración o explotación en los mercados
de valores, la sujeción de la explotación minera a un proceso de consulta
previa con las poblaciones indígenas, son también puntos críticos y restricti-
20
Pero el rentismo no es un patrón de conducta
únicamente de las esferas estatales y políticas de decisión. La realidad del rentismo -propia de una sociedad
atrapada en el mito de los recursos naturales abundantes
y que no ha desarrollado sus fuerzas productivas-, es
que se trata una fuerza poderosa que ha invadido todo
el cuerpo social. La cultura rentista se manifiesta con
intensidad inusitada en el comportamiento corporativo
de ciertos colectivos sociales que buscan beneficiarse a
toda costa del excedente generado por la explotación de
los recursos naturales, y recurriendo a toda la fuerza de
presión que son capaces de ejercitar; y que en nuestro
medio no suele ser escasa.
Precisamente, los conflictos entre sindicatos y cooperativistas tienen mucho de una disputa rentista, o sea
de una pelea por la captura de rentas y prebendas asociadas a la actividad minera, en un contexto de expectativas sociales desbordadas, inseguridad jurídica, ausencia de Estado de derecho, populismo económico y, por
si fuera poco, de carencia de una política minera coherente y eficaz para levantar la minería nacional.
Informalización de la actividad minera
Uno de los fenómenos inéditos que tiene lugar en la
minería es la informalización creciente de las actividades productivas. La escalada de precios de los minerales ha inducido a la expansión inusitada de un sector de
cuenta propias y organizaciones cooperativas que tievos a la participación del sector privado en la actividad minera. No sin razón
se piensa que la Constitución es un chaleco de fuerza que desincentiva las
inversiones. Véase el trabajo de Dionisio Garzón en este mismo libro
21
nen la facilidad de poder iniciar con sus operaciones en
poco tiempo y con escasos recursos, puesto que sus
métodos de trabajo son rudimentarios; no necesitan
hacer exploración ni estudios de factibilidad previos;
tampoco realizan actividades de mitigación y remediación ambiental; generalmente no cumplen con las leyes
laborales y, además, gozan de exenciones impositivas
que hacen que su tributación sea baja. Ello mismo
explica que al cambiar los vientos en la minería, y producirse un descenso de los precios, el sector cooperativizado y chico se encoge con la misma facilidad con la
que antes se había estirado. He ahí la flexibilidad de sus
actividades. Pero también su precariedad laboral y, por
cierto, de sus condiciones vida; así como pueden mejorar un día, lo mismo pueden desplomarse al siguiente9.
Pero no todas las cooperativas son la misma cosa, o
afrontan las mismas amenazas y riesgos. De hecho, un
segmento del cooperativismo minero tiene ya una trayectoria de varios años a través de los cuales ha conseguido una forma de laboreo manual o semi-mecanizado
en parajes angostos y generalmente de baja ley, así
como un tipo de organización del trabajo que puede
competir con cierta ventaja en ese tipo de minería residual o de yacimientos marginales10.
Por cierto, son esta clase de organizaciones cooperativas las que mayor provecho han podido sacar de una
9 Alentados por el “boom” de precios de la minería, muchos comunarios campesinos que han invadido y tomado minas en proceso de trabajo, han optado
por formar cooperativas sin tener ninguna experiencia previa en minería ni
organización de tipo cooperativo
10 Para los especialistas, se trata de una forma de trabajo de baja productividad
pero de alta selectividad, y en ello estaría el secreto de por qué las cooperativas logran sobrevivir explotando concentrados de baja ley. Al respecto, véase
el trabajo de Jorge Espinoza en este mismo libro
22
coyuntura de precios favorables, en la cual, incluso, los
minerales de más baja ley se han tornado repentinamente
rentables. Como resultado, se ha dado un proceso de
acumulación de capital y formación de riqueza personal
–de lo que parecen haber muchas evidencias-, que es
inédito en la minería boliviana, dentro de un sector generalmente precario y empobrecido. Naturalmente que este
estrato, que ha logrado un mayor grado de desarrollo
empresarial –de categoría PYME-, es el que probablemente estaría mejor preparado ante la eventualidad de
una situación de precios en descenso. Así lo ha demostrado en otras ocasiones de crisis en la minería.
El sector de las cooperativas es heterogéneo; no cabe
duda. Sin embargo, lo que unifica a sus distintos componentes es un interés común por proyectar el campo de
acción del cooperativismo minero, defendiendo la
expectable posición que ya se ocupa e, incluso, buscando ampliar las conquistas arrancadas sucesivamente a
varios gobiernos.
La fuerza que ha adquirido el movimiento cooperativo en las minas, se apoya en evidencias sólidas.
Actualmente, el sector cooperativo contribuye con
aproximadamente la mitad de toda la producción
minera del país, y sus exportaciones ocupan el segundo lugar en el total de las exportaciones mineras. En
efecto, la participación de las cooperativas en las
exportaciones mineras ha ido en aumento: si en 2011,
este sector exportó por valor de $us. 1.056, representando el 31% del total de exportaciones; entre enero y
junio de 2012, sus exportaciones alcanzaron a $us.
750 millones, representando casi el 45% de las exportaciones mineras, apenas por debajo de la minería
23
mediana (48.7%), y muy lejos del valor exportado por
COMIBOL (6.6%)11.
La emergencia del cooperativismo minero como
fuerza económica, contrasta con el debilitamiento de la
minería mediana privada, provocada por las medidas
nacionalizadoras, así como con las muchas dificultades
con las que tropieza el sector estatal para constituirse en
el actor central de la minería, tal cual es el sueño de
muchos que añoran los tiempos de la nacionalización de
las minas, cuando el Estado prácticamente monopolizó
la actividad minera a través de COMIBOL.
Pero el cooperativismo es quizá mucho más importante como fuerza social y política, lo cual deriva no
solamente de su crecido número (se estima en alrededor
de 100 mil cooperativistas o quizá más) sino, y sobre
todo, de sus posibilidades para actuar como una fuerza
coorporativa y movilizable, tanto para intervenir en la
lucha política y electoral cuanto para la acción directa,
ejercitando medidas de presión (bloqueos, manifestaciones ruidosas y otras demostraciones de fuerza), que
fácilmente pueden paralizar la vida y la economía de
vastas regiones del país, poniendo en serios aprietos a
cualquier gobierno, e inclusive desestabilizarlo.
Durante el actual proceso político, la fuerza del cooperativismo ha encontrado un inequívoco reconocimiento como poder fáctico. Su organización nacional,
11 La mayor producción y exportaciones del sector cooperativo, sin embargo,
no tiene equivalencia con su contribución fiscal, que se mantiene en un nivel
modesto. Así, al primer semestre de 2012, la regalía pagada por el sector
cooperativo representó el 28.2% del total de las regalías mineras, en tanto
que la regalía de la minería mediana fue el 66.6% del total; es decir más del
doble que la tributación del sector cooperativo en regalías. COMIBOL aportó
con apenas el 5.1% de las regalías mineras. Los datos provienen del Ministerio de Minería y Metalurgia
24
FENCOMIN, no solo ha sido un aliado clave para el
ascenso del MAS, sino que ha obtenido una cuota de
poder político en las estructuras estatales, rivalizando con
el otro actor importante del movimiento minero -los sindicatos afiliados a la otrora poderosa FSTMB-, el control
del Ministerio de Minería, de la COMIBOL y de otras
instituciones desde las cuales se toman decisiones sobre
la política minera y la distribución de los recursos.
Estatismo improductivo
Pero los cooperativistas no son el único grupo de interés
guiado por impulsos rentistas. Ellos rivalizan con los
“asalariados” de las minas de COMIBOL, que han crecido en número gracias a la nacionalización de la mina
Huanuni, y lo hará todavía más al efectivizarse la nacionalización de la mina Colquiri12.
¿Pero qué es lo que motiva a los trabajadores mineros? ¿Es un proyecto político clasista, inspirado en los
ideales marxistas, y orientado a la revolución social,
como sucedía en el pasado cuando los mineros eran la
vanguardia indiscutida del movimiento popular boliviano, o se trata más bien de la búsqueda de un empoderamiento corporativo, quizá no menos rentista y prebendal
que el de los cooperativistas, cuyo propósito principal –
más allá de los discursos- es ante todo conseguir altas
remuneraciones, buenos contratos y otros beneficios
sociales favorables, incluso eventualmente superiores a
12 De acuerdo a datos del Ministerio de Minas y Metalurgia, los trabajadores
de COMIBOL alcanzaron a 5.700 para el año 2011. Con la nacionalización de
Colquiri, la planilla de esta empresa se incrementará de 450 a más de mil
trabajadores, muchos de ellos ex cooperativistas
25
los que se obtienen en el ámbito de la minería privada,
además de la co-gestión de los sindicatos mineros en las
empresas de COMIBOL? Desde luego que ambas orientaciones (una de corte revolucionario y otra reivindicativo-salarialista) no siempre son excluyentes y podrían
convivir conflictivamente en el mismo sujeto social13.
Sea como fuere, lo cierto es que también el sector de
“asalariados” ha ganado una posición ventajosa dentro
de la estructura del Estado y gravita con fuerza sobre las
decisiones de la política minera. Tal es el peso del resurgente sindicalismo minero que ha podido forzar al
gobierno, en más de una oportunidad, a tomar medidas
que hasta entonces no había buscado. Ha sucedido así
con los decretos de nacionalización de empresas privadas y de reversión de concesiones y contratos adjudicados a operadores privados.
Ahora bien, ¿cuál es el desempeño de las actuales
empresas estatales?
• Paradójicamente, COMIBOL, beneficiaria de las
nacionalizaciones y de la explotación de los yacimientos revertidos al Estado, muestra el peor desempeño entre los sectores mineros. Por ejemplo, el
valor exportado por COMIBOL, durante el primer
semestre de 2012, es un 34% menos que el valor
exportado a igual periodo del 201114.
• Una posible explicación para este bajo desempeño
sería la baja productividad en la operación de las
empresas de COMIBOL. Ello se puede apreciar
13 Sin embargo, es curioso que los trabajadores mineros ya no se auto identifiquen como “proletarios” u “obreros”, sino tan solo como “asalariados”
mineros. Algo -o quizá mucho- ha cambiado en el comportamiento de los
trabajadores de las minas y de sus expresiones sindicales
14 Véase, Informe Económico de Milenio Nº33, primer semestre 2012
26
cuando se relacionan los valores de exportación que
se generan en los sectores mineros con el número de
trabajadores empleados en ellos. Un ejercicio de este
tipo, realizado para los años 2009, 2010 y 2011, arroja como resultado que el valor exportado por cada
trabajador de COMIBOL ha sido 9 veces menos que
el valor exportado por cada trabajador de la minería
mediana, y tan solo 3.6 veces más que el valor generado por cada trabajador en las cooperativas mineras; mientras que el valor producido por cada trabajador de la minería mediana fue 32.2 veces más que
en el sector cooperativo15.
• Al respecto, son también ilustrativos los datos de la
investigación llevada a cabo por Jordán y otros16, acerca de la situación detectada en la empresa Huanuni.
Dicho estudio registra, a partir del año 2006, cuando la
mina Huanuni vuelve a la administración de
COMIBOL, un punto de inflexión hacia la baja en el
excedente y la renta a largo plazo generado por esta
empresa, lo cual se explica –según los autores- por un
brusco descenso en la productividad laboral, el aumento de gastos labores y de administración y una menor
eficiencia de gestión17. Lo sorprende de esta conclu15 El detalle de estos datos está en el trabajo de Jorge Espinoza, de este mismo
libro
16 Véase, Rolando Jordán, Julio Humérez, Eliodoro Sandi y Paola Arano: Excedente y Renta en la Minería Mediana: Determinantes del crecimiento minero
2000-2009, Fundación PIEB-Embajada del Reino de los Países Bajos, 2010
17 El estudio citado, encuentra que en el caso de Huanuni la renta minera a
largo plazo, durante el período de administración privada (2000-2006), ha
sido en promedio equivalente al 31% de los ingresos brutos por ventas, en
una coyuntura de precios muy bajos en el mercado internacional. Al contrario, cuando los precios del estaño se disparan (2006-2009), ya con Huanuni
nacionalizada, la misma renta a largo plazo baja a un 9% de los ingresos
brutos por ventas de los concentrados. Ibíd., pág. 94
27
sión es que tales descensos ocurren en una coyuntura
de precios ascendentes del estaño en el mercado mundial y pese, además, a la alta ley de los concentrados
de este mineral en el yacimiento de Huanuni, que
redunda en menores gastos de tratamiento y fundición.
• Esto sugiere que Huanuni experimenta un fenómeno
de subida de precios pero, a la vez, de reducción de
sus excedentes. El mismo estudio insiste en la validez de la tendencia registrada de una evolución desfavorable de la renta minera, al mostrar datos que
indican que al producirse una caída en los precios
internacionales del estaño (el período examinado es
del cuarto trimestre de 2008 al primer trimestre de
2009), se advierte que la empresa estatal comienza a
operar con pérdidas. De ello se deduce la conclusión
siguiente: “las empresas administradas por el Estado
alcanzan su punto de equilibrio a precios de mercado
más elevados que la minería privada” 18.
• Con los datos de la distribución de la renta minera
generada, la empresa Huanuni tampoco sale bien
favorecida. Siempre según la investigación que
comentamos, en el período 2000-2006, bajo administración privada, la mayor parte de la renta (69.5%)
se transformó en ahorro de la empresa, disponible
para reinversión o repatriación de capitales. Sin
embargo, en el período siguiente (2007-2009), bajo
administración de COMIBOL, la participación del
Estado en impuestos (regalías + IUE + IRUE), subió
18 Los autores sostienen que a diferencia de los acontecido en Bolivia, en Chile,
la empresa estatal CODELCO, ha sabido mantenerse dentro de altos niveles
de eficiencia, que le han permitido lograr altos rendimientos y ganancias, a
pesar de las turbulencias en el mercado y los altibajos de precios
28
al 93% de la renta minera generada en la empresa, lo
que dejó a está con un escaso 6.49% y, por ende, sin
recursos para realizar inversiones19.
La minería: un mundo sin ley ni orden
Los elementos expuestos ayudan a entender las tribulaciones de la minería nacional, como los frecuentes choques entre cooperativistas, asalariados y comunarios
campesinos en la disputa por la posesión de yacimientos mineros, el control y usufructo de las vetas en explotación o con potencial de serlo.
Lo que aparentemente estimula más los conflictos
mineros es la falta de parajes de trabajo para la cooperativas mineras, la sobre explotación de algunos yacimientos y la no reposición de reservas; algo que, por
cierto, no hacen las cooperativas ya que lo suyo es
intervenir en yacimientos explotados o residuales y no
explorar o desarrollar reservas. Desde ya tal situación
induce a la toma y ocupación de minas, como una forma
de presionar al gobierno y buscar arrancarle nuevos
parajes, o bien directamente a la apropiación de los
yacimientos y las vetas más prometedoras20.
19 Jordán (2010), p. 92
20 La declaratoria de reserva fiscal de todo el territorio nacional, dispuesta por
el actual gobierno el año 2007, parece haber tenido el efecto de no solo paralizar inversiones privadas en la prospección de yacimientos mineros, sino
también de empujar a grupos de cooperativistas a la ocupación de yacimientos en desarrollo. Las demandas de FENCOMIN tienen precisamente como
un punto central el levantamiento de la reserva fiscal, a fin de que las cooperativas puedan acceder a nuevos recursos mineralógicos; un pedido al que se
opone la dirigencia de la FSTMB que reclama únicamente para COMIBOL la
facultad de explotar dichos recursos; he ahí otra faceta del duelo que libran
cooperativas y sindicatos mineros. La solución que se busca es un levantamiento parcial de la reserva fiscal a favor de las cooperativas
29
Todo ello, naturalmente, en desmedro de una explotación racional y sostenible de los minerales, que
requiere de tecnología moderna y de enormes inversiones que solo pueden provenir de las grandes empresas.
Pero el perjuicio es también para el Estado que deja de
percibir los impuestos generados por la producción de
las empresas mineras.
Ahora bien, lo que no puede soslayarse es que la
agitación en las minas tiene también como caldo de
cultivo el socavamiento de la legalidad y del Estado de
derecho. En ausencia de un orden legal no existe forma
de poner freno a los desmanes, y menos aún a los constantes atropellos a la propiedad privada y los derechos
mineros legítimamente adquiridos. La situación se
complica más por la debilidad política de un gobierno
que no puede resistir las presiones y el acoso de los
grupos de interés. Se diría que las mismas medidas de
nacionalización de empresas y concesiones mineras,
responden menos a decisiones razonadas y planificadas
que a la presión de los grupos movilizados, lo cual además sirve como caballo de batalla para la demagogia
populista.
Precisamente, la enconada lucha por la mina Colquiri
pone de manifiesto un peligroso vacío de autoridad y,
como consecuencia, la inseguridad que agobia a las
actividades mineras. Da la impresión de que las autoridades competentes no ejercen como tales, a menudo
abdican de sus responsabilidades, no toman decisiones,
y cuando las toman, luego se ven forzados a revocarlas.
En definitiva, se ha generado una situación en la que el
Estado incumple su papel de gobernar, de preservar el
orden público, de cumplir y hacer cumplir la ley, de
30
garantizar la vida y la seguridad de las personas. Por
supuesto que un escenario así es un marco por demás
propicio para la confrontación, el caos y la violencia.
Promedio anual de conflictos mineros por período de gobierno21
12
11.2
10
8
7
5.75
6
4
3.25
3
3
1993-1997
1997-2002
2002-2005
2
0
1985-1989
1989-1993
2006-2011
Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES
De hecho, como se observa en este gráfico, el gobierno
de Evo Morales es el de mayor crispación social en la
minería. El número de conflictos de los últimos cinco
años (con un promedio de 11.2 conflictos por año),
supera ampliamente la cantidad de eventos conflictivos
en los períodos precedentes, incluyendo el período
1985-1989 marcado, en sus inicios, por una alta conflictividad asociada a la crisis del estaño. Los conflictos
escalaron a 19 en el año 2011. Por si fuera poco, los
conflictos del último período han crecido también en
intensidad y violencia, siendo cada vez más frecuentes
21 El registro es únicamente de eventos en torno a la minería y protagonizados
por grupos de mineros; no incluye otros conflictos, como los de la COB, en
los que los mineros participan como actores secundarios
31
la toma de minas, las huelgas, los bloqueos de caminos,
los choques entre grupos armados, etc.
Se comprende que la situación es todavía más grave
en lo que va del año 2012. El peligro es que aún en un
escenario de reducción de los precios de los minerales,
la conflictividad minera persista y se prolongue ya no
inducida por las expectativas de altos precios sino, más
bien, como reflejo de lo inverso.
Una consecuencia es evidente: el Estado va perdiendo control real sobre las minas y sobre los recursos
naturales, lo cual es una ironía si se piensa en el afán
político de centralizar todo en manos de un Estado
impotente. Mientras tanto, la política minera es un
albur; se mueve en la dirección que soplan los vientos.
Se achica el espacio de la minería privada
Se advierte, entonces, que en Bolivia se ha impuesto un
ambiente social y político preñado de riesgos para la
actividad minera, que se añade a las dificultades emergentes la nueva coyuntura de reflujo en los precios
internacionales de los minerales.
En el campo de fuerzas que se ha creado alrededor
de las explotaciones mineras y luchas rentistas, donde
prevalece la presión y la acción directa de masas, no
hay duda de que el eslabón más débil es la empresa
privada, que ahora vive una crisis inusitada, sometida a
hostigamientos, agresiones, expropiaciones y confiscaciones de propiedades y bienes, legalmente adquiridos
y que, sin embargo, no tiene cómo hacer valer sus derechos e intereses legítimos. De ahí también el retroceso
32
que comienza a observarse en las operaciones y proyecciones de este sector que, desde hace más de veinte
años, es el motor de la industria minera nacional.
i) El año 2011, la minería mediana representó el 60%
de las exportaciones mineras del país. Al primer
semestre de la gestión 2012 su participación se ha
reducido al 48.7% de las exportaciones nacionales.
Como se vio en la parte inicial de este trabajo, los
datos de los dos primeros trimestres de este año
arrojan un crecimiento negativo de la minería
mediana de menos 8 por ciento, que ocurre en el
contexto de la caída de los precios de casi todos los
minerales exportados por Bolivia, salvo el oro que
mantuvo su precio en alza. También los otros sectores mineros (COMIBOL y la minería chica) tuvieron en este mismo período un decrecimiento en su
producción. La excepción ha estado del lado del
sector cooperativo que ha registrado un leve crecimiento de 1.5%, suficiente sin embargo para proyectarlo a un nivel de exportación muy próximo al
monto exportado por la minería mediana.
Exportaciones mineras (en millones de dólares)
2011
COMIBOL
$ 308
8.9%
2012 (Ene-Jun)
$ 112
6.6%
Minería Mediana
$ 2.081
60.0%
$ 818
48.7%
Cooperativas/ minería chica
$ 1.959
30.7%
$ 750
44.6%
Total
$ 3.448
100.0%
$ 1.680
100.0%
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia – Boletín Estadístico
33
La participación del sector cooperativo y chico en
la composición de las exportaciones mineras ha
dado un salto importante. Esto es innegable, y
tiene que ver con el crecimiento de las organizaciones cooperativas y la multiplicación de sus
operaciones. No obstante, su importancia relativa
aumenta sobre todo porque baja la producción de
la minería mediana, lo cual coincide con uno de
los períodos de mayor agitación social que ha
afectado particularmente a las empresas privadas;
aunque también puede haber otras causas vinculadas a un eventual deterioro la calidad de los yacimientos22.
ii) Durante los últimos años los ataques a las empresas
del sector minero han sido frecuentes, sin que hubiera forma de ponerles coto. En casi todos los casos,
las tomas de minas han terminado en el desalojo y
despojo de las empresas privadas que las operaban.
Veamos:
• En octubre del año 2004, la Empresa Minera
Barrosquira, que operaba una mina de estaño en
la localidad de Caracoles, en contrato de riesgo
compartido con COMIBOL, fue violentada y sus
22 Es lo que sugiere Jordán, al anotar que la caída, por tercer año consecutivo,
de los niveles de producción de la mina San Cristóbal -de lejos la de mayor
envergadura en el país-, podría deberse a factores estructurales, dado el
cambio en el nivel y composición de las reservas. Si fuera así, Jordán advierte que el descenso de los niveles de producción y rentabilidad de San Cristóbal tal vez podría no tener posibilidades de revertirse a corto plazo. De otro
lado, la caída de los precios del complejo Zinc/Plomo/Plata tendría también
un impacto negativo sobre la producción de San Cristóbal, haciéndolo más
vulnerable a caídas pronunciadas de precios. Véase el Informe Económico de
Milenio Nº 33, correspondiente al Primer Semestre 2012.
34
propietarios expulsados por comunarios de la
zona, que ahora se han hecho cargo de la mina.
• Dos años después, en octubre de 2006, por decreto gubernamental, COMIBOL se hizo cargo de la
administración directa de la mina de estaño en
Huanuni que era operada por la Empresa RBG
Resources, en contrato de riesgo compartido.
Esta decisión siguió a un sangriento enfrentamiento entre trabajadores de la mina y cooperativistas de la región que intentaron hacerse del
control del cerro Posokoni, para explotar nuevos
parajes de estaño.
• Un año después, en octubre de 2007, nuevamente
la Empresa Minera Barrosquira fue objeto de
otro desalojo en la mina Himalaya, donde en
muchos años había desarrollado importantes
reservas de wólfram. La acción fue protagonizada por campesinos del lugar, apoyados por cooperativistas.
• En mayo de 2012, otro grupo de cooperativistas
ocupó la mina Colquiri bajo operación de la
Empresa Minera Sinchi Wuayra, filial de la suiza
Glencore, en contrato de arrendamiento con
COMIBOL para la explotación de reservas de
zinc y estaño. Al ser repelida esta ocupación por
los trabajadores de la mina, y luego de luctuosos
hechos, el gobierno resolvió el contrato con la
operadora privada y traspasó su administración a
COMIBOL. Una decisión que, empero, no ha
superado el conflicto entre asalariados y cooperativistas por el control de la veta estañífera denominada Rosario.
35
• Apenas semanas después de los acontecimientos
de Colquiri, la comunidad de Mallku Q´ota invadió violentamente un yacimiento minero en esa
zona, cuyas labores de exploración habían sido
adjudicadas a la firma canadiense South American
Silver para el descubrimiento y evaluación de
reservas de plata, indio y cadmio. Como en casos
anteriores, la disputas y enfrentamientos entre los
mismos comunarios y otros grupos interesados,
fueron zanjadas con un decreto de reversión del
contrato de concesión; aunque no del todo porque las peleas continúan. Lo grave de este caso
es que el yacimiento tomado se encontraba recién
en una fase exploratoria y no de explotación, por
lo que su abrupta interrupción equivale ni más ni
menos que al aborto de un bebé en gestación.
• La ruptura con la empresa india Jindal Steel, producida a mediados de 2012, luego de meses de
conflictos con el gobierno boliviano, seguida de
una intervención por la fuerza de sus oficinas e
instalaciones, es otro hecho que se inscribe como
una señal contraria a la inversión extranjera en el
sector minero, con el resultado de que el proyecto del Mutún queda, al parecer, indefinidamente
postergado.
Este recuento de episodios muestra la grave situación
para la inversión privada nacional y extranjera. Con la
ocupación de minas y las subsecuentes nacionalizaciones, reversiones de concesiones, resoluciones unilaterales de contratos y otras disposiciones unilaterales, en
todos los casos forzados por presiones violentas que las
36
autoridades no han podido evitar, no puede haber duda
del terrible golpe que se ha asestado a la inversión
minera, al tiempo que la credibilidad del país en la
comunidad empresarial se ha ido por los suelos23.
Lo que hoy en día queda en pie, de lo que en algún
momento fue un floreciente sector de empresas mineras medianas, vinculadas varias de ellas a capitales
extranjeros y transnacionales, es una debilitada minería privada. Este grupo se está reduciendo rápidamente
a un puñado de empresas: San Cristóbal de la japonesa
Sumitomo; Manquiri a cargo del proyecto San
Bartolomé; Pan American Silver que opera la mina
San Vicente; Sinchi Wuayra que todavía retiene las
minas de Porco y Bolivar; Inti Raymi, que es prácticamente residual, y casi nada más. Entretanto que los
otros proyectos mineros en desarrollo se hallan en
proceso de venta (el caso de los proyectos auríferos de
San Simón y Amayapampa) y no se sabe si podrán
operar en el futuro24. Todo ello constituye una señal
alarmante del desaliento y escepticismo que embarga
a los inversores privados con respecto a las posibilidades de la minería boliviana.
23Dionisio Garzón observa, con razón, que a raíz de los súbitos cambios en
la orientación de la política económica, Bolivia no consigue asegurar el
crecimiento sostenido de los subsectores mineros. Es lo que ocurre hoy en
día cuando vemos que las cooperativas crecen apropiándose de las áreas
fiscales y o de vetas que estaban en manos de la minería mediana, y que
COMIBOL se expande recuperando ó nacionalizando minas que el sector privado venía operando; es decir que si un subsector (cooperativas, COMIBOL,
minería mediana) crece es a costa de otro, y no como fruto de una mayor
productividad o mejoramiento en la eficiencia de sus operaciones, tal cual
sería deseable
24 También Dionisio Garzón advierte de la paralización de estos proyectos y la
incertidumbre que rodea a las inversiones que se hallaban en curso. Véase
su trabajo en este mismo libro
37
Pero esta es también una mala, muy mala noticia
para el conjunto del país. El repliegue de la inversión
privada en el campo de la minería supone en realidad
un fuerte retroceso al impulso que había tomado el
despegue de la industria minera nacional en un tiempo anterior. La minería privada, no cabe ninguna
duda, es el único sector con la capacidad tecnológica,
financiera y administrativa necesarias para acometer
grandes emprendimientos mineros. Sin esta clase de
proyectos mineros –y el mejor ejemplo es San
Cristóbal, el de mayor dimensión– será muy difícil,
sino imposible, mantener el nivel de las exportaciones
de los últimos años. Tanto más en una circunstancia
como la presente, cuando vientos amenazantes planean sobre los países productores, a raíz de las
tendencias de reflujo de los precios en el mercado
mundial, que pueden comprometer la viabilidad de
emprendimientos mineros de escasa productividad y
competitividad.
En la medida en que la minería siga hundida en el
atolladero actual, y el espacio de acción para la minería
privada continúe achicándose, las perspectivas son ciertamente sombrías. Nuestra industria minera podría
reducirse a un puñado de empresas estatales de dudosa
viabilidad y, desde luego, a un extenso conglomerado
de operaciones mineras de muy reducida escala en
manos de cooperativas y pequeños productores informales que luchan denodadamente por su sobrevivencia
(¿un minifundio minero?). Sería, no quepa duda, el
estancamiento de la minería y con ello la pérdida de la
oportunidad de consolidar el renacimiento de la minería
nacional como una actividad vigorosa, especialmente
38
en las regiones del occidente altiplánico, cual ha sido la
tendencia que en las últimas dos décadas comenzó a
proyectarse y tomar cierto vuelo.
Es a la luz de esta inquietante perspectiva que debe
reflexionarse sobre el porvenir de la minería boliviana.
La competitividad minera
¿Esta Bolivia en condiciones de sortear los peligros de
un eventual escenario de crisis por efecto de una merma
sostenida en los precios internacionales? Para responder a esta pregunta es forzoso analizar las condiciones
de competitividad de la minería boliviana.
Comencemos recordando lo que la actividad minera
representa para Bolivia:
• La minería es el segundo sector exportador de la economía nacional. En 2011, las exportaciones mineras
representaron el 37.3% de las exportaciones totales.
Exportaciones nacionales (en millones de dólares)
Hidrocarburos
$ 4.114
44.9%
Minería
$ 3.421
37.3%
No Tradicionales
$ 1.632
17.8%
Total
$ 9.167
100.0%
Fuente: INE
• El aporte de la minería al Producto Interno Bruto es
significativo. En la gestión 2011 representó el 6.2%
del PIB, un porcentaje prácticamente similar a la
participación del sector hidrocarburífero. La partici39
pación del sector minero llegó en 2008 a un máximo
histórico de 6.8% del PIB de ese año.
Participación de la minería en el PIB
8
7
6.45
6.86
6.33
6.22
2010
2011
6
5
4
3.96
4.19
4.25
4.44
2005
2006
2007
3
2
1
0
2004
2008
2009
Fuente: Elaboración propia con base en datos del INE
• La minería es también un importante generador de
puestos de trabajo: por encima de los cien mil
empleos directos, cierto que la gran mayoría de ellos
en el sector cooperativo; las empresas privadas y
públicas generan cerca de 12 mil empleos.
Con estos datos no puede haber duda de la importancia
que la minería sigue teniendo para Bolivia, y sobre
todo para departamentos como Potosí y Oruro (altamente dependientes de la actividad minera), y en
menor medida La Paz.
¿Pero cuán prominente es la minería boliviana en el
contexto internacional? ¿Es relevante Bolivia como
productor minero en la región sudamericana? Veamos
algunos datos:
40
• En 2011, Bolivia exportó minerales por valor de $us.
3.448 millones. Nuestro vecino Perú exportó por
valor de $us. 27.360 millones, o sea 8 veces más que
Bolivia. Argentina, país sin tradición minera, ha
exportado minerales por valor de $us. 16.310 millones, vale decir casi 5 veces más que Bolivia.
• En cuanto a inversiones, las diferencias son muy
grandes en contra de Bolivia. En Chile, la Comisión
Chilena del Cobre tiene una cartera de proyectos
mineros de inversión valorados en $us. 67.000
millones. En Perú, el Ministerio de Energía y Minas
muestra un portafolio de inversiones mineras de
$us. 48.000 millones. En Argentina, la Secretaría
de Minería proyecta inversiones de $us. 43.000
millones.
• ¿Qué inversiones se proyectan en Bolivia? ¿3.000 o
4.000 millones de dólares? No se sabe a ciencia cierta, pero probablemente las posibilidades reales estén
muy por debajo de esas cifras.
Una cosa si es evidente: comparado con los países vecinos Bolivia es un productor de talla menor25, y sus
posibilidades de crecimiento a futuro no son significativas, al menos no como para acortar distancias con los
países que han tomado la delantera en el campo de la
minería. Esta conclusión puede ser muy desalentadora
habida cuenta la historia minera nacional, y dada la
creencia popular en la enorme riqueza minera de los
suelos y subsuelos bolivianos que harían de Bolivia un
país eminentemente minero. No obstante, la realidad
25 También Dionisio Garzón piensa que Bolivia ocupa actualmente un lugar periférico en los negocios mineros. Ibíd.
41
parece indicar otra cosa. Quizá esté más en lo cierto
quién dice que Bolivia no es un país minero pero que sí
vive de la minería.
Pero aún en las dimensiones relativamente modestas
de la minería boliviana como oferente del mercado
internacional, es indudable que el país sigue teniendo
un importante potencial mineralógico y que sus posibilidades de expandir su producción y exportaciones de
minerales y metales no son desdeñables, tal como se ha
visto en el último tiempo. Por consiguiente, la pregunta
sustantiva tiene que ver con la competitividad de la
minería boliviana, o sea, con su capacidad para mejorar
su posición en el mercado de minerales como productor, exportador y comercializador.
Los cuellos de botella
Se sabe que la competitividad de la minería boliviana
ha sido generalmente baja. Hay factores que explican
este hecho.
• Las reservas de minerales existentes son limitadas y
en muchos casos se hallan en franco declive; el país
ha hecho poco o nada para desarrollar nuevas reservas, a pesar del potencial mineralógico subsistente26.
• Los costos productivos son altos por los elevados gas-
tos de transporte y las carencias de energía y otras
infraestructuras y equipamientos de apoyo a la producción, que penalizan particularmente a proyectos
ubicados en lugares remotos, desconectados y de
difícil acceso. Además, la minería en Bolivia es fundamentalmente filoniana y no aluvional como en
otros países, lo que encarece la explotación de los
minerales ya que se requiere del empleo de tecnologías más sofisticadas.
• El péndulo de la política minera (oscilando entre
ciclos estatistas y de libre mercado) y los cambios
constantes en las reglas de juego, que afectan a la
estabilidad de la actividad minera y determinan la
falta de certezas y previsibilidad para la realización
de proyectos que, como los mineros, son de largo
plazo y lenta maduración.
• Una política tributaria que genera una presión tributaria excesiva sobre la producción, lo cual tiene el
efecto, entre otros, de desincentivar a la reinversión
de utilidades y hacer que la minería boliviana tenga
un régimen tributario poco competitivo para atraer
inversión privada27.
• Un tipo de cambio no competitivo, que repercute
desfavorablemente sobre los costos internos y por
26Este es el diagnóstico de Jorge Espinoza Morales. Véase su libro: Minería boliviana y su realidad, Plural Editores, 2010. “Con probable excepción
del litio y del hierro, Bolivia no tiene reservas minerales competitivas a
nivel mundial… Por eso nunca jugó en las grandes ligas de la minería
representada por el hierro, aluminio, cobre, zinc y últimamente el oro y la
plata. Los minerales en los que fue importante productor mundial (estaño,
bismuto, antimonio y wólfram) económicamente fueron transacciones de
mucho menor nivel, así como son los minerales que actualmente exporta
(zinc, plata y plomo)”, sostiene su autor (p. 418). Léase también a Dionisio
Garzón, Ibíd.
27 La investigación de Jordán (2010), acerca del excedente generado en la minería mediana en los años 2000-2009, demuestra que la presión tributaria
(regalías, IUE e IRUE) sobre el valor bruto de la producción, tiene un impacto
negativo sobre la producción minera. La conclusión que formula es que “…la
política tributaria minera es regresiva y ciega con respecto a las variación de
precios y rentas minera”. También cuestiona su efecto fiscal por ineficiente:
“…la presión tributaria vía mayores impuestos sobre las utilidades de las
empresas y elimina su acreditación con la regalía cuando los precios son
elevados no ha generado como resultado las mayores recaudaciones esperadas, ni ha contribuido a mejorar la captación de la renta minera a favor del
Estado”. Ibídem, pp. 158-159
42
43
tanto sobre la producción y la competitividad de las
operaciones mineras28.
• Los riesgos políticos y de inseguridad para las inversiones, en un contexto de fragilidad institucional,
precariedad o ausencia de Estado de derecho, extrema agitación social. De hecho, las ocupaciones ilegales de minas en los últimos años en Bolivia se
cuentan por cientos29.
Este conjunto de factores, junto a otros como la deficiente dotación de recursos humanos y el usualmente
problemático ambiente de negocios, determinan que en
Bolivia las condiciones de competitividad para la actividad minera no sean las más propicias. Por ello mismo,
Bolivia se muestra sin atractivo para las inversiones,
como se refleja en el históricamente escaso flujo de
inversiones canalizado a nuestro sector minero y ciertamente insuficiente para promover un vigoroso desarrollo de la industria nacional.
La presión tributaria sobre la minería
Como ya se dijo, la política impositiva que se aplica en
Bolivia desde los cambios al Código Minero en noviembre de 2007, redunda en una presión tributaria despro28Se sabe que en Bolivia el tipo de cambio real se ha venido apreciando en
los últimos años, lo que implica una pérdida de competitividad cambiaria.
El economista Luis Carlos Jemio estima dicha pérdida en aproximadamente
25% entre diciembre de 2004 y junio de 2012
29Es verdad que la “bonanza” minera ha disparado los conflictos sociales en
muchos países, y especialmente en América Latina, la mayor parte de ellos
por motivos ambientales. En Bolivia, el patrón predominante de conflictos
tiene que ver menos con controversias ambientalistas que con disputas rentistas y discrepancias en torno a derechos propietarios y a la participación
del capital privado en explotaciones mineras
44
porcionada sobre las operaciones mineras, constituyéndose en uno de los aspectos que más lastra la competitividad del sector minero.
El tratamiento impositivo al sector minero es producto del incremento en un 50% al Impuesto sobre las
Utilidades a las Empresas (IUE), que ahora, con la alícuota adicional del 12.5%, llega al 37.5% de las utilidades empresariales. Veamos la relación de regalías e
impuestos vigentes30:
a) Regalía Minera (RM):
PRECIOS
VENTA
TABLA
Pago a cuenta de la RM con IUE
VENTA
TABLA
Gasto deducible de la RM con IUE
• Los precios de la Tabla son aquellos dispuestos en el
Art. 101 de la Ley 3787, actualmente muy por debajo de los precios internacionales.
30Los datos que se exponen a continuación provienen de la presentación de
Humberto Rada: “Aporte y Competitividad Minera Boliviana”, agosto 2012,
en un coloquio organizado por la Fundación Pazos Kanki sobre la cuestión
minera
45
Alícuota Adicional (AA):
e) Además de los impuestos generales de la actividad
económica, las empresas mineras realizan aportes
a la Caja de Salud, AFPs, INFOCAL y Fondo de
Vivienda que constituyen el 19,71% sobre las planillas31.
PRECIOS
VENTA
TABLA
NO APLICA la AA-IUE
RESUMEN
VENTA
TABLA
APLICA la AA-IUE
b)La Alícuota Adicional del Impuesto sobre las
Utilidades de las Empresas se aplica en caso de que
los precios, al momento de exportar, sean superiores
a los definidos en la Tabla de la Ley de Minería 3787.
c) El SURTAX (con un porcentaje del 25% a las utilidades restantes) aplica luego de deducir el 45% de
las ventas y hasta el 33% de las inversiones; ambas
deducciones tienen como tope la suma de Bs 616
millones aproximadamente calculados a septiembre
de 2012. De este modo, sí luego de deducir el 37,5%
de las utilidades, aún quedara un importe mayor a
Bs 616 millones, el Estado cobra como SURTAX el
25% sobre el excedente.
d) Las empresas están sujetas al pago del 12,5% de
retención a los dividendos pagados a inversiones del
exterior.
46
Regalía minera
Impuesto a las utilidades
Alicuota adicional
SURTAX
Pago de dividendos
6% aprox
25%
12,5%
25% (previa deducciones
12,5%
Se puede ver que el Estado recauda un importe por
encima del 50% de las utilidades de las empresas mineras. Como resultado de esta elevada tributación, Bolivia
es considerada actualmente como el país que tiene la
mayor participación en impuestos y regalías en América
Latina, a la vez es el que menos incentivos ofrece a las
inversiones mineras32.
31 La devolución del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los exportadores, responde al principio de Neutralidad Impositiva, o sea no exportar componentes impositivos a mercados externos, y es consistente con el hecho de que
el IVA es un impuesto indirecto que es pagado por el comprador final de los
bienes y/o servicios. No obstante, el Estado boliviano se resiste a cumplir con
la devolución del IVA a las exportaciones mineras, lo cual constituye otro
atentado a los intereses del sector empresarial minero
32 Contrariamente a lo que sucede en otros países, en Bolivia se ha procedido
a la suspensión de dos incentivos tributarios: i) la doble deducción de inversiones a efectos del IUE y; ii) la depreciación acelerada. El Decreto 29475, al
margen de suspender el beneficio de la doble deducción, no reconoce el incentivo correspondiente a los años anteriores, lo cual implica una aplicación
retroactiva de la norma
47
Impuesto sobre las Utilidades de
las Empresas (perspectiva comparada)33
Concepto
Impuesto sobre las utilidades
Bolivia
Argentina
37,5%
35%
Chile
17%
Perú
30%
Impuesto por remesa de dividendos
12,5%
0%
18%
4,1%
Total
45,3%
35%
35%
32,9%
El Impuesto sobre las Utilidades en Bolivia es 7% más
que en Argentina, 25% más que en Perú, y 54% más que
Chile. Con relación al Impuesto sobre las remesas de
dividendos, lo que se paga en Bolivia es 100% más que
en Argentina, y 200% más que Perú.
Minería, elaborado en esferas del órgano ejecutivo, que
busca: i) subir la regalía minera por sobre el nivel actual
de 6% y, ii) subir el Impuesto por Remesa de Dividendos
del 12,5% al 25%. De imponerse este criterio, en la
minería boliviana se aplicarían los impuestos más altos,
con el efecto de poner en riesgo la continuidad de las
operaciones mineras, y, por cierto, la captación de
inversiones en nuevos proyectos35.
En el cuadro siguiente se presenta el government
take en el sector minero, asumiendo un caso de operaciones con un costo del 70% de los ingresos, que entendemos se aproxima a la situación prevaleciente en las
operaciones del sector.
Regalías Mineras (perspectiva comparada)34
Considerando
Bolivia
Argentina
Chile
Perú - anterior
Perú - actual
Unidad - 35%
5% - 7%
0 - 3%
1,75%
1-3% (máx 2.4%)
2,00%
Unidad - 50%
5% - 7%
0 - 3%
3,33%
1-3% (máx 2.4%)
3,57%
Unidad - 65%
5% - 7%
0 - 3%
6,05%
1-3% (máx 2.4%)
5,75%
La regalía minera de Bolivia -que opera como un
impuesto ciego a la producción- es más del 200% de la
regalía minera en Chile y Perú, y 100% más que la regalía en Argentina.
Proyecto de Ley de Minería
Para las autoridades del sector minero no es suficiente
que el régimen tributario minero sea ya altamente exigente. De hecho, se conoce de un proyecto de Ley de
33 Datos aportados por Humberto Rada
34 Ibídem
48
Participación del Estado en la renta minera36
Conceptos
Tasas
Ventas brutas
Operación normal
$
%
100.00
Costos de operación
70.00
Utilidad Operativa antes de Impuestos y Regalia
30.00
100.00%
Regalia sobre ventas brutas
6.00%
6.00
20.00%
Impuesto a las Utilidades (IUE-AA)
37.50%
9.00
30.00%
Remesas
12.50%
1.80
6.00%
2.00%
0.60
2.00%
17.40
58.00%
2.68
8.94%
20.08 I
66.94%
Otros impuestos ITE, IT, IPVA etc.
Participación del tasado sin Ajuste por Inflación
Impuestos Ajuste por Inflación (base inversión $M
100 variación de UFV 7.15%- promedio 2008 a 2011)
Participación total del Estado
37.50%
35 Los ejecutivos del sector minero están ciertamente preocupados: una ley –
señalan- que eleve los impuestos por encima de los niveles actuales sería la
estocada final a la ya alicaída inversión minera
36 Datos aportados por Humberto Rada, Ibíd.
49
Bajo las condiciones actuales, la participación del
Estado bordearía el 67% sobre las utilidades: dos de
cada tres dólares generados por la minería.
Pero eso no es todo. En el caso de que la participación
de COMIBOL en los proyectos mineros ejecutados por
empresas privadas sea del 55% sobre la venta de mineral,
tal como se pretende en el referido proyecto de ley, la
participación del Estado (en el orden del 66,94% señalado antes) se incrementaría entonces hasta un 91%. Véase
la tabla siguiente, que se explica por sí misma37.
Se comprende fácilmente que si es este es el tratamiento
tributario que va a imponerse a los operadores privados,
sencillamente será muy difícil, sino imposible, hallar
quién quiera venir a Bolivia a realizar inversiones en la
minería.
Impuestos: Participación de COMIBOL >55 % - Impuestos actuales
• El Informe de Competitividad Global 2012, elaborado por el Foro Económico Mundial, sitúa a Bolivia
en el puesto 104 de 144 países, siendo el tercer país
de Sudamérica tras Paraguay (116) y Venezuela
(126). En 2011, Bolivia estuvo en el lugar 103. Las
principales debilidades de Bolivia son en instituciones (lugar 129) e infraestructura (108). Su mejor
desempeño obtiene en salud y educación primaria
(97) y entorno macroeconómico (49).
Conceptos
Tasas
Ventas brutas
Operación Normal
$
%
Operación
$
%
Referencia
100.00
10000
A
Costos de operación
70.00
30.00
B
Utilidad Operativa antes de
Impuestos y
30.00
Regalia sobre ventas brutas
6.00%
Utilidad despues de regalia
Comibol
Impuesto a las Utilidades
(IUE-AA)
Remesas
55.00%
37.50%
100%
6.00 20.00%
70.00
100%
C=A-B
6.00
8.57%
D -A (Tasa 6%)
24.00 80.00%
64.00 91.43%
13.20 44.00%
35.20 50.29%
4.05 13.50%
10.80 15.43%
12.50%
0.77
2.56%
2.08
2.96%
Otros impuestos hF, IT, IPVA etc. 2.00%
0.60
2.00%
1.40
2.00%
Participación del Estado sin
Ajuste por Inflación
Impuestos Ajuste por Inflación
(base inversión $M 100
37.50%
variación de UFV 7.15% promedio 2008 a 2011)
Participación total del Estado
24.62 82.06%
2.68
8.94%
27.30 91.00%
55.48 79.25%
2.68
3.83%
58.16 83.08%
E= C - D
F= E*55%
G=(C-D-F)*
Tasa 37.5%
H = (C-D-EF-G) * Tasa
1= C * 2%
J = D+F+G+H+I
K= (100*7.15%)
* Tasa 37.5%
L= J + K
Clima de negocios adverso
Bolivia califica muy mal en los rankings internacionales que influyen en la percepción de los inversores,
especialistas y tomadores de decisiones en las agencias
y organismos internacionales. Citemos tres de ellos:
• El Doing Business 2012, elaborado por el Banco
Mundial y el IFC, coloca a Bolivia en el lugar 153
entre 183 países, del ranking sobre la facilidad de
hacer negocios. En 2011, Bolivia ocupaba el puesto
147, habiendo perdido 6 posiciones para el último
año. En la región latinoamericana, entre 32 países,
Bolivia es el número 29, solo por encima de
Suriname, Haití y Venezuela.
37Ibíd.
50
51
Ranking sobre Facilidad de Hacer Negocios - América Latina y el Caribe
Economía
Chile
Perú
Colombia
Puerto Rico
Santa Lucía
México
Antigua y
Barbuda
Panamá
Dominica
Trinidad y
Tobago
Grenada
San Vicente
Bahamas
Jamaica
Uruguay
Belice
San Kitts y
Nevis
Guatemala
Paraguay
R. Dominic.
El Salvador
Argentina
Guyana
Nicaragua
Costa Rica
Brasil
Honduras
Ecuador
Bolivia
Suriname
Haití
Venezuela
52
Facilidad
de hacer
negocios
Manejo de
Apertura de permisos de Obtención de Registro de
(clasificación) un negocio construcción electricidad propiedades
Obtención de Protección de
crédito
los inversores
Pago de
impuestos
Comercio
transfronterizo
Cumplimiento Resolución de
de contratos la insolvencia
1
2
3
4
5
6
3
8
12
1
7
15
16
20
9
30
4
10
13
20
28
10
2
30
5
1
4
20
15
25
7
3
10
3
18
5
5
2
1
2
5
12
2
9
13
15
3
14
10
8
16
19
24
9
4
17
25
11
27
8
18
16
1
4
8
2
7
16
7
4
19
18
5
21
12
5
11
8
9
4
6
14
6
3
18
17
16
7
13
20
5
29
7
1
17
20
28
12
15
10
14
18
7
31
5
4
6
7
30
22
11
12
13
14
10
9
13
2
3
1
15
11
12ª
5
21
22
27
26
32
11
18
26
13
18
5
5
20
15
11
7
5
30
3
2
6
18
26
14
21
22
19
31
6
3
15
5
31
1
29
10
18
28
28
15
7
16
27
2
16
22
18
23
4
23
29
5
17
11
5
9
28
26
5
20
4
18
31
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
29
18
23
22
24
17
21
20
19
26
28
30
31
32
25
29
12
21
27
32
8
28
26
24
13
17
22
19
25
23
8
6
24
27
17
31
29
14
15
23
26
25
11
19
32
2
7
13
6
24
12
18
3
14
10
8
23
30
21
9
1
13
13
7
10
31
18
18
18
1
13
26
29
29
32
24
13
13
27
20
15
18
27
15
27
24
24
32
27
31
18
19
12
25
24
16
27
22
26
23
10
31
1
17
32
25
31
5
11
20
14
15
13
26
21
27
29
22
30
32
11
16
9
3
1
6
2
23
19
31
13
24
32
10
7
17
26
27
14
13
24
10
20
23
21
25
9
28
30
29
53
• El Índice de Políticas Mineras del Fraser Institute38,
coloca igualmente a Bolivia en los últimos lugares:
38El Fraser Institute es una organización internacional especializada en estudios sobre minería. Véase su informe: Estudio de las Empresas Mineras
2009-2010, http://www.fraserinstitute.org
54
Índice de Políticas Mineras
New Brunswick
Finland
Alberta
Wyoming
Quebec
Saskatchewan
Sweden
Nevada
Ireland
Yukon
Northern Territory
Western Australia
Ontario
Greenland
Nova Scotia
Newfoundland and labrador
Botswana
Chile
South Australia
Manitoba
Utah
Minnesota
Michigan
Norway
Alaska
Idaho
New Zealand
Queensland
Arizona
Tasmania
British Columbia
New South Wales
Colorado
Morocco
Mexico
Nunavut
Spain
Burkina Faso
Washington
Montana
New Mexico
Mali
Ghana
Victoria
Namibia
Poland
Bulgaria
Northwest Territories
Missouri
Zambia
California
Mauritania
Guyana
South Africa
Argentina: Salta
Peru
Brazil
China
Madagascar
Turkey
Argentina: Catamarca
Argentina: San Juan
Tanzania
Colombia
Argentina: Santa Cruz
Papua New Guinea
Dominican Republic
Niger
Argentina: Rio Negro
Argentina: Chubut
Russia
Suriname
Argentina: Mendoza
Zimbabwe
Argentina: Juiuy
Democratic Republic of Congo (DRC)
Egypt
Mongolia
Laos
Romania
Kazakhstan
Panama
Guinea(Conakry)
Vietnam
Indonesia
Ecuador
Kyrqyzsta n
PhiFippines
India
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Honduras
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
55
De acuerdo a este ranking, Bolivia se encuentra a la
zaga del mundo en cuanto a políticas mineras se refiere.
En realidad, en todos los aspectos específicos examinados (régimen tributario; incertidumbre sobre la administración, interpretación y aplicación de la legislación
vigente; potencial minero basado en regulaciones vigentes y restricciones al uso del suelo; oportunidades de
mejora) por el Fraser Institute, Bolivia califica muy
mal, con la consecuencia de que por tal razón no consigue captar inversiones para su sector minero.
Así pues, los tres indicadores internacionales referidos al clima de negocios e inversiones, corroboran la
impresión generalizada de que Bolivia carece de condiciones propicias para la inversión, y particularmente para
la inversión minera de riesgo. Lo peor de todo es que los
bolivianos estamos haciendo poco o nada para cambiar
esa percepción. Al contrario, en muchos sentidos venimos reforzando esa imagen negativa, tal como se ha
mostrado en los apartados anteriores de este trabajo.
Todo ello, en contraste notable con el empeño que
exhiben otros países por mejorar su competitividad
internacional y hacerse más atractivos a la inversión.
Así, según reporta el propio Doing Businnes 2012, son
muchas las economías de América Latina y el Caribe
que vienen implementando reformas para favorecer y
mejorar la capacidad de los emprendedores locales de
hacer negocios. Países mineros como Chile, Perú y
México lideran la mejora de las regulaciones empresariales en la región. Chile es el líder regional en la facilidad de hacer negocios. Perú, por su parte, fortaleció la
protección de inversores, la apertura de empresas y el
pago de impuestos. México, a su turno, continúa mejo56
rando su regulación empresarial, aliviando la carga
administrativa de pago de impuestos, facilitando el acceso al crédito, lo mismo que el proceso de obtención de
permisos. Según destaca este informe, la actividad económica se ve reforzada con la adopción de reglas que
incrementan la eficiencia, la transparencia y la accesibilidad en los procesos de comercio internacional.
El mensaje no puede ser más claro: los países han
comprendido que para insertarse competitivamente en la
economía global deben emprender grandes esfuerzos para
modernizar sus economías y hacerlas más amigables al
intercambio comercial, las inversiones, el movimiento de
capitales, la transferencia tecnológica, etc. De lo contrario, habrán de quedarse rezagados en la competencia
internacional cada vez más exigente, postergando sus
posibilidades de crecimiento y bienestar. Infelizmente no
podemos decir lo mismo de Bolivia. Tal parece que aquí
todavía no hemos comprendido el mundo en que vivimos
y seguimos dando la espalda a las nuevas realidades.
El impulso privado a la minería
Con todo, y aunque las evidencias en contrario parecieran abrumadoras, Bolivia no está condenada a ser una
economía marginal o simplemente prescindible en el
mercado internacional de la minería. La amenaza de
una crisis en la minería tampoco tiene por qué ser una
fatalidad. Si vemos la historia, nuestra minería ha
sobrevivido a muchas crisis en el pasado. Sin ir muy
lejos, la crisis del estaño de los años 80, que en su
momento pareció que sentenciaba las perspectivas de
57
las minas bolivianas, fue una prueba muy dura pero que
pudo ser sobrellevada, y el país emergió de ella y en
cierto modo con una “nueva minería”, la minería de los
complejos polimetálicos, que vino a reemplazar a la
decadente minería del estaño, duramente golpeada por
un shock de precios mundiales.
Hay que recordar que la respuesta a la crisis del estaño, que prácticamente sepultó a la minería estatal, vino
de la mano del impulso privado. Fueron las empresas de
la minería mediana –surgidas a la sombra de una
COMIBOL prematuramente desfalleciente- las que
entonces tomaron la posta, y se constituyeron en el puntal de la recuperación minera.
Según refiere Rolando Jordán39, los primeros esfuerzos encaminados a desplegar una nueva minería a cielo
abierto, empezaron en la minería mediana, ya en los
años 70, con la introducción de la draga de Estalsa y de
Dragalines en COMSUR, para la explotación de estaño
de baja ley en depósitos de tipo aluvial. Pero el verdadero cambio se daría a mediados de los 80, tras el
derrumbe del precio del estaño, que obligó a las empresas a abandonar esta minería por falta de rentabilidad.
Oigamos a Jordán:
“Allí se plantea la necesidad de incursionar hacia las economías de escala e introducir nuevas tecnologías de extracción
y concentración de minerales, mediante procesos de inversión que apostaban a la necesidad de desarrollar una minería diversificada.
39Véase su artículo: “Nueva Arquitectura Institucional para la Minería: Bases
para una minería artesanal y comunitaria. Hacia la generalización de la minería informal y el minifundio minero”, en Incertidumbre jurídica: los riesgos
del cambio legal, Fundación Milenio, Análisis Nº 12, septiembre 2011
58
Estos emprendimientos que buscaron modernizar y diversificar la producción minera desde la minería tradicional de
estaño, wólfram y antimonio hacia la minería polimetálica
de complejos de zinc, plomo y plata y también hacia una
nueva minería a cielo abierto del oro y la plata, derivó en un
conjunto de reformas estructurales que dieron impulso a
cambios profundos en el ámbito de la minería privada”.
“Los principales cambios tecnológicos introducidos requirieron de fuertes inversiones en exploración y desarrollo de
yacimientos con un potencial geológico que no se disponía
en la minería mediana, pero sí en COMIBOL, como era el
caso de los yacimientos polimetálicos en el Cañadón
Antequera. Por otra parte, la innovación hacia nueva minería pudo recibir el impulso de la participación del capital
nacional en el mercado internacional de capitales. Este es el
caso de Inti Raymi que hace una inversión de US$ 180
millones, para ingresar a la minería de cielo abierto y la
lixiviación a base de cianuración para el tratamiento de
minerales de oro de muy baja ley”.
“Aunque el panorama era de bajos precios de los minerales,
el desafío de la sobrevivencia a través de mejoras sustanciales en productividad y competitividad, fue el estímulo para
realizar inversiones muy importantes en el sector privado.
Entre los años 1992-1997 ocurre la crisis asiática. Bolivia
se incorpora al mercado de capitales de riesgo con la presencia de más de 50 compañías “junior”, captando recursos
en las bolsas de Canadá y EE.UU. Se realizaron inversiones
de riesgo en prospección y exploración para el desarrollo de
nuevos depósitos masivos de baja ley. Es en este contexto
que se desarrolla, a partir de 1994 el proyecto San Cristobal
y también el de San Bartolomé. En ambos casos, durante
sucesivos años se hicieron inversiones de riesgo en explora-
59
ción financiadas con ahorro interno de las empresas y captaciones mediante la venta de acciones”.
“El nuevo código de minería de 1997 no hace otra cosa que
traducir en el ámbito jurídico un conjunto de transformaciones que ya se estaban dando en el ámbito productivo desde
los años setentas”.
Durante el período posterior a la crisis del estaño es evidente el rol decisivo de la minería privada. Gracias a ella
fue posible encontrar nuevas oportunidades económicas
en la minería polimetálica y la explotación a cielo abierto
del oro y la plata40. La respuesta a los bajos precios y a la
menor calidad de los depósitos surgió de mejoras en productividad y competitividad y por medio de la innovación tecnológica, los cambios en los procesos productivos y, sobre todo, una fuerte y sostenida inyección de
capital nacional y extranjero41. Estos pasos hicieron
posible que los emprendimientos mineros volvieran a ser
40Jorge Espinoza, en su libro Minería boliviana: su realidad (p. 424), afirma
que “el cambio de la mineralización estañífera a polimetálica hizo posible
que a través de fuertes inversiones (para la escala boliviana), el uso de
tecnología de punta y una adecuada administración por parte de COMSUR, las minas Bolivar y Colquiri de COMIBOL adquieran relevancia en la
producción y exportación de minerales de zinc, plata, plomo y estaño, lo
mismo que Porco, cuya mecanización hizo posible elevar notablemente la
producción de zinc y plata. Otra empresa privada, Pan American Silver produce con éxito concentrados de zinc, plata y cobre en la mina San Vicente
de COMIBOL”,
41 Espinoza (p. 424) agrega: “Las inversiones, la tecnología y el desarrollo de
nuevas minas correspondieron casi en su totalidad al sector privado. En la
puesta en marcha de nuevas minas, los ejemplos más conspicuos son la
mina aurífera Inti Raymi (1984-2003) y la mina de zinc, plata y plomo de San
Cristóbal que inició operaciones en 2007 con una inversión de 1.400 M$us,
las únicas dos minas grandes puestas en operación en más de un siglo, luego de Catavi, Huanuni, Colquiri y Pulacayo. La planta de tratamiento de minerales de plata San Bartolomé empezó a operar en 2008 con una inversión
de 200 M$us.”
60
rentables y que una nueva perspectiva se abriera para el
conjunto de la minería boliviana. El resurgimiento minero de la última década es incomprensible al margen de
ese proceso previo que, por cierto, creó las condiciones
para que el país pudiera beneficiarse del auge de precios
internacionales de los últimos años.
Tampoco cabe olvidar que la mayor contribución del
sector minero al crecimiento de la economía boliviana
del último quinquenio ha provenido fundamentalmente
del extraordinario aporte de la puesta en operaciones
del proyecto minero San Cristóbal, de índole enteramente, y debido al cual la capacidad productiva minera
y exportadora ha podido dar un salto gigante, para los
estándares nacionales42. Desgraciadamente, emprendimientos de esta envergadura -de “clase mundial” como
los llaman- no son frecuentes en Bolivia, como sí lo son
en países vecinos.
Una historia de éxito que puede ser repetida
Pues bien, si la lección de la historia reciente en la
minería boliviana enseña que sí es posible avanzar en
42 San Cristóbal produce los principales minerales del país: zinc, plata y plomo,
que representan más del 90% de la producción nacional. Sus operaciones
explican gran parte del crecimiento en la producción de todos ellos. Con este
proyecto llegó a Bolivia el mayor aporte de capital en el rubro de la minería, superior a los $us. 1.000 millones, destinado a trabajos de exploración,
ingeniería del proyecto, preparación de la mina, construcción de la planta y
de la infraestructura de apoyo. Se estima que San Cristóbal ha incrementado
la creación de empleo directo para aproximadamente 1.000 personas. Véase
Rubén Ferrufino, Ibídem, p. 62-65. Jorge Espinoza (Ibídem, p. 419), por su
parte, sostiene: “San Cristóbal, una mina grande para Bolivia pero mediana
para otros países mineros, hizo que el crecimiento del PIB de 2008 se eleve a
6.15% (de 3.78%), incrementándolo en un 39%”
61
procesos de modernización y diversificación de emprendimientos mineros protagonizados por la inversión privada nacional y extranjera, no hay ninguna razón para
simplemente contemplar con resignación cómo la
minería actual corre el riesgo de desmoronarse y que su
componente más pujante y moderno –la minería privada- se desintegra o, en el mejor de los casos, se limita a
librar una batalla de sobrevivencia.
La clave hoy, y lo fue ayer, es cómo hacer más fuerte y competitiva la actividad minera; y no menos. Fuera
de esta fórmula, no existe alternativa real frente los
peligros de un escenario de alta inestabilidad en el mercado internacional, como todo indica que se avecina. El
verdadero dilema es cómo labrar una minería competitiva en un mundo cada vez más competitivo y dominado por empresas globales e integradas. Entonces surge
la pregunta importante: ¿cuáles son las cuestiones que
la minería debe resolver para poder desarrollarse en el
medio y largo plazo?
Básicamente son tres cuestiones centrales: En primer lugar, una vasta tarea de exploración masiva de
yacimientos tradicionales y nuevos. Esta tarea es
insoslayable y urgente para que la minería boliviana
pueda contar con reservas minerales competitivas a
nivel mundial. Huelga decir que ello requiere de adecuados incentivos a las empresas que lleven a cabo
labores de exploración.
Segundo, una inyección masiva de capitales privados para las tareas de prospección de yacimientos y de
desarrollo de nuevos proyectos mineros. El país debe
recobrar la capacidad de llevar a cabo proyectos de la
magnitud de San Cristóbal, Inti Raymi, San Bartolomé
62
y otros, que son los que impulsaron y sostuvieron el
despegue de la minería nacional post crisis del estaño.
No cabe duda de que son emprendimientos privados
de esta dimensión los que pueden crear miles de
empleos, estables y de calidad, y sin perjuicio para la
productividad de las empresas, de modo de frenar en
algún grado la multiplicación irracional de pequeñas
cooperativas y unidades mineras que no son otra cosa
que emprendimiento por necesidad y carentes de viabilidad económica.
Tercero, una política minera definida, coherente,
eficaz y con estabilidad de largo plazo, que pueda crear
las condiciones necesarias para levantar la minería boliviana, marcando un rumbo claro al desarrollo minero y
dando certidumbre de reglas a todos los productores,
operadores e instituciones del sector.
Los retos de la política minera son principalmente:
• Atraer inversiones, para lo cual es preciso garantizar
seguridad jurídica y ofrecer estabilidad tributaria
mediante un régimen impositivo suficientemente
competitivo, y especialmente con respecto al que
aplican otros países vecinos.
• Forjar una Alianza público-privada para el desarrollo minero nacional. En el marco de la economía
plural que reconoce la Constitución, la política minera tiene que ser capaz de encontrar un modelo de
cooperación eficiente y equitativo entre ambos sectores, de manera que el sector público puedan desempeñar la función promotora y reguladora que le
toca y el sector privado tenga el espacio necesario
para desarrollar con libertad su iniciativa empresarial y capacidad emprendedora.
63
En tal sentido resulta crucial la definición del rol que
debe jugar COMIBOL, a fin de no repetir los fracasos
anteriores. La experiencia ha demostrado que no es
efectivo ni sostenible un modelo de empresa pública
competitiva y a la vez “social”43. En la experiencia
internacional hay varios modelos de empresas estatales eficientes y de alta profesionalidad, que incluso
cotizan sus acciones en las bolsa de valores internacionales y que, por lo mismo, pueden inspirar una
reingeniería institucional de COMIBOL, partiendo de
su necesaria autonomía de gestión frente a la intromisión y el manoseo político.
• La articulación productiva empresas y cooperativas
mineras. En el país se han dado algunas experiencias
exitosas de asociación entre empresas y cooperativas
dentro de la cadena productiva, experiencias que
deben ser rescatadas y potenciadas como parte de
una política orientada a promover esta clase de
emprendimientos, de tal manera que la relación que
se fomente sea de socios, que se articulan y complementan a partir de sus propias habilidades y posibilidades, y no de antagonistas excluyentes o competidores destructivos.
43Esa lección de la experiencia ha sido señalado en el trabajo de Jordán sobre Excedente y Renta Minera (2010; p. 86), en los siguientes términos: “El
fracaso de la minería estatal se explica en parte por la ambigüedad de los
objetivos que el Estado fijó a la empresa minera. Por un lado, debía generar
excedentes para financiar con ingresos fiscales la inversión pública y gastos
fiscales destinados a diversificar la economía boliviana hacia las tierras bajas de oriente. Al mismo tiempo, el Estado se proponía saldar a través del
excedente minero la alta deuda social heredada de la era de los barones del
estaño. Por supuesto, la burocracia justificaba sus altos costos, corrupción
y baja eficiencia, escudándose en el cumplimiento de objetivos sociales impuestos desde fuera y en la excesiva injerencia gubernamental en la administración, así como en los altos tributos a favor del Estado”
64
• El cuidado ambiental en la actividad minera. Ninguna
política responsable puede actualmente descuidar
este crucial aspecto, que es fuente de innumerables
conflictos sociales y políticos y que, en muchos
casos, puede llegar hasta a inviabilizar el desarrollo
minero. Asegurar la sostenibilidad ambiental en las
operaciones mineras, es igualmente crucial para una
buena convivencia y vecindad con las comunidades
campesinas, indígenas y rurales, bajo la premisa de
que la minería no debe menoscabar los derechos de
estas poblaciones ni hacerse en detrimento de sus
legítimos intereses y preocupaciones.
¿Qué piensan los ciudadanos
sobre la minería?
Llegados a este punto de nuestras reflexiones, conviene
ahora introducir la perspectiva ciudadana en la valoración de la problemática minera del país. Para ello acudimos a una encuesta de la firma IPSOS, en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, que
consulta la opinión de las personas sobre cuestiones
relacionadas con la minería44.
Interesantemente, este estudio de opinión pública se
da en el contexto del conflicto minero de Colquiri, un
conflicto que más allá de sus características locales
envuelve a las organizaciones nacionales de uno y otro
44 La encuesta de IPSOS Opinión y Mercado, forma parte del Estudio de Percepción Política, que mensualmente realiza esta empresa, en las capitales del
eje troncal del país. Los resultados que aquí se comentarn corresponden al
informe de agosto 2012
65
lado: la FSTMB y FENCOMIN, convirtiéndose en una
medición de fuerzas entre los dos sectores que buscan
imponer su primacía en el control de la explotación de
los recursos mineros del país.
A continuación, una presentación resumida de la
encuesta.
a) Empresas mineras y ganancias para el país
¿Cómo cree usted que los proyectos mineros podrían
generar mayores ganancias para nuestro país? ¿Bajo la
administración de qué clase de empresas?
•
•
•
•
•
•
•
•
Empresas privadas nacionales: Empresas privadas extranjeras: Empresas estatales COMIBOL Cooperativas nacionales Cooperativas extranjeras Comunidades indígenas No precisa 21%
14%
17%
10%
8%
3%
4%
23%
La encuesta registra una opinión mayoritaria favorable (35%) a la administración de los proyectos mineros por parte del sector privado, más nacional que
extranjero. Considerando que la administración de
empresas estatales y la administración de COMIBOL
son prácticamente lo mismo, la opinión a favor del
sector estatal es de 27%. El sector cooperativo recibe
un 11% de opiniones favorables, y apenas 3% las
comunidades indígenas. Este último porcentaje probablemente sería mayor de haberse incorporado la
opinión de las áreas rurales.
66
Los ciudadanos no se inclinan por la opción estatista,
lo cual es contrario a la política de nacionalización de
empresas y concesiones mineras. A pesar de la persistente descalificación de la inversión privada, la encuesta muestra que la gente valora más la opción privada en
la actividad minera como fuente de ganancias para el
país. Notablemente, es en ciudad de La Paz donde la
opinión se inclina, mucho más que en las otras ciudades, de forma ampliamente mayoritaria por la empresa
privada: 59%. La opción por la empresa estatal recibe
su mayor apoyo en la ciudad de El Alto (40%), frente al
29% que se manifiesta por la empresa privada. Llama la
atención el alto porcentaje (39%) en Santa Cruz que “no
precisa” su respuesta. Las opiniones a favor de la
opción cooperativista o comunitarista, en las cuatro
ciudades, son francamente minoritarias.
b) Los proyectos mineros y su aporte al desarrollo
En su opinión, ¿quiénes cree usted que aportan más
desarrollo del país?
• Empresas privadas extranjeras
22%
• Empresas privadas nacionales 16%
• Empresas estatales 17%
• COMIBOL 9%
• Cooperativas nacionales 7%
• Cooperativas extranjeras 2%
• Empresas administradas por
• Comunidades indígenas
• No precisa 25%
Se reproduce el cuadro anterior de resultados. El 38%
favorece la opción de las empresas privadas, frente a un
67
29% que se inclina por el sector estatal. Sorprende que
prevalezca una opinión mayoritaria por la empresa
extranjera frente a todas las demás opciones, cuando a
menudo se escucha decir que los inversores extranjeros
solo velan por sus intereses y que no contribuyen al
desarrollo del país.
En contrapartida, llama la atención la menor confianza que se expresa hacia el aporte del sector estatal,
justamente en circunstancias en que la política minera
oficial va en dirección de fortalecer la intervención
directa del Estado en las explotaciones mineras a través
de una COMIBOL que ha renacido de los escombros
pero que, a juzgar por los datos de la encuesta, suscita
muy bajas expectativas. Las tendencias de opinión no
muestran mayores diferencias en las cuatro ciudades,
con la excepción del alto porcentaje en Santa Cruz
(37%) que “no precisa” su respuesta.
c) Capacidad técnica para los proyectos mineros
Pensando en la maquinaria, los equipos, el personal capacitado, etc., que son necesarios para la explotación de
minerales, ¿quiénes cree usted que tienen la capacidad
técnica para que los proyectos mineros funcionen mejor?
• Empresas privadas extranjeras 25%
• Empresas privadas nacionales 15%
• Empresas estatales 12%
• COMIBOL 7%
• Cooperativas nacionales 4%
• Cooperativas extranjeras 12%
• Empresas mineras administradas
por comunidades indígenas 2%
• No precisa 23%
68
También en la valoración de la capacidad técnica para
las operaciones mineras, los ciudadanos tienen una opinión mucho más favorable hacia la empresa privada, y
especialmente la empresa privada extranjera, que hacia
las empresas estatales. El sector privado recibe la confianza de un 40% de las personas consultadas, con una
diferencia significativa frente al sector estatal que recibe la confianza del 29% de los encuestados. Esta tendencia de opinión se expresa similarmente en las cuatro
ciudades del eje troncal.
d) Empresas mineras privadas
o empresas mineras estatales
¿Quiénes cuentan con mejores dotaciones para la actividad minera?
Empresas
Equipamiento
Tecnología
Maquinaria
Personal
capacitado
Privadas
70%
69%
69%
64%
Estatales
13%
15%
14%
17%
Se puede ver que la pregunta ha resultado obvia. Los
ciudadanos consultados parecen muy seguros de las
ventajas de las empresas privadas en su dotación técnica y laboral para las operaciones mineras; en cambio,
creen poco en la dotación de las empresas estatales.
e) Empresas mineras nacionales
o empresas mineras extranjeras
¿Quiénes cuentan con mejores dotaciones para la actividad minera?
Empresas
Equipamiento
Tecnología
Maquinaria
Personal
capacitado
Nacionales
73%
72%
71%
65%
Extranjeras
12%
11%
12%
19%
69
Tampoco con respecto a esta disyuntiva se plantean dudas
en la opinión de las personas con relación a las ventajas
de las empresas extranjeras frente a las nacionales.
Pues bien, a la vista de esos datos una impresión
general que puede deducirse es la siguiente: si en
Bolivia, en la actual coyuntura, la gente apoyara avanzar hacia la nacionalización o estatización de las empresas mineras no lo será, en modo alguno, porque considere que la minería tendría mejores posibilidades de
manejo técnico en manos del Estado. En todo caso lo
sería por otras razones, aunque también se vio que la
opinión mayoritaria reconoce un mayor aporte del sector privado en términos tanto de ganancias para el país
como de aporte al desarrollo nacional. Pero lo que también se pone en tela de juicio es la existencia, hoy en
día, de una corriente de opinión favorable a la estatización del sector minero. No siendo éste un tema específicamente indagado en la encuesta no es posible sacar
una conclusión al respecto. Sin embargo, sus resultados
parecen avalar dicha interpretación.
Volver al sentido común
Hemos de admitir, pues, que en la opinión pública -la
que no está concernida en el conflicto minero, pero que
sí siente o intuye sus consecuencias-, se manifiesta un
sentido común que, sin embargo, parece ser muy ajeno
a los responsables gubernamentales y también a los
grupos entreverados y a otros actores que tienen la posibilidad de orientar las decisiones en el campo minero en
una u otra dirección.
70
El mensaje de la ciudadanía pareciera ser, en suma,
tomar un rumbo diferente al que hoy marcan los acontecimientos que agitan a Bolivia. Un nuevo rumbo por
el que razonablemente debería transitar el desenvolvimiento de la minería boliviana, tal como de hecho ha
ocurrido hasta no hace mucho tiempo atrás y con
resultados que no siendo espectaculares sí, en cambio,
han sido promisorios para abrir nuevas perspectivas
después de la debacle de la era del estaño y la fracasada experiencia de un capitalismo estatal asfixiante en
la minería.
En los años precedentes a la coyuntura actual, producto de la apertura de la actividad minera a la inversión privada, el país ha desarrollado una base productiva valiosa, moderna y de cierta magnitud, para la
escala boliviana, que los bolivianos no podemos darnos el lujo de echar por la borda. El ciudadano común
parece advertir lo funesto que sería llegar a este punto.
Y, justamente, lo que el buen juicio aconseja es evitar
caer en el despeñadero de la demagogia y la irresponsabilidad, para no destruir lo que la minería boliviana
ha forjado como un complejo industrial de concentrados mineros.
En ello consiste la encrucijada actual: o se persiste
en un camino destructivo que hará retroceder por décadas a la minería, convertida apenas en una actividad que
languidece, o se da un golpe de timón para reencauzar
el desarrollo minero hacia el desafío de la competitividad y la modernización, en el marco de una nueva política sectorial, con apertura y garantías a la iniciativa
privada, el rol promotor del Estado y la participación de
una gama amplia de pequeños productores mineros arti71
culados a cadenas de producción, transformación,
comercialización y exportación.
La dirección a seguirse ha de ser sin duda decisiva
para el porvenir de Bolivia. En la minería se juegan
muchas cosas. Esta actividad ha sido y continuará siendo crucial para las regiones altiplánicas, que se han
visto rezagadas frente al progreso del departamento de
Santa Cruz y el impulso que la economía del gas ha
inyectado a las regiones del sur. Del despegue de la
minería depende en gran medida que el país tome una
senda de crecimiento con equilibrio regional entre
oriente y occidente.
Minería boliviana: la gran incógnita
Dionisio J. Garzón M.*
Introducción
El presente trabajo contiene un análisis crítico de la
situación actual de la minería boliviana, de sus luces y
sombras y de sus problemas estructurales que hacen de
ella un sector de luchas intestinas por el control de áreas
mineralizadas y del excedente económico que esta actividad genera, así como de sus perspectivas en el mediano y largo plazo.
Emergente del marco regulatorio definido en la
Constitución vigente y a reglamentarse en el nuevo
Código de Minería en proceso de elaboración, un pecu* Ingeniero Geólogo, consultor en generación de proyectos mineros. Fue Ministro de Minería y Metalurgia, Presidente del Colegio de Geólogos de Bolivia, Director de Exploraciones y Proyectos de Corporación Minera de Bolivia,
docente en las facultades de geología de Universidad Técnica de Oruro y
Universidad Tomás Frías de Potosí. Participó en proyectos de exploración en
Bolivia, Argentina, Chile y Perú. Autor de varias contribuciones sobre geología y política minera en publicaciones especializadas. Columnista de un
periódico nacional
72
73
liar grupo de normas que regulan la actividad del sector
han venido a constituir una especie de “camisa de fuerza” que limita el accionar de los operadores, eleva la
carga impositiva, disminuye la competitividad del país
y aleja inversiones que pretendían desarrollar un privilegiado potencial minero, cautivo de la lucha de intereses que hacen de la actividad minera un péndulo entre
posiciones liberales y nacionalistas que a su turno pretenden aplicar recetas antagónicas con el resultado previsible de siempre, empezar de cero y solo llegar a la
mitad del camino.
Pese a todo, un mega-ciclo de espectaculares precios
de las materias primas que estamos viviendo nos hace
abrigar la esperanza de mejores días para la industria y
para el país de la mano de un sector que debiera pasar
de la minería de minerales y metales tradicionales a la
minería y metalurgia de minerales y metales tecnológicos, sin los cuales no se explica el nivel tecnológico que
la humanidad ha alcanzado.
El pedazo de continente donde se ubica hoy Bolivia,
ha sido considerado desde siempre como el prototipo de
conglomerado humano nacido al calor de la actividad
minera, Tiahuanacota e Inca primero, colonial después
en el legendario Cerro Rico de Potosí, en Pulacayo y
otras minas de plata y en Oruro, Llallagua, Huanuni y
otros distritos estañíferos después de su independencia
y hasta nuestros días.
Perdido en el tiempo, el recuerdo de los primeros
“mineros” y orfebres Tiahuanacotas e Incas, duerme en
la memoria de nuestros antepasados, en las leyendas de
“El Dorado” y “El Gran Paitití”. Los primeros hallazgos mineros debieron ser de oro y debieron darse en los
74
ríos de la Cuenca superior del Río Amazonas que tiene
sus nacientes en nuestro país. No olvidemos que el rescate de Atahuallpa, el último de los Incas, de manos de
los colonizadores, fue de un poco más de 6 toneladas de
oro proveniente de rústicas minas del Collao; la parte
denominada Collasuyo (hoy Bolivia) en la tradicional
división del Imperio Incaico (Garzón 2012, 2).
Oro primero, plata y estaño después, zinc, plomo,
cobre, antimonio, bismuto, wólfram y muchos otros
metales han signado a este pueblo con el calificativo de
país minero, los sueños actuales de aprovechar el indio,
el litio, el galio, el potasio y otros metales tecnológicos
nos hacen ver que pese a los denodados esfuerzos de
desprestigio de esta actividad económica aquí y en otras
latitudes, seguiremos siendo un país minero y un país
de mineros. No se puede explicar Bolivia sin esta actividad, la soñada industrialización y el salto del país
hacia la revolución tecnológica actual se dará en base a
una adecuada gestión de los recursos minerales con los
que la naturaleza nos ha bendecido.
De estas cosas vamos a hablar en las páginas
siguientes, las opiniones y conclusiones sobre las temáticas específicas, son puntos de vista del autor y tienen
por objetivo enriquecer el debate y proponer algunos
lineamientos de política sobre una de las actividades
económicas más importantes para el sustento y desarrollo de la economía nacional, sin la cual no se explican
los logros económicos del país a lo largo de la historia.
Los datos estadísticos que sustentan los puntos de
vista sobre producción, exportaciones, inversiones, y
sobre los actores de esta actividad productiva vienen,
en lo posible, de fuentes oficiales; se han actualizado
75
a la última gestión (2011) y se han proyectado en los
casos que ameritan al primer semestre de la gestión
vigente.
Dimensión e importancia
de la actividad minera
Pese al apelativo de país minero, a la herencia histórica de siglos de actividad productiva que catapultó la
colonización de estas tierras y el predominio de
España en el contexto imperial a lo largo de cuatro
siglos, que encumbró en su tiempo a celebres personajes de la minería y de las finanzas como fueron los
Barones del estaño en el siglo XX, el país en la actualidad ocupa la periferia de los negocios mineros a
escala continental y mundial. Después de haber logrado ser primer productor de plata, antimonio y bismuto,
y segundo productor de estaño a nivel global y con
holgura, hoy tiene una producción de minerales y
metales que se puede considerar pequeña para los
parámetros actuales.
El año 2011, según cifras del ministerio del ramo,
el país produjo un total de 693.424 toneladas métricas
finas (TMF) equivalentes de metales contenidos en la
producción principal de concentrados de zinc, estaño,
oro, plata, antimonio, plomo, wólfram, cobre, bismuto y ulexita (borato hidratado de Ca y Na), que complementada con la producción adicional de otras
sales, piedras semi-preciosas, hierro, rocas ornamentales y otros, puede llegar a 765.000 toneladas. A las
cotizaciones de la gestión la producción tenía un
76
valor total de 3.739´069.000 $us, y tuvo un destino
prioritario hacia la exportación a mercados de ultramar. El valor de las exportaciones minero metalúrgicas de la gestión fue de 3.448´064.237 $us, que representa el 92,2% del valor de la producción, porcentaje
indicativo del bajo nivel de usos intermedios y finales
de estos minerales en el país. El Banco Central de
Bolivia, indica un valor de las exportaciones de
3.421´600.000 $us. (ver anexos).
Una comparación de estas cifras con aquellas disponibles del Perú, un país con el que compartimos características geográficas, históricas y hasta geológicas en
el desarrollo de la minería continental, así como con
Argentina, un país de reciente ingreso en lo que son las
ligas mayores de la minería mundial, demuestra el bajo
nivel de nuestra industria y el poco desarrollo al que
hemos llegado.
Relación comparativa del volumen,
valor y exportación de la producción minera (2011)
Volumen (TMF)
Argentina
Bolivia
Perú*
765.000
2´753.556
Valor (M $US)
Exportaciones (M $US)
31.652
16.310
3.739
3.448
26.338
* Solo minerales no ferrosos, M=Millones
Fuente: Elaboración propia con datos de Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía, Perú; Secretaría de Minería,
Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios de Argentina y Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia
La comparación con países de mayor tradición minera
como Brasil y Chile resultaría oficiosa, puesto que hay
una relación geométrica con lo que es la producción
minera de estos países respecto del nuestro; una sola
77
transnacional brasilera como Vale Do Rió Doce, factura anualmente más de 59 billones de dólares, y la
gigante chilena Codelco tiene ventas en la última gestión de 17 billones de dólares (billones en el uso americano, miles de millones).
La producción de metales en el país es todavía más
precaria. En la gestión 2011 se produjo un total de
11´580.269 kilos finos (KF) de estañoen las fundiciones estatales y 3´557.345 KF en las fundidoras privadas del país, el 77% de esta producción de metales está
controlada por el Estado (Ministerio de Minería y
Metalurgia, op. cit. pag. 11). Se produce también oro,
plata, antimonio, cobre, bismuto y algunas aleaciones;
su relación con la producción de concentrados de
minerales es muy baja y representa el 2,2% del tonelaje fino de esa producción. Nuestra fundición de estaño de Vinto, Oruro, que es la instalación metalúrgica
en operación más grande del país, tiene una capacidad
instalada de 20.000 toneladas métricas anuales (TMA),
generalmente no trabaja a su máxima capacidad pero
hay planes para aumentarla. El Estado controla también una fundición de bismuto y una planta hidro
metalúrgica que obtiene cobre metálico; los privados
controlan todavía algunas fundiciones de estaño y
antimonio y plantas para la obtención de oro, plata y
cobre metálicos. Significativa es la operación de la
Empresa Minera Manquiri S.A. en su proyecto San
Bartolomé en Potosí, que obtiene plata metálica del
material suelto de las laderas del Cerro Rico (pallacos) en una planta hidro-metalúrgica aledaña.
Si se comparan estas cifras con la capacidad instalada de las fundiciones de nuestros vecinos veremos
78
que estamos en una etapa muy retrasada del arduo
camino de darle valor agregado a nuestra producción
minera; cuando estamos en la lucha por viabilizar
nuestra primera siderurgia, Argentina tiene cuatro
plantas que en conjunto tienen una capacidad de producción de 5,5 millones de toneladas anuales (MTA)
de acero, 2,5 MTA de hierro de reducción directa
(DRI) y 1MTA de arrabio. Brasil tiene 7 complejos
que pueden producir 19 MTA de acero y Perú tiene 2
plantas con una capacidad de 700 mil toneladas anuales de acero (Garzón 2012).
Este país tiene también una fundición de estaño con
una capacidad de 45.000 TMA, 5 refinerías de cobre, 2
de plomo, 3 de plata, 3 de zinc, una de molibdeno, una
de bismuto y otra de antimonio. Argentina tiene 2 refinerías de plata-plomo, 1 de zinc, una planta de carbonato de litio y 2 plantas de procesamiento de boratos entre
las principales. Brasil como en todo tiene 18 instalaciones entre fundiciones y refinerías de aluminio, 2 plantas
hidro metalúrgicas y refinerías de cobre, 2 de níquel, 4
fundiciones de estaño, 3 de zinc y también refinerías de
columbita y cromo, entre las principales instalaciones
metalúrgicas de ese país (USGS 2006).
Este cuadro de situación de la minería y metalurgia
en el continente, es muy poco comprensible cuando se
recuerda que en los primeros años del siglo pasado
Avelino Aramayo ya fundía bismuto de sus minas del
sur en una instalación en Quechisla (Provincia NorChichas del Departamento de Potosí) y que la empresa
pionera, Soux Hernández de Potosí, ya producía en ese
tiempo 24.000 quintales de estaño metálico por año
(Garzón 2006).
79
Ahora bien, ¿por qué se perdió el tren de la historia
y se volvió al extractivismo puro y duro por más de
medio siglo de historia minera, hasta que en 1969
recién se retoman los intentos de fundir minerales en el
país? Gran parte de la explicación a estas contradicciones tiene que ver con la gestión y aplicación de políticas
económicas en el país, las que siempre fueron una respuesta a intereses de corporaciones que dominaron el
país a lo largo de su historia y no respondían al genuino
interés nacional.
Los actores de la minería nacional
Desde la nacionalización de las minas en 1952, el sector
minero se dividió en tres sub sectores, reconocidos por
el Código de Minería en actual vigencia y que son:
Minería Estatal, Minería Mediana o de los mayores
empresarios privados nacionales y/o asociados a empresas extranjeras, y Minería Chica y Cooperativa, de los
pequeños empresarios nacionales y de los llamados
“cuenta propistas ”; una asociación voluntaria de personas que se unen en una empresa de tipo social llamada
cooperativa que tiene por objetivo el desarrollo de actividades de explotación y comercialización de minerales
en áreas de reserva fiscal por medio de contratos con la
estatal minera COMIBOL, también en concesiones
(ahora contratos) de particulares ó de la misma asociación cooperativa; con el fin de coparticipar de las
ganancias y/o pérdidas que la actividad arroje al final de
cada gestión.
Minería Estatal
El 31 de Octubre de 1952, el Estado toma el control de
las minas de los tres Barones del Estaño (Simón I.
Patiño, Mauricio Hochschild y Avelino Aramayo), un
holding que controlaba las mayores operaciones mineras del país y colateralmente el accionar político y económico de la nación por más de medio siglo y al que se
conocía como Súper Estado Minero (Geddes 1984).
Nace Corporación Minera de Bolivia, COMIBOL que
se estructuró en sus primeros años con la herencia dejada por la estructura nacionalizada, con problemas de
gerencia para las nuevas autoridades que no tenían ni la
experiencia ni la calificación en muchos casos, para tan
tremendo reto de administrar un holding que hasta
entonces había tenido un calificado grupo de asesores
extranjeros. Sin embargo con el pasar de los años se fue
consolidando una estructura que se mantendría con
pequeñas variaciones hasta 1985. Tenía tres grupos de
empresas mineras que apelaban a su distribución geográfica y a las posibilidades de control desde los centros
administrativos principales: La Paz, Oruro y Quechisla,
estructura que en rasgos generales era la siguiente:
Empresas de la Corporación Minera de Bolivia (1985)
Grupo I
Grupo II
Grupo III
Caracoles (La Paz)
Catavi (Potosí)
Quechisla (Potosí)
Corocoro (La Paz)
Huanuni (Oruro)
Unificada (Potosí)
Matilde (La Paz)
San José (Oruro)
Colquiri (La Paz)
Viloco (La Paz)
Santa Fe (Oruro)
Colavi (Potosí)
Bolívar (Oruro)
Fuente: Elaboración propia con datos de la época
80
81
Esta conformación tenía sus particularidades, por ejemplo, Santa Fe comprendía los centros mineros, Santa Fe,
Japo Y Morococala, Quechisla las minas Chorolque,
Tazna, Ánimas, Siete Suyos, Chocaya, Pulacayo, tres
plantas hidro eléctricas, una fundición de bismuto y una
planta industrial en Pulacayo. El Estado también controlaba el Servicio Geológico de Bolivia y el Instituto
de Investigaciones Minero Metalúrgicas a través del
Ministerio de Minería y/o de la COMIBOL.
La estructura de COMIBOL se mantuvo por 33 años
hasta que en 1985 el advenimiento de la Nueva Política
Económica, y de la mano del neo-liberalismo de la
época, se destruye para dar paso a la capitalización y
privatización de algunas empresas, el arrendamiento de
otras, la re-localización de la fuerza de trabajo y la conversión de COMIBOL en una administradora de
Contratos de Riesgo Compartido, (los famosos Joint
Ventures (JV) de la época), de contratos de arrendamiento y el abandono total de la función productiva
minera estatal. Un nuevo Código de Minería aprobado
por Ley 1777 de 17 de marzo de 1997 (todavía vigente),
consolidó el cambio estructural más violento, cuyas
consecuencias seguimos arrastrando hasta ahora.
La capitalización de las empresas/concesiones de
COMIBOL generó en su momento 13 contratos de riesgo
compartido para exploración y/o explotación, 3 de operación y 5 de arrendamiento (Alandia A. 1995 Pág. 5-6),
los cuales tuvieron desarrollos diversos y resultados
variados. Resalta por su importancia la integración vertical de la fundición de estaño-antimonio de Vinto con las
minas Huanuni y Colquiri en un JV COMIBOL-Allied
Deals (India). Este derivó con los años y los problemas
82
de inversión en una intervención primero a través de
RBG Minera Huanuni RC-Intervención, otro JV alternativo que tampoco colmó las expectativas y culmino en
años recientes en la nacionalización del distrito de
Huanuni, de la fundición de Vinto y en la reversión del
contrato de arrendamiento de Colquiri. Este yacimiento
estaba en manos de Sinchi Huayra S.A., sucursal de la
empresa multinacional Glencore en Bolivia.
Otro intento que generó expectativa fue el Joint
Venture COMIBOL-Austpac (Australia) para explorar
oro y plata en un grupo de concesiones de la región de
Escala en sur Lípez (Potosí) y otro de exploración de oro
aluvial en el noreste del país (Río Madre de Dios), se
hizo mucho trabajo pero las condiciones de inestabilidad
del país acabaron con el entusiasmo. Algunos JVs sobrevivieron las adversidades y siguen en el tira y afloja, con
los actores iniciales o con otros: JV COMIBOL Cia.
Minera Himalaya en la mina de wólfram Cerro Grande,
los contratos de operación/arrendamiento de las minas
Bolívar (Oruro) y Porco (Potosí) entre COMIBOL y
Sinchi Huayra, el JV COMIBOL-Panamérican Silver en
San Vicente (Potosí) y COMIBOL-Minera Manquiri en
San Bartolomé (Potosí).
El retorno del péndulo político hacia posiciones
nacionalistas y populistas del último tiempo (2006) se
refleja en una política de recuperación de los recursos
naturales al control del Estado, que vuelve a su papel de
actor principal en toda la cadena productiva minera por
precepto constitucional y que seguramente será reglamentado en el nuevo Código en actual trámite. Con los
bemoles emergentes de la poca claridad operativa
actual, el Estado a través de COMIBOL tiene las
83
siguientes unidades operativas, dependientes del nivel
gerencial de la oficina central de la corporación en la
ciudad de La Paz y/o del ministerio del ramo:
como el Instituto de Investigaciones Minero
Metalúrgicas o disminuidos dramáticamente como el
Servicio Geológico en los años de liberalismo puro y
duro de los años 90.
Unidades operativas mineras de COMIBOL (2012)
Minería Mediana
Unidad Operativa
Característica
Ubicación
Empresa Minera Huanuni
Explotación, minerales de Sn.
Oruro
Empresa Minera Corocoro
Explotación de minerales de Cu.
Obtención hidro-metalúrgica de
cobre metálico.
La Paz
Empresa Siderúrgica Mutún*
Siderurgia.
Santa Cruz
Complejo Metalúrgico
Karachipampa. *
Producción de Zn, Pb y Ag,
metálicos.
Potosí
Dirección Nacional De Recursos
Evaporíticos. *
Industrialización de sales de K,
Li, Bo.
Potosí
Empresa Metalúrgica Vinto
Fundición de Sn, Sb.
Oruro
Empresa Minera Colquiri
Explotación, minerales de Sn,
Zn.
La Paz
Fundición Telamayu
Fundición de Bi.
Telamayu, Potosí
Servicio Nacional de Geología y
Técnico de minas,
SERGEOTECMIN
Exploración minera básica de
áreas fiscales, levantamiento de
la Carta Geológica Nal.
La Paz
Centro de Investigación Minero
metalúrgica CIMM
Investigación y prestación de
servicios metalúrgicos..
Oruro
*Complejos metalúrgicos en proceso de instalación y/o en proyecto
Fuente: Elaboración propia con datos de varias fuentes
La estructura actual, muy chica todavía, recuerda
aquella de 1985. Todo indica que estamos tratando de
resucitar la vieja, pesada e ineficiente estructura minera estatal, los viejos proyectos metalúrgicos y los centros de investigación, alguna vez muy completos y
eficientes y que fueron desmantelados totalmente
84
Los grandes empresarios mineros del país se agrupan en
la Asociación Nacional de Mineros Medianos de Bolivia
(ANMMB). Esta asociación es herencia de lo que a
principios del pasado siglo era la Asociación de
Industriales Mineros de Bolivia AIMB, fundada en La
Paz el 5 de julio de 1925 y creada a iniciativa de Simón
I. Patiño con el objetivo de unir en un mismo bloque a
toda la minería grande, exportadora de minerales, para
ejercer control sobre ella y regular en base a esta la
política económica y el control del comercio exterior de
minerales del país (Albarracin Millán 1995, Pág. 164).
En esos años gloriosos de la minería nacional AIMB
llegó a tener hasta 47 empresas asociadas. Cuando en
1932 se estableció por ley la categoría de empresa
mediana, los buenos años ya estaban pasando, pocas
empresas calificaron como tales, crecieron un poco
hasta 1952 cuando la primera nacionalización de minas
dio por los suelos con las grandes empresas, de manera
particular con aquellas controladas por los Barones del
estaño. Con el tiempo el número de estas creció nuevamente, en los años 70 eran 31 (ANMMB 1976) y hoy
solo 12 empresas operadoras y tres empresas de exploración (ANMMB per. Com.).
85
Empresas de la Minería Mediana
No.
Empresa
Producción
1
Empresa Minera San Cristóbal S.A.
Concentrados Zn, Pb, Ag.
2
Empresa Minera Barrosquira Ltda.
Concentrados Sn
3
Empresa Minera Sinchy Wuayra
Concentrados Sn, Zn, Pb, Ag.
4
Empresa Minera La Solución Ltda.
Concentrados Zn, Pb, Ag.
5
Empresa Minera Inti Raymi S.A.
Au, Ag.
6
Grupo Minero La Roca Ltda.
Au.
7
Empresa Minera Unificada S. A., EMUSA.
Concentrados Zn, Pb, Ag, Sb, Au.
8
Pan American Silver Bolivia S.A.
Concentrados Zn, Pb, Ag.
9
Empresa Minera Manquiri S.A.
Barras de Ag, concentrados de Sn.
10
Empresa Minera Paitití S.A.
Au, Cu.
11
Emical S.A.
Calcáreos.
12
OMSA
Sn.
13
Eagle Crest Exploration Bolivia S.A.
Exploración de Au.
14
Nueva Vista
Exploración de Au.
15
Apogee
Exploración de Ag, Zn, Pb.
Fuente: Elaboración propia, datos de ANMMB
Como todo en este país, los cambios políticos y/o las
épocas de precios altos/bajos de los metales y minerales
en los mercados de Europa, Estados Unidos y ahora
asiáticos, determinan el crecimiento/disminución de la
actividad de este y otros actores de la minería nacional.
De manera particular el peculiar péndulo político de los
dos últimos siglos hace que la minería mediana crezca
en tiempos de liberalismo económico y se contraiga en
tiempos de populismo y/o socialismo donde el Estado
trata de capturar las operaciones mineras privadas. En
los últimos años, Vinto y Colquiri que eran asociadas de
ANMMB pasaron a control del Estado y Rexma Bolivia
SRL y New World Resource dejaron la asociación. Las
86
dos décadas precedentes de relativo predominio de liberalismo económico, permitió la generación de lo que
ahora conocemos como mega proyectos mineros los
cuales han elevado el nivel de producción de minerales
de zinc, plomo , plata y en escala menor oro, a niveles
significativos.
Cuatro empresas de la minería mediana generan más
del 60% de la producción minera y de la contribución
tributaria del sub-sector, lo cual confirma la importancia de estos megas-proyectos mineros en la generación
de riqueza para la economía del país.
Minería Chica y Cooperativa
Los pequeños empresarios mineros (Minería Chica), forman el grupo al parecer menos significativo, se agrupan
en lo que se conoce como Cámaras Departamentales que
dependen de una organización central denominada
Cámara Nacional de Minería. Son operadores mineros
mucho más sensibles y dependientes de los precios de los
minerales y metales, tienen muy poca capacidad técnica
y financiera y su tránsito hacia unidades operativas tipo
cooperativas en tiempos de “vacas flacas” o hacia
empresas medianas cuando hay tiempos de bonanza en
los mercados ha sido un fenómeno presente. Este grupo
acompañó desde siempre el desarrollo de la minería
nacional, adquirió legalidad después de la nacionalización de las minas y según algunos datos de la actividad
de este sub-sector, reflejada en la acreditación de sus
miembros como productores en el Servicio Nacional de
Registro de Comercializadores, SENARECOM, habrían
alrededor de 2.300 mineros chicos en el país.
87
Las cooperativas mineras que por tradición forman
el sub-sector con los pequeños empresarios, son un
fenómeno social que ha alcanzado niveles espectaculares de crecimiento y hoy es un grupo corporativo de
mucha presión social y política en la toma de decisiones
sobre el sector minero. Las primeras cooperativas mineras nacieron en Potosí, la época se pierde en la noche de
los tiempos pero en los años posteriores a la nacionalización de las minas ya era un grupo considerable; solo
en el departamento de Potosí en 1969 habían 19 cooperativas explotando estaño, 2 antimonio, 9 plomo, 4
cobre, 3 wólfram y 4 plata. En la región aurífera del
departamento de La Paz; otra tradicional zona de cooperativas; habían en la época 35 cooperativas que entregaban su producción al Banco Minero (BAMIN) operando en las zonas de Llipi, Unutuluni, Rinconada,
Cangalli y otras, de la geografía paceña (Mendoza
Quispe 1970). Las cooperativas son el efecto de las
oscilaciones de precios de los minerales y de los esfuerzos de racionalización de la mano de obra ejercida por
empresarios para enfrentar estas crisis a través del tiempo; generalmente se acude a este fácil expediente y se
genera desempleo. Estos remanentes se agrupan en este
tipo de organizaciones y el fenómeno crece en relación
directa al crecimiento del desempleo en el país y se
acelera en tiempos de buenos precios, que es cuando
estas organizaciones que tienen regímenes impositivos,
financieros y técnicos muy permisivos, obtienen buenas
ganancias en operaciones artesanales informales, de
alto riesgo, sin seguridad ni cargas sociales pero de
buen rendimiento. Acuden a zonas de alta ley mineral,
generalmente remanentes de operaciones empresariales
88
previas ó zonas marginales que no son factibles de
explotación a mayor escala.
El crecimiento de las cooperativas se ha disparado
en los últimos años como efecto del mega-ciclo de precios altos de los metales en los mercados internacionales a partir de 2007, los datos oficiales con que se cuenta indican que al año 2010 las cooperativas contaban
con 65.890 socios y se estima que para la gestión presente el número se haya elevado a más de 100.000
socios (Tabla 5) distribuidos en 14 unidades departamentales ó regionales que dependen de la entidad
nacional Federación Nacional de Cooperativas Mineras
(FENCOMIN).
Crecimiento del cooperativismo minero
Año
2008
2009
2010
2012
Total socios
49.685
54.441
65.890
100.000 *
* Estimado
Fuente: Elaboración propia, datos de Fencomin, Digeco, Ministerio de Minería; 2012 estimado
Como se puede deducir, la estructura del sector minero nacional es una herencia de aquella usada en la
explotación colonial de vetas de plata de los andes
centrales y de la generada por grandes empresarios
nacionales criollos y nativos de los dorados años de
explotación de las minas de estaño, wólfram, bismuto
y cobre en el dilatado periodo entre las dos guerras
mundiales. Es una mezcla de un fallido intento de formación de una burguesía minera que debería reemplazar aquella feudal de los primeros años republicanos y
89
de un despertar revolucionario que pretendió socializar los actores mineros con la incorporación de las
mazas proletarias a los niveles de administración de la
explotación minera nacional. Excelente como principio pero inaplicable a una actividad considerada desde
tiempos inmemoriales como negocio, tuvo como consecuencia el comportamiento pendular de la estructura
en respuesta a intereses corporativos de corto alcance.
Periodos de liberalismo con crecimiento de la minería
mediana empresarial y periodos de tendencias nacionalistas y socialistas con nacionalización de minas y
predominio del Estado en la industria.
En ambos casos, la dependencia de los precios de los
minerales en el mercado internacional y la nula industrialización y diversificación de la producción minera,
no permitieron el desarrollo de la industria ni el uso
total de la fuerza laboral especializada. Los remanentes
tuvieron que migrar en busca de sustento a organizaciones cooperativas que muestran un sostenido crecimiento a lo largo de la historia, sea como actores en la industria sea como protagonistas de las decisiones políticas
relacionadas con el sector minero.
Indicadores de la estructura
productiva del sector minero
Los tres grandes sub-sectores de la minería nacional
han contribuido a la producción total de minerales de
acuerdo al momento político-económico y en porcentajes variables que indican el predominio de cada subsector en tiempos diferentes, de característica propias y
que obedecen a políticas coyunturales predominantes
90
en cada caso. La situación actual por ejemplo es de predominio de la minería mediana que tiene cuatro empresas (San Cristóbal, Manquiri, Pan American Silver y
Sinchy Wayra) con las minas más grandes en actual
explotación y otras empresas con minas menores, un
sub-sector estatal minero con Huanuni y Corocoro
como únicos centros de producción actual pero con una
clara tendencia a la apertura de nuevas operaciones y un
sub-sector cooperativo en sostenido crecimiento y controlando ya, más del tercio (38%) del valor de la producción minera nacional, la minería mediana controla
el 55% y el re-naciente Estado productor el 7%.
En 2005 la correlación era diferente. En la etapa
final de liberalismo económico, con el Estado al margen de la producción y un sub-sector de mineros chicos y cooperativos creciente, el valor de la producción
minera se repartía entre la minería mediana (53%) y la
chica y cooperativa (47%). Mucho más atrás en 1985,
año final de la treintena de predominio de la estatal
minera en la producción, el valor de ésta se repartía
entre el Estado (54%), la minería mediana (31%) y la
chica y cooperativa (15%).
Este comportamiento secular demuestra que los radicales cambios de políticas económicas no han permitido
el crecimiento sostenido de la producción y el cambio
de porcentajes de participación de los sub-sectores se da
con el crecimiento de uno en desmedro de otro. Las
cooperativas crecen en base a nuevas áreas fiscales y el
Estado cuando crece lo hace recuperando ó nacionalizando minas que controla la minería mediana. Esta
crece ó decrece según el marco político se incline hacia
posiciones liberales que permiten un mayor protagonis91
mo de la empresa privada o a posiciones nacionalistas
que reducen ese protagonismo.
El valor de la producción en 1985 era en cifras
redondas 284 millones de dólares, el 2005 alcanzó 612
millones y el 2011 llegó a 3.700 millones de dólares;
esto que pareciera un vertiginoso crecimiento se debe a
la devaluación del dólar como moneda de referencia
para las transacciones mineras y a la cíclica subida de
precios de los metales y en grado menor al aumento del
volumen de producción. A partir del 2007, sin embargo,
con la puesta en marcha de grandes proyectos mineros
y el comienzo de un mega-ciclo de precios altos de los
metales, los volúmenes de producción de zinc, plomo y
plata subieron dramáticamente y cambiaron de escala
los valores de la producción minera.
2005
Estatal 0%
Mediana 57%
Coop. 43%
2011
Estatal 7%
Participación porcentual de los sub-sectores
en el valor de la producción (en porcentajes)
1985
Coop. 38%
Coop. 15%
Estatal 54%
Mediana 55%
Fuente: Elaboración propia con datos de ANMMB, FENCOMIN y Ministerio de Minería
Mediana 31%
92
93
Índice de producción de minerales 2005-2011, dato base: 1990=100
300
250
200
150
100
50
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Elaboración propia, datos: INE, Ministerio de Minería ANMMB y otros
El abrupto cambio en la inclinación de la curva de producción en 2007 coincide con la puesta en marcha del
proyecto San Cristóbal, al que siguió San Bartolomé
una operación que produce plata metálica cuyos precios
son espectaculares desde esa época y finalmente San
Vicente una mina de zinc, plomo, plata que completó el
grupo de grandes proyectos. El índice de producción
que venía desde los años noventa con una sostenida y
suave subida, más que se duplicó en valor con los nuevos proyectos mineros, se estabilizó a partir del 2008
con una leve subida en el primer trimestre de 2009 por
efecto de los espectaculares precios de metales de ese
año y seguirá la tendencia mientras no se agreguen nuevas minas al portafolio actual.
Cabe destacar el significado de tener proyectos
mineros grandes. Hay que recordar que estos que fueron producto de la política liberal de los años 90, tuvieron su tiempo de maduración de más de una década y
94
entraron en operación cuando el cambio a la nueva
orientación de predominio del Estado en la minería,
había sido concretado. ¿Cuántos años mantendremos el
actual nivel de producción considerando que estas grandes minas se acercan a la mitad de su vida útil?
¿Volveremos al antiguo nivel ó seremos capaces de
mantenerlo y/o aumentarlo con los proyectos estatales
en carpeta: Mutún, Salar de Uyuni, Corocoro y otros?
Una gran incertidumbre se vive ahora en el sector. La
falta de exploración y desarrollo de nuevas reservas, la
salida de prácticamente todos los operadores privados
que exploraban en el país en los últimos años, el lento
desarrollo de los emprendimientos estatales y la espera
de la nueva Ley de Minería, configuran, junto al crecimiento acelerado de la minería informal en el país, un
marco referencial muy poco optimista sobre el futuro de
la actividad en el mediano y largo plazo.
La situación en países vecinos
América Latina fue en los años 90 el destino casi obligado de las inversiones de ultramar en el siempre agitado clima de los negocios mineros. Con Europa endureciendo las reglas medio-ambientales, Norteamérica de
la misma manera y con elevados costos de operación,
África con niveles de violencia peligrosos en los tradicionales países mineros y un convulsionado Medio
Oriente; derivaron la actividad de búsqueda de nuevas
reservas de mineral para la siempre insatisfecha industria de los países desarrollados, hacia esta parte del
mundo. Una fiebre (boom dicen los occidentales) de
exploración minera se esparció por el continente ameri95
cano, algunos países de los andes centrales (Chile, Perú,
Argentina, Ecuador y Colombia) y algunos de las tierras
bajas (Brasil, Paraguay, Guyana, Surinam) fueron los
destinos preferidos.
Casi todos estos países tenían legislaciones muy
abiertas a la inversión y las grandes transnacionales
mineras ó las empresas de exploración (Junior en el léxico de gremio) tuvieron un amplio periplo que llevó al
descubrimiento de lo que en la época estaba en boga:
yacimientos de metales preciosos (oro, plata, platino,
paladio, rhodio) de gran volumen y susceptibles de
soportar explotaciones a cielo abierto aún con contenidos
minerales ínfimos gracias a las nuevas tecnologías metalúrgicas. También se buscaban metales base (zinc, plomo,
cobre, estaño etc.) generalmente asociados con metales
preciosos en nuevos modelos de yacimientos minerales
que tenían que ver con nuevos conceptos sobre el origen
y desplazamiento de placas tectónicas (unidades móviles
de la corteza terrestre), en bordes continentales, cordilleras centro-oceánicas y también en zonas continentales
geológicamente antiguas (cratones).
Cuando la explotación de este tipo de grandes yacimientos minerales en el continente se hizo frecuente,
se produjo un choque con operaciones mineras artesanales que habían sido moneda común hasta entonces,
los problemas medio-ambientales se multiplicaron
pero el valor de las producciones empresariales llegó
a niveles muy altos. Todo esto produjo el desarrollo de
grupos ecologistas anti-minería, que poco a poco, sin
prisa pero sin pausa lograron crear un clima adverso a
este tipo de gran minería y logró endurecer las reglas
para la actividad.
96
La mayoría de nuestros vecinos mantiene aún abierta la legislación a este tipo de emprendimientos y en la
mayoría de ellos la minería de pequeña escala convive
sin problemas con la gran minería. Pero en algunos países como Bolivia y Perú de tradiciones ancestrales muy
arraigadas, la minería de pequeña escala y los grupos
cooperativos generalmente informales y donde los desempleados acuden como última opción, son más frecuentes, numerosos y en algunos casos como en nuestro
país, tienen un peso político importante. Estos grupos
son mas grandes en la minería aurífera aluvial (en las
arenas y gravas de los ríos de la cuenca amazónica) de
pequeña escala e informal, sin control tributario, técnico ni de comercialización.
Perspectivas de la minería nacional
Evolución de los precios de los metales
Los precios de los metales en el mercado internacional
a partir de 2007 tienen un comportamiento diferente,
normalmente en el pasado se intercalaban periodos de
precios altos de corta duración (2-3 años) con periodos
más largos de precios bajos (5-7 años). A partir del año
mencionado estamos viviendo lo que por sus características denomino mega-ciclo de precios altos, ilustrado de
manera particular por los precios del oro y los demás
minerales preciosos. El oro tuvo en la década precedente niveles de precio muy bajos (llegó hasta 270 $us/oz),
paulatinamente ascendió a niveles significativos (> 600
$us/oz en 2007) y trepa a niveles espectaculares en
97
2011 alcanzando un precio máximo de 1.895 $us/oz en
septiembre de 2011. A partir de este nivel, declina y
sube intermitentemente pero mantiene los niveles todavía muy altos de este mega-ciclo, lo cual parece indicar
un auspicioso nivel de precios de este metal en los años
siguientes.
Mega-ciclo de precios altos de la plata en el mercado internacional
Mega-ciclo de precios altos del oro en el mercado internacional
10.00
1.800.00$
50.00
40.00
30.00
20.00
1.400.00$
PM
SMA (200)
May 12
Oct 11
Feb 11
Jul 10
Dic 09
Abr 09
Sep 08
1.600.00$
Ene 08
Jun 07
0
SMA (60)
Fuente: www.kitco.com
1.200.00$
1.000.00$
800.00$
600.00$
400.00$
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Tomado de www.kitco.com.
El comportamiento de los precios de la plata tiene similitud con los del oro, en julio de 2007 ya tenía niveles
expectables de más de 10 $us/oz, sobrepasa los 20 $us/
oz en los primeros meses de 2008, desciende a los valores anteriores hasta fin de año y nuevamente inicia un
ascenso esta vez más sostenido hasta que en abril de
2011 alcanza el valor máximo del ciclo de 48,78 $us/oz.
De ese nivel y hasta la primera mitad de la gestión
actual, hay una tendencia a la baja, leve pero sostenida,
situándose un poco por encima de los 30 $us/oz.
98
Los otros metales de nuestra producción aquellos que
en la jerga minera se conocen como metales base (estaño, zinc, plomo, cobre) han acompañado la tendencia
secular de los metales preciosos, cada uno con sus
características propias que no es tema de tratar ahora,
pero en la gestión 2011 después de alcanzar los valores
máximos, han mostrado bajas más pronunciadas. Con
datos estadísticos de precios spot de cierre del London
Metal Exchange para estos cuatro metales, se puede
deducir lo siguiente:
El estaño, uno de los principales metales que producimos, empezó la gestión con un precio de 27.000 $us/
ton, llegó al máximo de 33.100 $us/ton en abril, comenzó una caída brusca con una leve recuperación en julio
y terminó la gestión con 19.000 $us/ton.
99
Precios del estaño en 2011
El plomo empezó la gestión con un nivel de 2.600 $us/
ton, llegó a un máximo de 2.900 $us/ton y cerró la gestión en 1.990 $us/ton.
34.000
32.000
30.000
Precios del plomo en 2011
28.000
3.000
26.000
24.000
22.000
20.000
18.000
01/01/11
2.000
02/03/11
01/05/11
30/06/11
29/08/11
28/10/11
27/12/11
Fuente: London Metal Exchange
El zinc empezó el año en 2.470 $us/ton, llegó a su nivel
mayor a fines de febrero superando los 2.500 $us/ton,
tuvo bajadas y subidas hasta septiembre y una caída
mas pronunciada hasta finales de gestión cerrando la
misma en 1.800 $us/ton.
Precios del zinc en 2011
01/01/11
02/03/11
01/05/11
30/06/11
29/08/11
28/10/11
27/12/11
Fuente: London Metal Exchange
El cobre comenzó en 9.900 $us/ton, tuvo una declinación
suave hasta finales del mes de junio, una variación más
abrupta hacia fin de año que cerró en 7.400 $us/ton.
Precios del cobre en 2011
2.600
11.000
2.400
10.000
2.200
9.000
2.000
8.000
1.800
7.000
1.600
01/01/11
02/03/11
01/05/11
30/06/11
29/08/11
28/10/11
27/12/11
Fuente: London Metal Exchange
6.000
01/01/11
02/03/11
01/05/11
30/06/11
29/08/11
28/10/11
27/12/11
Fuente: London Metal Exchange
100
101
102
hardware de la informática actual, ha disparado los
precios por 10 en solo dos años.
REE costs (domestic China) for magnets - jan 2010
(Cost $/kg magnet)
N
N-M
Metal grade
N-H
N-SH
N-UH
N-EH
N-AH
0
10
Pr
20
Nd
30
Dy
Fuente: Techniology Metals Research LLC)
REE costs (domestic China) for magnets - jan 2012
(Cost $/kg magnet)
N
N-M
N-H
Metal grade
Este comportamiento de precios para nuestra principal
producción minera indica que el mega-ciclo de precios
altos ha empezado a declinar, levemente al comienzo,
abruptamente hacia el final de gestión hasta alcanzar un
nivel donde la declinación es otra vez más suave, con
alzas y bajas de escala pequeña. Este comportamiento
sigue sin cambios radicales en lo que va de 2012. Al 18
de septiembre, los precios (spot) en el LME son los
siguientes: oro 1.771 $us/oz, plata 34,76 $us/oz, platino
1.622 $us/oz y paladio 666 $us/oz, entre los principales
metales preciosos, dos de los cuales (platino y paladio)
no se producen en el país.
De los metales base, para contratos a 3 meses, el
cobre cotizó 8.250 $us/ton, plomo 2.244 $us/ton, zinc
2.106 $us/ton y estaño 21.400 $us/ton.
Nuestro país no produce lo que en la industria se
llaman metales críticos tecnológicos, entre los que se
pueden citar: el grupo de tierras raras (14 lantánidos
y 14 actínidos), el grafito, tantalio, manganeso, magnesio, cobalto y teluro; pese a que se identificaron
algunos a nivel de exploración como el tantalio que
junto con la columbita forman mezclas minerales
conocidas como COLTAN de gran demanda en la
industria contemporánea. Algunas tierras raras se han
identificado en el oriente del país como veremos adelante, pero nunca se desarrollo aquel potencial a niveles de explotación pese a los espectaculares precios y
la tendencia al alza en el largo plazo. Por ejemplo, la
demanda creciente de neodimio, disprosio y praseodimio (generalmente óxidos de estos metales) en la
fabricación cada vez más solicitada de magnetos permanentes, sin los cuales no se explica el desarrollo del
N-SH
N-UH
N-EH
N-AH
0
100
200
Pr
Nd
300
400
Dy
Fuente: Techniology Metals Research LLC)
103
REE costs (FOB China) for magnets - jan 2010
(Cost $/kg magnet)
N
N-M
Metal grade
N-H
N-SH
N-UH
N-EH
N-AH
0
10
Pr
20
Nd
30
Dy
Fuente: Techniology Metals Research LLC)
REE costs (FOB China) for magnets - jan 2012
(Cost $/kg magnet)
N
N-M
Metal grade
N-H
N-SH
N-UH
N-EH
N-AH
0
100
200
Pr
Nd
300
400
Dy
Fuente: Techniology Metals Research LLC)
Variación de precios de tierras raras (praseodimio, neodimio y disprosio, usados
en magnetos permanentes) en China, para uso doméstico y exportación entre 2010 y 2012
104
Otros minerales de altos precios, gran demanda y que
tienen que ver con energía como el uranio (actínido del
grupo de tierras raras), el litio un esencial componente
de baterías y acumuladores de energía alternativa, ó el
potasio usado en fertilizantes para la industria agrícola,
recientemente han merecido esfuerzos para integrarlos
a la cadena productiva minera del país. Ni que decir de
minerales como las gemas y piedras preciosos, cuya
explotación y comercialización forman parte de la anécdota de algunos emprendimientos privados que no acaban de integrarse a la producción nacional.
Inversiones mineras: El contexto global
La minería contemporánea es global, de alta tecnología,
amigable con el medio ambiente, de alta gerencia para
garantizar adecuadas rentabilidades y de economías de
escala que permiten explotar grandes volúmenes de
material mineralizado aún de contenidos metálicos muy
bajos e integrar las operaciones extractivas al circuito
industrial. El tira y afloja entre mineros y ambientalistas
que se ha visto en las últimas décadas, ha hecho crecer
en algunos países la resistencia a este tipo de grandes
proyectos mineros. De manera particular aquellos de
explotación a cielo abierto (open pit), han sido el motivo para que algunos países endurezcan sus regímenes
tributarios y regulaciones medio ambientales; esto coloca al sector ante la alternativa de seleccionar proyectos
con mayores contenidos metálicos y/o países con legislaciones más permisivas. De cualquier manera la actividad de exploración y generación de nuevos proyectos
mineros, ha sido intensa en años recientes con una leve
105
declinación en 2009 tras la crisis en Estados Unidos y
la crisis de Unión Europea generalizada entre algunos
de sus miembros.
Canadá., 13% en África, 12% en Australia, 8% en
Estados Unidos y 23% entre Islas del Pacífico, Asia y el
resto del mundo.
Presupuestos globales de inversión 1989-2009
(U$S Billion) (Relative Metals Prices 1989=1)
Inversiones por metales y áreas geográficas, 2010
(en porcentajes )
15
12
9
6
3
3.0
60
2.5
50
2.0
40
1.5
30
1.0
20
0.5
10
0
0
0
Gold
89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Nonterreus Exploration Total
Uranium Exploration Total
Relative Gold Price
Relative Copper Price
2006
2008
Diamonds
2009
PGM
Other
2010
Fuente: PDAC 2010
El comportamiento de la inversión en exploración
muestra dos ciclos de estímulo a esta actividad, uno en
los años 90 con un máximo en 1997, un periodo de
declinación hasta 2002 y un segundo ciclo de alta inversión hasta 2008 donde los presupuestos alcanzan más
de 14 billones $us; hay una declinación en 2009 y una
recuperación en 2010 cuando se llegó a 11,2 billones;
en 2011 se alcanzó la cifra record de 18,2 billones de
dólares (PDAC 2012).
La actividad es altamente dependiente del índice de
precios y estos la estimulan, del total en 2010, el 50%
se gastó en exploración de oro., 33% en exploración de
metales base, porcentajes menores en diamantes, platinoides y otros. El 27% en Latinoamérica, 17% en
106
Base Metals
2007
30
25
20
15
10
5
0
Latin
America
2006
Canada
2007
Rerst of
World
2008
Africa
2009
Austria
US
Pacific/SE
Asia
2010
Fuente: PDAC 2011
107
El comportamiento de las inversiones en 2011 fue similar en cuanto a los metales objeto de exploración, con
algunas variaciones no muy significativas en cuanto a
tendencias por áreas geográficas, hay un detalle mayor
con la inclusión de Unión Europea e Islas del Pacífico
en el contexto mundial.
Gastos en exploración por áreas geográficas
2011
Australia 13%
America Latina 25%
Islas del Pacífico 5%
USA 8%
Canadá 18%
África 15%
UE-Asia 16%
Fuente: Elaboración propia, datos PDAC 2012
El contexto nacional de las inversiones mineras
A contracorriente de lo que ocurre a nivel global, en
nuestro país la exploración y generación de nuevos proyectos mineros es la cenicienta dentro de las preocupaciones de los actores mineros, el Estado trata de resucitar
los añejos proyectos mineros de la agenda nacional
(Mutún, Salar de Uyuni, Karachipampa, Corocoro), un
debilitado Servicio Geológico, (SERGEOTECMIN)
apoya con lo que puede en la investigación geológica
108
básica de áreas fiscales y el empresariado nacional y/o
asociado al capital transnacional, presionado por el
adverso clima para invertir en el país, solo atina a la
paciencia y a la esperanza de que el nuevo Código sectorial le muestre la luz al final del túnel. Esto configura
un cuadro de situación donde el país ya no aparece en las
estadísticas sobre inversiones en exploración y generación de nuevos proyectos y donde los inversionistas
llegan al país no a hacer negocios sino a ver oportunidades para especular en los mercados de valores y donde
proyectos que en su tiempo tenían una alentadora perspectiva de ingresar al flujo productivo, duermen el
sueño de los justos en espera de mejores días.
El cuadro siguiente refleja la situación antes descrita.
Su elaboración se basa en la poca información que contiene el presupuesto general del Estado sobre inversiones estatales en nuevos proyectos mineros; como también en algunos datos del sector minero privado. Estos
valores se comparan con las inversiones en el rubro de
los vecinos que nos sirven de referencia, Argentina y
Perú. Como en minería las cifras se deben manejar con
pinzas, la tabla tiene como único objetivo hacer notar la
diferencia de escala de las inversiones en nuevos proyectos, en cada país.
Inversiones en nuevos proyectos mineros
Argentina
Bolivia
Perú
Portafolio
11B $us.
5 B $us *
50 B $us
Ejecución
2,6 B $us (2011)
106M $us ** (2012)
7 B $us (2012)
* Estimado; ** 100M $us proyectos de Comibol, 6M $us presupuesto Sergeotecmin 2012
Fuente: Secretaria de Minas Ministerio de Planificación Federal de Argentina,
Kallpa SAB Perú, Presupuesto General del Estado 2012 Bolivia
109
Se han considerado proyectos geológicos avanzados
con evaluación de recursos minerales y/o con un potencial geológico expectable. Argentina tiene muchos y se
concentran en la parte central y también en la lejana
zona austral del país, los más importantes son los
siguientes: Pascua Lama (Barrick Gold), Cerro
Vanguardia (Anglo Gold Ashanti-Formicruz), Manantial
Espejo (Pan American Silver), Cerro Moro (ExtorreFormicruz), San José (Minera Andes- Hochschild),
Cerro Negro (Andean Resources), Mariana (Mariana
Resources), Martha (Coeur D´Alene), Navidad (Pan
American Silver), Pingüino (Argentex Mining).
Perú, por su parte, concentra sus nuevos proyectos
en dos áreas, la norteña región de Cajamarca y las zonas
sureñas de Apurimac, Arequipa y Moquegua. Resaltan
por su actualidad y su importancia Minas Conga una
inversión proyectada de 4.800 millones de dólares
ahora en entredicho por problemas medioambientales y
con las comunidades aledañas, Las Bambas, Toromocho,
Cerro Verde y otros.
110
Portafolio y ubicación de proyectos mineros del Perú
Project
USD MM
Minas Conga
4.800
Las Bambas
4.200
Cerro Verde Expansion
3.573
Pampas de Pongo
3.280
Quellaveco3.000
Haquira2.800
Galeno2.500
Hierro Apurimac
2.300
Toromocho2.200
Los Calatos
2.200
Magistral1.700
Southern Expansion
1.600
Rio Binaco
1.500
Antapaccay1.473
Las Chancas
1.300
Antamina Expansion
1.280
Otros14.055
Total53.761
To be executed in 2012
7.213
Cajamarca USD 9.641 MM
Minas Conga USD 4.800 MM
Galeno USD 2.500 MM
Apurimac USD 10.600 MM
Hierro Apunimac USD 2.300 MM
Haquira USD 2.800 MM
Las Bambas USD 4.200 MM
Arequipa USD 7.853 MM
Pampa de Pongo USD 3.280 MM
Cerro Verde Exp. USD 3.750 MM
Moquegua USD 7.600 MM
Quellaveco USD 3.000 MM
Los Calatos USD 2.200 MM
Fuente. Kallpa SAB, Perú
En Bolivia se pueden considerar los proyectos estatales
Corocoro, Mutún y Salar de Uyuni, así como los proyectos privados Amayapampa (Republic Gold Limited),
un proyecto muy antiguo con factibilidad completada,
con reservas indicadas de 1´084.000 onzas de oro;
Mallku Khota (ex South American Silver, ahora
Comibol) un interesante proyecto de plata indio y oro
en etapa avanzada de exploración; Pulacayo-Paca (JV
Apogee Minerals Bolivia S.A.-Comibol); Cerro Escapa
(JV Samex-Comibol); Lipeña (New World Resource);
Pastos Grandes un proyecto de litio y potasio (New
World Resource), San Pablo (Minera Puca Raju); San
Simón (Eagle Crest). De estos emprendimientos privados, la mayoría se encuentran paralizados o con muy
poca actividad por las razones de inestabilidad mencio111
nadas líneas arriba, muchas de las empresas extranjeras
que iniciaron estos emprendimientos han dejado el país
ó están camino de hacerlo. La mayoría de ellos son
proyectos por oro y/o plata con metales base asociados,
se encuentran en el suroeste potosino ó en el norte de
ese departamento (Amayapampa, Mallku Khota), solo
San Simón un proyecto aurífero está en el oriente del
país en la serranía homónima entre Santa Cruz y Beni.
Los proyectos estatales dependen de inversión nacional, y en algunos casos como Corocoro (COMIBOLKORES) de la inversión extranjera a través de agencias
gubernamentales. Los pocos proyectos privados que
dependían del flujo de inversión extranjera han entrado
en una etapa de des-inversión por las razones expuestas
y estamos como país desaprovechando el flujo de inversión a Latinoamérica (1/4 del total global) del que
actualmente sacan provecho países como Chile,
Argentina, Perú, México, Colombia y Brasil.
Las cifras y consideraciones que anteceden hacen
ver que el país en el último tiempo ha entrado en estancamiento de la exploración y generación de nuevas
minas que puedan considerarse verdaderos proyectos
mineros De los proyectos estatales el Mutún ha tenido
un fracaso con Jindal Steel, el cual posterga este proyecto al parecer indefinidamente a no ser que resurja a
partir del esfuerzo estatal en la parte directamente controlada por Comibol y Siderúrgica Mutún. En el Salar
de Uyuni el proyecto de litio y potasio avanza a paso
cansino desde años atrás, Corocoro sigue en evaluación
de reservas y no se conocen todavía cifras definitivas de
reservas que puedan sostener un proyecto grande y casi
todos los proyectos privados están paralizados ó con
112
diagnóstico reservado sobre su continuidad. Algo tenemos que hacer para volver a generar nuevos proyectos
mineros, las grandes minas están camino a la declinación de su vida útil y si no generamos otras, el futuro
será realmente penoso para la economía del país,
Potencial minero del país
El país ha sido (y todavía es) considerado como poseedor de un enorme potencial geológico minero, el cual a
través del tiempo ha merecido intermitentemente los
mejores esfuerzos por parte del Estado en tiempos de
gobiernos nacionalistas y/o socialistas como el actual, ó
de parte de la corriente de inversión extranjera que acabamos de describir cuando el liberalismo económico se
campeaba en el país. Pese a ello este potencial sigue en
esa categoría, en la mayoría de los casos por falta de
continuidad de la política de exploraciones; cuando las
empresas privadas extranjeras dejan el país por cualquier razón, la información generada no queda en el
país y menos es usada por el Estado para sus programas
de generación de proyectos mineros y viceversa, cuando vuelven los tiempos de liberalismo y vuelven las
inversiones privadas, estas empiezan de cero con nuevos modelos de yacimientos minerales en perspectiva y
que se acomodan a la nueva realidad.
Una constante sin embargo es que, cuando la exploración, pese a los cambios, continúa y se llega a etapas
avanzadas, el éxito puede llegar de la mano de esa constancia exploratoria. Ejemplos hay muchos, San Cristóbal
tuvo un periodo de más de 10 años para llegar a ser un
113
proyecto minero exitoso y convertirse en la mina que es
hoy; San Vicente fue un proyecto de la Comibol de los
años 80 y terminó siendo exitoso después de muchos
años con Pan American Silver. San Bartolomé fue primero una operación artesanal de algunos mineros de
Comibol y de cooperativas que explotaban el material
suelto con contenidos de plata y estaño de las laderas
del Cerro Rico de Potosí, que llamaban “pallacos” y
terminó siendo la operación minero- metalúrgica más
importante en plata con la Empresa Minera Manquiri
(subsidiaria de Coeur D´Alene de EE.UU.).
Existen definidas muchas áreas que los geólogos llamamos “metalotectos” (zonas con características geológicas y de mineralización particulares), también viejas
operaciones mineras que con tecnología actual pueden
volver a ser proyectos de exploración y/o minas de mayor
magnitud. Tenemos material mineralizado en superficie
de viejas operaciones mineras que ahora pueden ser
explotados económicamente y cuencas hidrográficas con
material aluvional de gravas y arenas que contienen oro,
estaño y otros minerales útiles. Toda una gama de posibilidades por desarrollar y que para los fines de la presente
investigación podemos dividir en los siguientes grupos.
gos e ingenieros extranjeros (lo mejor de la época) que
vinieron al país con ese fin y lograron sus metas colocando al país en el centro de la industria en la primera mitad
del siglo XX. La figura siguiente muestra la estructura de
lo que era la COMIBOL de los años 80 con la ubicación
de las principales minas de la parte occidental del país.
La vieja estructura de COMIBOL, parte occidental
Los viejos distritos mineros de COMIBOL
La idea del potencial de las viejas minas y distritos que
operó COMIBOL no es nueva, fue la base a través del
tiempo para programas regionales de exploración aún
antes de la nacionalización cuando los Barones del
Estaño y de manera particular Simón I. Patiño, planificaron la expansión de sus empresas con un staff de geólo114
Fuente: Elaboración propia en base a mapas de la época
115
En el mapa se resaltan los distritos mineros que por su
potencialidad han merecido programas de exploración
de alguna importancia, de norte a sur lo destacable es lo
siguiente: Viloco-Caracoles, un grupo de minas de estaño donde se explotó la casiterita cristalizada más famosa de esta parte del continente, COMIBOL realizó un
extenso programa de exploración entre estas dos minas
e identificó cuatro zonas de vetas que debían ser evaluadas con perforaciones a diamantina (Subgerencia de
Geología 1983). La baja cotización del estaño de la
época y el cambio político de 1985, cerraron los trabajos de exploración.
Corocoro la mina de cobre más importante tenía en
los años 80, en apertura un cuadro de acceso a las reservas en profundidad de la mina y un estudio de pre-factibilidad para la explotación de la parte alta del yacimiento por medio de un open pit; la crisis de precios y
el cambio político paralizaron estos emprendimientos.
Durante el periodo de liberalismo de los años 90
muchas empresas trataron de volver a la actividad hasta
que en la administración de gobierno actual, se firma un
contrato (JV) con Korea Resources, KORES que pretende implementar una operación minero-metalúrgica de
gran envergadura.
Colquiri, importante mina de estaño y zinc, Sinchi
Wayra planeaba el aumento de los volúmenes de explotación a más de 2.000 toneladas por día en base a las
reservas evaluadas en un importante programa de perforaciones. Ahora en control de la COMIBOL, se espera la continuidad de los programas.
Japo, Santa Fe, Morococala, este grupo de minas
forma un distrito estannífero de mucho potencial,
116
COMIBOL en los años 80 evaluó algunos cuerpos
mineralizados que podían soportar una minería subterránea de grandes volúmenes, empresas de todo tipo
han mostrado interés en este distrito operado ahora por
cooperativas.
Poopó-Bolívar, estas dos minas de COMIBOL y
algunas otras de particulares forman un distrito de gran
potencial en estaño, zinc, plomo y plata, parcial e intermitentemente explorado por la estatal minera, tiene
algunas minas en actividad.
Colquechaca, famosa y antigua mina de plata tiene
un considerable potencial en las minas aledañas, el JV
Emusa-Korea Zinc está explorando el área con alentadores resultados.
Maria Luisa, antiguo distrito de la estatal minera en
la serranía inter- salar entre Oruro y Potosí, ha sido
objeto de intensa exploración de la mina y también del
metalotecto por varias empresas interesadas en este tipo
de áreas de vulcanismo con mineralización de plomo,
zinc, plata. Actualmente el área está controlada por particulares.
Colavi, distrito minero caracterizado por su mineralización de estaño de baja ley en estructuras bandeadas
(mantos) sub-concordantes con la estratificación de las
rocas, ha sido evaluado por COMIBOL en los 80 con
una densa malla de perforación a diamantina; tiene una
aureola de mineralización de plata que aumenta su
potencialidad. Operan el área algunas cooperativas.
Grupo Quechisla, se denomina así al distrito minero
que forman las minas Tazna, Ánimas-Siete Suyos,
Chorolque y Tatasi, fue explorado en los años 90 por lo
que se conocía como Task Force (Fuerza de tareas) del
117
sector minero con buenos resultados. Es un distrito de
mineralización poli metálica (estaño, zinc, plomo, plata
oro, bismuto) que ha sido revisado puntualmente por
varias empresas, de ese trabajo nació el proyecto
Pulacayo Paca (JV COMIBOL-Apogee Minerals Bolivia
S.A.), localizado en el extremo norte del distrito.
El potencial metalogenético
Bolivia hace parte de dos mega unidades tectónicas
que son lo que los geólogos llamamos Orogeno Andino
al oeste y en las tierras altas y el Escudo Pre Cambriano
en las tierras bajas del oriente, unidades que contienen
los mayores yacimientos y prospectos mineros del
país. El occidente del país está ocupado por dos cordilleras separadas por una cuenca inter-montana (cuenca
endorreica en lenguaje técnico) y que forma la unidad
conocida como Altiplano. Esta unidad y la vertiente
oeste de la unidad llamada Cordillera Oriental, contienen las minas de plata y estaño testigos de más de dos
siglos de historia minera de estas tierras y forman lo
que se conoce como Faja ó Cinturón Estannífero (Tin
Belt). Es de lejos la unidad más conocida geológicamente y más explorada. En las partes marginales de
este Cinturón se localizan las minas más grandes de
plata-estaño (Potosí, Oruro, Llallagua) y en zonas tectónicamente críticas los yacimientos de oro en roca,
más conocidos (Yani, Aucapata, Kori Kollo, Kori
Chaca, Amayapampa). Al oeste del Altiplano está la
Cordillera Occidental, tierra de volcanes, grandes salares y desiertos, ha sido en los años 90 el objetivo principal de un “boom” exploratorio en busca de yaci118
mientos de oro, plata y metales base de gran volumen
relacionados a vulcanismo sub-reciente.
Entre los resultados importantes se tienen una decena de prospectos verificados con perforaciones entre los
que destacan Cerro Escapa y Lipeña en el suroeste
potosino y Orkho Piña al este del punto tripartito ChilePerú-Bolivia; prospectos de oro y metales base de grandes perspectivas. Esta unidad también contiene la reserva de sales de litio y potasio más importante del continente, el Salar de Uyuni y en el límite oriental con el
Cinturón Estannífero los grandes yacimientos de zinc,
plomo y plata San Cristóbal y San Vicente.
La Cordillera Oriental y su Faja Poli metálica son
más extensas, menos exploradas pero muy potenciales.
Todas las minas de zinc-plomo, wólfram, bismuto, antimonio y oro en vetas están en esta faja, hacia el sur en
Tarija y Chuquisaca se ha descubierto en los últimos
años características estructurales y litológicas que parecen definir un par de cuencas sedimentarias que podrían
contener mineralización de metales base del tipo sedimentario-exalativo ó SEDEX (mineralización de los
sedimentos por emanaciones volcánicas submarinas), lo
cual abre la posibilidad de encontrar mineralización de
gran volumen del tipo Mina Aguilar (norte argentino),
en el sur del país.
Al otro lado del país en las tierras bajas, el área de
rocas de edad pre-cámbrica ó Escudo Pre Cámbrico de
más de 900 Ma (millones de años) es menos conocido
y explorado, tiene algunas unidades o fajas de características de edad, tectónismo y mineralización muy particulares, desde el norte: Cratón de Paragua, la unidad
más antigua con su Faja de mineralización de manga119
neso-oro, tiene una conspicua mineralización de oro en
vetas, vetillas y diseminaciones en la roca, mina San
Simón (Eagle Crest) es la más importante de la zona y
está siendo explotada y explorada la continuidad de la
mineralización en áreas circundantes. Al sur un grupo
de rocas alcalinas cerca de San Ignacio de Velasco y
una intrusión de diques de carbonatita (rocas carbonatadas casi puras, formadas por reacción del magma con
rocas calcáreas) en el Cerro Manomó; contienen fosfatos de manera particular monazita, un fosfato con los
elementos de las tierras raras, Cerio, Lantano, Ytrio y
Thorio (Berrangé & Litherland 1982) y muy cerca en la
Serranía de Huanchaca se han encontrado diminutos
diamantes en las arenas de un río que fluye de ella, lo
que aumenta el interés en la exploración y el potencial
de esta unidad.
Unidades metalogenéticas y proyectos mineros principales
Fuente: Generalización de mapas metalogenéicos oficiales
120
Faja poli metálica Sunsas, unidad importante donde se
han descubierto los yacimientos de oro-hierro y orocobre de Puquio Norte y Don Mario, que pusieron la
producción de oro del país en el mapa mundial por
varios años. Muy prospectiva tiene al sureste una intrusión de rocas obscuras (máficas y ultra máficas en el
lenguaje técnico) con mineralización de metales del
grupo del platino. Producto de un programa de exploración de los años 70 (Proyecto Pre Cámbrico del Servicio
Geológico Boliviano y del British Geological Survey),
estos hallazgos abrieron al mundo la oculta riqueza
mineral de las tierras bajas del país.
Faja de hierro-manganeso de Mutún-Tucavaca, esta
unidad contiene el yacimiento de hierro del Mutún, uno
de los mayores del mundo, actual proyecto siderúrgico
del Estado y una faja de pequeñas minas y ocurrencias
de minerales de zinc, plomo, cobre llamada Tucavaca.
Descubierta y explorada preliminarmente en el Proyecto
Pre Cámbrico y posteriormente por algunas empresas
extranjeras asociadas a la entonces Compañía de Minas
del Sur, COMSUR, tiene un apreciable potencial para
futuras exploraciones.
Todo el área del proyecto tiene rocas graníticas, granitoides y pegmatitas que contienen mineralización de niobio y tantalio (Coltan) en pequeños cuerpos lenticulares y
en el material suelto erosionado de estas rocas. Estos
minerales de gran demanda para la tecnología actual están
aun siendo explorados por pequeñas empresas, mineros y
garimpeiros y explotados en pequeña escala. Una adecuada legislación minera y un favorable clima para las inversiones de riesgo pueden abrir nuevamente los esfuerzos
exploratorios en el Escudo Pre Cámbrico.
121
Cuenca Aurífera Amazónica
La extensa cuenca alta del río Amazonas tiene en los
ríos de nuestro país las mayores acumulaciones de gravas y arenas auríferas, las cuales se extienden hasta las
planicies aluvionales de Beni y Pando.
Cuencas aluvionales auríferas del norte del país
\
MM millones, mg/m3 miligramos por metro cúbico
Esta cuenca considerada de las mayores del continente,
ha sido conocida por sus gravas auríferas desde los
tiempos del imperio Inca, fue objetivo de exploraciones
durante la colonia y ya en el siglo XIX se tienen noti122
cias de intentos de implementar operaciones de explotación de alguna magnitud. Tipuani, Guanay, Teopònte
y Cangalli, en el norte de La Paz, formaban el área tradicional más importante de producción de oro aluvional
en esas tierras. Desde 1826 una compañía inglesa, el
boliviano Ildefonso Villamil y posteriormente una
empresa alemana, realizaron los primeros intentos de
apertura del área a operaciones mineras, Villamil cree
que entre 1818 y 1867 alrededor de 150.000 onzas (oz)
de oro se produjeron en Tipuani Playa; cuanto más se
produjo en años posteriores, se desconoce (Stoll 1961).
No se tienen noticias ciertas sobre la performance de
ingleses y alemanes en esos primeros años; un oscuro
manto de incertidumbre se mantuvo hasta los primeros
años del siglo XX cuando se volvió a la actividad con
algún éxito.
En 1939 Compagnie Aramayo de Mines en Bolivie
ingresa a Tipuani, un hito histórico importante, uno de
los Barones de la minería nacional asociado a empresarios franceses implementó operaciones de minería aluvional en esas tierras. Se cuentan historias realmente
singulares sobre la producción de ese tiempo, una de las
minas (Tujrujahuira) produjo 50.000oz de oro de material aluvial con un promedio de 1oz de oro por metro
cúbico (oz/m3); un rico “clavo” (zona de alta ley) de
esta mina dio 3.618oz de oro de gravas con un contenido promedio de 299 oz/m3 (detalles en Stoll 1961,
Matthews 1988, Fornari 1987).
En los años 50, South American Placers-SAPI entró
a Teoponte con una draga vieja de Nueva Guinea que
rendía un tercio de su capacidad y producía alrededor
de 65.000oz de oro al año. SAPI estuvo en el área entre
123
1959 y 1970 luego vendrían Compañía Minera de SurCOMSUR y Compañía de Minería Aluvional-CODEMA
(SAPI asociada con la Corporación de las Fuerzas
Armadas para el Desarrollo Nacional COFADENA),
ambas operaron entre Guanay y Mapiri. La riqueza
aurífera era tan grande que Tipuani Playa el lugar donde
se acumularon las colas del dragado, produjo posteriormente un total de 500.000oz de oro de alrededor de 6
millones de m3 de material.
Así de ricos eran y todavía son los aluviones de esa
parte del país, poco a poco esta historia que empezó en
la cuenca del río Tipuani se extendería a otros ríos de la
parte baja de la cuenca, también a las morrenas (material heterogéneo y grueso que depositan los glaciares en
su avance) de la parte alta. Ya en los años 70 COMIBOL,
el Servicio Geológico y el Instituto Minero Metalúrgico
empiezan la exploración de la parte baja de la cuenca,
siguió después la actividad de mineros bolivianos y
garimpeiros del vecino país que extendieron la actividad a los ríos Madre de Dios y Beni en la tierras bajas
de Beni y Pando; allí y hasta entonces el oro de los ríos
era legendario y su explotación aunque presente, formaba parte del folklore.
Se estima que la producción histórica de la parte alta
de esta cuenca fue de alrededor de 33 millones de onzas
de oro y que el potencial remanente es de similar magnitud (Garzón 2007). La parte negativa para desarrollar
este potencial es que actualmente es tierra donde domina la minería informal de cooperativas y garimpeiros,
sin control técnico ni ambiental menos de seguridad
laboral y de comercialización del oro que sale de contrabando a Perú y Brasil. Muy pocas empresas tienen
124
operaciones allí por la inseguridad, los elevados costos
de operación y de control ambiental y la poca accesibilidad a esas remotas áreas del territorio nacional.
Para el final: preguntas necesarias
¿Sólo basta el potencial?
Como decía alguno de mis maestros: los minerales
soterrados en las profundidades de la tierra no son
riqueza, esta se produce cuando la capacidad de los
humanos permite su extracción, beneficio y refinación, convirtiéndolos en bienes útiles al desarrollo de
los pueblos. Esta frase que puede parecer un lugar
común resume la filosofía del desarrollo minero a través de los tiempos.
En nuestro país tenemos un gran potencial minero,
nuestra historia es una historia de mineros y la primera
república nació al calor de la lucha por el control de las
minas de plata en poder de los colonizadores, desde
entonces es una continua lucha de intereses corporativos y sectoriales por el control de los excedentes que la
minería (hidrocarburos incluidos) produce. Sin embargo y pese a esta evidencia no hemos sido capaces de
desarrollar ese potencial en la medida de lo deseado; lo
hemos intentado varias veces pero, pasada la algarabía
de los primeros resultados bajamos la guardia. Nuestra
calidad de país del tercer mundo con muy poca autonomía económica y capacidad financiera, ha hecho que
dependamos siempre del buen vecino ó de organismos
internacionales para poder financiar estas aventuras de
125
riesgo que son los programas de exploración y desarrollo de nuevas reservas minerales. El capítulo que antecede muestra claramente los intentos que se hicieron,
los resultados siempre que hubo constancia fueron
positivos pero, la dependencia anotada derivó los intentos a la arena de intereses políticos donde cada vez se
empieza de nuevo según sea el enfoque político predominante en el país y/o en los organismos que soportan
estos emprendimientos.
Esto deja una primera lección: debemos ser capaces de
llevar las instituciones que tienen que ver con el desarrollo de recursos minerales al punto que tengan un adecuado
nivel de independencia y autonomía del poder político,
que garantice continuidad de gestión y de programas.
Hemos visto que los pocos proyectos mineros exitosos se
han generado en décadas. COMIBOL y SERGEOTECMIN
deben tener esas características; una re-ingeniería de
ambas puede cambiar la historia de la minería nacional.
¿La legislación es adecuada
a los tiempos que corren?
Mucho antes de la aprobación de la Constitución el
sector minero había expresado sus temores sobre los
proyectos de cambio (Garzón 2008). Ahora que éstos
son una realidad cabe resumir, sin entrar en la transcripción literal de cada disposición, lo más importante:
Disposición transitoria 8va CPE, adecuación en un
año de las concesiones mineras a contratos mineros.
Art. 352 y 403 I CPE, derecho a consulta previa y
participación de los beneficios, de los pueblos y territorios indígena originario campesinos.
126
Art. 351 II CPE, re-inversión de utilidades para los
contratos de asociación con el Estado.
Art. 357, prohibición de juegos bursátiles, no se
puede inscribir la propiedad de los recursos naturales.
La anotación y registro de reservas es atribución exclusiva del Estado.
Además de estas disposiciones el sector espera la
aprobación de una nueva Ley de Minería, de la cual se
sabe muy poco pero se rumorea bastante. Lo cierto es
que al margen de la subida de la alícuota al impuesto a
las utilidades de las empresas IUE en un 12,5%, se dice
que subirán las regalías y se regularan la co-participación y re-inversión dispuestas por la Constitución, entre
los puntos más importantes.
La industria depende de precios de mercado de los
metales que no controlamos como productores, de costos operativos y de transporte generalmente en alza
constante y de financiamiento de capitales para equipamiento, tecnología y puesta en marcha de una operación
minera. Estos capitales generalmente se consiguen con
juego bursátil especulativo en función del derecho
minero y de reservas de mineral que se descubren; la
legislación contenida en la CPE y el Código que reglamentará aquella, constituyen como lo apunté hace tiempo, una “camisa de fuerza”. ¿Por qué?
Será muy difícil competir en un mundo globalizado,
como Estado ó como empresario, con un nivel actual de
“government take” (porcentaje de participación total
del Estado por concepto de regalías, impuestos co-participación, etc.) de 67% para una operación con costos
elevados (70% del valor), y de 55% para una operación
de bajos costos (30%) (Rada 2012). Adicionalmente, se
127
tiene que cumplir con la consulta y participación de
beneficios con las comunidades que son costos adicionales y también con la re-inversión de utilidades para
los contratos de asociación con el Estado, en un país
tradicionalmente inestable en cuanto a seguridad a largo
plazo para las inversiones. Las empresas que invierten
en minería lo hacen en busca de negocios, tienen accionistas (generalmente hombres de negocios ó jubilados)
que exigen alta gerencia y rendimientos buenos para la
inversión, en el momento de decidir donde poner la
plata lo harán en países con mejor legislación minera, y
abiertos a la inversión.
La “camisa de fuerza” que estamos imponiendo al
sector minero hace que aun antes de la salida del
Código sectorial, nuestro país no participe en el flujo de
inversiones que hemos detallado líneas arriba y seguramente no lo podrá hacer en el futuro.
Nos quedará entonces la inversión estatal en minería
puesto que tampoco se puede acudir a las bolsas de
valores en busca de financiamientos. Aquella como se
mencionó es de muy bajo nivel, enfocada en proyectos
estatales de lenta maduración y en mantener el actual
portafolio, dejando por consiguiente a operadores privados en situación muy desventajosa respecto a sus
similares de otros países.
Con este panorama ¿Quién hará la exploración y
generación de nuevos proyectos mineros en el país? La
única alternativa parece ser, SERGEOTECMIN como
institución estatal del ramo pero, si la recomendación
de institucionalizarla no viene acompañada de una adecuada legislación que le permita un financiamiento
apropiado a sus actividades para explorar por sí ó a
128
través de contratos con terceros la reserva fiscal del país
y en la eventualidad de un éxito, negociar con terceros
en nombre del Estado la operación de un proyecto
minero que le permita recuperar la inversión para futuros emprendimientos; el futuro cercano nos encontrará
sin portafolio de nuevas minas.
Cuando la redacción de este documento se termina,
el Gobierno Nacional ha emitido los decretos DS 1368
y DS 1369; el primero que reglamenta el acuerdo de
límites entre asalariados de la COMIBOL y cooperativistas del distrito minero de Colquiri, y el segundo que,
entre otras cosas, levanta parcialmente la Reserva
Fiscal Minera, selecciona 26 áreas de uso exclusivo de
la COMIBOL, duplica el área de contratos con cooperativas y establece la continuidad de los contratos, en
trámite, en áreas de la estatal minera. Con esto
COMIBOL controlará un total de 33.564 Cuadrículas,
CD (1CD=25 hectáreas) y las cooperativas que tenían
un total de 8.790 CD, con la aprobación de 467 nuevos
contratos con COMIBOL podrían llegar a controlar más
de 16.000 CD. Estos contratos en trámite inclusive
podrían ubicarse en las nuevas áreas de la empresa.
Días antes el gobierno anunció un proyecto de ley
(Ley de adecuación de derechos mineros a la CPE y de
reversión por inexistencia de actividad) que normará la
caducidad de las antiguas concesiones mineras que
estuvieran sin trabajo específico, impone nuevos niveles de patentes mineras y establece un plazo fatal para
la re-inscripción de derechos y/o la demostración de
actividad en cada caso.
Al parecer toda esta nueva legislación hace parte de
una visión política global de la actual administración,
129
abiertamente pro-cooperativas y de copamiento por
parte del Estado de áreas que habían sido exploradas
por empresas privadas nacionales y/o asociadas a capitales extranjeros así como de antiguas minas con potencial minero que por razones de mercado o de financiamiento están con muy poca actividad ó paralizadas en
espera de mejores días.
Al revisar las áreas prioritarias de COMIBOL, se
puede hallar nombres como San Simón, Tiquerani,
Morococala, Guadalupe, Río Blanco, General Ballivián
etc. Entonces se deduce que la idea es controlar las
áreas más exploradas y con resultados expectables que
son producto de décadas de exploración privada; y en
parte de la inusual apertura al capital extranjero de los
años 90, que originó en la época un “boom” exploratorio.
El abrir la reserva fiscal y seleccionar lo más importante para el Estado es un contrasentido. Al margen del
derecho que le asiste para tomar esta clase de medidas,
lo que está claro es que ocasionará, como ya está ocurriendo, la salida de las pocas empresas de exploración
que se animaron a venir al país. No es la primera vez
que la lucha por el control de áreas de reserva se da en
el país. La poca capacidad del Estado como operador de
esta clase de aventuras geológicas ha ocasionado en el
pasado que inmensas áreas mineralizadas hayan permanecido en el limbo por décadas con el consiguiente
desperdicio de oportunidades. Hacen más de 30 años
que no podemos desarrollar nuestro inmenso potencial
minero por estos vaivenes políticos.
130
¿Cuál debería ser el futuro?
La peculiaridad de nuestra minería es que históricamente hemos enfocado nuestros esfuerzos a cuatro metales
principales, plata, estaño, plomo y zinc, esporádicamente nos emocionamos con el oro, cobre, wólfram,
antimonio, ahora con el indio, galio, uranio, niobio,
tantalio, litio y potasio y hablamos de vez en cuando de
los metales de las tierras raras. Por otro lado, nunca o
casi nunca hemos planificado más allá de la coyuntura
y soñamos con la industrialización de nuestros metales.
Fundimos y/o producimos algunos metales (oro, plata,
estaño, antimonio, bismuto, cobre), no tenemos infraestructura industrial para avanzar más allá de producir
peltre, algunas aleaciones y una incipiente joyería, pero
ya estamos pensando en producir baterías de ión litio.
Soñar no cuesta nada, pero ya es hora de planificar
nuestra industria a 20 y 50 años, los esfuerzos aislados
pueden ser contraproducentes. Las fundiciones de
metales básicos y la siderurgia eran importantes para la
industria del siglo XIX, ahora sobreviven las más competitivas. El desafío es la industrialización de los metales tecnológicos (ya dijimos que algunos han sido identificados en el país hace más de 30 años y siguen ahí
durmiendo el sueño de los justos). Si no damos el salto
a esa nueva revolución tecnológica en la década actual,
habremos perdido el tren de la historia. No es suficiente
producir, por ejemplo, carbonato de litio o de potasio
sino, hacerlo con alta rentabilidad en el momento adecuado y para un mercado cuidadosamente diseñado,
¿Cómo lograrlo? Las alternativas son muchas y dependen de una planificación que conjugue todos los pará131
metros de la industria específica con los intereses y
posibilidades de nuestro país. Eso es tiempo, tecnología, dinero, capacidad profesional y organización.
No es que debamos dejar el Mutún ó Karachipampa
que son intentos valederos pero, el Estado debería priorizar el salto a los metales tecnológicos y empezar con
un grupo de especialistas para evaluar y planificar un
programa de mediano y largo plazo. SERGEOTECMIN
debiera ser la base en la primera etapa por la información geológica que tiene en sus archivos.
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20162.
Boletín especial de revista Mining Journal.
134
135
Cooperativas mineras:
el actor social emergente
Jorge Espinoza*
Contexto de la minería en este siglo
En lo que va del siglo, la minería ha incrementado sostenidamente el valor de sus exportaciones, debido fundamentalmente a tres factores: i) el inusual aumento de
los precios de todos los minerales, como nunca había
ocurrido antes, por la notable expansión de la industria
china ávida de materias primas; ii) la puesta en marcha
en orden de magnitud de las operaciones San Cristóbal
(2007), San Bartolomé (2008) y San Vicente (2009); y
iii) el fuerte incremento del número de cooperativistas
mineros.
* Ingeniero de Minas, con amplia experiencia laboral en el sector minero. Fue
Ministro de Minas y Metalurgia (2005) y Director Nacional del Servicio Técnico de Minas (1997-2004). Ha ejercido como docente, consultor y asesor de
empresas mineras. Ha publicado varios artículos sobre minería en revistas
nacionales e internacionales. Autor del libro Minería boliviana: su realidad,
Plural Editores, 2010
137
El cuadro siguiente muestra la evolución de los precios de cinco minerales entre los años 2001 y 2011,
período en el que los mismos representaron más del
93% de la exportación minera nacional. Se muestra
también la exportación minera total (EMT) anual en
millones de dólares (M$us), y los valores de precios y
exportación del primer semestre de 2012.
Precios de minerales y exportaciones mineras
Año
Zinc
LF
Plata
OT
Estaño
LF
Oro
OT
Plomo
LF
EMT
M $us
2001
0,40
4,03
2,03
271,12
0,22
336,97
2002
0,35
4,62
1,84
311,19
0,21
348,57
2003
0,38
4,88
2,08
363,83
0,23
372,45
2004
0,48
6,66
3,77
409,54
0,40
456,63
2005
0,59
7,18
3,48
436,91
0,43
542,65
2006
1,39
11,33
3,97
606,71
0,53
1.072,67
2007
1,47
13,38
6,59
696,43
1,18
1.385,93
2008
0,85
14,99
8,38
872,37
0,94
1.952,20
2009
0,75
14,68
6,15
973,78
0,78
1.853,25
2010
0,98
20,19
8,80
1.226,66
0,97
2.405,08
2011
0,99
35,12
11,79
1.573,16
1,09
3.448,06
11/01*
2,48
8,71
5,81
5,80
4,95
10,23
2012**
0,90
31,07
9,88
1.651,55
0,92
1.680,85
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia.
LF libra fina, OT onza troy
* Relación 2011/2001
** Enero-junio 2012
Los valores más bajos y altos en negrilla
138
Como puede apreciarse, en precios pasamos del infierno (hasta 2003) al paraíso a partir de 2006, lo que se
reflejó en los valores de la exportación minera, que
entre 2001 y 2011 se incrementaron en más de 10
veces. En 2001 y 2002 se dio el precio histórico más
bajo del estaño y los precios más bajos de los otros
cuatro minerales, considerando el valor cronológico
del dinero. Esta álgida situación obligó a que en 2004
el Gobierno decidiera subsidiar al estaño y zinc producidos por la minería cooperativa y chica. Los precios
subieron mucho más en 2011 y lograron máximos
históricos: el estaño ($us 15,08 el 11 de abril), la plata
($us 48,70 el 28 de abril) y el oro ($us 1.896,50 el 5
de septiembre). También se aprecia que el mineral que
más subió entre 2001 y 2011 fue la plata (8,71 veces),
seguida del estaño y del oro.
En 2012 bajaron los precios de cuatro minerales
excepto el oro que marcó un record, por los problemas
económicos en Europa y Estados Unidos y la desaceleración de la industria china. De mantenerse este
nivel de precios, las exportaciones de este año serían
menores a las de 2011. Contra lo que parecía una tendencia consolidada de bajada, en septiembre los precios subieron con altibajos, de manera que su evolución parece incierta.
Es del caso hacer notar que un escenario de precios
altos es propicio para la proliferación de la minería cooperativa o la minería informal (operaciones mineras
recientes que no pertenecen a la minería cooperativa o
chica y no tienen registros comerciales), porque estas
operaciones pueden arrancar en poco tiempo y con baja
inversión, pues no necesitan hacer exploración, cálcu139
los de reservas, estudios de factibilidad, conseguir
financiamiento ni hacer los trámites ambientales ni
comerciales, así como tampoco hacen mitigación ni
remediación ambiental. Cuando bajan los precios y ya
no es posible una explotación económica, sencillamente
dejan de operar y vuelven a sus ocupaciones habituales,
pues muchos son agricultores (comunarios), mecánicos,
choferes, albañiles etc.
Proceso histórico del cooperativismo minero
La historia de las cooperativas mineras se remonta
inclusive a la época colonial y está muy relacionada con
las épocas de depresión minera, motivadas por la caída
de los precios de los minerales y, como consecuencia, el
cierre de minas trabajadas en forma mecanizada o semi
mecanizada.
En la era republicana el origen de las cooperativas
empieza por la crisis provocada por la gran depresión
norteamericana de 1929 y 1932, que en Bolivia causó el
cierre de muchas minas y el despido de más de 10.000
trabajadores. Durante esta crisis que duró hasta el
repunte del precio del estaño en 1939, se formó en
Potosí la primera cooperativa con personería jurídica
denominada Kajchas Libres y Palliris. Fue la primera
experiencia de asociación para la explotación independiente de minas. Más adelante, la crisis mundial de
1943 y 1946 (provocada por la baja cotización de los
minerales en el mercado internacional, debido a la acumulación de ingentes cantidades de minerales por parte
de países compradores como Estados Unidos, que
140
periódicamente vendían grandes cantidades de sus
stocks acumulados), daría un nuevo impulso a la formación de organizaciones cooperativas en Bolivia.
Durante la presidencia del Hernán Siles Zuazo
(1956-1960), mediante la promulgación del DL 5035 de
13 de septiembre de 1958, llamado Ley General de
Sociedades Cooperativas, se legaliza la conformación y
organización de cooperativas mineras, estableciéndose
el otorgamiento de Personería Jurídica y la inscripción
en el Registro Nacional de Cooperativas bajo responsabilidad del Consejo Nacional de Cooperativas.
Las primeras cooperativas mineras auríferas surgieron en 1958, como producto de la lucha de los trabajadores mineros con las “sociedades” conformadas por
personas afines al gobierno de turno dentro la concesión
Tipuani-Tora (de Carlos Víctor Aramayo uno de los
“barones del estaño”), en la provincia Larecaja del
departamento de La Paz. Durante la segunda presidencia del Siles Zuazo (1982-1985), se continuaron dando
concesiones mineras a cooperativas, en áreas de yacimientos auríferos de la provincia Larecaja. Varias cooperativas tuvieron épocas de bonanza al encontrar zonas
de alto contenido de oro, destacando la cooperativa
Molleterío que explotó parte del paleocanal trabajado
con éxito por la empresa Aramayo.
Posteriormente, a medida que se fueron cerrando
minas de COMIBOL se formaron también formando
nuevas cooperativas. En una primera instancia, por problemas de reservas minerales y las duras condiciones de
trabajo en la explotación de plata, zinc y plomo se cerró
la mina Pulacayo en 1959, a escasos siete años de la
nacionalización de las minas, conformándose la coope141
rativa del mismo nombre. Algunos años después, como
consecuencia de la fuerte caída del precio del wolfram
se cerraron las minas Kami en 1962 y Bolsa Negra en
1963, dándose paso a la formación de las cooperativas
El Progreso y Bolsa Negra, respectivamente.
La desocupación en la minería nacionalizada fue
agravada durante la ejecución del Plan Triangular
(1961-1970), que intentando convertir a COMIBOL
en una empresa rentable y bien administrada, dispuso
el retiro forzoso de 7.000 trabajadores. Entre 1965 y
1986 los mineros desocupados continuaron el proceso
de formación de cooperativas mineras en áreas marginales de Potosí, Poopó, Huanuni, Tamiñani y otras
zonas, bajo contratos de arrendamiento con
COMIBOL.
La crisis de mayor magnitud en la minería boliviana se dio empero a partir de la promulgación del DS
21060 de 29 de agosto de 1985 (gobierno de Víctor
Paz Estenssoro), que estableció la Nueva Política
Económica y determinó la descentralización de
COMIBOL junto con la libre contratación de personal.
A ello se sumó el catastrófico derrumbe del precio del
estaño en octubre de 1985, por lo que hasta 1994
COMIBOL procedió al cierre paulatino de todas sus
minas, excepto Huanuni, y “relocalizó” (despidió) a
aproximadamente 24.000 trabajadores, muchos de los
cuales ante la eventualidad de quedar desocupados y
no conociendo otro oficio que no fuera la actividad
minera, firmaron como cooperativistas contratos de
arrendamiento para continuar explotando en forma
semi mecanizada o manual las minas marginales dejadas por COMIBOL.
142
En todas las minas que en su momento tuvo a su cargo
COMIBOL (Catavi, Pulacayo, Huanuni, Unificada,
Colquiri, San José, Caracoles, Matilde, Santa Fe, Japo,
Morococala, Corocoro, Porco, Viloco, Bolívar, Bolsa
Negra, Colavi, Colquechaca, Teoponte, Chorolque,
Tasna, Tatasi, San Vicente, Änimas y Siete Suyos) se
instalaron cooperativas. Actualmente existen cooperativas en todas las minas que pertenecieron a COMIBOL,
excepto en Huanuni por los problemas sucedidos en
2006 que se explican después.
FENCOMIN y sus organizaciones afiliadas
El 21 de diciembre de 1968 se realizó en la ciudad de
Potosí el Primer Encuentro de Mineros Cooperativistas,
que fundó la Federación Nacional de Cooperativas
Mineras de Bolivia (FENCOMIN), con la participación
de la Federación Regional de Cooperativas Mineras
Auríferas (FERRECO), Kami (Cochabamba), además
de las cooperativas de Potosí. La fecha se eligió en
homenaje a la masacre de Catavi del 21 de diciembre de
1942, ocurrida durante el gobierno de facto de Enrique
Peñaranda.
FENCOMIN está constituida por 10 organizaciones,
que el año 2007 sumaban aproximadamente 550 cooperativas con más o menos 50.000 socios.
• FEDECOMIN La Paz, provincias Murillo, Loayza,
Larecaja, Inquisivi, Villarroel, Sud Yungas y
Camacho.
• FERRECO La Paz, provincia Larecaja
• FECOMAN La Paz, provincias Larecaja, Muñecas,
143
•
•
•
•
•
•
•
Bautista Saavedra y Franz Tamayo.
FEDECOMIN Oruro, provincias Poopó, Cercado y
Dalence
FEDECOMIN Potosí, provincias Tomás Frías y
Quijarro.
FEDECOMIN Cochabamba, provincias Cercado y
Tapacarí.
FERECOMIN Norte de Potosí, provincias Bustillo,
Chayanta y Charcas
FERECOMIN Sud Atocha, provincias Nor Chichas
y Sud Chichas
FERECOMIN Sud Uyuni, provincias Nor Lípez y
Sud Lípez
Cooperativa Minera El Progreso de Kami, provincia
Ayopaya de Cochabamba.
1
Presidentes de FENCOMIN (1968-2012)
Presidente
Período
Salomón Castellón
1968-1970
Gregorio Mendoza
1970-1973
Pánfilo Anavi Vigabriel
1973-1980
Mario Hauzateng Justiniano
1980-1982
Severino Heredia Rocha
1982-1984
Mario Hauzateng Justiniano
1984-1986
Julián Torrico L.
1986-1988
Pedro Montesinos Gómes
1988-1990
Ricardo Mencia M.
1990-1992
Cresencio Huanca Aguilar
1992-1994
Víctor Castillo Loma
1994-1996
Francisco Carreño Pereira
1996-1998
Efraín Condori López
1998-2000
Cresencio Huanca Aguilar
2000-2002
Florencio Coca C.
2002-2004
Walter Villarroel Morochi
2004-2005
Pascual Huarachi Romero
2005-2006
Andrés Villca Daza
2006-2011
Abelino García
2011
Fuente: FENCOMIN, 40 años en la historia de Bolivia, Producciones Gráficas P&S, La Paz 2008.
Varios dirigentes de FENCOMIN han ocupado cargos
políticos nacionales. Así, Walter Villarroel, ex Presidente
de FENCOMIN, fue el primer Ministro de Minería y
Metalurgia del gobierno de Evo Morales en 2006;
Andrés Villca es actualmente Senador del MAS y
Pascual Huarachi diputado del mismo partido. Otros
1
144
Véase FENCOMIN: 40 años en la historia de Bolivia, Producciones Gráficas
P&S, La Paz 2008
145
dirigentes regionales que también ejercieron funciones
parlamentarias son Víctor Mena (MAS) y Felipe Flores
(PODEMOS). El dirigente Vladimir Schmidt Colque
fue embajador en la república de Colombia.
Características del cooperativismo minero
La institucionalidad del cooperativismo minero se basa
en valores y principios universales del sistema cooperativo y que son señalados por la Ley General de
Sociedades Cooperativas como la cooperación, la ayuda
mutua, la solidaridad y la democracia. Además, las cooperativas mineras se sustentan en los principios de la
libre y voluntaria adhesión, participación igualitaria (un
socio = un voto), autonomía, igualdad en las aportaciones, equidad en la percepción de excedentes y responsabilidad social. Las cooperativas mineras tienen un
sistema de organización, establecido según Estatuto,
conformado por:
Consejo de Administración
Presidente
Secretario General
Tesorero
Vocal
Consejo de Vigilancia
Presidente
Vicepresidente
Secretario
Adicionalmente, algunas cooperativas cuentan con
comités funcionales de Educación, Salud y otras cuestiones, además de un Gerente encargado de las tareas
ejecutivas.
Cooperativas en áreas de COMIBOL
La mayoría de cooperativistas trabaja en minas arrendadas de COMIBOL y calificadas por ésta como áreas
marginales y no rentables; de éstas áreas donde proviene gran parte de la producción del sector cooperativo.
De acuerdo a datos de COMIBOL, el número de cooperativas con contratos de arrendamiento con la entidad
estatal en los departamentos de Potosí, Oruro y La Paz
alcanzaba en 2006 a 102 cooperativas2.
Cooperativas en áreas de COMIBOL
Departamento
Número
La Paz
19
Oruro
21
Potosí
62
Total
102
Minerales producidos
Las cooperativas mineras producen concentrados de
plata, zinc, plata, estaño, plomo, wolfram, oro, cobre y
bismuto así como ulexita, piedra caliza y piedra pizarra.
Forma de trabajo
Extracción.- El laboreo realizado por los cooperativistas en forma semi mecanizada o manual demuestra que
2 La Razón, 14 de noviembre de 2006
146
147
en vetas muy angostas (vetillas) la mecanización no es
la mejor alternativa pues diluye en extremo la ley de las
vetillas, lo que explica el hecho de que las cooperativas
pudieran continuar explotándolas, empleando mucha
mano de obra y generalmente con enormes esfuerzos
físicos.
Esta forma de trabajo de baja productividad pero alta
selectividad y que reduce al máximo la dilución (lo más
nocivo en minería) es criticada por muchos que se inclinan por la mecanización. Sin embargo, es justamente
esta forma de producción lo que permite a las cooperativas sobrevivir trabajando las vetas de baja ley y
angostas en las que COMIBOL perdió mucho dinero,
aún con buenas cotizaciones del estaño. Así, una veta de
10 centímetros de ancho con 5% estaño, diluida a un
metro de ancho (al que se calculan las reservas porque
es el ancho de rajado), mediante explotación mecanizada, permite obtener una ley de cabeza de 0,5% estaño.
Mientras que cuando se trabaja en un ancho de rajado
de 20 centímetros con minería selectiva, se obtendrá
2,5% de estaño, con las ventajas consiguientes de
menor tonelaje de mineral transportado y concentrado
(una quinta parte) y mayores recuperaciones y ley de
concentrados que tienen un efecto económico positivo.
Si en el primer caso la deletérea dilución es de 10 veces,
en el segundo es de solo 2 veces, pudiendo en algunos
casos especiales reducirse aún más.
Una forma de explotación de vetas angostas practicada por cooperativistas y algunos mineros chicos y aún
medianos, es el “circado”, que consiste en disparar y
extraer primero solo la veta y el mínimo de caja y luego
disparar y extraer la caja para su desecho. Este sistema
148
supone una menor productividad que disparar y extraer
en forma conjunta la veta y la caja en un ancho por lo
general de 1 metro en el rajado, pero evita la dilución,
que fue el motivo principal del descalabro económico
de COMIBOL en la explotación de vetas cada más
angostas y empobrecidas, aún con buenos precios del
estaño.
En suma, por la fuerza de las circunstancias los cooperativistas tuvieron que adoptar el laboreo minero a la
naturaleza del yacimiento y no a la inversa como ocurrió con el laboreo en COMIBOL y otras minas privadas, que pensaron que la mecanización era la respuesta
a todo, aún para vetillas insignificantes. Es del caso
mencionar que ya en 1942 el informe Bohan hacía notar
que las vetas demasiado angostas no permitían el uso de
equipos mecanizados de perforación en los rajos y criticaba que en Bolivia se utilizaran máquinas solo cuando no era posible el trabajo a mano, cuando debería ser
al revés, que es justamente lo que hacen los cooperativistas.
La parte económica obliga a los cooperativistas a que
la extracción de mineral no sea sistemática; solo extraen
mineral de las zonas con mayor contenido y en muchos
casos parte de la caja (material estéril) arrancada no es
sacada al exterior para ahorrar en el transporte, si no que
es depositada en los costados de las galerías, dificultando
la extracción y el ingreso de aire fresco para una adecuada ventilación. Por ello es que muchos critican esta forma
de trabajo que dicen es depredatoria. Personalmente
opino que en yacimientos marginales que no tienen posibilidad de ser trabajados en el futuro, el sistema usado
por los cooperativistas es el adecuado. Resulta lógico que
149
en épocas de precios pueda extraerse y producirse económicamente minerales de ley más baja.
En las minas cerradas, los primeros años las cooperativas explotaron también las ricas reservas existentes
en las zonas de seguridad alrededor de los cuadros y
puentes en algunos rajos, lo que explica por ejemplo
que en Catavi, luego de su cierre, produjeran mensualmente unas 300 TMF cuando la empresa en sus últimos
meses de operación había caído a menos de 40 TMF.
Concentración.- Muchas cooperativas tienen ingenios para concentrar el mineral extraído y otras venden
sus minerales a ingenios particulares. Los aproximadamente 15.000 cooperativistas que extraen mineral del
Cerro de Potosí, han dado lugar a la proliferación de
ingenios en los alrededores de la ciudad de Potosí, algunos de los cuales son de propiedad de las mismas cooperativistas.
Medio ambiente.- De manera general las cooperativas mineras no cumplen con las regulaciones ambientales. La remediación ambiental (si se la realiza) es ejecutada por COMIBOL o por la ayuda internacional.
Seguridad industrial.- La dotación de implementos
de seguridad industrial es por lo general deficiente y las
condiciones de seguridad industrial en los ambientes de
trabajo dejan mucho que desear, por lo que los accidentes fatales son frecuentes, especialmente en el Cerro de
Potosí.
Seguridad social.- Por lo general los servicios médicos y de educación son deficientes y no se cumple lo
estipulado en la Ley General del Trabajo, en lo relativo
por ejemplo a las indemnizaciones y los aportes (laborales y patronales) a las AFPs, para efectos de jubilación.
150
Exploración.- No se realizan trabajos de exploración
para reponer las reservas explotadas, lo que explica la
falta de parajes. Si bien en las épocas de precios bajos,
el costo de estas labores no puede ser cubierto, no existe justificativo para no realizarlas cuando que todos los
sectores mineros tienen utilidades. La falta de parajes
de trabajo será mucho más aguda que antes si bajan los
precios de los minerales.
Contratos de arrendamiento con COMIBOL
La mayoría de los cooperativistas trabajan en las minas
de COMIBOL, mediante contratos de arrendamiento.
La empresa les entrega el yacimiento y la infraestructura existente (campamento, caminos, provisión de agua
y energía eléctrica).
El canon de arrendamiento que fue establecido en
épocas de bajos precios de minerales (que ahora resulta
bajo) es del 1% sobre el valor neto de venta (valor bruto
de venta menos costos de fundición y realización), que
debe representar entre el 0,4% al 0,8% del valor bruto
de venta, dependiendo del mineral y de su precio. Vanos
han sido los intentos de COMIBOL por subir este canon
por la resistencia de los cooperativistas.
Concesiones mineras
En las concesiones a su cargo (la mayoría en las minas
nacionalizadas de COMIBOL), las cooperativas están
exentas del pago de patentes mineras. En cambio, en las
concesiones en áreas auríferas de la provincia Larecaja,
las cooperativas sí pagan patentes. Lo propio ocurre con
151
algunas cooperativas que tienen bocaminas en el Cerro
de Potosí (solo en el Cerro de Potosí y en Machacamarca
existen concesiones por bocaminas) y por las cuales
pagan la patente minera. Por lo general, las concesiones
otorgadas al sector cooperativo son áreas pequeñas.
Contratos entre cooperativas y empresas privadas
Existen cooperativas que mantienen concesiones y contratos con empresas privadas. En el sector aurífero se
han dado estos contratos desde varias décadas atrás,
muchos de los cuales han sido exitosos pero otros
muchos terminaron en fracasos. Los contratos de arrendamiento con COMIBOL les permiten a las cooperativas suscribir, a su vez, contratos con empresas privadas
en las áreas arrendadas, contratos los cuales las cooperativas reciben de la empresa el 1,5% y COMIBOL el
2,5% del valor neto de venta. Esto significa que del
dinero pagado por la empresa contratista, el 37,5% es
para la cooperativa y el 62,5% para COMIBOL.
Entre estos últimos contratos tenemos el firmado
entre la Cooperativa Poopó y la empresa COMSUR
(actualmente Sinchi Wayra) para producir concentrados
de zinc, plata y plomo en las concesiones arrendadas
por la cooperativa; asimismo, los contratos firmados
por siete cooperativas del Cerro de Potosí y la empresa
Manquiri, que, mediante una moderna tecnología,
extrae exitosamente plata de los desmontes (desechos
de la explotación) existentes en las faldas del cerro, a la
par que hace una remediación ambiental de estos desmontes. A mediados de la década de 1980, la empresa
COMSUR compró también desmontes del cerro y
152
extrajo exitosamente plata, utilizando la tecnología de
la lixiviación cianurante.
En estos contratos, en los hechos COMIBOL estaría
pagando una intermediación muy cara, lo que no es
bueno para COMIBOL ni el Estado. Las cooperativas
están exentas del pago de utilidades; en cambio, las
empresas privadas pagan actualmente un impuesto (IUE) de 37,5% sobre sus utilidades.
Asistencia técnica
Las cooperativas reciben asistencia técnica de parte de
COMIBOL y del Servicio Geológico y Técnico de
Minería (SERGEOTECMIN), que sin embargo resulta
insuficiente dado el gran número de cooperativas.
Problemas de parajes de trabajo
Paradójicamente el incremento gradual y permanente
del número de cooperativistas, si bien constituyó un
paliativo a la desocupación (y por tanto a los problemas
sociales emergentes, especialmente en el occidente del
país), al mismo tiempo activó otros problemas relacionados con la falta de parajes y equipos de trabajo, que
motiva continuas demandas de las cooperativas hacia la
COMIBOL3. Es importante recalcar que la falta de
parajes, además del incremento del número de coopera3 COMIBOL, muchas veces con espíritu paternalista, accedió en todo lo que
pudo. Por ejemplo, ante una fuerte presión, permitió el avance gradual de los
cooperativistas en Huanuni por debajo del Nivel Cero, su cota límite inicial,
hasta el Nivel -120). En otras ocasiones, la falta de respuestas de COMIBOL
a las demandas de las cooperativas, ha llevado a que éstas decidan tomar y
ocupar por la fuerza yacimientos mineros
153
tivistas, se debe a que por lo general éstas no realizan
labores de exploración para generar nuevas reservas
minerales y prolongar así el tiempo de explotación de
sus áreas de trabajo.
Felizmente el incremento de los precios de los minerales ha hecho que el mineral de baja ley en muchas
vetas se vuelva económicamente explotable. Así, el
Cerro de Potosí, donde existen centenares de bocaminas
y vetas expuestas, que antes no resultaba económico
trabajarlas por los bajos precios, a la subida de éstos, el
cerro está siendo explotado actualmente por alrededor
de 15.000 cooperativistas.
De cualquiera manera, eso no ha impedido que los
cooperativistas recurran a medidas de fuerza para tratar
de forzar a las autoridades a que les otorguen nuevas
áreas mineras, incluyendo la toma de minas. Lo que es
evidente es la razón principal para estas acciones es la
falta de parajes de trabajo, que se origina en la explotación intensiva de un número siempre creciente de cooperativistas y la no reposición de reservas explotadas
por falta de labores de exploración.
Es llamativo que en las épocas de bajos precios de
minerales, los ex trabajadores de las empresas, por la
necesidad de fuentes de trabajo, se organizaran en cooperativas y explotaran minas marginales o las colas
(desechos) de las plantas de concentración en operación, cuya explotación manual se adecua a dichos parajes. Más recientemente son los precios altos de los
minerales los que motivan la toma de minas o bien la
previsión de que estos tiendan a bajar.
154
Asistencia gubernamental a las cooperativas
El peso social y político cada vez más gravitante de las
cooperativas, su crecimiento y la crisis económica de la
minería en general, generada por los bajos precios de
los minerales que se extendió hasta 2003, hizo que sus
exigencias, además de parajes de trabajo y equipos,
fueran cada vez mayores y lograron obtener varias leyes
y decretos y otras disposiciones que atienden a los problemas y demandas del sector cooperativo:
• La Ley 1786 de 19/03/97 que autoriza la enajenación
de los activos de la COMIBOL a favor de las cooperativas mineras y otros, en calidad de ventas al crédito y/o arrendamiento financiero.
• El Decreto 25910 de 22/09/00 que incluye a la
Federación Nacional de Cooperativas Mineras
(FENCOMIN) para efectuar evaluaciones técnicas y
asistencia técnica en las transferencias de activos de
la COMIBOL.
• El Decreto 27137 de 14/08/03 que extingue las deudas de las cooperativas mineras con el ex Banco
Minero de Bolivia y el ex Fondo Nacional de
Exploración Minera, con la transferencia de obras
sociales de salud, educación, recreación e infraestructura caminera secundaria y de electrificación.
• El Decreto 27192 de 30/09/03 que modifica la
estructura del directorio de COMIBOL de siete a
ocho directores y se da la apertura para el ingreso de
tres directores nombrados por FENCOMIN.
• El Decreto 27193 de 30/09/03 que autoriza al
Ministerio de Hacienda la transferencia de 987.500
dólares para subsidios de vivienda a FENCOMIN.
155
• El Decreto 27205 de 08/10/03 que crea el Fondo
Minero de Inversión (FOMIN) para la reactivación
de la minería cooperativa, destinándose 3 millones
de dólares del TGN, la monetización de activos
fijos de la COMIBOL y fondos de la cooperación
internacional.
• El Decreto 27206 de 08/10/03 que determina la condonación de deudas por concepto de multas e intereses
por aportes al Seguro a Corto Plazo de las cooperativas
a la Caja Nacional de Salud y autoriza a la COMIBOL
el desembolso a fondo perdido de 896 mil bolivianos
por aportes devengados de las cooperativas.
• El Decreto 27334 de 31/01/04 que estipula que los
recursos provenientes de la monetización de activos
fijos de la COMIBOL serán destinados al FOMIN.
• El Programa Minero de Empleo Productivo I, II y
III, mediante el cual el Estado, a través de
COMIBOL, subvenciona a fondo perdido a las cooperativas y minería chica por la caída del precio de
los minerales (el estaño bajó a 1,60 $us/LF y el zinc
a 0,33 $us/LF) con Bs 0,40 por kilo fino de zinc y
Bs 4,50 por kilo fino de estaño producidos. Con la
ejecución de este programa, entre 2001 a 2004,
COMIBOL ha otorgados subvenciones por valor de
8,7 millones de dólares.
• El Programa de Empleo Minero de Emergencia que
entre 2002 y 2005 significó una erogación de más de
2 millones de dólares.
• El Programa de Asistencia Técnica (de 2001) en
beneficio de las cooperativas mineras y la minería
chica, financiado con recursos propios de COMIBOL
y con un costo máximo de dos millones de dólares.
156
• El Decreto 29769 de 29 de octubre de 2008 crea una
Cuenta de Estabilización de Precios de Minerales de
9 millones de dólares, para la minería cooperativa y
chica, para estabilizar los precios del zinc en 0,65
$us/LF, con un piso de 0,45 $us/LF. Por ejemplo
para un precio de 0,50 $us/LF el Fondo daba 0,650,50 = 0,15 $us/LF. Estos créditos debían pagarse
cuando el precio del zinc pasa de 0,85 $us/LF.
• En 2008 y 2009 se entregó al sector cooperativo
compresoras, perforadoras, volquetes, ambulancias,
y dos ingenios, valorados en más de 10 millones de
dólares. Asimismo, se entregó varias retroexcavadoras y volquetas para las cooperativas auríferas de la
provincia Larecaja.
• La Ley 186 de 16/11/11 (Ley de Régimen de Tasa
Cero en el IVA) libera a las cooperativas del pago
del IVA en la primera fase de comercialización de
minerales.
Financiamiento para las cooperativas
El Decreto 27205 de 8 de octubre de 2003 creó el Fondo
Minero de Inversiones (FOMIN), como un mecanismo
destinado a financiar inversiones de riesgo en proyectos
y estudios de pre inversión en las cooperativas mineras,
con una inversión de 3 millones de dólares provenientes
de COMIBOL. Un año después, este mecanismo fue
transformado en una institución pública descentralizada.
En enero de 2006 COMIBOL depositó 329.504 bolivianos para su funcionamiento. Sin embargo, por diversos
motivos FOMIN no cumplió con sus objetivos.
157
En agosto de 2009, mediante otro decreto, el
gobierno nacional crea el Fondo Financiero de la
Minería (FOFIM), en sustitución del FOMIN. El patrimonio de la nueva entidad está constituido por 69,70
millones de bolivianos (9,86 millones de dólares),
otorgados por el Tesoro General de la Nación, hasta 8
millones de dólares por monetización de equipos de
COMIBOL y más de 2 millones de dólares del
FOMIN. Para aumentar el capital de FOFIM, a
comienzos de octubre de 2009, se transfiere 45,03
millones de bolivianos (6,37 millones de dólares) adicionales de fondos provenientes del Banco Central de
Bolivia; en diciembre de 2009 concedió otros 86,85
millones de bolivianos ($us. 12,28 millones) para el
funcionamiento de COMERMIN.
El proyecto estrella del FOFIM es una comercializadora de minerales (COMERMIN) administrada por la
Federación Nacional de Cooperativas Mineras de
Bolivia, que está en plena operación. FENCOMIN solicitó el funcionamiento de la comercializadora arguyendo que las comercializadoras les pagaban menos de lo
que debían por sus concentrados. Lo que no se sabe es
si las operaciones de COMERMIN son rentables.
El sector cooperativo
en el conjunto minero nacional
Desde la nacionalización de las minas en 1952, la
minería está compuesta por cuatro sectores:
COMIBOL o minería estatal, que fue la mayor exportadora hasta aproximadamente 1962, cuando es supe158
rada por la Minería Mediana. Hasta entonces las
exportaciones de la minería cooperativa fueron muy
pequeñas, irían subiendo progresivamente en las
décadas siguientes. El derrumbe del precio del estaño,
el retiro masivo de los trabajadores de COMIBOL y
el fuerte incremento del número de cooperativistas,
hicieron que hacia fines de los años ochenta las
exportaciones del sector cooperativo crecieran y se
alejaran de la Minería Chica, que nunca más se recuperó luego de la crisis del estaño y el cierre del Banco
Minero en 1993, que comercializaba sus minerales y
le otorgaba créditos.
Las estadísticas elaboradas por el Ministerio de
Minería y Metalurgia engloban desde 1980 el volumen
y el valor de las exportaciones de la minería cooperativa
y la minería chica. Se estima que en los últimos años las
exportaciones de las cooperativas están representan
más del 90% de ambos sectores.
El gráfico que sigue muestra la participación de
COMIBOL, de la minería mediana y del sector cooperativo y minería chica, en el período 1952-2012 (primer
semestre). Del mismo se desprende la preeminencia de
COMIBOL hasta 1985 y luego su declinación, simultáneamente al ascenso y liderazgo de la minería mediana
a partir de 1986. Sin embargo, desde el 2010 el sector
cooperativo ha ido reduciendo las diferencias y en el
primer semestre de 2012 se le acercó bastante. De continuar la tendencia, las cooperativas podrían convertirse
en el primer exportador de minerales del país, más aún
si se considera que a partir del 20 de junio pasado, la
producción de la mina Colquiri se acredita a COMIBOL
y ya no a la minería mediana.
159
Participación sectorial en las exportaciones las mineras
80
60
40
20
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
0
CMB
MMED
MCCH
Fuente: Asociación Nacional de Mineros Medianos y Ministerio de Minería y Metalurgia
Exportaciones cooperativas y minería chica
(en millones de dólares)
Año
Total
CMCH
%
1980
641,10
64,78
10,1
1990
407,40
23,12
5,7
2001
336,97
76,52
22,7
2002
348,57
75,35
21,6
2003
372,45
103,79
27,9
2004
456,63
173,17
37,9
2005
542,65
189,46
34,9
2006
1.072,67
405,40
37,8
2007
1.385,93
499,67
36,1
2008
1.952,20
480,40
24,6
2009
1.853,25
358,11
19,3
2010
2.405,08
623,02
25,9
2011
3.448,06
1.058,86
30,7
2012*
1.680,85
750,91
44,7
Número de trabajadores en sectores mineros
Año
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Comibol
27.823
27.807
28.244
30.082
29.803
27.092
7.500
7.500
6.862
7.488
8.056
7.817
6.412
4.257
2.847
1.500
1.473
1.300
1.200
1.150
117
0
0
0
0
0
800
4.950
4.950
5.454
5.685
5.732
Mediana
7.400
7.476
7.669
7.555
6.200
5.685
4.327
4.020
3.949
4.397
4.415
4.300
3.540
2.973
2.819
3.187
3.345
3.378
3.353
3.445
3.582
3.725
3.656
3.840
3.566
3.705
3.899
5.132
5.138
4.200
4.400
4.650
Chica
13.046
13.039
13.052
16.633
14.665
8.573
6.273
7.500
7.550
7.800
7.900
7.500
5.800
3.000
3.605
3.605
3.731
3.700
3.600
2.950
1.974
1.546
1.568
1.903
1.880
2.016
2.061
2.128
2.240
1.710
1.881
1.075
Cooperativa
21.500
21.000
24.700
26.200
27.000
28.649
28.900
32.700
36.900
44.500
42.838
45.738
54.913
46.524
44.854
44.011
42.782
42.641
43.919
44.000
42.288
45.193
50.143
47.399
49.894
50.398
51.426
48.500
49.890
56.005
56.953
58.092
TOTAL
69.769
69.322
73.665
80.470
77.478
69.999
47.000
51.720
55.261
64.185
63.209
65.355
61.665
56.718
54.125
52.303
51.331
51.019
52.072
51.545
47.961
50.464
55.367
53.142
55.340
56.119
58.186
60.710
62.218
67.369
68.919
70.499
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia.
* Enero-junio
160
161
Valor de exportación por trabajador
Fuerza laboral en el sector minero
80
60
40
20
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0
COMIBOL
Mediana
China
No existiendo datos para establecer la productividad en
los diferentes sectores mineros en toneladas quebradas
o concentradas por trabajador, lo que en buena medida
está relacionada al grado de mecanización de una operación minera y el método de explotación empleado,
optaremos por referir el valor anual de exportación
generado por cada trabajador entre los años 2009 y
2011, en los tres subsectores mineros.
Cooperativa
Valor de exportación por trabajador
Si bien el número de trabajadores en el sector cooperativo es de 70.499, según la estadística oficial, es
probable que el dato real ser mayor. Desde ya la estadística que se maneja en FENCOMIN habla de más de
cien mil4. Posiblemente las cifras oficiales solo consideren a los socios cooperativistas y no al personal
contratado por éstos, que aumenta sobre todo en las
épocas de bonanza. Según un estudio elaborado en
2008 en las cooperativas de Potosí y Oruro, el 23% del
personal total estaba conformado por trabajadores
contratados.
4 Albino García, presidente de FENCOMIN, ha declarado que hasta el 2008
habían 49.685 cooperativistas, y que en la actualidad son más de 110 mil.
Hasta el 30 de julio de 2012, estaban registradas 1.417 cooperativas. Página
Siete 08/09/12
162
Año
Comibol
Minería mediana
$us
Tr.
163,0
5.454
2010
236,0
2011
308,0
Total
707,0
16,871 41.906 4.959,3 13.250 374.287 2.040,1 175.716 11.610
2009
$us/tr.
$us
Minería coop. y chica
Tr.
$us/tr.
$us
Tr.
$us/tr.
29.886 1.332,1
4.200
317.167
358,1
57.715
6.204
5.685
41.512 1.546,0
4.400 351.364 623,0
5.732
53.733 2.081,2
4.650 447.569 1.058,9 59.167
58.834 10.589
17.897
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia. Valor de exportación en millones; Tr: Número de trabajadores; $us/tr. en miles
De donde resulta que entre 2009 y 2011, anualmente
en promedio cada trabajador de COMIBOL generó
$us 41.906; de la minería mediana $us 374.287 y de
la minería cooperativa y chica $us 11.610: Vale decir
que un trabajador de la minería mediana generó 8,9
veces más que el de COMIBOL y 32,2 veces más que
el de la minería cooperativa y chica. Por su parte, un
trabajador de COMIBOL generó 3,6 veces más que el
de la minería cooperativa y chica. El incremento del
163
valor de exportación en los tres sectores se debió al
incremento del precio de los minerales en el mercado
externo.
El menor valor exportador por cada trabajador en
la minería cooperativa y chica se explica por el laboreo semi mecanizado o manual, en vetas por frecuentemente angostas y pobres que requieren de selectividad, lo cual implica una menor productividad en este
sector. Por el contrario, los rendimientos laborales en
la minería mediana son mucho mayores, debido a que
sus operaciones se realizan en forma masiva y con un
alto grado de mecanización. Por ejemplo, la empresa
San Cristóbal tiene unos 1.000 trabajadores, y en
2011 exportó aproximadamente $us. 1.096 millones,
o sea que cada trabajador generó algo más de 1 millón
de dólares.
Pago de regalías e impuestos
Exportaciones y pago de regalías e impuestos
(M$us)
Año
Comibol
Min. Mediana
Exp.
Reg.
Min. coop. y chic
%
Exp.
Reg.
%
Imp.*
Exp.
Reg.
%
2009
163,1
4,9
3,0
1.332,1
62,7
4,7
358,1
15,0
4,2
112,9
2010
236,0
7,3
3,1
1.546,0
83,7
5,4
623,0
29,8
4,8
239,4
2011
308,0
9,5
3,1
2.081,2 114,7
5,5
1.058,9
43,7
4,1
338,3
Total
707,1
21,7
3,1
4.959,3 261,1
5,3
2.040,0 88.5
4,3
690.6
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia
* Impuesto a la Utilidad de las Empresas (IUE)
164
En los años 2009 y 2011 la minería tributó entre regalías e
impuestos $us. 1.061,9 millones sobre un total exportado de
$us. 7.706,4 millones, vale decir el 13,8%. Como el IUE no
es pagado por las cooperativas, éstas pagaron solo por regalías el 4,3% de su valor exportado, mientras que la minería
mediana y COMIBOL tributaron entre regalías e impuestos
$us. 973,4 millones, sobre un total exportado de $us. 5.664,4
millones, que es 3,2 veces más que las cooperativas.
En el hipotético escenario de que toda la minería
estuviera conformada por el sector cooperativo, en los
tres años el Estado hubiera recaudado por regalías $us.
371,3 millones y dejado de recaudar por IUE $us. 690,6
millones; vale decir que hubiera percibido solo el 35%
de lo que efectivamente recaudó en ese período.
Diagnóstico de las cooperativas
de Oruro y Potosí
El Informe final del “Diagnóstico del Sector Minero
Cooperativizado en los Departamentos de Oruro y
Potosí” (Agosto 2008), elaborado por el programa
Apoyo al Desarrollo Económico Sostenible en las áreas
mineras empobrecidas del Occidente boliviano
(APEMIN II), dependiente del Ministerio de Minería y
Metalurgia, presenta los resultados de un censo de 86
cooperativas en Potosí y 20 en Oruro, con 18.490 personas involucradas. Las conclusiones de este documento son las siguientes:
• El 19% de las cooperativas de Potosí cuentan con
ingenios, mientras que en Oruro se da un porcentaje
menor con el 15%
165
• El 80% de las cooperativas guardan alguna relación
de arrendamiento de yacimientos con la COMIBOL,
un 14% poseen minas propias y un 7% trabajan bajo
arrendamiento privado
• El 48% de las cooperativas cuentan con agua en la
mina y el 36% tiene energía eléctrica. Sin embargo
solo el 25% cuenta con ambos servicios
• Un 24% del sector cuenta con agua potable y alcantarillado en sus campamentos, mientras que el 34%
(36) únicamente tiene agua potable
• El 81% de las cooperativas cuenta con acceso a servicios de salud
• El 12% de las cooperativas no tienen acceso a la
educación, mientras que el 21% accede al nivel primario, el 23% accede hasta el nivel secundario y el
43% cuenta con acceso a la universidad en las ciudades capitales de departamento
• El 41% de las cooperativas tiene personal profesional y/o técnico de apoyo
• El 38% del sector cooperativizado cuenta con un
departamento de contabilidad de apoyo, mientras
que un 30% tiene además otras unidades de apoyo
como caja y almacenes
• Un 25% de las cooperativas que tienen estados
financieros y plan de trabajo, el 13% tan solo cuenta
con estados financieros y el 17% solo tienen planes
de trabajo
• Solo el 16% del personal relacionado con el sector
cooperativizado se encuentra afiliado a alguna AFP.
• El 77% son socios afiliados y el restante 23% representa al personal contratado
166
• Un 37% de las cooperativas no cuenta con sistemas
de ventilación ni con drenajes adecuados
• Personal de 75 de las 106 cooperativas utilizan
casco, en 74 utilizan botas de goma y lentes, en 56
utilizan guantes, y en menor medida se aprecia que
emplean zapatos de seguridad, protectores auditivos,
máscara de polvo y overall.
• En los últimos cuatro años (2004-2007) se registraron 141 accidentes leves, 35 graves y 69 fatales.
• Un 58% de las cooperativas aplican el pirquín como
método de explotación minera, seguido de un 13%
que aplican pirquín y rajos de acopio
• El 47% de las cooperativas emplea el proceso
manual para concentración
• El 42% desconoce la ley de medio ambiente y sus
reglamentos
• El 78% de las cooperativas no cuentan con ningún
documento ambiental
Partiendo de este diagnóstico, las recomendaciones del
Informe para las cooperativas de Oruro y Potosí son las
siguientes:
• Buscar alternativas para mejorar las condiciones de
vida en los campamentos mineros, abarcando todos
los aspectos considerando servicios básicos, urbanismo, comunicaciones, etc.
• Concienciar al sector sobre la importancia en las
previsiones para la jubilación.
• Capacitar al sector en técnicas de explotación racional
en orden de aprovechar al máximo los yacimientos.
• Incorporar actividades de ingeniería y mecanización
en todos los aspectos del trabajo y laboreo minero.
167
• Promover la tecnificación de las labores de concentración.
• Promover la implementación de medidas de seguridad
industrial, relacionadas a la utilización de equipos y
herramientas adecuadas para el laboreo minero.
• Mejorar los sistemas y modelos administrativos.
• Concienciar al sector sobre la importancia de la gestión ambiental y efectuar inversiones en programas
de prevención ambiental.
• Implementar medidas de remediación de pasivos
ambientales.
Reserva Fiscal Minera
Mediante el Decreto 29117 de 1 de mayo de 2007, el
Gobierno eliminó el sistema de concesiones mineras,
declarando Reserva Fiscal Minera a todo el territorio
nacional y otorgando a COMIBOL la facultad de administrar y explotar dicha reserva. Si consideramos que
las concesiones mineras no llegaron al 3% de la superficie del país, el área de la Reserva Fiscal minera sería
de por lo menos el 97% de dicha superficie. El referido
decreto establece que la Reserva Fiscal podrá ser levantada de forma total o parcial, una vez concluidos los
estudios de prospección y exploración realizados por
SERGEOTECMIN.
COMIBOL ha venido firmando contratos de arrendamiento con pequeñas empresas y cooperativas. Para éstas
se aplica el canon de 1% sobre el valor neto de venta,
mientras que para particulares el canon de arrendamiento
es del 10% a 12%, dependiendo de las reservas y evalua168
ción que hace del área pedida COMIBOL. Esta situación,
sumada al hecho que las cooperativas no pagan el IUE,
incentiva la proliferación de cooperativas.
En zonas con potencial geológico de la Reserva
Fiscal y de sus concesiones, COMIBOL ha escogido 26
zonas con 35.016 cuadrículas (875.400 hectáreas), para
realizar trabajos de exploración (ya los está efectuando
en algunas áreas) y eventualmente explotación, donde
no podrían realizarse solicitudes de contratos.
Ahora bien, emergente del conflicto de Colquiri, el
gobierno ha promulgado el Decreto 1369 de 3 de octubre de 2012, que levanta parcialmente la Reserva Fiscal
Minera, y declara de uso exclusivo de COMIBOL 26
áreas mineras, que suman en total 33.564 cuadrículas
(839.100 hectáreas). El decreto indica que dentro de
estas 26 áreas, se respetarán las cuadrículas solicitadas
a COMIBOL por las cooperativas mineras y otros sectores productivos, presentadas con anterioridad al 3 de
agosto de 2012, pudiendo las cooperativas en su
momento, solicitar ante la autoridad competente la
ampliación de áreas de trabajo. Añade que COMIBOL
respetará derechos preconstituidos de las cooperativas
mineras y que continuará los trámites de solicitud de
contratos mineros en sus áreas nacionalizadas y no
nacionalizadas, presentados por cooperativas mineras y
otros actores mineros hasta el 3 de agosto de 20125.
Esto implica que el área de Reserva Fiscal seleccionada por COMIBOL de 33.564 cuadrículas, se reduciría
cuando sean ubicadas las 467 solicitudes de contratos de
arrendamiento de las cooperativas y de otros actores
5 Según el presidente de FENCOMIN, este sector tiene trámites de 467 solicitudes de contratos de arrendamiento
169
mineros, y continuaría reduciéndose si las cooperativas
piden ampliación de sus áreas de trabajo, como lo permite el decreto. Según el Ministro de Minería y Metalurgia6,
las cooperativas antes del Decreto 1369 tenían 8.790
cuadrículas, pero una vez que se consoliden los contratos
solicitados, subirían a aproximadamente a 16.000 cuadrículas, vale decir se incrementarían en un 82%.
Si bien estos nuevos contratos aumentan las áreas de
producción de las cooperativas, es improbable que sus
volúmenes de producción se incrementen sustancialmente. Esto debido a que las cooperativas no disponen
de la capacidad técnica necesaria, además del hecho de
muchas de estas áreas no tienen infraestructura, y todas
necesitarán de labores de exploración y preparación
previas a su explotación, que tal vez las cooperativas no
puedan realizar.
Probables escenarios futuros
del sector cooperativo minero
a) Con precios de minerales iguales o mayores
De continuar o mejorar los precios actuales, es probable
que continue la expansión del sector cooperativo, con el
riesgo de mayores avasallamientos de minas. El hecho
de que también en la mina Colquiri, los cooperativistas
hubieran logrado nuevas áreas de trabajo, como resultado de sus medidas de presión, da una pauta de qué
puede ocurrir en el futuro.
6 Página Siete, 04/10/12
170
En el país solo hay cuatro minas subterráneas grandes con reservas y potencial geológico: Huanuni,
Colquiri, Bolívar y Porco y una mediana (San Vicente).
Todas son de COMIBOL y tres están bajo contratos de
riesgo compartido: Bolívar y Porco con la empresa
Sinchi Wayra y San Vicente con Pan American Silver.
En estas tres minas, mediante una buena negociación
COMIBOL ha incrementado su participación en las
utilidades. ¿Los cooperativistas intentarán tomar estas
minas para tener nueva áreas de trabajo?
b) Con menores precios de minerales
La caída de los precios de minerales a niveles que ya no
permitan generar utilidades, como pronostican varios
analistas económicos, reducirá el tamaño de este sector.
Miles de nuevos cooperativistas volverán a sus ocupaciones habituales, como ocurrió en 2008, pero los que
desempeñan esta actividad desde mucho tiempo atrás,
para continuar trabajando exigirán al Gobierno que subvencione su producción, tal como se dio en 2004. En
este escenario el Estado tendría agudos problemas
sociales y económicos con las cooperativas.
Conclusiones finales
• Las cooperativas mineras conforman un sector con
un poder social y político ascendente, que proviene
de su elevado número, su peso electoral, su poder
económico acrecentado, su presencia en todo el occidente del país, su no dependencia laboral que les
171
permite disponer de su tiempo libremente, su facilidad de movilización, etc. Los diferentes gobiernos
accedieron a casi todas sus demandas bajo presión.
• Las disposiciones gubernamentales en su favor pueden justificarse por la crisis que sufrió la minería
hasta 2005 y porque las cooperativas absorben
mucho empleo, atenuando la desocupación laboral.
El sistema cooperativo, intensivo en mano de obra,
genera un enorme movimiento económico en los
sectores comercial, industrial y de transportes. Los
conflictos sociales serían de magnitud inimaginable
si dejaran de operar las cooperativas mineras.
• Los buenos precios de los minerales, la baja inversión necesaria para realizar las faenas mineras, la
ayuda gubernamental, los ahorros en las cargas
sociales, la no realización de labores de exploración,
el ahorro en los gastos de prevención y remediación
ambiental y el no pago del IUE, les ha potenciado
económicamente. Muchos cooperativistas son ricos.
• Su forma de trabajo rudimentaria, sacrificada y de
escaso rendimiento, donde en muchos casos el pulmón reemplaza a la máquina, les ha permitido operar
las minas cerradas de COMIBOL con vetas pobres y
angostas, practicando una minería semi mecanizada
o manual, sistema de trabajo que se adecua a este
tipo de yacimientos.
• Una ventaja del sistema de trabajo de las cooperativas,
especialmente de las que no tienen ingenio, es su nota172
ble flexibilidad a las variaciones de los precios de los
minerales, pues debido a su escasa inversión pueden
paralizar labores cuando bajan los precios y reiniciarlas cuando suben. Debe considerarse además que
debido a los altos precios de los minerales, muchos
trabajadores de otros rubros como albañiles, agricultores, mecánicos etc. han engrosado las cooperativas
y en el caso de un descenso brusco del precio, volverán a sus antiguas ocupaciones. Los damnificados
serán los que se dedicaron solo a la minería.
• Sin embargo, resulta reprochable que teniendo excedentes económicos las cooperativas no realicen labores de exploración, no solo para reponer el mineral
explotado sino también para generar nuevas reservas.
• Las cooperativas mineras no son adecuadas para la
explotación de yacimientos como Huanuni y
Colquiri, que tienen buen nivel de reservas (generadas a costa de fuertes gastos) y cuya explotación
requiere de tecnología de punta y fuertes inversiones. Estos yacimientos deberían ser trabajados por
empresas privadas, a través de contratos de riesgo
compartido que sean favorables tanto para el Estado
como para el inversionista.
• El factor que primó para la toma de las minas en
COMIBOL, ha sido la búsqueda de nuevos parajes
de trabajo por parte de los cooperativistas, una vez
agotados los suyos, agotamiento acelerado tanto por
la falta de trabajos de exploración como por el incremento de su número, a pesar que existen contratos y
173
convenios que no permiten este incremento. La solución ha sido asignarles nuevas áreas de trabajo, que
son cada vez más escasas, por lo que la situación se
hace cada vez más álgida y puede desembocar en
una crisis inmanejable.
• El Gobierno podría obligar a las cooperativas a realizar trabajos de exploración en sus áreas de trabajo,
dándoles asistencia técnica para planificar estos trabajos, a través de COMIBOL, SERGEOTECMIN y
consultores geólogos independientes.
Comunidades indígenas
y explotaciones mineras
Pedro Portugal Mollinedo*
Introducción
“Avasallan unas 25 minas cada año desde el 2004”,
tal el título de una nota del periódico Opinión publicado en septiembre de 20121. El contenido de ese
artículo refleja algunos de los principales elementos
de inestabilidad institucional en Bolivia: la dificultad
de establecer estructuras económicas sólidas (cualquiera sea su régimen propietario); la productividad
interferida por el desbarajuste social; la debilidad del
* Historiador boliviano de origen aymara. Fundador del Centro de Investigación sobre las Culturas Indias Chitakolla y actual director del periódico
Pukara. Autor de varias obras y artículos como: “Descolonización: Bolivia y el
Tawantinsuyu”, en Descolonización. Estado Plurinacional. Economía Plural.
Socialismo Comunitario. Debate sobre el Cambio. Vicepresidencia del Estado
Plurinacional de Bolivia-FBDM, 2011; “Visión posmoderna y visión andina del
desarrollo”, en El Desarrollo en cuestión. CIDES (UMSA)-OXFAM, 2011; “Proceso de descolonización y Asamblea Constituyente en Bolivia”, en Asamblea
Constituyente y pueblos originarios, ediciones Jach’auru, 2006
1 Periódico Opinión, Cochabamba, 6/09/2012:
http://www.opinion.com.bo/opinion/articulos/2012/0906/noticias.php?id=70388
174
175
Estado que, aunque perifonea su vocación intervencionista, no controla los elementos que actúan en la
creación de riqueza… Según la nota periodística,
como consecuencia de los últimos ocho años de
bonanza de los precios de minerales en el mercado
internacional, se registraron en Bolivia al menos 200
tomas ilegales de minas por parte de campesinos,
indígenas y cooperativistas.
El año 2010 hubo 45 tomas de yacimientos, y el año
2011 –según un informe del Viceministerio de
Cooperativas Mineras– un total de 58 minas fueron
intervenidas por la fuerza. De esta cantidad, “más del
50 por ciento de las tomas fueron hechas por los campesinos e indígenas residentes en cercanías de los yacimientos”. El viceministro de Cooperativas Mineras,
Isaac Meneses, precisa que el 30 por ciento de las tomas
fueron realizadas por cooperativistas que asaltaron a
otros “cuentapropistas”. El saldo corresponde a trabajadores mineros que atacaron a empresas privadas de las
que recibieron vetas en concesión: ¡En los dos últimos
años 103 minas tomadas!
“Fruto de estas tomas de centros mineros se dieron
las reversiones de Huanuni y Colquiri, y la nacionalización del mega yacimiento de Mallku Qota, que estaba
siendo administrada por una empresa subsidiaria de la
canadiense South American Silver.” Son también consecuencia de ese panorama los enfrentamientos entre
cooperativistas y mineros asalariados por la explotación
de las vetas en la mina de Colquiri.
¿Por qué aquello que algunos presentan como bendición, el poseer ingentes recursos de materias primas se
convierte, en los hechos, en una maldición, que incluso
176
provoca derramamientos de sangre? ¿Qué tanto tiene
que ver esa realidad con la postergación de los pueblos
originarios? ¿Cuál sería una relación adecuada entre la
economía de extracción de minerales y el desarrollo de
las sociedades indígenas?
En las páginas siguientes intentaremos aportar con
criterios que se desprenden de las anteriores preguntas
y que buscan contribuir a repensar los problemas del
país y de la economía, de cara al pleno desenvolvimiento social y económico de las comunidades indígenas en el contexto más amplio de una renovada identidad nacional.
La minería en el pasado
indígena y el choque colonial
En Bolivia, al igual que en muchos otros países de
Sudamérica, no es posible referirnos a las actuales
poblaciones indígenas sin considerar la experiencia
estatal del Tawantinsuyuo, “Imperio de los Incas”.
Hay que subrayar que de ese portentoso pasado, la
investigación histórica y sociológica se ha centrado
más aspectos relacionados con su estructura social,
sus avatares históricos o su contenido ideológico, e
incursionando menos en sus aspectos económicos,
tecnológicos e industriosos.
Y no es que en ello haya una sin razón. Por el contrario, muchas de las actitudes del actual hombre andino
sólo son entendibles en esa proyección histórica.
Pongamos como ejemplo la llamada “autonomía indígena”, que ha despertado poco entusiasmo en la pobla177
ción andina2. Parecería que las comunidades andinas
tienen más un deseo de incursionar en la administración
del Estado que en iniciar experimentos autonomistas, lo
que se explicaría por su pertenencia previa al Estado del
Tawantinsuyu, y al hecho que esta experiencia ha
impregnado, hasta ahora, actitudes sociales, económicas y políticas que se expresan en la organización y el
cotidiano de esas comunidades.
Sin embargo, la estructura social y política del
Tawantinsuyu tenía una base económica. En esa estructura se ha estudiado de manera abundante la agricultura
y las relaciones que de ella se desprendían, siendo por
el contrario exiguo el análisis de la extracción y de la
industria. Y es estudiando este último aspecto que quizás se puedan encontrar interesantes revelaciones: la
existencia de sectores productivos (clases) que escapaban a la rigidez del orden instaurado en la producción
agrícola y que eran los gérmenes de conocimientos y
transformaciones que, seguramente, habrían jugado su
rol de no ser la invasión española que en nuestro territorio se inició a partir de 1532.
La extracción de minerales y su tratamiento en el
territorio andino es más antigua que la sociedad del
Tawantinsuyu. En la zona denominada Wuaywaca (o
Waywaka) del actual departamento Apurimac del Perú,
se encontró lo que parece ser la evidencia arqueológica
2 De 337 municipios que hay en el país, apenas 11 encararon el procedimiento
para acceder a la “autonomía indígena originaria campesina”: Jesús de Machaca y Charazani, en La Paz; Pampa Aullagas, Totora, Chipaya y Salinas de
Garci Mendoza en Oruro; Chayanta en Potosí; Huacaya, Mojocoya y Tarabuco
en Chuquisaca y Charagua en Santa Cruz. En estos 11, su desarrollo hacia la
autonomía es desigual, presentándose desde opciones alentadoras (el caso
de Tarabuco) hasta el claro abandono (el caso de Jesús de Machaca), pasando por una generalidad caracterizada por la abulia autonomista.
178
más antigua del trabajo de oro. Consiste en un juego de
herramientas: tres martillos y un yunque de piedra pulida, y su antigüedad se remonta a 4.500 años3.
Sin embargo, en el imperio incaico la presencia de
la minería tiene una significación mayor que en las
culturas anteriores. El uso de los metales preciosos
estuvo también ligado íntimamente al uso litúrgico y
suntuoso, aunque con gran incremento en los volúmenes de producción. “Cronistas como Guamán Poma de
Ayala, Garcilazo de la Vega, Gutiérrez de Santa Clara
y Vásquez de Espinoza, mencionan el esplendor que
lograban los templos y otros edificios al ser recubiertos con láminas de oro y plata; ello además de los
adornos en la indumentaria de las autoridades”4. El
uso de los metales no preciosos es sin embargo igualmente importante. Su uso en la construcción, como
herramientas, y en la guerra como armas, aunque
menos espectacular que lo suntuoso y litúrgico, es
muy significativo para el desarrollo de la sociedad y
del conocimiento.
La llegada de los españoles y su irrupción en la
sociedad andina señalará, para el caso de la extracción
y tratamiento de los minerales, la misma discordancia
que se dará en otros ramos de la vida social y económica: un choque de sistemas que no logrará establecer un
modelo nuevo que supere a los que entraron en conflicto y que producirá más bien una situación endeble y
ambigua que se prolonga hasta nuestros días.
3 Alfonsina Barrionuevo: Mito, Leyenda, Historia: La Minería en el Perú. Lima,
setiembre de 2001, BHP Billiton. Ver también: Roberto Lleras Pérez. Una revisión crítica de las evidencias sobre metalurgia temprana en Suramérica,
en: Revista Maguaré Nº 24, 2010, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
4 Alfonsina Barrionuevo, Op. Cit.
179
Fue un choque entre una sociedad –la indígena– en
plena expansión, industriosa y desarrollista según sus
parámetros, con otra sociedad –la española– también en
plena expansión pero anclada en una economía y visión
del mundo estática y feudal. El resultado es una sociedad nueva, pero “subdesarrollada”, que no pudo concretizar el esplendor que auguraba el Tawantinsuyo, ni
compartir la modernidad del mundo occidental (modernidad a la que la España peninsular tampoco pudo acceder sino de manera tardía y fragmentaria).
En lo que respecta a la minería, incluso antes que los
conquistadores llegaran al Tawantinsuyu, estaba ya
sellado el sentido que se le daría a la explotación minera. Tres años antes de la llegada de Francisco Pizarro a
Tumbes y Piura, éste firmaba el 26 de julio de 1529 con
la corona española la “Capitulación de Toledo”. La
cláusula décima de ese documento estipulaba lo
siguiente:
“... Concedemos a los que fueran a poblar la dicha
tierra, que en los seis primeros años siguientes desde el
día de la data de ésta en adelante, del oro que se recogiese en las minas nos paguen el diezmo; y cumplidos los dichos años paguen el noveno, y así descendiendo en cada un año hasta llegar al quinto. Pero del oro y
de otras cosas que se hubiesen de rescate o cavalgadas
o en cualquier otra manera, desde luego nos han de
pagar el quinto de todo ello…5”
Es decir que la minería está ya condenada al extractivismo puro y simple, cuyo valor se mide en el benefi5 Minería colonial del siglo XVI. Primera Parte, en: “El Hombre y los metales
del Perú”. Fascículo III. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. L&L Editores, Lima, 2007.
180
cio que pueda dar a la metrópoli, (el diezmo y el quinto)
y el resto que queda para los explotadores y administradores locales. En esta visión económica de la minería,
se trata de ahorrar lo más posible en inversión y técnica,
para privilegiar la recolección del mineral en sus términos más restringidos. Se posterga la innovación técnica
y el conocimiento útil, para encumbrar el uso rudimentario de la extracción, gracias a la explotación de la
fuerza de trabajo indígena.
Ese afán del mínimo costo y del mínimo esfuerzo
que da vía libre a la rapiña y la usurpación, está ilustrado con el curioso término que utiliza la Capitulación de
Toledo (y que será usada en el período colonial) cuando
denomina rescate a lo que consiste en el robo puro y
simple. Es decir rescate de oro era el mineral que los
españoles quitaban a los indios cuando invadían sus
pueblos y cuando los vencían en batallas.
De esta manera, es sabido que la fuente de acumulación inicial del metal (oro y plata) fue para los españoles la rapiña y no el trabajo. Las cantidades de oro rescatadas por los españoles del período colonial son
simplemente pasmosas. Entre los tesoros robados a los
incas uno de los más voluminosos y de mayor valor fue
el “Tesoro del Cuzco”:
“Por las actas del reparto, sabemos que fueron
588,266 pesos de oro y 228,310 marcos de plata. Lo que
equivaldría a 2,706 kilogramos de oro y 12,079 kilogramos de plata, con valores actuales de US $ 9’000,000
respectivamente. Para apreciar la magnitud de este
enorme tesoro, se debe tener presente que el Perú
moderno, desde que existen estadísticas de minería iniciadas en 1903, sólo alcanzó a producir más de 6,000
181
Kg. de oro anualmente a partir de 1985, con una sola
excepción, en 1940, que se produjeron 8,748 Kg.”6
Cifras impresionantes, pero que no son las mayores.
Cuando Hernando Pizarro llegó a Pachacamac en 1533,
recibió 414 kilogramos de adornos rituales de oro, que
le ofrendaron los curacas locales. Posteriormente, nombrado encomendero del Valle de Chincha, ordenó
saquear sistemáticamente las tumbas de los señores de
ese reino, de donde recolectó “100,000 marcos de plata
(23,000 Kg).”7 Cuando se capturó al inca en Cajamarca
se valoró el tesoro rescatado en ochenta mil pesos de
oro, siete mil marcos de plata y catorce esmeraldas. Y,
el rescate de Atahuallpa:
“…consistió en 6.087 kilogramos de oro y 11.793 kilogramos de plata, correspondiendo a cada soldado a caballo 40
kilogramos de oro y 80 kilogramos de plata; a los peones la
mitad y a los soldados con perros más que a los peones. A
Pizarro 7 veces los que a un jinete a caballo, además del
trono de Atahuallpa que pesaba 83 kilogramos de oro. Los
sacerdotes recibieron la mitad de un peón. Toda esta riqueza
fue valuada en el siglo XIX en cerca de tres millones de
libras esterlinas”.8
Cuando la expoliación empezó a declinar, comenzó la
explotación. En 1540 se inicia la explotación de la primera mina por parte de los españoles, denominada
Qolqe Porqo (Porco), en el Alto Perú, donde se acuña la
6 Jaime Fernández Concha: Minería Prehispánica, Geo Noticias, Lima, 1995.
7 Jaime Fernández Concha, Op. Cit.
8 Marco A. Centellas castro y Emerson Calderón Guzmán: Historia de Bolivia,
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, UMSA, La Paz, 2011
182
más antigua moneda peruana. Sin embargo, es con el
conocimiento de la existencia de un “cerro de plata”
denominado Potosí en el año 1545 que la producción
minera toma mayores dimensiones.
Entre los años 1569 y 1581 Francisco Toledo, Virrey
del Perú, racionalizó y legisló la explotación de la
minería, emitiendo varias ordenanzas, lo que constituiría el primer código de la minería en el Alto y Bajo
Perú. Estas ordenanzas, de inspiración borbónica, “estimulaba no sólo la presencia de descubridores de nuevas
vetas sino también de aquellos que denunciaran sitios
aparentes para establecer las oficinas y los implementos
necesarias para el beneficio de los metales. Esta política
era coherente con el objetivo de introducir nuevas
maquinarias y nuevas técnicas que estuvo en la mira de
las reformas borbónicas.”9 Esta nueva normatividad
incluyó la creación del Real Tribunal de Minería de
Lima en el año 1785, entidad que promovía y controlaba la actividad minera, y que incluso prestaba dinero a
los mineros para incentivar esa actividad.
Si bien las disposiciones de Toledo iban en sentido
de “de introducir nuevas maquinarias y nuevas técnicas”, esa no fue la característica de la minería en estas
tierras. La postergación tecnológica tiene relación con
la facilidad y poco costo de la mano de obra, que es
constituida por elementos de la nación vencida. El español primero, y luego el boliviano, cedieron siempre a
esa facilidad.
A nivel tecnológico los españoles no solamente no
innovaron sino que incorporaron en su trabajo tecno9 Scarlett O’Phelan: La Minería del Siglo XVIII. Historia de la Minería en el
Perú. José Antonio Del Busto Duthurburu, Lima, 1999.
183
logía andina, como los molinos de piedra que utilizaban los incas para triturar el metal, conocidos como
batán, maray o quimbaletes. Esta recuperación tecnológica fue particularmente útil en el proceso de fundición del metal. Los diferentes tipos de hornos andinos,
como las wayra (guayra o huayra), pachamanqa
(pachamanca), toqochimpus (tocochimbos) y otros
fueron utilizados en la minería hasta épocas no lejanas, siendo todavía de utilización artesanal en no
pocas minas de Bolivia.10
La no innovación tecnológica pasó después de la
independencia a ser característica de la minería boliviana. Carlos Serrano Bravo relata el caso de tres hermanos, nacidos en Salta, Argentina, Manuel, Francisco
de Paula y Serapio Ortiz. Estos hermanos inventaron
en 1836 una maquinaria que durante el proceso de
amalgamación de la plata efectuaba el repaso, procedimiento que permitía ahorrar el salario de la gente
encargada de efectuar el mezclado de la mena fina con
el azogue. Aunque la máquina fue efectiva y les permitió a los hermanos Ortiz obtener buenos ingresos
con su venta, ella no se generalizó entre los azogueros
potosinos. ¿Por qué?: “…La respuesta sería por el
apego a lo tradicional que los industriales mineros
tenían, lo que nos recuerda el fracaso a fines del siglo
XVIII con el método de barriles (método de Born),
10 De Negris, Octavio Puche Riart. El uso de los hornos pachamanca y guayra
para la fundición en los Andes. Se puede consultar en: http://es.scribd.com/
doc/101353595/De-Nigris-y-Puche-El-uso-de-los-hornos-pachamancay-guayra-para-la-fundicion-en-los-Andes Carlos Serrano Bravo: “Historia
de la minería andina boliviana (siglos XVI-XX)”. Trabajo a solicitud de la
UNESCO, diciembre 2004. Se puede consultar en: http://www.unesco.org.
uy/phi/biblioteca/bitstream/ 123456789/422/1/0510.pdf
184
cuando los azogueros potosinos lo rechazaron, para no
perder la mano de obra coaccionada”11.
Es interesante también recordar que el uso de la pólvora en la explotación minera fue introducida en Potosí
recién en la segunda mitad del siglo XVII, cuando en
Europa este explosivo fue aplicado por vez primera
enlas labores exteriores de las minas el año de 1613; y
en el interior el año 1627 en Schemnitz, Baja Hungría.
Incidentemente, añadamos que el empleo de la pólvora
en Potosí desató un problema social que derivó en lo
que podría denominarse la “primera huelga”, tanto de
los mineros como de los trabajadores. Este incidente
sucedió a raíz de la negativa de los dueños a comprar
pólvora al precio de 8 reales la libra, cuando en el mercado costaba sólo 2.5 reales. Por razones de costo el uso
de la pólvora ocasionó la rebaja de la mita. Finalmente,
era exigencia de los vecinos el traslado de los polvorines a las afueras de la ciudad.12
La fatalidad minera
De la misma manera que en lo político el paso de la
colonia a la independencia no significó para el indígena un cambio trascendental, en lo que a la explotación
minera se refiere, la transición colonial a la era repu11 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit.
12 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. Los aportes a la minería por parte de los españoles, parece circunscribirse a la aplicación de lo recomendado por Georg
Pawer o Bauer (Georgius Agricola), médico en la Europa medieval, quien desarrolló los principios científicos en la minería y geología, especialmente el
tratamiento o procesamiento de los minerales, su metalurgia, etc., procesos
que –señala Carlos Serano Bravo- increíblemente todavía tienen vigencia en
países como Bolivia, Brasil y otros.
185
blicana no representó mejora alguna en la condición
del mitayo.
Poco antes del inicio del proceso independentista
de1809, en noviembre de 1804, los curas de las Doctrinas
de San Agustín de Toledo, Dr. Juan Manuel Roxas y
Argandoña de San José de Poopó, Dr. Julián Pinto y
Orihuela y el de la Doctrina de Challapata, Lic. Matías de
Hermosilla, certificaron por separado la inmoral calamidad que venían sufriendo los indios. El cura de la
Doctrina de San Agustín de Toledo señalaba que la falta
de indios tributarios en las minas e ingenios era debida:
“...a la peste que a grasado en los valles adonde la necesidad
los ha precipitado a buscar en ellos su sepulcro...si es que el
hambre no les ha anticipado la muerte, o si el mismo sustento no les ha abreviado su miserable vida, alimentándose
(en su propio daño) de una raíz que le llaman Achacana, o
de las raíces de la leña, que llaman tola, ...siendo estas como
frígidas tan nocivas, a estos infelices, que al fin finalmente
los estenúan, debilitan, y les causan la muerte,...que la miseria y necesidad les obliga a tomar el veneno como triaca”13
Las versiones sobre la vida del minero que obtenemos
por la lectura de quienes vivieron y trabajaron en esos
centros durante el siglo XX, como los testimonios de
Luciano Tapia14 y de Domitila Barrios de Chungara15
13 Eduardo R. Saguier: “La Economía Minera como rubro conflictivo del mundo
colonial (Siglos XVII y XVIII)”. Se puede consultar en: http://www.er-saguier.
org/obras/udhielal/pdfs/TomosAll/Tomo_12all.pdf
14 Luciano Tapia: Ukhamawa jakawisaka (Así es nuestra vida). Autobiografía
de un aymara. Hisbol, La Paz, 1995.
15 Domitila Barrios de Chungara: Si me permiten hablar. Testimonio de Domitila, una mujer de las minas de Bolivia, Editorial siglo XXI, México, 1977
186
demuestran una continuidad de esa miseria. Miseria
material que cuando en algo es solucionada, deja una
llaga supurante de miseria moral que igualmente degrada su humanidad y que también perjudica su bienestar
y el de cualquier otro elemento vinculado a ese sector
productivo. Pareciera que la situación colonial, irresuelta hasta ahora, ha degradado a todos sus componentes.
Al estar su persona supeditada a un poder ajeno, al ver
su identidad histórica degradada, como es degradada su
humanidad en el trato cotidiano, el indio (del cual el
minero hace parte de manera conflictiva y hasta cierto
punto disforme) reacciona (como colonizado que es) de
manera torcida. Y quién lo oprime incentiva esa dinámica: la promueve y alecciona, incluso. El resultado es un
conjunto anodino, inestable y estropeado que todos
conocemos como sociedad boliviana.
¿De qué manera esta disfunción es antecedente de
las actuales ocupaciones de minas que relatamos en
nuestra introducción?
En el año 1874 existían dos principales empresas del
Cerro Rico: la “Compañía Minera del Real Socavón” de
Potosí y la Sociedad “La Riva y Compañía”. Era una
época de crisis minera como ha habido tantas en la historia de este sector económico. Las razones de esa crisis
se repartían, según los analistas de la época, entre la
pésima explotación de las minas, la falta de conocimientos metalúrgicos, la ausencia de capital y –aspecto
importante– las consecuencias del kajcheo (k’ajcheo o
cajcheo). ¿Qué era ese kajcheo para merecer ser citado
como una de las razones de una crisis del sector minero? Consistía en un acuerdo entre propietarios de minas
y obreros, mediante el cual los últimos eran pagados
187
por su trabajo con la mitad de la producción o extracción. Es decir, que el trabajador podía extraer mineral y
comercializarlo por cuenta propia. “Si esto fuera todo el
mal no sería grave; pero, burlando la vigilancia de los
dependientes, ocultan y hacen contrabando del metal
mineral más rico, y sacan a la boca-mina sólo el resto,
para que sea repartido entre el patrón y ellos”16.
De esta manera, los kajchas trabajaban únicamente
para su propio provecho; no les interesaban las tareas de
fortificación, pues podía ser contraproducente para su
interés. Por el contrario, obstruir los socavones (extrayendo los puentes, llenándolos de cajas, o por cualquier
otro medio) dificultaba la circulación de personas y el
consiguiente control por parte de los dueños de minas.
Empero, obstaculizaba también la ventilación, dañando
así la salud de los kajchas. Las ventajas que les daba ese
acuerdo con los patrones hizo que olvidaran su trabajo
propiamente dicho, dedicándose a la “explotación de
rapiña”, que con el tiempo llegó a ser, además, “la única
que practicaban…Las operaciones mineras, se llevan
invariablemente por dos medios ruinosos: el cajcheo,
especie de tributo; y la mita, trabajo seguido de 36
horas. Si a esto se agrega la ineficaz superintendencia
[de] planificación en los trabajos, inevitablemente
deben sufrirse grandes pérdidas”.17
Con el paso del tiempo, el kajcheo llegó a banalizarse, y hasta ennoblecerse. Es característica de nuestra
situación colonial que los problemas no se los resuelven, solamente se los administran: El año 1946, el
16 Isidoro Aramayo. Potosí. Historia de sus minas. Descripción geológica de ellas.
Su presente estado y perspectiva futura. Imprenta Municipal. Potosí, 1874.
17 Isidoro Aramayo. Op. Cit.
188
Banco Minero de Bolivia proyectó construir una planta
concentradora para tratar minerales de los mineros chicos (k’ajchas), que explotaban en el Cerro Rico de
Potosí.18 Hoy día el kajcheo está incluido en el denominativo juk’u. El juk’u es una ave de rapiña, que sirve
para nombrar a los mineros que de varias maneras
roban mineral, sea a la empresa privada o sea a la
empresa estatal. El juk’eo es tan consentido y corriente
que seguramente se roban a ellos mismos en las cooperativas mineras.
El juk’eo no solamente es tolerado sino ensalzado.
El año 2011 los cineastas bolivianos Gilmar Gonzales y
Mauricio Quiroga realizaron el cortometraje “juk’u”,
que fue seleccionado en el festival de cine independiente más grande del mundo, el “Sundance Festival”.
Según declaraciones de uno de los autores, “los juk’us
son los ladrones de la mina, pero hemos escrito el guión
de modo que esto se entienda y no se tenga que conocer
ese dato”19. En el relato de su vida como minero
Feliciano Félix Muruchi indica:
“A mis 16 años después de haber terminado la escuela
primaria, ya casi jovencito, y porque mi papá ganaba poco
dinero, tuve que buscar trabajo. Por mi edad, no pude
entrar directamente a la empresa estatal, que después de la
revolución de 1952, tenía todos los derechos para explotar
el mineral. Entonces entré a trabajar directamente como
juk’u, o sea sacar mineral de forma ilegal. Juk’u es una
palabra que en quechua significa aves rapaces o más
comúnmente ladrón; aunque simplemente hemos trabaja18 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit.
19 Periódico La Razón, 22 de diciembre de 2011.
189
do la mina en forma no autorizada, una práctica que continúa hasta hoy en día”.20
A esta introducción siguen páginas en las que el juk’u
es “el héroe de la película” (como en el cortometraje de
Gilmar Gonzáles y Mauricio Quiroga), relatando lo
arriesgado de su labor para cumplir con ese insigne oficio. Da, también, algunos datos de curiosidad política,
dignos de ser resaltados:
“La producción ilegal del mineral se ha producido desde
siempre. En el momento que empecé como juk’u, el partido trotskista, el Partido Obrero Revolucionario (POR) ha
organizado bandas afiliadas a su partido para trabajar de
juk’u. Con esa actividad fortalecía su partido y solucionaba en parte el problema muy extenso en el distrito que era
el desempleo. Pero, de la gente que yo conocía, esos trotskistas eran mal vistos porque condicionaban la participación en sus bandas de juk’us con una afiliación a su
partido”.21
En este conflicto entre desposeídos y propietarios (sean
particulares o el mismo Estado), donde la ilegalidad y
la marginalidad son formas históricamente condicionadas, es tentador colocar a las actuales cooperativas
mineras como herederas y continuadoras de esa informal batalla. Si está legitimado el robo de mineral en
pequeña escala, ¿por qué no se justificaría la usurpación
de unidades productivas enteras? Ello explicaría los
20 Feliciano Félix Muruchi Poma: Minero con poder de dinamita: La vida de un
activista boliviano, Plural Editores, La Paz, 2009.
21 Feliciano Félix Muruchi Poma. Op. Cit.
190
avasallamientos de las cooperativas a las minas del
Estado, del Estado a las minas privadas, de las comunidades a ambas, y así todas las combinaciones posibles
en esta mixtura que caracteriza, sobre todo en nuestros
días, la realidad minera en Bolivia. Esta tarea demostrativa rebasa los límites de este trabajo, por lo que solamente me permito sugerirla.
La fuerza cooperativista
Las cooperativas mineras han tenido un desarrollo sostenido, explicable por causas evidentemente económicas y coyunturales, pero cuyo basamento es la historia
y el condicionamiento colonial que evocamos en páginas anteriores.
La importancia del cooperativismo tiene repercusiones políticas, más por la cantidad de gente involucrada
en esa actividad que por su importancia económica,
propiamente dicha. Es decir, para las organizaciones
políticas lo primero que resalta es la movilización de
sus miembros (como votantes o como fuerza de choque).
Por ello, el actual partido de gobierno, el MAS, a fin de
captar en las elecciones de 2005 el voto de los cooperativistas en el centro de Huanuni (cooperativas Kara
Zapato, Playa Verde, Libres y La Salvadora, aglutinados en la hoy inexistente FERECOMIN-Huanuni),
“ofreció de manera poco inteligente pero atractiva electoralmente áreas de trabajo a este sector en desmedro de
la ese entonces pequeña Empresa Minera Huanuni,
craso error ya que una vez en el poder, los cooperativistas le exigieron a Evo que cumpla su palabra
191
empeñada”22. Esa oferta poco inteligente pero atractiva,
cuando quiso concretarse generó un fuerte rechazo por
parte de los trabajadores asalariados del Estado, produciéndose un sangriento enfrentamiento.
A este panorama se suma otros conflictos protagonizados por las comunidades indígenas, y en los cuales
éstas aparecen como elemento agresor tanto a cooperativas, como a la minería estatal y a las empresas
mineras privadas. Lo distintivo es que este panorama,
asentado en la experiencia histórica, se vuelve todavía
más peligroso por las recientes disposiciones del
gobierno en su concepción de autonomías indígenas
originarias campesinas.
El factor indígena
“Como pueblos indígenas no estamos en contra de la
minería, que quede claro, sólo estamos en contra de
algunos procesos que no respetan nuestro territorio,
ni el medio ambiente y que no cumplen con los parámetros de la consulta previa”23. Esa declaración emitida no hace mucho por una autoridad indígena de
Colombia, puede sorprender a quienes presentan a los
indígenas del continente como estructuralmente constituidos en defensores de la intangibilidad del medio
22 Artículo enviado a Pukara por Ramiro Ramos Andrade, ex oficial de culturas
del gobierno municipal de Huanuni. Fue también publicado en: www.ramiroramos.wordpress.com
23 Olinto Rubiel Mazabuel, Gobernador Cabildo Indígena de Puracé.Los Pueblos
Indígenas y la Minería en Colombia, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas,
ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. Ana María Aranibar, editora, CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009.
192
ambiente, al ser poseedores de supuestas cosmovisiones anti progreso y anti modernidad24. La declaración
de ese Gobernador de un Cabildo Indígena de
Colombia es también, podemos asegurarlo, el sentimiento profundo de los indígenas en Bolivia. Sin
embargo, ¿por qué la evidente agresividad de las
comunidades indígenas hacia los asentamientos mineros? La razón está en la disfunción nacional, originada en el período colonial, existente hasta ahora. Esa
disfuncionalidad ha sido agravada con las recientes
disposiciones legales gubernamentales. Pero, antes de
analizar ese aspecto, veamos algunos antecedentes
históricos.
Cuando el Virrey del Perú Francisco Toledo entre los
años 1569 y 1581 reguló la encomienda y la mita, lo
hizo convirtiendo a esta última en una forma de garantizar mano de obra barata para distintas actividades,
especialmente para el desarrollo de la actividad minera
en Potosí y Huancavelica, tema que es sobradamente
conocido (y también reprochado). Pero, aquí va algo
menos conocido: Toledo, como indicamos anteriormente, también racionalizó y legisló la explotación de la
minería, que se encontraba en crisis desde 1558. Las
ordenanzas de Toledo en este aspecto garantizaban,
entre otros, “el cateo y el descubrimiento de las minas
y sus registros; las labores de explotación en los socavones; los pleitos y los procedimientos judiciales; los
desmontes y el pago a los indios mineros”. Lo interesante es que eran beneficiarios de estas disposiciones
24Cf: Pedro Portugal Mollinedo. Visión posmoderna y visión andina del desarrollo, en: “El desarrollo en cuestión: Reflexiones desde América Latina”.
Fernanda Wanderley, coordinadora. CIDES-UMSA, OXFAM, La Paz, 2011.
193
“inclusive los extranjeros, los mestizos y los indígenas”.25
Ratificando el hecho de que incluso antes de las disposiciones de Toledo, los indios eran poseedores de minas,
Carlos Serrano se refiere a una carta de donación
mediante la cual Beatriz (solo se indica su nombre),
indígena natural de Chucuito, regalaba al morador
Vasco Valverde, la mitad de las minas que ella tenía en
el cerro de Andacawa (Andacaba) en Porco.26
La pregunta es por qué los indígenas beneficiarios
(que eran los pertenecientes a la casta de los caciques)
no pudieron profundizar esos derechos y constituirse en
propietarios mineros, de tal manera que sus propiedades
pudiesen proyectarse hasta épocas contemporáneas (y
también las consecuencias sociales y políticas vinculadas a ese hecho económico). Encontramos aquí el
mismo proceso de corte circuito en el período colonial
respecto a otros privilegios que potencialmente podrían
haber orientado la solución del conflicto nacional de
estas tierras en otras modalidades, como el caso de la
educación privilegiada para los caciques, por sólo citar
un ejemplo. Es posible que en ese corte circuito tuvieran que ver los otros interesados en la descolonización:
los criollos. Cualquier suposición, empero, no excluye
un análisis y crítica interna en el sector indígena y el
abandono radical de la tesis de la perversidad intrínseca
del colonizador (con su contraparte de la angelidad
indígena) como único parámetro para pensar la viabilidad de un nuevo esquema nacional.
25 Orlando Capriles Villazón: Historia de la minería boliviana. Banco Minero de
Bolivia, La Paz, 1977.
26 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. El autor cita como fuente al Archivo Nacional
de Bolivia, Sucre Minas SG 41i. 1559, Potosí.
194
De todas maneras, la historia se orientó posteriormente, durante la independencia republicana, hacia la
marginación y estancamiento de las comunidades indígenas. Esa postración indígena se fue caracterizando
por un protagonismo criollo que, en la polarización de
sus antagonismos, tenía al indio como elemento servidor e, incluso, como simple carne de cañón.
En el tema de la minería se aplicó magistralmente ese
esquema. El año1852 Belzu intentó modificar las estructuras de este país. “Profundamente odiado por la élite de
comerciantes y mineros”, Belzu promulgó un Código
Minero que establecía el dominio del Estado sobre sus
riquezas naturales. El amparo de este presidente para
resistir a sus odiadores, residía en la movilización de los
cholos y de la indiada. El bando contrario a Belzu ejercitó entonces otro de los recursos del criollo en función
de poder: apoyarse en la “potencia extranjera” para desestabilizar al enemigo. Arce, que en 1850 había sido
elegido diputado, fue confinado a Guanay, de donde
escapó exiliándose en Chile. Allí, Arce conoció a la élite
capitalista de ese país (profundamente involucrada en la
actividad minera), encandilándose de ella. La nueva burguesía minera boliviana, que a la postre habría de abatir
a Belzu, estuvo articulada con ese sentimiento de admiración al vecino. Recordemos que en esa época Chile era
gobernado por Bulnes, el vencedor de Santa Cruz y el
demoledor de la Confederación Boliviano Peruana.
Así, habría de extraviarse la conformación de una
burguesía nacional, en los términos más prosaicos del
término. Y habría de configurarse también el esquema
de progreso (también del progreso minero) entendida
como lucha contra el atraso indígena.
195
La nueva burguesía minera logró, entonces, articular
alrededor de sus intereses un grupo de influyentes voceros conocidos como los “rojos”. Estos no solamente
eran decididos partidarios de los mineros, sino también
de la política pro chilena. Esta nueva burguesía llega al
poder con Linares (1857-1861). Posteriormente,
Melgarejo (1864-1870) hará el trabajo sucio para fortalecer esa nueva burguesía, al atacar a la propiedad indígena, porque (tal como indica H. S. Klein) la minería
avanza de la mano de la hacienda: “Al exterior del país
la minería propiciaba la subordinación del embrionario
desarrollo capitalista del país al capital extranjero,
finalmente inglés. Al interior, el auge de la minería vino
de la mano de la segunda época dorada de las
haciendas”27. La política agraria era entendida como el
traspaso de tierras que estaban en las manos muertas de
los indígenas a las manos productivas de los criollos.
Esta vinculación de minas y haciendas explica los
patrones sociológicos comunes de la actitud de la clase
dominante hacia el indígena. Era indistinto que fuese
obrero o campesino, el indio era ante todo el siervo. De
esta manera, la condición colonial, irresuelta en Bolivia,
confabuló estorbando la emergencia de una verdadera
clase capitalista.
Para esta nueva burguesía, la acumulación tenía
menos carácter productivo que de prestigio: pertenecer
a la nación dominante, a la civilización por antonomasia. “El hecho de que los propietarios de las haciendas
cochabambinas y paceñas fueran también accionistas
de las empresas mineras y del Banco Nacional de
27 Klein, H. S., Historia de Bolivia (3ra. ed.). G.U.M., La Paz, 2008
196
Bolivia, muestra con claridad hasta qué punto se hallaban imbricados los intereses terratenientes con los de la
minería y la naciente banca”28. Si bien en sus inicios
esta clase articulaba “sus minas y sus haciendas como
medio de contrapesar los costos de las primeras”, luego
dentro de la capitalización de las mismas ese aporte
dejó de tener la significación inicial, llegando a convertirse en una rémora para la innovación económica y
productiva.
Esta arremetida contra el indio por parte de un sistema contaminado por la tara colonial, llegó al extremo
de desencadenar una verdadera represión a las comunidades luego de la derrota boliviana en la Guerra del
Pacífico, en un afán impudente de quitarles las tierras
que aun detentaban. Ovando Sáenz calificó a esa agresión de verdadera “guerra civil”.29
La relación entre comunidades indígenas del occidente del país y las empresas mineras fue delineándose
en base a estos antecedentes históricos. Los indígenas
eran agredidos y en cuando podían devolvían el mismo
tratamiento a los criollos. Es sabido que en el siglo
XVIII la minería en el altiplano y valles interandinos
fue gravemente perturbada por las sublevaciones indígenas encabezadas por Tomás Katari, Tupak Amaru y
Tupak Katari. Lo irónico del caso es que la historia
ubica en esos acontecimientos el inicio de una de las
mayores fortunas mineras del siglo XIX:
28 Rodríguez O. G. “Acumulación originaria, capitalismo y agricultura precapitalista en Bolivia (1870-1885)”, Avances, La Paz, 1978.
29Ovando Sanz, J. (1985). La Guerra Civil de 1879. La Paz. Editorial Juventud,
1985.
197
“Cuenta una leyenda que una indígena condujo al minero
español Mariano Ramírez, a muchos kilómetros de
Tolopampa, y le enseño un ramo de la veta Mula-cayo o
Pulacayo Viejo, advirtiéndole: que fue trabajada por los
españoles hacia 1770, que por la sublevación de Tupac
Amaru los ibéricos fueron degollados, y que los nativos
habían tapado las labores existentes.
Ramírez, no contaba con capital para reabrir operaciones.
Eso sí, no tardó en encontrar la veta principal y salió a
Potosí en busca de socios. Allí se juntó con sus amigos José
Ignacio del Rio y José Santiago de Portuendo, con quienes
y según escritura del 17 de diciembre de 1833, conformaron
la ‘Sociedad Mineralógica de Huanchaca’. Ramírez, era el
director de los trabajos mineros; del Rio, estaba a cargo del
ingenio; y Portuendo, era el representante en la ciudad.”30
Estos elementos fueron madurando a lo largo de los
años. En el siglo XX era ya imprescindible formular
políticas nuevas que puedan disipar el espectro de
Estado fallido que se enseñorea en Bolivia. El fracaso
de las medidas culturalistas del gobierno de Sánchez
de Lozada en su tratamiento a las sociedades indígenas; las movilizaciones indígenas del año 2000 dirigidas por el Mallku Felipe Quispe y, finalmente, la
evicción del mismo Sánchez de Lozada del gobierno
por un levantamiento popular con epicentro en la
ciudad de El Alto, crearon las condiciones para
intentar soluciones radicales que permitan la viabilidad
nacional y logren el desarrollo de todas su fuerzas y
potencialidades.
30 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit.
198
Los acontecimientos históricos hicieron que Evo
Morales y el MAS asumieran ese reto. En los inicios del
siglo XXI siguieron iniciativas drásticas, sobre todo a
nivel legal. Sin embargo, los resultados son por lo
menos desconcertantes. En el tema que nos preocupa
están la toma y avasallamiento de minas. La minería
pequeña y mediana, a cargo de la iniciativa privada,
está paralizada y expectante. Existen vacíos jurídicos y
cuestionamientos técnicos a las iniciativas normativas
del gobierno.
El MAS y su normativa
Cada época tiene su ideología dominante. Esa ideología, sin embargo, es percibida y tiene efectos diferentes en los centros en que se originan y en las periferias
que las aplican. La ideología dominante hoy en día
parece ser el posmodernismo. Esta tendencia de pensamiento juega en el primer mundo un rol equilibrador frente al dominio y a los resultados del modernismo racionalista. Por otro lado, unida a la política
multiculturalista, pretende resolver los problemas de
asimilación de poblaciones distintas de reciente
importancia migratoria. Sin embargo, estas ideologías
en su aplicación en el Tercer Mundo parecen desubicadas y generadoras de políticas que perturban la
constitución de unidades nacionales viables y la generación de respuestas a los problemas sociales y políticos que se enfrentan.
La ideología del gobierno del MAS es el posmodernismo culturalista en su versión “pachamamista”. La
199
intención de este gobierno de solucionar los problemas
históricos que impiden la constitución de una Nación
integrada y de un Estado viable, se ha alejado de la
aplicación de los verdaderos instrumentos de cambio
(los estructurales sociales, económicos y políticos),
para adoptar encantaciones y frases vacías de una
supuesta sabiduría indígena que tendría virtudes transmutadoras. No es este el espacio para detenernos en el
desarrollo de esta crítica; pero es importante, sin embargo, remarcar la influencia de esa ideología en la actual
legislación y aplicación de políticas públicas.
Para encarar la reivindicación de los derechos indígenas, se ha aplicado la concepción de plurinacionalidad y de autonomías indígena originaria campesinas.
Si aceptamos que Bolivia es una realidad todavía en
construcción, la adopción del esquema plurinacional
elimina la alternativa de la construcción del EstadoNación. Sin embargo, ningún Estado existente en la
actualidad se ha construido en base a la plurinacionalidad, sino más bien en el esquema de Estado-Nación.
Los casos de “plurinacionalidad” que se podrían presentar (Suiza, Bélgica o España, por ejemplo) son
concreciones que, en el caso de Suiza, significa un
compromiso entre partes nacionales al no haberse acabado plenamente el logro de Estado-Nación, con la
“agravante (para los posmodernos) de que esa ‘estabilidad plurinacional’ está basada en los valores del
modernismo y en los criterios económicos y de sociedad que los cultores de la plurinacionalidad consideran inútiles, obsoletos y perjudiciales”. En otros casos
es “producto del fracaso en el proceso de construcción
del Estado-Nación, siendo el resultado compromisos
200
de resultado inestable (el caso de España) o francamente caótico (el caso de Bélgica)”.31
Del mismo modo, las autonomías indígenas son
construcciones ajenas a nuestra realidad, inspiradas
mayormente en las experiencias de los indígenas de
Canadá y de los Estado Unidos, en donde sí existen ese
tipo de naciones (muchas de ellas firmaron tratados con
los Estados Unidos y Canadá) y que gozan de derechos
sobre las riquezas del subsuelo, por ejemplo. El caso de
nuestras autonomías indígenas es una copia deformada
de esa realidad. En Bolivia, las poblaciones aymaras y
quechuas tienen vocación estatal, es decir que no necesitan pasar por la experiencia plurinacional, y en el caso
de las de tierras bajas se ha procedido prácticamente al
invento e improvisación de naciones indígenas. Por otro
lado, el ofrecimiento autonómico para estas “naciones”
no contempla el dominio sobre los recursos naturales,
como es el caso en América del Norte.
Teniendo un vacío en la conexión con la realidad, las
disposiciones legales sobre autonomías indígenas en
Bolivia ofrecen terreno fértil para la innovación perniciosa, pues revitaliza los elementos perjudiciales (tanto
en el campo indígena, como en el criollo) que hasta
ahora han perjudicado la creación de una identidad
nacional común y coherente. Esa plurinacionalidad y
autonomías tienen existencia en el papel. Y puesto que
el papel, sobre todo si es legal, tiene valor y existencia
aún si no corresponde con lo real que debe legislar, es
necesario analizarlo y valorarlo.
31 Pedro Portugal Mollinedo: “¿Qué, después de la plurinacionalidad?” Ponencia en el conversatorio “La Plurinacionalidad, identidad nacional y el estado
actual del movimiento indígena”, PNUD, La Paz, el Alto, septiembre de 2012
201
Derecho de consulta y
consentimiento propio
En todo el conjunto legal respecto a los derechos de los
pueblos indígenas, es el tema del derecho de consulta y
consentimiento previo que motiva el interés de organizaciones y pueblos indígenas, quizás no porque se vea
en ello una ocasión de autonomía y autogobierno, sino
porque representa la oportunidad de influir en las decisiones que pueden traducirse en inmediatos beneficios
económicos. Veamos la base legal de estos derechos.
La Constitución Política del Estado contiene varias
disposiciones referidas al derecho a la consulta previa:
Artículo 30. II. 15: Las naciones y pueblos indígena
originario campesinos gozan, entre otros derechos…
“A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en
particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado,
de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los
recursos naturales no renovables en el territorio que habitan.
Artículo 304: I. Las autonomías indígena originario
campesinas podrán ejercer, entre otras, las siguientes
competencias exclusivas:
“Participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre e informada relativos a la aplicación de
medidas legislativas, ejecutivas y administrativas que los
afecten”.
202
Artículo 343:
“La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e informado previamente
sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del
medio ambiente”.
Artículo 352:
“La explotación de recursos naturales en determinado
territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre,
previa e informada. Se garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la
conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la
Constitución y la ley. En las naciones y pueblos indígena
originario campesinos, la consulta tendrá lugar respetando
sus normas y procedimientos propios”.
Artículo 403. I.
“Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso
y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales
renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la
consulta previa e informada y a la participación en los
beneficios por la explotación de los recursos naturales no
renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad
de aplicar sus normas propias, administrados por sus
estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de
convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios
203
indígena originario campesinos podrán estar compuestos
por comunidades”.
Otras normas jurídicas relacionadas con el derecho a la
consulta son:
a. Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991, que ratifica el
Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
b. El Código de Minería de Bolivia vigente, ley 1777
del 17 de marzo de 1997, establece en su artículo 15
que el convenio 169 de la OIT es de aplicación obligatoria al sector minero, situación jurídica que se
traduce en la ejecución imperativa del artículo 6 y
15 del instrumento internacional referente al derecho de la consulta previa a los pueblos indígenas.
(Textualmente dice: “Los preceptos del artículo
171., de la CPE y las disposiciones pertinentes del
convenio No 169 de la Organización Internacional
del Trabajo ratificado por Ley No 1257 de 11 de
julio de 1991 son aplicables al sector minero”32).
32 El Art. 171, de la CPE de 1994, ya abrogada, decía: Reconocimiento de derechos de pueblos indígenas
I. Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos
sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en
el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias
de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.
II. El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y
campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos.
III. Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias
como solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres
y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y las
leyes. La ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado.
204
c. El Decreto Supremo 29272 de 12 de septiembre de
2007, que regula el Plan Nacional de Desarrollo del
Gobierno, en su sección 4.4.2 Minería y Metalurgia
(sub título Participación de la Comunidad), determina lo siguiente: “El principio general sobre la participación de los pueblos indígenas, originarios y
comunidades campesinas en los beneficios de los
proyectos de exploración y explotación de recursos
naturales que se desarrollan en sus tierras, establecido en el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), ha sido incluida en
la política minero-metalúrgica como un nuevo elemento de análisis en la etapa de planificación de los
proyectos mineros.
“Uno de los procedimientos es la consulta, entendida
como la presentación del proyecto minero metalúrgico a consideración de la comunidad, para que ésta
conozca los posibles impactos, positivos y negativos
que puedan ser causados por el proyecto sobre los
factores ambientales (suelo, agua y aire), y otros
impactos socioeconómicos, permitirá establecer,
mediante la Licencia Ambiental, la forma en que los
mismos serían prevenidos, controlados, mitigados y
en su caso compensados. La consulta, llevada a cabo
de manera apropiada, es un elemento importante
para que pueda existir la aceptació no consentimiento de la comunidad para la realización de un proyecto minero-metalúrgico en sus regiones”.
d. La Ley Nº 3760 de fecha 7 de noviembre de 2007,
que ratifica la Declaración Universal de los Derechos
de los Pueblos Indígenas de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU).
205
e. Es también necesario considerar el Proyecto Ley
Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para
Vivir Bien (aprobado en grande y detalle en la
Cámara de Senadores el 21 de junio de 2012).
Respecto a la consulta previa esta ley es más bien
confusa. En el acápite “Objetivo: conservar los
componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre
Tierra en el marco de un manejo integral y sustentable”, indica en su inciso I: “Generación de condiciones necesarias para el uso y aprovechamiento de los
componentes de la Madre Tierra en el marco de
sistemas de vida sustentables que desarrollen integralmente los aspectos sociales, ecológicos, culturales y económicos del pueblo boliviano tomando en
cuenta los saberes y conocimientos de cada nación
y pueblo indígena originario campesino, comunidad
intercultural y afro boliviana, en el marco de la consulta previa, libre e informada.
En el acápite “Minería e Hidrocarburos” indica como
bases y orientaciones del desarrollo integral:
1. Las actividades de exploración, explotación, refinación, transformación, industrialización, transporte y
comercialización de recursos mineros e hidrocarburífera serán realizadas de forma progresiva, según
corresponda con las tecnologías más adecuadas y
limpias con el objetivo de reducir al máximo los
daños ambientales y sociales.
2. Los procesos productivos mineros e hidrocarburífera se desarrollarán en el marco de instrumentos
específicos de regulación y gestión de los sistemas
de vida, mismos que estarán sujetos a procesos de
206
monitoreo técnico integral recurrente e interinstitucional y auditorías de sistemas de vida con participación de la población afectada por éstos procesos
productivos. Cuando los mismos se desarrollen en
territorios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y
afro bolivianas, la participación en dicha auditoría
se realizará en el marco de sus normas y procedimientos propios conforme a Ley.
3. Desarrollar procesos de industrialización en minería
e hidrocarburos que han cumplido los requisitos con
el Estado y que garanticen el sostenimiento de las
capacidades de regeneración de las zonas y sistemas
de vida.
4. Establecer medidas para que las empresas públicas
y privadas, nacionales y extranjeras, o cooperativas
que desarrollen actividades obras o proyectos mineros e hidrocarburífera, realicen procesos de restauración de las zonas de vida y mitigación de daños.
Los pequeños productores mineros y cooperativas
mineras realizarán estos procesos conjuntamente
con las entidades competentes
Observaciones críticas
Ese conjunto de normas legales tiene, por cierto, observaciones de parte de organizaciones indígenas y de las instituciones que les apoyan. Es importante señalar, sin
embargo, que tanto la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991
como la Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007 no regulan el procedimiento de aplicación de la Consulta Previa.
207
Sobre las disposiciones de anteriores gobiernos (el
Código Minero de 1997), los críticos aducen que “les
impide (a los indígenas) la utilización doméstica de
canteras y no considera la participación de los habitantes en el control ambiental de las operaciones mineras
privadas, que no dejan ningún beneficio a los pobladores locales y sí les causa negativos impactos sociales y
ambientales. En el caso del Oriente boliviano, sólo
tomando en cuenta ocho TCOs, las concesiones mineras superpuestas a sus territorios abarcan un total de
575.153 ha.”33
Asimismo, se argumenta que las disposiciones legales no garantizan una verdadera consulta previa:
“El contenido y enfoque de la consulta previa como mecanismo de decisión, consentimiento y autodeterminación de
los pueblos, no está reflejado en elanteproyecto de Ley
Minera y solo se limita a considerar a la consulta previa
como un mecanismo de simple información y negociación.
Por ello será necesario incorporar el derecho de consulta
previa y consentimiento libre en la futura Ley. Preocupa
también que en las actuales políticas de gobierno no se
aplique ni respete el derecho de consulta previa.”34
Sobre las implicaciones en el tema de la minería y la
consulta previa, se afirma:
33 “Conflictos ambientales en Bolivia”, Foro Boliviano sobre Medio ambiente y
Desarrollo. Observatorio latinoamericano sobre Conflictos Ambientales. La
Paz, 1999
34Conclusiones del Taller de Análisis del Anteproyecto de Código Minero en
Oruro el 8 y 9 de abril de 2010, organizado por las organizaciones no gubernamentales CENDA, CEJIS y CEDIB.
208
“Las comunidades ni siquiera están informadas de qué
empresas, individuos, e incluso hasta sus propias autoridades y dirigentes son o se han vuelto propietarios de concesiones mineras en su zona. La Superintendencia de Minería
nunca ha publicado un informe, con un mapeo regional
accesible al público, porque justamente la política neoliberal ha promovido el silencio cómplice del Estado.”35
Finalmente, el experto en temas sociológicos mineros
Emilio Madrid, sostuvo en declaraciones a la red
ERBOL que la actual propuesta de ley minera que elabora el gobierno del MAS, junto a representantes del
sector, otorga más facilidades y beneficios a los operadores mineros que el actual Código de Minería aprobado en el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada:
“Se están fusionando dos conceptos, la consulta pública que
es un derecho de carácter civil, individual, un derecho de
todos los ciudadanos a que se nos informe; en tanto que el
derecho de consulta previa es un derecho de carácter colectivo, para un pueblo. Esencialmente se trata de generar
mecanismos de diálogo para saber y prevenir las formas de
afectación que pueda tener ese pueblo en sus condiciones de
existencia”.36
35Documento del Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (FOBOMADE). Este documento recoge la discusión y debate llevados a cabo por los
participantes de la VII Conferencia Nacional y los miembros del FOBOMADE
en la VIII Asamblea General del FOBOMADE, realizada en la ciudad de Potosí
el 7 y 8 de abril del 2006, además de los aportes del Senador Santos Ramírez,
Presidente de la Cámara de Senadores, la Dra. Claudia Barrionuevo, la Lic.
Elizabeth López, todos ellos expositores de la VII Conferencia y la Dra. Marianela Hidalgo, especialista en derecho ambiental.
36Despacho ERBOL, julio 2012. Se puede consultar en: http://eju.tv/2012/07/
gobierno-de-evo-elabora-una-ley-minera-ms-neoliberal-que-la-de-goni/
209
La propuesta de CONAMAQ
El 11 de agosto de 2012 se reunieron en Oruro
los“Kuaraj Mallkus, Mallkus, Casiques, Awatiris,
Pashiris y líderes (as)”del Suyu de Jach’a Carangas que
conforman la Confederación Nacional de Ayllus y
Marcas del Qullasuyu, CONAMAQ, ocasión en la que
rechazaron el proyecto de Ley Minera que elabora el
gobierno. Las razones de este rechazo: ”…el proyecto
de Ley de Minería tiene el espíritu de favorecer a la
minería privada y en especial de las transnacionales,
otorgándoles facilidades y flexibilizando la legislación
en temas ambientales, desconociendo y vulnerando los
derechos de los pueblos indígenas originarios, repitiéndose la política minera establecida por la Ley N° 1777
(Código de Minería), contradiciendo de esa forma los
principios inscritos en la CPE”.37 El documento final de
ese encuentro señala:
“PRIMERO: Vemos con profunda preocupación y
extrañeza que el gobierno a través de los Ministerios
correspondientes ha venido elaborando y sin consenso
los proyecto de la Ley Minera, Derecho a la Madre
Tierra, Aguas, Derecho a la Consulta Previa, libre e
informada, sin la participación del resto los sectores
sociales y en especial de las naciones y pueblos indígenas originarios siendo que en la mayoría de las recursos
naturales se encuentran en nuestros territorios, atentándose a nuestros derechos de participación social en la
elaboración de leyes.(…)
37 http://www.noalamina.org/mineria-latinoamerica/mineria-bolivia/naciones-originarias-de-oruro-rechazan-proyecto-de-ley-minera
210
”CUARTO. Denunciamos que el proyecto de Ley de
consulta del gobierno, de manera abierta plantea la vulneración del Derecho a la Consulta Previa Libre e
Informada, convirtiéndola en solo una consulta Pública,
ajena a los principios del Convenio N° 169, la
Declaración de la ONU y de la Constitución Política,
desconociendo el respeto a los procedimientos propios
que debería regir los procesos de consulta a las naciones
y pueblos indígenas originarios”38.
Ahora bien, cuando se dice que “…la Ley de aguas
como un derecho humano fundamental para la vida y un
bien común, por lo tanto no permitiremos que se capitalice el agua, porque se constituye un derecho fundamental”, se deja entrever un conflicto futuro de proporciones, si no se clarifican y legisla adecuadamente ese
tema. No olvidemos que el detonante para la movilización indígena que comenzó el año 2000 y que culminó
en la crisis política de octubre de 2003, estuvo basado
en el rechazo campesino a la Ley de Aguas que esa
administración planificaba.
Finalmente, en el punto sexto de ese documento, las
Autoridades Originarias de los Suyus de Jach’a
Karangas, Sura, piden a las instancias correspondientes
priorizar la Ley Marco de Derecho a la Consulta Previa
e Informada “a través de nuestro ente matriz del
CONAMAQ”, que ya dispone de un anteproyecto de
Ley Marco de Consulta”, emitido el 2011. Las partes
relevantes de este anteproyecto, señalan:
38 Ibíd.
211
“Artículo 1:
I. La presente Ley tiene por objeto establecer mecanismos y procedimientos para la implementación de
la consulta previa de carácter vinculante a las Naciones
y Pueblos Indígena Originario y Afro Bolivianos, en
las siguientes circunstancias: Aplicación de medidas
legislativas y/o administrativas, a todos los niveles
del Estado, así como la implementación de resoluciones, decisiones, sobre actividades de exploración,
explotación de recursos mineralógicos, hidrocarburíferos, recursos hídricos, proyectos de infraestructura
o cualquier otra medida, que afecte o tienda a afectar
derechos, intereses de dichos Pueblos, a través de su
implementación en tierras, territorios y Bondades de
la Madre Tierra tangibles e intangibles (Recursos
Naturales) ancestrales e histórica y originariamente
ocupados por éstos.
II. La finalidad de la Consulta Previa es obtener el
consentimiento de las Naciones y Pueblos Indígena
Originario y Afro Bolivianos, sobre la medida legislativa o administrativa consultada. La presente Ley
tiene por objetivos: 1.- Eliminar cualquier acción
del Estado o de empresas y entidades privadas, que
intenten realizar actividades en tierras, territorios y
recursos poseídos ancestralmente por las Naciones y
Pueblos Indígenas y Comunidades Afrobolivianas,
omitiendo la consulta previa a éstos, afectando derechos constitucionales, así como el medio ambiente
en el lugar, impidiendo además el ejercicio de la
libre determinación. 2.- Evitar se consoliden atropellos u omisiones de orden legal que afecten los dere212
chos de estos Pueblos, enfatizando que toda acción
en contra de la decisión de los mismos, será declarada nula y sin efecto legal alguno.
III. La presente Ley, es de carácter vinculante y
establece el control del cumplimiento del Derecho
de Consulta Previa en la legislación y aprobación de
políticas y disposiciones administrativas.”
Artículo 2.(…)
g) Consentimiento previo como condición imprescindible.- Entendido como el requisito fundamental
e ineludible para que Las Naciones y pueblos indígenas originarios una vez interiorizados de los pormenores del caso, preservando sus intereses, puedan
aceptar la realización de trabajos de exploración,
explotación u otro en sus territorios ancestrales.
h) Carácter vinculante.- La consulta y decisiones
que se asuma las Naciones Pueblos Indígena
Originario y comunidades Afro Bolivianas, tiene
carácter vinculante, o sea de cumplimiento obligatorio por parte del Estado Plurinacional. (…)
m) Principio de Respeto a la Libre
Autodeterminación de los Pueblos.- Significa que
las Naciones Indígenas Originarias y Comunidades
Afrobolivianas, pueden decidir por sí mismo su propio destino y asumir decisiones en el marco de su
cosmovisión, adoptando normas y procedimientos
propios, evitando injerencias externas.(…)
213
Artículo 12.- Fases del Proceso de Consulta.- El
proceso de consulta previa contemplará diferentes
etapas, la primera se refiere a la toma de contacto
con los pueblos que podrían ser afectados por la
adopción de parte del Estado de una medida legislativa o administrativa o implementación de proyectos, obras, trabajos de exploración o explotación en
tierras y territorios poseídos ancestralmente por
dichos pueblos, pudiendo también éstos de oficio
tomar contacto con el Estado. La segunda etapa se
refiere a las reuniones explicativas e informativas
hacia estos pueblos respecto a las iniciativas estatales en dichas tierras y territorios, la tercera etapa
comprende la toma de decisiones por parte de los
pueblos, una vez concluidas las sesiones informativas y la cuarta está referida a la suscripción de
acuerdos. Ninguna etapa podrá materializarse si
antes no se cumplió la anterior.(…)
Artículo 24.-Materialización de los Acuerdos.Una vez que las partes hayan expuesto sus argumentos, se orientará el desarrollo de las reuniones, hacia
la búsqueda de consensos, los mismos que deben
tomar en cuenta y verificarse imprescindiblemente:
a) Sujeción al Convenio 169 de la OIT, la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas,
b) Sujeción a la Constitución Política del Estado.
c) Garantía de que en los trabajos de exploración, explotación u otros, no se afectará el medio
ambiente, integridad territorial, respecto a la
madre Tierra.
214
d) Derecho de los actores consultados a la participación directa en los beneficios que reporten
las actividades obras y proyectos.
e) Indemnizaciones y reparaciones en caso de
producirse daño al medio ambiente y/o afectación de derechos colectivos. Considerando la
imprescriptibilidad de los delitos ambientales,
así como los cometidos contra la Madre Tierra y
la violación de los derechos humanos.
f) Compensaciones territoriales o indemnizaciones, en caso de suscitarse pérdida o afectación a
sus territorios ancestrales, en estricta sujeción a
los principios reconocidos en la Declaración de
las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas.
g) Mecanismos de financiamiento de las medidas de mitigación, compensación, reparación y
participación en los beneficios de los pueblos y
naciones indígenas originarias y comunidades
afrobolivianas.
h) Control y seguimiento social y ambiental.
(…)
Artículo 35.- Inexistencia de acuerdos.- Si en el
curso de las reuniones conciliatorias, no se suscitaren coincidencias y ello diere lugar a la inviabilidad de acuerdos, el Estado se abstendrá de ejecutar los proyectos de exploración, explotación, así
como de emitir las normas jurídicas que afecten
los territorios ancestrales de las Naciones y
Pueblos Indígena Originario y Comunidades Afro
Bolivianas, constituyendo el acuerdo el requisito
215
imprescindible para la implementación de dichos
trabajos o promulgación de normas legales”.39
Entretelones en el tema de la consulta
en materia de recursos naturales
Como se puede constatar, los elementos legales están
dispuestos de tal manera que generan interpretaciones
dispares y pueden motivar las actitudes más radicales
a partir de esas interpretaciones. Si no existe un proceso adecuado de reglamentación, el momento dado el
tema del Código Minero será seguramente el detonador
de un nuevo momento de enfrentamiento y de inestabilidad institucional en Bolivia. Se reúnen los ingredientes adecuados para ello: indecisión, ambigüedad y
especulación pachamamista en las leyes gubernamentales, que servirá de telón de fondo para que se enfrenten quienes tienen claridad en sus posiciones y determinación en sus objetivos. Estos grupos enfrentados
podrán ser, por un lado, importantes ONGs e instituciones que tienen fuerte influencia en organizaciones
de trabajadores y comunidades indígenas, y, por otro
lado, agrupaciones institucionales de empresas y productores mineros. En esta pulseta tendremos un Estado
espectador, en lugar de un actor determinante, y se
reproducirá quizás la movilización del indígena, como
39 Propuesta de Anteproyecto de Ley Marco de Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado a las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios, de
cumplimiento obligatorio por el Estado Plurinacional. CONAMAQ, La Paz, 28
de julio de 2011.
216
elemento decisivo del conflicto, aunque a la postre no
sea el ganador objetivo.
A pesar de estos riesgos, quizás este sea el momento
histórico para que surja una nueva relación del mundo
indígena con los otros actores, que pueda quebrar, esta
vez definitivamente, los modelos coloniales vigentes.
Para entender ese posible escenario hay que comprender que el discurso que enarboló el gobierno fue fruto
del trabajo paciente y tesonero de años de activismo de
parte de insignes instituciones y ONGs.
Ya el año 1999, por ejemplo, se perfilaba lo que sería
la “autonomía indígena” y la “consulta previa”, bajo la
modalidad de “gestión comunitaria”:
“Como respuesta a los conflictos ambientales han surgido
varias respuestas, y entre ellas la gestión comunitaria. Este
es un instrumento de la ecología política destinada a disminuir las asimetrías de los pobladores locales y orientarlos a que la defensa, acceso y control de los recursos
naturales les permita reconocer sus intereses colectivos y
enfrentar sus conflictos en función a ellos. Por esta razón,
la gestión comunitaria de conflictos se aplica para conseguir que los conflictos latentes se manifiesten y así poder
superar los problemas que los provocan. Esto, con el objetivo de evitar que los costos ocasionados por los problemas sean cargados a las comunidades locales, que son las
más vulnerables, o al medio ambiente, que como señala
César Padilla (Gruenberger y Molina, 1998), en unos años
nos pasará la cuenta”.40
40Conflictos ambientales en Bolivia. Foro Boliviano sobre Medio ambiente y
Desarrollo. Observatorio latinoamericano sobre Conflictos Ambientales. La
Paz, 1999
217
Adaptada a los tiempos actuales (y a la terminología de
moda) esa gestión comunitaria es la autonomía indígena. Se trata, de alguna manera, de “dar línea” a las
organizaciones indígenas:
“Los nuevos instrumentos sobre derechos indígenas implican que el sistema internacional y los Estados partes se
comprometen a superar los conceptos asimilacionistas y las
políticas de tutelaje que buscaban homogeneizar las sociedades y privar a los pueblos indígenas de su capacidad para
decidir sobre sus vidas” (…) “Evidentemente, el derecho de
los pueblos indígenas a decidir sobre sus asuntos y expresar
su libre consentimiento no puede realizarse si no es a través
de sus propias instituciones y mecanismos de participación,
es decir en ejercicio del autogobierno; lo contrario sería
reeditar el tutelaje externo y el paternalismo estatal propios
del colonialismo. Es por ello que un principio básico de la
Consulta Previa, Libre e Informada es que se realice según
sus usos y costumbres, en regla con los procedimientos
definidos por las mismas organizaciones indígenas.”41
Es importante señalar ese aspecto de “dar línea”, pues
lo que se considera “discurso indígena” frecuentemente
es el eco de discursos ajenos, pero fuertes e influyentes.
Esa injerencia es tan normal y legítima en nuestro
medio, que quienes así actúan no se preocupan de disimular esa tarea, aun cuando púdicamente la nombran
como “asesoría” y “apoyo técnico”. El mismo docu41 EADESC apoya al CONAMAQ en la elaboración participativa de su Propuesta
de Anteproyecto de Ley Marco sobre Consulta Previa Libre e Informada. Se
puede consultar en: http://www.ceadesc.org/2011/12/ceadesc-apoya-al-conamaq-en-la-elaboracion-participativa-de-su-propuesta-de-anteproyectode-ley-marco-sobre-consulta-previa-libre-e-informada/
218
mento indica en otro párrafo: “La elaboración participativa de esta propuesta de ley es una iniciativa de la
CONAMAQ y de su Comisión de Industrias Extractivas
liderada por el Tata Rafael Quispe y su Comisión de
Medio Ambiente liderada por Tata Walberto Baraona.
Cuenta con el apoyo técnico de CEADESC, Colectivo
CASA, CENDA y la asesoría jurídica del ex Defensor
del Pueblo Dr. Waldo Albarracín (las cursivas son
nuestras).”42
La tendencia a radicalizar el derecho de consulta en
una perspectiva de confortar una visión sociológica
determinada es interpretada en un trabajo de 2009 de la
siguiente manera:
“El contexto actual boliviano referente a las naciones y
pueblos Indígena originario campesinos y poblaciones aledaños a proyectos mineros respecto a esta industria es complejo e incierto. Desde la aprobación de la Nueva
Constitución Política del Estado, se han producido alrededor de 40 avasallamientos a minas por parte de estos actores. Muchos argumentan que tienen el derecho a la consulta
previa obligatoria respecto a la explotación de los recursos
naturales no renovables en el territorio que habitan y a la
participación en los beneficios de la explotación, interpretando de acuerdo a sus intereses que tiene el derecho de
veto a la actividad minera.”43
42 Ibíd.
43Ana María Aranibar, Daniel Lafuente y Martín Vidaurre. El contexto de las
comunidades, pueblos indígenas y minería en Bolivia, en: “Inclusión de los
Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN,
OLAMI, La Paz, 2009.
219
Reordenamiento de alianzas
Una aproximación diferente a este problema por parte del
sector indígena podría generar, como señalamos en
párrafos anteriores, un quiebre en las actitudes coloniales
y una nueva relación entre los protagonistas de este asunto. En el panorama conflictivo sobre la minería y su
relación con las comunidades que parece aproximarse,
jugará un rol importante el sector cooperativo minero.
Según un artículo de prensa el dirigente de FENCOMIN,
Moisés Medina, considera que la concesión de las licencias sociales genera retraso en la ejecución de nuevos
proyectos mineros y es uno de los factores que demora la
redacción del nuevo Código Minero. Moisés Medina
indica que los cooperativistas tropiezan en el tema de la
licencia social porque los comunarios hacen una mala
interpretación de la consulta previa, entendiendo a esta
como si tuviese un carácter vinculante: “A los pobladores, con esta mala interpretación, se les da la potestad de
autorizar o rechazar (el inicio de proyectos mineros),
mientras que en una correcta interpretación de la
Constitución, se debe hacer una consulta previa y no
obtener una licencia social”.44
Sin embargo, esa aparente contradicción entre comunidades indígenas y cooperativistas mineros (y entre
otros sectores en conflicto) puede mutarse con solo redefinir sus elementos. La actual interpretación de las autonomías indígenas es imprecisa y generadora de conflictos. Una clarificación de esta “autonomía” sólo puede ir
44 Gabriela Imaña “La licencia social, una traba para la minería. El tema demora la redacción del nuevo código para el sector”, en La Prensa, 13 de febrero
de 2012.
220
en dos sentidos: o se abandona el esquema plurinacional
y se embarca en la construcción de un Estado-Nación
(esquema al que estaría mejor predispuesta la población
indígena de tierras altas) o se profundiza en todas sus
consecuencias el esquema de autonomías indígenas
(esquema al que estarían mejor predispuesta la población
indígena de tierras bajas). En el primer caso se desvanecen de hecho los mecanismos de “consulta previa”, pues
al ser el indígena parte plena del Estado es en la definición de políticas públicas en la que este sector estaría
abocado y no en la defensa y aplicación de políticas
parciales. En el segundo caso, una profundización de las
autonomías involucrará necesariamente un dominio decisorio sobre los recursos naturales en esas autonomías;
hasta ahora, no se ha dado el caso en ninguna parte del
mundo en que una autonomía se cierre a la inversión y
explotación de sus recursos, así sea con participación de
compañías multinacionales.
Existe una tercera posibilidad: que las cosas sigan
indefinidas y que lamentablemente nada cambie; que la
ambigüedad persista y que sólo se administren los conflictos. Que formalmente se ponga el guiñador a la
izquierda y, en los hechos, se vire a la derecha.
Lamentablemente esa es una característica constante en
nuestro país. Esa es la expresión de la colonialidad que
nos posterga y empequeñece y de la que habría de salir.
Sin embargo, aun estancados en esa fatalidad, el movimiento concreto de enfrentar lo real hará que, en decisiones concretas, esa situación se mueva hacia una u
otra definición.
Aún cuanto todo no está dicho con respecto a la solución del actual conflicto entre cooperativistas y mineros
221
estatales en Colquiri, la manera cómo hasta el momento
sale robustecido el sector cooperativo minero es un dato
relevante para inferir consecuencias en este tema. Las
concesiones que los cooperativistas hasta ahora arrancan del gobierno los colocan en una posición fuerte, en
cualquier escenario que se prevea. Para solucionar el
bloqueo de caminos impuesto por ese sector, el gobierno accedió el 26 de septiembre en levantar la reserva
fiscal de los recursos mineros. Recordemos que el
Decreto 29117 de mayo de 2007 declaró a todo el territorio nacional como Reserva Fiscal Minera, colocando
al Estado como propietario de los recursos mineralógicos metálicos, no metálicos, evaporíticos, piedras preciosas, semipreciosas y salmueras. Una consecuencia
inmediata del levantamiento de la reserva fiscal fue el
pedido de la máxima agrupación de cooperativas mineras, FENCOMIN, de la entrega de 1.000 cuadrículas
(25 mil hectáreas) de las 33.500 que le corresponden a
la estatal COMIBOL.45
Una nueva apertura
hacia el “problema” indígena
Las proclamas sobre autonomía indígenas en Bolivia,
tal como las predica el gobierno, son un extravío en
cuanto no corresponden a ninguna experiencia histórica. Por el contrario, las referencias que intenta asumir el
gobierno desmienten las orientaciones que él mismo
quiere atribuir a estas autonomías.
45 La Razón, 27 de septiembre de 2012.
222
Tomemos el caso de las autonomías indígenas en el
Canadá. Allí el acceso a la autonomía presentó a los
indígenas el desafío de administrar lo real, no de perderse en la especulación del pasado mítico (como es
especialidad de nuestro canciller aymara, David
Choquehuanca). Un informe de trabajo realizado el año
2010 señala:
“Ya en los años 80 y 90, se habían conformado (en los pueblos indígenas del Canadá) una variada gama de organizaciones de naturaleza económica supeditadas por norma
general, al control de las autoridades comunitarias según los
estatutos de cada entidad. Las entidades económicas a las
que hacemos referencia tomaron la forma propia de una
economía capitalista como instrumento, pero mantuvieron
su naturaleza de interés público comunitario”46.
Ese informe indica cómo, en las actuales autonomías
indígenas en ese país, los indígenas disponen de una
cantidad grande y diversa de organizaciones empresariales: inmobiliaria, hotelería, banca, seguros, transporte aéreo y terrestre, juegos de azar y muchas otras.
Señala también que, desde décadas atrás, varias organizaciones indígenas de todo Canadá han desarrollado
una creciente participación en la actividad minera. Esa
participación empezó con roles subalternos, como pro46Martín Cox. Minería y Primeras Naciones en Canadá: Breve descripción del
estado de la cuestión, en: “Pueblos Indígenas, recursos naturales y compañías multinacionales: hacia una convivencia responsable”. Informe de investigación. Escuela de Antropología, Universidad Austral de Chile, CeALCI
18/07, Fundación Carolina, España, mayo de 2010. Puede ser consultado en:
http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/AI40.pdf
223
veedores de mano de obra, luego en muchos casos con
responsabilidades en mandos medios (técnicos, proveedores de bienes y servicios para la minería) y finalmente como ejecutores de exploración y explotación de
minerales. La relación de esos pueblos con las compañías mineras no está exenta de conflictos y contradicciones, pero lo que se ha modificado radicalmente es la
manera cómo se solucionan los conflictos: “En términos generales, puede decirse que la relación entre la
industria minera y las Primeras Naciones de Canadá, es
compleja y dinámica, lo mismo que con todas las formas de industria extractiva que afectan sus territorios y
el ejercicio de sus derechos colectivos”.47
Más cerca de nosotros, en Colombia, existen casos
de creación y administración de empresas mineras indígenas. Se trata, por ejemplo, de la Empresa Minera
indígena del Cauca (EMICAUCA), localizada en el
Municipio de Puracé, Departamento del Cauca, a 50
kilómetros de la ciudad de Popayán y a 3.600 metros de
altura sobre el nivel del mar. EMICAUCA produce y
comercializa azufre 100% natural de origen volcánico,
con una pureza mínima del 99.5% como azufre elemental. El proceso productivo que realiza la empresa es la
extracción, trituración, refinación, solidificación y
empaque. La empresa fue creada en 1940. “Durante 69
años de labores mineras la Comunidad Indígena de
Puracé, ha forjado su cultura y su sistema de vida en la
explotación del mineral de azufre”.48
47Ibid.
48 Olinto Rubiel Mazabuel, Gobernador Cabildo Indígena de Puracé: Los pueblos
indígenas y la minería en Colombia, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas,
ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”.
(Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009.
224
Es evidente que en Bolivia la situación concreta es
bastante peculiar. Sin embargo, en este como en cualquier otro rubro económico y social, nadie (salvo el
posmodernismo culturalista) puede proclamar una naturaleza identitaria que nos excluya de las tendencias
globales. Los problemas y las soluciones son universales. Lo que son particulares son los términos del problema y los procesos de sus resoluciones.
Con relación a la cuestión de la minería en Bolivia,
es necesario un salto cualitativo en el enfoque de las
partes involucradas, a fin de que su perspectiva sectorial se ubique en un contexto común. Esto lleva a considerar que la solución pasa necesariamente por la
consideración del asunto general en el que está circunscrito, es decir del problema social y nacional distorsionado a partir de la experiencia colonial en Bolivia. El
sector indígena debe salir del vértigo que le produce la
persistente perorata posmoderna culturalista, en la perspectiva de que no son los extravíos identitarios, sino la
viabilidad de la administración concreta lo que posibilita la emancipación histórica. Los diversos sectores
involucrados en la actividad extractiva deben superar el
legalismo y el economicismo e involucrarse en lo
social, teniendo una perspectiva histórica de los problemas y de sus soluciones. De la factibilidad de estas
soluciones depende la viabilidad de la sociedad en la
que están inmersos. Esta tarea es bastante compleja
pues, tomando solamente el ejemplo de la investigación
académica, el análisis hasta el momento está orientado
hacia otras perspectivas.49
49 Son pocos los estudios sobre la relación entre comunidades y empresas extractivas. Por el contrario, es abundante la bibliografía sobre los pleitos en-
225
“A diferencia de otros países latinoamericanos, donde existe una tácita oposición a la minería, en Bolivia la situación
es muy diferente porque la mayoría de los conflictos mineros, se originan por el interés de pueblos indígenas de trabajar en minería y esa es una de la razones principales por la
cual se producen avasallamientos a operaciones mineras
medianas, pequeñas o cooperativas que van en contra de
toda norma jurídica que respeta la propiedad de la mina.”50
La experiencia internacional
La influencia de ONGs en la definición de las posiciones indígenas con respecto al tema extractivo no es
exclusiva de Bolivia. Un trabajo nos informa cómo en
el Ecuador el movimiento anti minero que movilizó a
importantes comunidades indígenas está auspiciado y
financiado por organizaciones radicales como
AcciónEcológica46, la CEDHU47, Fundación Arco
Iris48, y otras las que, a su vez, se hallan auspiciadas
por organismos internacionales como Mining Watch,
Friends of the Earth y Green Peace. Estas organizaciotre empresas o de estas con el Estado. En la comunicación de María Cristina
Machicado a la XXIV Reunión Anual de Etnología, MUSEF, La Paz, 2010: “Tres
Cruces y las disputas que encierra este privilegiado suelo. Querellas mineras
1903-1905”, nos enteramos de que “El caso entre Simbrón Sánchez frente a
Lazzeri, Pegottini y Lascano es un pleito entre miles que se hicieron en esa
época”, pero quedamos en la oscuridad sobre la percepción de ese pleito por
los lugareños de esas explotaciones mineras.
50Ana María Aranibar, Daniel Lafuente y Martín Vidaurre. El contexto de las
comunidades, pueblos indígenas y minería en Bolivia, en: EL CONTEXTO DE
LAS COMUNIDADES, PUEBLOS INDÍGENAS Y MINERÍA EN BOLIVIA, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED,
GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009.
226
nes lograron constituir una Coordinadora por la
Defensa de la Vida y la Soberanía, que el año 2008
llevó a cabo importantes movilizaciones populares
contra las políticas extractivistas del gobierno ecuatoriano. Esos actos de masa contaron con la participación de destacados activistas internacionales, como el
sacerdote Marco Arana Zegarra líder del Movimiento
Tierra y Libertad del Perú, del ex presidente de la
CONACAMI, Miguel Palacín y de dirigentes de organismos internacionales de oposición radical a la minería. En tal ambiente lo sugerente es, sin embargo, que
hayan surgidos voces indígenas disonantes con ese
discurso anti minero:
“Muy clara es la posición, por ejemplo, de la Federación
Shuar de Zamora Chinchipe en la que todos los grupos de
base, con más de 130.000 miembros, apoyan la actividad
minera responsable como una alternativa fundamental de
desarrollo para sus habitantes, en este sentido se ha pronunciado en reiteradas ocasiones el señor Rubén Naichap,
Presidente de la mencionada Federación; en igual posición
se encuentran comunidades como las de Molleturo, Río
Blanco y Victoria de Portete en la Provincia del Azuay,
Tundaime en Zamora, Santa Rosa en el Oro, entre otras,
aunque es preciso reconocer que, al interior de estas mismas
comunidades, existen aún ciertos grupos minoritarios que
mantienen su posición de rechazo a la minería, especialmente a la minería a gran escala y a cielo abierto.”51
51 César Aníbal Espinosa. Minería y Comunidad en el Ecuador. Una alianza a
consolidar, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar,
editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009.
227
La situación colonial ha fragilizado a las comunidades
indígenas, volviéndolas vulnerables a la acción de las
ONGs. Esa debilidad, especialmente en Bolivia, se ve
reforzada por la ausencia de iniciativas alternas. Parece
no suceder lo mismo en otros países de Sudamérica,
como el Perú. Allí, el tratamiento de lo que se denomina
Minería Artesanal (que ocupa el espacio que en Bolivia
llena el cooperativismo minero), mereció el apoyo de
proyectos, como el “Proyecto Análisis, Planeamiento y
Ejecución de Políticas (PAPI)”, que entre 1994 y 1995
realizaron estudios detallados sobre las cuatro zonas
mineras donde se concentra la minería artesanal. Estos
estudios permitieron obtener un estado del arte de este
sector que sirve como base para proyectos futuros.
Tales estudios no sólo enfocaron los principales problemas técnicos sino que también prestaron atención a las
características socio-económicas de cada una de las
zonas, además de sugerir líneas de acción e intervención en cada una de las zonas mineras.
Podemos citar también el proyecto Minería Artesanal
y Pequeña Minería (MAPEM) del Ministerio de Energía
y Minas, que inició sus actividades en enero de1996. Su
periodo de ejecución fue de 4 años, durante el cual se
asignaron S/. 3’720,000 a un promedio anual de S/.
740,000 por año. Su objetivo principal fue “contribuir
al desarrollo ordenado y eficiente de la minería artesanal y pequeña minería en armonía con el medio ambiente y con estándares adecuados de seguridad e higiene
minera”. Sus objetivos específicos fueron: (a) propulsar
el ordenamiento legal y gradual de la formalización de
la actividad minera informal, incorporándola a unidades
de operación de mayor escala; (b) evitar o atenuar los
228
impactos sociales, ambientales y de seguridad e higiene
minera que generen la actividad minera artesanal o
informal; y (c) capacitar en aspectos normativos y tecnológicos básicos, ambientales y de seguridad y de
higiene minera”.
Podemos citar también el Proyecto Gestión Ambiental
en Minería Artesanal (GAMA), una iniciativa financiada por la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación
(COSUDE) y por el Ministerio de Energía y Minas.
También el Grupo Colaborativo en Minería Artesanal y
Pequeña Minería (CASM), apoyado por el Banco
Mundial. Estos diferentes proyectos parecen circunscritos a la minería artesanal en su dimensión económica, excluyendo la reflexión sobre las poblaciones indígenas. Sin embargo no es así:
“Como se apreciará más adelante, las principales lecciones
aprendidas en esta década de intervención son, en primer
lugar, que las estrategias que apoyan estos proyectos de
intervención deben ser integrales. La problemática de la
minería artesanal engloba aspectos técnicos, sociales y económicos por lo que se requieren enfoques multidisciplinarios en su solución.” (…) “En segundo lugar, la participación
comunitaria debe ser la piedra angular en cualquier proyecto
de intervención. Si bien la participación torna el proceso de
toma de decisiones más lento y puede derivar en decisiones
erradas con consecuencias serias, también es cierto que de
esta manera se logra un mayor nivel de compromiso y un
aprendizaje que aumenta las capacidades de los pobladores.”
(…) “En tercer lugar, hay un acuerdo por parte de las organizaciones que trabajan en estos poblados de que es necesario pasar de esfuerzos localizados a esfuerzos más globales.”
229
(…) “En cuarto lugar, los esfuerzos globales han llevado al
interés de crear redes de instituciones”.52
Líneas arriba indicábamos el caso de las autonomías
indígenas en Canadá y su relación con las empresas
mineras. En este caso, el estudio de lo que significa el
desarrollo de la minería en territorio indígena, el respecto del ejercicio de los derechos de las comunidades,
la conservación de la cultura y los recursos naturales y
la relación con empresas extractivitas, no ha correspondido a proyectos de ONGs o de instituciones internacionales, sino a una iniciativa propia indígena, a través de
la conformación de la Canadian Aboriginal Minning
Association (CAMA).
“CAMA es una organización sin fines de lucro que tiene por
objeto aumentar la comprensión de la industria minera, la
minería aborígenes y las comunidades aborígenes. El interés
primordial está puesto en las tierras y los recursos. A través
de esta toma de conciencia cada vez mayor, todas las partes
se beneficiarán. CAMA actúa como un instrumento para el
adelanto de la comunidad aborigen en desarrollo económico, la gestión de los recursos minerales y la protección del
medio ambiente. CAMA surgió de la necesidad expresada
por las comunidades aborígenes. Mediante el establecimiento de relaciones, mandato para negociar acuerdos de beneficios reales, abordar conjuntamente la exploración de minerales y las cuestiones de desarrollo, y la mitigación de
impactos negativos como los asociados con las empresas
52 Juana R. Kuramoto. La Minería Artesanal e Informal en el Perú, reporte al
Mining, Minerals and Sustainable Development MMSD. Proyecto del International Institut for Environement and Developement IIED, septiembre 2001
230
mineras, en el camino de las comunidades originarias para
avanzar hacia la autosuficiencia económica.
CAMA presenta una conferencia anual sobre la industria de
recursos y el Desarrollo de la Comunidad Aborigen de cada
año, así como una serie de talleres realizados a lo largo y
ancho de Canadá”.53
Conclusiones
Bolivia vive un momento caótico, pero que también
puede ser germen de un futuro reordenamiento que concretice las reivindicaciones históricas de las partes que
lo integran. Una de las facetas de este caos tiene que ver
con las tomas de yacimientos de cooperativas mineras
por parte de comunidades indígenas; de avasallamiento
de minas privadas por los cooperativistas y de amenazas a todos por parte del estatismo gubernamental.
Ese ambiente de “todos contra todos” es el reflejo
contemporáneo de un malestar que tiene sus orígenes en
las desiguales relaciones que se tejieron en el período
colonial. La disfunción localizada en ese momento histórico ha marcado la historia de Bolivia con un colonialismo interno, en el que la población indígena ha sido
subalternizada e impedida de desarrollar sus potencialidades. La acumulación de esas discordancias se ha
53 Martín Cox. Minería y Primeras Naciones en Canadá: Breve descripción del
estado de la cuestión, en: “Pueblos Indígenas, recursos naturales y compañías multinacionales: hacia una convivencia responsable”. Informe de investigación. Escuela de Antropología, Universidad Austral de Chile, CeALCI
18/07, Fundación Carolina, España, mayo de 2010. Puede ser consultado en:
http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/AI40.pdf
231
manifestado a través de la historia, haciendo crisis en
determinados momentos. Una de estas crisis aconteció
a inicios del año 2000, con acontecimientos que prepararon el terreno para el ascenso del MAS y Evo Morales
al gobierno.
Este nuevo gobierno intentó asumir la solución de
esos males históricos proponiendo la descolonización a
partir del Estado y pugnado el establecimiento de un
Estado Plurinacional con el elemento distintivo de autonomías indígena originaria campesinas. Sin embargo, el
cuerpo teórico de la propuesta gubernamental parece
ser una variante del posmodernismo culturalista, denominado “pachamamismo”. Esta aproximación produjo
interesantes documentos legales que en la práctica se
demostraron inaplicables, generando una serie de reglamentaciones caracterizadas por su ambigüedad, indefinición y facultad para generar conflictos, en vez de
resolverlos o prevenirlos.
Un aspecto central de los planteamientos gubernamentales se refiere a la “consulta previa”, que ha sido
asumida por las comunidades indígenas como una fuente de poder compensatoria que le permite irrumpir en
las actividades de empresas o de cooperativas, en un
ambiente interpretativo de resarcimiento histórico. La
raíz del problema en que las medidas de gobierno obedecen a inspiraciones que poco tienen que ver con la
realidad del país y de sus integrantes. Lejos de lo que la
ideología dominante (el posmodernismo culturalista,
versión pachamamista) difunde, las poblaciones indígenas de Bolivia son “desarrollistas”, privilegian la
aproximación racional de los problemas y estiman en
gran manera los valores “modernos”.
232
Reproduciendo el concepto de Ana María Aranibar,
Daniel Lafuente y Martín Vidaurre, coincidimos en
que: “A diferencia de otros países latinoamericanos,
donde existe una tácita oposición a la minería, en
Bolivia la situación es muy diferente porque la mayoría
de los conflictos mineros, se originan por el interés de
pueblos indígenas de trabajar en minería y esa es una de
la razones principales por la cual se producen avasallamientos a operaciones mineras medianas, pequeñas o
cooperativas que van en contra de toda norma jurídica
que respeta la propiedad de la mina”.
233
El alza de los precios internacionales de los minerales ha provocado que la situación de la minería
empresarial se torne cada vez más precaria, pues ha
detonado un “estallido de las ambiciones” en el seno
de la sociedad, que bien puede compararse con la
“fiebre del oro” en California.
Los estudios de este libro ponen sobre el tapete la
discusión sobre la competitividad de la minería boliviana, una cuestión medular que subyace a la crisis
actual, y que viene de la mano con la falta de inversiones para impulsar un desarrollo robusto y de largo
plazo de la industria minera.
Esta obra busca contribuir a prever y, en lo posible, a remediar tales derivaciones. Su propósito es
también servir de insumo para una tarea imprescindible: diseñar políticas mineras con asidero en la
realidad y con visión de futuro, alejadas de los espejismos ideológicos, tanto como de la improvisación y
la demagogia.

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