consultoría de apoyo para dimensionar un plan nacional de

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consultoría de apoyo para dimensionar un plan nacional de
Contrato No. 19547-34-2011, Patrimonio Autónomo UPME - Fiduprevisora y Unión
Temporal Álvaro Ponce – Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
CONSULTORÍA DE APOYO PARA
DIMENSIONAR UN PLAN NACIONAL DE
ORDENAMIENTO MINERO
INFORME FINAL
Bogotá, febrero de 2012
1
Informe elaborado para la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME por la
Unión Temporal Álvaro Ponce - Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
Equipo de la consultoría:
Dirección del Proyecto:
Geol. Álvaro Ponce Muriel
Expertos temáticos:
Minería:
Geol. Mauricio Alfonso Rubio
Ambiental:
Geol. Elías Pinto Martínez
Ordenamiento territorial:
Ing. Jairton Díez Díaz
Temas socioeconómicos: Ec. Ruth Saavedra Guzmán
Asistentes:
Información:
Ing. Jorge Romero Gélvez
Análisis:
Ing. Sonia Edith Ardila Parrado
2
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO MINERO
1.1 Antecedentes
1.1.1 Contexto global
1.1.2 Aproximación académica
1.1.3 Visión del Legislativo
1.2 Referentes nacionales
1.2.1 Ejercicios de aplicación
1.2.2 La experiencia de la Sabana de Bogotá
1.3 Referentes internacionales
1.3.1 Argentina
1.3.2 Bolivia
1.3.3 Brasil
1.3.4 Chile
1.3.5 Ecuador
1.3.6 México
1.3.7 Perú
1.4 Marco jurídico para el ordenamiento minero
1.4.1 Normatividad minera relacionada con el ordenamiento territorial
1.4.2 Normatividad del ordenamiento territorial
1.4.3 Normatividad sobre el ordenamiento ambiental del territorio
1.4.4 Normas del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 con incidencia
en el ordenamiento minero
1.4.5 El ordenamiento minero y los instrumentos de ordenamiento
territorial y ambiental
3
2. INFORMACIÓN DE SOPORTE PARA EL ORDENAMIENTO MINERO
2.1 Base cartográfica
2.2 Información geológico – minera
2.2.1 Cartografía geológica
2.2.2 Potencial minero
2.2.3 Titulación minera
2.2.4 Licencias ambientales para minería
2.2.5 Información sobre otros indicadores
2.3 Información geo – ambiental
2.3.1 Información hidrogeológica
2.3.2 Información hidro-metereológica
2.3.3 Información de suelos, cobertura vegetal y fauna
2.3.4 Información sobre amenazas naturales
2.4 Información sobre exclusiones y restricciones territoriales
2.4.1 Áreas excluidas para minería
2.4.2 Áreas restringidas para minería
2.5 Información socioeconómica municipal
2.6 Consideraciones finales
3. ALCANCE DEL PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO MINERO
3.1 Propósito del ordenamiento minero
3.2 Determinación del alcance y carácter del Plan
3.3 Horizonte y ámbito de aplicación
3.3.1 Zonificación del ordenamiento
3.3.2 Clasificación de minas
3.4 Herramientas de gestión
4. PAUTAS METODOLÓGICAS Y RECURSOS PARA EL DESARROLLO DEL
PNOM
4
4.1 Marco metodológico
4.1.1 Postulados fundamentales
4.1.2 Diagnóstico
4.1.3 Definición de objetivos estratégicos
4.1.4 Construcción y adopción de alternativas
4.1.5 Decisiones finales
4.1.6 Selección y vinculación de actores al proceso
4.2 Esquema de trabajo y recursos
4.2.1 Organización de actividades
4.2.2 Recursos humanos
4.2.3 Recursos técnicos
4.2.4 Logística
4.3 Estimativo de costos
ANEXO: Aspectos clave para incluir en los Términos de Referencia para la
contratación de la elaboración del PNOM
5
SIGLAS DE ENTIDADES USADAS EN ESTE TEXTO
AMVA
Area Metropolitana del Valle de Aburrá
ANFALIT
Asociación Nacional de Fabricantes de Ladrillo y Derivados de la Arcilla
ANLA
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANM
Agencia Nacional de Minerales
ASOGRAVAS
Asociación de Areneros y Gravilleros de Colombia
ASOMINEROS
Cámara Asomineros de la ANDI - Asociación Nacional de Industriales
CAM
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.
CAR
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
CAR (Las)
Las coorporaciones autonomas regionales
CARBOCOL
Carbones de Colombia S.A. en liquidación
CARDER
Corporación Autónoma Regional de Risaralda.
CARDIQUE
Corporación Autónoma Regional del Dique.
CARSUCRE
Corporación Autónoma Regional de Sucre.
CAS
Corporación Autónoma Regional de Santander.
CCM
Cámara Colombiana de Minería
CDA
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico.
CDMB
Corporación Autónoma Regional de Defensa de la meseta de Bucaramanga.
CEPAL
Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe
CGR
Contraloría General de la República
CODECHOCO
Corporación para el desarrollo sostenible del Chocó
COLCIENCIAS
Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
CONPES
Consejo Nacional de Política Económica y Social
CORALINA
Corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés, Providencia y Sta. Catalina
CORANTIOQUIA
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
CORMACARENA
Corporación para el desarrollo sostenible de la Macarena
CORMAGDALENA
Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena.
CORNARE
Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Negro y Nare.
CORPAMAG
Corporación Autónoma Regional del Magdalena.
CORPOAMAZONÍA Corporación para el desarrollo sostenible del sur de la Amazonía.
CORPOBOYACA
Corporación Autónoma Regional de Boyacá.
CORPOCALDAS
Corporación Autónoma Regional de Caldas.
CORPOCESAR
Corporación Autónoma Regional del Cesar.
CORPOCHIVOR
Corporación Autónoma Regional de Chivor.
CORPOGUAJIRA
Corporación Autónoma Regional de La Guajira.
CORPOGUAVIO
Corporación Autónoma Regional del Guavio.
CORPOMOJANA
Corporación para el desarrollo sostenible de la Mojana y el San Jorge
6
CORPONARIÑO
Corporación Autónoma Regional de Nariño.
CORPONOR
Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander.
CORPORINOQUIA Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia
CORPOURABA
Corporación para el desarrollo sostenible del Urabá
CORTOLIMA
Corporación Autónoma Regional del Tolima.
CRA
Corporación Autónoma Regional del Atlántico.
CRC
Corporación Autónoma Regional del Cauca.
CRQ
Corporación Autónoma Regional del Quindío.
CSB
Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar.
CVC
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
CVS
Corporación Autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge.
DADMA
Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Santa Marta
DAGMA
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Cali
DAMAB
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DIAN
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DNP
Departamento Nacional de Planeación
EMICAUCA
Empresa Minera Indígena del Cauca
FEDESMERALDAS Federación Nacional de Esmeraldas
FENALCARBON
Federación Nacional de Carboneros de Colombia
ICANH
Instituto Colombiano de Antropología e Historia
IDEAM
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IGAC
Instituto Geografico Agustín Codazzi
IAvH
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
INCODER
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
INGEOMINAS
Servicio Geológico Nacional
INGEOMINAS
Instituto Colombiano de Geología y Minería
MADS
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MAVDT
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MHCP
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MME
Ministerio de Minas y Energía
PNN
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RMN
Registro Minero Nacional
SENA
Servicio Nacional de Aprendizaje
UPME
Unidad de Planeación Minero Energética
7
INTRODUCCIÓN
El presente documento contiene el informe final de la Consultoría de apoyo para
dimensionar el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, realizada para la Unidad de
Planeación Minero energética - UPME por la Unión Temporal Álvaro Ponce –
Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
La elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) fue ordenada
en el Artículo 109 de Ley 1450 de 2011, a través de la cual se expidió el Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Procediendo en esta dirección, la consultoría
tuvo por objeto establecer el alcance que en las actuales circunstancias puede
tener el PNOM, considerando tanto la disponibilidad de la información minera,
ambiental y del territorio que se requiere para este propósito, como la conveniencia
de aplicar ciertos elementos metodológicos que garanticen la operatividad de dicho
Plan.
En este informe se presenta, en primer lugar, una reseña del concepto de
ordenamiento minero, tanto desde el punto de vista académico como del de su
aplicación práctica, al igual que su relación con la normatividad vigente en materia
minera, de ordenamiento territorial y ambiental. En segundo lugar se presenta una
reseña del inventario realizado de la información que se requeriría como soporte
para la formulación del PNOM y de cuyo análisis se concluyó que es insuficiente
para darle a dicho Plan un alcance de carácter normativo y que, por lo menos en
una primera etapa, solo puede tener un carácter indicativo.
A partir de este concepto se desarrolla, un esquema metodológico que se centra
básicamente en definir unos elementos que resultan imprescindibles dentro de
cualquier metodología que se adopte para el desarrollo del PNOM, como son los de
abordar el proceso de planeamiento de manera regionalizada y considerando que
la minería no es una actividad de rasgos homogéneos sino que, de acuerdo al tipo
de producto y a las características de su producción, presenta particularidades que
resultan relevantes para el ordenamiento minero. De igual manera propone que la
evaluación ambiental estratégica (EAE) no se desarrolle como un proceso paralelo
al de planeación, sino que debe ser parte integrante del mismo, pues su
metodología de análisis aporta criterios ambientales que es conveniente incluir a lo
largo de todas las fases de decisión del proceso de formulación del PNOM.
Finalmente trata sobre los términos de tiempo estimados para la formulación del
Plan y sobre los recursos y la logística que va a demandar esta actividad.
8
1. EL CONCEPTO DE ORDENAMIENTO MINERO
1.1 ANTECEDENTES
1.1.1 Contexto global
A finales de 1998, en el contexto de la celebración del décimo aniversario de la
Cumbre de la Tierra de Río y la reunión de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sustentable de Johannesburgo, nueve grandes empresas mineras, a través del
Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sustentable (World Business
Council for Sustainable Development, WBCSD), le encargaron al Instituto
Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (International Institute for
Environment and Development (IIED) de Londres, la realización de un estudio para
determinar la magnitud del desafío global enfrentado por el sector de la minería en
la perspectiva del desarrollo sustentable. Surgió así el proyecto de investigación y
prospectiva denominado Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (Mining,
Minerals and Sustainable Development, MMSD), cuyos resultados fueron
publicados en 2002 con el título Breaking New Ground: Mining, Minerals and
Sustainable Development. De la versión en español de este informe, Abriendo
Brecha: Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable, se extracta los siguientes
párrafos que resumen los problemas básicos de la actividad minera frente al uso
del territorio y los principios claves que deben orientar el ordenamiento minero en el
marco del desarrollo sustentable:
“La minería presenta un conjunto particular de desafíos en lo que respecta al uso
del territorio. Para la exploración, por ejemplo, se necesita acceder a enormes
extensiones si se pretende tener un éxito razonable en la búsqueda de nuevos
depósitos minerales. En segundo lugar, existe poca flexibilidad en la ubicación de
las minas. En tercer lugar, si va a haber inversión en exploración y extracción, debe
haber seguridad en la tenencia del territorio. Este ha sido un elemento clave en la
reforma de los códigos de minería, una de las principales iniciativas de planificación
del Banco Mundial y que ha derivado en nuevas legislaciones en varios países.”
“Para tomar la mejor decisión sobre el uso adecuado del territorio se requiere un
marco de planificación integrado, que aspire a lograr un equilibrio entre intereses
contrapuestos, tales como los planos nacional y local o entre minería y
preservación. Es posible establecer compensaciones para alguno de estos
intereses en particular, pero tales decisiones sólo pueden alcanzarse mediante la
participación de, y negociación con, todos aquellos que puedan verse directamente
9
afectados por los resultados. El proceso de planificación será más eficaz si existen
reglas equitativas e integradoras en materia de tenencia de tierras, programas de
compensación para los afectados y una sólida estructura de gobierno, que cuente
con mecanismos de arbitraje en caso necesario.”
“Las áreas protegidas son esenciales para la conservación de valores ecológicos,
sociales y culturales fundamentales. Debería existir un debate más amplio sobre el
manejo de las áreas protegidas y las compensaciones. Es necesario aumentar el
interés y participación local en el manejo exitoso de las áreas protegidas, así como
los recursos disponibles para dicho manejo. Las actividades mineras podrían, en
principio, cooperar para llenar estos vacíos, pero existen profundas sospechas
hacia cualquier propuesta de explotar un yacimiento dentro o cerca de una zona
protegida. Uno de los mayores obstáculos que impiden avanzar en esta materia es
la falta de casos exitosos en los cuales lo anterior haya sido demostrado en
concreto. Los intereses ambientales y mineros, entre otros, deberían ser evaluados
en conjunto con los de los pueblos, a menudo pobres y políticamente marginados,
que generalmente viven en estas zonas.” 1
Este enfoque es el que está jalonando en buena parte las políticas de armonización
de la actividad minera con prácticas ambiental y socialmente sostenibles, en los
países que han tomado la decisión de aprovechar sus recursos mineros para
apalancar sus procesos de desarrollo económico.
Por otra parte, en la década de los noventa se intensificó la exploración minera
como consecuencia de la reactivación que presento la demanda global de
commodities mineros y del incremento de precios que registró la mayoría de ellos.
Como uno de los principales focos de atención de los exploradores fue América
Latina, varios de los países de este continente procedieron a reformar sus
legislaciones mineras, tanto en términos de modernización de los sistemas de
contratación como de inclusión de nuevos conceptos en la relación minería – medio
ambiente. Paralelamente, se abrió la discusión a nivel académico del concepto de
ordenamiento minero ligándolo a los de ordenamiento territorial y desarrollo
sustentable. En agosto de 2001, a instancias del Programa Iberoamericano de
Ciencia y Tecnología para el Desarrollo - CYTED, se reunieron en Argentina varios
expertos de los países iberoamericanos para discutir sobre “La Minería en el
Contexto de la Ordenación del Territorio”. De esta conferencia surgió la Red
CYTED XIII-E Ordenamiento del territorio y recursos minerales, la cual definió entre
sus principales objetivos el “procurar la integración del ordenamiento territorial
1
International Institute for Environment and Development (IIED), Abriendo Brecha: Minería,
Minerales y Desarrollo Sustentable, Earthscan Publications Ltd., Londres, 2002,
http://pubs.iied.org/pdfs/9287IIED.pdf
10
minero a los planes de ordenamiento territorial de nuestros países” e “inventariar
los principales recursos minerales reconocidos en el espacio Iberoamericano, ya
sea como definición de áreas potenciales, de manera tal que permita su
salvaguarda y exploración, de una forma planeada, sustentable y equilibrada”.2
Finalmente, como referencia explícita a los procesos de ordenamiento minero, cabe
transcribir las opiniones que el Director de Recursos Minerales y Geoambiente del
Instituto Geológico y Minero de España, expresara hace casi diez años: “Por lo
tanto, la actividad extractiva de estos recursos mineros debe contemplarse en el
marco de la Ordenación Territorial, pero al mismo tiempo, la Planificación Territorial
debe tener en cuenta los aspectos y peculiaridades propias de esta actividad.
[…] …una ordenación del territorio efectuada sin una buena base geológico-minera
puede bloquear las zonas con materiales de ciertas calidades y especificaciones
para ciertos usos, asignando el uso minero a zonas con recursos que no cumplen
los estándares de calidad, o puede no asegurar la demanda futura, asignando uso
extractivo a zonas que no poseen la cantidad requerida de materiales para
satisfacer esa demanda.” 3
1.1.2 Aproximación académica
En general, el propósito del ordenamiento minero es procurar que los centros de
extracción de minerales se localicen en espacios geográficos donde el beneficio
óptimo de esos recursos sea compatible con la protección y conservación del medio
ambiente y con el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades
locales. En este sentido se reseñan a continuación los elementos que constituyen
el marco de referencia para el planeamiento del ordenamiento minero en Colombia
y las situaciones objetivas que condicionan su desarrollo.
El planeamiento del ordenamiento minero es un ejercicio que debe fundamentarse
sobre conceptos de ordenamiento territorial y de ordenamiento ambiental, de la
misma manera que el ordenamiento territorial está fundamentado sobre conceptos
de ordenamiento ambiental. Esta relación no solo aplica a la minería, igualmente es
válida en el ordenamiento de cualquier actividad humana. En efecto, tomando a
manera de ejemplo la minería, la actividad forestal o la ganadera, resulta
indispensable para su ordenamiento conocer en el primer caso cuáles son las áreas
con potencial minero, en el segundo cuáles son las áreas aptas para plantar
2
Acta de la reunión de coordinación de la Red CYTED XIII E, “Ordenamento do território e recursos
minerais”, 24 y 26 de noviembre de 2002, Moa, Cuba.
3
Barettino, Daniel, La explotación sostenible de recursos minerales, SHCMOEI, Comisión Europea,
Oviedo, España, 2002
11
especies maderables y en el tercero cuáles son las áreas aptas para sembrar pasto
y criar ganado.
Gráfica 1. Relación de orden entre el ordenamiento minero, territorial y ambiental
Tal como se sugiere en la Gráfica 1, en la base del esquema de ordenación está la
oferta ambiental del territorio, entendida ésta como la capacidad o potencialidad
que tienen los ecosistemas para entregar bienes y servicios.4 En tal sentido, el
análisis debe partir de la identificación de dicha oferta, es decir de las utilidades que
prestan los ecosistemas (aprovisionamiento de oxígeno y agua, sumidero y
vertedero natural, constituyen elementos culturales y simbólicos, aportan a la
prevención de amenazas naturales) y de los cambios en la dinámica propia de los
mismos. Cualquier deterioro a dichos elementos naturales alterará la base de la
pirámide de ordenación y por ende de toda la estructura de ordenamiento, si se
destruye la fuente de recursos gratuitos se dañan las condiciones para la
producción, generando a largo plazo la disminución de los recursos naturales y el
empobrecimiento de la población, debido que los sobrecostos de producción por
falta de materia prima son transferidos a los consumidores finales en la medida que
los productos se vuelven más caros.
Bajo este marco la dimensión ambiental debe considerarse una variable transversal
al desarrollo de toda actividad humana y por ende al ordenamiento territorial, (forma
de regulación de la sociedad sobre los usos del suelo). Ahora bien, considerando
que la humanidad ha vivido por mucho tiempo de la oferta natural del planeta, se ha
llegado a la reflexión sobre la posibilidad de agotamiento y extinción de muchos
4
Perú Ecológico, Diccionario Ecológico, www.peruecologico.com.pe/glosario_o.htm
12
recursos que abastecieron por largo tiempo las necesidades de la sociedad. Lo
anterior ha generado la necesidad de incluir la dimensión ambiental en los procesos
de ordenamiento territorial, a través del concepto de capacidad acogida del
territorio, la cual es definida por Gómez Orea (1992) como “el grado de idoneidad o
cabida que presenta el territorio para cada una actividad teniendo en cuenta a la
vez, la medida en que el medio cubre sus requisitos locacionales y los efectos de
dicha actividad sobre el medio.” 5
La capacidad de acogida busca el uso óptimo del territorio en orden a su
sostenibilidad, basado en el análisis de las aptitudes (valoración de las
oportunidades que el medio ofrece al desenvolviendo de la actividad humana) y en
el análisis de impacto (valoración de la fragilidad del medio a fin de establecer las
limitaciones de uso que pueden impedir su deterioro), dando como principal
resultado, diversas alternativas para el uso del territorio (agrícola, forestal, pecuario,
minero, industrial, protector/conservador), bajo el concepto de uso óptimo del
mismo (capacidad de acogida del territorio), lo anterior permite la distribución y
localización ordenada de las actividades y usos en armonía con el medio ambiente.
La comprensión de las relaciones de cada una de las dimensiones que componen
el territorio con la dimensión ambiental, es un ejercicio complejo, debido a la
heterogeneidad de factores que encierra y la dificultad de realizar un análisis
integral de los mismos. Para esto los procesos de ordenación deben considerar la
importancia de la naturaleza como soporte de la sociedad, a través de la
planificación del espacio territorial en el corto, mediano y largo plazo, y acorde con
los objetivos de desarrollo económico, social, cultural, pero sobre todo incluyendo
de manera transversal la dimensión ambiental al proceso.
En conclusión, reconociendo que la dimensión ambiental es la base fundamental
para el desarrollo y desenvolvimiento de la sociedad y de todas las actividades que
esto involucra, y que es a través del ordenamiento territorial donde se planifica los
usos del territorio y se orientan los procesos de ocupación de los mismos, la
ordenación minera del país debe considerar de manera clara las relaciones que se
presentan entre el ordenamiento ambiental o la dimensión ambiental, el
ordenamiento territorial y el ordenamiento minero del país, bajo un enfoque de
desarrollo sostenible y equilibrado que mantenga la potencialidad de los servicios
naturales y los bienes producidos.
1.1.3 Visión del Legislativo
5
Gómez Orea, Domingo, Ordenación Rural, Ed. Agrícola Española - Ministerio de Agricultura Pesca
y Alimentación, Madrid, 1992
13
Para la definición del enfoque y alcance del proceso de ordenamiento minero del
territorio nacional que le corresponde adelantar a la autoridad minera, es importante
establecer, en primer lugar, cuáles fueron los antecedentes y el propósito que tuvo
el legislador al dictar la norma que rige este proceso.
La norma legal más reciente que ordena la elaboración de un Plan Nacional de
Ordenamiento Minero, es la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Esta Ley establece en el Artículo 109 del
capítulo Desarrollo minero y expansión energética que: “La Autoridad Minera
elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el
Plan Nacional de Ordenamiento Minero, en cuya elaboración y adopción deberá
tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en
materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces.”
En este texto es muy claro que el enfoque del Plan de Ordenamiento Minero debe
ser de carácter ambiental y debe expresarse en términos de ordenamiento del
territorio. No obstante, se consideró conveniente investigar si en los registros del
trámite legislativo de dicha norma se encontraba una expresión más directa del
propósito del legislador sobre este tema. Para el efecto se revisaron tanto el texto
original del proyecto de ley como los que se presentaron para primero y segundo
debate, así como la exposición de motivos y las correspondientes ponencias. Las
conclusiones de la revisión de estos documentos son las siguientes:
• En el articulado del Proyecto de Ley No. 179 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” no se encuentra incluido el referido
al Plan Nacional de Ordenamiento Minero. En la exposición de motivos
presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público la única referencia
que se hace a la minería es en la definición de las cinco locomotoras que van
a jalonar el crecimiento y la generación de empleo.
• En el texto del Proyecto de Ley aprobado en primer debate por las
Comisiones Tercera y Cuarta constitucionales permanentes de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República en sesión conjunta del 17 de
marzo de 2011, se encuentra la primera alusión al Plan Nacional de
Ordenamiento Minero en un parágrafo del Artículo 87, el cual se refiere a las
Reservas Mineras Estratégicas. El texto de dicho parágrafo es el siguiente:
“Para efectos de determinar los minerales de interés estratégico y la
delimitación de áreas especiales, la autoridad minera deberá llevar a cabo lo
establecido en el artículo 4 de la Ley 1382, realizando el Plan Nacional de
Ordenamiento Minero.” En la ponencia que sustenta el texto sometido a
aprobación se encuentra la siguiente nota explicando la inclusión de este
14
parágrafo: “Se cambia la redacción para una mayor precisión en los términos
y claridad en la lectura y además se adiciona el parágrafo para hacerlo
consistente con el plan nacional de ordenamiento minero.” A juzgar por esta
nota, el concepto que en ese momento tenían los legisladores ponentes sobre
el Plan Nacional de Ordenamiento Minero era que en él se iba a presentar la
delimitación de todas las áreas con potencial minero existentes en el país.
• En el texto del Proyecto de Ley propuesto para segundo debate se eliminó
del artículo referido a las Reservas Mineras Estratégicas el parágrafo alusivo
al Plan Nacional de Ordenamiento Minero, anotando en la respectiva ponencia
que “Para determinar las áreas de reserva minera estratégicas no es
necesario contar con el plan de ordenamiento minero, y el exigirlo puede
constituirse en una barrera o impedimento para cumplir con el objetivo de
determinar áreas mineras estratégicas para el país.” A su vez se introdujo un
artículo nuevo sobre dicho Plan, anotando en la ponencia que “es necesario
que el Plan Nacional de Ordenamiento Minero se expida dentro de los tres
años siguientes.” El texto del nuevo artículo propuesto corresponde al del
Artículo 109 de la Ley 1450 de 2011, arriba transcrito. Cabe, sin embargo,
resaltar que en la nota explicativa de la eliminación del parágrafo los
legisladores ponentes hacen alusión al Plan como “una barrera o
impedimento” para determinar las áreas de las reservas mineras estratégicas.
Los términos de esta alusión puede tener dos interpretaciones: la primera es
que la delimitación de las áreas de reserva es urgente y no puede esperar a
que se elabore el Plan y la segunda es que esas áreas hay que delimitarlas
previamente para que el Plan las trate como zonas para uso minero libres de
restricciones.
A manera de conclusión se puede señalar que las consideraciones de los
legisladores que intervinieron en la redacción e inclusión del Artículo 109 de la Ley
1450 de 2011 solo reflejan consideraciones vagas sobre la localización del recurso
minero y sobre el ordenamiento territorial.
Con anterioridad a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, fue
expedida la Ley 1382 de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código
de Minas. La Ley 1382 fue declarada inexequible en mayo de 2011 pero con efecto
diferido a dos años, por lo cual es probable que los términos en que ella plantea el
Plan Nacional de Ordenamiento Minero también deban ser tenidos en cuenta. En
dicha Ley se estableció que al artículo 38 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas,
se adicionaran dos incisos, de tal manera que su nuevo texto quedó así:
“ARTÍCULO 38. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración,
modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad
15
competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las
zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas
de reservas especiales y zonas excluibles de la minería.”
“El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años
siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento
Minero. En cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas,
normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de
ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo territorial.”
“El Plan Nacional de Ordenamiento Minero se deberá coordinar con el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dados los efectos
sobre el ambiente, la localización de la población y las posibilidades de uso
ambiental del suelo. En todo caso el Plan Nacional de Ordenamiento Minero
Incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
En este texto parece quedar implícito que el enfoque del Plan Nacional de
Ordenamiento Minero es hacia el ordenamiento territorial y específicamente hacia
la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial,
cuyo ámbito es el municipio. En el caso de esta Ley también se consideró oportuno
investigar si en los registros del trámite legislativo de dicha norma se encontraba
una expresión más directa del propósito del legislador sobre este tema. Las
conclusiones de esta revisión son las siguientes:
• El Proyecto de Ley por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de
Minas, que fue radicado por el Ministro de Minas y Energía el 20 de Julio de
2007, no incluía en su articulado ninguna norma referente al Plan Nacional de
Ordenamiento Minero.
• En el texto del proyecto presentado para primer debate en la Comisión
Quinta Constitucional Permanente del Senado de la República, tampoco se
incluyó una norma al respecto. Este debate fue aplazado por petición del
Ministro del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien
argumentó tener algunas observaciones a dicho proyecto.
• En el debate que dicha comisión llevó a cabo posteriormente se tuvo como
base una segunda ponencia con una nueva propuesta de articulado, en la
cual se incluyó el siguiente artículo, acerca del cual no se presentó ningún
comentario que lo sustentara:
“ARTICULO NUEVO. Adicionase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código
de Minas, con los siguientes incisos:
16
El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años
siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento
Minero. En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de
ordenamiento territorial o cualquier otro instrumento de planificación del
territorio, las autoridades competentes se sujetarán al Plan Nacional de
Ordenamiento Minero, el cual en todo caso incluirá un análisis ambiental
estratégico del territorio.
“Los planes de ordenamiento territorial o cualquier otro instrumento de
planificación del territorio, en ningún caso serán oponibles a la minería por
razón de la naturaleza de utilidad pública de la misma.”
Llama la atención en este texto, el uso de la expresión “incluirá un análisis
ambiental estratégico del territorio”, la cual se ha interpretado como una
referencia a la utilización obligatoria de la metodología EAE en la elaboración
del Plan, aunque bien podría tener otro significado.
• En la ponencia que la Contraloría General de la República presentó el 19 de
Noviembre de 2007 durante el debate del proyecto de modificación al Código
de Minas, se presentaron, entre otras, las siguientes observaciones: “Es cierto
que no existe un Plan Nacional de Ordenamiento Minero, que plantee de
manera concreta las áreas mineras donde es posible realizar minería, pese a
los intentos varios que se han realizado en el país para lograr un orden al
crecimiento de la minería. Estos intentos han sido por ejemplo: la información
geológico minera generada por Ingeominas con el fin de proveer a las
regiones de una información básica para la elaboración de sus Planes de
Ordenamiento Territorial, la creación de una dependencia de Ordenamiento
Territorial en Ingeominas (Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento
Territorial), la definición de los 26 Distritos Mineros como política para el
desarrollo minero y otros. […] Si se ordena la elaboración de un Plan de
Ordenamiento Minero, se debe pensar en un documento flexible, que acepte
modificaciones generadas por los cambios de orden ambiental, pero que
también permita la oposición y prioridad que en algún momento pueda tener el
ordenamiento territorial y el desarrollo industrial no compatible con la minería,
en las regiones.” 6
• El 4 de diciembre fue aprobado en la Comisión Quinta del Senado dicho
Proyecto de Ley y el texto final del artículo referente al Plan Nacional de
Ordenamiento Minero fue el siguiente:
6
Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía Dirección de Estudios Sectoriales, Ponencia
de la Contraloría General de la República en el debate al proyecto de modificación al Código de
Minas, Bogotá, 19 de noviembre de 2007
17
“Artículo 17. Adicionase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas,
con los siguientes incisos:
El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años
siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento
Minero. En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de
ordenamiento territorial y manejo ambiental, las autoridades competentes
tendrán en cuenta el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, el cual en todo
caso incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
• En la ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado se mantuvo
la redacción de dicho artículo tal como venía de la Comisión Quinta, aunque
tampoco se dice nada sobre el mismo en la ponencia. No obstante, como se
puede observar, el texto aprobado por la Plenaria el 11 de junio de 2008
presenta varios cambios en la redacción:
“Artículo 5°. Adiciónase el artículo 38 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas,
con los siguientes incisos:
El Ministerio de Minas y Energía elaborará, dentro de los tres (3) años
siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento
Minero. En cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas,
normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de
ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo territorial.
El Plan Nacional de Ordenamiento Minero se deberá coordinar con el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dados los efectos
sobre el ambiente, la localización de la población y las posibilidades de uso
ambiental del suelo. En todo caso el Plan Nacional de Ordenamiento Minero
incluirá un análisis ambiental estratégico del territorio.”
• El texto del artículo referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero que
fue aprobado en tercer debate por la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes en diciembre de 2008 y en cuarto debate por la sesión
plenaria de la Cámara en junio de 2009, fue exactamente el mismo aprobado
por el Senado. Tampoco sufrió ninguna modificación en el trámite de
conciliación que tuvo lugar previamente a la sanción de la Ley en febrero de
2010.
Cabe destacar que durante el trámite legislativo de inclusión del mandato de
elaborar un Plan Nacional de Ordenamiento Minero no se afectó de ninguna
manera el marco jurídico sobre minería y ordenamiento territorial establecido en el
Artículo 38 del Código de Minas, el cual expresa que “En la elaboración,
18
modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad
competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las
zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas de
reservas especiales y zonas excluibles de la minería”, las cuales corresponden al
sistema de parques nacionales naturales, a los parques naturales de carácter
regional, a las zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva
forestal, a los ecosistemas de páramo y a los humedales incluidos en la
Convención Ramsar.
En segundo lugar, durante la investigación de los posibles antecedentes de la
inclusión de la norma referente al Plan Nacional de Ordenamiento Minero, también
se averiguó sobre la existencia de estudios previos al respecto, tanto en el MME
como en el MADS. En los dos casos los resultados fueron negativos, pero se pudo
establecer que en el año 1995 el MME gestionó un proyecto que lo denominó
“Programa de ordenamiento territorial y de zonas críticas para minería”, para cuya
ejecución celebró un convenio con varias de las Corporaciones Autónomas
Regionales. Esta consultoría elevó consulta a las diferentes corporaciones
autónomas regionales sobre la existencia de estudios o información técnica sobre
el programa de ordenamiento en mención y se está en espera de respuestas.
1.2 REFERENTES NACIONALES
Durante la década de los años ochenta se puso en boga el concepto de
ordenamiento ambiental del territorio, definido por el profesor Rubén Darío Utría
como “la parte de la planificación del desarrollo que se relaciona con la búsqueda
de la compatibilidad entre el ecosistema natural –de un lado– y la sociedad que lo
ocupa y explota y sus correspondientes actividades y procesos de desarrollo, del
otro. Es decir entre la tierra y los recursos naturales conexos y las actividades
económicas y sociales de la respectiva población. […] Por otra parte, el hombre y
su sociedad tienen inexorablemente que subsistir, progresar y desarrollarse a
expensas de dichos recursos naturales. […] En este punto de la conceptualización
es pertinente aclarar que el ‘ordenamiento ambiental territorial’, es solo un ejercicio
especializado en los aspectos ambientales y espaciales que forma parte de un
esfuerzo planificador más amplio: la planificación de la ‘estructura espacial del
desarrollo nacional’, que incluye el estudio y la integración de todas las variables
del desarrollo nacional en su relacionamiento con el espacio territorial.” 7
7
Utría, Rubén Darío, Ordenamiento ambiental del territorio, en Colombia, gestión ambiental para el
desarrollo, Astrid Blanco Alarcón Editora – Compiladora, Bogotá, 1989
19
El primer antecedente en Colombia de ordenamiento territorial referido a la minería
se registra en 1994 con la expedición de la Resolución No. 222 del Ministerio del
Ambiente, mediante la cual se determinan las zonas de la Sabana de Bogotá
compatibles con explotaciones mineras de materiales de construcción. Esta
resolución fue expedida en desarrollo del Artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que
declaró a la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional y delegó en
dicho Ministerio la función de determinar las zonas compatibles con las
explotaciones mineras. Por su importancia y trascendencia, esta situación particular
es objeto de análisis en un aparte posterior de este informe.
A mediados de la década de los noventa, a partir de los trabajos de expertos del
Instituto de Investigaciones Geológico Mineras - Ingeominas y de algunas
universidades, se promovió en el país la inclusión del conocimiento del subsuelo en
la planificación territorial, principalmente en los aspectos relacionados con las
amenazas naturales de origen geológico. También se elaboraron diferentes
ensayos sobre ordenamiento minero – ambiental que fueron presentados en
diversos eventos académicos e igualmente se formularon propuestas
metodológicas para aplicar conceptos de ordenamiento a la escala local de zonas
mineras específicas.
1.2.1 Ejercicios de modelamiento
Entre 1997 y 2003 se realizaron en Ingeominas varios estudios sobre ordenamiento
territorial de la minería de materiales de construcción, principalmente en el
desarrollo de los proyectos de parques minero – industriales que fueron planteados
en el POT del Distrito Capital de Bogotá adoptado en el año 2000. Un desarrollo
global de las ideas en torno a la inclusión de los recursos del subsuelo en el
ordenamiento territorial que surgieron de los trabajos realizados en Ingeominas
durante el mencionado periodo, se encuentra en el texto de Jorge M. Molina:
Consideración del subsuelo en el ordenamiento territorial.8 En este texto se
propone una metodología basada en variables del territorio que pueden
considerarse como más representativas de los medios físico, biótico y antrópico, las
cuales se valoran y correlacionan para definir unos indicadores de geopotencial que
permiten estimar la capacidad de acogida para uno u otro uso. Al respecto su autor
anota que “más que generar nuevas herramientas para la planificación del
desarrollo, se propone un modelo holístico para abordar la planificación del uso,
manejo y ocupación local del territorio, considerándolo como el resultado de una
8
Molina E., Jorge M., Consideración del subsuelo en el ordenamiento territorial, tesis de doctorado
en Recursos Naturales y Medio Ambiente, Universidad Politécnica de Cataluña - UPC, Barcelona,
2008
20
serie de procesos ambientales, económicos, sociales, políticos, institucionales y
culturales, donde las regiones son fundamentales para la acción y gestión del
estado.” Aunque el modelo incluye de hecho la actividad minera ya existente en un
territorio, el ejercicio parece salirse de la capacidad de las autoridades
responsables de la planificación territorial, cuando el autor anota que “para la
valoración del recurso minero se propone utilizar cuatro variables principales:
características del recurso, explotabilidad del mineral, factibilidad del plan minero y
las características de comercialización del mineral.” Pero considerando que estas
cuatro variables corresponden realmente a las incertidumbres que una empresa
minera espera resolver cuando decide llevar a cabo los estudios de prefactibilidad y
factibilidad de un proyecto, parecería que el problema a resolver no es cómo incluir
el potencial minero en el ordenamiento territorial sino cómo compatibilizar de
manera satisfactoria los elementos estructurales de un proyecto minero con los
planes de ordenamiento territorial.
Entre las propuestas de ordenamiento minero trabajadas a escala local debe
mencionarse el texto de Alejandra Ortega: Una propuesta metodológica para la
planificación y ordenación de territorios con potencial minero; y el resultado de su
aplicación en la zona minera de la empresa Mineros S.A., en el Municipio de El
Bagre.9 En este trabajo se propone una metodología de análisis de los conflictos
generados en el escenario presente de uso del territorio, tanto en término de las
diferencias de intereses y demandas sociales, como de impactos sobre el medio
natural y socioeconómico, para confrontarlo con las de los escenarios de uso
potencial y proyectivo, basado el escenario potencial en la capacidad del suelo en
términos de calidad, vocación y vulnerabilidad, y el proyectivo en las categorías de
uso definidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) del municipio
como principal, complementario, restringido y prohibido. Entre las conclusiones de
este trabajo se destaca que pudo verificarse que la metodología propuesta aporta
criterios para la toma de decisiones sobre el aprovechamiento sostenible de los
recursos mineros, tanto para las autoridades ambiental y territorial, como para las
empresas mineras. También destaca que para obtener resultados confiables en su
aplicación es importante incluir las preferencias de los diferentes actores del
proceso de ordenamiento y que esta participación es fundamental para que la
propuesta resultante sea aplicable a la realidad del territorio. Al respecto anota que
contar con la participación de todos los actores, significa negociar y concertar con
todos ellos. Entre las limitaciones que tuvo la aplicación de dicha metodología
señala la carencia de buena información sobre el potencial minero, insumo
9
Ortega Segura, Diana Alejandra, La minería y el ordenamiento territorial. Estudio de caso. Área
minera de Mineros S.A., El Bagre, Tesis de Maestría, Facultad de Minas, Universidad Nacional,
Medellín, 2006
21
fundamental para el ordenamiento minero ambiental, así como sobre el conflicto por
el control de los recursos mineros, la minería informal y el nivel de tolerancia social
frente a la actividad minera. También señala la falta de estudios ambientales sobre
las ciénagas, los cuales permitirían establecer de manera formal la categoría de
uso, compatible o prohibido, de la actividad minera en dichos cuerpos de agua.
Una herramienta que involucró algunos elementos de ordenamiento minero ambiental fue desarrollada por la UPME entre los años de 2001 y 2003 y se
denominó Sistema de información de potencialidades y restricciones técnicas,
económicas y ambientales para el desarrollo minero energético del país - SIPR. En
el tema minero su objetivo fue determinar las zonas del país con potencial de
recursos mineros y las restricciones ambientales a considerar para su
aprovechamiento sustentable. Para el efecto se diseñó un modelo que califica
todos los lugares del país de acuerdo al potencial de cada unidad de área para
contener yacimientos minerales y del grado de afectación ambiental que tendrían
las actividades mineras. El aplicativo del modelo se desarrolló para carbón,
esmeraldas, fosfatos, áridos, arcillas, puzolanas, piedras ornamentales, níquel, oro,
yeso, sal y caolín. Sin embargo, la reducida escala de la información disponible y la
heterogeneidad del grado de confiabilidad de la misma, limitaron la aplicación de la
herramienta a visiones muy generales del recurso minero.
Un aporte importante en el tema minería – ordenamiento territorial, fue el que hizo
la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, cuando en el año 2005 publicó
una guía metodológica para la Incorporación de la actividad minera en los procesos
de Ordenamiento Territorial. El propósito de esta guía fue proporcionar a las
autoridades locales los elementos conceptuales y metodológicos para incorporar en
el POT las áreas de proyectos mineros, “destacando que la minería es una
actividad ancestral, que genera desarrollo económico, empleo, regalías y
aprovecha los recursos no renovables, pero que igualmente genera impactos
ambientales en el agua, el aire, el suelo, la flora, la fauna, paisaje y en lo
socioeconómico, esta actividad debe estar armonizada con la planeación del uso
del suelo en los municipios para que pueda coexistir una sostenibilidad de largo
plazo.”10 Se trata de una herramienta de fácil consulta y aplicación, que le facilita a
las autoridades departamentales y municipales que participan en el proceso de
ordenamiento territorial y de planeación del desarrollo, tomar las decisiones que
permitan que la minería genere el menor conflicto con los usos del suelo y con otro
tipo de actividades productivas y socioeconómicas, a fin de que llegue a ser
considerada como una actividad sostenible en el territorio.
10
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, Incorporación de la actividad
minera en los procesos de Ordenamiento Territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial,
Guía Metodológica 2, Bogotá, 2005
22
Cuadro 1. Principales ensayos y estudios realizados en Colombia sobre aspectos
relacionados con el ordenamiento minero
Título
Criterios para la inclusión del Recurso Minero con
fines de ordenamiento ambiental, Caso piloto
materiales de construcción de Santa Fe de Bogotá.
Propuesta metodológica para la elaboración del plan
de ordenamiento ambiental territorial municipal.
Proyecto investigativo y participativo en el municipio
de La Peña, Cundinamarca.
Estudio básico para la conformación de un Parque
Minero Industrial para el ordenamiento de la
actividad extractiva y transformadora de minerales
arcillosos con fines a la desmarginalización de
barrios en el Distrito Capital.
Estudio básico para la conformación de un parque
minero al sur de Bogotá.
Lineamientos de ordenamiento ambiental territorial y
la minería. Caso de estudio Parque Minero
Mochuelo, Bogotá.
Los recursos minerales y la minería como
componentes del medio físico en la planificación
territorial en Colombia.
Ordenación del Territorio en la minería
Año
1997
Actualización de la Zonificación de Áreas
Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana
de Bogotá y su incorporación en los procesos de
ordenamiento territorial.
Los planes de ordenamiento territorial y la actividad
minera de materiales de construcción: el caso de la
Sabana de Bogotá.
Incorporación de la actividad minera en los procesos
de Ordenamiento Territorial.
La minería y el ordenamiento territorial. Estudio de
caso. Área minera de Mineros S.A., El Bagre.
2002
Consideración del subsuelo en el ordenamiento
territorial.
2008
23
Autor - Entidad
Ingeominas
Ingeominas –
Gobernación de
Cundinamarca
2000
Ingeominas
2001
Viana, R. y Velasquez,
E. Ingeominas
Sanchez. M. E. y
Cárdenas, J. F.
Ingeominas
Molina E., Jorge M.
Ingeominas
2001
2001
2001
2003
2005
2006
Ordóñez G., Beatriz E.
CYTED
Prodea Ltda.
Ministerio del Ambiente
– FONADE
Viana, Ricardo y
González, Margarita
Ingeominas - MME
MAVDT
Ortega, Diana A. Tesis
Maestría, Fac. de Minas
- Univ. Nal.
Molina , Jorge M., Tesis
Doctorado, Univ.
Politécnica Cataluña
Es importante destacar que esta guía aclara a las autoridades locales el alcance
del Decreto 2201 de 2003 que reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en
el sentido de que la decisión sobre la ejecución de los proyectos, obras o
actividades consideradas en dicho decreto deberá ser informada por la autoridad
correspondiente al municipio o distrito en cuya jurisdicción se pretenda realizar, con
el fin de que sea incorporados en el proceso de formulación, concertación,
adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de
ordenamiento territorial de los municipios y distritos. Sin embargo, cabe señalar que
el año pasado el Consejo de Estado aclaró que aunque dicho decreto establece
que a los proyectos, obras y actividades consideradas por el legislador de utilidad
pública e interés social no son oponibles los planes, planes básicos o esquemas de
ordenamiento territorial de los municipios, no era aplicable al caso de la minería.
1.2.2 La experiencia de la Sabana de Bogotá
El caso de la Sabana de Bogotá con un régimen particular de ordenamiento
territorial para la minería que ha resultado conflictivo en varios aspectos, amerita
ser analizado de manera constructiva como una experiencia que puede
proporcionar valiosas enseñanzas para el proceso de diseño de un plan nacional
de ordenamiento minero, más cuando para encontrar una solución satisfactoria del
mismo se recurrió a la realización de un ejercicio de evaluación ambiental
estratégica (EAE) cuyos resultados –se supone– fueron fruto de un consenso entre
los actores fundamentales. Para que dicho análisis no resulte unilateral e
improductivo, es indispensable que sea realizado con la participación de todo el
espectro de interesados: productores mineros, consumidores de los productos
mineros, autoridades regionales y locales responsables de la planeación territorial,
institucionalidad ambiental e institucionalidad minera, entre otros.
A continuación se presenta una breve reseña del desarrollo que ha tenido el
proceso de ordenamiento territorial para la minería de la Sabana de Bogotá.
• El componente normativo
En 1993 el Congreso de la República, reconociendo la importancia ambiental que
tiene la Sabana de Bogotá para el país, decidió introducir en la Ley 99 de ese año
un artículo que ordena: “Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas,
valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés
ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El
Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista
24
compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- otorgará o negará las
correspondientes licencias ambientales. Los municipios y el Distrito Capital
expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las
disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el
Ministerio del Medio Ambiente.” No se trata de una norma prohibitiva de la minería
en la Sabana de Bogotá, sino que la restringió a los sitios donde pueda ser
compatible con las destinaciones agropecuaria y forestal.
El mes de agosto del año siguiente el Ministerio del Medio Ambiente expidió la
Resolución No. 222, por medio de la cual determinaron 5 zonas compatibles para
las explotaciones de materiales de construcción y chircales (minas de arcilla para
producción de ladrillo), las cuales cubrían 11.250,25 hectáreas del Distrito Capital y
de 8 municipios de la Sabana de Bogotá. Esta resolución fue aclarada dos días
después en cuanto a los derechos adquiridos por los titulares de las minas que se
encontraban por fuera de estas zonas, a través de la resolución No. 249, a quienes
se les dio plazo de seis meses para que presentaran planes de restauración
ambiental. Dos años después la Resolución 222 fue complementada con la
Resolución No. 1277 de 1.996, la cual determinó que el término de la ejecución de
los planes de restauración ambiental no podrá ser superior a un año para las
explotaciones mineras ubicadas en áreas urbanas y a tres años para las
localizadas en zonas suburbanas y rurales. Tres años después, la Resolución No.
803 de 1.999 amplió estos términos a 6 años para las minas localizadas en áreas
urbanas y a 8 años para las de zonas suburbanas y rurales, e igualmente ordenó
“la elaboración de un nuevo estudio técnico que revise y redefina las zonas
compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la Sabana
de Bogotá, establecidas en la Resolución No. 222 del 3 de Agosto de 1.994.”
Efectuado dicho estudio técnico el Ministerio del Medio Ambiente expidió la
Resolución No. 813 de 2004 que por errores técnicos fue remplazada tres meses
después por la Resolución No. 1197 del mismo año. En esta Resolución se
establecieron 14 zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y
de arcilla, con una extensión total 8.840,85 hectáreas, el 78,58% de la extensión de
las zonas contempladas en la Resolución 222. El área de estas zonas se encuentra
distribuida en los territorios de Bogotá, D. C. y en los municipios de Bojacá, Cajicá,
Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá,
Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté,
Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y
Zipaquirá. En este sentido, dicha Resolución señala que el Distrito Capital y los
municipios anotados deberán sujetarse a lo dispuesto en ella al momento de
adoptar determinaciones en materia de ordenamiento territorial.
25
Esta Resolución también estableció unos escenarios de transición para los
diferentes casos que se presenten con relación a la ubicación de las minas y al
estado de la gestión o trámite del Plan de Manejo Ambiental o de un Plan de
Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental.
El Consejo de Estado, mediante el Fallo 30987 del 23 de junio de 2010, declaró
nulos varios apartes de la Resolución 1197 de 2004, entre ellos el Artículo 1º que
contiene la delimitación de las 14 zonas compatibles con la minería.
• El sustento técnico
No son claras las bases técnicas que sustentaron la selección de las áreas
catalogadas como compatibles con la minería en la Resolución 222 de 1994. Se
dice que fue un estudio realizado por la firma EPAM Ltda. para la CAR en el año
1985.11 El hecho real es que en uno de los apartes de la Resolución 803 de 1999
el Ministerio del Medio Ambiente decidió “Ordenar la elaboración de un nuevo
estudio técnico que revise y redefina las zonas compatibles con la actividad minera
para materiales de construcción en la Sabana de Bogotá, establecidas en la
Resolución No 0222 del 3 de Agosto de 1.994”.12 En consecuencia el Ministerio del
Medio Ambiente contrató con la firma Prodea Ltda. el estudio titulado “Actualización
de la Zonificación de áreas compatibles con la actividad Minera en la Sabana de
Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial”.13
El estudio de Prodea partió de un diagnóstico basado en un censo de minas, en los
datos sobre la situación legal de los títulos mineros vigentes y en información
secundaria de fuentes oficiales (IGAC, Ingeominas, UPME, Minercol, CAR,
Corpoguavio y DAMA) sobre temas geológico - mineros, físico – bióticos
(hidroclimático, fisiografía, uso actual y aptitud de los suelos, hidrogeología,
coberturavegetal, fauna y flora), socioeconómicos, legales minero - ambientales y
de ordenamiento territorial. Esta información fue transferida a mapas temáticos
elaborados para los diferentes componentes del medio físico (geológico, climático
(precipitación, temperatura), hídrico (aguas superficiales y aguas subterráneas),
agrológico (uso de los suelos, aptitud de uso de los suelos), del medio biótico
(cobertura vegetal y fauna) y del componente socioeconómico (condiciones
11
CAR, Estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la Cuenca Alta del Río Bogotá,
Consultoría EPAM Ltda., Bogotá, 1985.
12
Ministerio del Medio Ambiente, Resolución 803 de 1999, Artículo 5º, Bogotá, 1999
13
Ministerio del Medio Ambiente – FONADE, Actualización de la Zonificación de Áreas Compatibles
con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de
ordenamiento territorial, Consultoría Prodea Ltda., Documento Informe Final, Bogotá, 2002
26
socioeconómicas en el fragmento urbano, metropolitano y externo, y demanda de
materiales).
Las áreas intervenidas por actividades mineras y los impactos ambientales que
estas generaban fueron identificados sobre fotografías aéreas e imágenes de
satélite. El potencial geológico minero fue definido sobre la base de las unidades
estratigráficas de la zona que se vienen utilizando para minería y expresado en
mapa de potencial minero geológico. Por su parte, la evaluación de impactos
ambientales generados por las actividades mineras fue realizada mediante un
análisis estadístico de los datos puntuales precisados en el diagnóstico y a partir de
los resultados de esta evaluación se decidió considerar como criterios de
compatibilidad los siguientes elementos: hidrogeología, uso actual y cobertura
vegetal y aptitud y uso de los suelos. El resultado de este ejercicio fue un mapa de
compatibilidad ambiental
De la superposición de los mapas de potencial minero y ambiental se obtuvo el
mapa final de zonas de la Sabana de Bogotá compatibles ambientalmente con las
actividades mineras y a partir de esta zonificación se diseñaron las alternativas de
manejo técnico y ambiental de dichas áreas y de las destinadas a la recuperación
y/o restauración morfológica y ambiental de las zonas intervenidas. Los resultados
de este ejerció se presentaron preliminarmente a los alcaldes de los municipios
involucrados para que hicieran las observaciones pertinentes y de acuerdo a los
planes de ordenamiento territorial de cada municipio. Finalmente, los resultados de
este estudio se constituyeron en la sustancia de la Resolución No. 1197 de 2004
del Ministerio del Medio Ambiente.
La Resolución 1197 causó malestar en sectores ligados a la industria minera y a la
de la construcción. Un estudio sobre el tema de los materiales de construcción en
esta región, pero mirándolo principalmente desde el punto de vista de las
implicaciones económicas y sociales de las medidas contenidas en la mencionada
Resolución, fue realizado por Fedesarrollo en el año 2005.14
Más recientemente, con el fin de ajustar los términos de la Resolución 1197, en
particular ampliando su ámbito de acción a todos los minerales explotados en la
Sabana de Bogotá, el MAVDT y el IDEAM celebraron un convenio
interadministrativo para realizar entre 2009 y 2010, un estudio técnico que
determinara las áreas ambientalmente compatibles con la minería en la Sabana de
Bogotá. Dicho estudio, denominado “Criterios técnicos para la evaluación
ambiental, social y territorial de la Sabana de Bogotá y redefinición de zonas
ambientalmente compatibles con la minería”, fue puesto por el MAVDT a
14
Aguilar, Camila, León, Nicolás y Meléndez, Marcela - Fedesarrollo, El sector de materiales de
construcción en Bogotá – Cundinamarca, Cuadernos Fedesarrollo No. 20, Bogotá 2006
27
consideración del MME en cumplimiento de un mandato legal, y en cuanto el
MAVDT cuente con el concepto técnico –no vinculante– del MME, continuará
seguramente el proceso de expedición de una nueva Resolución para la minería de
la Sabana de Bogotá.
• La evaluación ambiental estratégica
Ante el conflicto generado por las normas de la Resolución No. 1197 de 2004, los
ministerios del Medio Ambiente y de Minas y Energía acordaron utilizar como
herramienta para tomar decisiones adecuadas respecto a la minería de la Sabana
de Bogotá, los elementos consensuados que surjan de una evaluación ambiental
estratégica (EAE) de la actividad minera en esta región. La Unidad de Planeación
Minero Energética – UPME, con la asesoría de la firmas TAU Consultora Ambiental
y Ambiental Consultores Ltda., fue la entidad encargada de liderar el proceso de
diseño del Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales para la Sabana
de Bogotá – PASM, el cual se realizó con un modelo participativo e integral de tipo
evaluación ambiental estratégica (EAE), que mediante la aplicación de criterios que
involucraban las variables ambiental, minera, social, económica y de
competitividad, permitió encontrar los instrumentos para hacer compatible con el
medio ambiente la actividad minera de la región.
Los actores involucrados en el componente participativo de este proceso
representaron a los grupos de interés que fueron considerados como estratégicos y
relevantes en el sector minero de la Sabana de Bogotá, tanto desde los puntos de
vista del nivel productivo y del comercial, como del institucional minero y ambiental
y del social. A continuación se anota las entidades y organizaciones que estuvieron
representadas en este proceso:
1 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT
2 Ministerio de Minas y Energía -MME
3 Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas
4 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM
5 Unidad de Planeación Minero-Energética - UPME
6 Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt
7 Instituto Colombiano de Antropología e Historia - ICANH
8 Procuraduría delegada para asuntos agrarios y ambientales
9 Gobernación de Cundinamarca - Secretaria de Hábitat y Recursos Mineros
10 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR
11 Departamento Administrativo de Planeación Distrital
12 Departamento Administrativo de Medio Ambiente - DAMA
13 Alcaldía de Nemocón
28
14 Alcaldía de Soacha
15 Alcaldía de Zipaquirá
16 Asociación Colombiana de Productores de Agregados Pétreos - Asogravas
17 Consejo Intergremial de minería de Colombia - Cimco
18 Asociación Nacional de fabricantes de ladrillo y derivados de la arcilla Anfalit
19 Instituto Colombiano de Productores de Cemento - ICPC
20 Materiales de Colombia S.A.
21 Asomitrans
La construcción del PASM se realizó a partir de un diagnóstico que permitió acordar
los objetivos y los criterios operativos que sirvieran para identificar, evaluar y elegir
alternativas en los diferentes niveles de la planificación. La estrategia del PASM, se
definió como el modo organizado de pasar desde la situación analizada en el
diagnóstico, hacia una situación deseada o de futuro, cumpliendo con los objetivos
y criterios de sostenibilidad planteados.
Al final de ese ejercicio se acordó el llamado Protocolo para la Sostenibilidad de la
Minería en la Sabana de Bogotá, documento que sintetiza en siete ejes
estratégicos las líneas de acción definidas como indispensables para alcanzar los
objetivos del PASM. Dichos ejes fueron los siguientes:
1. Generación de liderazgo y mecanismos de confianza y diálogo entre los
actores claves del Sistema de Sostenibilidad Minera en la Sabana de Bogotá.
2. Mejora de los procesos de ordenación territorial de la actividad minera.
3. Regularización priorizada de la actividad minera en la Sabana de Bogotá.
4. Instauración del principio de unidad de acción administrativa minero –
ambiental - territorial.
5. Mejorar imagen y las actitudes sociales hacia la actividad minera.
6. Fortalecimiento de la empresa minera.
7. Innovación y Desarrollo en Minería.
Vale la pena mirar a continuación algunos elementos del segundo eje, por cuanto
está directamente relacionado con el tema de ordenamiento territorial. Su propósito
es mejorar los procesos de ordenamiento de la actividad minera y su función es
redefinir el marco de referencia mediante un reajuste de los mecanismos implícitos
e explícitos de ordenamiento territorial de la minería introducidos por las diversas
resoluciones que han desarrollado el Artículo 61 de la ley 99 de 1993. “El objetivo
consiste en generar un modelo de ordenación territorial de la minería en la Sabana
de Bogotá que, asumiendo la escala regional de ordenación que supone el artículo
29
61, este dotado de flexibilidad para realizar los ajustes que escalas mayores,
microregionales o municipales, puedan sugerir, incorporando nuevos criterios de
sostenibilidad al proceso de ordenación, facilitando un proceso consensuado que
dé cuenta de las distintas perspectivas de sostenibilidad que se han considerado en
el PASM. Esta propuesta apuesta también por potenciar una aproximación que
privilegie los POT como mecanismos de ordenación territorial de la actividad
minera, facilitando criterios de carácter regional a estos procesos para dotarlos de
coherencia.”15
Entre las acciones incluidas en este eje estratégico se contempló la de revisar el
modelo de Ordenación Territorial de la actividad Minera en la Sabana de Bogotá de
acuerdo a los criterios que se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Criterios de zonificación para la revisión de la Resolución No. 1197
CRITERIOS
FUNCIÓN
OBJETIVO
Cumplimiento de lo
Exclusión
establecido por la
normatividad de
Condicionalidad protección de las
en algunos
áreas protegidas en
casos
materia de
ordenamiento
territorial
Protección servicios
Exclusión
ambientales de la
Estructura Ecológica
Principal (EEP) de la
Sabana de Bogotá
INDICADOR
Zonas sensibles a la
actividad minera de
la EEP de la Sabana
de Bogotá
Ambiental
Condicionalidad Minimizar riesgos
ambientales
derivados de
incrementar efectos
indirectos,
NOTA
El que señale la
norma
Presencia de zonas
de conflictividad
minero - ambiental
15
La EEP de la S. de B. se entiende como el conjunto
articulado espacial o funcionalmente de unidades
naturales de la S. de B., distinguibles a la escala de la
Sabana, que aseguran la prestación de servicios
ambientales por parte de la unidad territorial S. de B.
Las zonas sensibles a la actividad minera de la EEP de
la S. de B. son aquellas zonas de la EEP en la que el
riesgo de afección ambiental de la actividad minera es
mayor con respecto al de otras actividades y no puede
ser gestionado adecuadamente mediante el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental de
proyectos. El concepto de riesgo ambiental de una
actividad minera deberá definirse a partir de las
prácticas históricas de evaluación de impacto
ambiental de estas actividades
La definición de tales zonas es por convención
UPME, Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana De Bogotá,
Informe de consultoría TAU Consultora Ambiental – Ambiental Consultores, Bogotá, 2007
30
acumulativos y
sinérgicos históricos
Condicionalidad Incentivar la
recuperación de
explotaciones
mineras mal
explotadas o
abandonadas
Porcentaje de
explotaciones
mineras mal
explotadas o
abandonadas sobre
el total de
explotaciones
legales
Exclusión
Minimizar el riesgo
Zonas con
de llevar a cabo
significativa
actividades mineras probabilidad de que
en zonas con alto
se presenten altos
índice de riesgo de
riesgos de
catástrofes naturales catástrofes naturales
Condicionalidad Asegurar
Según zonificación o
compatibilidad de
criterio establecido
desarrollos mineros por OT regional o
con criterios de OT
avances razonables
regional
Territorial
Condicionalidad Asegurar la
disponibilidad de
Infraestructura
infraestructuras que
minimicen afecciones
a población
Condicionalidad Asegurar la inserción
de la actividad
minera en el OT local
Disponibilidad de
diseño de viario
primario y
secundario
Inclusión actividad
minera en POT
Propuestas de PMI
Institucional
Gobernabilidad
Condicionalidad Asegurar la
Disponibilidad de
capacidad de
programa o modelo
seguimiento minero - de seguimiento
31
Estas zonas se definirán acorde a los estándares
nacionales en la materia, sino estándares
internacionales y con base a la información disponible
De no haber un OT formal se debe definir por
consenso algún modo de hacer operativo el criterio
desde la perspectiva de sostenibilidad minera del
PASM, que entre otros ha señalado la carencia de una
consideración adecuada de minería en el OT. Son de
consulta obligada otros instrumentos de OT supralocal
como los POMCA.
Se entiende que la nueva Resolución debe buscar en
primer lugar, y responsablemente, la inserción de las
futuras actividades mineras a que pudiese dar lugar la
misma en los esquemas de OT regional disponibles, e
intentar los actuales enclaves mineros en ese esquema
de OT, siendo esto último deseable, antes que una
responsabilidad de la nueva resolución.
Es factible considerar otras infraestructuras
La inclusión puede también considerarse tal si las
autoridades muestran una clara voluntad y compromiso
de hacerlo. Este criterio debe entenderse desde la
perspectiva de sostenibilidad minera del PASM, que
entre otros ha señalado la carencia de una
consideración adecuada de la minería en los POTs.
Se entiende que la nueva Resolución debe buscar en
primer lugar, y responsablemente, la inserción de las
futuras actividades mineras a que pudiese dar lugar la
misma en los esquemas de OT municipal disponibles,
e intentar las actuales actividades mineras en ese
esquema de OT local, siendo esto último deseable,
antes que una responsabilidad de la nueva resolución.
Las autoridades competentes son las llamadas a
ofrecer una opción. El PASM incorpora una acción al
respecto.
ambiental de la
actividad
Condicionalidad Asegurar apoyo
social a actividad
minera sostenible
Condicionalidad Asegurar el
cumplimiento de la
legalidad minera
Social
Buenas
Prácticas
Condicionalidad Minimizar riesgos
sociales derivados
de incrementar
externalidades
sociales históricas de
la actividad minera
Favorabilidad Fomentar el efecto
demostración de
buenas prácticas
mineras
Inclusión
Inclusión
Productivo
Inclusión
condicionada
Inclusión
condicionada
Favorecer el
aprovechamiento
sostenible de
recursos mineros
disponibles
Favorecer el
aprovechamiento
sostenible de
recursos mineros en
explotación de alto
valor
Favorecer el
aprovechamiento de
recursos cercanos a
su mercado final
Favorecer el
aprovechamiento
sostenible de los
recursos mineros de
calidad
conjunto para zona o
municipio
Suscripción por parte
de actores locales
claves del protocolo
del PASM
Porcentaje de
minería de hecho
% incumplimiento
normativa minera y
ambiental
Existencia zonas de La definición de tales zonas de conflictividad minero
conflictividad minero sociales
sociales
Número de acuerdos
voluntarios
Estrategia de
sostenibilidad zonal
del sector privado
Buenas prácticas
acreditadas
Disponibilidad de
Se entiende que el concepto de disponibilidad de
recursos mineros
recursos mineros, en toda su gama, es el aplicado de
forma estándar en los estudios realizados por las
entidades competentes en el país.
Recursos en
explotación de alto
valor por su cantidad
o calidad
Distancia de
El condicionamiento es derivado de la aplicación de los
recursos disponibles criterios de exclusión, cuya relativización puede
a mercados
alcanzarse por convención.
Calidad de los
recursos
El condicionamiento es derivado de la aplicación de los
criterios de exclusión, cuya relativización puede
alcanzarse por convención.
Fuente: Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la
Sabana de Bogotá, Anexo 3. Fichas de acciones del PASM. Versión Consensuada.
En el citado Protocolo también se incluyó el siguiente texto que define la política de
ordenamiento territorial para la actividad minera en la Sabana de Bogotá:
32
“Los criterios más arriba esbozados responden a la siguiente definición de política
de ordenamiento territorial de la actividad minera en la Sabana de Bogotá: La
política de ordenamiento territorial de la actividad minera en la Sabana de Bogotá
persigue el máximo aprovechamiento sostenible de los recursos mineros
disponibles, en particular de aquellos de calidad, favoreciendo el aprovechamiento
de aquellos que ya están siendo explotados y son importantes en cantidad y
calidad o que están favorablemente localizados respecto a sus mercados finales,
asegurando la protección de los servicios ambiéntales que presta la SB,
asegurando la compatibilidad del OT minero con el OT regional, fortalecimiento la
legalidad, la institucionalidad y la gobernabilidad minera, minimizando los riesgos
de incrementar las externalidades ambientales y sociales históricas de la actividad
minera en la Sabana de Bogotá, así como considerando el rol diferencial y
subsidiario que tiene los diversos instrumentos de gestión ambiental en la
conservación del medio ambiente.” 16
Por una insinuación del Presidente de la República en un Consejo Comunitario
realizado en Zipaquirá a finales del año 2006, la gestión del Protocolo de acuerdos
del PASM de la Sabana de Bogotá quedó en cabeza de la Vicepresidencia de la
República (Gráfica 2).
En el año 2008 el Ministerio de Minas y Energía suscribió un Convenio con la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para contratar
profesionales en minería y biología que desarrollarán y realizarán el seguimiento de
las acciones propuestas en el PASM y para elaborar el llamado “Código único de
unidad de acción entre entidades ambientales y mineras”.17 A finales de 2009 el
MME informó que había llegado a un acuerdo con el MAVDT, la CAR, Corpoguavio,
la Secretaría Distrital de Ambiente, Ingeominas, la UPME y el Distrito Minero de la
Sabana sobre el texto final del documento denominado “Acuerdo de Unidad de
Acción”18 con el cual se busca compartir información entre las autoridades minera y
ambientales en temas como el otorgamiento de títulos mineros, sanciones mineras
o ambientales, declaración de nuevas áreas protegidas, entre otras.
16
UPME, Protocolo para la Sostenibilidad de la Minería en la Sabana de Bogotá, Programa de
Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá, Anexo 3, Fichas de
acciones del PASM, Versión Consensuada, Informe de consultoría TAU Consultora Ambiental –
Ambiental Consultores, Bogotá, 2007
17
Ministerio de Minas y Energía, Desde la Colombia Minera, Número 6, 18 de noviembre de 2008,
Bogotá. http://www.klrcomunicaciones.com/directora6/
18
Ministerio de Minas y Energía, Taller de Concertación del Acuerdo de Unidad de Acción,
Comunicado de prensa, 15 de diciembre de 2009, Bogotá
http://www.minminas.gov.co/minminas/minas.jsp?cargaHome=2&opcionCalendar=4&id_noticia=562
33
Gráfica 2. Gestión del Protocolo del PASM de la Sabana de Bogotá
Fuente: UPME, Subdirección de Planeación Minera, Presentación PASM, Febrero 2007
En la Agenda Ambiental para el Sector de Minería, suscrita entre el MAVDT y el
MME el 5 de agosto de 2010, se menciona la elaboración del Programa de
Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá como
una acción promovida por el MME con la colaboración del MAVDT, pero no se
acuerda nada sobre su gestión. Solo el punto de esa Agenda en que el MME se
compromete a “Desarrollar la aplicación del CUA (Código Único de Unidad de
Acción Minero-Ambiental) con sus delegadas. Desarrollar un sistema de
información minero-ambiental con base en el CUA desarrollado,”19 podría
interpretarse como parte de la implementación del eje estratégico del Protocolo del
PASM denominado: “Instauración del principio de unidad de acción administrativa
minero – ambiental - territorial.”
• Consideraciones para un balance del proceso
Tal como se mencionó en la nota introductoria al tema de la Sabana de Bogotá, el
balance del proceso de ordenamiento territorial de la minería vivido en esta región
resulta trascendental para la planeación metodológica del Plan Nacional de
Ordenamiento Minero, más cuando el MADS ha planteado la conveniencia de
implementar las Evaluaciones Ambientales Estratégicas - EAE, en sectores como
19
MAVDT - MME, Agenda Ambiental para el Sector de Minería, Agosto 5 de 2010, Bogotá
34
los de infraestructura, transporte y minero-energético. En tal sentido, y retomando la
idea de hacer un análisis de este proceso con todo el espectro de interesados,
sería muy conveniente que una de las actividades preliminares del PNOM sea la
realización de ese balance, pues seguramente el PNOM –al igual que PASM– será
una herramienta de gestión.
A continuación se exponen algunos temas de reflexión que surgen del repaso
hecho en las páginas precedentes del particular proceso de ordenamiento de la
minería en la Sabana de Bogotá:
Lo más importante de esta experiencia es que sus definiciones básicas fueron
establecidas por una Ley y que los estudios técnicos realizados posteriormente solo
han tenido por objeto determinar algunos parámetros físicos para su aplicación.
El alto crecimiento de los precios de los materiales de construcción en Bogotá –que
en buena porción son traídos desde Meta y Tolima– y el incremento de las
explotaciones ilegales en la región no son situaciones que acrediten un balance
satisfactorio del ordenamiento del territorio basado en criterios estrictamente
ambientales. Un reporte de la Dirección de Control Ambiental de la Secretaría
Distrital de Ambiente,20 según el cual en Bogotá existen actualmente 111 canteras,
de las cuales sólo siete –ubicadas en áreas de los llamados parques mineros de
Mochuelo, Usme y Ciudad Bolívar– son legales, resulta preocupante, pues este
índice de ilegalidad es considerablemente más alto que el registrado en el estudio
de Prodea Ltda. para el año 2002.
La idea de adelantar en la Sabana de Bogotá un proceso de planificación utilizando
como herramienta una EAE, la cual permite un análisis sistemático, participativo y
bien informado de los elementos claves del problema y un mecanismo idóneo para
tomar decisiones consensuadas, fue muy acertada, aunque la responsabilidad en la
gestión de las estrategias acordadas en el Protocolo ha mostrado falta de
compromiso por parte de los actores que lo consensuaron.
1.3 REFERENTES INTERNACIONALES
Los conceptos en torno al ordenamiento minero han sido desarrollados en su mayor
parte en Europa, pero –como afirma un directivo del Instituto Geológico y Minero de
España– “Europa es consumidora de un tercio de los recursos minerales
producidos en el mundo pero […] rara es la sustancia que se extrae en esta
proporción en nuestro continente; los áridos, la piedra natural, el feldespato y, en
20
Viviana Londoño Calle, Una mina de amenazas, El Espectador, Bogotá, 14 de Septiembre de
2011
35
menor medida, el estroncio son las excepciones; la extracción de la mayor parte de
las materias primas minerales no alcanza, en Europa, el 5% de la producción
mundial.” 21 La realidad de Europa es que es un territorio completamente explorado
al que solo le quedan unas pocas minas cercanas al agotamiento y en
consecuencia el ordenamiento minero ha estado más enfocado a las minas de
materiales de construcción del entorno de las áreas urbanas. Por lo tanto, las
experiencias europeas en ordenamiento minero del territorio no son un referente
adecuado para un país como Colombia, en donde la mayor parte de las actividades
mineras se concentran en labores exploratorias.
En este orden de ideas, se considera que el mejor referente internacional de los
aspectos relacionados con el ordenamiento de la minería son los países
latinoamericanos, que en los últimos años han alcanzado un desarrollo minero de
talla mundial. Por lo tanto, en este aparte se presenta una reseña de las políticas y
normas que sobre esa materia se encuentran contenidas en las legislaciones
mineras y ambientales de dichos países.
1.3.1 Argentina
La industria minera argentina viene registrando un gran impulso desde mediados
de la década de los noventa. A nivel mundial Argentina es actualmente el 3er.
productor de litio, el 4º de boro, el 5º de plata y el 5º de diatomita. A nivel de
Latinoamérica es el 3er. productor de oro.
La primera versión del Código de Minería del Argentina fue expedida en 1887 y sus
últimas actualizaciones tuvieron lugar en 1995 (Ley 24498). No obstante tratarse de
un país de organización federal, este Código se aplica en todo su territorio por las
autoridades nacionales o provinciales. El Código establece los derechos de fondo y
regula los procedimientos adquisitivos y extintivos de esos derechos y deja a las
autoridades provinciales la facultad de establecer las normas procesales formales
para el ejercicio de tales derechos ante las autoridades mineras pertinentes.
En referencia al ordenamiento minero, las normas del Código de Minería
establecen que los titulares mineros son responsables de “la protección del
ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural, que pueda ser
afectado por la actividad minera,” determina que “la autoridad de aplicación
evaluará el informe de impacto ambiental y se pronunciará por la aprobación
mediante una declaración de impacto ambiental para cada una de las etapas del
proyecto o de implementación efectiva.” Esta declaración “será actualizada como
21
García Cortés, Ángel, Minería y desarrollo sostenible, Instituto Geológico y Minero de España –
IGME, Madrid, 2008
36
máximo en forma bianual, debiéndose presentar un informe conteniendo los
resultados de las acciones de protección ambiental ejecutadas, así como de los
hechos nuevos que se hubieren producido.” En el aspecto sancionatorio establece
que “sin perjuicio de las sanciones administrativas y penal que establezcan las
normas vigentes, todo el causare daño actual o residual al patrimonio ambiental,
estará obligado a mitigarlo, rehabilitarlo, restaurarlo o recomponerlo según
correspondiere.” Una norma importante de este Código es que el Estado asume la
responsabilidad de informar a la comunidad sobre los efectos ambientales de la
minería: “La autoridad de aplicación implementará un programa de formación e
ilustración con la finalidad de orientar a la población, en particular a aquella
vinculada a la actividad minera, sobre la comprensión de los problemas
ambientales, sus consecuencias y prevención con arreglo a las particularidades
regionales, étnicas, sociales, económicas y tecnológicas del lugar en que se
desarrollen las tareas.”22
En materia de ordenamiento territorial el año pasado fue expedida una ley que
prohíbe la localización de varias actividades económicas, entre ellas la minería, en
las zonas de glaciares. Dicha Ley “establece los presupuestos mínimos para la
protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos
como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la
agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas;
para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como
atractivo turístico.” […] “En los glaciares quedan prohibidas las actividades que
puedan afectar su condición natural o las funciones señaladas en el artículo 1º, las
que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance, en particular las
siguientes: c) La exploración y explotación minera e hidrocarburífera. Se incluyen
en dicha restricción aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial;” 23 Esta
Ley crea una entidad pública encargada de realizar un inventario de los glaciares y
del ambiente periglacial y de delimitar esas áreas en un plazo de cinco años,
delimitación que también debe actualizarse cada cinco años.
1.3.2 Bolivia
22
Código de Minería de la República de Argentina, Apartes de los artículos 1, 7, 11, 18 y 22 del
Título Complementario - De la protección ambiental para la actividad minera. (Incorporado por Ley
24585).
23
Ley 26.639 de 2010 de la República de Argentina, Régimen de Presupuestos Mínimos para la
Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, Apartes de los artículos 1 y 6.
37
Bolivia es el 3er. productor mundial de antimonio, el 4º de estaño, el 4º de
tungsteno, el 5º de plata, el 6º de plomo, el 7º de boro, el 8º de zinc y el 8º de
bismuto. Posee además las mayores reservas mundiales de litio.
El Gobierno boliviano tramita actualmente una nueva ley minera y por tanto el tema
del ordenamiento minero se analizará tanto a la luz de la ley vigente como del texto
del proyecto que está a consideración del Congreso Nacional de aquel país.
El Código de Minería vigente, expedido en 1997, precisa que “Las actividades
mineras se realizarán conforme al principio de desarrollo sostenible, en sujeción a
la Ley del Medio Ambiente, sus Reglamentos y el presente Código.” En tal sentido
define que “La licencia ambiental para la realización de actividades mineras,
establecida por la legislación ambiental vigente, será otorgada por la autoridad
ambiental en base a informes técnicos expedidos por la Secretaria Nacional de
Minería. Dicha licencia ambiental incluirá en forma integrada todas las
autorizaciones, permisos o requerimientos de protección ambiental legalmente
establecidos para las actividades mineras.”
En materia de ordenamiento territorial, este Código determina que las siguientes
áreas no podrán ser objeto de actividades mineras: “a) Ciudades, poblaciones,
cementerios y construcciones públicas o privadas; b) La proximidad de caminos,
canales, lagos, embalses, ductos, vías férreas, líneas de transmisión de energía y
comunicaciones, hasta una distancia de cien metros; y c) La vecindad de los
monumentos históricos y arqueológicos declarados por ley, así como de los
aeropuertos, y de los cuarteles e instalaciones militares, hasta una distancia de mil
metros.” Aunque este Código no excluye explícitamente la realización de estas
actividades en áreas protegidas, si establece la siguiente condición para realizarlas:
“Los concesionarios mineros pueden realizar actividades mineras en áreas
protegidas cuando un estudio de evaluación de impacto ambiental establezca que
dichas actividades no afectan el cumplimiento de los objetivos de protección del
área.” 24
Las normas sobre la actividad minera contenidas en Ley del Medio Ambiente,
expedida 5 años antes que el Código de Minería, establecen que “La explotación
de los recursos minerales debe desarrollarse considerando el aprovechamiento
integral de las materias primas, el tratamiento de materiales de desecho, la
disposición segura de colas, relaves y desmontes, el uso eficiente de energía y el
aprovechamiento nacional de los yacimientos. […] Las operaciones extractivas
mineras, durante y una vez concluidas su actividad deberán contemplar la
recuperación de las áreas aprovechadas con el fin de reducir y controlar la erosión,
24
Ley Nº 1777 de 1997 de la República de Bolivia, Código de Minería, Apartes de los artículos 84,
87, 44 y 89.
38
estabilizar los terrenos y proteger las aguas, corrientes y termales. […] El Ministerio
de Minería y Metalurgia, en coordinación con la Secretaría Nacional del Medio
Ambiente, establecerá las normas técnicas correspondientes que determinarán los
límites permisibles para las diferentes acciones y efectos de las actividades
mineras.” A su vez, sobre las implicaciones de las áreas con la condición de
protegidas en el ordenamiento territorial establece: “Las áreas protegidas son
patrimonio del Estado y de interés público y social, debiendo ser administradas
según sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo,
con fines de protección y conservación de sus recursos naturales, investigación
científica, así como para la recreación, educación y promoción del turismo
ecológico.” 25
En el proyecto de reforma de la ley minera se mantienen las áreas excluidas
vigentes y se agregan las áreas destinadas a expansión urbana, pero con la
posibilidad de que el respectivo gobierno municipal autorice una excepción a la
norma general. Mantiene las áreas protegidas como zonas de exclusión y reitera
como condición de excepción “que un estudio de impacto ambiental establezca que
dichas actividades no afectan el cumplimiento de los objetivos de protección del
área, según informe de la instancia competente.” En materia de licenciamiento
ambiental se propone en dicho proyecto un cambio significativo en la competencia y
el momento de otorgamiento: “El Ministerio de Minería y Metalurgia, en su calidad
de Organismo Sectorial Competente, otorgará la licencia ambiental con carácter
previo a la suscripción del contrato, licencia o autorización para actividades
mineras, debiendo remitir una copia al Ministerio de Medioambiente y Agua con
fines de registro. La licencia ambiental se otorgará antes de la suscripción del
contrato o de la licencia de operación, previa consideración en consulta pública de
las medidas de gestión ambiental establecidas en el proyecto.”
Un aspecto totalmente nuevo en la legislación minera boliviana es la propuesta
referida a la consulta pública previa, cuya realización será responsabilidad del
Gobierno y no de los mineros: “Con carácter previo a la realización de una actividad
minera de exploración, explotación, concentración y fundición, el Ministerio de
Minería y Metalurgia someterá de manera obligatoria el proyecto minero o
metalúrgico a una consulta pública previa, concertada y realizada de buena fe, a las
Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, comunidades interculturales y
poblaciones afectadas con el proyecto, sujeto a las disposiciones de la Constitución
Política del Estado y la presente ley. […] La consulta pública previa tiene por objeto
generar un proceso de concertación entre el Estado, el sujeto minero y las
25
Ley Nº 1333 de 1992 de la República de Bolivia, Ley del Medio Ambiente, Apartes de los artículos
70, 71, 72 y 61.
39
Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, comunidades interculturales y
poblaciones que podrían ser afectadas por el proyecto minero o metalúrgico, sobre
la preservación del medio ambiente y sobre los beneficios para dichos pueblos. […]
La consulta se realizará en el caso de proyectos mineros presentados por
empresas privadas, públicas, cooperativas o mixtas antes de la suscripción del
contrato minero, licencia de operación o autorización.” 26
1.3.3 Brasil
El Brasil es el mayor productor minero de Latinoamérica, con más de 60 productos
mineros que incluyen minerales metálicos, minerales industriales y energéticos. A
nivel mundial es el 1er. productor de tantalio-columbio, el 3º de hierro, el 3º de
concentrados de tierras raras, el 3º de bauxita, el 3º de grafito, el 3º de asbesto, el
5º de estaño, el 5º de cromo, el 6º de litio, el 6º de fosfatos, el 7º de manganeso, el
7º de zircón, el 7º de talco, el 8º de magnesita, el 9º de cobalto, el 10º de titanio y el
10º de tungsteno.
El Código de Minería vigente en Brasil fue expedido en 1967 (Decreto-Lei Nº 227) y
actualizado en 1996 (Lei Nº 9.314). Las normas contenidas en este Código y en su
reglamento (Decreto Nº 62.934 de 1968) se refieren a los principios del dominio del
Estado sobre los recursos minerales, los procedimientos para autorizar su
exploración y aprovechamiento a particulares, así como las causales para perder
estos derechos y las obligaciones que adquieren los adjudicatarios para el
desarrollo de sus actividades, como es la de recuperar las áreas donde han
degradado el medio ambiente. Las únicas limitaciones de orden territorial que
establecen para la autorización de áreas se refiere a la extensión máxima de las
mismas (según la clase de mineral que se vaya a explorar) y su número (no se
puede otorgar más de 5 áreas a un solo beneficiario). Los temas referidos a los
minerales que constituyen propiedad monopólica de Estado, rocas y fósiles de
interés científico y fuentes de agua subterránea los remite a legislaciones
especiales.
El ordenamiento ambiental de la minería se desarrolla mediante los términos de la
licencia ambiental. El Consejo Nacional para el Medio Ambiente (CONAMA), un
organismo adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, es quien establece los
procedimientos para tramitar las licencias ambientales requeridas para adelantar
actividades mineras y también se encarga de otorgarlas.
26
Ministerio de Minería y Metalurgia, Estado Plurinacional de Bolivia, Anteproyecto de Ley Minera,
La Paz – Bolivia, enero de 2011. Apartes de los artículos 55, 133, 132, 120, 121 y 122.
40
El Ministerio de Minas y Energía de Brasil expidió en 1989 un decreto que prohíbe
el uso de cianuro y mercurio en la minería de oro, a menos que su uso en proyectos
específicos sea aprobado por los organismos locales responsables del medio
ambiente. A su vez el Gobierno adelanta programas de asistencia técnica en la
producción de oro a los mineros de pequeña escala y promueve la investigación y
aplicación de sistemas de biolixiviación.
1.3.4 Chile
La industria minera chilena es una de las más importantes del mundo, por cuanto
Chile es el mayor productor de cobre y abastece cerca del 40% del consumo
mundial. Además es el 1er. productor mundial de litio y de renio, el 3º de
molibdeno, el 3º de boro, el 6º de plata y el 8º de potasio. Pero Chile no es sólo un
gran productor minero, sino un país con grandes reservas de minerales, donde la
minería ha sido históricamente su principal actividad productiva.
La actividad minera chilena está regulada por la Ley Orgánica Constitucional sobre
Concesiones Mineras (Ley N° 18.097 de 1982) y el Código de Minería expedido en
1983 (Ley Nº 18.248). Esta legislación desarrolla el principio de que el Estado es
dueño de todas las sustancias minerales del territorio de la República y que en tal
virtud puede aprovecharlos a través de empresas estatales o mediante contratos de
concesión suscritos con particulares. “Las concesiones mineras se constituyen por
resolución judicial dictada en un procedimiento no contencioso, sin intervención
decisoria alguna de otra autoridad o persona.” Como salvedad al principio de
propiedad estatal de todas las sustancias minerales, el Código de Minería establece
que “no se considerarán sustancias minerales y, por tanto, no se rigen por el
presente Código, las arcillas superficiales y las arenas, rocas y demás materiales
aplicables directamente a la construcción.” 27 Por lo tanto el dueño del suelo tiene el
derecho para explotar este tipo de materiales directamente o través de terceros.
El Código de Minería no establece limitaciones territoriales para el desarrollo de la
actividad, pero indica unos lugares en que para hacerlo se requiere de
autorizaciones específicas. En tal sentido establece, por ejemplo, que “para
ejecutar labores mineras en los lugares que a continuación se señalan, se
necesitará el permiso o permisos escritos de las autoridades que respectivamente
se indican, otorgados en la forma que en cada caso se dispone: 1°.- Del
gobernador respectivo, para ejecutar labores mineras dentro de una ciudad o
población, en cementerios, en playas de puertos habilitados y en sitios destinados a
27
Código de Minería de la República de Chile, Ley Nº 18.248 de 1983. Apartes de los artículos 34 y
13.
41
la captación de las aguas necesarias para un pueblo; a menor distancia de
cincuenta metros, medidos horizontalmente, de edificios, caminos públicos,
ferrocarriles, líneas eléctricas de alta tensión, andariveles, conductos, defensas
fluviales, cursos de agua y lagos de uso público, y a menor distancia de doscientos
metros, medidos horizontalmente, de obras de embalse, estaciones de
radiocomunicaciones, antenas e instalaciones de telecomunicaciones. 2° Del
Intendente respectivo, para ejecutar labores mineras en lugares declarados
parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales; […] 6° Del
Presidente de la República, para ejecutar labores mineras en covaderas o en
lugares que hayan sido declarados de interés histórico o científico."28 De esta
manera el Código facilita que la actividad minera se pueda articular de manera
armónica con los planes de ordenamiento territorial o ambiental, si los hubiere, que
sean competencia de otras autoridades diferentes a la minera.
La normatividad ambiental aplicable a la minería está contenida en la Ley de Bases
del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 de 1984) y en el nuevo Reglamento del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (D.S. No. 95 de 2001). En dicha Ley
se establece que los “Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón,
petróleo y gas, comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas
procesadoras y disposición de residuos y estériles, así como la extracción industrial
de áridos, turba o greda”29 tienen que someterse al sistema de evaluación de
impacto ambiental y señala las situaciones en que deben presentar una
Declaración de Impacto Ambiental o un Estudio de Impacto Ambiental.
A su vez, en el mencionado Reglamento se especifican los requisitos y contenido
técnico de los estudios que deben presentarse para ejecutar labores mineras en los
lugares declarados como parques nacionales, reservas nacionales o monumentos
naturales, así como en covaderas o lugares que hayan sido declarados de interés
histórico o científico.
Cabe anotar que ni la legislación minera ni la ambiental de la República de Chile
contienen instrumentos que se refieran de manera expresa a temas de
ordenamiento territorial relacionados con las actividades de la minería. Por el
contrario, son muy minuciosas en lo referente a las obligaciones de los
concesionarios mineros en materia de prevención de problemas ambientales y de
responsabilidad frente a los daños que ocasionen al medio ambiente. En este
sentido puede decirse que varias de las obligaciones contraídas en los permisos y
licencias ambientales corresponden a elementos que por su implicación territorial
pueden considerarse como expresiones válidas de ordenamiento del territorio.
28
Ibídem, Apartes del artículo 17.
29
Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 de 1984). Aparte del texto del Artículo 10
42
1.3.5 Ecuador
La producción minera de Ecuador no es de talla mundial, pero produce un volumen
significativo de oro, plata, azufre y feldespato. La minería ecuatoriana, aunque de
pequeña dimensión, tiene una larga tradición histórica que se remonta a épocas
precolombinas. Sus unidades productivas son en general de pequeña escala.
Hasta el año 2009 en Ecuador rigió una Ley Minera expedida en 1991, la cual tuvo
algunas reformas en el año 2000. Actualmente rige la Ley de Minería promulgada
en enero de 2009 y su Reglamento General expedido en noviembre de ese mismo
año. Esta nueva Ley introduce cambios en el régimen de contratación basados en
la escala de producción y en el tipo de producto, como la subasta pública para la
concesión de minerales metálicos y la contratación directa para concesiones de
pequeña minería o de materiales de construcción.
En materia de ordenamiento territorial en relación con la minería, la Ley Minera
establece como principio que “Tanto la explotación directa cuanto las subastas
destinadas a concesiones mineras, se realizarán únicamente en las áreas definidas
en el Plan Nacional de Desarrollo, en su componente de Ordenamiento Territorial.”
Respecto a la minería en áreas protegidas señala que “Se prohíbe la actividad
extractiva de recursos no renovables en áreas protegidas. Excepcionalmente
dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la
República, y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea
Nacional.” También prohíbe la minería “en las zonas declaradas como territorios
ancestrales de los pueblos en aislamiento voluntario, de acuerdo a lo dispuesto en
la Constitución de la República.”
Esta Ley Minera también se refiere a los aspectos ambientales generales de la
minería, los cuales son desarrollados en uno de sus decretos reglamentarios.30
Una norma básica de la Ley en este sentido es que previamente a la iniciación de
sus actividades mineras los concesionarios “deberán efectuar y presentar estudios
de impacto ambiental en la fase de exploración inicial, estudios de impacto
ambiental definitivos y planes de manejo ambiental en la fase de exploración
avanzada y subsiguientes, para prevenir, mitigar, controlar y reparar los impactos
ambientales y sociales derivados de sus actividades, estudios que deberán ser
aprobados por el Ministerio del Ambiente, con el otorgamiento de la respectiva
Licencia Ambiental. No podrán ejecutarse actividades mineras de exploración
30
Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador. Decreto 121 de
2009.
43
inicial, avanzada, explotación, beneficio, fundición, refinación y cierre de minas que
no cuenten con la respectiva Licencia Ambiental otorgada por el Ministerio del
ramo.” Esta ley se refiere también a la actividad de prospección minera, la cual
establece como libre pero bajo ciertas restricciones: “Toda persona natural o
jurídica, nacional o extranjera, pública, mixta o privada, comunitarias, asociativas,
familiares y de auto gestión, excepto las que prohíbe la Constitución de la
República y esta ley, tienen la facultad de prospectar libremente, con el objeto de
buscar sustancias minerales, salvo en áreas protegidas y las comprendidas dentro
de los límites de concesiones mineras, en zonas urbanas, centros poblados, zonas
arqueológicas, bienes declarados de utilidad pública y en las Áreas Mineras
Especiales.”
En materia de gestión social y consulta a la comunidad, la Ley Minera establece
que “El Estado, es responsable de ejecutar los procesos de participación y consulta
social a través de las instituciones públicas que correspondan de acuerdo a los
principios constitucionales y a la normativa vigente. Dicha competencia es
indelegable a cualquier instancia privada. Estos procesos tendrán por objeto
promover el desarrollo sustentable de la actividad minera, precautelando el racional
aprovechamiento del recurso minero, el respeto del ambiente, la participación social
en materia ambiental y el desarrollo de las localidades ubicadas en las áreas de
influencia de un proyecto minero.” 31
La regulación ambiental en Ecuador tiene como base la Ley de Gestión Ambiental
expedida en 1999, la cual “establece los principios y directrices de política
ambiental; determina las obligaciones, responsabilidades, niveles de participación
de los sectores público y privado en la gestión ambiental y señala los límites
permisibles, controles y sanciones en esta materia.” La única norma que contiene
esta Ley referida a la minería es la siguiente: “El aprovechamiento racional de los
recursos naturales no renovables en función de los intereses nacionales dentro del
patrimonio de áreas naturales protegidas del Estado y en ecosistemas frágiles,
tendrán lugar por excepción previo un estudio de factibilidad económico y de
evaluación de impactos ambientales.” Una de las labores que esta ley le asigna al
Ministerio de la rama –y que aún no está cumplida a cabalidad– es la elaboración
de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, el cual “es de aplicación
obligatoria y contendrá la zonificación económica, social y ecológica del país sobre
la base de la capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de protección
31
Ley de Minería de la República del Ecuador, 2009. Apartes de los artículos 16 y 25, de la Sexta
disposición general y de los artículos 78, 28 y 87.
44
del ambiente, el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la
conservación de los recursos naturales y del patrimonio natural.” 32
1.3.6 México
La industria minera mexicana es una de las más desarrolladas de Latinoamérica.
México es el 2º productor mundial de plata, el 2º de bismuto, el 2º de fluorita, el 5º
de plomo, el 5º de molibdeno, el 5º de cadmio, el 6º de mercurio, el 6º de yeso, el 7º
de zinc, el 8º de barita, el 9º de grafito y el 10º de azufre. A nivel latinoamericano
México es el 2º productor de manganeso, el 3º de cobre, el 3º de hierro y el 4º de
oro.
La Ley Minera de México expedida en 1992 establece que “En las actividades de
exploración, explotación y beneficio de minerales o sustancias, los concesionarios
mineros deberán procurar el cuidado del medio ambiente y la protección ecológica,
de conformidad con la legislación y la normatividad de la materia.” 33 Por su parte,
la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente expedida en
1988 establece que “La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a
través del cual la Secretaría [Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca] establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y
actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y
condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente
y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus
efectos negativos sobre el medio ambiente.” A su vez establece que “requerirán
previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría [entre
otras actividades la] exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias
reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria”.
De manera específica para la minería esta Ley establece que “Para prevenir y
controlar los efectos generados en la exploración y explotación de los recursos no
renovables en el equilibrio ecológico e integridad de los ecosistemas, la Secretaría
expedirá las normas oficiales mexicanas que permitan: I.- El control de la calidad de
las aguas y la protección de las que sean utilizadas o sean el resultado de esas
actividades, de modo que puedan ser objeto de otros usos; II. La protección de los
suelos y de la flora y fauna silvestres, de manera que las alteraciones topográficas
que generen esas actividades sean oportuna y debidamente tratadas; y III. La
32
Ley de Gestión Ambiental Ley No. 37. RO/ 245 de 30 de Julio de 1999. Apartes de los artículos 1,
6 y 16
33
Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos, Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 26 de junio de 1992, Artículo 39, Texto Vigente Última reforma publicada DOF 26-062006.
45
adecuada ubicación y formas de los depósitos de desmontes, relaves y escorias de
las minas y establecimientos de beneficios de los minerales.” 34
La norma de la Ley General del Equilibrio Ecológico que tiene implicaciones en
materia de ordenamiento territorial y que por tanto excluye la actividad minera de
algunas zonas, es la referida a la conformación del Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas, el cual está integrado por las siguientes categorías de
territorio: Reservas de la biosfera; Parques nacionales; Monumentos naturales;
Áreas de protección de recursos naturales; Áreas de protección de flora y fauna;
Santuarios; Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que
establezcan las legislaciones locales; Zonas de conservación ecológica
municipales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones
locales y Áreas destinadas voluntariamente a la conservación. Estas áreas deben
estar inscritas en el Registro Nacional de Áreas Naturales Protegidas y cada una
debe contar con un plan de manejo basado en una subdivisión que identifique y
delimite las porciones del territorio que la conforman, según sus elementos
biológicos, físicos y socioeconómicos, y que permita delimitar territorialmente la
correspondiente categoría de manejo y el tipo de actividades realizables.
Cabe aclarar que la actividad minera, por principio, no se encuentra excluida de
todas las áreas naturales protegidas. En efecto, de acuerdo al Reglamento de la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de
áreas naturales protegidas, expedido el año 2000, “En las áreas naturales
protegidas sólo se podrán realizar aprovechamientos de recursos naturales que
generen beneficios a los pobladores que ahí habiten y que sean acordes con los
esquemas de desarrollo sustentable, la declaratoria respectiva, su programa de
manejo, los programas de ordenamiento ecológico, las normas oficiales mexicanas
y demás disposiciones legales aplicables.” Estos aprovechamientos podrán ser,
entre otros, para el “Desarrollo de actividades y proyectos de manejo y
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, así como agrícolas, ganaderos,
agroforestales, pesqueros, acuícolas o mineros siempre y cuando: […] Tratándose
de aprovechamientos forestales, pesqueros y mineros, cuenten con la autorización
respectiva y la manifestación de impacto ambiental autorizada, en los términos de
las disposiciones legales y reglamentarias aplicables; […] Tratándose de obras y
trabajos de exploración y de explotación de recursos mineros dentro de las áreas
naturales protegidas, y en cumplimiento por lo dispuesto en el artículo 20, segundo
párrafo de la Ley Minera, cuenten con la autorización expedida por la Comisión
34
Ley general del equilibrio ecológico y la protección al ambiente de los Estados Unidos Mexicanos,
1988, Apartes de los artículos 28 y 108, Texto Vigente Últimas reformas publicadas DOF 28-012011.
46
Nacional de Áreas Naturales Protegidas, de conformidad con el artículo 94 del
presente Reglamento.” 35
La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, estableció como
instrumento de política ambiental los programas de ordenamiento ecológico
territorial dirigido a regular e inducir el uso del suelo y las actividades productivas,
con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Estos programas se
desarrollan a nivel general, regional y local, bajo la competencia de la Federación,
de los estados y de los municipios, respectivamente. Varios municipios y estados
ya han elaborado programas de este tipo y actualmente el gobierno federal trabaja
en el Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, en el cual se
pretende articular acciones, proyectos y programas de dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal que participan en el uso y ocupación del
territorio, para regular o inducir el desarrollo de sus actividades en armonía con el
ambiente, dar certidumbre a la inversión pública y privada y elevar la competitividad
de las actividades productivas, mediante la definición de lineamientos y estrategias
orientadas a promover la preservación, protección, restauración y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales.
1.3.7 Perú
La industria minera peruana es una de las más pujantes de Latinoamérica y el
tamaño de su producción es de talla mundial. Después de Canadá y Australia, Perú
es el tercer destino mundial de inversión para minería. Perú ocupa el 1er lugar
como productor de plata, el 2º de cobre, el 2º de zinc, el 3º de estaño, el 3º de
teluro, el 3º de mercurio, el 4º de plomo, el 4º de molibdeno, el 4º bismuto, el 4º de
arsénico, el 5º de boro, el 6º de oro, el 8º de tungsteno, el 9º de selenio y el 10º de
antimonio. En Latinoamérica, Perú es el mayor productor de plata, oro, zinc, estaño
y plomo.
La legislación minera vigente en Perú36 data de 1992 y fue diseñada en
consonancia con las normas del “Decreto Ley de Promoción de Inversiones en el
Sector Minero” que había sido expedido el año anterior (D.L. 708 de 1991). La Ley
General de Minería contiene las normas y procedimientos para la administración del
recurso que le corresponde aplicar al Estado, las actividades mineras y la forma en
35
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de
áreas naturales protegidas de los Estados Unidos Mexicanos, 2000, Apartes del artículo 81, Texto
Vigente Última reforma publicada DOF 28-12-2004
36
Se trata del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto
Supremo No. 014-92-EM
47
que deben ejercerlas los titulares mineros, así como las obligaciones que éstos
contraen con el Estado y con la sociedad.
De acuerdo a esta Ley, la autoridad sectorial competente en asuntos ambientales
del Sector Minero es el Ministerio de Energía y Minas, a través de la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM). Es ante esta entidad que los
titulares de actividades minero - metalúrgicas deben presentar los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA), los Estudios de Impacto Ambiental Preliminar (EIAP), las
Evaluaciones Ambientales (EA) o los Programas de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMA), que la ley les exige para concederles las autorizaciones
ambientales que necesitan para desarrollar sus actividades. Esta entidad opera con
el “Reglamento sobre Protección del Medio Ambiente en las Actividades Minero –
metalúrgicas” (Decreto Supremo No. 016-93-EM).
La Ley General de Minería únicamente contempla exclusiones territoriales para los
proyectos mineros de productos no metálicos, al establecer que “no podrán
establecerse concesiones no metálicas ni prórrogas de concesiones no metálicas,
sobre áreas agrícolas intangibles, ni en tierras rústicas de uso agrícola, sin
considerar entre éstas últimas a los pastos naturales. Tratándose de áreas urbanas
o de expansión urbana, se otorgará el título de la concesión, previo acuerdo
autoritativo del respectivo Concejo Provincial.” La situación que sí se precisa en
esta Ley es la de que “el establecimiento de áreas naturales protegidas no afectará
el ejercicio de derechos otorgados con anterioridad a las mismas.” 37
El Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales38 no trata ningún aspecto
referido a la gestión ambiental de los recursos naturales no renovables, por cuanto
ese es tema de las autoridades sectoriales competentes, pero sí dedica un capítulo
a la planificación y al ordenamiento territorial ambiental, en el cual se señala que “la
planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de
decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los
instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental” y que “el
ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política
de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la definición
de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos
territoriales y la ocupación ordenada del territorio.” Igualmente define entre sus
objetivos los siguientes: “La planificación y el ordenamiento territorial tienen por
finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la
37
Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, 1992, Apartes de los artículos 14 y
219.
38
Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales, expedido mediante el Decreto Ley 28611 de
2005
48
dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su
conservación y aprovechamiento sostenible. […] Orientar la formulación,
aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en
materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la
ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y
potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación
del patrimonio cultural y el bienestar de la población. […] Proveer información
técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del
territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar,
promover y potenciar la inversión pública y privada; sobre la base del principio de
sostenibilidad. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre
el Estado y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el
uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales,
previniendo conflictos ambientales.” 39
La posibilidad de realizar actividades mineras en Áreas Naturales Protegidas
depende de la categoría de las mismas. Según la Ley de Áreas Naturales
Protegidas (Ley N° 26834 de 1997) éstas se agrupan en dos categorías de acuerdo
a sus objetivos de manejo, a saber: a) Áreas de Uso Indirecto: parques nacionales,
santuarios nacionales y santuarios históricos. b) Áreas de Uso Directo: reservas
nacionales, reservas paisajísticas, refugios de vida silvestre, reservas comunales,
bosques de protección y cotos de caza. A su vez, en el Reglamento de la Ley de
Áreas Naturales Protegidas se señala que la minería es incompatible en las áreas
de uso indirecto y que en las de uso directo “se permite sólo cuando lo contemple
su Plan Maestro aprobado, estando sujeto a las normas de protección ambiental y a
las limitaciones y restricciones previstas en los objetivos de creación del Área
Natural Protegida, su zonificación y categorización, así como aquellas que se
establezcan mediante Resolución Jefatural del INRENA.” 40
Este mismo reglamento indica que el uso de los recursos naturales no renovables
requieren autorización específica del Instituto de Recursos Naturales - INRENA y
también que hay dos áreas de uso indirecto (las reservas Comunales y los Cotos
de Caza) en las que la minería no es compatible.
Un dato importante que relaciona la extensión de las áreas restringidas en el Perú
para la minería con la utilizada en las actividades mineras, es la siguiente: de la
superficie continental de ese país (128’521.560 Ha) el 48% corresponde a áreas
39
Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2005, Apartes de los artículos 19 y 20
40
Reglamento de la Ley de áreas Naturales Protegidas, Decreto Supremo Nº 038-2001-AG. Aparte
del texto del artículo 115.
49
restringidas, el 11,5% corresponde a áreas concesionadas y el 0,78% a áreas
ocupadas por frentes de explotación.41
_________________________
La anterior reseña pone de presente que el concepto de ordenamiento minero del
territorio, no aparece explícito como tal en la legislación minera y ambiental de los
países del continente, pero se encuentra implícito en normas y políticas de
ordenamiento territorial que en mayor o menor grado excluyen o condicionan el
ejercicio de la actividad minera en las áreas de protegidas. También llama la
atención el uso estricto que se le da en algunos países al licenciamiento ambiental
como instrumento de ordenamiento minero.
De igual manera pone de presente una característica importante del régimen
minero colombiano, pues se trata del único que incluye en su Código de Minas
varias normas específicas referidas al ordenamiento territorial.
1.4 MARCO JURÍDICO PARA EL ORDENAMIENTO MINERO EN COLOMBIA
El mandato legal de elaborar un plan nacional de ordenamiento minero teniendo en
cuenta “las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia
ambiental y de ordenamiento del territorio expedidas por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces”,42 implica la combinación
de los soportes normativos e instrumentales contenidos principalmente en el
Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99
de 1993 que crea el Ministerio del Medio Ambiente y reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, en la Ley 388 de 1997 también llamada Ley de Desarrollo
Territorial, en la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, en la Ley 1450 de 2011 que
adopta el Plan Nacional de desarrollo 2010-2014 y en la Ley 1454 de 2011 de
normas orgánicas sobre ordenamiento territorial, así como en sus decretos,
resoluciones y demás instrumentos reglamentarios. Esto quiere decir que el
ordenamiento minero, como instrumento de planificación, no es un ejercicio
independiente y aislado, sino que además de las normas mineras deberá
41
Ministerio de Minas y Energía, Perú: Inversiones mineras, VII Congreso Internacional de
Exploradores, Proexplo-2011, Lima, 2011
42
Ley 1450 de 2011 por la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, aparte del
Artículo 109
50
soportarse en las políticas ambientales y territoriales existentes en el país. En tal
sentido, se reseña a continuación la normativa de las áreas minera, ambiental y de
ordenamiento territorial que debe considerarse en las decisiones sobre
ordenamiento minero.
1.4.1 Normatividad minera relacionada con el ordenamiento territorial
La legislación minera colombiana no ha sido ajena a los temas de ordenamiento
territorial. Ya en el Código de Minas expedido en 1988 (Decreto Ley 2655) se
señalan unas zonas donde no deben realizarse trabajos mineros (Artículos 9º y
10º), tales como las que de acuerdo al Código de Recursos Naturales Renovables y
de Protección del Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) tenían el carácter de
reservas ecológicas, o las definidas como reserva agrícola o ganadera, o como
reservas mineras indígenas, y también las áreas urbanas y los trayectos fluviales
de navegación permanente, entre otras.
El Código de Minas expedido mediante la Ley 685 de 2001 (incluidas las reformas
introducidas por la Ley 1382 de 2010 que fue declara inexequible por la Corte
Constitucional), fue aún más explícito en el tema al definir y caracterizar las
categorías de zonas excluidas y de minería restringida. En tal sentido se puede
decir que el ordenamiento minero territorial se encuentra regulado por la legislación
minera, pues a partir del reconocimiento de la propiedad estatal de los recursos
mineros y de la declaración de su aprovechamiento como de utilidad pública, define
dónde se puede hacer minería, dónde existen restricciones para hacerla y dónde es
considerada como una actividad excluida.
Los siguientes artículos de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas están
relacionadas directamente con temas de ordenamiento territorial y tienen por tanto
incidencia en el proceso de formulación del PNOM:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería.
Artículo 35. Zonas de minería restringida.
Artículo 36. Efectos de la exclusión o restricción.
Artículo 37. Prohibición legal.
Artículo 38. Ordenamiento territorial.
Artículo 122. Zonas Mineras Indígenas.
Artículo 123. Territorio y comunidad indígenas.
Artículo 124. Derecho de prelación de grupos indígenas.
51
Artículo 127. Áreas indígenas restringidas.
Artículo 130. Las Comunidades Negras.
Artículo 131. Zonas Mineras de Comunidades Negras.
Artículo 133. Derecho de prelación de las Comunidades Negras.
Artículo 134. Zonas Mineras Mixtas
1.4.2 Normatividad del ordenamiento territorial
Desde la expedición de la Ley 388 de 1997, el ordenamiento territorial es un
ejercicio que se ha venido profundizando con varios instrumentos técnicos de
gestión, en particular con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) definidos en
el decreto 879 de 1998. Recientemente fue expedida la Ley 1454 de 2011 por la
cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial.
• Ley de Desarrollo Territorial
La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial, es un instrumento normativo
que establece las pautas para orientar equitativa y racionalmente el desarrollo de
las entidades territoriales del país. En esta ley se encuentran las disposiciones
sobre la clasificación del suelo en el municipio:
Suelo urbano: Áreas destinadas a usos urbanos por el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) y que cuentan con infraestructura vial y redes de servicios
domiciliarios.
Suelo de Expansión urbana: Corresponde a las áreas destinadas a la expansión
urbana, pensando en el crecimiento de la ciudad. Éstas serán habilitadas para uso
urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. Deberán dotarse de
infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos
domiciliarios, áreas libres, parques y equipamientos colectivos de interés público o
social, durante la vigencia del Plan.
Suelo rural: Terrenos no aptos para el uso urbano por razones de oportunidad o por
su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales y explotación de recursos
naturales.
Dentro de las anteriores clases se pueden establecer las siguientes categorías:
Suelo Suburbano: Áreas ubicadas en el suelo rural, en las cuales se mezclan los
usos del suelo rural y urbano, diferentes a las clasificadas como zonas de
expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de
52
intensidad y densidad, garantizando el autoabastecimiento de servicios públicos
domiciliarios. Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a
los corredores urbanos interregionales.
Suelo de Protección: Áreas que por sus características geográficas, paisajísticas,
ambientales, de infraestructuras, o por formar parte de zona de utilidad pública y/o
amenazas naturales, tienen restringidas las posibilidades de uso en urbanización,
explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y de recursos naturales.
De los 46 decretos que reglamentan el ordenamiento territorial en Colombia, tienen
incidencia en el ordenamiento minero los siguientes:
- El Decreto 879 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al
ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los POT. Es uno de los más
importantes en materia de desarrollo territorial, reglamenta específicamente las
disposiciones referentes al ordenamiento territorial municipal y los planes de
ordenamiento territorial cualquiera ellos sean, es decir, esquemas, planes básicos o
planes propiamente dichos. El mencionado decreto, identifica la etapa de
seguimiento y evaluación como parte del proceso de planificación territorial del
municipio en la formulación de su respectivo POT.
- El Decreto 932 de 2002 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 388 de
1997.
- El Decreto 2201 de 2003 por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de
1997.
- El Decreto 3600 de 2007 por el cual se reglamentan las disposiciones de las
Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del
suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación
en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.
• Ley de normas orgánicas sobre ordenamiento territorial
La Ley 1454 de 2011, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones, estableció en su artículo segundo un
concepto más dinámico y multidimensional del mismo al definirlo en estos términos:
“El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las
entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de
manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr
una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el
desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,
53
socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente
armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físicogeográfica de Colombia.”
En el mismo sentido estableció que “La finalidad del ordenamiento territorial es
promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de
integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de
los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el
nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El
ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas
entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad
geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y
nacional.” Complementariamente, el Artículo 29 definió las competencias que en
materia de ordenamiento territorial les corresponde a las entidades territoriales.
Es también importante la referencia al desarrollo sostenible explícita en el Numeral
6 del Artículo 3º: “Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el crecimiento
económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental,
para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población.”
1.4.3 Normatividad sobre el ordenamiento ambiental del territorio
En armonía con la constitución de 1991, la Ley 99 de 1993, define en su artículo 7,
la Ordenación Ambiental del Territorio como “…la función atribuida al Estado de
regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los
recursos naturales renovables de la Nación a fin de garantizar su adecuada
explotación y su desarrollo sostenible”.
En el Artículo 30 de la misma Ley se responsabiliza a todas las Corporaciones
Autónomas Regionales como las entidades encargadas de la ejecución de las
políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y sobre los recursos
naturales renovables, así como de ser las responsables de dar cumplida y oportuna
aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración,
manejo y aprovechamiento, conforme las regulaciones, pautas y directrices
expedidas por el Ministerio de Ambiente. Estas corporaciones, según el Decreto
1200 de 2004, son responsables de la elaboración de los Planes de Gestión
Ambiental Regional (PGAR), un instrumento de planificación estratégica de largo
plazo para orientar la gestión ambiental en el área de su correspondiente
jurisdicción e integrar las acciones de todos los actores en el avance hacia la
sostenibilidad de las regiones.
54
Existen varias figuras establecidas en legislación ambiental aplicables a la
planeación y ordenamiento ambiental, como los parques naturales, ecosistemas de
páramos, reservas forestales nacionales (Ley 2ª de 1959), reservas forestales
protectoras, los humedales y especialmente los sitios Ramsar, con compromiso
internacional, arrecifes de coral, manglares y praderas de pastos marinos, áreas
protegidas, áreas de interés ecológico nacional, reservas de la biosfera, estructura
ecológica principal, distritos de conservación de suelos, zonas de reserva
campesina, patrimonio natural y cultural, nacimientos de agua, zonas de recarga de
acuíferos, áreas de importancia internacional para la conservación de aves,
territorio fáunico, zonas de protección del paisaje, reservas naturales especiales,
reservas naturales de la sociedad civil, entre otros.
A continuación se enumeran las principales figuras establecidas en la legislación
ambiental y territorial aplicables a la planeación y ordenamiento ambiental, las
cuales se han venido desarrollando en el marco de la normatividad y
reglamentación, con un criterio transversal a todas las legislaciones sectoriales,
entre ellas el de la minería.
Cuadro 3. Figuras de ordenamiento ambiental y su contexto de aplicación
Figura
Objeto
Normas reglamentarias
Sistema de
Parques
Nacionales
Naturales
(SPNN)
El SPNN comprende las siguientes categorías de áreas naturales
protegidas:
Parque Nacional Natural (PNN)
Reserva Nacional Natural (RNN)
Área Natural Única (ANU)
Santuario De Fauna Y Flora (SFF)
Parques
regionales y
municipales
Se constituyen para la conservación recuperación, protección,
investigación, educación y desarrollo de los recursos naturales
renovables de áreas de valor ecológico.
Zonas de
Reserva
Forestal
Nacional (Ley
2ª de 1959)
Se constituyeron para el desarrollo de la economía forestal y
protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre. Se trata de
siete grandes Zonas de Reserva Forestal: Pacífico, Central, del
Río Magdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, Serranía de los
Motilones, Cocuy, y la de la Amazonía.
La ley 99 de 1993, le asigna al MADS las competencias para
CNRNR - Dec. 2811/74 art
329
Ley 2/59 art. 13
Dec. 622/77
Ley 99/93
Dec. 2915/94
Dec. 1124/99
Dec. 2372/10 art 10 y 11
CNRNR art. 302, 310 y 324
Ley 99/93 art. 1 num. 4 y 8,
art 31, num 16
Dec. 2372/10 art 10, 20 y
22
Ley 388/97 art 17
CNRNR art. 206,
Ley 2/59,
Dec. 1383/40;
Dec. 1300/41
Dec. 2278/53;
Dec. 111/69,
55
reservar, alinderar y sustraer áreas de las Reservas Forestales Ley 843/03,
Nacionales y reglamentar sus uso y funcionamiento.
Dec. 877/76,
Ley 79/86;
Ley 99/93 art. 5 num. 18
Dec. 900/96,
Dec. 1791/96,
Dec. 2372/10
Zonas de
El uso prioritario es la Protección de los Recursos Forestales.
CNRNR art. 206
reserva
Tienen regímenes especiales de manejo para la protección y Dec. 877/76 art. 7
forestal
aprovechamientos de las aguas en predios rurales
Dec. 1449/77
protectora
Ley 79/86
Dec. 2372/10 art 12
Reserva
Áreas con regímenes especiales de manejo a cargo de Ley 99/93 art. 109 y 110
naturales de la organizaciones ambientales sin ánimos de lucro.
Dec. 1996/99
sociedad civil
Dec. 2372/10 art 17
(RNSC)
Reserva de la Las reservas de la biosfera son zonas de ecosistemas terrestres o Ley 99/93 art. 37 y 38
Biosfera
costeros/marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas
como tales por programa Hombre y Biosfera - MaB de la Unesco y
con el Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de la
Biosfera.
Reservas de Biosfera inscritas en la red mundial: Cinturón Andino,
Tuparro, Sierra Nevada de Santa Marta, Complejo Lagunar
Ciénaga Grande de Santa Marta y Seaflower.
Reservas de Biosfera mencionadas por la Ley 99/93: Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Área de Manejo
Especial La Macarena.
Área especial Proteger el medio ambiente chocoano y el Sur de la Amazonia
de reserva
Colombiana como área especial de reservas ecológicas de
ecológica
Colombia, de interés mundial y como recipiente singular de la
megabiodiversidad del trópico húmedo.
Zonas de
Establecidas como categoría de protección y control especial
CNRNR art.83 y137 lit. a) y
dominio estatal
c)
de las aguas y
sus cauces
Área de interés La Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, Ley 99 de 1993 Art. 61
ecológico
cerros circundantes y sistemas montañosos fueron declarados
nacional
como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria
será la agropecuaria y forestal. El MADS determina las zonas en
las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras.
Distrito de
Área que se delimita para someterla a manejo especial orientado Ley 23/73
Conservación a la recuperación de suelos alterados o degradados o la CNRNR art. 69 y 324,
de Suelos
prevención de fenómenos que causen alteración o degradación en Dec. 2372/10 art 10 y16
56
áreas especialmente vulnerables por sus condiciones físicas o Dec. 1974/89
climáticas o por la clase de utilidad que en ellas se desarrolla.
Zonas de
Son áreas geográficas en las que predominan tierras baldías de la Ley 160/94 art. 80
Reserva
Nación, que por sus características agroecológicas y socio- Ley 1152/2007 art. 88
Campesina
económicas regionales, pueden seleccionarse para su desarrollo
mediante la adjudicación a pequeños y medianos productores.
Zona
De acuerdo con las condiciones de cada área del sistema de CRNR, Artículo 330
Amortiguadora parques nacionales, se determinarán zonas amortiguadoras en la Dec. 622 de 1977, art. 5
periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la num. 8
acción humana. En esas zonas se podrán imponer restricciones y
limitaciones al dominio.
Patrimonio
Se consideran patrimonio natural:
Ley 45 de 1983 art. 2
Natural y
- Los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y Ley 397 de 1997 art 6
Cultural
biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor
universal excepcional desde el punto de vista estético o científico; Ley 1185 de 2008
- Las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas
estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies
animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal
excepcional desde el punto de vista estético o científico,
- Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente
delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el
punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza
natural.
El manejo del patrimonio arqueológico del país es competencia
del ICANH. Este podrá declarar áreas protegidas en las que
existan bienes de este tipo y aprobará el respectivo Plan de
Manejo Arqueológico, declaratoria que no afecta la propiedad del
suelo.
ÁREAS O ECOSISTEMAS DE INTERÉS ESTRATÉGICO O ZONAS DE PROTECCIÓN ESPECIAL
Páramos
Páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga Ley 99/93 art 1 num 4, art
de acuíferos.- El MADS por medio de la Resolución 769 de 2002, 111
dicta disposiciones para contribuir a la protección, conservación y Ley 373/97
sostenibilidad de los páramos y en la Resolución 839 de 2003 Ley 164/94
establece los términos de referencia para los estudios.
Ley 388/97 art 8, 10, 12, 14
Ley 1450 de 2011 Dec.
3600/07 art 4 y 7
Dec. 2372/10.
Res 0769/02
Res 839/03
Humedales y Son áreas regímenes especiales de manejo y de prioritaria Decreto-Ley 2324/84
Sitios
conservación. La Corte Constitucional ha calificado a los Ley 99/93 art 5, 24
RAMSAR
humedales como “áreas de especial importancia ecológica”, Ley 357/97 art 2 y 3
calidad que derivan de la adhesión de Colombia a la Convención Ley 30/90
57
Manglares
Zonas Secas
Áreas
Importantes
para la
Conservación
de Aves
Ramsar, así como de la jurisprudencia que ha reconocido la
especial importancia de estos ecosistemas para el país.
Los sitios Ramsar no son una categoría de manejo de área
protegida, sino una distinción internacional que se suma a las
medidas internas de protección de los humedales, por lo que la
misma Convención insta a las Partes a realizar posteriormente, las
declaraciones necesarias de conformidad con la normatividad de
cada país en la materia. La selección de estos humedales se basa
en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos,
zoológicos, limnológicos o hidrológicos.
Los manglares son áreas dignas de protección y se han dictado
medidas para su conservación.
Criterios y prioridades para la zonificación de manglares:
Zonificación manglares de las regiones del Valle, Sucre, Córdoba,
Bolívar y San Andrés
Zonificación de manglares de las regiones de Nariño, Guajira y
Cauca
Dec. 1541/78
Dec. 2256/91
Ley 373/97
Res 0157/04 art 4
Res 0196/06
Ley 388/97, art 8, 10, 12 y
14
Ley 768/02
Dec. 3600/07 art 4 y 7
Dec. 2372/10
Dec. 1681/78
Decreto-Ley 2324/84
Res 1602/95;
Res 020 /96
Res 0257/97
Res 924/97;
Res 233/99;
Res 0694/00;
Res 0721/02
Res 1082/00
Son áreas donde dominan especies con características Ley 461/98.
morfofisiológicas con notable adaptación a la sequía. El Plan de
Acción Nacional de lucha contra la Desertificación y la Sequía
(PAN) plantea acciones para el manejo sostenible de los
ecosistemas de estas zonas.
Las AICA son áreas de importancia internacional para la
conservación de aves. Normalmente provee hábitat esencial para
una o más especies de aves. Estos sitios pueden tener aves
amenazadas, con rango de distribución restringida, las que son
representativas de un bioma o concentraciones especialmente
numerosas de aves en sitios de reproducción, durante su
migración, o en sus sitios de invernación.
En Colombia el programa AICA se inició por cooperación entre el
IAVH y BirdLife International en el 2001 como uno de los
proyectos claves enmarcados dentro de la Estrategia Nacional
para la Conservación de las Aves.
1.4.4 Normas del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 con incidencia el
ordenamiento minero
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, adoptado mediante la Ley 1450 de
2011, además de la decisión referida al ordenamiento minero, en el capítulo 5 que
58
trata sobre sostenibilidad ambiental, se adoptaron varias normas relacionadas con
la actividad minera.
La primera (Artículo 202) se refiere a la delimitación de los ecosistemas de páramos
y humedales, precisando que estos deben ser “delimitados a escala 1:25.000 con
base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el
Ministerio de Ambiente” y que esta “delimitación será adoptada por dicha entidad
mediante acto administrativo.” También establece que “en los ecosistemas de
páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o
explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de
hidrocarburos” y que en los humedales, a excepción de los de la Convención
Ramsar, “se podrán restringir parcial o totalmente las actividades agropecuarias, de
exploración de alto impacto y explotación de hidrocarburos y minerales con base en
estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio
de Ambiente”.
La segunda (Artículos 203 y 204) se refiere a las áreas forestales, las cuales –salvo
las que se encuentren en las áreas de reserva forestal nacional y dentro del
sistema de parques nacionales naturales– deben ser clasificadas por las CAR como
protectoras o productoras. Las áreas clasificadas como protectoras no se podrán
desarrollar actividades mineras ni se podrán sustraer para tal fin. La sustracción y
definición del régimen de usos de las áreas de reserva forestal nacional y las de la
Ley 2 de 1959 será competencia exclusiva del MADS.
1.4.5 El ordenamiento minero y los instrumentos de ordenamiento territorial y
ambiental
La operatividad de las decisiones del PNOM está condicionada por la manera como
se articulen con los diferentes instrumentos de planeación y ordenamiento
establecidos en legislación ambiental y territorial, especialmente con los POT en el
nivel municipal y con los PGAR o los POMCA a nivel regional, los cuales son a su
vez el marco de referencia para el ordenamiento ambiental del nivel local. En tal
sentido se reseñan a continuación las principales características de dichos
instrumentos.
• POT, PBOT y EOT
Los municipios poseen delegación constitucional para trabajar en la “preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”, así como para “ordenar
el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria” y “reglamentar
59
los usos del suelo”,43 por lo cual, a través de sus Planes, Planes Básicos y
Esquemas de Ordenamiento Territorial, están encargados del “señalamiento de las
áreas de reserva y las medidas para la protección del medio ambiente,
conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje.” 44
Adicionalmente tienen unas funciones ambientales definidas por la Ley 99 de 1993,
entre las que se destaca su papel en la promoción y ejecución de las “políticas
nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los
recursos naturales renovables” y la elaboración de “planes, programas y proyectos
ambientales municipales articulados a regional, departamental y nacionalmente.” 45
Uno de los elementos fundamentales para esta gestión es la Estructura Ecológica
Principal, definida en el artículo 4 del Decreto 3600 de 2007, como el “Conjunto de
elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos
esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación,
restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los
cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las
poblaciones”,46 la cual constituye parte de las Áreas de conservación y protección
ambiental (la primera de las Categorías de Protección del Suelo Rural), en donde
están incluidas adicionalmente las áreas protegidas declaradas a nivel nacional,
regional y local, las demás áreas de manejo especial (es decir las Áreas de
Recreación, las Cuencas Hidrográficas en Ordenación y los Distritos de
Conservación de Suelos), así como las áreas de especial importancia ecosistémica.
En tal sentido, se relacionan a continuación las áreas que por obligación y
competencia deben ser tratadas y destinadas en los POT para la conservación y
protección ambiental:
- Las áreas protegidas, áreas de manejo especial, zonas de protección
especial y regiones prioritarias y estratégicas que hayan sido declaradas por
parte de autoridades ambientales nacionales y regionales en el área de
jurisdicción del municipio y que se constituyen en determinantes ambientales
para el mismo.
- Las áreas protegidas y/o de conservación especial designadas por el
municipio a través de acuerdos municipales y departamentales
43
Constitución Política de Colombia, 1991, apartes de los artículos 311 y 313
44
Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras
disposiciones, apartes del Artículo12
45
Ley 99 de 1993, apartes del Artículo 65
46
Decreto 3600 de 2007, Numeral 1de Artículo 1
60
- Los predios privados que han sido registrados como reservas naturales de
sociedad civil ante Parques Nacionales Naturales
- Las áreas protegidas municipales y los suelos de protección definidos por el
municipio en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
- Los predios que el municipio ha adquirido en cumplimiento al art. 111 de la
Ley 99 de 1993.
A continuación se sintetiza la aplicabilidad de las normas y regulaciones expuestas
en la primera parte de este documento respecto a la clasificación y definición de
usos del territorio municipal por parte de las entidades territoriales municipales de
acuerdo al mandato de la Constitución Nacional y de acuerdo a las directrices de
ordenamiento para el suelo rural contenidas en los decretos 3600 de 2007 y 4066
de 2008, que reglamentaron, entre otras, las disposiciones de las Leyes 99 de 1993
y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural así:
“Artículo 4. Categorías de protección en suelo rural. Las categorías del suelo rural
que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos
del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter
estructural de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la misma Ley:
1. Áreas de conservación y protección ambiental. Incluye las áreas que deben ser
objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación vigente y las
que hacen parte de la estructura ecológica principal, para lo cual en el componente
rural del plan de ordenamiento se deben señalar las medidas para garantizar su
conservación y protección. Dentro de esta categoría, se incluyen las establecidas
por la legislación vigente, tales como:
1.1 Las áreas del sistema nacional de áreas protegidas
1.2 Las áreas de reserva forestal
1.3 Las áreas de manejo especial
Las áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y
subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas
hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas,
ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna.
2. Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos
naturales. Incluye los terrenos que deban ser mantenidos y preservados por su
destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos
naturales. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3 del
Decreto 097 de 2006, en estos terrenos no podrán autorizarse actuaciones
urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen
la alteración o transformación de su uso actual. Dentro de esta categoría se
61
incluirán, entre otros, y de conformidad con lo previsto en el artículo 54 del Decreto
Ley 1333 de 1986, los suelos que según la clasificación del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi - IGAC pertenezcan a las clases I, II y III, ni aquellos
correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias para la
conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de
protección forestal.
3. Áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural. Incluye, entre otros,
los sitios históricos y arqueológicos y las construcciones o restos de ellas que
hayan sido declarados como bienes de interés cultural en los términos de la Ley
397 de 1997 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.
4. Áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios. Dentro de esta categoría se
localizarán las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras
primarias para la provisión de servicios públicos domiciliarios, con la definición de
las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia.
Deberán señalarse las áreas para la realización de actividades referidas al manejo,
tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos o líquidos, tales como rellenos
sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos, plantas
de tratamiento de aguas residuales, y/o estaciones de bombeo necesarias para
resolver los requerimientos propios de uno o varios municipios y que se definan de
conformidad con la normativa vigente.
5. Áreas de amenaza y riesgo. Incluye las zonas que presentan alto riesgo para la
localización de asentamientos humanos por amenazas o riesgos naturales o por
condiciones de insalubridad.” 47
En concordancia con lo anterior, los determinantes ambientales se deben entender
como las directrices, disposiciones, políticas y normativa, de carácter ambiental,
relacionadas con el ordenamiento espacial, que están definidas para áreas
delimitadas por las entidades del SINA con fines de conservación y protección del
medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos
naturales, así como las reglamentaciones que se definan para el manejo de las
mismas y que los municipios deben incorporar para la reglamentación del uso del
suelo.
47
Decreto 3600 de 2007, por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y
388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de
actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras
disposiciones, Artículo 4
62
En general todas las resoluciones adoptan el concepto de “determinantes” incluido
en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.48 En los documentos analizados se
encontró que los temas comunes que incluyen las determinantes ambientales son:
1. Ordenamiento del suelo rural - Categorías de protección en suelo rural.- Se
definen usos principales, compatibles, condicionados y prohibidos para las
áreas de conservación y protección del medio ambiente y los recursos
naturales.
2. Directrices para el desarrollo de actividades de producción en suelo rural.En el marco de lo previsto en el decreto 3600 de 2007, se señalan las
categorías de protección en suelo rural, normas generales para la definición y
reglamentación del suelo suburbano, y áreas de actividad en suelo rural.
3. Categorías de desarrollo restringido en suelo rural.- Del mismo modo se
recurre a la definición de categorías de desarrollo restringido en suelo rural,
específicamente suelo suburbano, polígonos de vivienda campestre y centros
poblados rurales. Se señalan criterios para su ocupación.
4. Directrices de ordenamiento en suelos urbanos y de expansión urbana.- Se
señalan determinantes ambientales para el ordenamiento urbano, en
particular sobre la delimitación de este tipo de suelos y sobre temas
relacionados con espacio público, tratamiento de zonas de riesgo, formulación
de planes parciales y directrices muy generales. Se señalan determinantes
para la protección del medio ambiente en suelos urbanos y de expansión
urbana.
5. Determinantes relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos
naturales.- Se incluyen entre otras las definiciones de amenaza, vulnerabilidad
y riesgo y los pasos que los municipios deben hacer para identificar cada una
de ellas, de acuerdo a lo que se ha señalado en la Ley 388 de 1997, así como
en algunos casos las medidas de intervención. Se citan estudios (POMCA u
otros) de las CAR relacionados con el tema y que deben ser tenidos en cuenta
por los municipios, en estos estudios se definen además usos permitidos,
compatibles y prohibidos.
En relación con el sector minero, es importante anotar que la Ley 685 de 2001, en
su Artículo 38, determina un mecanismo para que los entes territoriales integren los
recursos minerales en los planes de ordenamiento territorial, como estrategia para
48
En el primer inciso del Artículo 10 de la Ley 388 de 1997 se define el término así: “Determinantes
de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de
ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes
determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de
competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: …”
63
garantizar su adecuado aprovechamiento. No obstante, por lo visto y analizado en
varios POT, la mayoría de los municipios no incorporaron adecuadamente el tema
de los recursos mineros por la falta de coordinación institucional, la ausencia de
directrices por parte de los sectores involucrados y una limitada disponibilidad de
información minera, entre otras. Así las cosas, se corre el riesgo de imposibilitar el
aprovechamiento de recursos importantes para el desarrollo de los municipios, los
departamentos, las regiones y el país.
De acuerdo con lo expresado en la Guía Metodológica para Incorporar la actividad
minera en los Procesos de Ordenamiento Territorial,49 la inclusión de esta variable
en los POT resulta fundamental frente a la necesidad de buscar un equilibrio entre
las actividades antrópicas y la protección ambiental para garantizar el sostenimiento
de los modelos productivos. Esto quiere decir que se debe orientar la utilización del
suelo de acuerdo con su vocación de uso, de tal manera que se logre el óptimo
aprovechamiento de éste y sus recursos asociados junto con un mayor bienestar
para la población. A su vez, implica mantener su integridad física y productiva y
reservar una proporción adecuada de suelo para su conservación, preservación,
diversidad biológica y estabilidad ecológica. En tal sentido, una de las más
importantes acciones a realizar se relaciona con la zonificación a nivel de los POT
de las tres grandes áreas definidas para la actividad minera en la normatividad
minera vigente:
• Zonas Excluidas de la Minería determinadas por el artículo 34 del Código de
Minas, en las cuales la autoridad minera rechaza las solicitudes de títulos.
• Zonas de Minería Restringida, determinadas por el artículo 35 del Código de
Minas, igualmente comprende las áreas que hacen parte de los ecosistemas
especiales.
• Zonas de Uso Minero, son áreas donde se pueden desarrollar actividades
mineras previo otorgamiento del título minero y obtención de la Licencia
Ambiental, para iniciar los trabajos de construcción, montaje y explotación.
Es importante destacar que, si bien en muchos casos se interpretan las normas
asociadas al ordenamiento territorial del nivel municipal, resulta imprescindible
considerar que existen instancias de planificación territorial de superior jerarquía,
como es el caso de planes de gestión ambiental regional y los planes de
ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, en los que la zonificación ambiental
presenta un panorama regional y transmunicipal, que en últimas será al cual acuda
49
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, Incorporación de la actividad
minera en los procesos de Ordenamiento Territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial,
Guía Metodológica 2, Bogotá, 2005
64
la autoridad ambiental para autorizar o negar el trámite de la licencia ambiental de
cada proyecto minero.
• Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR)
Las CAR son responsables de la elaboración de los Planes de Gestión Ambiental
Regional (PGAR), definidos en el Decreto 1200 de 2004 como el instrumento de
planificación estratégica de largo plazo para que estas autoridades orienten la
gestión ambiental en el área de su respectiva jurisdicción. Puesto que los
lineamientos estratégicos de estos planes deben ser considerados de manera
obligatoria en la formulación y/o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial de
los municipios, es necesario que las decisiones del PNOM se articulen también con
las políticas ambientales y territoriales de estos planes.
En el Artículo 4° de dicho Decreto se establece que: “El Plan de Gestión Ambiental
Regional es el instrumento de planificación estratégico de largo plazo de las
Corporaciones Autónomas Regionales para el área de su jurisdicción, que permite
orientar su gestión e integrar las acciones de todos los actores regionales con el fin
de que el proceso de desarrollo avance hacia la sostenibilidad de las regiones. El
Plan de Gestión Ambiental Regional tendrá una vigencia de mínimo 10 años. Las
Corporaciones Autónomas Regionales tienen la responsabilidad de la formulación
del PGAR en coordinación con las entidades territoriales de su jurisdicción y los
representantes de los diferentes sectores sociales y económicos de la región.”
También se establece que “Las entidades territoriales considerarán las líneas
estratégicas definidas en el Plan de Gestión Ambiental Regional en la formulación
y/o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial de que trata la Ley 388 de
1997, así como en sus Planes de Desarrollo.”
Lo anterior, implica, que en la gestión de las diferentes entidades gubernamentales,
de los sectores económicos y de actores privados en general, deben integrarse las
directrices, políticas, normas y reglamentaciones, respecto a los asuntos
ambientales en el uso del territorio, como también, las figuras de ordenamiento
ambiental y las áreas o categorías de conservación y/o protección ambiental que se
hayan establecido en sus respectivas jurisdicciones, tanto las autoridades
ambientales regionales como las entidades territoriales municipales.
En términos de hacer operativo el concepto marco del ordenamiento minero
ambiental, se ha de considerar en este proceso un enfoque que tenga en cuenta el
análisis y decisiones hacía la Interrelación de figuras de Ordenamiento Ambiental y
Categorías de Conservación y Protección Ambiental, y no sobre “Recursos” (agua,
suelo, flora, fauna, principalmente). Lo anterior, permitiría:
65
• Darle al territorio una mirada más integral, en la cual se incorpore aspectos
ecosistémicos prospectivos, visiones de futuro y corresponsabilidad con
futuras generaciones.
• Análisis de la viabilidad de actividades mineras por afectaciones regionales y
no por impacto de proyecto a proyecto que se circunscribe a sitios y áreas
puntuales y específicos; es decir que permitiría contar con una visión y
contextos zonales y subregionales, y no puntuales como lo desarrolla de
manera puntual cuando se considera por proyectos.
• Protocolizar y homologar procedimientos, guías, directrices, normas y
reglamentaciones respecto a estas figuras y categorías, mejorando así la
calidad técnica, eficiencia procedimental y seguridad jurídica para la gestión
minero ambiental.
• Los planes de ordenamiento y manejo de cuencas (POMCA)
Los POMCA también tienen su origen legal en el artículo 10º de la Ley 388 de
1997, en el cual se establece que en los ejercicios de ordenamiento territorial
deben tenerse en cuenta determinantes de superior jerarquía, entre ellos y con
connotada importancia, los de orden ambiental. Uno de estos determinantes son
las cuencas hidrográficas, las cuales son reglamentados en el Decreto 1729 de
2002, el cual plantea en su Artículo 4º que “La ordenación de una cuenca tiene por
objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos
naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un
adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la
conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de sus
recursos hídricos. La ordenación así concebida constituye el marco para planificar
el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos
dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar la
cuenca hidrográfica”. La competencia para formular los POMCA es de la autoridad
ambiental respectiva.
En muchos casos la limitada capacidad técnica de las CAR no les permite asumir el
trabajo de formulación de los POMCA, de tal manera que es necesario analizar con
profundidad este tema en relación a la importancia de este instrumento en el
ordenamiento territorial minero.
66
2. INFORMACIÓN BÁSICA PARA EL ORDENAMIENTO MINERO
Para la formulación del PNOM se requiere tener como punto de partida una base
de información geológica, minera, ambiental, económica, social y de ordenamiento
territorial, que permita evaluar de manera integral las relaciones del sector minero
con su entorno. En este ejercicio de planeación los factores ambiente, territorio y
minería deben ser entendidos bajo criterios técnicos, es decir, que se traduzcan en
una serie de variables capaces de ser inventariadas, medidas y evaluadas. En
consecuencia, se analiza a continuación la pertinencia de la información disponible
en cuanto a su fuente, escala y temporalidad.
2.1 BASE CARTOGRÁFICA
Con el fin de realizar un análisis sobre la disponibilidad de la información básica
para el ordenamiento minero, es necesario empezar por considerar la cartografía
básica como dato fundamental para el conocimiento de cualquier área o zona del
país y que por lo tanto es el insumo más importante para el desarrollo del PNOM.
En ese sentido es importante mencionar que se dispone de esta información y que
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC es la entidad encargada de producir
el mapa oficial y la cartografía básica de Colombia. Por ello y con el fin de asegurar
a los diferentes usuarios el acceso a información confiable y precisa, esta entidad
inició en el 2003 un proceso de desarrollo de un sistema SIG que permitiera
administrar y estandarizar una línea de producción cartográfica, el cual implementó
en 2004 un modelo de datos para cartografía básica de todas las escalas. La
producción de cartografía básica y derivada permitió organizar y consolidar la base
de datos digital al 100% de esta información cartográfica a escala 1:100.000
(Figura 1) y 1:500.000. Así mismo, el IGAC creó y dispone desde el 2007 de un
servidor que permite publicar la cartografía básica, con lo que a través de diferentes
herramientas de mapeo y replicación de Geodatabase que se construyen y
mantienen actualizados servicios de mapas en diferentes entidades públicas y
privadas.
En consecuencia y a manera de conclusión se anota que se dispone de cartografía
básica escala 1:100.000 corporativa, lo cual quiere decir que se encuentran
integradas todas las planchas garantizando continuidad y calidad en los datos que
representan los elementos geográficos naturales y artificiales del país. Sobre esta
información se pueden montar todas las temáticas de interés para el PNOM.
67
Figura 1. Ejemplo de cartografía básica del IGAC a escala 1:100.000
Fuente: IGAC
2.2 INFORMACIÓN GEOLÓGICO – MINERA
A continuación se presenta una reseña de la información geológico – minera
disponible del territorio colombiano, la cual abarca cartografía geológica básica,
estudios de geología económica y de potencial minero, así como la referida a
titulación minera e índices de la actividad exploratoria y de explotación de recursos.
Esta información es la generada exclusivamente por entidades del sector oficial y
por tanto es la de disposición pública.
2.2.1 Cartografía geológica
La cartografía geológica actualmente disponible se relaciona desde las escalas que
ofrecen mayor detalle o “escalas grandes” (iguales o menores de 1:100.000), hasta
llegar a escalas más “pequeñas” (mayores a 1:100.000).
68
Figura 2. Mapa de cubrimiento de planchas geológicas 1:100.000
Fuente: Ingeominas
69
Los mapas geológicos con los cuales el Ingeominas adelanta el cubrimiento de
toda la extensión del territorio nacional son a escala 1:100.000 y tienen como base
cartográfica las 577 planchas geográficas que a esta escala ha producido el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Los mapas geológicos a esta escala
contienen información con un nivel de detalle aceptable, o sea leyenda geológica a
escala de unidad estratigráfica formal y rasgos estructurales de alcance local a
regional. La cobertura de cartografía geológica alcanzada a esta escala se
discrimina así: 220 planchas han sido publicadas oficialmente, es decir el 38%; 20
planchas (3,5%) están en proceso de publicación, 31 planchas (5,5%) ya tienen un
trabajo de fotogeología como base y 306 planchas (53% del territorio nacional)
carecen de información geológica. La Figura 2, muestra la cobertura existente de
mapas geológicos a esta escala a septiembre 29 de 2011.
En el Cuadro 4 se relacionan los mapas geológicos a escala 1:100.000 que dispone
Ingeominas, según el número de plancha, denominación y año de publicación.
Cuadro 4. Listado de mapas geológicos a escala 1:100.000
PLANCHA (Número/Denominación)
AÑO
PLANCHA (Número/Denominación)
190 - Chiquinquirá
AÑO
1-2 - Puerto Bolívar
1972
2005
3 - Puerto Estrella
1972
191 – Tunja
1998
4 - El Cardón
1994
192 - Laguna de Tota
1998
5 - Bahía Portete
1972
193 - Yopal
1992
6 - Castilletes
1972
202 – Pilisa
2002
7-8 - Riohacha
2009
203 – Itsmina
2002
9 - Uribia
2009
204 - Pueblo Rico
1999
10-10 Bis - Rancho Grande
1962
205 - Chinchina
2002
11 - Santa Marta
2003
206 - Manizales
1998
12 - Don Diego
2007
207 - Honda
1976
13 - Dibulla
2007
208 - Villeta
1998
14 - Tamarrazon
2007
209 – Zipaquirá
2003
15-15Bis - Maicao
2009
210 – Guateque
2008
16-17 - Galerazamba - Barranquilla
2002
211 - Tauramena
1983
18 - Ciénaga
2003
221- Pizarro
2002
19 - Sierra Nevada de Santa Marta
2007
222 - Sipi
2003
20 - San Juan del Cesar
2007
223 - El Cairo
1984
21-22 - Fonseca
2007
224 - Pereira
1984
23 - Cartagena
1998
225 - Nevado del Ruiz
2001
24 - Sabanalarga
2001
226 – Líbano
1976
25 - Fundación
1998
227 - La Mesa
2003
70
Cuadro 4. Continuación
26 - Pueblo Bello
2007
229 – Gachalá
2008
27 - Valledupar
2007
230 – Monterrey
1976
29-30 - Arjona
1998
240 – Pichima
2003
31 - Campo de la Cruz
1998
241 – Cucurrupi
2006
32 - Monterrubio
1998
242 - Zarzal
1992
33 - Caracolí
2007
243 - Amenia
1985
34 - Agustín Codazzi
2007
244 - Ibagué
1982
36-37 - María la Baja
2003
245 - Girardot
2002
38 - Carmen de Bolívar
1996
246 - Fusagasuga
2002
39 - El Difícil
2000
247 - Cáqueza
2005
40 - Bosconia
2002
249 – Cabuyaro
2010
43-43Bis – S. Antero – S. Bernardo
2003
250 - Chaviva
2010
44 - Sincelejo
1998
251 - Puerto Gaitán
2010
47 - Chiriguana
2001
252 – Cananea
2010
48 - Jagua de Ibírico
2002
259 - Malaquita
2003
50 - Puerto Escondido
1999
260 - Aguas Claras
2003
51 - Lorica
1999
261 - Tulua
1984
52 - Sahagún
2002
262 - Génova
1985
55 - El Banco
2006
263 - Ortega
1984
59 - Mulatos
1999
264 – Espinal
2000
60 - Canalete
1999
265 – Icononzo
2003
61 - Montería
2003
266 - Villavicencio
2002
64 - Barranco de Loba
2006
267 – Pachaquiaro
2010
65 - Tamalameque
1994
268 - Puerto López
2010
66 - Miraflores (El Tarra)
1980
269 - Rio Yucao
2010
68 - Acandi
2010
270 – Galilea
2010
69 - Necocli
2003
271 – Botania
2010
70 - San Pedro de Uraba
2003
278 - Buenaventura
1985
71 - Planeta Rica
2003
279 - Dagua
1985
75 - Aguachica
1992
280 – Palmira
1985
76 - Ocaña
1980
281 - Río Blanco
1982
79 - Turbo
1999
282 - Chaparral
1993
79 - BIS Unguia
2010
283 - Purificación
1995
80 - Tierra Alta
1999
286 - San Carlos de Guaroa
2009
84 - Villa Uribe
2006
287 - Rio Melúa
2009
85 - Simití
2006
288 - Orinoquia - Río Manacacía
2009
86 - Abrego
1981
289 - Rio Tillava
2009
89 - Cienaga la Honda
2005
290 – Saravia
2009
93 - Caceres
2001
297 - Puerto Inirida
2010
71
Cuadro 4. Continuación
96 - Bocas del Rosario
2006
298 - Puerto Merizalde
2001
97 - Cáchira
1981
299 - Jamundí
1985
100 - Pacifico
2005
300 - Cali
1985
101 - Rio Sucio
2005
301 - Planadas
1991
102 - Domingodó
2005
302 - Aipe
1993
104 - Ituango
1975
303 - Colombia
2003
105 - Valdivia
1975
307 - Rio Manacacías
2009
106 - Liberia
1988
308 - La Virgen
2009
109 - Rionegro
1973
318 - Burbuy
2001
110 - Pamplona
1973
319 - Zaragoza
2001
111 - Toledo
1999
320 – Buenos Aires
1999
112 - Cerrania de los Alpes
2005
321 - Santander de Quilichao
1997
112 - Bis Juradó
2002
322 – Santa María
1999
113 - Murindó
2003
323 - Neiva
2002
114 - Dabeiba
1989
324 - Tello
1999
115 - Toledo
1975
339 - Mosquera
2003
116 - Yarumal
1975
340 - Guapi o Iscuande
2001
117 - Amalfi
1970
341- Cerro Timbiqui
2001
120 - Bucaramanga
1977
342 – Popayán
1999
121 - Cerrito
1973
343 - Silvia
2003
122 - Rio Cubogón
1982
344 - Tesalia
1999
127 - Cupica
2002
345 - Campoalegre
1999
128 - Rio Murri
2003
361 BIS- San Juan de la Costa
2003
129 - Cañas Gordas
2003
362 - Rio Iscuandé
2001
130 - Santafé de Antioquia
1983
363 - Argelia
2005
132 - Yolombo
1970
364 - Timbío
1994
135 - San Gil
1985
365 - Coconuco
2003
136 - Málaga
1984
366- Garzón
1998
137 - Cocuy
1985
367 - Gigante
2003
143 - Bahia Solano
2002
368 - San Vicente del Caguan
2003
144 - Rio Tagachi
2003
383 - Tumaco
2002
145 - Urrao
2002
384 - Roberto Payan
2003
146 - Medellín Occidental
1984
385 - Ricaurte
2003
147 - Medellín Oriental
2005
386 - Mercaderes
1999
148 - San Carlos
1970
387 – Bolivar
1999
151 - Charalá
1985
388 - Pitalito
2002
152 - Soata
1987
389 - Timana
2002
153 - Chita
1984
390 - Puerto Rico
2002
163 - Nuqui
2002
391 - Lusitania
2002
72
Cuadro 4. Continuación
164 - Quibdo
2002
407-407 BIS - Cabo Manglares
2003
165 - Carmen de Atrato
1991
408 - Barbacoas
2003
166 - Jerico
1980
409 - Las Cruces
2005
167 - Sonsón
1980
410 - La Unión
1991
168 - Argelia
1970
411 - La Cruz
2003
169 - Puerto Boyaca
1994
412 - San Juan de Villalobos
2003
170 - Vélez
1984
414 - El Doncello
2002
171 - Duitama
1967
427 - La María
2003
172 -Paz de Rio
1998
427BIS - Río Mataje
2003
174 - Paz de Ariporo
1985
428 - Túquerres
2003
183 - Coquí
2002
429 - Pasto
1991
184 - Lloro
2002
430 - Mocoa
2003
185 - Bagadó
1999
431 - Piamonte
2003
186 - Rio Sucio
1980
447-447Bis - Ipiales – Tallambi
2003
187 - Salamina
1980
448 - Monopamba
2003
188 - La Dorada
1976
449 - Orito
2003
189 - La Palma
1994
465 - Churuyaco
2003
Fuente: Ingeominas
Otros mapas geológicos a escala 1:200.000 y 1:100.000 publicados por el Servicio
Geológico Nacional o Ingeominas en las décadas de los años 60 y 70, en su
mayoría, son los cuadrángulos denominados con una letra y un número, y que
están integrados por dos cuadrículas del IGAC. En el Cuadro 5 se indican los
cuadrángulos existentes y su fecha de publicación.
Cuadro 5. Listado de mapas geológicos por cuadrángulos
ESCALA
AÑO
A-14 a A-16 - Guajira
CUADRÁNGULOS
1:200.000
1963
F-8 - Planeta Rica
1:100.000
1980
F-13 - Tibú
1:200.000
1967
G-13 - Cúcuta
1:200.000
1967
H-7, H-8 - Ituango
1:100.000
1970
H-11 - Barrancabermeja
1:200.000
1967
H-12 - Bucaramanga
1:100.000
1973
H-13 - Pamplona
1:100.000
1973
I-8 - Medellín
1:100.000
1965
73
Cuadro 5. Continuación
H-9, I-9, H-10, J-9 - Mapa Geológico del Oriente Antioqueño
1:100.000
I-11 – Cimitarra
1:200.000
I-12, I-13 - San Gil y Málaga
1:100.000
K-9 – Armero
1:200.000
K-9 - Armero y sur de J-9 La Dorada
1:100.000
1976
K-11 – Zipaquirá
1:100.000
1975
K-12 – Guateque
1:100.000
1975
1966
L-9 – Girardot
1:100.000
L-11 – Villavicencio
1:200.000
L-12 - Medina
1:200.000
1965
M-8 – Ataco
1:200.000
1957
N-6 - Popayán
1:100.000
1999
N-8 - Neiva
1:200.000
Fuente: Ingeominas
Existen otros productos cartográficos publicados por Ingeominas como son los
mapas geológicos departamentales y algunos que abarcan territorios de nivel
regional, los cuales se relacionan en el Cuadro 6. La mayoría de mapas geológicos
departamentales están a escalas menores a 1:100.000, es decir 1:250.000,
1:400.000, 1:500.000, etc., y son producto de la compilación de la cartografía
existente a escala 1:100.000 y de mapas obtenidos con interpretación de sensores
remotos (imágenes, fotografías aéreas) para las zonas carentes de cartografía de
campo.
Cuadro 6. Listado de mapas geológicos departamentales
DEPARTAMENTO
ESCALA
AÑO
Mapa Geológico de Antioquía
1:500.000
1979
Mapa Geológico de Antioquia
1:400.000
2001
Mapa Geológico de Arauca
1:250.000
1999
Mapa Geológico del Atlántico
1:100.000
1999
Mapa Geológico de Bolívar
1:400.000
1983
Mapa Geológico de Boyacá
1:250.000
1999
Mapa Geológico de Caldas
1:250.000
1990
Mapa Geológico del Cauca
1:350.000
1979
Mapa Geológico del Cesar
1:250.000
1999
Mapa Geológico del Choco
1:600.000
1993
74
Cuadro 6. Continuación
Mapa Geológico de Córdoba
1:250.000
1997
Mapa Geológico. de Cundinamarca
1:250.000
1999
Mapa Geológico de la Península de La Guajira
1:100.000
1972
Mapa Geológico de La Guajira
1:250.000
2002
Mapa Geológico del Huila
1:300.000
2001
Mapa Geológico del Meta
1:500.000
2001
Mapa Geológico de Nariño
1:400.000
1982
Mapa Geológico de Norte de Santander
1:250.000
1997
Mapa Geológico de Quindío
1:100.000
1991
Mapa Geológico de Risaralda
1:200.00
1990
Mapa Geológico de San Andrés, Providencia y Sta. Catalina
1:25.000
1960
Mapa Geológico de Santander
1:300.000
1999
Mapa Geológico de Sucre
1:250.000
1999
Mapa Geológico del Tolima
1:300.000
1999
Mapa Geológico del Valle del Cauca
1:300.000
2001
Mapa Fotogeológico de los Dptos. de Caldas, Risaralda, y Quindio
1:250.000
1972
Mapa Geológico de Santafé de Bogotá
1:50.000
1997
Mapa Geológico de la Sabana de Bogotá
1:100.000
2005
Fuente: Ingeominas
En el año 2002 Ingeominas publicó el Atlas Geológico de Colombia, a escala
1:500.000, el cual presenta la geología de todo el territorio nacional en 26 planchas
e incluye las zonas insulares de San Andrés, Providencia y Gorgona. Al igual que
los mapas departamentales, estas planchas son producto de una compilación de
información, tanto las unidades como su leyenda geológica son agregados gruesos
de unidades estratigráficas y a nivel estructural solo representan rasgos de alcance
regional. Este Atlas Geológico constituyó una de las capas de información de otra
publicación que Ingeominas hizo ese mismo año con el título Atlas Colombiano de
Información Geológico – Minera para Inversión (ACIGEMI). Esta publicación tuvo
los siguientes componentes temáticos:
- Geología (26 planchas)
- Anomalía Gravimétrica (18 planchas)
- Anomalía Geoquímica (10 planchas)
- Inventario Minero (15 planchas)
- Metalogénesis (17 planchas)
- Áreas Potenciales (14 planchas)
75
2.2.2 Potencial minero
El conocimiento del potencial minero del país es aún somero y, salvo el caso del
carbón, se puede decir que aún está en el terreno de las opiniones sobre la
potencialidad de ciertas zonas para albergar yacimientos de uno u otro mineral. El
término potencial minero se refiere a los volúmenes aprovechables de determinado
producto minero. No se cuenta con registros que consoliden el reportado a
Ingeominas por las diferentes empresas mineras que han realizado o realizan
estudios de exploración en el país.
La excepción ha sido el carbón, pues en el año 2004, Ingeominas publicó el texto
titulado El Carbón Colombiano, Recursos, Reservas y Calidad, documento que
compila los resultados de estudios de exploración efectuados por las estatales
Carbocol y Ecocarbón y por algunas entidades privadas, así como de estudios
publicados con anterioridad por el mismo Ingeominas, como son los titulados
Zonas Carboníferas de Colombia (1979), Evaluación de Reservas de Carbón en
Siete Zonas de Colombia (1981) y el Mapa de Regiones, Zonas y Subzonas con
Carbón en Colombia (1999) con su respectiva memoria.
Los estudios de potencialidad minera se refieren a investigaciones geológicas cuyo
objeto es determinar zonas que por sus características mineralogénicas o
metalogénicas tienen posibilidad de albergar yacimientos de interés económico. De
este tipo de estudios se disponen algunos enfocados en su mayoría al oro, a las
esmeraldas y a algunos metales básicos. Este tipo de estudios se han realizado
para identificar prospectos para exploración que motiven el interés de promover la
inversión minera en el país para el desarrollo de proyectos en el sector.
La primera aproximación al tema de la potencialidad minera del país fue el trabajo
realizado por el profesor Ricardo Lleras Codazzi, quien hizo un inventario de los
diferentes minerales que se habían reconocido en el país hasta el año de 1927.
Posteriormente el ingeniero Roberto Wokitel realizó un inventario de
manifestaciones y yacimientos minerales en el país, el cual fue publicado por
Ingeominas en 1960. En 1983, el Ingeniero Vicente Mutis Jurado, elaboró para
Ingeominas un catalogo en donde relaciona los yacimientos, prospectos y
manifestaciones minerales de Colombia, cuya segunda edición corregida y
aumentada se publicó en 1993.
En 1978, Ingeominas publicó el texto Recursos Minerales de Colombia, el cual fue
ampliado y reeditado en dos tomos en 1987. En este texto se relacionan los
metales preciosos (oro, plata y platino), minerales metálicos (aluminio-bauxita,
antimonio, arsénico, bismuto, cadmio, cobalto, cobre, cromo, estaño, hierro,
manganeso, mercurio, molibdeno, niobio, tantalio, níquel, plomo, renio, selenio,
telurio, titanio, tungsteno, y zinc), piedras preciosas (esmeraldas), rocas y minerales
76
no metálicos (abrasivos, arcillas, arenas y gravas silíceas, asbesto, azufre, barita,
calcita, caliza, dolomita, diatomitas, evaporitas, feldespatos, fluorita, fosfatos,
grafito, magnesita, materiales de construcción, mica, sal, talco, tierras raras, yeso) y
recursos energéticos (carbón, uranio, etc.); basándose en una descripción hecha
por expertos en cada uno de los minerales; y teniendo en cuenta usos, ambiente
geológico (geoquímica, mineralogía, tipo o clases de depósitos, génesis y
prospección), explotación y metalurgia, procesamiento, su situación en Colombia,
minería, producción, mercado, comercio, exportación, reservas, perspectivas e
impacto ambiental; entre otros.
En los años 1994 y 1995 el Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas adelantó el
programa Minerales Estratégicos para el Desarrollo de Colombia MEDC, cuyo
resultado se divulgó en una publicación que expuso el conocimiento que se tenía
del potencial geológico - minero enfocado en cuatro grupos de minerales
considerados estratégicos:
Grupos I y II - Metales Preciosos y Metales básicos
• Pórfidos Cupríferos: Cu-Mo-Au, (Ag)
• Oro Epitermal: Au-Ag
• Volcano - Sedimentarios
- SM V: Cu, Zn, Au, (Pb,Ag)
- SEDEX: Zn, Pb, Ag, (Au, Cu)
Grupo IV - Minerales Preciosos
• Esmeraldas
Grupo VI - Minerales Energéticos
• Carbón
Grupo VII - Materiales de la Construcción
• Rocas ornamentales
Cada uno de estos minerales fue abordado desde su situación mundial y nacional,
teniendo en cuenta los aspectos geológico - mineros, la estructura de la industria,
las características del mercado y proyecciones, y un análisis de las perspectivas
para el desarrollo de esos recursos en el país.
En una publicación posterior del MEDC se presentaron 10 blancos y prospectos
para la exploración de estos minerales, con el fin de promover la inversión minera
en el país para el desarrollo de proyectos a gran escala, para lo cual presentó
además un análisis del potencial geológico, del entorno socioeconómico y legal y
de las tendencias del mercado.
77
Entre las capas de información incluidas en el Atlas Colombiano de Información
Geológico - Minera para Inversión (ACIGEMI), se encuentra una de
mineralizaciones (prospectos y minas), la cual es uno de los referentes en la
definición de las zonas promisorias. No obstante, varias de las áreas consideradas
con potencial no presentan mineralizaciones, pero la concurrencia de otros factores
considerados disminuye la incertidumbre de la carencia de conocimiento directo de
las mismas y genera algún interés para el desarrollo de nuevas actividades
exploratorias. A partir de las planchas del ACIGEMI (Figura 2), Ingeominas elaboró
el Mapa de Recursos Minerales de Colombia: Minerales Metálicos, Preciosos y
Energéticos a escalas 1:500.000 y 1:1.500.000, publicado en 2002.
Figura 2. Planchas del ACIGEMI con la información base del Mapa de Recursos
Minerales de Colombia.
Fuente: Ingeominas, 2002
78
Las memorias y el producto cartográfico enfatizan la investigación en 5 tipos de
minerales:
1. Metales y Minerales Preciosos: oro, plata, esmeraldas y corindones.
2. Aluminio y Metales Básicos: aluminio, cobre, zinc y plomo.
3. Metales de la Industria del Acero: hierro, níquel, tungsteno, molibdeno,
titanio, manganeso y cromo.
4. Metales Especiales: mercurio, antimonio, bismuto, arsénico y tierras raras.
5. Minerales energéticos: carbón.
Las unidades de roca que se presentan en este mapa se cartografiaron a escala
1:100.000. Sin embargo, en el producto cartográfico a escalas 1:500.000 y
1:1.500.000, las formaciones están agrupadas en unidades crono, por lo tanto, no
es fácil distinguir a qué grupo de rocas está asociado un recurso mineral.
También se cuenta con la información disponible en las publicaciones de
Ingeominas relacionadas en el siguiente cuadro:
Cuadro 7. Publicaciones sobre potencial mineral
PRODUCTO
AÑO
ESCALA
Mapa de Ocurrencias Minerales de Colombia
1986
1:1’000.000
Mapa Metalogénico de Colombia
1976
1:500.000
Mapa Metalogénico de Colombia
1999
1:1’500.000
Atlas Mineralúrgico de Oro de Colombia, Planchas 5-05, 5-06, 5-08, 5-09, 5-13, 5-18
1:500.000
Mapa Minero de Caldas, Risaralda y Quindío
1:250.000
Mapa de Ocurrencias Minerales del Huila
1:400.000
Mapa de Ocurrencias Minerales del Tolima
1:250.000
Mapa de Ocurrencias Minerales de Antioquía
Atlas de Minerales Industriales de Colombia, Planchas 5-01, 5-02, 5-04, 5-05, 5-06, 5-08,
5-09, 5-13, 5-14, 5-18
Estudio geológico integral para recursos minerales en la Zona Romeral Norte, Buritica –
Viterbo
Modelo geológico y zonas potenciales para exploración de recursos minerales en la Zona
Cauca - Romeral, sector Viterbo- Pasto
Geología del Cinturón Esmeraldífero Occidental, Planchas 169, 170, 189 y 190
Geología del Cinturón Esmeraldífero Oriental, Planchas 210, 229 y 228
Fuente: Ingeominas
79
2001
1:500.000
2004
1:100.000
2007
1:100.000
2006
1:100.000
2008
1:100.000
2.2.3 Titulación minera
La información sobre la extensión de las áreas con derechos mineros, a título de
contratos de concesión, autorizaciones temporales, licencias de explotación,
registros de propiedad privada, zonas mineras indígenas, zonas mineras de
comunidades negras y proyectos mineros especiales, se encuentra en el Registro
Minero Nacional (RMN) operado por Ingeominas.
Según Igeominas,50 el número de títulos mineros vigentes a nivel nacional es de
9.038, de los cuales alrededor del 63% son administrados por esta entidad,
mientras que el resto son competencia de las gobernaciones de Antioquia, Bolívar,
Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander, delegadas para el efecto por el MME.
No se cuenta con información acerca de cuantas minas operan en el país. Se sabe
que de los títulos mineros administrados por Ingeominas alrededor del 35% se
encuentran en etapa de explotación, pero esto no significa que en las áreas de
esos títulos se estén adelantando efectivamente operaciones de producción
minera, pues para hacerlo requieren contar también con la correspondiente
Licencia Ambiental. Sobre los datos disponibles acerca de estas licencias se trata
más adelante.
También poseen derechos mineros las comunidades indígenas a las cuales el
MME, de acuerdo al Artículo 122 de la Ley 685 de 2001, les ha señalado y
delimitado zonas dentro de los territorios de esas comunidades en las cuales la
exploración y explotación del suelo y subsuelo mineros deben ajustarse a
disposiciones especiales, como la prelación para que la autoridad minera les
otorgue concesión sobre los yacimientos y depósitos mineros ubicados en esos
territorios. En el cuadro 8 se presenta un listado de las Zonas Mineras Indígenas
constituidas hasta la fecha.
De igual manera, en cumplimiento del Artículo 131 de la Ley 685 de 2001, el MME
a solicitud de las comunidades afrocolombianas que pueblan zonas con sus propias
tradiciones y costumbres, ha delimitado y declarado Zonas Mineras de
Comunidades Negras a fin de otorgarle a sus Consejos Comunitarios los derechos
de concesionarios mineros de determinado mineral o minerales. En el cuadro 9 se
presenta un listado de los Consejos Comunitarios titulares de Zonas Mineras de
Comunidades Negras declaradas hasta la fecha.
50
Ingeominas, comunicación escrita No. 20114130208011 del 7 de octubre de 2011 dirigida a la UT
Álvaro Ponce - ATG.
80
Cuadro 8. Zonas Mineras Indígenas
Municipio,
Departamento
ZONA
1
La María
5
Las Delicias
– Canoas
Putumayo Miranda
Tierradentro
Bajo
Pisno
6
7
2
3
Valparaiso,
Antioquia
Buenos Aires,
Cauca
Silvia, Cauca
RESGUARDO
ETNIA
Resolución de
declaración
ÁREA
(ha)
La María
Embera
Chami
181295 28 de ago 2007
Las Delicias Canoas
Paeces
801703 29 de jul 1996
51.708
Pitayo
Nasa
60469 de 14 sep 1993
51.537
Nasa
600787 de 25 nov 1993
11.541
Nasa
700083 de 30 ene 1998
18.033
103
Paez, Cauca
Togoima, Vitonco y
Toez
Mosoco y San José
Coconucos
Purace, Cauca
Purace y Paletara
Coconucos
600788 del 25 nov 1993
20.783
Puracé
Purace, Cauca
Puracé
Coconucos
180550 de 12 may 2006
114
Polindara
Alto
9
Magdalena
Remanso 10
Chorrobocón
11 Manaure
Totoro, Cauca
Polindara
83563 de 19 dic 1997
266
Bagado, Choco
Alto Anagueda
81704 de 29 sep 1996
6.535
Remanso Chorrobocón
Manaure, Guajira Alta y Media Guajira
Nasa
Embera Katios
Puinaves y
Curripacos
Wayuu
181529 de 11 sep 2008
47.769
181087 de 21 oct 2002
4.572
12 Yolomuli
Uribia, Guajira
Alta y Media Guajira
Wayuu
180521 de 10 may 2004
823
13 Kaiwa
Uribia, Guajira
Alta y Media Guajira
Wayuu
181515 de 10 sep 2008
1.518
14 Parashi
Uribia, Guajira
Alta y Media Guajira
Wayuu
181795 de 14 dic 2006
7.397
15 Cardon
Tapurucuara
16
- Querari
17 Jambalo
Uribia, Guajira
Alta y Media Guajira
181451 de 1 sep 2008
385
Mitú, Vaupés
Vaupés
Jámbalo, Cauca
Jambalo
Wayuu
Puinaves y
Curripacos
Grupo Páez
4
8
Paez, Cauca
Inirida, Guainia
181529 de 11 sep 2008
6.909
180760 de 6 mayo 2010
12.992
ÁREA TOTAL
242.985
Fuente: MME
Cuadro 9. Zonas Mineras de Comunidades Negras
1
CONSEJO
COMUNITARIO
Paimadó
Chocó
181450 del 1 de sep de 2008
17.022,3
2
Villaconto
Chocó
181481 del 5 de sep de 2008
25.229,1
3
Cantón de San Pablo
Chocó
181482 del 5 de sep de 2008
33.569,4
4
Cugucho
Chocó
181791 del 14 de dic de 2006
8.264,5
5
Asocasan
Chocó
181792 del 14 de dic de 2006
34,929,6
6
Condoto
Chocó
181794 del 14 de dic de 2006
72.206,7
7
Cocomaupa
Chocó
181794 del 14 de dic de 2006
13.724,5
DEPARTAMENTO
81
Resolución de declaración
ÁREA (ha)
Cuadro 9. Continuación
8
Calle Larga
Valle del Cauca
181512 del 10 de sep de 2008
1.547,0
9
Llano Bajo
Valle del Cauca
181514 del 10 de sep de 2008
4.945,0
10
Campo Hermoso
Valle del Cauca
181516 del 10 de sep de 2008
977,5
11
Citronela
Valle del Cauca
181517 del 10 de sep de 2008
1.290,3
12
Limones
Valle del Cauca
181511 del 10 de sep de 2008
1.276,7
13
Guaimia
Valle del Cauca
181527 del 11 de sep de 2008
1.404,2
14
Zacarías
Valle del Cauca
181530 del 11 de sep de 2008
1.393,7
15
Agua Clara
Valle del Cauca
181513 del 11 de sep de 2008
12.616,7
16
Alto Mira
Nariño
181628 del 26 de sep de 2008
18.557,0
17
Nóvita
Chocó
181916 del 7 de nov de 2008
105.974,6
18
San Marcos
Valle del Cauca
181193 del 6 de julio de 2010
1.863,6
19
Sabaletas
Valle del Cauca
181194 del 6 de julio de 2010
4.718,5
ÁREA TOTAL
326.581,3
Fuente: MME
La Ley 685 de 2001 también prevé en su Artículo 248 la constitución de “zonas
mineras de reserva especial” para adelantar proyectos orientados al
aprovechamiento racional de los recursos mineros allí existentes. En general se
trata de proyectos comunitarios en los que el Estado interviene para promover la
capacitación, la transferencia de tecnología, el buen manejo ambiental, la buena
estructuración y desarrollo del proyecto de minería, así como la organización
empresarial de los mineros informales ya legalizados en empresas de economía
solidaria o asociaciones comunitarias. En el Cuadro 10 se presenta un listado de
las Zonas Mineras de Reserva Especial constituidas hasta la fecha por el MME.
Cuadro 10. Zonas Mineras de Reserva Especial
Denominación Producto
de la Zona
minero
1 Bellavista Sur
Carbón
2 La Zorzana
Carbón
3 Doña Juana
Carbón
4 San Pedro
Carbón
Ubicación
Municipio de Angelópolis, Dpto. de
Antioquia
Municipios de Bochalema y Cúcuta,
Dpto. de Norte de Santander
Municipios de Bochalema, Chinácota
y Los Patios, Dpto. de Norte de
Santander
San Cayetano y Cúcuta. Dpto. de
Norte de Santander
82
Otorgamiento
Dec. 2200 de 2001
Dec. 2200 de 2001 y
Dec. 1494 de 2003
Área
39 Ha + 6533 m2
361 Ha + 1407.5 m2
Dec. 2200 de 2001
437 Ha + 5000 m2
Dec. 2200 de 2001
837 Ha + 5000 m2
Cuadro 10. Continuación
5 Gallo - Gafé
Oro
6 Bolivador
Oro
7 Santa Cruz
Oro
Rancho
Escondido
Oro
8
9 El Avión
Oro
10 El Dorado
Oro
11 Casa Barro
Oro
12 El Cangrejo
Oro
13 Doña Teresa
Oro
14 Quinchia
Oro
Carmen Catatumbo
16 Ráquira
15
Carbón
Arcilla
17 La Uvita
Carbón
Mat. de
18 Puerto Boyacá
arrastre
Municipios de Morales, Arenal, Dpto.
de Bolívar.
Municipios de Montecristo, Arenal,
Dpto. de Bolívar.
Municipios de Alto del Rosario y
Barranco de Loba, Dpto. de Bolívar
Municipio de Arenal, Dpto. de
Bolívar.
Municipio de Montecristo y Tiquisio,
Dpto. de Bolívar.
Municipio de Río Viejo , Dpto. de
Bolívar.
Municipio de Río Viejo y Tiquisio,
Dpto. de Bolívar.
Municipio de Montecristo, Dpto. de
Bolívar
Municipios de Segovia y Remedios,
Dpto. de Antioquia
Municipio de Quinchía, Dpto. de
Risaralda.
Municipio de Sardinata, Dpto. de
Norte de Santander
Ráquira - Dpto. de Boyaca.
Dec. 2200 de 2001
100 Ha
Dec. 2200 de 2001
100 Ha
Dec. 2200 de 2001
400 Ha
Dec. 1494 de 2003
386 Ha + 4474.5 m2
Dec. 1494 de 2003
100 Ha
Dec. 1494 de 2003
100 Ha
Dec. 1494 de 2003
200 Ha
Dec. 1494 de 2003
49 Ha + 7542 m2
Dec. 1494 de 2003
470 Ha + 6984 m2
Dec. 535 del 2006
585 Ha + 3172.5 m2
Dec. 1393 de 2006
2122 Ha + 3291 m2
Dec. 371 de 2007
189.6 Ha
La Uvita - Dpto. de Boyacá
Puerto Boyacá, Puerto Nare y
Puerto Triunfo. Dpto. de Boyacá.
Sogamoso - Boyacá Dpto. de
Boyacá
Resol. 338 de 2007
5812 Ha
Resol. 477 de 2007
4999 Ha + 2842 m2
Resol. 478 de 2007
385 Ha
Resol. 476 de 2007 y
Resol. 333 de 2008
19 Sogamoso
Arcilla
20 Sur de Bolívar
Oro
Arenal y Montecristo. Dpto. de
Bolívar
21 Suárez
Oro
Suárez - Dpto. del Cauca
Resol. 424 de 2007
derogada con Resol.
333 de 2008
Resol. 496 de 2008
22 Soraca - Tunja Arcilla
Vereda Pirbua Dpto. de Boyacá
23 Quinchia
Carbón
24 Tibita
Carbón
25 Jericó
Carbón
Quinchia Dpto. de Risaralda
Resol. 199 de 2009
Guacheta, Lenguazaque, Villapinzón
y Ventaquemada. Dptos. de Boyacá Resol. 210 de 2009
y Cundinamarca
Jericó - Dpto. de Boyacá
Resol. 354 de 2009
26 La Llanada
Oro
Mina Hediendo
27
Oro
y Bogotá
ÁREA TOTAL
La Llanada - Dpto. de Nariño
Tiquisio y Rio Viejo - Dpto. de
Bolívar
Resol. 125 de 2010
Resol. 181714 de 2010
1915 Ha + 4232 m2
1976 Ha + 417.12m2
394 Ha
30 Ha
818 Ha + 7500 m2
609 Ha
262 Ha + 8706.5 m2
1042.6 Ha
22.748,87 Ha
Fuente: MME
83
2.2.4 Licencias ambientales para minería
Con el propósito de tener un dato más real sobre el número de títulos mineros
donde se están desarrollando actividades de explotación, se solicitó al Ministerio de
Ambiente y a las 32 CAR una relación de las licencias ambientales otorgadas o en
trámite a proyectos mineros.
Sólo 20 CAR atendieron esta solicitud y las restantes manifestaron dificultades de
tiempo para atenderla, por la falta de consolidación de sus datos o porque los
expedientes mineros están a cargo de las oficinas zonales, o simplemente
informaron que los expedientes están a disposición de quien los quiera consultar
directamente en la entidad.
El resultado consolidado de la información suministrada por la Carder, Cardique,
Carsucre, CAS, CDA, CDMB, Codechoco, Corantioquia, Cormagdalena, Cornare,
Corpamag, Corpochivor, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponariño, Cortolima, CRC,
CRQ, CSB, CVS y Coralina, que no tiene minas en su jurisdicción, es el siguiente:
835 actos administrativos referidos a 492 licencias ambientales, 187 a planes de
manejo ambiental, 4 a procesos en trámite y 152 sin especificar. Por su parte, el
informe del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es que tiene actuaciones
sobre 17 títulos mineros en etapa de explotación.
Si se considera que las corporaciones que no suministraron esta información (CAM,
CAR, Cormacarena, Corpoamazonía, Corpoboyaca, Corpocesar, Corponor,
Corporinoquia, Corpouraba, CRA y CVC) representan aproximadamente el 35% de
las CAR, se puede estimar que el número total nacional de minas con licencia
ambiental o en trámite está cerca de los 1.284.
No obstante, más importante que tener una aproximación al dato real de licencias
ambientales otorgadas a proyectos mineros, es considerar el hecho de que existen
varias CAR que pareciera no le dan la debida importancia a su gestión frente a la
actividad minera.
2.2.5 Información sobre otros indicadores
Existen otros elementos de información minera importantes para el proceso de
ordenamiento minero y de los cuales no existen datos disponibles a pesar de que
existen fuentes para la obtención de los mismos, como es el Formato Básico
Minero que anualmente diligencian los concesionarios mineros y entregan a la
delegación minera correspondiente. Dichos datos son los siguientes:
- Ubicación geográfica de la mina (coordenadas)
- Número promedio de personas empleadas en el año
84
- Consumo de agua y vertimientos
- Consumo energético
- Producción (Nombre del mineral, producto, cantidad)
2.3 INFORMACIÓN GEO – AMBIENTAL
En razón a la alta interacción de las actividades mineras con los diversos
componentes del medio ambiente, o sea con la oferta ambiental, se hace necesario
involucrar toda la información disponible sobre estos temas en el proceso de
ordenamiento minero. En tal sentido se presenta a continuación una reseña de la
información sobre los aspectos geo – ambientales, enfatizando la escala y
cobertura de la información disponible y privilegiando la que permita mirar con
mayor objetividad y detalle el territorio de nivel local.
2.3.1 Información hidrogeológica
Las investigaciones hidrogeológicas en el país se han orientado principalmente a
establecer las posibilidades del aprovechamiento de las aguas subterráneas para
satisfacer necesidades de consumo humano o de uso industrial o agrícola. En tal
sentido, las investigaciones se han enfocado hacia los acuíferos libres,
semiconfinados y confinados en sedimentos Cuaternarios y sedimentitas del
Terciario. Por lo tanto no hay mayor conocimiento sobre áreas de recarga y
descarga (asociadas a manantiales), ni sobre acuíferos generados a partir del
fracturamiento tectónico de rocas cristalinas, que –por ejemplo– son las de mayor
interés para la minería de productos metálicos.
Una de las primeras publicaciones de Ingeominas sobre esta materia fue el Mapa
Hidrogeológico de Colombia del año 1977 a escala 1:3.000.000. En 1989 se publicó
una nueva versión escala 1:2.500.000 que incluyó información geológica e
hidrogeológica obtenida por dicha entidad entre 1977 y 1989. El objetivo de estos
mapas fue ofrecer una visión general de la distribución regional del agua
subterránea en Colombia. Los principales criterios que se tuvieron en cuenta para
la elaboración de este Mapa fueron:
- Las diferentes provincias hidrogeológicas existentes en el territorio colombiano,
las cuales son seis:
• Provincia hidrogeológica Andina-Vertiente Atlántica.
• Provincia hidrogeológica Costera-Vertiente Atlántica.
• Provincia hidrogeológica Costera-Vertiente Pacífica.
85
• Provincia hidrogeológica del Amazonas.
• Provincia hidrogeológica del Orinoco.
• Provincia hidrogeológica del Escudo Septentrional.
- La discriminación de acuíferos a nivel regional se realizó teniendo en cuenta tres
factores: porosidad, conductividad hidráulica (permeabilidad) y la calidad química
del agua para el consumo humano.
- Se determinaron tres grupos con base en la permeabilidad de los materiales:
sedimentos y rocas con porosidad primaria de interés hidrogeológico; rocas con
porosidad primaria y secundaria de interés hidrogeológico; sedimentos y rocas con
porosidad primaria y secundaria sin interés hidrogeológico.
- Respecto al grado de confinamiento de los acuíferos se diferenciaron dos grupos:
libres donde se incluyen los semilibres y confinados incluyendo los semiconfinados.
- Respecto a la calidad química del agua se agruparon los acuíferos así: buena,
regular y mala calidad, teniendo relación cada uno de ellos con el ambiente de
depositación y el tipo de litología.
En las memorias del mapa de 1989 se cita en los antecedentes la existencia de un
Mapa Hidrogeológico General de Colombia publicado en planchas a escala
1:500.000 por el Departamento Nacional de Planeación en el año 1984 y que sigue
los criterios del mapa hidrogeológico de 1977. Por lo tanto, este mapa se elaboró
tomando como base el de 1977 y sumándole los mapas hidrogeológicos de 1984
del DNP. Asimismo, en esta memoria se cita una lista de mapas hidrogeológicos
recientes a escala 1:100.000 y 1:50.000 elaborados por Ingeominas, la cual
complementada con productos que aparecen relacionados en la lista de
publicaciones de Ingeominas a 2011, es la siguiente:
• Mapa hidrogeológico de Cúcuta, 1980
• Mapas hidrogeológicos de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, 1981
• Mapas hidrogeológicos de los departamentos de Atlántico y Bolívar, 1985
• Mapa hidrogeológico de Córdoba, escala 1:250.000
• Mapa hidrogeológico de Bogotá.
• Mapa hidrogeológico de Sucre, escala 1:250.000
• Mapas de Áreas con posibilidades de explotación de Aguas Subterráneas en
Colombia, escala 1:2.500.000
De igual manera Ingeominas publicó en el año 2000 un Atlas de Aguas
Subterráneas Zona Norte y otras, con planchas a escala 1:500.000, que incluye los
siguientes componentes temáticos: asociaciones litofaciales, estado del recurso,
86
facies hidroquímicas para acuíferos someros y profundos, ocurrencias de aguas
minerales y peloides, unidades hidrogeológicas y variación de la conductividad
eléctrica y cloruro en acuíferos someros.
En el año 2010, el IDEAM publicó el Estudio Nacional de Agua (ENA), en el cual se
dedico el Capítulo 4 a tratar la oferta y el uso del agua subterránea en Colombia.
Este estudio dividió el territorio nacional en 16 provincias hidrogeológicas según los
siguientes parámetros:
- Parte de una división geológica en unidades tectónicas y cuencas sedimentarias,
separadas entre sí por fallas regionales que corresponden a los límites marcados
por efectos de la evolución estructural y posterior depositación de sedimentos en
ambientes particulares.51
- A partir del anterior modelo geológico divide el país en provincias hidrogeológicas,
agrupando cuencas geológicas con características litológicas, estructurales y
geomorfológicas similares y que, además, presentaran comportamientos
hidrogeológicos homogéneos. Según dicho estudio estas provincias están limitadas
por barreras impermeables, correspondientes a rasgos estructurales o
estratigráficos regionales, y puede subdividirse, a su vez, en cuencas y subcuencas
hidrogeológicas.
Las provincias hidrogeológicas que se listan a continuación, son descritas en el
ENA 2010 (Figura 3) desde el punto de vista estratigráfico, ambiente y modelo
geológico y son caracterizadas según formaciones geológicas con potencial
hidrogeológico, tipo de acuífero, área, espesor del acuífero, rendimiento específico
y reservas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Caguán – Putumayo
Catatumbo
Cauca – Patía
Cesar – Ranchería
Chocó
Cordillera Oriental
Guajira
Isla de San Andrés
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
51
Llanos Orientales
Sinú - San Jacinto
Tumaco
Urabá
Valle alto del Magdalena
Valle bajo del Magdalena
Valle medio del Magdalena
Vaupés – Amazonas
Estos límites estructurales han sido reconocidos mediante métodos de observación geológica
directos (observación de afloramientos y perforaciones) e indirectos (sensores remotos, prospección
sísmica, magnetometría, gravimetría, etc.) y están ampliamente documentados en la literatura
geológica nacional (Ingeominas, 2000; Ecopetrol, 2000; Barrero et ál, 2007)
87
Figura 3. Mapa de las Provincias Hidrogeológicas de Colombia.
Fuente: IDEAM, Estudio Nacional del Agua, 2010
La siguiente figura permite hacer una comparación gráfica entre la zonificación
hidrográfica y la zonificación hidrogeológica de Colombia.
88
Figura 4. Zonificación hidrográfica e hidrogeológica de Colombia.
Fuente: IDEAM, Estudio Nacional del Agua, 2010
El ENA 2010 llama la atención sobre el limitado conocimiento de los sistemas
acuíferos del territorio nacional, y de los pocos estudios hidrogeológicos regionales
existentes, siendo la mayoría de ellos de carácter local, con escalas que varían
entre 1:25.000 y 1:100.000; y cuya cobertura es menos del 15% del territorio.
El volumen total de reservas de aguas subterráneas en Colombia es del orden de
5.848 x 109 metros cúbicos (5.848 km3), cifra que el estudio considera
conservadora y debe incrementarse con base en estudios detallados. La
distribución porcentual de las reservas de aguas subterráneas por provincia
hidrogeológica se muestra en la Gráfica 2.
Respecto al uso de las aguas subterráneas por sector económico se cuenta con un
estimativo por regiones, consolidado por el IDEAM según información a 2010
suministrada por las corporaciones autónomas regionales.
89
Gráfica 2. Distribución de las reservas de aguas subterráneas por provincia
hidrogeológica.
Fuente: IDEAM, Estudio Nacional del Agua 2010
Tabla 1. Uso del agua subterránea en la jurisdicción de cada CAR
AUTORIDAD
AMBIENTAL
DOMÉSTICO INDUSTRIAL
m3/año
m3/año
AGRÍCOLA
m3/año
CORNARE
4,280,221
2388,467
1,507,074
CORALIA
1,257,425
0
4,316
0
CDA
15
3
899,608
621,266
0
862,825
CORPONOR
2,913,687
CARDIQUE
OTROS
m3/año
TOTAL
m3/año
Distribución
uso por AA
(%)
PECUARIO
m3/año
SERVICIOS
m3/año
204,002
48,833
3,869
8,495,467
0,79
3,267,749
0
4,529,491
0,42
0
0
0
18,00
0,00
91520
207,520
78,577
1,891,491
0,18
0
707,352
667,302
2,237,479
0,21
502970
25,600,385
44680
221,920
566,475
29,850,117
2,78
4,939,175
774840
720,014
996,538
0
546,519
7,977,085
0,74
CRC
4,280,221
2388,467
1,570,074
204,002
48,833
3,869
8,495,467
0,79
CVC
8,598,999
19,600,384
383,850,779
0
0
0
412,050,162
38,41
CARDER
4316,017
13,251,427
7,884
93,536
154,842
0
17,823,706
1,66
92843
4,401,281
276,175
0
2,517,753
0
7,288,052
0,68
CORPOCESAR
65
1,443
2,577
0
3,900
0
7,99
0,00
AMVA
83
122
0
0
181,000
0
386,00
0,00
CORPOAMAZONAS
CVS
DAGMA
DAMAB
CRQ
CORPOGUAJIRA
14,4
2,530,151
0
0
972,749
0
3,517,301
0,33
371,494
867240
50,458
0
0
27,752
1,316,943
0,12
6,271,096
422,701
3,021,281
2360,801
0
9,585,608
21,661,488
2,02
90
Tabla 1. Continuación
CAR
45,713,952
0
164,255,826
27,731,008
2,348,724
19,765,381
259,814,891
24,22
5,106,057
1,589,541
54,434,290
576,194
252,288
79,881
62,038,250
5,78
SI
SI
SI
SI
SI
42,000,000
3,91
388,457
5,568,753
15,566,710,3
3120
0
0
21,527,040
2,01
3,780,000
4,260,000
638600000
0
0
94,000
71,994,000
6,71
SI
SI
SI
SI
SI
6,035,745
0,56
0
596,556
4291690
0
0
14,215,318
15,241,043
1,42
23,055,002
72,808
105,408
732,569
49,433
24,015,220
2,24
52,012
4,506,084
140,662
62,298
1,043338
5,925,320
0,55
505,958
35,417
47,433
342,152
930,96
0,09
80,743
271,334
408,592
2,179,302
3,048,987
0,28
CORPOBOYACA
5625088
282636
565698
6.473.422
0,60
CORANTIOQUIA
1555200
78071
12416
373248
2.130.935
0,20
CORMACARENA
22,673,295
1,425,686
-
0
0
205,286
24,304,267
2,27
CORPOCHIVOR
181,26
0
85150
11,116
7569
0
208,46
0,02
0
21,44
CORTOLIMA
CARSUCRE
CORPOURABA
CORPAMAG
CRA
CRC
CARSUCRE
SDA
CORPONARIÑO
CVS
CORPOORINOQUIA
120,926
109,016
15,768
0
0
0
5,676
TOTAL
146,968,142
67,300,472
716,620,735
34,301,000
10,846,766
Distribución de uso
por sector (%)
9%
75%
4%
6%
2%
48,786,760 1,072,859,620
0,00
100,00
4%
Fuente: IDEAM, 2010
2.3.2 Información Hidro-meteorológica
Para el ejercicio de ordenamiento minero también es relevante la información
hidrológica consolidada del territorio nacional, como también la calidad de los datos
que la generaron, la cual está dada por la concentración de estaciones de medición
en las diferentes regiones del país, siendo más acertada la información de regiones
donde se tenga mayor presencia de estaciones de medición. El número de
estaciones y su ubicación se encuentra en el Catálogo Nacional de Estaciones
Hidrometeorológicas52 del IDEAM, institución que actualmente opera y administra
2.637 estaciones, de las cuales 787 son hidrológicas (limnimétricas, limnigráficas y
mareográficas) y 1.850 meteorológicas (pluviométricas, pluviográficas,
climatológicas ordinarias, climatológicas principales, sinópticas simples, sinópticas
principales, meteorológicas y agrometeorológicas). Otras entidades para sus
52
http://institucional.ideam.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=VInformacionIdeam&lTipo=admin&lFuncion
=ayudaPub&idLink=1
91
propios fines operan y administran
hidrometeorológicas en todo el país.
alrededor
de
4.600
estaciones
En el Estudio Nacional del Agua 2010, el IDEAM proporciona indicadores para la
planificación hídrica y el ordenamiento del uso del recurso y plantea 5 cuencas
hidrográficas como áreas objeto de planificación estratégica, 41 cuencas
hidrográficas como áreas objeto de instrumentación y monitoreo de referencia
nacional, así como 309 subzonas hidrográficas como objeto de planes de
ordenación y manejo de cuencas (POMCAS), en razón a sus indicadores hídricos
desfavorables y alta presión de que son objeto. En el siguiente cuadro se indican
algunas fuentes de información sobre aguas y clima que incluyen productos
cartográficos de cobertura parcial.
Cuadro 10. Fuentes de información sobre aguas y clima
Entidad
generadora
Escala
Estudio Nacional del Agua 2010
IDEAM
1:7.000.000l
Zonificación hidrológica de Colombia 2011
IDEAM
1:100.000
Índice de calidad de agua
IDEAM
1:500.000
Índice de regulación hídrica
IDEAM
1:500.000
Rondas hídricas
IDEAM
1:100.000
Zonas abastecedoras para 600 municipios
IDEAM
1:100.000
Vertimientos
IDEAM
1:500.000
UPME - IDEAM
1:7.000.000l
Capa de información disponible
Atlas de Viento y Energía Eólica de Colombia
- Red Hidrológica Nacional
El IDEAM se encarga de operar dos tipos de estaciones hidrológicas: la básica
específica nacional, la cual da pronósticos y alertas en tiempo real por sequias o
crecidas, y la red hidrológica básica para estudios con fines de proyecciones
anuales y multianuales.53
53
Protocolo para la emisión de los pronósticos hidrológicos, IDEAM, 2008
92
Las funciones de la red hidrológica, meteorológica y ambiental son:54
• Generar, acopiar y garantizar
hidrometeorológicos y ambientales.
la
conectividad
de
los
datos
• Estandarizar procesos para la articulación de la red de estaciones.
• Administrar el Catálogo Nacional de Estaciones.
• Operar la red nacional de estaciones hidrológicas, meteorológicas y
ambientales convencionales y automáticas a través de 10 Áreas Operativas
(barranquilla, bogotá, bucaramanga, cali, ibagué, medellín, neiva, pasto, santa
marta y villavicencio).
Para las mediciones hidrológicas el IDEAM utiliza tres tipos de estaciones:
limnimétricas, limnigráficas y mareográficas, tal como se muestra en la Tabla 2.
Tabla 2. Estaciones hidrometereológicas activas
Tipos de estación
Cantidad
Limnimétricas
351
Limnigráficas
494
Mareográficas
18
TOTAL
788
Descripción
Miden los niveles del agua de
los ríos con miras
Miden los niveles del agua en
forma gráfica continua.
Fuente: IDEAM, Estudio Nacional del Agua 2010,
- Estaciones de medición
Las estaciones de medición existentes en el país son manejadas por el IDEAM y
otras entidades públicas y privadas (Tabla 3). El IDEAM ofrece la posibilidad de
consulta (a través de su sitio web) y venta de información relacionada con
hidrología y meteorología de las diferentes estaciones con que cuenta en el país.
De acuerdo al Catálogo Nacional de Estaciones Hidrometereológicas, el IDEAM
opera actualmente 2800 estaciones, de las cuales 788 son hidrológicas y 2022
meteorológicas, distribuidas por toda la geografía nacional (ver figuras 4 y 5), pero
se evidencia una concentración en la zona cordillerana y específicamente en la
parte central del territorio.
54
Programa Operación de Redes - Red Hidrológica, Meteorologia y Ambiental, Bogotá, 2003 http://secgen.comunidadandina.org/sima/files/02%20SIORH%20C.%20ANDINA.pdf
93
Tabla 3. Estaciones hidrometereológicas en el territorio nacional - 2003
Estaciones
activas
2647
Estaciones
suspendidas
1417
ADENAVI
15
2
17
CAR
386
82
468
CDMB
13
0
13
CHEC
118
16
134
COLTABACO
11
11
22
CRQ
22
1
23
CVC
132
242
374
CVM
0
63
63
EAAB
254
64
318
ECA
0
12
12
EDA
0
83
83
EEEB
16
4
20
EEPP
273
170
443
FFNN
0
22
22
FNC
396
124
520
ICA
0
1
1
ICEL
0
155
155
IFA
0
41
41
IGAC
0
101
101
INCORA
0
198
198
INGETEC
7
4
11
ISA
14
0
14
MINAGRICULTURA
0
206
206
MINECONOMIA
0
73
73
MOP
10
30
40
PCH
9
0
9
265
80
345
ENTIDAD
IDEAM
OTRAS
TOTAL
TOTALES
4064
7790
Fuente: IDEAM
94
Figura 4. Mapa de localización de estaciones hidrológicas y metereológicas
Fuente: IDEAM
95
Figura 5. Mapa de estaciones hidrológicas y metereológicas según operador
Fuente: IDEAM
96
2.3.3 Información de suelos, cobertura vegetal y fauna
Se presenta a continuación una síntesis de la información disponible sobre
clasificación y aptitud de los suelos del territorio nacional y sobre su cobertura
vegetal y la fauna en que ellos ha construido su hábitat.
- Suelos
Las características de los suelos y de su potencial agrológico son claves para
analizar los conflictos sobre su uso. Los estudios de suelos disponibles actualmente
en el país han sido elaborados casi en su totalidad por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi – IGAC. Esta entidad a través de la Subdirección de Agrología
dirige y ejecuta los programas y proyectos relacionados con la identificación de la
vocación, uso y manejo de las tierras, con el fin de clasificarlas y zonificarlas para
apoyar los procesos catastrales, de planificación, desarrollo territorial y
conformación de resguardos indígenas. A su vez valida la información oficial
nacional relacionada con los procesos dinámicos del suelo, en coordinación con el
IDEAM y el Ingeominas. Estos estudios cubren la mayoría de los departamentos del
país y contienen información sobre clasificación, uso y manejo del suelo, así como
sobre la evolución de los procesos de degradación de los mismos. Todos incluyen
mapas a escala 1:100.000 con diferente información temática. Los estudios
disponibles son los siguientes:
- Estudios generales de suelos y zonificación de tierras, para los
departamentos de Amazonas, Antioquia, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas,
Cesar, Córdoba, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte
de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre, Santander y Tolima.
- Evaluación de la fertilidad de suelos de Cundinamarca.
- Estudio semidetallado de suelos y aptitud agropecuaria del Norte del Tolima
Se dispone de información cartográfica de suelos integrada a partir de estudios a
escala 1:100.000 de la mayor parte del país y se encuentra disponible en formato
shape. Las características de esta información se indican en el Cuadro 11 y puede
ser consultada en el Sistema de Información de Gestión Agrologica - SIGA del
IGAC.
97
Cuadro 11. Formato de la cartografía sobre suelos
NOMBRE DE PRODUCTO
Planchas con información temática
Planchas de la publicación Zonificación de los
conflictos y de suelos en Colombia
Mapas departamentales con información temática
Mapas por sectores con información temática
Mapas nacionales con información temática
generalizada
FORMATO - ESCALA
Digital DXF, DWG, SHP y E00 en
escalas 1:50.000 a 1:100.000
Análogo, escala 1: 500.000
Digital DXF, DWG, SHP O E00 en
escalas 1:150.000 a 1:500.000
Digital DXF, DWG, SHP O E00 en
escalas 1:200.000 a 1:500.000
Formato digital SHP ó E00 en escala
1:1.500.000
- Cobertura vegetal y fauna
Son innumerables los estudios realizados en el país sobre su flora y fauna, y su
historia se remonta a la Expedición Botánica que tuvo lugar en el Siglo XVIII. Todo
el trabajo acumulado durante más de dos siglos se refleja en buena parte en la
definición de muchas áreas del territorio nacional como parques naturales y
santuarios de fauna y flora, entre otros. Aparte de muchos estudios puntuales y
algunos estudios de caso sobre diferentes áreas de esta temática, también se han
realizado investigaciones a escala nacional sobre diversidad biológica,
ecosistemas, estructura de la vegetación y cobertura de bosques, vulnerabilidad
ante el cambio climático, deforestación, registros biológicos de especies
amenazadas, prioridades de conservación, corredores de especies migratorias,
tierras aptas para reforestación comercial, y otros temas relacionados.
La información de cobertura vegetal disponible es la generada por la Subdirección
de Agrología del IGAC. Esta temática fue producto de interpretaciones de imágenes
de sensores remotos, en especial de interpretación de imágenes satelitales. Se
delinearon las diferentes unidades utilizando procesadores de imágenes y
corroborando en campo por medio de clasificación supervisada el tipo de cobertura.
La representación temática está a escala 1:500.000 y 1:1.500.000 (Figura 6). Esto
no impide su utilización ya que la fuente como bien se mencionó son sensores
remotos que reflejan la realidad de la cobertura y que para su uso en el PNOM es
viable.
También se cuenta con otras fuentes de información que contienen alguna
información cartográfica, análoga en su mayoría, y que ha sido generada por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MAVDT, el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, el Instituto de Investigaciones
98
Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” INVEMAR, el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”, el Instituto
Amazónico de Investigaciones Científicas “Sinchi”, el Instituto de Investigaciones
Ambientales del Pacífico “John von Neumann” y el Instituto Geográfica Agustin
Codazzi “IGAC”, la cual se relaciona en el Cuadro 12.
Figura 6. Mapa nacional de cobertura vegetal
Fuente: IGAC
99
Cuadro 12. Información temática sobre cobertura vegetal y fauna
ENTIDAD
GENERADORA
TEMA
Indicadores sobre la cobertura boscosa del país y mapas
de representatividad IERN 2009
Tierras aptas para reforestación comercial
Corredores de especies migratorias
Sistemas morfogénicos
Mapa de ecosistemas de Colombia
Atlas de páramos de Colombia
Zonas aptas ambientalmente para el cultivo de palma de
aceite en Colombia
Biomas
Relieve y geopedología de Colombia
Prioridades de conservación biológica para el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas
Objetos de conservación de filtro grueso en Andes,
Orinoquia, Pacífico y Caribe
Portafolios de prioridades de conservación en Andes,
Orinoquia, Pacífico y Caribe
Modelos de riqueza de especies en Andes, Orinoquia,
Pacífico y Caribe
Áreas naturales protegidas de Colombia
Prioridades de restauración del bosque seco en Colombia
Deforestación (Bosque/no bosque)
Mapa de carbono por tipos de bosques
Zonas susceptibles de inundación
Límites de las áreas protegidas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales de Colombia
Áreas importantes para la conservación de aves - Aicas
Ubicación de las reservas naturales de la sociedad civil
registradas ante el MAVDT
Sitios RAMSAR
Área de
cubrimiento
IAVH
Nacional
IDEAM
MAVDT
IDEAM
IDEAM, IGAC, IAvH,
INVEMAR, SINCHI, IIAP
IIAvH
Nacional
Nacional
Nacional
No aplica
IDEAM-MAVDT
Nacional
Nacional
IDEAM, IGAC, INVEMAR,
Nacional
IIAvH, SINCHI, IIAP
IGAC
Nacional
UAESPNN
Nacional
CI-Biocolombia
IIAVH
IDEAM
IDEAM
IDEAM E IGAC
Andes, Pacifico,
Orinoquia, Caribe
Andes, Pacifico,
Orinoquia, Caribe
Andes, Pacifico,
Orinoquia, Caribe
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
UAESPNN
Nacional
IAvH
Nacional
MAVDT
Nacional
MAVDT
No aplica
IAVH
IAVH
IAvH
2.3.4 Información sobre amenazas naturales
El término de “amenaza natural” se refiere a los peligros que representan los
fenómenos naturales tanto para el hombre como para el medio ambiente. Las
amenazas naturales constituyen eventual o frecuentemente una restricción al uso
del territorio, ya que según su origen y la magnitud sus efectos pueden ser
100
inmanejables por el hombre. La amenaza es el resultado de la probabilidad de
ocurrencia y severidad con la que cierto evento se presenta en un período y área
determinada, aspectos base para definir magnitud, características y extensión
probable.
En Colombia, por sus características geológicas y tectónicas, así como por sus
condiciones climáticas, se presentan eventualmente fenómenos catastróficos de
origen
geológico
(terremotos,
erupciones
volcánicas,
deslizamientos),
hidrometeorológico (tormentas, inundaciones, sequías) y mixtos (remoción en
masa, avalanchas, entre otros).
La incorporación de las zonas de amenaza potencial en el ordenamiento minero
tiene dos sentidos. Por una parte advertir a los inversionistas mineros para que
incorporen el costo del riesgo en la estructuración financiera del proyecto y por otra
prevenir a las autoridades encargadas de evaluar los diseños mineros y los planes
de manejo ambiental para que evalúen la posibilidad de que la sumatoria proyecto
minero – amenaza natural pueda tener alguna incidencia ambiental no deseable.
- Amenaza símica
Los Andes colombianos hacen parte del Cinturón de Fuego del Pacífico, catalogado
como una de las zonas sísmicas más activas del planeta. En este país la
zonificación de la sismicidad se empezó a definir en los estudios regionales que
sustentaron el Código Colombiano de Construcciones Sismo-resistentes (Decreto
1400 de 1984), cuyo mapa, en su última versión, se reproduce en la Figura 7.
A raíz del sismo de Popayán del 31 de marzo de 1983, se iniciaron en el país los
estudios de microzonificación sísmica, el primero de los cuales se realizó en
Popayán en 1992. En este tipo de estudios se mide la respuesta o comportamiento
de los suelos frente a las ondas sísmicas, a fin de establecer tanto las restricciones
para cierto tipo de construcciones como los parámetros de diseño para las posibles
edificaciones. Los mapas de microzonificación sísmica resultantes de dichos
estudios son también herramientas indispensables para determinar escenarios de
daños durante un probable sismo. En la actualidad la mayoría de las ciudades
colombianas localizadas en zonas clasificadas como de alto riesgo ya cuentan con
este tipo de estudios (Cuadro 19).
La definición de amenaza sísmica se refiere a la probabilidad de que un parámetro
como la aceleración, la velocidad o el desplazamiento del terreno producido por un
sismo, supere o iguale un nivel de referencia. En este sentido, Ingeominas ha
elaborado un mapa general del país en el que zonifica el territorio de acuerdo al
valor de aceleración sísmica Aa(g), el cual se muestra en la Figura 8.
101
Figura 7. Zonificación del riesgo sísmico en Colombia
Fuente: Código Colombiano de Sismorresistencia
En general, sobre los niveles de amenaza sísmica en las diferentes regiones de
Colombia se afirma que el 86% de los colombianos se encuentran bajo un nivel de
amenaza sísmica apreciable: en zonas de amenaza alta aparecen cerca de 475
municipios con el 35% de los habitantes; en zonas de amenaza intermedia 435
municipios con el 51% de la población; y en zonas de amenaza baja 151 municipios
102
con aproximadamente el 14% de los colombianos. Sin embargo, el riesgo no sólo
depende del grado de amenaza sísmica, sino del grado de vulnerabilidad que en
general tienen las construcciones asociados a esta.
Figura 8. Mapa de zonificación de aceleración sísmica Aa(g)
Fuente: Ingeominas
103
Cuadro 19. Estudios de microzonificación sísmica
LOCALIDAD
AÑO
Microzonificación sísmica de Popayán
1992
Microzonificación sísmica de Santafé de Bogotá
1997
Microzonificación sísmica de Armenia
1997
Microzonificación sísmica de Medellín
1999
Microzonificación sísmica de Pereira Dosquebradas y Santa Rosa
1999
Microzonificación sísmica preliminar de Ibagué
2000
Microzonificación sísmica preliminar de Villavicencio
2000
Microzonificación sísmica de Bucaramanga
2002
Microzonificación sísmica de Santiago de Cali
2005
Microzonificación sísmica de Popayán (actualización)
En proceso
- Amenaza volcánica
La amenaza volcánica incluye los diferentes efectos de la actividad de un volcán,
como son los sismos producidos por los movimientos de fluidos y sólidos en su
interior, la emisión de gases, la expulsión aérea de piroclastos, los flujos de lava
piroclastos incandescentes, los flujos de lodo y las ondas de choque generadas por
las erupciones explosivas. Las características de la amenaza volcánica se
establecen a partir del tipo de volcán, de la reconstrucción de su historia geológica
y de su actividad histórica. Con toda esta información se confeccionan los mapas
de amenaza, en los cuales se delimitan las áreas expuestas a las diferentes
manifestaciones de la actividad de un volcán.
En el año de 1989 Ingeominas publicó el Catálogo de los volcanes activos de
Colombia y 10 años después divulgó el Atlas de Amenaza Volcánica en Colombia.
También viene monitoreando con instrumentación sismológica y telemétrica los 14
volcanes activos que se considera existen en el país. Ellos son el volcán Cerro
Negro de Mayasguer, el volcán nevado del Huila, el volcán nevado del Ruiz, el
volcán nevado del Tolima, el volcán nevado de Santa Isabel, el volcán Galeras, el
volcán nevado de Cumbal, el volcán nevado de Chiles, el volcán Azufral, el volcán
Doña Juana, el volcán nevado de Puracé, el volcán Sotará, el volcán Cerro Bravo y
el volcán Cerro Machín. Además ha elaborado mapas de amenaza definitivos o
preliminares en la mayoría de estos volcanes.
104
Cuadro 20. Mapas de amenaza volcánica disponibles
V. N. del Huila (5631 m)
Localización
departamental
Huila, Cauca, Tolima
Preliminar
Año
1996
V. N. del Ruiz (5310 m)
Tolima
2ª versión
1986
V. N. del Tolima (5280 m)
Tolima
Preliminar
1989
Tolima, Caldas y Risaralda
Final
1993
Volcán / altitud
V. N. Santa Isabel (5100 m)
Alcance
V. Galeras (4276 m)
Nariño
3ª versión
1997
V. N. Cumbal (4764 m)
Nariño
Preliminar
1988
V. N. Chiles (4750 m)
Nariño
Preliminar
1997
V. Cerro Negro (4460 m)
Nariño
Preliminar
1997
V. Azufral (4070 m)
Nariño
V. Doña Juana (4250 m)
Nariño
V. N. Puracé (4700 m)
Cauca y Huila
s.i.
s.i.
Actualización
2008
V. Sotará (4580 m)
Cauca
s.i.
V. Cerro Bravo (4020 m)
Caldas
Preliminar
1992
V. Cerro Machín (2750 m)
Tolima
Preliminar
2002
Fuente: Ingeominas
- Inundaciones
Las inundaciones ocurren en zonas que por sus características morfológicas
facilitan las acumulaciones de agua durante la ocurrencia de grandes eventos
pluviométricos o de crecientes extraordinarias de corrientes fluviales.
Algunos de los efectos ocasionados por inundaciones son:
• Anegamiento de las llanuras de inundación con pérdidas ocasionales de
vidas, deterioro en viviendas, infraestructura y áreas de producción
agropecuaria.
• Estancamiento de aguas por deficiencia de drenaje, con repercusiones sobre
salud pública.
• Deriva de cauces inestables en épocas de avenida por carga excesiva en el
flujo y erosión de márgenes en la vaguada principal, con consecuencias como
pérdida de puentes, caminos, viviendas y áreas productivas.
Producto del trabajo interinstitucional realizado por el IDEAM, el IGAC y el
Departamento Nacional de Estadísticas – DANE, se realizó el reporte consolidado
de las áreas afectadas por inundaciones en el periodo 2010 – 2011 y los mapas de
zonas inundables y susceptibles a procesos de inundación. Estos mapas se
105
disponen para municipios susceptibles a procesos de inundación (2011) escala
1:500.000. También se tiene un mapa nacional a escala 1:500.000, con información
periódica acerca de las zonas inundables, zonas inundadas en el periodo 2010 –
2011 y las zonas susceptibles a procesos de inundación. Esta información está
disponible en formato digital shape que permite el trabajo en el SIG y por ende
utilizarlo para el ordenamiento minero.
- Remoción en masa
El término “remoción en masa” se refiere al movimiento de una masa de materiales
determinado por la gravedad en terrenos inclinados donde se conjugan ciertas
condiciones topográficas, geomorfológicas, geológicas, geotécnicas, climáticas y de
vegetación. Las aceleraciones derivadas de un sismo pueden activar en muchos
casos este tipo de movimientos y en algunos también intervienen perturbaciones
antrópicas del medio natural.
En Colombia, como en todas las zonas montañosas del mundo, es común la
reptación de suelos sobre superficies de ladera, los desprendimientos, derrumbes
o caídas de bloques en taludes empinados, los flujos de detritos y de lodo, entre
otros.
La cartografía disponible sobre el grado de susceptibilidad del territorio colombiano
a los movimientos de remoción en masa, es aún de carácter muy indicativo y a
escala 1:1’500.000. Sin embargo, en desarrollo de un convenio Ingeominas IDEAM, estas entidades se encuentran elaborando desde el año 2010 la
zonificación nacional de la susceptibilidad y amenaza relacionada con movimientos
en masa, la cual se presentará inicialmente en mapas a escala 1:500.000, pero en
un plazo de cinco años generará la información de base para desarrollar la
zonificación a escala 1:100.000. Parte de esta información, tanto alfanumérica
como gráfica, se encuentra disponible en formato shape y tiene atributos que
permiten realizar las consultas y clasificación de las diferentes unidades
susceptibles de remoción en masa.
2.4
INFORMACIÓN
TERRITORIALES
SOBRE
EXCLUSIONES
Y
RESTRICCIONES
Tal como se señaló en una sección precedente (1.4.1 Normatividad minera
relacionada con el ordenamiento territorial), la Ley 685 de 2001 establece unas
zonas en las cuales las actividades mineras están excluidas y otras en las que
106
quedan sujetas a ciertas restricciones. En tal sentido en esta sección se reseña la
información disponible sobre tales áreas.
2.4.1 Áreas excluidas para minería
De acuerdo al artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y al artículo 3 de la Ley 1382 de
2010 que según sentencia de la Corte Constitucional reforma temporalmente el
artículo 34, las zonas excluidas de la actividad minera son los Parques Naturales
Nacionales y Regionales, Páramos, Reservas forestales, Reservas forestales
protectoras del orden nacional y humedales Ramsar, los cuales se caracterizan y
describen a continuación.
- Parques Naturales Nacionales y Regionales
A septiembre de 2011, se han declarado como parte del Sistema de Parques
Nacionales de Colombia (SPNN) 56 áreas protegidas, correspondientes a
12’602.321 Ha del territorio nacional,55 las cuales se relacionan en la Tabla 4.
Tabla 4. Sistema de Parques Nacionales Naturales
PARQUE
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
CUEVA DE LOS
GUÁCHAROS
ISLA DE SALAMANCA
FARALLONES DE CALI
PURACÉ
EL TUPARRO
LA MACARENA
LOS KATÍOS
LAS ORQUÍDEAS
LOS NEVADOS
AMACAYACU
CHINGAZA
CIÉNAGA GRANDE DE
SANTA MARTA
COCUY
CORALES DEL ROSARIO Y
DE SAN BERNARDO
Extensión
(ha)
Año de
creación
Acto administrativo
9.000
1960
56.200
150.000
83.000
548.000
630.000
72.000
32.000
38.000
293.500
76.600
26.810
1964
1968
1968
1970
1971
1973
1974
1974
1975
1977
1977
Decreto No. 2631 de 9 de noviembre de 1960 Resolución Ejecutiva No. 397 de 1960
Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964
Resolución No. 092 de 15 de Julio de 1968
Resolución No. 092 de abril 21 de 1968
Resolución No. 264 de septiembre 25 de 1980
Resolución No. 440 de diciembre 31 de 1971
Resolución No. 172 de agosto 6 de 1974
Resolución No. 071 de abril 22 de 1974
Resolución 148 de abril 30 de 1974
Resolución Ejecutiva No. 283 de octubre 27 de 1975
Decreto No. 622 - Resolución 154 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 168 de junio 6 de 1977
306.000
120.000
1977
1977
Decreto No. 622 Resolución 156 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 165 de junio 6 de 1977
55
Comunicación DIG-APSE 8920 del 14/09/2011 dirigida por Parques Nacionales Naturales de
Colombia - Área de Planeación y Seguimiento, a la UT Álvaro Ponce – ATG Ltda
107
Tabla 4. Continuación
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
IGUAQUE
LA COROTA
LAS HERMOSAS
LOS COLORADOS
LOS FLAMENCOS
MACUIRA
MUNCHIQUE
NEVADO DEL HUILA
PARAMILLO
PISBA
SANQUIANGA
SERRANÍA DE LOS
PICACHOS
SIERRA NEVADA DE
SANTA MARTA
SUMAPAZ
TAMÁ
TAYRONA
LA PAYA
GALERAS
CAHUINARI
TATAMÁ
UTRÍA
GORGONA
LOS ESTORAQUES
CATATUMBO BARI
CHIRIBIQUETE
NUKAK
PUINAWAI
TINIGUA
GUANENTÁ ALTO RÍO
FONCE
MALPELO
OLD PROVIDENCE
McBEAN LAGOON
OTÚN QUIMBAYA
ALTO FRAGUA INDI-WASI
EL CORCHAL ¨EL MONO
HERNÁNDEZ¨
RÍO PURÉ
SELVA DE FLORENCIA
SERRANÍA DE LOS
YARIGUÍES
6.750
8
125.000
1.000
7.000
25.000
44.000
158.000
460.000
45.000
80.000
447.740
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
1977
Resolución No. 173 de junio de 1977
Resolución No. 171 de junio 6 de 1977
Resolución No. 158 de junio 6 de 1977
Resolución No. 168 de Junio 6 de 1977
Resolución No. 169 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 166 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 159 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 149 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 163 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 155 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 161 de junio 6 de 1977
Resolución No. 157 de junio 6 de 1977
383.000
1977
Decreto No. 622 - Resolución 164 de junio 6 de 1977
154.000
48.000
15.000
422.000
7.615
575.500
51.900
54.300
61.687,50
640,62
158.125
1.280.000
855.000
1.092.500
201.875
10.429
1977
1977
1977
1984
1985
1987
1987
1987
1988
1988
1989
1989
1989
1989
1989
1993
Resolución No. 153 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 - Resolución 162 de junio 6 de 1977
Decreto No. 622 de marzo 16 de 1977
Decreto No. 622 Resolución 160 de agosto 24 de 1984
Resolución No. 52 de marzo 22 de 1985
Resolución No. 190 de octubre 19 de 1987
Resolución No.190 de octubre 19 de 1987
Resolución No.190 de octubre 19 de 1987
Resolución No.1265 de 25 octubre de 1995.
Resolución No.135 de agosto 24 de 1988
Resolución No.121 de septiembre 21 de 1989
Resolución No.120 de septiembre 21 de 1989
Resolución No.122 de septiembre 21 de 1989
Resolución No.123 de septiembre 21 de 1989
Decreto No.1989 de septiembre 21 de 1989
Resolución No.170 de noviembre 18 de 1995
974.474
995
1995
1995
Resolución 1292 de octubre 31 de 1995
Resolución 1021 de septiembre 13 de 1995
489
68.000
3.850
1996
2002
2002
Resolución 916 de 23 agosto de 1996
Resolución de adopción No.028 de 2002
Resolución No.763 de agosto 5 de 2002
999.880
10.019
59.063
2002
2005
2005
Resolución de adopción No.764 de 2002
Resolución No.329 de 10 marzo de 2008
Resolución No.603 de mayo 13 de 2005
108
Tabla 4. Continuación
52 DOÑA JUANA - CASCABEL
53 ORITO INGI ANDE
54 SERRANÍA DE LOS
CHURUMBELOS
55 YAIGOJÉ APAPORIS
56 URAMBA - BAHÍA MÁLAGA
ÁREA TOTAL
ÁREA TOTAL CONTINENTAL
65.858,93
10.204,26
97.189
2007
2007
2007
Resolución No.485 de 21 marzo de 2007
Resolución No.994 de 16 junio de 2008
Resolución No.1311 de 21 julio de 2007
1.056.023
47.094
2009
2010
Resolución No.2079 de 27 octubre de 2009
Resolución No.1501 de agosto 4 de 2010
12’603.321 ha
11’446.164,5 ha
El manejo y la administración de estos parques están a cargo de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, entidad con
autonomía administrativa y financiera adscrita al Ministerio del Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
En cuanto a procesos de declaración de nuevas área protegidas (PNN), se
encuentran en curso para las siguientes:
• Bahía Portete
• Playona – Acandí
• Bosques Secos de Cúcuta
• Serranía de San Lucas
• Humedales de Casanare y Arauca
• Corales de profundidad
• Serranía de Perija
• Cabo Manglares
• Selvas de Lipa
• Zona Alta de Manacacías
• Selvas húmedas transicionales de Cumaribo
• Bosques Secos del Patía
En cuanto a procesos de ampliación de las actuales APN se encuentran en curso
los correspondientes al Santuario de Fauna y Flora Colorados, Santuario de Fauna
y Flora Corchal Mono Hernández, Santuario de Fauna y Flora Flamencos, Parque
Chiribiquete, Parque Nacional Natural Gorgona, Parque Nacional Natural
Sanquianga y Parque Nacional Natural Orquídeas.
- Parques naturales regionales
109
También forman parte de las zonas excluidas de la minería los parques naturales
de carácter regional, los cuales se listan a continuación sin indicar su extensión,
puesto que este dato no se encuentra disponible para la totalidad de los mismos.
Cuadro 21. Parques naturales regionales
Parque
Serranía de las Quinchas
Siscunsí - Ocetá
Monteleón
La Siberia
Cerro Banderas Ojo Blanco
Cerro Páramo de Miraflores
Sisavita
Barbas Bremen
Cuchilla de San Juan
Ucumarí
El Nudo
La Marcada
Johnny Cay
El Vinculo
Departamento (s) de localización
Boyacá
Boyacá
Caldas
Huila
Huila
Huila
Norte de Santander
Quindío - Risaralda
Risaralda
Risaralda
Risaralda
Risaralda
San Andrés
Valle
La Sierpe
Valle
Fuente: Conservación Internacional, 2010
- Zonas de Reserva Forestal Protectora
Las reservas forestales protectoras del orden nacional, son zonas excluidas de las
actividades mineras. Según Código Nacional de Recursos Naturales Renovables
“Se entiende por área forestal protectora la zona que debe ser conservada
permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos
recursos u otros naturales renovables. En el área forestal protectora debe
prevalecer el efecto protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secundarios
del bosque.” 56
Existe un Atlas Básico sobre las Reservas Forestales Protectoras Nacionales de
Colombia, elaborado por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) con la colaboración de la Embajada Real de los Países Bajos. Ese Atlas
56
Decreto 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, Artículo 204
110
contiene la cartografía básica de las 52 Reservas Forestales Protectoras
Nacionales existentes en nuestro país e información acerca de sus características
biofísicas y socioeconómicas más relevantes. Las zonas de Reserva Forestal
Protectora de Orden Nacional son las siguientes:
Tabla 5. Zonas de Reserva Forestal Protectora
ZONAS DE RESERVA
FORESTAL PROTECTORA
DEPARTAMENTO(S)
Río León
Frontino - Musinga - Carauta
Páramo de Urrao
Río Nare
Antioqia y Chocó
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Río Tame
Río Satocá
Sierra El Peligro
Cuchilla de Sucuncuca
El Malmo
Río Cravo Sur
Río Blanco y Quebrada
Olivares
Quebrada La Tablona
Caño Alonso
Darién
Bosque Oriental de Bogotá
Cerros Quinini
Cuchilla Peñas Blancas
El Hortigal
La Bolsa
La Mistela
Páramo Grande
Río Rucio
Río San Francisco
Ríos Blanco y Negro
Arauca
Arauca
Boyaca
Boyacá
Boyacá
Boyacá
Caldas
Río Chorreras y Concepción
Páramo El Atravesado
Serranía de La Lindosa, El
Capricho, Mirolindo y
Cerritos
Caños La esperanza y Agua
Bonita
Río Las Ceibas
MUNICIPIO(S)
ÁREA (ha)
Turbo y Riosucio
Frontino
Urrao
Medellín, Rionegro, Guarne,
Envigado y El Retiro
Tame
Saravena
Moniquirá
Miraflores
Tunja
Mongua
Manizales
34.244
30.139
29.870
15.055
Yopal
Gloria y Pelaya
Acandí
Bogotá, D.C
Tibacuy - Biotá y Nilo
Tibacuy y Biotá
Machetá y Chocontá
Junín
Silvania
Guasca
Junín, Fómeque y Medina
Guaduas
Fómeque, Guasca, Choachí
y La Calera
Cundinamarca
Junín y Guasca
Cundinamarca - Meta Quetame y Guayabetal
Giaviare
San José del Guaviare y El
Retorno
2.674
460
61.973
13.143
1.947
1.629
216
2.699
94
7.167
601
2.872
12.685
Casanare
Cesar
Chocó
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Cundinamarca
Guaviare
San José del Guaviare
Huila
Neiva
111
1.647
4.152
1.590
1.773
240
4.760
4.993
4.428
3.187
40.710
7.129
13.308
Tabla 5. Continuación
Jirocasaca
Cerro Vanguardia y Caño
Vanguardia
Cerros Vanguardia y Caños
Parrado y Buque
La Planada
Laguna La Cocha - Cerro
Patascoy
Río Nembí
Río Mocoa
Quebrada La Tenería
Río Algodonal
Río Tejo
Quebrada La Nona
Cuchilla El Minero
Parque El Higuerón
Serranía de Coraza y Montes
de María
Quebradas El Peñón y San
Juan
Cerros Dapa Carisucio
Río Cali
Río Guabas
Río Meléndez
Yotoco
Ríos Escaralete y San
Cipriano
TOTAL (Ha)
Magdalena
Meta
Santa Marta
Villavicencio
230
726
Meta
Villavicencio
1.412
Nariño
Nariño
Ricaute
Pasto
3.200
49.915
Nariño
Nariño y Putumayo
Norte de Santander
Norte de Santander
Norte de Santander
Risaralda
Santander
Santander
Sucre
Barbacoas
San Francisco y Mocoa
La Playa
Abrego
Ocaña
Marsella
La Belleza y Sucre
Puente Nacional
Colosó, Chalan y Toluviejo
5.800
32.713
796
8.012
2.424
627
10.094
21
6.653
Tolima
Mariquita
Valle del Cauca
Valle del Cauca
Valle del Cauca
Valle del Cauca
Valle del Cauca
Valle del Cauca
Yumbo
Río Cali
Ginebra y Guacarí
Cali
Yotoco
Buenaventura
637
1.410
11.112
16.109
2.442
1.225
5.543
466.486
Fuente: Sistema de Información Ambiental de Colombia – SIAC, www.siac.gov.co
- Zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959
La Ley 2 de 1959 estableció las siguientes zonas de reserva forestal, cuya
extensión actual es de 51.372.314 de hectáreas:57
Serranía Los Motilones
Río Magdalena
Central
Cocuy
Sierra Nevada de Santa Marta
549.604 ha
2.155.590 ha
1.543.662 ha
730.265 ha
539.215 ha
57
MAVDT, Dirección de Ecosistemas, Ordenamiento ambiental reservas forestales nacionales. Ley
2 de 1959, 2010
112
Pacífico
Amazonía
8.009.767 ha
37.844.211 ha
Según el Artículo 10 del Código de Recursos Naturales “Si en área de reserva
forestal, por razones de utilidad pública e interés social, es necesario realizar
actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de
los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los
bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente
sustraída de la reserva. También se podrán sustraer de la reserva forestal los
predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en
explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función
protectora de la reserva.” La sustracción y realinderación de las áreas de la reserva
forestal establecidas en la Ley 2 de 1959 es función exclusiva del Ministerio del
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
- Páramos
Las zonas de páramo fueron incorporadas en el conjunto de áreas excluidas de la
minería en la reforma del Código de Minas de 2010. Estas zonas están demarcadas
en el Atlas de Páramos de Colombia (Figura 9) a partir de la cota 3300 msnm sobre
cartografía base del IGAC a escala 1:500.000. De manera extraoficial se conoce
que el IGAC está actualizando esta cartografía en planos de mayor resolución en
curvas de nivel (escala 1:100.000).
Se dice en el Atlas de Páramos de Colombia, que “Pese a que los páramos en
Colombia ocupan menos del 2% de la superficie continental del país, este conjunto
de ecosistemas resulta vital para mantener la estabilidad de los ciclos climático e
hidrológico. De estos casi 2 millones de hectáreas (cuyos límites altitudinales
inferiores varían entre los 2.850 y 3.550 msnm), el 60% se encuentra en la
cordillera Oriental y se concentra especialmente en el distrito boyacense.”58 En
dicha publicación se han delimitado 34 zonas de complejos paramunos con una
extensión total de 19.330,4 km2 repartida entre aproximadamente 290 municipios
de 23 departamentos. En este mismo documento se anota que “De los 34
complejos de páramo analizados en este Atlas, 19 se encuentran total o
parcialmente dentro de los límites de 18 de las 51 áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales de Colombia (SPNN).” 59
58
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, Atlas de páramos de
Colombia, Bogotá, 2007
59
Ibídem.
113
Figura 9. Distribución de las zonas de páramo
Fuente: Atlas de páramos de Colombia, Instituto Alexander von Humboldt, Bogotá, 2007
Tabla 6. Zonas de páramo de Colombia
ZONA
Paramillo
Rango de
altura
(msnm)
CORDILLERA OCCIDENTAL
1.550 3.300 - 3.720
Extensión
(ha)
Frontino – Urrao
4.030 3.400 y 3.930
Citará
2.150 3.350 - 3.970
Tatamá
4.200 3.450 - 4.070
Duende
1.467 3.450 - 3.830
Farallones de Cali
2.070 3.500 - 4.040
114
# de municipios por
departamento
3 Antioquia
3 Antioquia
1 Chocó
3 Antioquia
1 Chocó
1 Risaralda
2 Chocó
3 Risaralda
1 Chocó
1 Valle
3 Valle
Tabla 6. Continuación
4.143 3.050 - 3.850
Cerro Plateado
4 Cauca
2 Nariño
SECTOR NARIÑO – PUTUMAYO
Doña Juana – Chimayoy
68.547 3.300 y 4.180
La Cocha – Patascoy
68.547 2.850 y 4.210
Chiles – Cumbal
54.918 3.300 y 4.770
2 Cauca
3 Nariño
4 Putumayo
13 Nariño
3 Putumayo
14 Nariño
CORDILLERA CENTRAL
Belmira
Los Nevados
Chilí – Barragán
Las Hermosas
1.080 3.100 - 3.340
2 Antioquia
102.054 3.550 - 5.280
4 Caldas
1 Quindío
2 Risaralda
8 Tolima
3 Quindío
6 Tolima
1 Valle
2 Cauca
2 Tolima
8 Valle
5 Cauca
1 Huila
2 Tolima
6 Cauca
3 Huila
6 Cauca
1 Huila
27.900 3.400 - 4.040
115.682 3.450 - 4.580
Nevado del Huila – Moras
67.966 3.500 - 5.380
Guanacas – Puracé –
Coconucos
Sotará
72.350 3.350 - 4.640
37.462 3.350 - 4.400
CORDILLERA ORIENTAL
Perijá
Jurisdicciones – Santurbán
Tamá
Almorzadero
Yariguíes
Cocuy
4.560 3.100 y 3.600
82.664 3.000 y 4.290
7.110 3.000 y 3.640
125.120 3.100 y 4.530
812 3.050 y 3.410
268.783 3.100 y 5.340
115
2 Cesar
3 La Guajira
15 Norte de Santander
5 Santander
2 Norte de Santander
3 Norte de Santander
12 Santander
4 Santander
10 Boyacá
4 Santander
2 Arauca
2 Casanare
1 Norte de Santander
Pisba
Tabla 6. Continuación
81.481 3.100 y 4.100
Tota – Bijagual – Mamapacha
127.310 3.100 y 3.970
Guantiva – La Rusia
100.262 3.100 y 4.280
Iguaque – Merchán
16.212 3.150 y 3.820
Guerrero
39.240 3.200 y 3.780
Rabanal y río Bogotá
16.356 3.200 y 3.585
Chingaza
64.500 3.150 y 3.980
Cruz Verde – Sumapaz
266.750 3.250 y 4.230
Los Picachos
3.819 3.250 y 3.620
Miraflores
2.903 3.300 y 3.470
9 Boyacá
2 Casanare
25 Boyacá
2 Casanare
16 Boyacá
6 Santander
11 Boyacá
3 Santander
1 Boyacá
14 Cundinamarca
7 Boyacá
6 Cundinamarca
15 Cundinamarca
4 Meta
Bogotá
16 Cundinamarca
1 Huila
7 Meta
1 Caquetá
1 Meta
2 Caquetá
3 Huila
SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA
Sierra Nevada de Santa Marta
137.426 3.000 - 5.690 2 Cesar
3 La Guajira
4 Magdalena
Fuente: Atlas de Páramos de Colombia, Instituto Alexander von Humboldt, Bogotá, 2007
- Humedales Ramsar
Según la Convención Ramsar, se entiende por humedales “aquellas
extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o
artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o
saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea
baja no exceda de seis metros. Es un conjunto muy heterogéneo de ecosistemas
naturales y artificiales.
Según la Convención los humedales representan atributos, productos y funciones
de cuya existencia se beneficia la sociedad. Dichas funciones son físicas:
regulación del ciclo hídrico superficial y de acuíferos, retención de sedimentos,
control de erosión y estabilización microclimática; químicas: regulación de ciclos de
nutrientes (retención, filtración y liberación) y descomposición de biomasa terrestre
como base de la productividad de los sistemas acuáticos; bioecológicas:
116
productividad biológica, estabilidad e integridad de ecosistemas y retención de
dióxido de carbono; y sociales: sistemas productivos y socioculturales (economías
extractivas, pesca artesanal, caza, recolección, pastoreo y agricultura en épocas de
estiaje), recursos hidrobiológicos y soporte de acuicultura. Algunos humedales
sustentan procesos comerciales, tales como la industria del palmito, y la
explotación forestal en cativales y guandales. También proveen servicios de
recreación, investigación científica.
Los humedales Ramsar, que son áreas también excluidas para la minería, son
cinco en Colombia (Tabla 7) que totalizan 4.585 km2, o sea el 0,40% del territorio
nacional.
Tabla 7. Humedales de Colombia incluidos en la Lista RAMSAR
Departamento
Fecha de
declaración
DELTA DEL RÍO BAUDÓ
Chocó
05/06 2004
8.888
LAGUNA DE LA COCHA
Nariño
08/01 2001
39.000
LAGUNA DEL OTÚN
Caldas
25/06 2008
6.579
Magdalena
18/06 1998
400.000
Cundinamarca
25/06 2008
4.058
AREAS RAMSAR
SISTEMA DELTA ESTUARIANO RIO MAGDALENA
LAGUNA DE CHINGAZA
EXTENSIÓN TOTAL
Área (Ha)
458.525
Fuente: www.ramsar.org
2.4.2 Áreas restringidas para minería
El Artículo 35 del Código de Minas señala unas zonas y lugares en los cuales la
posibilidad de adelantar trabajos y obras de exploración y de explotación de minas
están condicionada al cumplimiento de ciertos trámites, autorizaciones y
situaciones específicas.
Estas zonas y lugares están referidos al perímetro urbano de las ciudades o
poblados, a áreas ocupadas por construcciones rurales, a zonas de interés
arqueológico, histórico o cultural, a playas en zonas de bajamar y en trayectos
fluviales relacionados con servicios de transporte, a las áreas ocupadas por obras
públicas o de servicios públicos, a áreas constituidas como zonas mineras
indígenas, mineras de comunidades negras o mineras mixtas.
- Perímetros de áreas urbanas
117
El mencionado artículo del Código de Minas anota que “Dentro del perímetro
urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales
adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo
en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras.”60 En tal
sentido la información sobre perímetros urbanos y las reglamentaciones territoriales
locales son de importancia en los procesos de ordenamiento minero.
El territorio municipal o distrital se clasifica en suelo urbano y suelo rural. Esta
división implica la determinación de un perímetro urbano, el cual no podrá ser
mayor que el perímetro de servicios públicos. El área urbana es aquella definida
físicamente por la ciudad a través de la extensión de sus áreas construidas, la cual
no siempre corresponde con el perímetro urbano definido por el Concejo Municipal,
dado que en muchos casos éste incluye zonas suburbanas y excluye
asentamientos ilegales e invasiones.
La normatividad básica sobre perímetros urbanos es la siguiente:
• Constitución Política Artículo 318
• Ley 11 de 1986 Artículo 16 - Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la
Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el
manejo de los asuntos locales.
• Decreto 1333 de 1986 Artículo 311 (Código de Régimen Municipal)
• Ley 136 de 1994 Artículo 117 - Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
• Acuerdos distritales o municipales por medio de los cuales se adopta el Plan
de Ordenamiento Territorial.
• Acuerdos distritales o municipales por medio de los cuales se fija y adopta el
perímetro urbano.
La Dirección de Geoestadística del DANE suministra información cartográfica sobre
perímetros de áreas urbanas. Esta información con ocasiones de los operativos
censales a nivel urbano y rural ha sido consolidada y actualizada. La información se
obtiene de los perímetros urbanos fijados por acuerdo y los planes de
ordenamiento territorial remitidos por cada uno de los entes territoriales.
Los mapas de áreas urbanas se encuentran disponibles en formato digital en el
DANE y el IGAC dispone de mapas catastrales en los que figuran las áreas
urbanas. Esta información, tanto en el DANE como en el IGAC, se encuentra en
formato shape. En la Figura 10 se muestra una compilación general de las áreas
60
Ley 685 de 2001, Código de Minas, Literal a) del artículo 35
118
urbanas municipales, corregimentales
departamentales y municipales, del país.
y
de
inspecciones
Figura 10. Mapa de áreas urbanas de Colombia
Fuente: DANE, Dirección de Geoestadística
119
de
policía
2.5 INFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA MUNICIPAL
Para el proceso de ordenamiento minero es importante identificar y caracterizar la
estructura económica municipal, establecer dónde y cómo se desarrollan los
sistemas de producción, los centros de distribución y consumo y verificar la
importancia de la explotación de los recursos mineros en el municipio para el apoyo
a otras ramas de la producción y la generación de riqueza y bienestar a la
población. También permite conocer el nivel de afectación de algunos recursos
naturales y sugerir instrumentos de política para hacer sustentable el desarrollo
local, fortaleciendo sus funciones y relaciones con su entorno regional.
2.5.1 Información Económica
El análisis de la estructura económica es fundamental en el ordenamiento territorial
porque relaciona los procesos de producción, distribución, intercambio y consumo
de bienes y servicios con la localización y distribución de las actividades
económicas sean estas de carácter agropecuario, minero, industrial, comercial y de
servicios, en los diferentes establecimientos y lugares donde ellas se realizan tales
como fincas, granjas, minas, fabricas, talleres, negocios comerciales y de servicios,
durante un periodo determinado, asimismo, cada uno de estos procesos tiene
diferentes sistemas espaciales. Por lo tanto, es necesario determinar la base
económica municipal, sus principales ramas de actividad, las relaciones
intersectoriales e inter-ramales de las actividades mineras en los espacios donde
tienen lugar y el entorno regional y nacional.
La información económica municipal comprende variables e indicadores sobre
estructura de la producción, base económica local y zonificación de la producción,
entre otros. Las fuentes de información se relacionan a continuación:
• Datos sobre unidades de producción por actividad económica, número de
establecimientos industriales, comerciales y servicios, según código de
Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU, se encuentran en el DANE:
Censo 2005, Información municipal por cabecera, centro poblado y rural disperso.
• Datos de actividades agropecuarias por municipio los consolida la Dirección de
Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de las
evaluaciones agropecuarias por consensos municipales. Esta información
comprende las siguientes variables e indicadores:
- Área agrícola sembrada total (Ha)
- Área agrícola cosechada total (Ha)
- Área sembrada cultivos transitorios (Ha)
- Área cosechada principales productos (Ha)
120
- Área en bosques total (Ha)
- Área en otros usos total (Ha)
- Área sembrada en pastos total (Ha)
- Área sembrada principales productos (Ha)
- Sistemas de producción
- Rendimientos (Ton/Ha)
- Producción total (Ton)
- Inventario Bovino
- Sistema de explotación Bovina
- Producción Lechera
- Área en pastos (Ha)
- Inventario porcino, avícola, apícola y otras especies
• En relación con el Producto Interno Bruto PIB, el DANE solo lo calcula a nivel
nacional y departamental. Es de anotar que únicamente el Departamento de
Cundinamarca a través de su Oficina de Sistemas de Información, Análisis y
Estadística realiza el cálculo del PIB por ramas de actividad económica para cada
uno de sus municipios.
• El IGAC dispone de consolidados de algunas estadísticas económicas por
municipio a través del Sistema de Información para la Planificación y el
Ordenamiento Territorial (SIGOT) durante el periodo comprendido entre los años
2005 y 2008.
• El departamento de Cundinamarca divulgó información detallada por municipio
sobre explotaciones agropecuarias y otras actividades económicas y financieras en
el documento Estadísticas de Cundinamarca 2010.
• En los POT, o PBOT y EOT, se encuentra información detallada sobre la
economía del respectivo municipio, así como la representación en planos a escala
1:5.000 o 1:10.00 de la red vial e infraestructura de apoyo para el desarrollo de sus
actividades económicas.
Cuadro 22. Resumen de información económica municipal y fuente
Descripción de la información
Número de establecimientos comerciales,
industriales, de servicios y otras actividades.
Número de establecimientos comerciales,
industriales, de servicios y otras actividades
según código de Clasificación Industrial
Internacional Uniforme CIIU
Entidad
generadora
Departamento
Nacional de
Estadística DANE
DANE
121
Alcance
Sitio de disponibilidad
Municipal, Cabecera,
Centro poblado,
Rural disperso.
Municipal, Cabecera,
Centro poblado,
Rural disperso.
Censo de Población 2005:
Sistema de Consulta Censo
Básico www.dane.gov.co
Censo de Población 2005:
Sistema de Consulta Censo
Básico www.dane.gov.co
Municipal
Dirección de Política
Sectorial.
Grupo Sistemas de
Información.
www.corpoica.gov.co
PNUD
Municipal
Actividades pecuarias 2010
• Inventario Bovino
• Sistema de explotación bovina
• Producción Lechera
• Área en pastos(Ha)
• Inventario porcino, avícola, apícola y otras
especies.
• Desarrollo científico y tecnológico.
Producción minera en toneladas y en millones
de pesos según producto.
Ministerio de
Agricultura y
Desarrollo Rural,
MADR
Municipal
Informe Nacional de
Desarrollo Humano 2011,
PNUD. www.pnud.org.co
Dirección de Política
Sectorial.
Grupo Sistemas de
Información.
www.corpoica.gov.co
Ingeominas
Municipal
Producto Interno Bruto PIB a
precios constantes de 2005
por ramas de actividad 2000-2009 provisional
PIB percapita
DANE
Departamental
Producto interno Bruto a precios corrientes de
2007 provisional.
Actividades agropecuarias de Cundinamarca.
2009
Cultivos transitorios por municipio:
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Cultivos permanentes
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Cultivos anuales
Gobernación de
Cundinamarca
Municipios de
Cundinamarca
Actividades agrícolas 2002-2011 septiembre.
Cultivos transitorios:
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Cultivos permanentes
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Cultivos anuales
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Desarrollo científico y tecnológico
Índice de Gini de propietarios de la tierra
Ministerio de
Agricultura y
Desarrollo Rural
MADR.
MADRCORPOICA
MADR-Corpoica
122
Dirección del Servicio
Minero - Grupo de Recaudo
y Distribución de regalías.
www.ingeominas.gov.co
Cuentas Nacionales
Cuentas departamentales
www.dane.gov.co
Secretaria de Planeación.
Oficina de Sistemas de
Información, Análisis y
Estadística.
Estadísticas de
Cundinamarca 2010.
www.cundinamarca.gov.co
• Área sembrada(Ha)
• Área Cosechada(Ha)
• Producción(Ton)
• Rendimiento (Ton/Ha)
Inventario Bovino
• Sistema de explotación Bovina
• Producción Lechera
• Área en pastos(Ha)
Inventario porcino, avícola, apícola y otras
especies
Actividad Bancaria 2008-2009.
• Número de establecimientos bancarios en
En los POT, PBO o EOT municipales se tiene Alcaldías
la siguiente información:
• Sistemas de producción agropecuaria,
unidades económicas según ramas de
actividad
• Mapas Temáticos escala 1:5000 y
1:10.000:
• Aptitud y potencialidad de los usos del
suelo
• Usos del suelo urbano
• Usos del suelo rural
• Conflictos en los usos del suelo
• Zonificación en los usos del suelo
• Zonas de tratamiento en las áreas urbana y
rural
Para los municipios Mineros:
• Actividades mineras actuales
• Concesiones mineras.
INFRAESTRUCTURA DE APOYO
INVIAS
VIAS
Mapa de la red vial 2006:
• Perfil de la ruta
• Carretera nacional pavimentada territorial
• Carretera nacional en concesión territorial
• Carretera nacional sin pavimentar
• Otras vías: Red secundaria
• Peaje, Puente
• Municipio y Sitio
Mapa vial de la red terciaria y Férrea.
Plan Vial y de Transporte en Planes de
Alcaldías
Ordenamiento Territorial.
Municipal
Pagina Web de cada
Alcaldía y de las
Secretarias u Oficinas de
Planeación.
Municipal
Departamental y
Nacional
www.invias.gov.co
Municipal
Páginas Web municipios
2.5.2 Información Demográfica
Para adelantar el proceso de ordenamiento minero resulta importante conocer el
volumen y estructura de la población local, su distribución espacial y los flujos de
desplazamiento de grupos para la realización de ciertas actividades. La información
123
demográfica municipal está básicamente contenida en los POT, o PBOT y EOT, y
tiene como fuente al DANE, porque según la Ley 715 de 2001 sobre Sistema
General de Participaciones, la información necesaria para la distribución de
recursos en relación con la población urbana y rural, debe ser suministrada por el
DANE.
La información demográfica que actualiza y suministra el DANE está basada en el
Censo de Población de 2005 y comprende:
• Población total, estructura de la población por edad y genero, sector urbano
y rural, tasas medias anuales de crecimiento, proyecciones por edad y genero
2005-2020.
• Población económicamente activa y pertenencia étnica:
afrocolombiano, raizal de San Andrés y Providencia y rom.
Indígena,
• Para los municipios y capitales de departamento, el DANE dispone de
indicadores sobre empleo, subempleo y desempleo, así como datos sobre
población económicamente activa, población en edad de trabajar, población
ocupada según ramas de actividad y su distribución.
En el informe del PNUD, Colombia Rural Razones para la esperanza,61 se calcula
el índice de ruralidad. Dicho índice combina la densidad demográfica con la
distancia de los centros poblados a los mayores, adoptando como unidad de
análisis el municipio como un todo y asumiendo la ruralidad como un continuo, esto
es, considerando los municipios más o menos rurales, antes que urbanos y rurales.
2.5.3 Información de Desarrollo Social
La información de desarrollo social a nivel municipal incluye variables e indicadores
que miden la calidad de vida de la población, tales como cobertura de los servicios
de educación, acueducto, alcantarillado y energía, de igual forma los índices de
necesidades básicas insatisfechas, nivel de pobreza y desarrollo humano.
Estas variables e indicadores y sus fuentes son las siguientes:
• Niveles de estudio de la población desde preescolar hasta post-grado,
población que sabe leer y escribir, número de viviendas con los servicios de
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas natural y teléfono. Así mismo,
porcentaje de cobertura de los servicios en la cabecera, centros poblados y
área rural. La fuente de esta información es el DANE, Censo 2005.
61
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Colombia Rural, Razones para la
esperanza, Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2011, Bogotá, 2011
124
• Índices de pobreza, de necesidades básicas insatisfechas y de desarrollo
humano, tienen como fuente el DANE, el DNP62 y el informe Nacional sobre
Desarrollo Humano 2011 del PNUD.
Cuadro 23. Resumen de información demográfica y de desarrollo social
DESCRIPCIÓN DE LA INFORMACIÓN
DANE: Censo Básico
ESCALA O
ALCANCE
Municipal
DANE: Economía
Regional
Municipioscapitales
PNUD: Informe
Nacional de
Desarrollo Humano
2011
DANE
Municipal
FUENTE
Población, Volumen, estructura, proyecciones.
• Población Total
• Estructura de la población por edad y sexo
• Población según grupos de edades sector urbano,
sector rural
• Tasa medias anuales de crecimiento.
• Proyecciones según sexo y edad 2005-2020
• Población según etnia: Comunidades indígenas,
afrocolombianas, raizal, rom.
• Población Económicamente Activa por municipio
• Tasa global de participación
• Población en edad de trabajar
• Población económicamente activa según ramas de
actividad
• Distribución de la población ocupada según posición
ocupacional
• Tasas de ocupación, desempleo y subempleo
• Índice de ruralidad y mapas temáticos
Instrucción:
• Niveles de estudio de desde preescolar hasta postgrado.
• Población que sabe leer y escribir.
Servicios públicos domiciliarios:
• Viviendas con servicios de acueducto, alcantarillado,
energía eléctrica, gas natural y teléfono.
Índices de:
• Pobreza
• Necesidades Básicas Insatisfechas
• Desarrollo Humano
62
DANE,
DNP,
PNUD
Municipal
Cabecera
Centro poblado y
Rural disperso
Municipal
DNP - DANE, Empalme de las series de mercado laboral, pobreza y desigualdad (2002-2008),
Bogotá, 2009
125
2.5.4 Información de territorios con actores armados
Esta información no se encuentra disponible en forma cartográfica. Existe la que
trabaja el Ministerio de Defensa Nacional para sus fines. Algunos estudios
presentan esquemas cartográficos de estos territorios pero sin los elementos
cartográficos necesarios para incorporarlos a un SIG.
Los principales estudios que contienen información sobre este son las siguientes:
• Ministerio de Defensa, Política integral de seguridad y defensa para la
prosperidad, Bogotá 2011
• DNP, Hacia la consolidación de condiciones para un país en paz, Bogotá 2010
• Absalón Machado, La reforma rural, una deuda social y política, Universidad
Nacional de Colombia, Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID. Bogotá,
2009.
2.5.5 Información de territorios con cultivos ilícitos
La información sobre territorios con cultivos ilícitos se encuentra disponible en
formato digital y la administra el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos
- SIMCI, un proyecto de carácter tecnológico e investigativo que tiene entre sus
objetivos principales generar el censo de cultivos de coca, monitorear su dinámica y
determinar el potencial de producción de clorhidrato de cocaína en el país. El SIMCI
ha medido la extensión de los cultivos de coca en el territorio nacional a partir de
1999 mediante el uso de tecnología satelital, apoyo de aerofotografías y verificación
de campo, lo cual se complementa con la estimación de la productividad de la hoja
de coca, con el objetivo de tener una perspectiva clara acerca del impacto de las
políticas contra la oferta de drogas ilícitas y la posición frente a la producción
mundial. La información que genera el SIMCI es la que el gobierno colombiano y el
Programa Mundial de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de Naciones Unidas (Oficina de
las Naciones Unidas para la Droga y el Delito - UNODOC) han adoptado como
oficial y por lo tanto es de carácter público.
Tabla 8. Extensión del área cultivada con coca (en hectáreas)
Municipio
Tumaco
Barbacoas
Cumaribo
Tieralta
Departamento
NARIÑO
NARIÑO
VICHADA
CÓRDOBA
Área
2010
5.463
3.433
2.705
2.474
126
Área
2009
4.682
2.928
3.093
Área
2008
5.865
3.080
3.128
Área
2007
5.642
Área
2006
7.128
7.109
5.470
El Retorno
Miraflores
San José del Guaviare
Roberto Payán
Timbiquí
El Tambo
Valle del Guamués
Puerto Asís
Puerto Guzmán
Puerto Leguízamo
Mapiripán
Magüí
Puerto Rico
Vista Hermosa
El Charco
Olaya Herrera
TOTALES
Tabla 8. Continuación
GUAVIARE
1.733
2.371
GUAVIARE
1.719
2.325
GUAVIARE
1.704
2.907
NARIÑO
1.585
1.539
CAUCA
1.581
1.699
CAUCA
1.560
PUTUMAYO
PUTUMAYO
PUTUMAYO
PUTUMAYO
META
2.123
NARIÑO
META
META
NARIÑO
NARIÑO
1.452
23.957
25.119
2.415
3.272
2.827
2.143
2.336
3.181
2.896
3.816
2.627
2.334
4.531
2.180
2.240
2.593
2.658
3.792
2.511
2.084
2.550
3.311
3.519
2.289
2.202
28.216 38.008 35.505
Fuente: UNODOC, Censo 31 de diciembre de 2010
2.5.6 Información de territorios de comunidades étnicas
La información sobre territorios de comunidades étnicas es fundamental para el
proceso de ordenamiento minero, pues la Ley 21 de 1991, por la cual se aprueba el
Convenio No. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes,
adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la OIT, y el Decreto
1320 de 1998 que la reglamenta, obliga a la consulta previa con las comunidades
indígenas y negras de todos los temas referidos a la explotación de los recursos
naturales dentro de su territorio.
Los resguardos indígenas son territorios de propiedad colectiva de esas
comunidades y tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
El resguardo es una institución legal y sociopolítica de origen colonial y de carácter
especial en la organización político - administrativa del país. Está conformado por
una o más comunidades indígenas que, con un título de propiedad comunitaria,
poseen un territorio para su manejo y se rigen, por una organización autónoma con
pautas y tradiciones culturales propias. Los procedimientos para constituir,
reestructurar, ampliar y sanear resguardos indígenas están estipulados en el
Decreto 2164 de 1995.
127
Actualmente están reconocidos 710 resguardos, cuyos territorios se encuentran
localizados en 228 municipios de 27 departamentos del país y ocupan 34 millones
de hectáreas extensión que equivales al 29,8% del territorio nacional.63
Cuadro 24. Distribución por departamento de los pueblos indígenas
DEPARTAMENTO
PUEBLOS O ETNIAS INDIGENAS
AMAZONAS
Andoke, Barasana, Bora, Cocama, Inga, Karijona, Kawiyarí,
Kubeo, Letuama, Makuna, Matapí, Miraña, Nonuya, Ocaina,
Tanimuka, Tariano, Tikuna, Uitoto, Yagua, Yauna, Yukuna, Yuri
ANTIOQUIA
Embera, Embera Chamí, Embera Katio, Senú, Tule
ARAUCA
Arauca
ATLANTICO
Mokana
BOYACA
U´wa, Muisca
CALDAS
Cañamomo, Embera, Embera Chamí, Embera Katio
Andoke, Coreguaje, Coyaima, Embera, Embera katio, Inga,
Makaguaje, Nasa, Uitoto
Amorúa, Kuiba, Masiguare, Sáliba, Sikuani, Tsiripu, Yaruros, U´wa
Coconuco, Embera, Eperara Siapidara, Guambiano, Guanaca,
Inga, Nasa (Páez),
Totoró, Yanacona
CAQUETA
CASANARE
CAUCA
CESAR
Arhuaco, Kogui, Wiwa, Yuko, kankuamo
CHOCO
Embera, Embera Chamí, Embera Katio, Tule, Waunan
CORDOBA
Embera Katio, Senú
CUNDINAMARCA
Muisca
GUAINIA
Kurripako, Piapoco, Puinave, Sicuani, Yeral
HUILA
Desano, Guayabero, Karijona, Kubeo, Kurripako, Nukak, Piaroa,
Piratapuyo, Puinave, Sikuani, Tucano, Wanano
Coyaima, Dujos, Nasa, Yanacona
LA GUAJIRA
Arhuaco, Kogui, Wayuu, Wiwa
MAGDALENA
Arhuaco, Chimila, Kogui, Wiwa
META
Meta Achagua, Guayabero, Nasa, Piapoco, Sikuani
NARIÑO
Awa, Embera, Eperara Siapidara, Inga, Kofán, Pasto
NORTE DE SANTANDER
Barí, U´wa
Awa, Coreguaje, Embera, Embera Katio, Inga, Kamëntsa, Kofán,
Nasa, Siona, Uitoto
Embera, Embera Chamí
GUAVIARE
PUTUMAYO
RISARALDA
63
PNUD, Colombia rural, Razones para la esperanza, Informe Nacional de Desarrollo Humano
2011, Bogotá, 2011
128
Cuadro 24. Continuación
SANTANDER
U´wa, Guanes
SUCRE
Senú,
TOLIMA
Coyaima, Nasa
VALLE DEL CAUCA
Embera, Embera Chamí, Nasa, Waunan
Bara, Barasana, Carapana, Desano, Kawiyarí, Kubeo, Kurripako,
Makuna, Nukak, Piratapuyo, Pisamira, Siriano, Taiwano, Tariano,
Tatuyo, Tucano, Tuyuka, Wanano, Yurutí
Kurripako, Piapoco, Piaroa, Puinave, Sáliba, Sikuane.
VAUPES
VICHADA
Fuente: DANE, Censo General 2005
Los territorios colectivos de comunidades negras surgen del derecho de las
comunidades afrocolombianas a la propiedad colectiva de los territorios con los que
están ligadas histórica y culturalmente. Este derecho fue reconocido por la Ley 70
de 2003. En las tablas siguientes se relacionan por departamento el número de
títulos colectivos, su extensión y número de familias que los ocupan, así como las
solicitudes de titulación colectiva que están tramitando para otros territorios.
Tabla 9. Títulos colectivos de comunidades negras por departamento
DEPARTAMENTO
Antioquia
Cauca
Choco
Nariño
Risaralda
Valle del Cauca
TOTAL
Nº. DE TÍTULOS
COLECTIVOS
13
17
57
41
2
30
160
FAMILIAS
2.428
6.935
29.237
18.337
251
6.124
63.312
ÁREA
240.777
574.614
2.966.283
1.083.788
4.818
340.251
5.211.397
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Comunidades afroamericanas negras, raizales y
palanqueras 2010 – 2014
El IGAC, por disposición del Decreto 1320 de 1998, conjuntamente con el Ministerio
del Interior y el Incoder, elabora y actualiza los mapas de resguardos indígenas y
tierras de comunidades negras de Colombia. El IGAC dispone desde 2007 de estas
capas de información en escala 1:100.000 y se suministran en formato digital
shape. La información en cuanto a calidad se refiere es muy buena, ya que se
actualiza y precisa cada seis meses.
129
Tabla 10. Solicitudes de titulación colectiva presentadas a Incoder
REGIONAL
Antioquia
Choco
Cauca
Valle del Cauca
Nariño
TOTAL
HECTÁREAS
9.150
177.047
100.000
77.600
90.355
454.152
No SOLICITUDES
3
5
1
10
8
27
FAMILIAS
190
6.993
3.800
2.027
1.306
14.316
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Comunidades afroamericanas negras, raizales y
palanqueras 2010 – 2014
2.6 CONSIDERACIONES FINALES
La disponibilidad de la información requerida para adelantar el ejercicio de
ordenamiento minero es un tema de carácter crítico que solo en parte es posible de
resolver antes de iniciar el proceso de contratación del mismo.
Deficiencias como la que se presenta con el cubrimiento del territorio nacional con
cartografía geológica básica, que tan solo cubre el 40% de su extensión, no se
podrá superar sino en el mediano plazo y es una limitante del alcance que puede
dársele actualmente al Plan. El carecer de este conocimiento geológico básico
impide avanzar en el desarrollo de modelos que proporcionen una visión menos
hipotética sobre la potencialidad minera del país.
Los problemas posibles de resolver en el presente inmediato son de dos tipos: el
primero se refiere a los casos en que no se dispone de información porque no ha
sido generada pese se cuenta con los insumos básicos para hacerlo y el segundo a
la voluntad de las entidades que disponen de información para suministrarla de
manera oportuna y en los medios apropiados.
Sobre el primer caso el ejemplo más relevante es el de la información minera. No
se sabe cuántas minas operan legalmente en el país y dónde están localizadas.
Solo se cuenta con el dato de títulos mineros con PTO aprobado. Sobre el segundo
está el ejemplo de las CAR que no suministraron información acerca de las
Licencias Ambientales que han otorgado a proyectos mineros. Sin esta información
difícilmente puede desarrollarse un proceso de ordenamiento minero.
130
3. ALCANCE DEL PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO MINERO
Con el objeto de dimensionar el alcance que debe tener el Plan Nacional de
Ordenamiento Minero, que de acuerdo a los términos de la Ley 1450 de 2011 debe
formularse en un plazo de tres años a partir de la promulgación de la misma, se han
considerado tanto la situación de disponibilidad de la información técnica de
soporte, como las condiciones de la estructura normativa – institucional que
determina su operatividad.
3.1 PROPÓSITO DEL ORDENAMIENTO MINERO
En la revisión conceptual y normativa previa se puso de presente que el objetivo del
ordenamiento minero es procurar que los centros de extracción de minerales se
localicen en espacios geográficos donde el beneficio óptimo de esos recursos sea
compatible con la protección y conservación del medio ambiente y con el desarrollo
económico, social y cultural de las comunidades locales. En este orden de ideas el
propósito del PNOM debe ser proporcionar herramientas que garanticen el
cumplimiento de las normas legales pertinentes y que permitan generar consensos
en torno a unas prácticas mineras ambiental y socialmente responsables, prácticas
que deben considerar las especificidades de cada una de las diferentes ramas y
escalas de la producción minera nacional.
Alcanzar este propósito implica superar muchos retos, porque, a diferencia de otras
actividades humanas para las que –según la visión del ordenamiento territorial que
se tenga– pueden escogerse los sitios más óptimos para localizarlas, la ubicación
de las zonas para potenciales desarrollos mineros está prefijada por la localización
y existencia del recurso mineral. En estas circunstancias, especialmente cuando se
trata de yacimientos de productos de gran valor o de mucha importancia para el
desarrollo del país o de una región, las decisiones están condicionadas al análisis
de la viabilidad económica y ambiental del proyecto en un único sitio posible. Es
decir, está determinada tanto por su rentabilidad como por la compatibilidad del
diseño de la explotación con la obligación de proteger los valores ambientales y por
el beneficio económico y social que pueda significar el proyecto frente a otros
posibles usos del suelo.
Se supone que para cumplir con el objetivo del ordenamiento minero es necesario
contar con una buena comprensión de los valores ambientales del territorio, con
una reglamentación de usos del suelo basada en su capacidad para soportar las
actividades humanas y también con el conocimiento del potencial minero del
131
mismo, o por lo menos de sus potencialidades mineralogénicas, condiciones que no
se satisfacen plenamente en el ámbito colombiano. Sin embargo, hay que anotar
que se cuenta con coberturas parciales de información temática que, no obstante la
heterogeneidad de su calidad, sirven como punto de partida para avanzar en el
propósito de definir pautas generales para ordenar la actividad minera. Al respecto
debe aclararse que todas las entidades responsables de generar esta información
se encuentran avanzando en tal labor, por lo cual es de suponer que en el mediano
plazo se pueden dar las condiciones para desarrollar con mayor detalle nuevos
avances en el proceso de ordenamiento minero.
3.2 DETERMINACIÓN DEL CARÁCTER Y ALCANCE DEL PLAN
La planeación es un proceso de toma de decisiones para construir un escenario
futuro. En el presente caso el escenario futuro es el del ordenamiento minero del
territorio nacional y el PNOM es el instrumento para alcanzarlo. En este sentido, se
consideran a continuación el carácter, alcance y horizonte de aplicación que puede
tener este Plan, partiendo de los factores que en las actuales circunstancias actúan
como determinantes del proceso de formulación del mismo.
3.2.1 Circunstancias determinantes
El carácter del plan depende de si sus decisiones son de tipo normativo o indicativo
y su alcance tiene que ver con la escala a la cual se toman dichas decisiones.
Consecuentemente, en la determinación de estos dos aspectos intervienen varios
elementos circunstanciales que están relacionados principalmente con la
información base para tomar esas decisiones y con los mecanismos para darles
efectividad a las mismas.
El primero de estos elementos tiene que ver con la información básica disponible
para abordar un proceso de ordenamiento minero, de cuyo balance se deduce que
aún es inadecuada para formular en el corto plazo un plan de carácter normativo,
pero si sirve para avanzar en ese proceso con una herramienta de carácter
indicativo que va ha permitir plantear un modelo de desarrollo minero que involucre
conceptos de ordenamiento territorial y ambiental. Además, considerando que
buena parte de la información básica se está generando de manera permanente en
el país, ya que si la actual no es la adecuada por la escala y en algunos casos por
la temporalidad, la tendencia institucional es generar información a escala
1:100.000 en todas las temáticas, lo cual permitiría en el mediano plazo iniciar
algunos desarrollos normativos del ordenamiento minero.
132
Existe cierta prevención hacia los planes indicativos por las debilidades que suelen
presentar en la elección y concreción de los mecanismos con los que se espera
hacerlos operativos. No obstante, existe también la opinión de que esas debilidades
más que del instrumento provienen de la falta de compromiso institucional. En un
capítulo posterior se tratará en detalle sobre los instrumentos con los que se prevé
asegurar la operatividad del PNOM.
El segundo elemento tiene que ver con el hecho de que el espacio donde se toman
las decisiones de carácter normativo sobre el ordenamiento físico del territorio es el
municipio y el instrumento a través del cual se expresan estas decisiones son los
POT. Según la Ley 388 de 1997, los POT tienen un contenido estratégico definido
por “los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que
complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo
municipal” y un contenido estructural que establece “la estructura urbano-rural e
intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente
identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y
servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran
escala.” Dentro del contenido estructural se incluye el componente rural, el cual
debe contener, entre otros, “El señalamiento de las condiciones de protección,
conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o
minera”, así como “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los
recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los
servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o
líquidos.”64
Los anteriores textos normativos ponen de presente que las decisiones sobre
zonificación minera pertenecen al componente estructural de los POT y en tal
sentido cabe poner de presente que el contenido estructural de los POT tiene por
norma una vigencia mínima de tres periodos constitucionales de administración
municipal, o sea de 12 años. Considerando que los POT no son susceptibles de
modificar antes de finalizar su periodo de vigencia y que circunstancialmente se
encuentran desde el segundo semestre de 2011 en el proceso de modificación de
los 12 años, cualquier decisión normativa de carácter territorial que se llegare a
adoptar en el PNOM no alcanza a darse dentro del plazo requerido para ser
incluida en la modificación de los POT.
Respecto a estos dos elementos es conveniente evaluar al final del periodo de
modificación de los POT si los lineamientos que trazó hace algunos años el MAVDT
para la incorporación de la actividad minera en los procesos de ordenamiento
64
Ley 388 de 1997, apartes de los artículos 12 y 14.
133
territorial65 tuvo resultados satisfactorios. Dichos lineamientos se basaron en su
mayor parte en las posibilidades de armonización de conceptos que surgían de la
aplicación de la norma del Artículo 38 del Código de Minas que establece que “en
la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la
autoridad competente se sujetará a la información geológico-minera disponible
sobre las zonas respectivas”.
3.2.2 Carácter y alcance
El carácter y el alcance del Plan están estrechamente relacionados en su definición.
El carácter que se le dé al mismo depende de si sus decisiones son de tipo
normativo o indicativo. Por su parte, el alcance tiene que ver con el nivel de detalle
de las decisiones que se toman durante el proceso de la planeación y en este caso
está determinado por la escala de la información básica disponible para sustentar
esas decisiones.
Si se optare por un PNOM de carácter normativo sus decisiones tendrían que
tomarse a la misma escala de los POT, o sea que su alcance sería municipal.
Puesto que el aprovechamiento de los recursos mineros debe contemplarse en el
marco normativo del ordenamiento territorial del nivel municipal, éste también debe
planificarse considerando las particulares características del desarrollo minero. En
tal sentido, el ordenamiento minero de carácter normativo tiene que expresarse en
mapas de zonificación en los que se delimite con precisión, además de las zonas
excluidas de la minería por mandato legal, las áreas con recursos mineros
explotables y dentro de ellas las zonas que se puede explotar con precisas reglas
de manejo ambiental y las zonas de importancia ambiental que deben ser
protegidas de cualquier intervención. Sin embargo, como se indicó en una sección
anterior, se carece en el presente del conocimiento necesario delimitar
geográficamente las zonas del territorio de interés minero y de importancia
ambiental a nivel local, por lo cual es imposible sustentar decisiones a la escala de
los POT, que son el instrumento normativo del ordenamiento territorial.
La realidad es que ante las debilidades que aún presenta el desarrollo del
conocimiento geológico - minero y ambiental del país, lo más prudente es que –por
lo menos en una primera etapa– el PNOM tenga el carácter de plan indicativo y que
consecuentemente su alcance sea de tipo regional. Las decisiones de un PNOM de
estas características deben articularse y armonizarse con las de los Planes de
Gestión Ambiental Regional (PGAR) que les corresponde formular periódicamente
65
MAVDT - Dirección de Desarrollo Territorial, Incorporación de la actividad minera en los procesos
de ordenamiento territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial, Guía Metodológica 2, Bogotá,
2005
134
a las CAR, pues a través de estos planes las decisiones sobre ordenamiento
minero pueden tener una adecuada expresión en los POT.
3.3 HORIZONTE Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
3.3.1 Horizonte de corto y mediano plazo
Los conceptos utilizados para definir el alcance y el carácter que debe tener el
PNOM en una primera etapa, ponen de presente que la formulación de este Plan
debe ser dinámica y que es necesario proceder a su actualización y ajuste de
manera periódica.
La primera etapa, la del Plan de carácter indicativo, se puede desarrollar en el plazo
previsto por la Ley 1450 de 2011 y las decisiones de esta primera versión del
PNOM deben tener vigencia hasta tanto se den las condiciones para su
actualización.
En una etapa posterior, cuando se considere que hay un cambio significativo en el
nivel del conocimiento geológico – minero y ambiental, tanto a nivel de cobertura
como de detalle, caben las actualizaciones tendientes a mejorar las decisiones de
alcance regional y gradualmente se pueda tener una mayor aproximación a la
escala de la planeación territorial del nivel municipal. El ámbito de las
actualizaciones no necesariamente debe incluir todo el territorio nacional, ya que en
muchos aspectos los avances a nivel regional pueden resultar más prácticos.
A través de sucesivas etapas de actualización, y en la medida que complete el
conocimiento del territorio, se alcanzará el propósito normativo del PNOM. Además,
en consideración a que las condiciones del mercado global de minerales y de la
demanda interna de materias primas de origen minero no son estáticas, el PNOM
podría ser revisado y actualizado con cierta periodicidad, por ejemplo con la misma
que procede para los elementos estructurales de los POT.
3.3.2 Particularidades del ámbito de aplicación
El ámbito de aplicación del PNOM es por definición todo el territorio nacional, pero
en su formulación debe considerarse la heterogeneidad geológica del país, la
variedad de su potencial mineral, la diversidad de los métodos de producción y por
supuesto la diversidad ecosistémica. Con tal objeto se proponen un esquema de
135
zonificación para efectuar el ejercicio de ordenamiento y de clasificación de las
explotaciones mineras, los cuales se reseñan a continuación.
- Zonificación del ordenamiento
Con el objeto de facilitar la ejecución del proceso de ordenamiento minero y
garantizar que las particularidades regionales y locales de esta actividad no se
diluyan en generalizaciones que obstaculizan la caracterización de los problemas
concretos y por tanto la identificación de las soluciones adecuadas, se considera
que su desarrollo debe efectuarse de manera zonificada.
Para el efecto se propone un esquema de zonificación del territorio nacional que
conjuga las siguientes variables:
• En primer lugar, y dado que se trata de construir un modelo de ordenamiento
minero, se han considerado las llamadas zonas mineralogénicas o
metologénicas, las cuales corresponden a terrenos de relativa homogeneidad
en cuanto los ambientes que registra su pasado geológico y que han facilitado
la formación de yacimientos de uno u otro grupo de minerales. Puesto que en
el campo académico no hay un total consenso sobre este tema, se ha tratado
de compaginar los conceptos contenidos en tres modelos de amplia
aceptación que corresponden a las provincias metalogénicas de Colombia, a
los terrenos geológicos del norte de los Andes y a las épocas magmáticas
relacionadas con mineralizaciones de metálicos,66 los cuales se reproducen
en las figuras 11 y 12.
• En segundo lugar, se han considerado los territorios de jurisdicción de las
CAR (Figura 13), que conforman una sola unidad geopolítica, biogeográfica o
hidrogeográfica. Por su condición de autoridades ambientales, las CAR son
responsables tanto del proceso de licenciamiento ambiental y de seguimiento
a los proyectos mineros, como de los procesos de ordenamiento territorial de
competencia de los municipios y distritos. Solo como situación de excepción y
únicamente para los casos en que dentro de la jurisdicción de una CAR se
hallan incluidas dos provincias mineralogénicas con diferencias muy
significativas se optó por dividir esa jurisdicción según la delimitación
municipal que más se ajustara a esta condición geológica.
66
- Ingeominas, Mapa de provincias metalogénicas y fallas principales, Bogotá, 2010
- Sillitoe, R.H., 1988, Epochs of intrusión-related copper mineralization in the Andes, Journal of
Suth American Earth Sciences, 1, según la versión de reproducida en Evaluación de Distritos
Mineros del Ecuador, Ministerio de Energía y Minas, Dirección Nacional de Geología, Quito, 2000
- Cediel, Fabio, Panorama geológico-minero de Colombia, una visión global, Convenio MME –
Cepal, Bogotá, 2007
136
• En tercer lugar se han considerado las divisiones administrativas del orden
municipal, ya que tratándose de una delimitación de zonas de trabajo no se
puede dejar de lado el hecho de que los municipios son las entidades que
toman las decisiones normativas en materia de ordenamiento territorial,
independientemente de si su jurisdicción político-administrativa abarca más de
una zona biogeográfica o terreno geológico.
En resumen, estas zonas presentan en términos generales ciertas características
mineralogénicas que permiten individualizarlas, no solo por el tipo de minerales
existentes en ellas, sino por los modelos de yacimiento, las características de las
minas que se encuentran en explotación o en proceso de apertura o expansión, así
como por las expectativas mineras a nivel exploratorio. Obviamente que estas
condiciones comunes también implican cierta homogeneidad en la problemática
ambiental y social asociada a la minería, de allí la importancia de involucrar la
jurisdicción de las corporaciones.
Figura 11. Modelo de terrenos geológicos del norte de los Andes
Fuente. Cediel, Fabio, 2007, Panorama geológico-minero de Colombia
137
138
Figura 12. Mapa de provincias metalogénicas de Ingeominas y Modelo de cinturones de pórfídicos de Sillitoe
Figura 13. Jurisdicción de las CAR
La zonificación resultante de este ejercicio (Figura 14) es estrictamente una
propuesta para regionalizar el trabajo de ordenamiento minero y en consecuencia
no implica condiciones de homogeneidad en términos de regiones naturales o
culturales, aunque en algunos casos coinciden con las de una u otra. En
consecuencia, debe ser ajustada en la fase de diagnóstico del Plan, puesto que su
139
objetivo práctico es involucrar a los actores institucionales y privados con intereses
definidos en el tema minero en su realidad específica, con su problemática
particular que demanda de soluciones concretas y no generales. En términos
prácticos, por ejemplo, no se puede esperar que las comunidades chocoanas que
benefician aluviones auríferos se interesen por los problemas de la minería del oro
de veta y menos por los problemas de la minería subterránea de carbón.
Figura 14. Mapa de delimitación de las zonas de trabajo
140
De acuerdo a los criterios arriba expuestos, se reseña a continuación la localización
geográfica de las siete zonas de trabajo propuestas y en el Cuadro se detallan las
jurisdicciones municipales de cada una de ellas.
1. Zona Pacífico Norte
Esta localizada en el noroccidente del país y abarca el territorio del departamento
del Choco, así como una parte del extremo occidental del departamento de
Antioquia. Cubre en total 42 municipios, 30 del Chocó y 12 de Antioquia. De igual
manera corresponde a la totalidad del territorio de jurisdicción de Codechocó y a la
parte occidental del de Corpourabá.
La minería de esta zona produce principalmente oro y platino proveniente en su
mayoría de yacimientos de origen aluvial localizados en cercanías de los
principales cauces. También se encuentra en esta zona la mina El Roble que
produce concentrados de cobre. Los principales proyectos que se encuentran en
etapa de exploración son Murindó y Mande Norte para oro y Pantanos-Pegadorcito
y Acandí para cobre y molibdeno.
2. Zona Suroccidental
Corresponde al territorio localizado en el extremo suroccidental del país, el cual
comprende la totalidad del departamento del Valle del Cauca y la mayor parte de
los departamentos de Cauca y Nariño, cuyas áreas surorientales han sido incluidas
en otra zona por razones de índole geológica. La zona está constituida por un total
de142 municipios, de los cuales 42 corresponden al departamento del Valle del
Cauca, 40 al Cauca y 60 a Nariño. En términos de jurisdicción ambiental, esta zona
abarca toda el área de la CVC y la mayor parte de la de la CRC y Corponariño.
La actual oferta minera de esta zona es principalmente de metales preciosos
provenientes de minas de aluvión y de veta. También se produce carbón y caliza,
así como pequeños volúmenes de bauxita, magnesita y minerales de manganeso.
En esta zona se encuentra localizada la única mina productora de azufre. Los
proyectos que se encuentran en etapa de exploración son principalmente para
metales preciosos, pero también se exploran minerales de níquel, de cromo y de
metales base.
3. Zona Caribe
141
Esta zona corresponde a la parte occidental del territorio Caribe colombiano y se
extiende entre el Golfo de Urabá y las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa
Marta. Abarca un total de 147 municipios, de los cuales 30 pertenecen al
departamento de Córdoba, 26 a Sucre, 23 al Atlántico, 37 al de Bolívar y 24 al
Magdalena. De igual manera corresponde a la totalidad del territorio de jurisdicción
de la CVS, Corpomojana, Carsucre, Cardique, CRA, EPA, Damab y parte del de la
CSB, Corpourabá y Corpamag.
El principal producto minero de esta zona es el ferroníquel proveniente de la mina
de Cerro Matoso. También es importante la producción de sal, carbón, caliza y
mármol. Se exploran carbón, caliza, oro y minerales metálicos.
4. Zona Oriental
Esta zona corresponde al territorio de las regiones conocidas como Orinoquía y
Amazonia, desde la línea fronteriza con Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, hasta
las estribaciones de la Cordillera Oriental. Administrativamente incluye la totalidad
del territorio de los departamentos de Vichada, Vaupés, Guainía, Guaviare y
Amazonas, así como la parte baja de los departamentos de Arauca, Casanare,
Meta, Caquetá y Putumayo, pues la jurisdicción de estos departamentos cubre
también una parte de la vertiente cordillerana. La zona comprende un total de 93
municipios, de los cuales 11 pertenecen al departamento del Amazonas, 7 a
Arauca, 14 al Casanare, 13 al Caquetá, 9 al Guainía, 4 al Guaviare, 19 al Meta, 6 al
Putumayo, 6 al Vaupés y 4 al Vichada. De igual manera corresponde a la totalidad
de la zona de jurisdicción de la CDA y a parte de la de Cormacarena, Corporinoquia
y Corpoamazonia.
La producción minera de esta zona no es muy significativa y consta principalmente
de oro. Las áreas que se encuentran concesionadas y que posiblemente se
encuentran en etapa de exploración son principalmente para oro y metales
especiales como el tantalio y el columbio.
5. Zona Nororiental
Esta zona corresponde al territorio localizado en el extremo nororiental del país e
incluye la Sierra Nevada de Santa Marta, el Macizo de Santander, la Serranía de
Perijá, la llanura del Cesar y la península de La Guajira. Esta zona está constituida
por 98 municipios, de los cuales 25 corresponden al departamento del Cesar, 15 a
La Guajira, 6 al Magdalena, 40 a Norte de Santander y 12 a Santander. De igual
manera abarca la totalidad de la zona de jurisdicción de Corpoguajira, Corpocesar,
Corponor y la CDMB, así como parte de la de Corpamag.
142
El principal producto minero de esta zona es el carbón que se explota a cielo
abierto y a gran escala en minas localizadas en La Guajira y en el Cesar, y en
forma subterránea en Norte de Santander. También se produce oro, caliza, sal
marina, roca fosfórica y barita, principalmente. Los proyectos que se hallan en
etapa de montaje son básicamente de carbón y los que se encuentran en etapa de
exploración son para oro, roca fosfórica, minerales de hierro, rocas ornamentales y
minerales de uranio, principalmente.
6. Zona Central
Esta zona corresponde en términos generales al área ocupada por la Cordillera
Central y a una parte de la vertiente oriental de la Cordillera Occidental en la parte
norte. Incluye un total de 236 municipios, de los cuales 106 pertenecen al
departamento de Antioquia, 9 al de Bolívar, 27 a Caldas, 8 a Risaralda, 12 a
Quindío, 7 al Putumayo, 39 al Tolima, 23 al Huila, 1 al Cauca y 4 a Nariño. En
términos de jurisdicción de las CAR involucradas en esta zona se tiene que cubre
totalmente la de Corantioquia, AMBA, Cornare, Corpocaldas, CRQ y Carder, al
tiempo que cubre la mayor parte de la de Cortolima y la CAM, y de manera
reducida la de la CRC, Corpoamazonia y Corponariño.
La más importante producción minera de esta zona es la de oro y plata, que
proviene de minas de veta y aluviales. Además se produce caliza, carbón, roca
fosfórica, rocas ornamentales, arcillas, caolín, yeso, dolomita y feldespato,
principalmente. Se encuentran en etapa de exploración varios proyectos para oro,
como son La Colosa, Quebradona, Gramalote, Quinchía y San Lucas, entre otros.
También se explora el proyecto Mocoa para cobre y molibdeno y el proyecto Berlín
para minerales de uranio y vanadio.
7. Zona Centroriental
Esta zona corresponde en general al área de la Cordillera Oriental localizada entre
el Macizo de Santander al norte y el Macizo de Garzón al sur y comprende también
el piedemonte de la llanura Orinoco-amazónica. Esta zona está constituida por un
total de 356 municipios, de los cuales 123 pertenecen al departamento de Boyacá,
2 al Caquetá, 5 a Casanare, 1 al Cauca, 116 a Cundinamarca, 14 al Huila, 10 al
Meta, 7 al Putumayo, 76 a Santander y 8 al Tolima e incluye también el distrito de
Bogotá. Las CAR con jurisdicción sobre esta zona son, de manera total la CAS,
Corpoboyacá, Corchivor, CAR y Corpoguavio y de manera parcial Cortolima, CAM,
Corporinoquia, Cormacarena y Corpoamazonia.
143
En esta zona se desarrolla una importante producción de carbones térmicos y
coquizables. También se encuentran las dos únicas zonas productoras de
esmeraldas y varias minas de sal. Se produce igualmente mineral de hierro, oro,
roca fosfórica, caliza, yeso, arcillas, caolín, asfaltita y rocas ornamentales,
principalmente. Se explora carbón, roca fosfórica, oro, esmeraldas y minerales de
uranio, principalmente.
Cuadro 25. Zonas, municipios, productos mineros
ZONA
PACÍFICO
NORTE
CAR
Codechocó
Corpouraba
SURCVC
OCCIDENTAL CRC
Coponariño
DAGMA
CARIBE
CVS
Corpomojana
Carsucre
Cardique
CRA
Principales productos
en explotación o
exploración
CHOCÓ: Quibdó, Acandí, Alto Baudó, Atrato, Bagadó, Bahía Solano,
Arcilla, arenas,
Bajo Baudó, Bojayá, El Cantón del San Pablo, Carmen del Darien,
agregados pétreos,
Cértegui, Condoto, El Carmen de Atrato, El Litoral del San Juan, Istmina, asbesto, oro, plata,
Juradó, Lloró, Medio Atrato, Medio Baudó, Medio San Juan, Nóvita,
platino, manganeso,
Nuquí, Río Iró, Río Quito, Riosucio, San José del Palmar, Sipí, Tadó,
minerales de cobre,
Unguía y Unión Panamericana.
minerales de plomo,
ANTIOQUIA: Abriaquí, Cañasgordas, Chigorondó, Dabeiba, Frontino,
minerales de zinc,
Giraldo, Murindó, Mutatá, Peque, Uramita, Urrao y Vigía del Fuerte
minerales de molibdeno,
minerales magnesio y
sulfuros polimetálicos.
VALLE: Cali, Alcalá, Andalucía, Ansermanuevo, Argelia, Bolívar,
Agregados pétreos,
Buenaventura, Bugalagrande, Caicedonia, Calima, Candelaria, Cartago,
arcilla, arenas, gravas,
Dagua, El Águila, El Cairo, El Cerrito, El Dovio, Florida, Ginebra, Guacarí, caliza, mármol, granitos,
Guadalajara de Buga, Jamundí, La Cumbre, La Unión, La Victoria,
sílice, bauxita,
Obando, Palmira, Pradera, Restrepo, Riofrío, Roldanillo, San Pedro,
magnesio, micas,
Sevilla, Toro, Trujillo, Tuluá, Ulloa, Versalles, Vijes, Yotoco, Yumbo y
asbestos, oro, plata,
Zarzal
platino, azufre, carbón,
CAUCA: Popayán, Almaguer, Argelia, Balboa, Bolívar, Buenos Aires,
mineral de molibdeno,
Cajibío, Caldono, Caloto, Corinto, El Tambo, Florencia, Guachené,
minerales de hierro,
Guapi, Inzá, Jambaló, La Sierra, La Vega, López, Mercaderes, Miranda,
minerales de plomo,
Morales, Padilla, Paez, Patía, Piendamó, Puerto Tejada, Puracé, Rosas, minerales de zinc,
San Sebastián, Santander de Quilichao, Silvia, Sotara, Suárez, Sucre,
minerales de
Timbío, Timbiquí, Toribio, Totoró y Villa Rica.
manganeso, minerales
NARIÑO: Pasto, Albán, Aldana, Ancuya, Arboleda, Barbacoas, Belén,
de cobre y minerales de
Buesaco, Chachagui, Colón, Consacá, Contadero, Cuaspud, Cumbal,
níquel..
Cumbitara, El Charco, El Peñol, El Rosario, El Tablón de Gómez, El
Tambo, Francisco Pizarro, Funes, Guachucal, Guaitarilla, Gualmatán,
Iles, Imués, La Cruz, La Florida, La Llanada, La Tola, La Unión, Leiva,
Linares, Los Andes, Magui, Mallama, Mosquera, Nariño, Olaya Herrera,
Ospina, Policarpa, Potosí, Providencia, Pupiales, Ricaurte, Roberto
Payán, Samaniego, San Andrés de Tumaco, San Bernardo, San Lorenzo,
San Pablo, San Pedro de Cartago, Sandoná, Santa Bárbara, Santacruz,
Sapuyes, Taminango, Tangua, Túquerres y Yacuanquer
ANTIOQUIA: Apartadó, Arboletes, Carepa, Necoclí, San Juan de Urabá, Arcillas, arenas, gravas,
San Pedro de Urabá, Turbo.
caliza, dolomita, caolín,
ATLANTICO: Baranoa, Barranquilla, Campo de la Cruz, Candelaria,
feldespatos,
Galapa, Juan de Acosta, Luruaco, Malambo, Manatí, Palmar de Varela,
talco,asbesto, broncita,
Piojó, Polonuevo, Ponedera, Puerto Colombia, Repelón, Sabanagrande, magnesio, serpentina,
DEPARTAMENTOS – Municipios
144
CSB
Corpourabá
Corpamag
ORIENTAL
NORORIENTAL
Sabanalarga, Santa Lucía, Santa Tomás, Soledad, Suan, Tubará,
Usiacurí.
BOLÍVAR: Achí, Altos del Rosario, Arjona, Arroyohondo, Barranco de
Loba, Calamar, Cartagena, Cicuo, Clemencia, Córdoba, El Carmen de
EPA
Bolívar, El Guamo, El Peñón, Hatillo de Loba, Magangué, Mahates,
Damab
Margarita, María La Baja, Mompós, Norosí, Pinillos, Regidor, San
Dadma
Cristóbal, San Estanislao, San Fernando, San Jacinto, San Juan
Nepomuceno, San Martín de Loba, Santa Catalina, Santa Rosa, Simití,
Soplaviento, Talaigua Nuevo, Turbaco, Turbaná, Villanueva, Zambrano.
CÓRDOBA: Ayapel, Buenavista, Canalete, Cereté, Chimá, Chinú,
ciénaga de oro, Cotorra, La Apartada, Lorica, Los Córdobas, Momil,
Montelíbano, Montería, Moñitos, Planeta rica, Pueblo Nuevo, Puerto
Escondido, Puerto Libertador, Purísima, Sahagún, San Andrés
Sotavento, San Antero, San Bernando del Viento, San Carlos, San José
de Uré, San Pelayo, Tierralta, Tuchín, Valencia.
MAGDALENA: Ariguaní, Cerro San Antonio, Chibolo, Concordia, El
Banco, El Piñon, El Retén, Guamal, Nueva Granada, Pedraza, Pijiño del
Carmen, Pivijay, Playo, Puebloviejo, Remolino, Sabanas de San Angel,
Salamina, San Sebastián de Buenavista, San Zenón, Santa Ana, Santa
Bárbara de Pinto, Sitionuevo, Tenerife, Zapayán.
SUCRE: Buenavista, Caimito, Chalán, Coloso, Corozal, Coveñas, El
Roble, Galeras, Guaranda, La Unión, Los Palmitos, Majagual, Morroa,
Ovejas, Palmito, Sampués, San Benito Abad, San Juan de Betulia, San
Luis de Sincé, San Marcos, San Onofre, San Pedro, Santiago de Tolú,
Sincelejo, Sucre, Tolúviejo.
CDA,
VICHADA: Cumaribo, La Primavera, Puerto Carreño, Santa Rosalía.
VAUPES: Caruru, Mitú, Pacoa, Papunaua, Taraira, Yavaraté
Cormacarena
Corporinoquia
GUAINÍA: Barranco Minas, Cacahual, Inírida, La Guadalupe, Mapiripana,
Corpoamazonia Morichal, Pana Pana, Puerto Colombia, San Felipe.
GUAVIARE: Calamar, El Retorno, Miraflores, San José del Guaviare.
AMAZONAS: El Encanto, La Chorrera, La Pedrera, La Victoria, Leticia,
Miriti – Paraná, Puerto Alegría, Puerto Arica, Puerto Nariño, Puerto
Santander, Tarapacá.
CASANARE: Aguazul, Hato Corozal, Maní, Monterrey, Nunchía, Orocué,
Paz de Ariporo, Pore, Sabanalarga, San Luis de Palenque, Tauramena,
Trinidad, Villanueva, Yopal.
ARAUCA: Arauca, Arauquita, Cravo Norte, Fortul, Puerto Rondón,
Saravena, Tame.
CAQUETA: Albania, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil,
La Montañita, Milán, Morelia, Puerto Rico, San Vicente del Caguán,
Solano, Solita, Valparaíso.
PUTUMAYO: Puerto Asís, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Puerto
Leguízamo, San Miguel, Valle del Guamuez.
META: Barranca de Upía, Cabuyaro, Castilla La Nueva, El Calvario, El
Castillo, El Dorado, Fuente de Oro, Granada, La Macarena, Mapiripán,
Puerto Concordia, Puerto Gaitán, Puerto Lleras, Puerto López, Puerto
Rico, San Carlos de Guaroa, San Juan de Arama, San Martín,
Vistahermosa.
Corpoguajira
MAGDALENA: Santa Marta, Algarrobo, Aracataca, Ciénaga, Fundación,
Corpocesar
Zona Bananera.
Corponor
LA GUAJIRA: Albania, Barrancas, Dibulla, Distracción, El Molino,
Corpamag
Fonseca, Hatonuevo, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Rioacha, San
CDMB
Juan del Cesar, Uribia, Urumita, Villanueva.
145
carbón, sal, oro, plata,
limonita, cobre,
manganeso, molibdeno,
platino, galena,
esfalerita, antimonio,
cromita, sulfuros
polimetálicos níquel,
esteatita, titanio,
pirofilita, cromo, hierro, y
cobalto.
Arcillas, materiales de
construcción, arenas,
carbón, gravas,
esmeraldas, mineral de
hierro, caliza, arenas
negras, titanio, cuarzo,
asfalto natural o
asfaltitas, carbonato de
calcio, dolomita, y
metales preciosos.
Arenas, gravas,
materiales de
construcción, granitos,
caliza, roca coralina,
caolín, carbón,
CESAR: Valledupar, Aguachica, Agustín Codazzi, Astrea, Becerril,
Bosconia, Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní, El Copey, El Paso,
Gamarra, González, La Gloria, La Jagua de Ibirico, Manaure, Pailitas,
Pelaya, Pueblo Bello, Río de oro, La Paz, San Alberto, San Diego, San
Martín, Tamalameque.
NORTE DE SANTANDER: Cúcuta, Abrego, Arboledas, Bochalema,
Bucarasica, Cachirá, Cácota, Chinácota, Chitagá, Convención, Cucutilla,
Durania, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Gramalote, Hacarí, Herrán, La
Esperanza, La Playa, Labateca, Los Patios, Lourdes, Mutiscua, Ocaña,
Pamplona, Pamplonita, Puerto Santander, Ragonvalia, Salazar, San
Calixto, San Cayetano, Santiago, Sardinata, Silos, Teorama, Tibú,
Toledo, Valla Caro, Villa del Rosario.
SANTANDER: El Playón, Bucaramanga, california, Charta, Floridablanca,
Girón, Lebrija, Matanza, Piedecuestas, Surata, Tona, Vetas.
CENTRAL
Corantioquia
Cornare
Corpocaldas
CRQ
Carder
Cortolima
CAM
CRC,
Corpoamazonia
Corponariño
AMVA
BOLIVAR: Arenal, Cantagallo, Montecristo, Morales, Río Viejo, San
Jacinto del Cauca
San Pablo, Santa Rosa del Sur, Tiquisio.
ANTIOQUIA: Abejorral, Alejandría, Amagá, Amalfi, Andes, Angelópolis,
Angostura, Anorí
Anza, Argelia, Armenia, Barbosa, Bello, Belmira, Betania, Betulia,
Briceño, Buriticá, Cáceres, Caicedo, Caldas, Campamento, Caracolí,
Caramanta, Carolina, Caucasia, Cisneros, Ciudad Bolívar Cocorná,
Concepción, Concordia, Copacabana, Donmatías, Ebéjico, El Bagre, El
Carmen De Viboral, El Santuario, Entrerrios, Envigado, Fredonia,
Girardota, Gómez Plata, Granada, Guadalupe, Guarne, Guatape,
Heliconia, Hispania, Itagui, Ituango, Jardín, Jericó, La Ceja, La Estrella,
La Pintada, La Unión, Liborina, Maceo
Marinilla, Medellín, Montebello, Nariño, Nechí, Olaya, Peñol, Pueblorrico,
Puerto Berrío, Puerto Nare, Puerto Triunfo, Remedios, Retiro, Rionegro,
Sabanalarga, Sabaneta, Salgar
San Andrés de Cuerquía, San Carlos, San Francisco, San Jerónimo, San
José de La Montaña, San Luis, San Pedro de Los Milagros, San Rafael,
San Roque, San Vicente, Santa Bárbara, Santa Rosa de Osos, Santafé
de Antioquia, Santo Domingo, Segovia, Sonson, Sopetrán, Támesis,
Tarazá, Tarso, Titiribí, Toledo, Valdivia, Valparaíso, Vegachí, Venecia,
Yalí, Yarumal, Yolombó, Yondó, Zaragoza.
CALDAS: Manizales, Aguadas, Anserma, Aranzazu, Belalcázar,
Chinchiná, Filadelfia, La Dorada, La Merced, Manzanares, Marmato,
Marquetalia, Marulanda, Neira, Norcasia, Palestina, Pensilvania,
Riosucio, Risaralda, Salamina, Samaná, San José, Supía, Victoria
Villamaría, Viterbo.
PUTUMAYO: Colón, Mocoa, Orito, San Francisco, Santiago, Sibundoy,
Villagarzón.
RISARALDA: La Celia, La Virginia, Marsella, Mistrató, Pueblo Rico,
Quinchía, Santa Rosa de Cabal, Santuario.
QUINDIO: Armenia, Buenavista, Calarca, Circasia, Córdoba, Filandia,
Génova, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya, Salento.
CAUCA: Santa Rosa
146
antracitas, micas, talco,
feldespato, asfaltita,
fluorita, mármol,
granitos, cuarzo, roca
fosfórica, magnesita,
vermiculita, baritina, sal,
metales preciosos,
minerales de hierro,
minerales de cobre,
minerales de plomo,
minerales de estaño,
minerales de zinc,
mineral de molibdeno,
minerales de
manganeso, bauxita,
rutilo, titanio, minerales
de bario, circonio,
vanadio, minerales de
uranio y torio
Agregado pétreos,
recebo, arenas,
calcáreos, caolín, yeso,
arcillas, fosfatos,
dolomita, serpentina,
mármol, puzolana,
cuarzo, granitos,
asbestos, sal, oro, plata,
platino, mineral de
níquel, broncita,
minerales de cobre,
minerales de
manganeso, titanio,
cromita, ilmenita,
magnetita, magnesio,
mercurio, minerales de
plomo, minerales de
zinc, minerales de
molibdeno, sulfuros
polimetálicos, esteatita,
minerales de potasio.
CENTROORIENTAL
TOLIMA: Ibagué, Alvarado, Ambalema, Anzoátegui, Armero, Ataco,
Cajamarca, Casabianca, Chaparral, Coello, Coyaima, Espinal, Falan,
Flandes, Fresno, Guamo, Herveo, Honda, Lérida, Líbano, Murillo,
Natagaima, Ortega, Palocabildo, Piedras, Planadas, Purificación,
Rioblanco, Roncesvalles, Rovira, Saldaña, San Antonio, San Luis, San
Sebastián de Mariquita, Santa Isabel, Suárez, Valle de San Juan,
Venadillo, Villahermosa.
HUILA: Neiva, Agrado, Aipe, Elías, Hobo, Iquira, Isnos, La Argentina, La
Plata, Nátaga, Oporapa, Paicol, Palermo, Pital, Pitalito, Saladoblanco,
San Agustín, Santa María, Tarqui
Teruel, Tesalia, Villavieja, Yaguará.
NARIÑO: Ipiales, Puerres, Cordoba, Potosi.
CAS
SANTANDER: Aguada, Albania, Aratoca, Barbosa, Barichara,
Corpoboyacá
Barrancabermeja, Betulia, Bolívar, Cabrera, Capitanejo, Carcasí, Cepitá,
Corchivor
Cerrito, Charalá, Chima, Chipatá, Cimitarra, Concepción, Confines,
CAR
Contratación, Coromoro, Curití, El Carmen de Chucurí, El Guacamayo, El
Corpoguavio
Peñón, Encino, Enciso, Florián, Floridablanca, Galán, Gambita,
Cortolima
Gãœepsa, Guaca, Guadalupe, Guapotá, Guavatá, Hato, Jesús María,
CAM
Jordán, La Belleza, La Paz, Landázuri, Los Santos, Macaravita, Málaga,
Corporinoquia
Mogotes, Molagavita, Ocamonte, Oiba, Onzaga, Palmar, Palmas Del
Cormacarena
Socorro, Páramo, Pinchote, Puente Nacional, Puerto, Parra, Puerto
Corpoamazonia Wilches, Rionegro, Sabana De Torres, San Andrés, San Benito, San Gil,
San Joaquín, San José de Miranda, San Miguel, San Vicente De Chucurí,
Santa Bárbara, Santa Helena del Opón, Simacota, Socorro, Suaita,
Sucre, Valle de San José, Vélez, Villanueva, Zapatoca.
BOYACÁ: Almeida, Aquitania, Arcabuco, Belén, Berbeo, Betéitiva,
Boavita, Boyacá, Briceño, Buenavista, Busbanzá, Caldas,
Campohermoso, Cerinza, Chinavita, Chiquinquirá, Chíquiza, Chiscas,
Chita, Chitaraque, Chivatá, Chivor, Ciénega, Cómbita, Coper, Corrales,
Covarachía, Cubará, Cucaita, Cuítiva, Duitama, El Cocuy, El Espino,
Firavitoba, Floresta, Gachantivá, Gameza, Gãœicán, Garagoa,
Guacamayas, Guateque, Guayatá, Iza, Jenesano, Jericó, La Capilla, La
Uvita, La Victoria, Labranzagrande, Macanal, Maripí, Miraflores, Mongua,
Monguí, Moniquirá, Motavita, Muzo, Nobsa, Nuevo, Colón, Oicatá,
Otanche, Pachavita, Páez, Paipa, Pajarito, Panqueba, Pauna, Paya, Paz
de Río, Pesca, Pisba, Puerto Boyacá, Quípama, Ramiriquí, Ráquira,
Rondón, Saboyá, Sáchica, Samacá, San Eduardo, San José de Pare,
San Luis de Gaceno, San Mateo, San Miguel de Sema, San Pablo de
Borbur, Santa María, Santa Rosa de Viterbo, Santa Sofía, Santana,
Sativanorte, Sativasur, Siachoque, Soatá, Socha, Socotá, Sogamoso,
Somondoco, Sora, Soracá, Sotaquirá, Susacón, Sutamarchán,
Sutatenza, Tasco, Tenza, Tibaná, Tibasosa, Tinjacá, Tipacoque, Toca,
Togãœí, Tópaga, Tota, Tunja, Tununguá, Turmequé, Tuta, Tutazá,
Umbita, Ventaquemada, Villa de Leyva, Viracachá, Zetaquira.
CUNDINAMARCA: Agua de Dios, Albán, Anapoima, Anolaima, Apulo,
Arbeláez, Beltrán, Bituima, Bojacá, Cabrera, Cachipay, Cajicá, Caparrapí,
Caqueza, Carmen de Carupa, Chaguaní, Chía, Chipaque, Choachí,
Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Colegio, El Peñón, El Rosal,
Facatativá, Fomeque, Fosca, Funza, Fúquene, Fusagasugá, Gachala,
Guatavita, Guayabal de Siquima, Guayabetal, Gutiérrez, Jerusalén,
Junín, La Calera, La Mesa, La Palma, La Peña, La Vega, Lenguazaque,
Macheta, Madrid, Manta, Medina, Mosquera, Nariño, Nemocón, Nilo,
Nimaima, Nocaima, Pacho, Paime, Pandi, Paratebueno, Pasca, Puerto
147
Arcillas, caolín, carbón,
esmeraldas, sal,
materiales de
construcción, arenas,
gravas, minerales de
bario, fluorita, barita,
calizas y calcáreos,
yeso, cromita, cuarzo,
granitos, piedras
semipreciosas,
minerales hierro, roca
fosfórica, asfaltitas,
titanio, ilmenita, limonita
minerales de uranio
Salgar, Pulí, Quebradanegra, Quetame, Quipile, Ricaurte, San Antonio
del Tequendama, San Bernardo, San Cayetano, San Francisco, San
Juan de Río Seco, Sasaima, Sesquilé, Sibaté, Silvania, Simijaca,
Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Supatá, Susa, Sutatausa, Tabio,
Tausa, Tena, Tenjo, Tibacuy, Tibirita, Tocaima, Tocancipá, Topaipí,
Ubalá, Ubaque, Une, Útica, Venecia, Vergara, Vianí, Villa de San Diego
de Ubate, Villagómez, Villapinzón, Villeta, Viotá, Yacopí, Zipacón,
Zipaquirá.
CASANARE:
Chameza, La Salina, Recetor, Sácama, Támara
CAQUETA; Florencia, Belén de los Andaquíes.
CAUCA: Piamonte.
TOLIMA: Alpujarra, Carmen De Apicalá, Cunday, Dolores, Icononzo,
Melgar, Prado, Villarrica.
HUILA: Acevedo, Algeciras, Altamira, Baraya, Campoalegre, Colombia,
Garzón, Gigante, Guadalupe, Palestina, Rivera, Suaza, Tello, Timaná
META: Acacias, Cubarral, Cumaral, Guamal, Lejanías, Mesetas,
Restrepo, San Juanito, Uribe, Villavicencio.
BOGOTÁ: Bogotá
3.3.2 Clasificación de las explotaciones mineras
Con el propósito de que las decisiones y orientaciones del PNOM consideren las
diferencias inherentes a las explotaciones mineras de acuerdo a la clase de
material que extraen, al tipo y forma del yacimiento, a las características del terreno
donde están localizadas, al tipo de los procesos explotación y beneficio empleados,
al volumen de su producción, beneficio, entre otras, se sugiere utilizar un modelo de
clasificación que facilite la caracterización e identificación previa de las posibles
afectaciones que cada una de esas clases pueda ocasionar sobre determinadas
condiciones ambientales en particular.
A continuación se propone un sistema de clasificación que considera 10 de las
variables más importantes de un proyecto minero, pero igual se pueden agregar
otras. Para efectos prácticos, a cada variable se le asigna un código numérico de
tal manera que cada una de las diferentes clases de explotaciones mineras va a
tener una codificación de 10 dígitos.
Los parámetros utilizados en este modelo de clasificación son los siguientes:
• Grupos y subgrupos de productos mineros
Utilizando la clasificación de los grupos de minerales de acuerdo a su uso principal
y considerando una clasificación a nivel de subgrupos basada en las reseñas de la
148
oferta mineral en Colombia realizadas por Ingeominas67 y en los productos mineros
relacionados en los títulos inscritos en el Registro Minero Nacional, en el Cuadro 26
se presenta el listado de los 8 grupos y 51 subgrupos de productos mineros
propuestos.
Cuadro 26. Clasificación de grupos y subgrupos de minerales
Grupo y Código
1. METALES Y
MINERALES
PRECIOSOS
2. METALES
BÁSICOS
3. METALES DE LA
INDUSTRIA DEL
ACERO
4. METALES
ESPECIALES
5. MINERALES
INDUSTRIALES
Código del
Subgrupo
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
ORO
PLATA
PLATINO
ESMERALDAS
DIAMANTES
MINERALES DE COBRE
MINERALES DE ZINC
MINERALES DE ESTAÑO
MINERALES DE COBRE
MINERALES DE ALUMINIO
SUBGRUPO
1
MINERALES DE HIERRO
2
MINERALES DE CROMO
3
MINERALES DE COBALTO
4
MINERALES DE MANGANESO
5
MINERALES DE MOLIBDENO
6
MINERALES DE NÍQUEL
7
MINERALES DE TUNGSTENO
1
2
3
4
MINERALES DE TITANIO
MINERALES DE TANTALIO Y NIOBIO
MINERALES DE MERCURIO
MINERALES DE METALES DE TIERRAS RARAS
1
MINERALES DE ARSÉNICO
2
ASBESTO
3
BARITA
4
CAOLIN
5
CUARZO
6
DIATOMITAS
67
Ingeominas, Recursos Minerales de Colombia, Publicación Geológica Especial Ingeominas.
Segunda Edición, Bogotá, 1987
Ingeominas, Catalogo de los yacimientos, prospectos y manifestaciones minerales de Colombia.
Publicación Geológica Especial Ingeominas. Segunda Edición, Bogotá, 1993.
149
6. MINERALES PARA
LA AGRICULTURA
7. MINERALES
ENERGETICOS
8. MATERIALES DE
CONSTRUCCION
7
FLUORITA
8
FELDESPATOS
9
GRAFITO
10
GRANATE
11
MICAS
12
PUMITA
13
SAL
14
TALCO
1
2
3
4
5
6
AZUFRE
DOLOMITA
ROCA FOSFÓRICA
MINERALES DE MAGNESIO
YESO
ZEOLITAS
7
TURBAS
1
2
CARBON
URANIO
1
ARCILLAS
2
ARENAS
3
CALIZAS
4
ASFALTITAS
5
AGREGADOS PETREOS
6
ROCAS ORNAMENTALES
7
GRAVAS
EJEMPLO. Teniendo, en cuenta los dos numerales anotados en la clasificación, una
mina de oro estaría clasificada con el código 11.
• Forma del yacimiento
La forma del yacimiento es el elemento que más incide en la decisión del tipo de
explotación a utilizar y en su diseño. Por lo tanto, esta característica permite en
alguna medida predeterminar cualitativamente los recursos ambientales que se van
a utilizar, o que van a afectarse por la explotación. La propuesta de clasificación de
yacimientos según su forma se muestra en el Cuadro 27 y sus fuentes se indican al
pie del mismo.
150
Cuadro 27. Clasificación de yacimientos según su forma
Código
Forma del
yacimiento
Definición
1
Estratiforme
Geometría de cuerpos rocosos mineralizados en forma de capas o estratos.
2
Lenticular
3
Vetiforme
4
Diseminado
5
Residual
6
Placer o aluvión
7
Stockwork
8
9
Irregular
Esferoidal
0
Fungiforme o
Mantiforme
La distribución de la mineralización es en forma de lentes, los cuales se
originan por un flujo del magma viscoso durante la segregación del mineral,
distorsión de grietas tabulares, fisuras en forma de lentes.
Fractura, fisura, o grieta abierta sobre las rocas de la corteza terrestre,
rellena posteriormente a su formación con sustancia o material mineral. El
relleno de sustancia mineral puede ser producto de procesos conocidos
como: hidrotermal, neomineral, meteorización, lixiviación, pegmatítico y por
metamorfismo. Se considera que toda veta aurífera es de origen
epigenétetico (formados con posterioridad a la formación de las rocas que
los contienen).
Depósito formado por cristalización dispersa de valores minerales sin
concentración local. Mena (depósito o concentración mineral) que contiene
pequeñas partículas de minerales valiosos, diseminados en forma más o
menos uniforme dentro de material estéril; diferente de la mena masiva, en
la que los minerales valiosos ocurren en forma casi sólida con muy poco
material estéril incluido.
Suelo formado in situ por meteorización de rocas preexistentes con
características que obedecen a la composición original de la roca madre.
Depósitos de minerales que han sido arrastrados por los ríos y se
encuentran en sus lechos secos. Los depósitos más comunes son de oro,
diamante y casiterita. Masas de grava, arena o material similar que contiene
minerales valiosos; oro, plata, platino, estaño, entre otros.
Distribución de la mineralización filoniana o vetiforme en enrejado que
aparece principalmente en depósitos minerales de origen.
La mena está distribuida de manera irregular en la roca que la contiene.
Podría considerarse como una variedad de la lenticular. Es común en
pegmatitas y se caracteriza por la forma de cuña o cuneiforme.
Formas regulares que se presentan en yacimientos originados por
soluciones ascendentes que han encontrado en su ascenso, obstáculos
debidos a estratos impermeables (arcillolitas, lutitas, etc.) que se forzaron a
depositar la mena en forma de hongo o de manto, a lo largo de la superficie
de contacto con la roca impermeable.
Fuente: MME, Glosario Técnico Minero, 2003. Garcés González H., Geología Económica de los
Yacimientos Minerales, Yacimientos de Colombia, 1984. Ortiz Hernán, Geología Minera del
Oro de Veta, 1991.
EJEMPLO. Con base en la secuencia de parámetros anotados, una mina de oro
vetiforme estaría clasificada con el código 113.
151
• Altitud de la zona de la mina
Puesto que diferentes ecosistemas se caracterizan por ubicarse a determinada
altura sobre el nivel del mar y unos más que otros son vulnerables a los efectos
ambientales de la minería, se incluye dicho parámetro en esta propuesta de
clasificación, utilizando datos de la fuente indicada al final del Cuadro 28.
Cuadro 28. Rangos de altitud, piso térmico y zonas de vida
Código
ALTITUD
PISO TÉRMICO
1
<1000 m
Cálido
2
Desde 1000 m
hasta 2000 m
Medio o templado
3
Desde 2000 m
hasta 3000 m
Frio
4
Desde 3000 m
hasta 4000 m
Paramo
5
Desde 4000 m
hasta 4800 m
Superparamo
Temperaturas medias / Zonas de vida de
Holdridge (1967)
Las temperaturas medias anuales son superiores
a 24ºC. Equivale al piso basal de Holdridge
Las temperaturas medias anuales oscilan entre
18º y 24 ºC. Equivale a la tierra templada o piso
premontano de Holdridge
Temperaturas medias anuales de 12º – 18ºC.
Equivale a la tierra fría o piso premontano bajo de
Holdridge
Temperaturas medias anuales de 6º – 12ºC.
Equivale a tierra fría, páramo y piso montano de
Holdridge
Temperaturas medias anuales de 0º – 6ºC y en
algunas ocasiones hasta menos de 0ºC. Equivale
al piso andino o alpino de Holdridge
Fuente: J. Hernández 68
EJEMPLO. De acuerdo a lo anterior, una mina de oro vetiforme, ubicada a 2500
m.s.n.m., se clasificaría con el código 1133.
• Pendiente del terreno
La pendiente del terreno donde se localiza una explotación minera es un parámetro
indicativo de los problemas de estabilidad que pueden asociarse a la infraestructura
y diseño minero, por lo cual también se considera un parámetro importante de tener
68
Hernández, J., Caracterización Geográfica de Colombia, en La Diversidad Biológica de
Iberoamérica, Edit. G. Halffter, Acta Zoológica Mexicana, pp 45 a 53 México, 1992.
152
en cuenta en esta propuesta. Para definirlo se han utilizado las clases de pendiente
de las que R. A. Van Zuidam69 describe los procesos de inestabilidad
característicos o esperados.
Cuadro 29. Clasificación de rangos de pendiente
Pendiente
Código
Condiciones del terreno
Grados
%
1
0a2
0a2
Planicie, sin denudación apreciable
2
2a4
2a7
Pendiente muy baja, peligro de erosión
3
4a8
7 a 15
Pendiente baja peligro severo de erosión
4
5
6
7
Pendiente moderada, deslizamientos
ocasionales, peligro severo de erosión.
Pendiente fuerte, procesos denudacionales
16 a 35 30 a 70 intensos (deslizamientos), peligro extremo
de erosión de suelos
Pendiente muy fuerte, afloramientos
70 a
rocosos, procesos denudacionales intensos
35 a 55
140
reforestación posibles.
Extremadamente fuerte, afloramientos
>55
>140 rocosos, procesos denudacionales severos
(caída de rocas) cobertura vegetal limitada.
8 a 16
15 a 30
Unidad cartográfica
de parámetro
Plana
Suavemente inclinada
Moderadamente
inclinada
Inclinada
Abrupta
Escarpada
Muy Escarpada
Fuente: Van Zuidam, 1986
EJEMPLO. Siguiendo la secuencialidad de clasificación, una mina de oro vetiforme,
ubicada a 2500 m.s.n.m., y con una pendiente entre 8 a 16 grados, se clasificaría con el
código 11334.
• Tipo de explotación
El tipo de explotación es uno de los parámetros más relevantes para presumir el
tipo de impactos y conflictos ambientales que pueden derivarse en cada caso de la
operación de una mina. Los tipos de explotación más utilizados en el país son los
siguientes:
69
Van Zuidam, R. A., Aerial Photointerpretation in Terrain Analysis and Geomorphologic Mapping,
ITC, Smits Publisher the Hague, The Netherlands,1986
153
Cuadro 30. Tipos de explotación minera
Código
Tipo de explotación
Definición
1
Cielo abierto
2
Subterránea
3
Por disolución
4
Mixta
La minería a cielo abierto consiste en la extracción por
separado de la totalidad de la sustancia mineral y estéril que
se encuentra en el depósito, hasta una profundidad
determinada por las condiciones propias del yacimiento.
Esencialmente es una excavación abierta al aire para extraer
el recurso mineral del subsuelo.
La minería subterránea consiste en la extracción y transporte
del material a través de túneles y galerías que alcanzan la
superficie.
Cuando se utiliza agua para arrancar y extraer a la superficie
las sustancias de interés.
Cuando se emplean dos o más tipos de explotación, p.e. cielo
abierto y subterránea.
Fuente: Guía Minero Ambiental, MME - Ministerio del Medio Ambiente
EJEMPLO. De acuerdo a los parámetros anteriores, una mina de oro vetiforme, ubicada
a 2500 m.s.n.m., y con una pendiente entre 8 a 16 grados, siendo su explotación
subterránea, se clasificaría con el código 113342.
• Volumen de material extraído
Este parámetro se refiere al volumen de material bruto y no al volumen de la
producción minera, o sea que incluye tanto el material aprovechable y como el
estéril. El propósito de incluir este dato en la clasificación es que permite presumir
el grado de impacto de las excavaciones y del manejo de estériles, entre otros.
Cuadro 31. Clasificación del volumen de material extraído
Código
VOLUMEN DE EXTRACCIÓN (m3)
CATEGORIZACIÓN
1
0 – 10.000
Muy bajo
2
10.001 – 100.000
Bajo
3
100.001 - 500.000
Intermedio
4
500.01 – 1.000.000
5
>1.000.000
154
Alto
Muy alto
EJEMPLO. Una mina de oro vetiforme, ubicada a 2500 m.s.n.m., con una pendiente
entre 8 a 16 grados, explotación subterránea, con un volumen de explotación menor a
8000 toneladas, se clasificaría con el código 1133421.
• Tamaño empresarial del minero
De acuerdo a las normas legales del país existen cuatro tipos de tamaños
empresariales que se clasifican de acuerdo al número de trabajadores, al valor de
ventas brutas anuales y al valor activos totales. La Ley 590 de 2000 y el Artículo 43
de la Ley 1450 de 2011 tratan sobre estas variables.
Cuadro 32. Tipos de empresa según su tamaño
Código
TIPO DE TAMAÑO EMPRESARIAL
1
MICRO
2
PEQUEÑA
3
MEDIANA
4
GRAN EMPRESA
EJEMPLO. Incluyendo el parámetro de tipo de empresa se tendría: mina de oro
vetiforme, ubicada a 2500 m.s.n.m., con una pendiente entre 8 a 16 grados, explotación
subterránea, volumen de explotación menor a 8000 toneladas, y siendo una empresa
micro se clasificaría con el código 11334211.
9. Procesos de beneficio y transformación
El tipo de beneficio y transformación es otro de los parámetros más relevantes,
pues al definirlo se podrían cuantificar y cualificar los impactos y conflictos
ambientales que pueden originarse en la implementación de una mina con su
entorno.
Los principales tipos de beneficio y transformación usados en la industria minera
nacional, se relacionan en el Cuadro 33 y fueron extractados de la Guía Minero
Ambiental elaborada por los Ministerios de Minas y Energía y de Medio Ambiente.
Debido a que muchos minerales tiene que pasar por más de un proceso de
beneficio y transformación, se propone encerrar en un paréntesis los códigos para
155
beneficio por ejemplo, lavado y clasificación de un mineral (1-4), y para
transformación utilizar el número 6 o 7, o los dos (6-7), según el caso.
Cuadro 33. Procesos de beneficio y transformación
ACTIVIDAD
Código
1
2
BENEFICIO:
Proceso de separación,
molienda, trituración,
mezcla y
homogenización, lavado,
concentración y otras
operaciones similares a
que se somete el mineral
extraído para su posterior
transformación y
utilización.
3
4
5
TRANSFORMACIÓN:
Modificación mecánica o
química del mineral
extraído y beneficiado, a
través de un proceso
industrial después del
cual resulta un producto
diferente y no
identificable con el
mineral en su estado
natural.
6
7
TIPO DE PROCESO
DEFINICIÓN
Proceso en el cual se elimina el lodo y material
orgánico presentes en algunos minerales.
Operación donde el mineral es sometido a una
reducción de tamaño que se realiza en dos pasos
CONMINUCIÓN
separados pero relacionados: trituración y
molienda.
Prehomogenización: Es el proceso de mezcla de
las materias primas trituradas previo a la
molienda. Sirve para compensar las variaciones
de granulometría y de composición química y
evitar segregaciones que generan desviaciones
importantes del crudo respecto de los valores de
HOMOGENIZACIÓN diseño.
Homogenización: Dada la heterogeneidad de los
materiales manejados, principalmente en los
procesos de fabricación de clinker, coque, etc., la
homogenización de la materia prima es
indispensable para garantizar las condiciones de
operación.
Es la separación de los componentes de una
mezcla de partículas en dos o más fracciones de
CLASIFICACIÓN
acuerdo a su tamaño, siendo cada grupo obtenido
más uniforme que la mezcla original.
Es la separación del mineral o metal útil de la
ganga o material estéril. Para estos procesos se
CONCENTRACIÓN
aprovechan las propiedades físicas (densidad,
magnetismo, etc.) o fisicoquímicas (flotabilidad)
de los minerales o metales.
Permiten la recuperación de los metales de sus
menas o de sus concentrados, disolviéndolos
mediante algún reactivo para luego precipitarlos.
HIDROMETALURGICOS
Los más comunes de estos procesos son los de
lixiviación con agentes químicos y biolixiviación
con agentes bacterianos.
Es una técnica metalurgia en que se usa calor
para la obtención y refinación de los metales.
PIROMETALURGICOS Se consideran los siguientes métodos: Tostación,
calcinación, coquización, fundición, cocción,
secado, refinación, etc.
LAVADO
Fuente: Guía Minero Ambiental, MME - Ministerio del Medio Ambiente
156
EJEMPLO. Incluyendo el parámetro de tipo de beneficio y transformación en el ejemplo
de la clasificación propuesta, se tendría: mina de oro vetiforme, ubicada a 2500
m.s.n.m., con una pendiente entre 8 a 16 grados, explotación subterránea, volumen de
explotación menor a 8000 toneladas, empresa micro y con un proceso de
transformación por hidro y piro metalurgia, se clasificaría con el código 11334211(6-7).
En la siguiente gráfica se muestra la lectura de los códigos numéricos de la
explotación minera traída como ejemplo de la clasificación propuesta.
Metales y Minerales Preciosos
Oro
Vetiforme
Altitud (2500 m.s.n.m.)
Pendiente del Terreno (8º a 16º)
Subterránea
Volumen de extracciión (< a 8000 m3)
Tamaño Empresarial (Micro)
Beneficio – Transformación = hidro y
piro metalurgia
Gráfica 3. Ejemplo de aplicación de la clasificación de las explotaciones mineras
1
1
3
3
4
2
1
1
(6 - 7)
3.4 HERRAMIENTAS DE GESTIÓN
El valor práctico de las decisiones indicativas del PNOM estará determinado por el
tipo de herramientas que se utilicen para aplicarlas tanto en la definición de
reglamentaciones minero-ambientales como en las diferentes fases de la
planeación de los proyectos mineros. En tal sentido se considera que las
herramientas básicas para este objeto pueden ser las siguientes:
3.4.1 Programas de trabajos y obras de explotación (PTO)
157
El programa de trabajos y obras de explotación (PTO) que el concesionario minero
presenta a la autoridad minera concedente al concluir la fase de exploración,
contiene –además de los estudios económicos y comerciales que justifican el
proyecto minero (calidad de los productos, reservas, volúmenes de explotación,
etc.)– los diseños de la explotación, de las obras de infraestructura, de las plantas
de beneficio, de las obras de manejo ambiental y de recuperación morfológica, así
como el plan de cierre de la mina y los parámetros técnicos de la operación que se
compromete a ejecutar. Este programa, una vez aprobado por la autoridad minera
se anexa al contrato de concesión como parte de las obligaciones del
concesionario.
Si bien es cierto que para iniciar la operación de una mina el concesionario requiere
contar tanto con un PTO aprobado como con la correspondiente Licencia Ambiental
(LA), la realidad es que la línea que separa la viabilidad técnica de la viabilidad
ambiental es muy tenue, pues en la actualidad no resulta congruente que un diseño
minero pueda ser aceptable técnicamente y no serlo ambientalmente, o al contrario.
Por tal motivo, los lineamientos que determine el PNOM deben orientar por igual a
los responsables de la aprobación del PTO como a los evaluadores del estudio de
impacto ambiental y concedentes de la LA. En consecuencia, es de esperar que la
autoridad minera incorpore en los términos de referencia de los PTO los
lineamientos y directrices que determine el PNOM para el desarrollo de la minería
en cada una de las diferentes zonas del país.
3.4.2 Licencia Ambiental (LA)
La Licencia Ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental para la
ejecución de un proyecto y que obliga al beneficiario al cumplimiento de los
requisitos que la misma determina en materia de prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de dicha obra o actividad. La
LA, con las restricciones y condicionamientos que le imponga la autoridad
ambiental al concesionario, también pasa a formar parte de las obligaciones
contractuales.
El proceso de licenciamiento incluye una orientación previa de la autoridad
ambiental a través de los términos de referencia para la elaboración de los estudios
ambientales (Estudio de Impacto Ambiental y Diagnóstico Ambiental de
Alternativas) con criterio predictivo, durante la etapa de planeación de los
proyectos. El Estudio de Impacto Ambiental debe determinar una zonificación de
manejo ambiental del área del proyecto, en la cual se pueden identificar zonas de
gran sensibilidad, como es el caso de los nacederos de agua o las zonas de
recarga de acuíferos que ambientalmente la legislación las considera de protección
158
especial. Estas zonas pueden llegar a ser clasificadas a nivel específico del
proyecto como áreas de exclusión o de restricción, durante los estudios de
planificación del mismo. En este sentido la LA es una herramienta de ordenamiento
ambiental pero con un alcance limitado a la escala de proyecto, pero en la medida
que sea complementada con otro tipo de instrumentos que permitan determinar los
impactos agregados de otros proyectos del mismo sector productivo sobre un
territorio en particular, podría llegar a tener un efecto significativo en un
ordenamiento de escala regional.
Como en el caso del PTO, los términos de referencia para los estudios de impacto
ambiental o Diagnóstico Ambiental de Alternativas deben incorporar los
lineamientos y directrices que de manera específica defina el PNOM para cada
zona o región del país.
3.4.3 Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR)
Los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) son elaborados por las CAR
para un periodo de vigencia mínimo de 10 años y su formulación es coordinada con
las entidades territoriales y con los representantes de los diferentes sectores
sociales y económicos de la región. Según el Decreto 1200 de 2004 los PGAR son
el instrumento de planificación estratégica de largo plazo para orientar la gestión
ambiental de las CAR y enfocar las acciones de todos los actores hacia las metas
de sostenibilidad previstas en dichos planes.
Puesto que los lineamientos estratégicos de estos planes deben ser considerados
de manera obligatoria en la formulación y/o ajuste de los Planes de Ordenamiento
Territorial de los municipios, debe buscarse que las directrices que establezca el
PNOM para cada región se articulen de manera armónica con los contenidos de
dichos lineamientos que tengan alguna relación con la actividad minera.
3.5 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y CONSULTA PREVIA
El PNOM debe pasar por una evaluación ambiental estratégica (EAE) y también
debe someterse a un proceso de consulta previa con las minorías étnicas,
condiciones que se analizan a continuación.
De acuerdo a diferentes directrices del MADS y particularmente a los compromisos
suscritos entre este Ministerio y el MME en la llamada Agenda Ambiental para el
sector de Minería, la formulación del PNOM debe contar con una evaluación
ambiental estratégica (EAE). “La EAE está orientada a facilitar la incorporación
159
efectiva de los criterios y valores ambientales durante el proceso de elaboración de
un plan. Una EAE exitosa, desde este punto de vista, no es aquella que aporta
datos o certidumbre sobre efectos futuros –posibilidad intrínsecamente limitada en
el caso de la evaluación ambiental de instrumentos de planificación–, sino aquella
capaz de contribuir a incorporar nuevas dinámicas o criterios de planificación, más
consistentes con el objetivo de una incorporación integral de los valores
ambientales que la sociedad asume y quiere desarrollar en cada momento.”70 Esta
cita de la Guía de evaluación ambiental estratégica que ha adoptado el Ministerio
del Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia, expresa la importancia de
incorporar esta técnica en el proceso de formulación del PNOM.
La evaluación ambiental estratégica (EAE) del PNOM tiene como objetivo obtener
un conocimiento multilateral que permita identificar los temas claves y prioridades
que tienen los actores involucrados en los aspectos mineros, ambientales, sociales,
económicos e institucionales, relacionados con el ordenamiento minero. A partir de
este conocimiento y del diagnóstico de las condiciones geológicas, ecológicas,
territoriales, jurídicas, sociales, económicas y ambientales de las áreas potenciales
de desarrollo de actividades mineras en el país, las metodologías propias de la EAE
facilitan el análisis de las implicaciones ambientales de los diferentes escenarios o
alternativas de ordenamiento minero, las cuales constituyen la base para definir
conjuntamente con los actores e interesados un marco estratégico integral para el
Plan. En este sentido cabe anotar que la función de la EAE no es evaluar los
efectos ambientales del Plan, puesto que quienes los van a generar son los
proyectos que se ejecutarán en virtud a sus directrices.
La EAE no necesariamente tiene que desarrollarse como un proceso paralelo al de
formulación del PNOM, sino que puede integrarse al mismo en razón a que su
metodología de análisis aporta criterios ambientales que es conveniente tener en
cuenta a lo largo de todas las fases de decisión del proceso de planeación. En este
sentido y de acuerdo con la propuesta de desarrollar el proceso de planificación del
ordenamiento minero de manera regionalizada, en la EAE también deben
considerarse separadamente las particularidades mineras, ambientales y socioeconómicas de cada una las siete zonas de trabajo.
La consulta previa a las minorías étnicas se estableció en la Ley 21 de 1991 que
aprobó el Convenio 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales,
disponiendo que “Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se
efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la
70
Jiliberto Herrera, Rodrigo y Bonilla Madriñán, Marcela, Guía de evaluación ambiental estratégica,
Proyecto CEPAL - Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de España - Ministerio del
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia, Colección Documentos de proyectos
CEPAL, Santiago de Chile, 2009
160
incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades
de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos
estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución
de las actividades mencionadas. […] En caso de que pertenezca al Estado la
propiedad de los minerales o recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros
recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener
procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar
si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de
emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras”71
El Decreto 1320 de 1998 reglamentó la Consulta Previa con las comunidades
indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su
territorio, el cual debe surtirse a través de organizaciones tales como las
asociaciones de cabildos, autoridades tradicionales, organizaciones indígenas
locales y regionales, consejos comunitarios de comunidades negras, y en particular
a través de sus instituciones representativas tales como los espacios de
concertación creados por ley, como son las Mesas Consultivas departamentales y
de Alto Nivel para Comunidades negras y Mesa Permanente de Concertación para
los Pueblos Indígenas.
El proceso de Consulta Previa es reglamentado y mediado por el Ministerio del
Interior y su intervención es definitiva para que no se torne dispendioso, costoso,
prolongado y de difícil manejo.
71
Ley 21 de 1991, por la cual se aprueba el Convenio 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos
indígenas y tribales, apartes de los artículos 7 y 15, numerales 3 y 2, respectivamente.
161
4. PAUTAS METODOLÓGICAS Y RECURSOS PARA EL
DESARROLLO DEL PNOM
Las implicaciones de un plan de ordenamiento minero en los contextos sociales,
ambientales y económicos son múltiples y en tal sentido los factores y variables a
considerar en el proceso de planeamiento son muy amplios y de naturaleza muy
diferente. De manera consecuente con esta realidad, la metodología general que se
utilice en este proceso de planeación debe tener un enfoque integral y un alcance
estratégico, al tiempo que la configuración de sus detalles debe ajustarse a las
particularidades y prioridades que se identifiquen en las primeras etapas del mismo.
En este orden de ideas, el propósito de este capítulo es establecer los referentes
imprescindibles que deben incluirse en cualquiera de las metodologías que en su
momento lleguen a ofertar los consultores interesados en la formulación del Plan
Nacional de Ordenamiento Minero. De esta manera se busca tener un marco de
referencia para dimensionar los recursos requeridos para desarrollar las labores de
formulación del Plan, uno de los parámetros indispensable para estructurar los
términos de referencia para su contratación.
4.1 MARCO METODOLÓGICO
El propósito de definir el siguiente marco metodológico es establecer unos
referentes que deben incluirse en cualquiera de las metodologías que en su
momento lleguen a ofertar los consultores interesados en la formulación del PNOM
y que resultan imprescindibles a lo largo de todo el proceso de planeación
encaminado a la formulación de dicho Plan.
4.1.1 Postulados fundamentales
Con el objeto de orientar el diseño de una metodología adecuada para el proceso
de planeación encaminado a la formulación del PNOM, se plantean a continuación
los elementos que indispensablemente deben tenerse cuenta para ese ejercicio.
4.1.1 Presupuestos básicos
• Considerando la variedad del potencial minero del país y la heterogeneidad de los
productores que lo aprovechan, no es adecuado elaborar conceptos generalizantes
que engloben a toda la actividad minera. Tampoco es pertinente no reconocer las
162
particularidades ambientales, sociales y económicas de las diferentes regiones del
país, pues de esa manera es imposible llegar a una cabal comprensión de la
conflictividad asociada a la minería. En consecuencia, se recomienda que el diseño
de metodología a aplicar en la formulación del PNOM se adecue a las realidades de
las diferentes clases de productos mineros, de los tipos de minería que los
producen y de las particularidades de los contextos regionales. Un ejemplo de la
labor que hay que desarrollar en este sentido se ilustra en la Gráfica 4, la cual
muestra el tipo de entramado irregular que se obtiene al representar simplemente la
potencialidad en algunos recursos minerales de cada una de las siete zonas
propuestas para la aplicación del ordenamiento minero. Si este tipo de entramado
se construye considerando no solo el tipo de producto sino las formas mineras que
genera, se tendrá una visión espacial de las complejas implicaciones de esta
actividad en el entorno de cada región.
Gráfica 4. Modelo de cruce del potencial minero por recurso con la zonificación del
proceso ordenamiento minero
163
• El proceso de planeación debe adelantarse de manera integrada con la
evaluación ambiental estratégica (EAE), pues de esta manera se asegura que a lo
largo de todo el proceso, y en forma continua, se incluyan consideraciones
ambientales en el análisis y valoración de los aspectos técnicos, económicos y
sociales del ordenamiento minero, evitando así la dispersión de recursos que
implica el que en el proceso de planeamiento los equipos de expertos en
ordenamiento minero y en EAE aborden de manera separada temas comunes.
Además, esta integración resulta particularmente importante y beneficiosa para el
proceso general de formulación del Plan, por cuanto de ser un instrumento para la
evaluación de los efectos ambientales del mismo pasa, a convertirse en una
herramienta para garantizar que en todas las etapas o fases de toma de
decisiones, los criterios ambientales sean debidamente valorados.
• Como parte fundamental de los referentes estratégicos del PNOM deben incluirse
los ocho grandes ejes del PND 2010 - 2014, Prosperidad para todos, que se
resumen en la Gráfica 5 y de los cuales hay cuatro que por ser de carácter
transversal deben estar presentes en todos los propósitos y realizaciones del sector
público y privado, a saber:
1. Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes.
2. Buen Gobierno como principio rector en la ejecución de las políticas
públicas.
3. Relevancia y mejor posicionamiento internacional de Colombia en los
mercados internacionales.
4. Sostenibilidad ambiental como prioridad y como elemento esencial del
bienestar.
Los otros cuatro ejes se consideran como un camino hacia la prosperidad para
todos y corresponden a:
5 Crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más
productiva y más innovadora.
6. Igualdad de oportunidades para que cada colombiano tenga acceso a las
herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino para
la prosperidad social.
7. Consolidación de la Paz en todo el territorio, con plena vigencia de los
Derechos Humanos y funcionamiento eficaz de la Justicia.
164
8. Convergencia y desarrollo regional para una reducción
desigualdades y brechas de oportunidades entre las regiones.
de
las
Gráfica 5. Ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Fuente: Bases del PND 2010 – 2014 Prosperidad para todos
También deben considerarse los lineamientos estratégicos definidos para cada una
de las seis zonas homogéneas identificadas en la Figura 15, las cuales son en
general similares en su interior y heterogéneas entre ellas, presentando diferentes
dinámicas de articulación interregional. Dichos lineamientos buscan la
consolidación de las zonas de mayor desarrollo, e impulsar el crecimiento
acelerado de las regiones rezagadas, a partir de la movilización de sus
capacidades endógenas.
En el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 Prosperidad
para todos, se expresa que “como insumo para lograr los objetivos de enfoque
regional de este y futuros planes nacionales de desarrollo, ésta
macrorregionalización se utilizará como línea de base para identificar los atributos
165
particulares de cada región, los factores clave o determinantes para su desarrollo
endógeno, así como objetivos y lineamientos estratégicos que guíen y permitan
articular las decisiones de políticas e inversiones nacionales en los territorios.”
Figura 15. Zonas homogéneas en sus condiciones de desarrollo endógeno
Fuente: Bases del PND 2010 – 2014 Prosperidad para todos
4.1.2 Diagnóstico
El diagnóstico debe incluir el análisis de algunos elementos del nivel nacional,
como son el marco jurídico y normativo de la actividad minera, del tema ambiental,
del ordenamiento territorial y de la consulta previa a minorías étnicas. Sin embargo,
el foco de análisis debe centrarse en factores del ámbito regional y local, dándole
prevalencia a este último en la medida que la escala de la información disponible lo
permita. En este ámbito, los temas prioritarios de análisis son:
166
• En materia minera: las potencialidades geológico-mineras de cada una de
las zonas, el estado de la titulación minera, las características de las
operaciones mineras existentes y las variables económicas del sector.
• En el tema ambiental: las características del entorno natural (hidrología,
clima, suelos, flora, fauna), la situación de las áreas naturales protegidas, la
situación de las fuentes hídricas superficiales y subterráneas, los usos del
suelo y el conocimiento de la exposición a amenazas naturales.
• En los temas socioeconómicos: la situación de los servicios de saneamiento
básico (acueducto, alcantarillado, tratamiento de aguas servidas), la situación
de las economías locales y del empleo, las condiciones de la infraestructura
de transporte, y la conflictividad y orden público en las regiones.
Estos análisis de diagnóstico proporcionarán un panorama integral del sector
minero y de su entorno ambiental y social, el cual será el insumo base para
identificar los elementos determinantes de las políticas de ordenamiento minero y al
mismo tiempo para definir el marco ambiental estratégico de las tareas de la EAE.
Una de las tareas básicas que deben realizarse a partir del diagnóstico es la
delimitación definitiva de las zonas en que se dividirá el país para la realización de
las labores de planeación del ordenamiento minero e igualmente la elaboración del
mapa de actores involucrados con la minería en cada una de esas zonas.
A lo largo del proceso de diagnóstico es recomendable que los equipos de expertos
en ordenamiento minero y en EAE realicen eventos de consulta con los agentes
interesados, a fin de identificar tempranamente los puntos de consenso y disenso,
lo cual contribuirá a encontrar soluciones acordes y concensuadas sobre la
interpretación y análisis del diagnóstico sectorial y ambiental.
4.1.3 Definición de objetivos estratégicos
El análisis de la situación actual del sector minero en materia de ordenamiento
territorial marcará las pautas para que los expertos en ordenamiento minero y en
EAE, con una visión estructural y sistémica del tema, precisen el alcance indicativo
del PNOM en una primera fase y en estos términos formulen conjuntamente tanto
una propuesta de objetivos estratégicos, como de objetivos operativos para el corto
y mediano plazo.
Puesto que el desarrollo minero de Colombia depende en buena parte de la
concreción de muchas expectativas, y que estas expectativas están condicionadas
en gran medida por factores de alta incertidumbre, es recomendable que en la
definición de los objetivos estratégicos no solo se tenga en cuenta el escenario
167
minero que las tendencias actuales parecen configurar, sino todos los escenarios
alternativos probables.
Un ejemplo de estos factores de incertidumbre y de sus probables repercusiones
ambientales es el precio de un mineral. Si ese precio se encuentra en niveles altos
para cualquier proyecto es rentable adoptar sofisticadas técnicas que reduzcan al
mínimo sus impactos ambientales y también destinar generosos recursos a
medidas de compensación social. Sin embargo, ese precio puede reducirse a unos
niveles en los que muy pocos proyectos podrán ser rentables con las inversiones
ambientales y sociales esperadas por la sociedad.
Para darle valor a las prioridades y objetivos establecidos por los expertos a partir
del diagnostico, es recomendable someterlos al análisis y aprobación de los actores
institucionales y privados relacionados directamente con la gestión minera y
ambiental.
4.1.4 Construcción de opciones alternativas
Las alternativas, en un plan de ordenamiento minero del alcance y demás
características aquí propuestas, corresponden a los lineamientos operativos de
ámbito regional y de enfoque específico por rama minera, cuyo objeto es orientar la
solución de los conflictos relacionados con el uso del territorio y con las
afectaciones a elementos del medio ambiente.
Estos lineamientos, que constituyen el desarrollo operativo de los objetivos
estratégicos consensuados con los actores involucrados con el sector minero,
deben construirse a partir de la consideración de diferentes alternativas para
orientar decisiones en relación con temas, a manera de ejemplo, como los
siguientes:
• Proyectos mineros que implican un uso extensivo del territorio.
• Proyectos mineros que deben producir grandes volúmenes de material para
alcanzar economías de escala y que en consecuencia no van a ocupar el
territorio por un periodo largo.
• Proyectos mineros que producen insumos para una determinada industria y
cuyo diseño productivo está enfocado a permanecer en actividad el mayor
tiempo posible.
• Proyectos mineros de mercado local cuyo volumen de producción varía de
acuerdo a la demanda y que por tanto no tienen un horizonte de actividad
definido.
168
• Proyectos mineros que presumiblemente van a tener un alto impacto
ambiental.
• Proyectos mineros que presumiblemente podrían afectar áreas de
importante función ambiental.
• Proyectos mineros que presumiblemente van a tener un alto impacto sobre
la estructura socioeconómica de una localidad.
• Proyectos mineros de importancia vital para la economía de una región por
los encadenamientos productivos o por el número de puestos de trabajo que
genera.
En la identificación de las alternativas es importante adoptar un procedimiento
metodológico que permita valorarlas ambientalmente, como puede ser un análisis
multicriterio, cuya versatilidad permite incorporar nueva información hasta en el
proceso de decisión. En este sentido, es importante tener en cuenta que las
alternativas que no satisfagan los objetivos ambientales estratégicos del Plan
pueden plantearse como opción, pero con las recomendaciones pertinentes que
surjan de la EAE.
La participación planificada de todo el espectro de interesados, además de los
actores institucionales y privados relacionados directamente con la gestión minera y
ambiental, en las actividades de evaluación de las opciones alternativas es
fundamental para el éxito del proceso de formulación del Plan.
4.1.5 Decisiones finales
Las decisiones finales tienen que ver con un análisis de coherencia entre las
alternativas o lineamientos operativos seleccionados y los objetivos estratégicos y
operativos adoptados al inicio del proceso de planeación. También tienen que ver
con el diseño de directrices que garanticen la operatividad del Plan y permitan
avanzar hacia el desarrollo de las fases de carácter normativo del ordenamiento
minero.
En este orden de ideas, el análisis de coherencia debe traducirse en una mejora del
perfil ambiental estratégico del plan y en una mayor precisión en los lineamientos
para la gestión institucional y privada en la operación de proyectos mineros. A su
vez, el proceso de implementación de estas directrices presupone el compromiso
de las instituciones involucradas con un plan de gestión previamente diseñado y
consensuado. Puesto que este plan de gestión tiene también un carácter
estratégico y constituye la pieza clave para la implementación de los lineamientos
del PNOM también debe ser objeto de la EAE.
169
Finalmente se recomienda incluir durante la estructuración de la propuesta final del
Plan un programa de consulta a los interesados, cuyo resultado debe formar parte
de los elementos de análisis que junto con la versión final del plan se someterá a
aprobación de los agentes institucional y privados que han actuado en el proceso
con el carácter de tomadores de decisiones.
4.1.6 Consulta y participación de actores
La participación pública es un elemento de democratización y de transparencia en
ciertos procesos de decisión gubernamentales, tornándose fundamental en los
ejercicios de planeación que involucren directa o indirectamente los intereses de
agentes externos, llámense empresarios o ciudadanía, quienes pueden llegar a ser
favorecidos o afectados por las decisiones de los planificadores. En los ejercicios
de planeación la participación pública debe realizarse en diferentes momentos de
decisión y debe estar precedida de eventos informativos que atenúen los efectos de
los sesgos conceptuales y propicien discusiones razonadas y con conocimiento de
causa.
En el caso del PNOM, la selección de los actores que deben participar en el
ejercicio de su formulación no es solo un proceso de decisión sobre una lista de
invitados a eventos participativos, sino de análisis de las acciones y objetivos de los
mismos frente al proceso de ordenación, así como de sus expectativas frente al
futuro. En tal sentido, como un ejercicio de orientación para dimensionar la
formulación del PNOM, se realizó un análisis de actores aplicando el método
MACTOR (Matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y recomendaciones), el
cual, partiendo de la identificación y caracterización de los posibles actores, permite
valorar las relaciones de fuerza entre los mismos y estudia sus convergencias y
divergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos asociados
al proceso de formulación del Plan, permitiendo establecer al final algunas
recomendaciones para su vinculación al mismo.
Es conveniente realizar un ejercicio de este tipo en las primeras fases del proceso
de formulación del PNOM y para tal efecto se reseñan a continuación principales
elementos a considerar:
1. Construcción del cuadro de actores
El análisis parte de la identificación de los actores, definidos como aquellos sujetos
públicos o privados, personas jurídicas o naturales, que afecten la elaboración del
plan o que pueden ser afectados por las decisiones del mismo, por lo cual son
170
considerados como los principales motores que pueden llegar a impulsar el
desarrollo y evolución del sector.
En la selección de los actores institucionales y sociales se consideró a aquellos que
cumplen con algunas de las siguientes condiciones:
• Están siendo o podrían verse afectados por el sector minero
• Podrían ser afectados con la formulación y/o implementación del Plan
Nacional de Ordenamiento Minero
• No están siendo directamente afectados pero podrían tener algún interés en
la formulación y/o implementación del Plan Nacional de Ordenamiento Minero.
• Poseen información, experiencia o recursos necesarios para formular y/o
implementar el PNOM
• Son necesarios para la adopción del PNOM
• Son necesarios para la implementación del PNOM
• Consideran que tiene derecho a estar involucrados en las decisiones
relacionadas con la formulación del PNOM.
Como resultado de este análisis se identificó un universo relativamente amplio de
grupos de personas, instituciones y organizaciones como posibles agentes a
involucrar en el proceso, el cual fue organizado y clasificado en categorías que
agrupan actores de la misma naturaleza o que persiguen intereses en común.
A continuación se reseñan los principales grupos de actores identificados y
categorizados en el análisis, a saber:
• Entidades Estatales.- Este grupo abarca las entidades gubernamentales del
orden nacional cuyas actividades, políticas y lineamientos tienen alguna
incidencia en el proceso minero, así como las entidades del nivel territorial
responsables de la gestión ambiental y de la planeación del desarrollo
regional y local.
Las entidades del orden nacional son el Ministerio de Minas y Energía,
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio del Interior, Agencia
Nacional de Minerales, Ingeominas, UPME y Agencia Nacional de Licencias
Ambientales
Las entidades del nivel territorial son las 32 corporaciones autónomas
regionales, las 32 gobernaciones y las 1.130 alcaldías.
• Empresarios.- Este grupo de actores son considerados como los principales
motores de desarrollo minero, capaces de invertir en el sector y generar
171
mayores recursos para el Estado y más riqueza para el país. De acuerdo al
Artículo 2 de la Ley 590 de 2000, el término empresa incluye las micro,
pequeña, mediana y gran empresa.
• Organizaciones gremiales mineras.- En este grupo se incluyen todas las
agremiaciones mineras de carácter nacional, regional y local, así como las de
determinada rama de la producción. Entre las organizaciones nacionales
figuran, entre otras, la Cámara Asomineros de la ANDI, la Cámara
Colombiana de la Minería (CCM), la Federación Nacional de Productores de
Carbón (Fenalcarbón), la Asociación Nacional de Productores de Concreto
(Asocreto), la Asociación Colombiana de Productores de Agregados Pétreos
(Asogravas), la Asociación Nacional de Fabricantes de Ladrillo y Derivados de
la Arcilla (Anfalit), la Federación Nacional de Productores de Esmeraldas
(Fedesmeraldas) y la Confederación Nacional de Mineros de Colombia
(Conalmineros). A nivel regional y local figuran organizaciones como la
Asociación Gremial de Mineros del Valle (Gremivalle), la Federación de
Productores de Carbón de Cundinamarca y la Asociación de Carboneros de
Cúcuta y Norte de Santander, entre otras.
• Comunidades: Involucra a comunidades de las zonas mineras como a los
grupos étnicos a los que el Estado Colombiano les reconoce derechos
especiales sobre algún territorio.72
• Otros actores relacionados.- En esta categoría se refiere a organizaciones
sociales relacionadas con la minería, en condición de beneficiarias o de
afectadas. Incluye, entre otras, a agremiaciones locales de pequeños mineros
no empresarizados, asociaciones de pequeños productores como la
Corporación Oro Verde, asociaciones de pequeños transportadores de
productos mineros, organizaciones de activismo en pro o en contra de la
minería como la Red por la Minería Responsable (Respomin), Corporación
Biotolima o el grupo No a la Mina.
72
El Artículo 330 de la Constitución Política de Colombia, establece que “La explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y
económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha
explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas
comunidades”.
El Artículo 30 de la Ley 70 de 1993 señala que:”Las comunidades negras a que se refiere esta ley
podrán acudir a los mecanismos e instituciones de control y vigilancia ciudadanos sobre los
contratos de explotación minera, en los términos previstos en el estatuto general de contratación de
la administración pública, en la ley estatutaria de mecanismos e instituciones de participación
ciudadana, y en las normas que los modifiquen o sustituyan.”
172
• Sector académico.- Este grupo está conformado por universidades, centros
de formación profesional e institutos de investigación, entidades consideradas
como agentes importantes en la formación del recurso humano, cuyo reto
actual es adecuarse a los nuevos paradigmas de desarrollo, para así enfrentar
con éxito los desafíos del presente y los dilemas que esperan en el futuro el
sector minero.
• Organizaciones ambientales.- Se incluye en este grupo a las organizaciones
ambientales constituidas como organizaciones no gubernamentales (ONG),
cuyo propósito es adelantar acciones en procura de la protección ambiental.
Algunas de estas organizaciones Influyen de manera significativa los
movimientos sociales contra la minería.
• Cámaras de Comercio.- Son entidades privadas sin ánimo de lucro que
operan como delegatarias legales de funciones públicas. Deben afiliarse a
estas cámaras todas las empresas debidamente constituidas, desde las micro
hasta las grandes empresas que desarrollen alguna actividad económica en el
país.
• Consejo Privado de Competitividad (CPC).- Este Consejo es una
organización sin ánimo de lucro que tiene como propósito contribuir de
manera directa en la articulación de estrategias, que en el corto, mediano y
largo plazo, permitan lograr mejoras significativas en el nivel de competitividad
del país. Actúa como articulador e interlocutor entre el sector público, el sector
privado, la academia y otras organizaciones interesadas en la promoción de la
competitividad y las políticas públicas relacionadas con el tema.
Es posible que en la primera fase del PNOM, al momento de realizar este tipo de
análisis, se identifiquen otro tipo de agentes implicados en el proceso, cuya
vinculación debe orientarse según el rol que desempeñen frente al mismo, es decir
si tienen el poder de influir en las decisiones estratégicas que se tomen es
necesario su participación en las etapas de definición de objetivos estratégicos y
selección de alternativas del plan, o por el contrario si aportan información
necesaria para la toma de las mismas, es recomendable asegurar su participación
en la etapa de construcción del diagnóstico informándolos de los avances logrados
en las demás fases del proceso.
Este tipo de análisis es necesario realizarlo basado en una caracterización de cada
actor involucrado (finalidades, objetivos, proyectos en desarrollo, motivaciones,
obligaciones y medio de acción internos y comportamiento estratégico), la cual
debe definirse con los actores de tal manera que exprese con claridad su rol y
opiniones frente al sector minero.
173
2. Evaluación de las relaciones de fuerza de los actores
A manera de ejemplo se presenta a continuación un análisis de las relaciones
fuerzas de poder entre actores, a partir de las cuales se pueden clasificar
actores dominantes, de enlace, dominados o autónomos frente al proceso
ordenación y definir de acuerdo a su clasificación los momentos y temas claves
y para los cuales se deben vincularse:
de
en
de
en
Para efectos del ejemplo se tomaron 14 actores del sector minero que desempeñan
roles muy diferentes. A partir de una matriz de influencias directas entre actores, se
valoraron los medios de acción que dispone cada uno de ellos sobre los otros para
lograr los objetivos que tienen frente al sector minero. Las relaciones de fuerza
fueron calculadas por el programa Mactor teniendo en cuenta los medios de acción
directos e indirectos (un actor puede actuar sobre otro por mediación de un
tercero).73 El nivel de influencias de los actores sobre los actores se valoró con una
escala de 0 a 4, determinando la manera de como un actor influye sobre el otro de
la siguiente forma:
No tiene influencia = 0
Influencia sobre la misión = 3
Influencia sobre los procesos = 1
Influencia sobre la existencia = 4
Influencia sobre los proyectos = 2
Tabla 10. Matriz de influencias directas entre actores
Actores/Actores
1
73
1
Ministerio de Minas y Energía
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14
0
3
3
0
2
2
2
1
1
1
1
1
0
2
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
2
0
2
3
3
0
2
2
2
2
0
0
2
0
3
Agencia Nacional de Minerales
0
0
0
2
0
2
2
2
2
2
0
0
2
0
4
Ingeominas
2
2
2
0
2
0
2
2
2
2
1
1
2
2
5
Corporaciones Autónomas Regionales
0
0
2
3
0
2
2
2
2
2
0
0
2
0
6
Alcaldías
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
0
0
0
0
7
Pequeñas Empresas Mineras
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
8
Grandes Empresas Mineras
0
0
0
3
0
0
0
0
4
4
0
0
4
0
9
Asomineros – ANDI
2
2
0
2
2
0
2
2
0
0
0
0
0
2
10 Fenalcarbón
2
2
0
2
2
0
2
2
0
0
0
0
0
2
11 Comunidades Indígenas
1
1
2
2
0
2
2
2
0
0
0
0
2
0
12 Comunidades Negras
1
1
2
2
0
2
2
2
0
0
0
0
2
0
13 Agremiaciones mineras locales
0
0
0
3
0
2
2
0
0
0
0
0
0
2
14 ONG Ambientales
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
0
Godet, Michel & Durance Philippe, Prospectiva Estratégica: problemas y métodos, París. 2007
174
La calificación del grado de influencia directa de cada actor sobre el otro (Tabla 10),
permite proyectar su comportamiento sobre un gráfico de influencias y
dependencias, en el cual la distribución de cada uno de ellos evidencia un patrón
(tipo nube de puntos) que permite clasificar su comportamiento en relación con el
proceso (Gráfica 6). Estas categorías se diferencian entre sí, dependiendo de la
función específica que desempeñan en las dinámicas propias del sector minero.
• Actores Dominantes.- Son todos los actores que influyen en la dinámica del
sector y en parte son también dependientes de esa dinámica. La mayor parte
del ejercicio de planeación dependerá entonces de estos actores, que
aparecen ubicados en el cuadro superior izquierdo de dicha Gráfica. Estos
actores son los más cruciales, ya que pueden actuar sobre el proceso
dependiendo de cuánto puedan controlar como elementos de resistencia o de
movimiento y en algunos casos pueden condicionar el proceso, pero en
general no pueden ser controlados por el mismo. Actúan más bien como un
elemento de resistencia.74 Para el ejemplo, entre los actores dominantes en el
proceso se encuentran las comunidades de afro descendientes, las
comunidades indígenas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minerales y las
Corporaciones Autónomas Regionales.
• Actores de enlace.- Son al mismo tiempo actores muy influyentes y muy
dependientes, son por naturaleza, actores de inestabilidad puesto que
cualquier acción sobre ellos tiene consecuencias sobre los otros actores, en el
caso que se cumplan ciertas condiciones sobre otros actores influyentes, pero
estas consecuencias pueden tener un efecto boomerang que amplifica o bien
detiene el impulso inicial,75 en este caso, del proceso de Ordenación. Las
anteriores características los convierten en objetivo principal del proceso
participativo y en importantes aliados del proceso de formulación del Plan.
Estos actores están representados en el cuadro superior derecho de dicha
Gráfica y entre ellos figuran Ingeominas, la Cámara Asomineros ANDI y
Fenalcarbón son considerados los actores de enlace.
• Actores autónomos.- Son al mismo tiempo poco influyentes y poco
dependientes, parecieran en gran medida no coincidir con el proceso ya que
por un lado no detienen la evolución del proceso, pero tampoco permiten
74
Godet Michel, et al. Análisis Estructural con el método MICMAC y Estrategia de los actores con el
método MACTO, Buenos Aires, 2004
75
Ibidem.
175
obtener ninguna ventaja en el mismo.76 En este grupo de actores se puede
distinguir dos categorías:
Actores desconectados: Ubicados cerca del eje de las coordenadas en dicha
Gráfica, cuya evolución parece ser bastante excluida de las dinámicas del
proceso de ordenación, en este caso podrían considerarse las organizaciones
ambientalistas como actores desconectados.
Actores secundarios: Que si bien son bastante autónomos, son más
influyentes que dependientes y pueden ser utilizados como actores
secundarios o como puntos de aplicación de medidas que permitan
movilizarlos en pro del plan de ordenación. Las alcaldías son consideradas en
este caso como actores secundarios autónomos que pueden llegar a influir al
momento de reglamentar los usos mineros en la escala municipal.
Dentro del proceso de participación los actores autónomos serán aquellos en
quienes deberán invertir menos esfuerzos, no obstante es importante
mantenerlos bien informados respecto a las acciones adelantadas, ya que
podrían ganar importancia a lo largo del proceso y en un futuro convertirse en
un aliado o obstáculo para la adopción del Plan. Estos actores están
representados en el cuadro inferior derecho de dicha Gráfica.
• Actores dominados.- Estos actores pueden ser al mismo tiempo algo
influyentes y muy dependientes, por consiguiente son sensibles en la
evolución del proceso de los actores dominantes y de enlace.77 Estos actores
se caracterizan por ser las principales fuentes de información y opiniones que
retroalimentan el proceso, su vinculación es esencial en las primeras etapas,
para la construcción de un panorama integral del sector minero, ambiental y
social. Los actores dominados son las grandes empresas mineras, las
pequeñas empresas mineras y las agremiaciones locales de pequeños
mineros. En la Gráfica se hallan situados en el cuadro inferior izquierdo.
Un análisis como el anterior permite conocer de antemano el mapa de actores y su
comportamiento frente al proceso y en tal sentido identificar el apoyo o desacuerdo
con las iniciativas consideradas en la formulación del Plan.
76
Ibídem.
77
Ibídem
176
Gráfica 6. Plano de influencias y dependencias entre actores
3. Recomendaciones estratégicas para el proceso participativo
La identificación, caracterización y clasificación de los actores permite definir los
momentos y temas claves en y para los cuales se deben vincular a los actores
implicados en el proceso, así como formular y/o diseñar las estrategias para
movilizar su participación y mantenerla en tiempo, dichas estrategias deben tomar
en cuenta las características identificadas y asegurar que por lo menos todos los
actores involucrados reciban la información necesaria que les permita participar de
forma plena y efectiva.
177
Con base en la propuesta de zonificación del proceso de ordenamiento minero, el
trabajo participativo debe involucrar dos niveles de intervención: el primero que
comprendan espacios a nivel nacional, ya sea con convocatoria abierta a todos los
actores implicados o dirigida a grupos interesados según el tema y la etapa en que
se desarrolle; y un segundo nivel de intervención que abarque el ciclo de espacios
participativos programados en cada una de las siete zonas en que se ha dividido el
país, con el objetivo de trabajar las problemáticas especificas asociadas a la
realidad minera de cada región. En el Cuadro 32 se resumen los espacios
participativos dentro de cada etapa del proceso de formulación del PNOM.
Cuadro 32. Espacios de Participación
ETAPA
Espacios de
participación
Taller de
socialización
Preparación
Taller de
actores
estratégicos
Diagnóstico
Taller de
construcción
colectiva
Definición de
los objetivos
estratégicos
Taller de
construcción de
escenarios
Construcción
de opciones
estratégicas
Taller
estratégico
Talleres de
socialización
Descripción
Espacios donde se informe el
proceso de formulación del
PNOM. De la misma manera
socializar
y
validar
las
estrategias de participación y
comunicación del proceso
Espacio para validar el análisis
de actores realizado en el
dimensionamiento del PNOM.
Espacio
para
validar
los
resultados obtenidos en el
diagnóstico y retroalimentar el
proceso.
Espacio para la construcción de
los objetivos estratégicos y el
alcance del plan.
Espacio de participación para
que los actores evalúen y
seleccionen las alternativa y
tomen las decisiones finales
Espacios donde se informe y
socialice los resultados del
Plan.
Actores
involucrados
Nivel de
participación
Todos los
actores
Informativo
Todos los
actores
Consulta
Todos los
actores
Consulta y
Colaboración
Actores
dominantes y
de enlace
Decisión
Actores
dominantes y
de enlace
Decisión
Todos los
Actores
Informativo
4.2 ESQUEMA DE TRABAJO Y RECURSOS
Como parte del ejercicio de dimensionamiento del PNOM y específicamente para
determinar los recursos requeridos para su formulación, se elaboró un proyecto de
esquema de trabajo basado en el marco metodológico propuesto.
178
4.2.1 Organización de actividades
El proceso de formulación del PNOM es uno solo, pero incluye un componente de
evaluación ambiental estratégica (EAE) que, aunque debe desarrollarse de manera
integrada, tiene que generar sus propios resultados con sus propias herramientas
metodológicas. Esto quiere decir que los dos equipos compartirán información
básica y recursos técnicos y logísticos, pero actuando en dos áreas diferentes: la
de planeación y la de EAE. En tal sentido se propone un esquema de trabajo con
una dirección centralizada y unas unidades zonificadas que se relacionen
directamente con los actores regionales, puesto que en varias etapas del proceso
de planeamiento deben operar equipos de planeación y de EAE en cada una de las
siete zonas de trabajo previstas. (Gráfica 7).
Gráfica 7. Organigrama del equipo de trabajo
El proceso debe contar con dos grupos de apoyo que operen de manera
permanente: uno en sistemas de información para darle soporte en esta materia al
trabajo del equipo técnico del proyecto y otro responsable de la estrategia de
comunicaciones, consulta y participación a nivel de los agentes involucrados en el
ejercicio de planeación y del público interesado.
Como se muestra en el cronograma de actividades del proyecto (Cuadro 33), el
tiempo de ejecución de las mismas se ha ajustado a 20 meses, a fin de cumplir con
el plazo de tres años establecido por la Ley 1450 de 2011. Para el efecto, se
considera que el proyecto debe iniciarse en octubre de 2012, fecha en la cual
deben estar superadas las debilidades de información señaladas en el capítulo 2.
179
180
Cuadro 33. Cronograma de actividades
4.2.2 Recursos humanos
La dirección general del proyecto de formulación del PNOM debe asumirla un
profesional experto en planeación y con un buen nivel de conocimiento del sector
minero y de los procesos de ordenamiento territorial.
El equipo de planeación, coordinado por un experto en este tema, debe contar con
un geólogo experto en geología regional y yacimientos, un experto en ciencias
naturales y ecosistemas, un experto en ordenamiento territorial, un economista
experto en economía minera y dos abogados especialistas en derecho minero y
derecho ambiental.
El equipo de EAE, coordinado por un experto en este tema, debe contar con un
geólogo experto en minería, un ingeniero de minas, un experto en gestión
ambiental y un economista experto recursos naturales.
Los equipos de trabajo regional deben integrarse preferentemente con
profesionales que cuenten con conocimientos específicos sobre la realidad minera,
ambiental y social de cada una de las siete zonas de trabajo propuestas. Estos
equipos constarán de seis profesionales: un experto en EAE, un ingeniero de
minas, un geólogo experto en yacimientos, un experto en gestión ambiental, un
experto en administración pública y un comunicador social.
Como apoyo a todo el proceso deben operar dos grupos de manera permanente:
uno en sistemas de información y otro de comunicaciones. Al primero le
corresponde darle soporte en materia de informática al equipo técnico del proyecto
y al segundo ejecutar la estrategia de comunicaciones, consultas y participación a
nivel de los diferentes agentes participantes y público interesado en el proceso de
planeación.
Se calcula que para la elaboración del PNOM se requieren 66 profesionales, cuya
dedicación totaliza 469 profesionales/mes. Solo 5 expertos laborarán en forma
permanente durante todo el proyecto y los restantes participarán de manera
temporal en actividades específicas.
En la Tabla 11 se indica el personal requerido para cada una de las actividades del
proyecto y se calcula su tiempo de dedicación con base en el cronograma del
mismo (Cuadro 33), el cual fue elaborado bajo la consideración de que el tiempo de
duración no puede exceder de 20 meses, a fin de cumplir con el término
establecido por la Ley 1450 de 2011.
181
Tabla 11. Dedicación del personal técnico por actividad
ETAPA
Compilación de
información
Preparación
Estructuración y
montaje del SIG y
base de datos
Diseño de estrategia
de comunicaciones,
participación de
agentes y consultas
Análisis – Equipo de
planeación
Diagnóstico
Análisis – Equipo de
EAE
Identificación de
actores y roles
Objetivos y
alcance
PERFIL
Número
Tiempo
(meses)
Coordinador - Experto en planeación
Geólogo experto en geología regional y
yacimientos
Profesional en ciencias naturales experto en
ecosistemas
Profesional experto en ordenamiento
territorial
Ingeniero de minas
Abogado especialista en derecho minero
Abogado especialista en derecho ambiental
Ingeniero experto en SIG y ordenamiento
territorial
1
3
1
3
1
3
1
3
1
1
1
3
3
3
1
3
Coordinador comunicaciones
Coordinador Equipo EAE
Sociólogo
1
1
3
2
1
2
Coordinador - Experto en planeación
Geólogo experto en geología regional y
yacimientos
Profesional en ciencias naturales experto en
ecosistemas
Profesional experto en ordenamiento
territorial
Abogado especialista en derecho minero
Abogado especialista en derecho ambiental
Economista experto en economía minera
Coordinador - Experto en EAE
Geólogo experto en minería
Ingeniero de minas
Profesional experto en gestión ambiental
minera
Economista experto en economía de
recursos naturales
Especialista en administración pública
Economista experto en economía minera
Coordinador - Experto en planeación
Profesional experto en ordenamiento
territorial
Geólogo experto en geología regional y
yacimientos
1
3
1
3
1
3
1
3
1
1
1
1
1
1
3
3
3
5
3
3
1
3
1
3
1
1
1
1
1
5
1
2
1
2
ACTIVIDAD
Prospectiva – Equipo
de planeación
182
Marco ambiental
estratégico – Equipo
EAE
Diseño de alternativas
Formulación
de
alternativas
Evaluación de
alternativas
Diseño
Instrumentos
de gestión
Apoyo
Comunicaciones,
participación de
agentes y consultas
Sistemas - SIG
Todas
Dirección del Proyecto
Profesional en ciencias naturales experto en
ecosistemas
Economista experto en economía minera
Coordinador - Experto en EAE
Profesional experto en gestión ambiental minera
Geólogo experto en minería
Ingeniero de minas
Coordinador - Experto en planeación
Geólogo experto en geología regional y
yacimientos
Profesional experto en ordenamiento
territorial
Profesional experto en gestión ambiental
minera
Ingeniero de minas
Geólogo experto en yacimientos
Profesional especialista en administración
pública
Profesional experto en diseño de políticas
públicas
Economista experto en economía minera
Abogado especialista en derecho minero
Abogado especialista en derecho ambiental
Coordinador - Experto en EAE
Coordinador - Experto en planeación
Profesional experto en EAE
Abogado especialista en derecho
administrativo
Economista experto en economía minera
Coordinador - Experto en planeación
Coordinador - Experto en EAE
Profesional experto en administración
pública
Geólogo experto en minería
Coordinador comunicaciones
Comunicador social
Profesional experto en EAE
Administrador SIG
Ingeniero de desarrollo
Ingenieros auxiliares
Profesional experto en planeación
183
1
2
1
1
2
5
1
2
1
1
1
2
2
3
1
3
1
3
7
3
7
7
3
3
7
3
1
3
1
1
1
1
1
7
3
3
3
2
2
2
1
2
1
1
1
2
2
2
7
2
1
1
7
7
1
4
2
1
2
17
8
6
20
3
20
20
A manera de resumen, de acuerdo a los perfiles y tiempo de dedicación del
personal técnico ya indicado, se relacionan a continuación el número de
profesionales/mes que intervendrán en la ejecución del proyecto:
Tabla 12. Perfil del personal técnico y tiempo total de dedicación
Cantidad
Cargo
Prof/mes
1
Director de proyecto
20
1
1
7
1
1
7
1
1
1
7
1
1
1
1
7
1
1
1
7
1
7
1
1
4
2
Coordinador experto en planeación
Coordinador experto EAE
Profesionales expertos EAE
Coordinador comunicaciones
Geólogo experto en geología regional y yacimientos
Geólogo experto yacimientos
Geólogo experto en minería
Profesional en ciencias naturales experto en ecosistemas
Profesional experto en ordenamiento
Ingeniero de minas
Abogado especialista en derecho minero
Abogado especialista en derecho ambiental
Abogado especialista en derecho administrativo
Ingeniero experto en SIG y ordenamiento
Comunicador social apoyo
Sociólogo
Economista experto en economía minera
Economista experto en economía de recursos naturales
Profesional experto en gestión ambiental minera
Especialista en administración pública
Profesional experto en administración pública
Profesional experto en diseño de políticas públicas
Administrador SIG
Ingenieros de desarrollo SIG
Ingenieros auxiliares SIG
20
19
56
18
11
21
7
8
11
29
9
9
2
3
56
2
11
3
42
1
36
3
20
12
40
TOTAL
66 profesionales
469
4.2.3 Recursos técnicos
184
Uno de los problemas de Colombia, y en general de América Latina, en relación
con la información resultante del inventario de los recursos naturales, tiene que ver
con el trabajo y procesamiento por métodos manuales y sin una actualización
periódica. Esto ha dado lugar a que mucha información sea subutilizada, se pierda
o deje de ser útil por carecer de dispositivos eficientes de almacenamiento y
procesamiento. Los Sistemas de Información Geográfica SIG, los productos
digitales y los Aplicativos de Consulta son herramientas tecnológicas que suplen
esta dificultad y son el apoyo imprescindible para la planificación en general.
El proceso de ordenamiento minero debe apoyarse con un sistema de información
geográfica (SIG) que permita generar modelos espaciales de análisis de las
relaciones medio ambiente – territorio – yacimientos minerales – minería –
sociedad. Los SIG son herramientas de gran utilidad ya que permiten el manejo
integrado y espacial de un gran volumen de información y en el caso del PNOM va
a facilitar mucho el análisis de la misma por parte de los actores o quienes vayan a
tomar decisiones en esta materia. El ordenamiento en cada una de las zonas
mineras partirá de una línea base propia, pues cada una tiene características
específicas que determinan su ordenación, las cuales dependen de variables
asociadas a las condiciones propias de su territorio.
La planificación y ordenación de territorios con potencial minero implica la
aplicación de procedimientos para la toma de decisiones que comprenden recursos
técnicos, humanos y económicos para administrar información física, biótica, social,
económica, entre otras, la cual frecuentemente está dispersa o proviene de
diferentes escalas. La fase inicial de un SIG juega un papel muy importante en la
toma de decisiones espaciales ya que al almacenar, estructurar, integrar y manejar
gran volumen de datos espaciales e información, facilitan su presentación en forma
de mapas y gráficas comprensibles para el equipo de expertos y actores en
general.
En tal sentido se requiere estructurar dos módulos de aplicación, uno para manejo y
consulta interna, y otro de divulgación y consulta externa. El primero manejará toda
la información técnica que va a servir de soporte a las actividades del equipo
técnico, así como la generada en alguna parte del equipo de trabajo y que requiera
ser compartida con todos sus miembros. Toda la información debe estar
georeferenciada y contenida en bases de datos geográficas y alfanuméricas, lo que
permitirá por un lado consultar información geográfica y por otro generar reportes
para los análisis. El segundo módulo dispondrá la información de manera ágil y
expedita para su publicación y divulgación. Este módulo debe contener submódulos
a través de los cuales se manejará la información correspondiente a cada zona y se
permitirá el acceso a la contenida en las bases de datos gráficas y alfanuméricas
185
de manera fácil, ya que los actores e interesados pueden ser usuarios externos que
no tienen conocimiento ni manejan herramientas SIG.
Dado el volumen de información básica y temática de que se dispone, es necesario
que sea estructurada, montada e implementada para su manejo en una
herramienta SIG. Para ello se requiere disponer de un equipo técnico que garantice
la efectividad del sistema como herramienta práctica y utilitaria para los propósitos
que se buscan implementar. Este equipo debe contar con expertos temáticos que
estandaricen la información geográfica y sectorial, así como con un equipo de
desarrolladores que apoyen el trabajo de diseño, implementación, operación y
actualización del mismo.
En la Gráfica 8 se ilustra en términos generales como sería el tratamiento que
recibiría la información básica y temática, y como sería administrada en el SIG para
uso y toma de decisiones.
Gráfica 8. Ciclo de la información en el SIG
4.2.4 Logística
186
Un proyecto de la dimensión del PNOM requiere de una infraestructura de soporte
de cierta magnitud por la cantidad de recursos técnicos que debe manejar, por la
manera zonificada como se va a elaborar y por la cantidad de actores que a través
de eventos participativos se va a vincular al proceso. Estas condiciones implican el
montaje de una oficina principal para alrededor de 30 personas y de 7 oficinas
zonales para alrededor de 10 personas cada una. Todas estas oficinas deben
contar con la correspondiente infraestructura de sistemas y de comunicación. El
desarrollo operativo del proyecto implica también un alto número de
desplazamientos entre la sede central y las sedes regionales, y entre las sedes
regionales y las capitales departamentales.
Adicionalmente, como se detalló en el Cuadro 32 de este informe, el proceso de
formulación del Plan conlleva la realización de por lo menos 6 eventos con
alrededor de un centenar de asistentes en cada una de las zonas de trabajo, lo cual
se traduce en costos desplazamiento y alojamiento, alquiler de sitios para la
realización de los mismos, correspondencia y publicidad para su convocatoria, así
como servicios de atención alimentaria a los asistentes.
4.3 ESTIMATIVO DE COSTOS
Los costos totales estimados para la formulación del PNOM en materia de recursos
humanos, recursos técnicos y de logística, se discriminan de la siguiente manera:
• Recursos humanos
El equipo técnico en profesional/mes incluye:
20 meses de Director del Proyecto
80 meses de coordinadores de área
209 meses de expertos de alto nivel
64 meses de expertos de nivel medio
96 meses de profesionales de apoyo
El costo total de este personal es de $4.748.350.000
• Recursos técnicos
Este ítem incluye equipos de sistemas, equipos de impresión y software y licencias
corporativas. Su costo se detalla en la siguiente tabla.
187
Tabla 13. Costos de recursos técnicos
Cantidad
Item
Tiempo (mes)
12
Equipos de computo oficina central
5
Equipos de computo SIG
28
Equipos de computo oficinas regionales
2
Equipos de impresión oficina central
7
Equipos de impresión oficinas regionales
1
Equipo de ploteo oficina central
1
Software SIG licencias corporativas
1
Fotocopiadora scaner oficina central
VALOR TOTAL RECURSOS TÉCNICOS 20
20
15
20
15
20
20
20
Total $
30.000.000 15.000.000 70.000.000 1.000.000 3.500.000 10.000.000 50.000.000 5.000.000 184.500.000 • Logística
Este ítem incluye costos de alquiler y dotación de oficinas, servicios de
comunicación, transporte y otros, los cuales se detallan en la siguiente tabla:
Tabla 14. Costos de Logística
Cantidad
Item
1
Oficina Central (OC)
7
Oficinas regionales (OR)
1
Internet Oficina Central
7
Internet oficinas regionales
1
Muebles y enseres oficina central
7
Muebles y enseres oficinas regionales
7
Transporte de personal terrestre (OR)
2
Transporte de personal terrestre (OC)
1
Correspondencia OC y OR
1
Papelería OC
7
Papelería OR
1
Servicios públicos OC
7
Servicios públicos OR
100
Pasajes aéreos - proyecto
1
Elementos de oficina - Oficina Central
7
Elementos de oficina -Oficinas regionales
350
Viáticos
VALOR TOTAL LOGÍSTICA 188
Tiempo (mes)
20
15
20
15
20
15
15
20
20
20
15
20
15
20
15
Total $
240.000.000 30.000.000 30.000.000 7.500.000 30.000.000 12.000.000 1.050.000.000 400.000.000 10.000.000 16.000.000 52.500.000 2.500.000 105.000.000 100.000.000 20.000.000 105.000.000 52.500.000 2.263.000.000 El costo promedio de cada uno de los 42 eventos participativos a realizar en las 7
zonas de trabajo, según la relación del Cuadro 32 es de alrededor de $18’500.000,
que totalizan una suma de $777’000.000. Cabe aclarar que los eventos
participativos de la etapa de preparación del proceso de formulación del Plan
(socialización del proyecto y validación del rol de los actores estratégicos) deben
ser liderados por el MME y la UPME, pero sus costos se cargan al presupuesto del
proyecto.
• Costo total
El costo total estimado para el proyecto, incluyendo el valor de su administración y
sin incluir el IVA, es el siguiente:
Personal técnico:
Recursos técnicos:
Logística:
Eventos participativos:
Administración:
TOTAL:
$4.748’350.000
$184’500.000
$2.263.000.000
$777’000.000
$863’502.000
$8.836’535.000
4.4 ACTIVIDADES PRECONTRACTUALES
De manera previa a la contratación de la elaboración del PNOM, es conveniente
que la UPME y el MME adelanten algunas gestiones que resultan indispensables
para que la firma que vaya adelantar esa labor pueda cumplirla dentro de los
términos del cronograma propuesto y no se ocasionen motivos de prórroga y
sobrecostos en el contrato. En términos resumidos, dichas gestiones son las
siguientes:
- Constituir una mesa de coordinación interinstitucional con las entidades
consideradas como actores dominantes en el proceso de ordenamiento
minero (MADS, Ministerio del Interior, Agencia Nacional de Minerales y las
CAR) con el fin de comprometerlas con su realización y definir los términos de
su participación.
- Concertar con las entidades oficiales capacitadas para generar la
información cuya carencia resulta crítica para el proceso de ordenamiento
189
minero, los mecanismos de apoyo que sean necesarios para que ella esté
disponible a la fecha de iniciación del mismo.
- Acordar los mecanismos y/o contraprestaciones pertinentes con las
entidades oficiales que disponen de la información requerida para el ejercicio
de ordenamiento minero, a fin de que ésta sea suministrada de manera
oportuna y en los medios apropiados. Dichas entidades son el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, Ingeominas, IGAC,
IDEAM, Incoder, Parques Nacionales Naturales de Colombia, Instituto
Alexander von Humboldt, Instituto Colombiano de Antropología e Historia, las
corporaciones autónomas regionales y las gobernaciones con delegación
minera.
- Constituir una mesa de diálogo con las comunidades étnicas y el Ministerio
del Interior para explorar la posibilidad de que la consulta previa, que es un
ejercicio dispendioso, costoso, prolongado y de difícil manejo, pueda
desarrollarse simultáneamente con el proceso de formulación del Plan. Esta
mesa de diálogo puede ayudar a encontrar mecanismos efectivos y eficientes
con las comunidades étnicas involucradas que permitan desarrollar la consulta
previa en un tiempo prudente, que no prolongue, interrumpa u obstaculice la
formulación del PNOM. En este diálogo es imprescindible la participación del
Ministerio del Interior y la colaboración de las Gobernaciones de los
departamentos con áreas indígenas o de negritudes.
Finalmente cabe poner de presente dos circunstancias que la UPME y el MME
deben considerar al mismo tiempo que se dé curso al proceso de contratación del
PNOM. Se trata, en primer lugar, del tema de la supervisión de dicho contrato,
puesto que por su complejidad va a requerir de un equipo de profesionales
dedicados por completo a esa actividad. En segundo lugar debe considerarse que
el PNOM no es un producto en sí, sino una herramienta para desarrollar en el
tiempo un proceso de ordenamiento de la minería del país, razón por la cual debe
preverse también la organización de una dependencia que reciba los insumos
técnicos y conceptuales del PNOM y asuma dicha labor hacia el futuro.
190
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