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El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE):
Doctrina y Actividades
Primera edición: septiembre, 2000
Fotos portada: Juan Bartolomé
© Ministerio de Asuntos Exteriores
Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica
NIPO: 028-00-041-9
Depósito Legal: M-00000-2000
Impreso en Torreangulo arte gráfico, S.A.
Los contenidos de este estudio pueden ser libremente reproducidos y difundidos, siempre que se cite adecuadamente la fuente, con referencia a los autores, título y entidad
editora de la obra.
Índice
PRESENTACIÓN ....................................................................................................................
1
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................
3
I. LA OCDE Y EL CAD
1. EL PLAN MARSHALL. LA OECE. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO
DE LA OECE ................................................................................................................... 33
2. LA OCDE. ORGANIZACIÓN DE LA OCDE. ESTADOS MIEMBROS. LOS
COMITÉS. LA SECRETARÍA. PRESUPUESTO. ESTRUCTURA ..................... 35
3. LA CREACIÓN DEL COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO (CAD).
OBJETIVOS. ACTIVIDADES ...................................................................................... 39
4. PRINCIPALES ORIENTACIONES: LOS PRINCIPIOS DEL CAD PARA UNA
AYUDA EFICAZ Y LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PARA EL
DESARROLLO (EAD) ................................................................................................... 44
5. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA DIRECCIÓN DE
COOPERACIÓN AL DESARROLLO: LAS DIVISIONES DE LA DCD ....... 46
6. ÓRGANOS SUBSIDIARIOS DEL CAD: GRUPOS DE TRABAJO Y REDES.
EVALUACIÓN INTERNA Y REVISIÓN DE MANDATOS .............................. 48
7. EL CENTRO DE DESARROLLO DE LA OCDE. MISIÓN Y OBJETIVOS.
ORGANIZACIÓN ........................................................................................................... 49
8. EL CLUB DE SAHEL .................................................................................................... 51
PRINCIPALES DOCUMENTOS....................................................................................... 53
II. LA NUEVA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO
ORIENTADA HACIA OBJETIVOS
1. INTRODUCCIÓN: HACIA UNA ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO 57
2. EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN LOS
ALBORES DEL SIGLO XXI........................................................................................ 59
2.1. Diagnóstico de la cooperación para el desarrollo en el nuevo contexto
mundial ...............................................................................................................................................
2.2. Las razones y justificaciones de la ayuda al desarrollo..............................................................
2.3. Experiencias exitosas de cooperación para el desarrollo y condicionantes...........................
2.4. Una ayuda centrada en la consecución de objetivos mensurables ..........................................
2.5. La apropiación de las estrategias de desarrollo por los socios y la Estrategia
de la Asociación ................................................................................................................................
2.6. La mejora de la eficacia de la ayuda..............................................................................................
2.7. La coherencia de las políticas.........................................................................................................
59
60
61
62
64
66
68
VI
EL COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO DE LA OCDE: DOCTRINA Y ACTIVIDADES
3. EL DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN ORIENTADA
HACIA OBJETIVOS ....................................................................................................... 68
3.1. Orientaciones y acciones para el fortalecimiento y desarrollo de la Estrategia
de Asociación ....................................................................................................................................
3.1.1. Orientaciones para el fortalecimiento de la asociación .................................................
3.1.2. Actividades del CAD para reforzar la asociación...........................................................
3.1.3. Balance de la aplicación de la Estrategia de Asociación en el periodo
1996-1999 y programa de futuro.......................................................................................
3.1.4. Futuras Líneas Directrices sobre asociación ...................................................................
3.2. Los objetivos de desarrollo y su medición: los indicadores .....................................................
68
69
72
74
77
80
4. SÍNTESIS FINAL............................................................................................................. 85
ANEXO: RESUMEN DE LOS PRINCIPIOS SOBRE COORDINACIÓN DE LA
AYUDA A LOS PAÍSES EN DESARROLLO (1986) ................................................... 86
III. LA ESTRATEGIA PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Y EL TRABAJO
DE LA RED INFORMAL DEL CAD SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
1. AGENTES Y UNIDADES IMPLICADAS EN LA ESTRATEGÍA PARA LA
LUCHA CONTRA LA POBREZA DEL CAD ........................................................ 91
1.1. Red informal sobre la reducción de la pobreza: actividades, funcionamiento y participación
.........................................................................................................................91
1.2. Países socios y Red Informal..........................................................................................................
1.3. Grupos de trabajo del CAD y Red Informal..............................................................................
92
93
2. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO DEL CAD EN
TORNO A LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA................................................. 94
2.1. Origen de la Estrategia de la reducción de la pobreza del CAD ............................................ 94
2.2. Principales elementos a tener en cuenta en la lucha contra la pobreza ................................. 94
3. RED INFORMAL DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA: DESARROLLO Y
LÍNEAS DE TRABAJO.................................................................................................. 96
3.1. Objetivos de la Red Informal sobre pobreza.............................................................................. 96
3.2. Estudio marco sobre las políticas y enfoques de reducción de la pobreza................................................ 96
4. LÍNEAS DIRECTRICES SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA....... 98
IV. ORIENTACIONES, DIRECTRICES Y ACTIVIDADES DEL CAD SOBRE
IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES
1. EL GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE IGUALDAD ENTRE
MUJERES Y HOMBRES ............................................................................................... 101
1.1. Historia y mandato........................................................................................................................... 101
1.2. Actividades y funcionamiento ........................................................................................................ 103
2. ORIENTACIONES POLÍTICAS Y DIRECTRICES: DE LA PARTICIPACIÓN
DE LAS MUJERES EN EL DESARROLLO AL ENFOQUE DE GÉNERO
EN EL DESARROLLO.................................................................................................. 106
2.1. Evolución política y conceptual..................................................................................................... 106
ÍNDICE
VII
2.2. Principios sobre la participación de las mujeres en el desarrollo de 1989 ............................ 109
2.3. Declaración política adoptada en la Reunión de Alto Nivel del CAD de mayo de
1995 sobre: Igualdad entre los hombres y las mujeres: Hacia un desarrollo sostenible centrado
en la persona...................................................................................................................................... 109
3. DIRECTRICES DEL CAD SOBRE LA IGUALDAD ENTRE MUJERES
Y HOMBRES Y EL EMPODERAMIENTO DE LAS MUJERES EN LA
COOPERACIÓN (1998)................................................................................................. 112
3.1. Resumen ............................................................................................................................................. 112
3.2. Ideas fuerza incorporadas: igualdad, análisis de género, empoderamiento, asociación ....... 114
3.3. Transversalidad en las modalidades de ayuda al desarrollo ...................................................... 116
3.4. Métodos internos de los donantes para la integración de la igualdad entre
mujeres y hombres ........................................................................................................................... 117
3.5. Seguimiento ........................................................................................................................................ 117
3.6. Integración de la igualdad entre los hombres y mujeres en el marco del
Programa de Acción del CAD para el siglo XXI ...................................................................... 118
4. DESARROLLO DE LOS OBJETIVOS DE IGUALDAD ENTRE LAS
MUJERES Y LOS HOMBRES EN EL MARCO DE LA NUEVA
ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN PARA EL SIGLO XXI ............................ 119
4.1. Integrando la perspectiva de género en los objetivos del siglo XXI en
educación, salud y medio ambiente............................................................................................... 119
4.2. Recomendaciones para los miembros del CAD ......................................................................... 122
V. LA MEJORA DE COOPERACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y
LAS TAREAS DEL GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE EL MEDIO AMBIENTE
Y COOPERACIÓN AL DESARROLLO
1. AGENTES Y UNIDADES IMPLICADAS ................................................................ 127
2. ANTECEDENTES. LA DÉCADA DE LOS NOVENTA .................................... 127
2.1. Marco general.................................................................................................................................... 127
2.2. Directrices sobre ayuda y medio ambiente .................................................................................. 128
2.3. Desarrollo de las capacidades en temas ambientales ................................................................. 129
2.4. Coherencia en los estudios ambientales ....................................................................................... 131
2.5. Compendio de buenas prácticas para hacer operativo el desarrollo
ambientalmente sostenible dentro de la cooperación para el desarrollo................................ 133
3. ACTIVIDADES EN CURSO ........................................................................................ 134
3.1. Estrategias nacionales de desarrollo sostenible........................................................................... 135
3.2. Convenios ambientales globales..................................................................................................... 136
3.3. Conexiones entre las dimensiones ambiental, económica y social del desarrollo sostenible
.......................................................................................................................137
3.4. Medio ambiente urbano y desarrollo ............................................................................................
3.5. Cooperación tecnológica .................................................................................................................
3.6. Medio ambiente y seguridad ...........................................................................................................
3.7. Capacitación en temas ambientales ............................................................................................
3.8. Comunicación en temas ambientales .........................................................................................
137
138
138
138
138
VIII EL COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO DE LA OCDE: DOCTRINA Y ACTIVIDADES
3.9. Contaminantes orgánicos persistentes ....................................................................................... 139
3.10. Pesticidas obsoletos ....................................................................................................................... 139
3.11. Indicadores ...................................................................................................................................... 139
4. EL TRABAJO GENERAL DE LA OCDE SOBRE MEDIO AMBIENTE Y
DESARROLLO SOSTENIBLE .................................................................................... 139
ANEXO: RESUMEN DE LAS BUENAS PRÁCTICAS PARA LOS ESTUDIOS
DE IMPACTO AMBIENTAL DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO ........ 141
VI. EL DESARROLLO PARTICIPATIVO Y LA BUENA GESTIÓN DE LOS
ASUNTOS PÚBLICOS Y EL TRABAJO DE LA RED DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL Y DE LAS CAPACIDADES
1. EL DESARROLLO PARTICIPATIVO Y LA BUENA GESTIÓN DE LOS
ASUNTOS PÚBLICOS.................................................................................................... 145
1.1. Antecedentes del desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos ....... 145
1.1.1. El desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos al principio de la
década de los 90 ................................................................................................................... 145
1.1.2. Orientaciones y directrices del desarrollo participativo y la buena gestión
de los asuntos públicos ....................................................................................................... 146
1.2. Agentes y unidades implicadas en la elaboración de las actividades sobre desarrollo
participativo y buen gobierno ........................................................................................................ 149
1.2.1. Grupo de trabajo ad hoc sobre desarrollo participativo y buena gestión
de los asuntos públicos ....................................................................................................... 149
1.2.2. Red informal sobre desarrollo participativo y buena gestión de los
asuntos públicos (PD/GG)................................................................................................ 152
1.2.3. Grupo de trabajo de evaluación sobre desarrollo participativo y buena gestión de los
asuntos públicos ................................................................................................................... 154
1.2.4. Grupo técnico sobre indicadores de desarrollo participativo y buena
gestión de los asuntos públicos ......................................................................................... 154
2. RED INFORMAL DEL CAD SOBRE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Y DE LAS CAPACIDADES .......................................................................................... 155
2.1. Evolución de la red institucional y de las capacidades. Agentes y unidades implicadas..... 156
2.2. Hacia un nuevo paradigma: la asociación y apropiación de los países socios ...................... 158
2.3. Líneas de trabajo de la red de desarrollo institucional y de las capacidades......................... 160
2.3.1. Auto-evaluación de los organismos de ayuda. Valoración de los progresos
respecto a la puesta en marcha de las actividades de desarrollo
institucional y de las capacidades entre las agencias donantes ....................................
2.3.2. Mejora de la eficacia de la ayuda.......................................................................................
2.3.3. Valoración del desempeño de las actividades de la red I/CD.....................................
2.3.4. Incidencia de la cooperación técnica en los mercados de trabajo locales.....................
2.3.5. Fortalecimiento de las capacidades de las ONG del Sur ................................................
160
162
163
164
164
VII. EL CAD Y LOS CONFLICTOS, LA PAZ Y LA COOPERACIÓN PARA EL
ÍNDICE
IX
DESARROLLO
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 169
2. EL PROYECTO MARCO DE REFLEXIÓN........................................................... 170
3. CONFLICTO, PAZ Y COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN EL
UMBRAL DEL SIGLO XXI ......................................................................................... 171
3.1. Principios de mayo de 1997............................................................................................................ 171
3.2. Las Directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo 176
3.2.1. La coordinación en el seno de la comunidad internacional......................................... 178
3.2.2. Los fundamentos de la construcción de la paz: la buena gestión de
los asuntos públicos
y la sociedad civil.................................................................................................................. 179
3.2.3. Los retos de la reconstrucción posconflicto: prioridades operativas.......................... 179
3.2.4. La retirada de minas terrestres........................................................................................... 181
4. EL PROBLEMA DE LOS GASTOS MILITARES EN LOS PAÍSES EN
DESARROLLO Y SUS IMPLICACIONES PARA LA PAZ, LA SEGURIDAD
Y EL DESARROLLO ..................................................................................................... 181
4.1. La relación entre seguridad y desarrollo....................................................................................... 182
4.2. Tendencias del gasto militar en los países en desarrollo........................................................... 182
4.3. Las funciones y el papel de los militares...................................................................................... 183
4.4. Estrategias para la reducción del gasto militar excesivo en los países
en desarrollo ...................................................................................................................................... 183
4.5 La responsabilidad en el comercio de armas .............................................................................. 184
5. RECURSOS CIVILES Y MILITARES PARA LA ASISTENCIA HUMANITARIA
EN SITUACIONES DE CONFLICTO...................................................................... 184
5.1. Formas en que se ha producido la participación militar en la asistencia humanitaria ........ 185
5.2 Análisis comparativo ........................................................................................................................ 186
5.3. Coordinación entre efectivos civiles y militares .......................................................................... 187
5.4. Conclusiones...................................................................................................................................... 188
6. LA INFLUENCIA DE LA AYUDA EN SITUACIONES DE CONFLICTO.. 188
6.1. Incentivos para la paz ...................................................................................................................... 189
6.2. Instrumentos en la estrategia de incentivos................................................................................. 190
6.2.1. La asistencia humanitaria .................................................................................................... 190
6.2.2. La ayuda al desarrollo.......................................................................................................... 191
6.2.3 La condicionalidad ............................................................................................................... 191
6.3. Recursos humanos y conocimiento............................................................................................... 192
6.4. La coordinación entre los donantes en situaciones de conflicto y
reconstrucción ................................................................................................................................... 192
X
7. OTROS INFORMES DEL CAD EN EL ÁMBITO DE LOS CONFLICTOS,
LA PAZ Y LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO .............................. 193
7.1. La creación del ombudsman humanitario........................................................................................ 194
7.2. La evaluación de la ayuda humanitaria en situaciones de emergencia compleja...................... 195
VIII. INICIATIVAS SOBRE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO. LOS
DEBATES SOBRE LA LIBERALIZACIÓN DE LA AYUDA LIGADA. LOS TRABAJOS
DEL CAD EN BUSCA DE LA COHERENCIA DE POLÍTICAS
1. INICIATIVAS SOBRE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO ................ 199
1.1. Grupo de trabajo del CAD sobre aspectos financieros de la ayuda al desarrollo .................... 199
1.2. La estrategia de asociación para el desarrollo ante la necesidad de conseguir
los recursos suficientes ....................................................................................................................
1.3. El programa de acción en materia de financiación del desarrollo, un
instrumento destinado a guiar la acción de los donantes .........................................................
1.4. La organización de conferencias temáticas..................................................................................
1.4.1. Responder a las necesidades en infraestructuras en el siglo XXI ...............................
1.4.2. Fortalecimiento de los sistemas financieros en los países contraparte ......................
1.4.3. Desarrollo de las empresas para un crecimiento guiado por el sector privado........
199
200
201
202
206
207
ANEXO: ORIENTACIONES DE 1994 DEL CAD RELATIVOS AL PAPEL DE
LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO EN APOYO DE LA EXPANSIÓN DEL
SECTOR PRIVADO.............................................................................................................. 208
2. LOS DEBATES SOBRE LA LIBERALIZACIÓN DE LA AYUDA LIGADA 212
2.1. Presentación....................................................................................................................................... 212
2.2. Agentes y unidades implicadas. Antecedentes............................................................................. 213
2.3. Resumen de las principales orientaciones y directrices que regulan la ayuda
ligada ................................................................................................................................................. 215
2.3.1. Acuerdo general sobre líneas directrices en materia de créditos a la exportación con
apoyo oficial (consenso OCDE) ....................................................................................... 215
2.3.2. Líneas directrices del CAD relativas a la financiación mixta y a la ayuda oficial al
desarrollo ligada y parcialmente ligada, de 1987 ............................................................ 216
2.3.3. Paquete de Helsinki adoptado en 1992 por los participantes en el
consenso de la OCDE ........................................................................................................ 218
2.3.4. Nuevas medidas en el ámbito de la ayuda ligada del CAD de 1992.......................... 220
2.3.5. Orientaciones relativas a la ayuda ligada adoptada por los participantes
en el Consenso OCDE en 1996........................................................................................ 223
2.3.6. Normas de disciplina en el ámbito de la ayuda ligada .................................................. 224
2.3.7. Recomendación del CAD de 1996 sobre la corrupción en los contratos financiados
con ayuda bilateral................................................................................................................ 225
2.4. Proyecto de recomendación sobre la desvinculación de la ayuda oficial al desarrollo a los
países menos avanzados .................................................................................................................. 225
2.4.1. Mandato de la Reunión de Alto Nivel del CAD del 8 y 9 de abril de 1998................. 227
2.4.2. Principales debates sobre el proyecto de Recomendación ........................................... 228
3. LOS TRABAJOS DEL CAD EN BUSCA DE LA COHERENCIA DE
ÍNDICE
XI
POLÍTICAS........................................................................................................................ 229
229
232
3.1. Desarrollo sostenible........................................................................................................................
3.2. Comercio, inversión y desarrollo ...................................................................................................
3.3. Comercio y desarrollo: formular y poner en marcha enfoques que permitan integrar las
consideraciones de desarrollo en las negociaciones de la OMC .............................................
3.3.1. Fortalecimiento de las capacidades en comercio............................................................
3.4. La coherencia de políticas...............................................................................................................
234
234
237
IX. LOS PRINCIPIOS DE EVALUACIÓN DE LA AYUDA Y EL SISTEMA DE
EXÁMENES DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL
CAD. EL PROCESO DE REVISIÓN DE LOS CRITERIOS DE CONTABILIZACIÓN
DE LA AYUDA EN LAS ESTADÍSTICAS DEL CAD
1. EL SISTEMA DE EXÁMENES DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN
DE LOS MIEMBROS DEL CAD................................................................................ 241
1.1. Objetivos de los exámanes.............................................................................................................. 241
1.2. Directrices y marco de referencia para la realización de exámenes ........................................ 242
1.2.1. El marco para la preparación y la realización de exámenes......................................... 242
1.2.2. Enfoque estratégico del proceso de exámenes ............................................................... 243
1.3. Realización de los exámanes........................................................................................................... 243
1.3.1. Participantes........................................................................................................................... 243
1.3.2. Documentos .......................................................................................................................... 244
1.3.3. Proceso de exámenes........................................................................................................... 244
1.3.4. Estructura de los informes................................................................................................. 245
ANEXO: PUNTOS A TRATAR POR LOS INFORMES PARA EL EXAMEN ... 247
2. LA REVISIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE EVALUACIÓN DE LA AYUDA Y
LAS TAREAS DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE LA EVALUACIÓN DE
LA AYUDA ........................................................................................................................ 248
2.1. El grupo de trabajo sobre evaluación de la ayuda ..................................................................... 248
2.2. Los principios para la evaluación de la ayuda al desarrollo...................................................... 249
2.3. La revisión de los principios del CAD para la evaluación de la ayuda .................................. 253
2.4. Líneas actuales de trabajo................................................................................................................ 254
2.4.1. La asociación y las evaluaciones ........................................................................................ 255
2.4.2. Gestión del desempeño (performance management) y evaluación...................................... 256
2.4.3. Las prácticas de comunicación y retroalimentación....................................................... 257
3. EL PROCESO DE REVISIÓN DE LOS CRITERIOS DE CONTABILIZACIÓN
DE LA AYUDA EN LAS ESTADÍSTICAS DEL CAD......................................... 258
3.1. El grupo de trabajo sobre estadísticas y la división de sistemas de información
de la DCD..........................................................................................................................................
3.1.1 El grupo de trabajo sobre estadísticas .............................................................................
3.1.2. División de sistemas de información ...............................................................................
3.2 Las estadísticas CAD y el Sistema de Notificación de Países Acreedores (CRS: Creditor
Reporting System) .................................................................................................................................
3.2.1. Estadísticas CAD..................................................................................................................
259
259
260
260
260
XII
3.2.2. Sistema de notificación de países acreedores
(creditor reporting system, CRS) ...............................................................................................
3.2.3. Sistema de Códigos de la Ayuda .......................................................................................
3.2.4. Lista del CAD de países receptores de ayuda.................................................................
3.2.5. Estadísticas inter-agencias sobre deuda externa .............................................................
3.3. Publicaciones estadísticas ................................................................................................................
262
264
266
268
269
GLOSARIO......................................................................................................... 271
Presentación
El Informe que se presenta a continuación tiene como objetivo introducir a los
lectores en lengua castellana en las principales aportaciones doctrinales del CAD de
la OCDE en materia de cooperación internacional para el desarrollo. El objetivo es
presentar de una manera ordenada y sistemática la organización, el funcionamiento
y los trabajos del CAD, de forma tal que los diferentes agentes públicos y privados
implicados en actuaciones de solidaridad internacional dispongan de una guía que les
permita contextualizar y conocer la Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD)
que, impulsada desde el CAD, están poniendo en marcha las principales instituciones
y agencias donantes.
La estructura del Informe tiene su origen en la propia organización del CAD, de su
Secretaría –la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE– y de sus distintos órganos subsidiarios: Redes y Grupos de Trabajo. A lo largo de sus nueve capítulos
se identifica, por un lado, a los principales agentes y unidades implicados en la elaboración de las distintas directrices y, por otro, se presentan resumidamente las principales
orientaciones consensuadas por el Comité, así como los trabajos en marcha para dar
seguimiento e impulsar la EAD. En cada capítulo se incluyen las referencias documentales que permiten al lector interesado profundizar en los diferentes aspectos tratados en
el Informe. Al final del mismo se incluye también un glosario que permite clarificar la
terminología y los conceptos empleados por el CAD.
El capítulo 1 está dedicado a explicar el origen, la estructura y el funcionamiento
de la OCDE y el papel que ocupa el CAD en la Organización. Del CAD se explican
sus actividades y el funcionamiento y organización de su Secretaría y de sus órganos
subsidiarios. Asimismo, se describen las actividades de los otros dos organismos semiautónomos de la OCDE vinculados a las tareas de cooperación para el desarrollo: el Club
del Sahel y el Centro de Desarrollo.
El capítulo 2 del Informe está dedicado exclusivamente a presentar la estrategia en
torno a la cual gira en la actualidad todo el trabajo del CAD y sus órganos subsidiarios:
la nueva Estrategia de Asociación para el Desarrollo orientada hacia objetivos. En este
apartado se explican sus orígenes, los principales contenidos de la misma, así como
las actuaciones que se están llevando a cabo para su puesta en práctica y el programa
futuro de actuación.
Los capítulos 3 al 6 se ocupan, con una estructura similar, de presentar el tratamiento que hace el CAD de los cuatro temas transversales alrededor de los cuales gira
la EAD: i) la lucha contra la pobreza, ii) la igualdad entre mujeres y hombres, iii) la
sostenibilidad medioambiental, y iv) el desarrollo participativo y la buena gestión de
los asuntos públicos. La segunda parte del capítulo 6 se dedica, además, a presentar las
actividades de la Red Informal sobre Desarrollo Institucional y de Capacidades.
2
El Informe dedica un apartado especial, el capítulo 7, a presentar la doctrina del
CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo. El capítulo se centra
en el análisis de tres de sus principales aspectos: el problema de los gastos militares en
los países en desarrollo, las relaciones entre recursos militares y civiles para la asistencia humanitaria en los conflictos, y la influencia de la ayuda externa en situaciones de
conflicto.
El capítulo 8 está dedicado a tratar el enfoque que se está dando desde el CAD a tres
de los aspectos más controvertidos de la ayuda oficial al desarrollo: la regulación de la
ayuda ligada y los debates sobre su desvinculación, las nuevas iniciativas de financiación
del desarrollo y la coherencia entre las políticas que inciden en el desarrollo.
El último capítulo, el 9, se ocupa de revisar tres de las principales actividades por
las que es conocido el CAD: la elaboración de estadísticas sobre los flujos de recursos
hacia los países en desarrollo, los exámenes de las políticas de ayuda de los miembros
del CAD y las actividades del Grupo de Trabajo sobre evaluación de la ayuda.
El estudio se realizó, durante los últimos meses de 1999 y los primeros del año 2000,
por un equipo de investigadores y colaboradores del IUDC-UCM que, coordinado por
Ignacio Soleto Martín e Irene López Méndez, estuvo integrado por Raquel Álvarez Flores, Elena Pérez-Villanueva del Caz, Elena Garrido Romero e Ignacio Santos Molina. El
capítulo siete fue elaborado por Mabel González Bustelo y Francisco Rey Marcos, investigadores del CIP, siendo este último, además, técnico de Cruz Roja Española. Para la
elaboración del Informe se contó en todo momento con la activa colaboración del personal de la OPE, sin cuya orientación e impulso el estudio no hubiera podido realizarse.
RESUMEN EJECUTIVO
3
Resumen Ejecutivo
Capítulo 1. La OCDE y el CAD
Actividades del CAD
La OCDE es una organización clave de la arquitectura institucional del sistema internacional que surge a partir de la II Guerra Mundial. Es una organización atípica que
reúne una serie de características que hacen de ella una mezcla de think tank, agencia de
seguimiento y supervisión de políticas, club de países ricos y universidad no académica.
Desde la fundación de la OCDE en 1960 la cooperación para el desarrollo ha sido una
de sus líneas prioritarias de trabajo.
En la OCDE existen más de dos docenas de comités especializados que se ocupan de
diferentes ámbitos de trabajo. Los Comités son los lugares de encuentro de los países
miembros para intercambiar información y consensuar posiciones, a los que asisten
representantes de los países miembros, ya sean de las administraciones nacionales o de
las delegaciones permanentes ante la Secretaría de la OCDE en París.
El CAD es uno de los principales Comités especializados de la OCDE. Este Comité
se creó el 30 de septiembre de 1961, inmediatamente después de la creación de la
OCDE. Los objetivos del CAD son promover la coordinación, la eficacia y una adecuada
financiación de los esfuerzos internacionales en favor del desarrollo económico y social
de los países en desarrollo. Partiendo de la premisa de que son los propios países en
desarrollo los responsables últimos de su desarrollo, sus esfuerzos se concentran en
cómo puede contribuir la cooperación internacional a aumentar las capacidades de los
países en desarrollo para participar en la economía global, y en la capacitación de sus
poblaciones para vencer a la pobreza y participar plenamente en sus sociedades.
Desde su creación, el CAD de la OCDE ha sido el principal órgano de diseño de
estrategias de cooperación y de valoración/evaluación de las políticas de cooperación
de los principales países y organismos donantes. El CAD, cuya misión fundamental es
contribuir a mejorar el volumen y la calidad de la ayuda, ha sido el foro donde los países
donantes han trabajado para orientar sus políticas de cooperación hacia objetivos de
desarrollo, donde se han coordinado las mismas y donde se ha evaluado la eficacia de
los respectivos programas de ayuda.
El CAD contribuye a los esfuerzos que realizan sus miembros para ayudar a los países
en desarrollo a través de cuatro actividades principales:
1.
2.
3.
4.
Exámenes periódicos de las políticas de sus miembros.
Foro de diálogo y creación de consenso.
Elaboración de estadísticas e informes.
Orientaciones y directrices sobre las políticas de ayuda.
4
1. El CAD realiza periódicamente un examen sobre los programas de cooperación
de cada uno de sus miembros. Estos exámenes, denominados "examen entre pares"
(o "entre iguales"), porque los realizan dos países miembros en colaboración con la
Dirección de Cooperación al Desarrollo (DCD), se llevan a cabo cada tres años aproximadamente. En ellos se examina cómo aplica cada miembro las diferentes orientaciones
del CAD, cómo se gestiona su programa de ayuda (incluyendo la coordinación con otros
donantes), la coherencia de las diferentes políticas nacionales con los objetivos de la
cooperación al desarrollo y las tendencias y volúmenes de los recursos destinados a
cooperación, así como su distribución geográfica y sectorial.
2. El CAD proporciona un foro de diálogo, intercambio de experiencias y construcción de consenso internacional sobre orientaciones políticas y mecanismos de gestión
de los programas de ayuda de sus miembros.
Las reuniones del CAD se realizan en París y a ellas asisten las delegaciones permanentes de los Estados miembros y funcionarios desplazados ex profeso para ellas. Una vez al
año, funcionarios de alto nivel de las Agencias de cooperación se reúnen en el CAD para
analizar el conjunto de la cooperación internacional al desarrollo y examinar el trabajo
del propio CAD (Senior Level Meeting). También se realiza una Reunión de Alto Nivel
(High Level Meeting) en la que participan los Ministros o los directores de las Agencias
de Cooperación. Durante esta reunión se aprueban las directrices de trabajo del CAD,
así como las orientaciones básicas de trabajo común de los Estados e instituciones miembros.
3. El CAD publica estadísticas e informes sobre AOD y otros flujos de recursos destinados a los países en desarrollo y en transición basados en los datos proporcionados
por sus miembros. Estas cifras son las universalmente aceptadas como "oficiales" cuando
se habla de AOD, de flujos de recursos no concesionales hacia los países en desarrollo
o de la deuda de estos países. La finalidad de las estadísticas es facilitar la toma de decisiones en materia de cooperación y permitir una evaluación comparativa de la ayuda
prestada por los donantes.
Las estadísticas sirven para realizar un seguimiento anual de las distintas políticas y
programas de cada donante, lo que constituye una de las principales funciones del CAD.
Constituyen asimismo la base esencial para los exámenes, para determinar la medida
en que los donantes dan cumplimiento a las diversas recomendaciones internacionales
en materia de cooperación (volumen, composición, condiciones, etc.). El CAD recopila
también las estadísticas sobre los flujos de recursos hacia los países de Europa central y
oriental y de la antigua Unión Soviética.
Estos datos se difunden a través de publicaciones periódicas y, en particular, en el
Anexo estadístico del Informe Anual de la Presidencia del CAD y en la Serie "Distribución geográfica de las corrientes financieras hacia los beneficiarios de la ayuda".
4. El CAD adopta orientaciones sobre determinados aspectos de las políticas de
cooperación. Estas "Orientaciones" y "Líneas Directrices" reflejan los puntos de vista y
las experiencias de sus miembros y se benefician de las aportaciones proporcionadas por
las instituciones multilaterales y grupos de expertos, incluyendo algunos de los países
en desarrollo. Las orientaciones del CAD abarcan desde las grandes líneas estratégicas
de la política de desarrollo y cooperación, hasta los criterios técnicos que aseguran la
eficacia de los programas y actividades concretas.
RESUMEN EJECUTIVO
5
Principales Orientaciones: los Principios del CAD para una Ayuda Eficaz
y la Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD)
En 1992 el CAD hizo una recopilación de sus principales orientaciones en un documento
que denominó Principios del CAD para una ayuda eficaz. Manual de la ayuda al Desarrollo. Este documento reúne lo esencial de los trabajos llevados a cabo por el CAD hasta ese
año, tanto sobre las grandes orientaciones para la AOD, como sobre las mejores prácticas y
normas aplicables al conjunto del proceso de programación y ejecución de la ayuda, desde
la valoración inicial de los proyectos y el diálogo con los países en desarrollo, hasta las licitaciones para la adquisición de mercancías y, en último lugar, la evaluación de los resultados.
Los Principios recogidos en el Manual son los siguientes: 1. La coordinación de la
ayuda (1986); 2. Examen previo de los proyectos (1988); 3. Las nuevas orientaciones
de la cooperación técnica (1991); 4. La ayuda-programa (1991); 5. La participación de
las mujeres en el desarrollo (1989); 6. Buenas prácticas para los estudios de impacto
ambiental de los proyectos de desarrollo (1991); 7. Buenas prácticas de adjudicación
de contratos para la ayuda oficial al desarrollo (1986); 8. La ayuda ligada (1992) y 9. La
evaluación de la ayuda al desarrollo (1991).
Las Orientaciones adoptadas posteriormente a 1992 se han publicado individualmente en la Serie "Líneas Directrices para la Cooperación para el Desarrollo". Las Líneas
Directrices publicadas hasta la fecha son las siguientes:
• Desarrollo Participativo y Buena gestión de los asuntos públicos (PD/GG)
• Apoyo al Desarrollo del Sector Privado
• Asistencia para el Desarrollo de Capacidades en Medio Ambiente (CDE)
• Conflicto, Paz y Cooperación
• Igualdad entre Mujeres y Hombres y Empoderamiento de Mujeres
Los comentarios de cada una de estas Orientaciones y Líneas Directrices se presentan
en los capítulos correspondientes del presente informe.
En el ámbito estratégico, el CAD editó en 1996 el informe denominado Dando forma
al siglo XXI. El papel de la cooperación al desarrollo, o El papel de la Cooperación al
Desarrollo en los albores del siglo XXI, según se traduzca del inglés o del francés, en el
que se consensúa una agenda común para la actuación de los donantes en los próximos
años. Esta agenda, construida a partir de los compromisos adquiridos en las Cumbres y
Conferencias internacionales promovidas en años anteriores por las Naciones Unidas, se
ha convertido en referencia para la acción concertada de los donantes.
Un año antes de la elaboración del Papel de la Cooperación en el siglo XXI se había
aprobado la declaración Hacia una nueva Asociación para el Desarrollo en el nuevo
contexto mundial, que contiene el nuevo enfoque para la cooperación con los países en
desarrollo, siguiendo el concepto de "asociación", y que se explica con mayor profundidad en el capítulo 2 de este Informe.
Organización y funcionamiento de la Dirección de Cooperación al Desarrollo:
las Divisiones de la DCD
La Dirección de Cooperación al Desarrollo se conoce también como la Secretaría del
CAD, puesto que cumple esta función. Es decir, la DCD es la encargada de preparar los
6
estudios técnicos, los borradores de acuerdos y los datos estadísticos sobre los que se
basan los trabajos y orientaciones del CAD. En la actualidad está organizada en cuatro
Divisiones.
1.
2.
3.
4.
División
División
División
División
de
de
de
de
Revisión y Seguimiento de Políticas
Movilización de Recursos y Desarrollo del Sector Privado
Gestión Estratégica de la Cooperación
Sistemas de Información
1. La División de Examen y Seguimiento de Políticas se encarga del seguimiento de
los programas de ayuda de cada uno de los miembros del CAD y de los otros donantes
de AOD, así como del proceso de examen de las políticas de ayuda.
2. La División de Movilización de Recursos y Desarrollo del Sector Privado se encarga del seguimiento de la agenda internacional de financiación del desarrollo, así como
del seguimiento de todos los flujos de recursos a los países en desarrollo, incluyendo los
créditos a la exportación, los préstamos bancarios y las inversiones directas. También
es la unidad encargada de trabajar sobre temas como la ayuda ligada o los paquetes de
créditos mixtos, con vistas a la aprobación de códigos de conducta.
3. La División de Gestión Estratégica del Desarrollo se ocupa de las políticas de ayuda, especialmente de las estrategias sectoriales. Entre éstas se encuentran las referidas a
población, educación, medio ambiente, salud, cooperación técnica, igualdad entre mujeres
y hombres y desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos. También
se encarga de las medidas para mejorar la eficacia de la ayuda, especialmente de la evaluación.
4. La División de Sistemas de Información es la encargada de recopilar las estadísticas sobre los flujos agregados de ayuda y otros recursos, clasificándolos según tipo,
términos de concesionalidad, y distribución geográfica y sectorial. Esta División también
recopila las cifras sobre flujos de recursos hacia los países de Europa Central y Oriental
(PECOS) y a los Nuevos Estados Independientes (NEI) de la antigua Unión Soviética.
La DCD trabaja en estrecha colaboración con las otras unidades de la OCDE que
también se ocupan de temas de desarrollo. Entre ellos el Centro de Desarrollo, el órgano
más importante de la OCDE en la investigación sobre cuestiones relativas al desarrollo;
el Club del Sahel, un foro de consulta entre los nueve principales donantes a los países
de esa región de África Occidental; y el Centro de Cooperación con No-miembros,
que se encarga de trasladar el saber hacer de los miembros de la OCDE a los NEI y a
los PECOS en sus procesos de transformación hacia sistemas basados en economías de
mercado.
Organizaciones subsidiarias del CAD: Grupos de Trabajo y Redes
El CAD trabaja mediante la organización de Grupos de Trabajo, Grupos de Expertos,
Redes Informales y Grupos temporales de Tareas en los que los Estados miembros están
representados por especialistas. En la actualidad existen ocho de estos grupos:
– Grupo de Trabajo del CAD sobre Evaluación de la Ayuda
– Grupo de Trabajo del CAD sobre Cooperación al Desarrollo y Medio Ambiente
RESUMEN EJECUTIVO
7
– Grupo de Trabajo del CAD sobre Aspectos Financieros de la Ayuda al Desarrollo
– Grupo de Trabajo del CAD sobre Igualdad entre Mujeres y Hombres
– Grupo de Trabajo del CAD sobre Estadísticas
– Red Informal del CAD sobre Reducción de la Pobreza
– Red Informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades
– Red Informal del CAD sobre Desarrollo Participativo y Buena Gestión de los Asuntos Públicos
El programa de trabajo y las características de cada uno de estos órganos subsidiarios
del CAD se tratan en los respectivos capítulos de este Informe.
Capítulo 2. La Nueva Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD)
orientada hacia objetivos
Uno de los cambios más importantes en el enfoque de la cooperación para el desarrollo de cara a los próximos años ha sido la adopción de una Estrategia de Asociación
para el Desarrollo, que se ha ido gestando a principios de los noventa y que se formula
por primera vez en el seno del CAD en 1995, en el documento titulado Hacia una
asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial. Las orientaciones básicas
de este enfoque son las siguientes:
– La cooperación para el desarrollo es una inversión fundamental para la mejora del
bienestar económico y social en los países en desarrollo y promueve la aparición de
nuevos socios económicos, cada vez más dinámicos.
– La lucha contra la pobreza es un objetivo primordial. Las estrategias y programas
de cooperación deben centrarse en ayudar a los más desfavorecidos, buscando ampliar
sus oportunidades y mejorar su nivel de vida.
– Existen condiciones necesarias para el éxito de las políticas de desarrollo y cooperación. Las acciones de los donantes deben dirigirse a fortalecer la propia capacidad de
los países en desarrollo para sentar las bases de un desarrollo sostenible:
• Un marco adecuado de políticas: estable y que aliente el crecimiento económico.
• Inversiones en desarrollo social, sobre todo en educación y salud primaria.
• Participación ciudadana, en especial de las mujeres, y reducción de desigualdades.
• Adecuada gestión pública, instituciones democráticas, respeto de los derechos
humanos y del Estado de Derecho.
• Respeto del medio ambiente.
• Control de las causas de posibles conflictos y limitación de los gastos militares.
– La ayuda al desarrollo es un complemento fundamental, sobre todo para los países
más pobres, pero son los propios países en desarrollo los que deben apropiarse de
las políticas y programas de desarrollo. Los donantes, por su parte, deben destinar los
recursos suficientes para la cooperación al desarrollo.
– Los donantes, además, han de velar por la coherencia de sus políticas.
– La cooperación para el desarrollo debe ser eficaz y eficiente. Para ello es fundamental intensificar la coordinación, la evaluación de su eficacia, los exámenes y la aplicación
8
de metodologías adecuadas.
– Los miembros del CAD se comprometen a trabajar conjuntamente para alcanzar
estas orientaciones en el próximo decenio.
Será éste el punto de partida en el que se apoyará la adopción del documento marco
de política más importante del CAD para los próximos años, cuya razón de ser fundamental es el impulso de una Estrategia de Asociación orientada hacia objetivos mensurables y ello basándose en la reflexión sobre las experiencias de los últimos cincuenta
años en el ámbito de la cooperación para el desarrollo.
El documento se titula El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del
siglo XXI (París, mayo 1996) y recoge la opinión colectiva de los ministros de cooperación para el desarrollo, los dirigentes de los organismos de ayuda, y otros altos responsables de la cooperación para el desarrollo reunidos en el ámbito del Comité de Ayuda
al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
Este documento marca un punto de inflexión en la estrategia del CAD, y en la forma
de enfrentar el subdesarrollo. En él se señalan los grandes objetivos a cumplir por todos
los países con relación a la cooperación para el desarrollo, así como los métodos y los
instrumentos para llegar a alcanzarlos. La novedad consiste en que los objetivos de la ayuda
se fijan en función de resultados a obtener en los países receptores de ayuda internacional,
para lo cual se identifica una serie de indicadores clave que permiten valorar y medir los
resultados alcanzados. Estos objetivos se refieren a cuatro ámbitos básicos: bienestar económico, desarrollo social, sostenibilidad ambiental y los denominados factores cualitativos
del desarrollo.
Objetivos de Desarrollo para el 2015
• Bienestar económico
– Reducir la extrema pobreza a la mitad
• Desarrollo Social
– Educación primaria universal
– Eliminar la disparidad de género en la educación (2005)
– Reducir en dos tercios la mortalidad infantil
– Reducir la mortalidad materna en tres cuartos
– Acceso universal a los servicios de salud reproductiva
• Sostenibilidad medioambiental y regeneración
– Implementación de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible en todos los países para el 2005
– Reinvertir la tendencia a la pérdida de recursos naturales en el 2015
• Factores cualitativos
– Desarrollo Participativo
– Democratización
– Buena gestión de los asuntos públicos
– Derechos Humanos
RESUMEN EJECUTIVO
9
Estos objetivos deben orientar la acción de los Estados miembros del CAD en el
marco de la estrategia fundamentada sobre el principio de Asociación para el Desarrollo,
que implica el apoyo colectivo de los donantes bilaterales y multilaterales para acelerar
los avances en el desarrollo de los países contrapartes.
Los puntos clave de la EAD son: la concentración de la ayuda en la consecución de
objetivos mensurables, la apropiación de las estrategias de desarrollo por los países en
desarrollo, la mejora de la eficacia de la ayuda y la búsqueda de una mayor coherencia
de las políticas que inciden en el desarrollo.
Elementos clave para el fortalecimiento de la Estrategia de Asociación
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Definición de estrategias de desarrollo por los países contraparte.
Coordinación desde los países contraparte.
Transparencia de intereses y confianza recíproca de los socios.
Aplicar procedimientos locales de los países contrapartes.
Desvincular la ayuda de los donantes.
Privilegiar la Ayuda-Programa por los donantes.
Revisar la Cooperación Técnica de los donantes.
Evaluaciones conjuntas entre socios.
Mayor coherencia de las políticas de los donantes.
Encontrar métodos alternativos de financiación.
Aligerar la carga de la deuda.
La Estrategia de Asociación ha comenzado a dar sus frutos, mostrando una importante
influencia en el pensamiento y en la acción de la comunidad internacional sobre el desarrollo
y la cooperación. En casi todas las agencias donantes y en un número significativo de países
en desarrollo se están poniendo en marcha actuaciones en la dirección indicada por la EAD.
Capítulo 3. La estrategia del CAD para la lucha contra la pobreza
Como respuesta al compromiso adquirido por los organismos donantes de lograr la
reducción de la pobreza en los próximos años, se han puesto en marcha toda una serie
de mecanismos para avanzar en la elaboración de estrategias de lucha contra la pobreza.
Los miembros del CAD, conscientes de la importancia y dificultad de los objetivos fijados, concentran sus esfuerzos en coordinar enfoques, experiencias y líneas de actuación,
para lo que crearon una Red Informal sobre Reducción de la Pobreza (POVNET) que
centraliza los esfuerzos llevados a cabo por los países miembros del CAD.
Las actividades que la Red POVNET lleva a cabo se desarrollan en una doble perspectiva de trabajo. Por un lado, en las políticas y prácticas de los donantes, para dar
a conocer mejor los medios de los que se dispone, acrecentar la eficacia de la ayuda
y promover una mejor coordinación y, por otro, en los conocimientos y experiencias
ya existentes, especialmente aquellas de organizaciones multilaterales, de ONG, de la
sociedad civil e institutos de investigación sobre temas de desarrollo.
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Principales elementos a tener en cuenta en la lucha contra la pobreza
A la luz de las observaciones hechas sobre el terreno, los estudios realizados han ido
fijando una serie de elementos clave a tener en cuenta a la hora de definir estrategias
eficaces para lograr la reducción de la pobreza.
La primera condición necesaria para reducir la pobreza es el crecimiento económico,
aunque ni es la única ni posee en sí mismo un impacto previsible sobre las desigualdades
en los países en desarrollo, siendo el grado de justicia social en una sociedad un hecho
determinante para el crecimiento de un país. Por ello, todas las consideraciones que
relacionen pobreza con justicia social y políticas de redistribución, suscitan cada vez
mayor interés en las políticas de cooperación.
La educación, la salud y el progreso económico son considerados parámetros claves
en la lucha contra la pobreza. Hasta ahora el crecimiento del gasto público en favor
de la salud y de la educación había sido considerado menos relevante que las reformas
institucionales. Esta tendencia tiene que cambiar, reforzándose la eficacia de estos dos
servicios y mejorando el acceso de las personas menos favorecidas a los mismos.
Para alcanzar estos objetivos, y hacer más eficaces las actuaciones, es necesario que
las personas más pobres dejen de ser meros observadores y tengan una participación
más directa y activa en los diferentes programas. Se han de crear o reforzar mecanismos
que contemplen este aspecto y que acerquen a las personas afectadas a los gobiernos
ejecutores de las políticas de reducción de la pobreza. Únicamente se logrará una real
participación de la población afectada si existe un entorno caracterizado por la buena
gestión de los asuntos públicos y el respeto de los derechos humanos.
Otro elemento esencial en el concepto de pobreza son las distintas repercusiones
que tiene entre los hombres y las mujeres. Por ello se considera que invertir en las
capacidades de las mujeres, y proporcionarles los medios adecuados para que puedan
satisfacer sus necesidades, es el medio más seguro de contribuir al crecimiento económico y al desarrollo social. Hasta ahora los enfoques clásicos para reducir la pobreza se
habían dirigido generalmente a favorecer el crecimiento de la mano de obra, descuidando la especificidad propia de los hombres y de las mujeres respecto de las necesidades
de cada uno, sus problemas y las distintas realidades a las que se enfrentaban.
Las líneas de actuación que integran esta perspectiva de tratamiento de la pobreza
apuntan a una reducción de la carga de trabajo, reforzar el poder de los hombres y mujeres
más pobres y disminuir las cargas institucionales y jurídicas que les imposibilitan una
participación equitativa en el proceso de toma de decisiones a cualquier nivel de la sociedad.
Elementos clave a tener en cuenta en la definición
de las estrategias de lucha contra la pobreza
• Multidimensionalidad del concepto de pobreza.
• Considerar a todas las partes involucradas e integrarlas en las distintas
acciones que se pongan en marcha por medio de métodos participativos.
• Integrar el papel del hombre y de la mujer en cada uno de los estadios
RESUMEN EJECUTIVO
de la actividad de desarrollo.
• Reforzar el desarrollo de las capacidades y de las instituciones locales.
• Asegurar una gestión flexible, coordinada y descentralizada en cuanto a
la definición de las estrategias de lucha contra la pobreza de los propios
donantes.
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12
La actividad de la Red POVNET está centrada actualmente en la elaboración, en colaboración con los países contraparte, de unas Líneas Directrices para la reducción de
la pobreza. Las futuras directrices significarán un importante paso hacia una síntesis
de enfoques y estrategias fruto del conocimiento y las experiencias adquiridas en estos
años en los que se ha venido trabajando con el propósito de conseguir el compromiso
de reducir la extrema pobreza a la mitad en el año 2015. Como primer paso, se ha elaborado un estudio marco ("Scoping Study"), para valorar las políticas sobre reducción de
la pobreza de cada país miembro del CAD, del Banco Mundial y del PNUD, e identificar
aquellas propuestas y estrategias que sean más eficaces.
Capítulo 4. Orientaciones, directrices y actividades del CAD sobre igualdad entre mujeres y
hombres
El CAD convocó su primera reunión sobre mujer y desarrollo en 1975, paralelamente
a la Conferencia Mundial de la Mujer de México. Entre 1977 y 1981 se celebró una serie
de reuniones informales entre miembros del CAD que culminaron con la creación del
Grupo sobre la Participación de la Mujer en el Desarrollo, en marzo de 1981, obteniendo
en 1984 la condición de órgano consultivo y convirtiéndose en un Grupo de Expertos.
Su mandato se ha ido renovando en 1986, 1988, 1990 y en 1995, año en que cambió su
nombre por el de Grupo de Trabajo sobre Igualdad entre mujeres y hombres.
El mandato del Grupo de Trabajo debe interpretarse a la luz de las Conferencias sobre
la Mujer de Naciones Unidas, en especial, las de Nairobi (1985) y Pekín (1995), como
una expresión del deseo de los Estados miembros de cumplir las obligaciones adoptadas
en las mismas. El objetivo del programa de trabajo adoptado en 1984 continúa siendo
válido: trabajar para asegurar que tanto las contribuciones como los beneficios de hombres y mujeres en el proceso de desarrollo sean promovidas y apoyadas por el trabajo
del CAD y a través de sus Estados miembros, mejorando la posición de las mujeres y
facilitando el esfuerzo de desarrollo en general.
Orientaciones políticas y directrices: de la participación de las mujeres
en el desarrollo al enfoque de género en el desarrollo, de MED a GED
Los miembros del CAD han reconocido que el desarrollo sostenible debe reflejar plenamente tanto las necesidades de los hombres como las de las mujeres. En 1983 el CAD
adoptó los Principios Rectores de los organismos de ayuda para apoyar el papel de la mujer
en el desarrollo. La revisión de estos principios dio lugar en 1989 a los nuevos principios
sobre la participación de la mujer en el desarrollo. En este documento se identificaron
áreas de especial preocupación donde la falta de oportunidades para las mujeres perjudicaba su participación y dificultaba los esfuerzos de desarrollo. Estos principios fueron el
hilo conductor para el impulso del trabajo sobre las cuestiones de género en los programas
de cooperación para el desarrollo de los miembros del CAD y constituyeron la base para
adoptar un amplio programa de trabajo para el Grupo de Expertos del CAD sobre Mujer
y Desarrollo (posteriormente Grupo de Expertos sobre Igualdad entre los hombres y las
RESUMEN EJECUTIVO
13
mujeres).
En la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres (Pekín, 1995), los gobiernos del
mundo entero reafirmaron su determinación de asegurar la igualdad entre los hombres
y las mujeres y actuar para promover el empoderamiento de las mujeres. La Plataforma
para la Acción definió en esa ocasión doce ámbitos críticos de trabajo y las medidas a
adoptar para cada uno de ellos en apoyo a la igualdad entre los hombres y las mujeres.
Algunos meses más tarde, en su Reunión de Alto Nivel de 1995, los miembros del CAD
habían reconocido que la igualdad entre los hombres y las mujeres constituía un objetivo
fundamental del desarrollo y la cooperación. Esta fue la adopción explícita del cambio
del enfoque de mujeres en el desarrollo (MED), centrado en las mujeres y su participación en el desarrollo, al enfoque de género en el desarrollo (GED), un enfoque más
amplio e integrado, centrado en la igualdad entre los hombres y las mujeres como tema
transversal de los distintos ámbitos del desarrollo y la cooperación, de los procedimientos e instrumentos, en el marco de la Estrategia de Asociación para el Desarrollo.
En 1997, el Grupo de trabajo del CAD sobre la igualdad entre hombres y mujeres
comenzó a trabajar para adoptar unas nuevas líneas directrices destinadas a facilitar
la acción emprendida por los miembros en apoyo de esos objetivos, en el marco del
respeto a los compromisos suscritos a escala internacional. Es así como, en 1998, fueron
aprobadas oficialmente las Líneas directrices del CAD para la igualdad entre las mujeres y los hombres y el empoderamiento de las mujeres en el marco de la cooperación
para el desarrollo. El Grupo de Trabajo ha comenzado a estudiar cómo los organismos
de ayuda se han comprometido a trabajar contra los problemas de desigualdad entre los
hombres y las mujeres en los ámbitos de la educación, los derechos sexuales y reproductivos y el medio ambiente, partiendo del principio según el cual las medidas adoptadas
en favor de la igualdad entre los hombres y las mujeres son igualmente determinantes
para la realización de los objetivos fijados en la EAD.
Integrando la perspectiva de género en los objetivos para el siglo XXI
sobre educación, salud y medio ambiente
El Grupo de Trabajo sobre la Igualdad entre mujeres y hombres presentó el 8 de
enero de 1999 un informe de síntesis, Promover la igualdad entre las mujeres y los
hombres en la búsqueda de los objetivos de la estrategia para el siglo XXI relativa
a la educación, la salud y el medio ambiente. El informe sintetizaba tres documentos
específicos anteriores redactados para cada uno de esos ámbitos, que se basaban en
un inventario o examen realizado en 1997 sobre las disposiciones adoptadas por los
miembros del CAD para integrar las consideraciones de la igualdad entre las mujeres y
los hombres en sus programas relativos a esos ámbitos.
Lo que interesaba fundamentalmente al Grupo de Trabajo en el informe era saber
cómo se integran las cuestiones de igualdad entre las mujeres y los hombres en el
marco general de la asociación. Incluso si el análisis trata principalmente de los organismos y ministerios encargados de la cooperación para el desarrollo (sus políticas,
sus estrategias, sus proyectos, las competencias de que disponen y sus métodos de
trabajo), se pone de manifiesto que corresponde a las contrapartes (poderes públicos
14
y los mismos grupos objetivo) establecer la estrategia general en materia de desarrollo
y de igualdad entre las mujeres y los hombres. Los miembros del CAD no tienen,
sin embargo, menos responsabilidad que asumir en esta relación. Así se subraya en
las Líneas directrices del CAD para la igualdad entre las mujeres y los hombres
y el empoderamiento de las mujeres, "los Miembros del CAD no podrán apoyar los
esfuerzos de sus socios si sus propias políticas y procedimientos no traducen una real
preocupación por promover la igualdad entre las mujeres y los hombres y el empoderamiento de las mujeres".
Principales directrices y orientaciones
sobre Mujeres en el Desarrollo y Género
• Principios sobre la participación de la mujer en el desarrollo (1989).
Elaborados por el Grupo de Expertos y aprobados por el CAD en su
reunión de 9 y 10 de septiembre de 1989.
• Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: Hacia una
asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial (mayo de
1995)
• Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: La igualdad
entre hombres y mujeres: hacia un desarrollo sostenible centrado en la
persona (mayo de 1995)
• Informe sobre el papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI (1996)
• Líneas Directrices del CAD para la igualdad entre mujeres y hombres y
el empoderamiento de las mujeres en la cooperación para el desarrollo
(1998).
Capítulo 5. La mejora de cooperación para la sostenibilidad ambiental
y las tareas del grupo de trabajo del CAD sobre el medio ambiente
y cooperación al desarrollo
Dentro del CAD existe, desde 1989, un Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente
y Cooperación para el Desarrollo (en adelante, simplemente WP-ENV) dentro del cual
funcionan, por orden de importancia, diferentes Grupos de Tareas y Grupos de Interés.
En el WP-ENV participan, en calidad de observadores, organizaciones invitadas y expertos, junto a los Estados miembros, y organizaciones internacionales, tanto gubernamentales como no gubernamentales, de la relevancia del Banco Mundial, PNUMA, PNUD,
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza-UICN, World Resources Institute-WRI, y el International Institute for Environment and Development-IIED.
Junto al trabajo que se desarrolla en el seno del CAD, la OCDE aborda las cuestiones
ambientales y de desarrollo sostenible con los Estados que no son miembros a través
del Comité de Cooperación con los no miembros, del Club del Sahel, y de programas específicos con los denominados Cinco Grandes (Brasil, China, India, Indonesia
RESUMEN EJECUTIVO
15
y Rusia).
Directrices sobre ayuda y medio ambiente
Estas directrices han sido diseñadas para ayudar a los encargados de la toma de decisiones y a los gestores, tanto de las agencias donantes como de los países en desarrollo,
a preparar estrategias que afronten los importantes problemas ambientales que existen
tanto a escala nacional como regional e internacional. Tienen por objeto asistir a los
miembros del CAD a la hora de mejorar y coordinar políticas que integren los imperativos ambientales y del desarrollo.
Directrices del CAD sobre Medio Ambiente
Nº 1. Buenas prácticas para la elaboración de estudios de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo (1991).
Nº 2. Buenas prácticas para la elaboración de estudios y estrategias nacionales sobre medio ambiente (1991).
Nº 3. Directrices para las agencias de cooperación sobre desplazamientos
y reasentamientos involuntarios en los países en desarrollo (1991).
Nº 4. Directrices para las agencias de cooperación sobre problemas
ambientales globales (1991)
Nº 5. Directrices para las agencias de cooperación sobre la gestión de
productos químicos (1993).
Nº 6. Directrices para las agencias de cooperación sobre la gestión de
plagas y pesticidas (1994).
Nº 7. Directrices para las agencias de cooperación sobre mitigación de
desastres (1994)
Nº 8. Directrices para las agencias de cooperación sobre aspectos regionales y globales del desarrollo y la protección de los medios marino y
costero (1995).
Nº 9. Directrices para las agencias de cooperación en conservación y
utilización sostenible de las zonas húmedas tropicales y sub-tropicales
(1996).
Desarrollo de las capacidades en temas ambientales
El CAD define la capacitación en temas ambientales como la habilidad de los individuos, los grupos, las organizaciones y las instituciones para hacer frente a los problemas
ambientales, como parte de todo un abanico de esfuerzos necesarios para alcanzar el
desarrollo sostenible.
La importancia del desarrollo de las capacidades en temas ambientales (Capacity Development in Environment, CDE) fue reconocida por la CNUMAD (Agenda 21, capítulo 36) como
uno de los instrumentos más importantes para facilitar la transición hacia un mundo sostenible
y, desde entonces, trabajar en este terreno ha resultado fundamental para abordar el cambio de
16
paradigma, actualmente en vigor, de la teoría y práctica de la cooperación para el desarrollo.
En 1995 el CAD publicó unas orientaciones básicas sobre la materia, "La Ayuda de
los Donantes a la capacitación en Temas Ambientales". Esa publicación, y la adopción
de unos principios por parte de los estados miembros, fueron un hito en una línea de
trabajo que tiene por objetivo clarificar los conceptos que se esconden detrás del desarrollo de las capacidades para la gestión del medio ambiente en los países en desarrollo
y, a la vez, trasladar esas ideas a acciones concretas.
La publicación más reciente, "Desarrollo de Capacidades en Medio Ambiente", recoge estas orientaciones básicas o principios, los desarrolla, los acompaña de algún estudio
de caso e incorpora algunas líneas para la acción.
Coherencia en los estudios ambientales
En 1992 se puso en marcha dentro del WP-ENV, un Grupo de Tareas sobre la coherencia de los estudios ambientales en la ayuda internacional bilateral. El objetivo de la
iniciativa era alcanzar una mayor coherencia en los procedimientos para los estudios
ambientales que los países miembros del CAD aplican en sus programas de cooperación.
La idea era evitar duplicidades en los esfuerzos, reducir incompatibilidades entre los
procedimientos, desarrollar procedimientos más eficientes y eficaces y compartir conocimientos e informaciones.
Los resultados y recomendaciones de este trabajo se recogen en una publicación que
ha aparecido en el año 1999, "Coherencia en la Valoración Medioambiental. Guía
Práctica para la Valoración Medioambiental en los Proyectos de Cooperación al Desarrollo"
Entre estos resultados destacan los Términos de referencia marco, definidos como el
conjunto de requisitos administrativos, de procedimiento y técnicos que cuentan con el
detalle suficiente como para asegurar la completa elaboración de un estudio ambiental y
la presentación de sus resultados de manera que satisfagan los requisitos legales y sirvan
para la toma de decisiones de la agencia donante y del país receptor.
Compendio de buenas prácticas para hacer operativo el desarrollo ambientalmente
sostenible dentro de la cooperación para el desarrollo
En 1996 el CAD encargó un estudio que actualizase aquel primer Informe sobre las
actividades de los miembros del CAD, que salió a la luz en 1999.
El Informe incluye tanto casos prácticos como un informe principal. En 1997, el WPENV encargó un Compendio de buenas prácticas para hacer operativo el desarrollo
ambientalmente sostenible dentro de la cooperación para el desarrollo basado en
el Informe del año anterior. El Compendio, publicado en el año 1999, utiliza el ciclo
de gestión de políticas como eje vertebrador. Comienza con una revisión de buenas
prácticas en los niveles conceptuales y de la planificación, para progresar hacia los
niveles del seguimiento y la evaluación.
Actividades en curso
Entre las actividades actualmente en curso, pueden encontrarse tres áreas principales,
RESUMEN EJECUTIVO
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sobre las cuales el WP-ENV ha recibido el mandato de trabajar al menos en los próximos dos años: las estrategias nacionales de desarrollo sostenible (ENDS), los Convenios
ambientales globales y las conexiones entre las dimensiones ambiental, económica y
social del desarrollo sostenible.
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Capítulo 6. El Desarrollo Participativo y la Buena Gestión de los Asuntos Públicos
y el trabajo de la Red de Desarrollo Institucional y de las Capacidades
El desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos
Las recaídas económicas y sociales de finales de los años 80 impulsaron a los miembros del CAD a llevar a cabo una serie de cambios en sus programas y políticas de
desarrollo, que comenzaron a poner en relación los sistemas políticos democráticos,
en los que se respeten los derechos humanos, y la existencia de sistemas económicos
estables, como ejes esenciales para lograr una estrategia realista de reducción de la
pobreza en los países en desarrollo.
Como primer paso, los países miembros ampliaron la noción de "desarrollo participativo" (Participatory Development, o PD), de forma que quedaran integrados todos
aquellos aspectos políticos esenciales para la existencia de la "buena gestión de los asuntos públicos" (Good Governance, o GG), concepto del que únicamente se puede hablar
cuando existe participación de la población en los debates y en la toma de decisiones,
pluralismo político, honestidad y transparencia en las cuentas públicas, respeto de los
derechos humanos y fomento de las iniciativas privadas y comunitarias.
Las Orientaciones sobre la cooperación para el desarrollo en los años 90 adoptadas
por el CAD en 1990, marcaron el punto de partida del concepto de desarrollo participativo
y buena gestión de los asuntos públicos, siendo mencionados por primera vez –junto con
el crecimiento económico, el respeto del medio ambiente y la lucha contra la pobreza–
como principales ejes en torno a los cuales debían articularse los esfuerzos de cooperación
al desarrollo en el futuro. Se define el concepto de desarrollo participativo como aquel
que permite una mayor participación del conjunto de la población en las actividades
de producción, un reparto más equilibrado de los frutos del desarrollo, una mejora
en el acceso a los servicios sociales básicos y una mayor participación popular en las
decisiones. En la misma línea, se señala que, para llegar a una buena gestión de los asuntos
públicos, es indispensable un fortalecimiento de las instituciones, de las organizaciones no
gubernamentales y la mejora de la capacidad de gestión a todos los niveles.
El CAD aprobó en 1993 las Orientaciones del CAD sobre desarrollo participativo
y la buena gestión de los asuntos públicos, que presentan una serie de principios y
estrategias de cooperación a desarrollar por los países miembros, con la participación
de las contrapartes. El documento presenta algunos puntos clave: interrelación de los
elementos que intervienen en las políticas de apoyo (derechos humanos, transparencia
en la gestión, responsabilidad…); complejidad, desigualdad y duración del proceso (los
países tienen distintas características, necesidades y condiciones que habrá que estudiar); infrarrepresentación de la mitad femenina de la población (es imprescindible mejorar su situación respetando sus valores básicos por medio de estrategias que tengan en
cuenta las diferencias de sexo).
A partir de entonces, una serie de compromisos pasan a ocupar un lugar central en la
agenda de trabajo de los países miembros para conseguir los resultados deseados en los
programas de desarrollo participativo, buena gestión de los asuntos públicos, derechos
humanos y democratización: reforzar el diálogo político con los países contrapartes;
capacitar a las sociedades (educación en todas sus formas y a todos los niveles, hacien-
RESUMEN EJECUTIVO
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do especial hincapié en la igualdad de acceso de la mujer); conocer perfectamente la
situación y las características de cada país para buscar medios apropiados y eficaces;
coherencia y coordinación de las políticas y prácticas de los países miembros.
Una vez adoptadas las Orientaciones, se puso en marcha de 1994 a 1996 un Grupo
de trabajo ad hoc sobre desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos encargado de hacer operativos los principios enunciados en las Orientaciones, y de
extraer las "buenas prácticas" adquiridas en años anteriores en distintos países en vías de
desarrollo.
Conscientes de la multidisciplinariedad y transversalidad del concepto de desarrollo
participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, los miembros del Grupo invitaron a participar al mayor número de actores posible: organizaciones no gubernamentales, Grupos de Trabajo del CAD, especialmente el de Evaluación y el de Igualdad entre
mujeres y hombres, y al Centro de Desarrollo de la OCDE. Además, en la agenda de
trabajo del CAD se introdujeron nuevos aspectos relacionados con el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, como la lucha contra la corrupción.
Como apoyo al diálogo y la coordinación a nivel de país receptor, el Grupo de Trabajo de desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos ha puesto en
marcha en estos años una serie de proyectos piloto en ocho países (Benin, Bolivia, Burkina Faso, Costa Rica, Malawi, Mauritania, Sierra Leona, Uganda) seguidos y coordinados
por países miembros del grupo de trabajo, consultores especializados y por la Secretaría
del CAD, con el objetivo de extraer "buenas prácticas" y una metodología de trabajo
para apoyar el fortalecimiento y la extensión de este proceso en los países.
Una vez finalizada la labor del Grupo de Trabajo ad hoc, en 1996 se creó una
Red informal sobre desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos
(PD/GG en inglés) para continuar con los trabajos.
La labor de la Red está centrada en tres cuestiones principales: seguimiento de las
experiencias piloto para fortalecer la coordinación en el ámbito local; difusión y colaboraciones de la Red con otros órganos subsidiarios del CAD (en especial con la Red
informal sobre la reducción de la pobreza y el Grupo Especial sobre conflictos, paz y
cooperación el desarrollo) y elaboración de los indicadores en desarrollo participativo
y buena gestión de los asuntos públicos.
La Red Informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades
La Red Informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades (Red
I/CD) se creó en 1994 a raíz de un seminario organizado conjuntamente por la OCDE,
las Naciones Unidas y el Banco Mundial, titulado "Hacia una mejora de la eficacia de la
cooperación técnica en los años 90".
La Red Informal I/CD, que inicialmente fue creada como consecuencia del fracaso
de los métodos y prácticas de la cooperación técnica tradicional, fue progresivamente
prestando una mayor atención a las cuestiones relativas al desarrollo institucional y de
las capacidades, y a las consecuencias de las actuaciones llevadas a cabo mediante la
cooperación técnica en los países en desarrollo.
Actualmente los miembros que componen la Red son expertos de los organismos de
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ayuda bilaterales y multilaterales del CAD, representantes de Institutos de desarrollo, instituciones financieras regionales y representantes de los países en desarrollo interesados
en el tema y que puedan aportar ideas o experiencias acerca del desarrollo institucional,
de las capacidades y la cooperación técnica.
El Papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI de 1996
marcó un cambio en lo que se refiere a la Red Informal I/CD de igual modo que en
el resto de ámbitos de la cooperación para el desarrollo. A partir de entonces, la Red
empezó a trabajar sobre algunas de las ideas claves de la EAD, la asociación y la apropiación por parte de los países contraparte y la descentralización en la gestión de la
ayuda.
Desde su creación la Red ha ido incorporando nuevas líneas de trabajo, destacando
en los últimos años su intento de implicar a cuantos más países miembros del CAD,
Agencias y países socios posibles, atendiendo a los nuevos enfoques y tendencias de la
cooperación al desarrollo. En el periodo 1998-1999 las actividades de la Red han sido las
siguientes:
• Auto-evaluación de los organismos de ayuda: valoración de los progresos respecto
a la puesta en marcha de las actividades de desarrollo institucional y de las capacidades entre las Agencias donantes.
• Examen de los estudios de caso: revisión de la ayuda en Malí.
• Desarrollo de una serie de indicadores cualitativos o puntos de referencia para
medir el impacto de las actividades de cooperación para el desarrollo respecto de
las capacidades en los países contraparte. Se analiza también las experiencias de
las Agencias de desarrollo en esta área.
• Incidencia de la cooperación técnica en los mercados de trabajo locales.
• Fortalecimiento de las capacidades de las ONG del Sur.
Capítulo 7. El CAD y los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo
El agravamiento de ciertos conflictos y el resurgimiento de otros (Balcanes, Grandes
Lagos…) en los primeros años 90 y la consolidación de procesos de reconstrucción
tras décadas de conflicto en otros lugares, como Centroamérica, Asia o el África Austral
estuvieron en el origen de la creación en 1995 en el seno del CAD de un Grupo Especial
sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo. Se decidió partir de la
experiencia de los países miembros para formular "buenas prácticas" en este ámbito y
proporcionar orientación normativa práctica a las entidades implicadas.
El primer producto de este Grupo Especial fue la elaboración de un "Proyecto Marco
de Reflexión" para ordenar los elementos más significativos de un tema tan amplio y que
establecería prioridades para el trabajo posterior del grupo. Se crearon dos subgrupos
encargados del papel de la cooperación para el desarrollo como apoyo a la prevención
de conflictos y en la reconstrucción posbélica.
El proyecto marco de reflexión
Este primer documento reconoce que el desarrollo económico, acompañado siempre
RESUMEN EJECUTIVO
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de mutaciones sociales y políticas, puede ocasionar graves problemas sociales y políticos, que en ausencia de mecanismos adecuados de solución de conflictos pueden
degenerar en enfrentamientos violentos. Esto, junto a la incidencia de catástrofes naturales y la inestabilidad política crónica en ciertos países, puede dar lugar a desastres
humanitarios de gran envergadura: son las llamadas "emergencias complejas", de carácter
multicausal.
Se resaltan otros tres elementos para enfatizar la importancia de este tema: el impacto
de los conflictos en países vecinos; los riesgos de una acción humanitaria puramente
asistencialista que cree una excesiva dependencia exterior, y la responsabilidad de los
gobiernos y comunidades en conflicto, que no pueden ser sustituidos por la acción
exterior. De todo ello se concluye que la cuestión de los conflictos, sus riesgos y sus
consecuencias debe ser un elemento intrínseco de las estrategias de cooperación para
el desarrollo y que se debe poner el acento en el fortalecimiento de los mecanismos
institucionales que permitan una gestión no violenta de las disputas políticas.
Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI
El resultado más importante del Grupo Especial ha sido la publicación en 1997 del informe
Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI que recoge, en
realidad, la posición del CAD en dos documentos: las Directrices del CAD sobre los conflictos,
la paz y la cooperación para el desarrollo, y una Declaración de principios de los Ministros
de Desarrollo y otros altos cargos de los organismos de cooperación de los países de la
OCDE.
La Declaración de principios figura como introducción a las Directrices. En ella se
remarca que el trabajo en países asolados por la guerra o proclives al conflicto debe considerarse parte integral del desafío de la cooperación. La capacidad de una sociedad para
gestionar los conflictos sin violencia debe considerarse la base del desarrollo sostenible. "La
cooperación para el desarrollo también debe desempeñar una función en la prevención de
los conflictos y la construcción de la paz, junto con todos los demás instrumentos de que
dispone la comunidad internacional, tanto económicos como sociales, jurídicos, medioambientales y militares (…) Existe una clara necesidad de respuestas internacionales más coordinadas, coherentes e integradas, entre gobiernos, y organizaciones intergubernamentales
y no gubernamentales (ONG)". La cooperación para el desarrollo debe tratar, por todos los
medios, de lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de base para un desarrollo
sostenible, incluyendo elementos de paz social, el respeto a los derechos humanos, la
rendición de cuentas por parte de las Fuerzas Armadas y el desarrollo social y económico
general y compartido.
La elaboración de las Directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo supuso un gran avance, con propuestas concretas de trabajo
basadas en casos prácticos y medidas a aplicar en las distintas fases del conflicto.
El primer apartado trata de la comprensión de los conflictos violentos y su relación con el desarrollo, en el que se propone un marco para analizar los conflictos y se avanzan algunas precisiones
terminológicas de gran importancia. El segundo capítulo está dedicado a un tema central en toda
la actividad del CAD, como es la coordinación en la comunidad internacional y sobre el terreno.
Otro de los aspectos estudiados es la buena gestión de los asuntos públicos y la sociedad civil para
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la construcción de la paz, que resulta un avance respecto de visiones centradas en mecanismos
formales de participación electoral y de instituciones públicas más o menos democráticas. Se toca
también el tema de la reconstrucción posconflicto sentando las bases para la paz y un desarrollo sostenible y restaurando la capacidad de gestión de los propios ciudadanos. No se olvidan dos aspectos
dramáticos: la reinserción de las poblaciones desarraigadas y la desmovilización y la reinserción social
de los excombatientes, y la retirada de minas terrestres y la atención a la población afectada, física
o psicológicamente.
El problema de los gastos militares en los países en desarrollo
y sus implicaciones para la paz, la seguridad y el desarrollo
El concepto de seguridad se ve desde una perspectiva más amplia que en el pasado,
incluyendo elementos sociales, económicos y medioambientales. Un clima de seguridad
debe contribuir al desarrollo y posibilitar una reducción de los gastos militares. La propuesta de "dividendo para la paz" realizada por Naciones Unidas va en esta misma línea.
La OCDE se centró, por su parte, en cuatro estudios de caso (Etiopía y Eritrea, África
Austral, Sur de Asia y Centroamérica) en 1997 y en el Simposium de Ottawa, el mismo
año, celebrado con el FMI y otros organismos relacionados.
La falta de enfoques comunes entre seguridad y desarrollo impide avanzar en una
cultura de paz, cuando está claro que la inseguridad tiene mucho que ver con problemas
de desarrollo, y que los enormes recursos que requiere el sector militar impiden un
desarrollo sostenible. Aunque las estadísticas no son enteramente fiables, estudios elaborados por el FMI, Noruega o Alemania demuestran una cierta tendencia a la disminución
del gasto militar entre 1985 y 1992, y un posterior estancamiento. En algunos casos
aparecía un dividendo de paz, con desplazamiento de fondos militares a sectores sociales, en otros iban destinados a la seguridad interna. Es necesario reforzar el apoyo a
procesos de reforma del sector de seguridad y de las Fuerzas Armadas, al fortalecimiento
del control civil democrático sobre éstas y a la transparencia en los presupuestos de
defensa. Es necesario desarrollar estrategias para la reducción del gasto militar excesivo
en los países en desarrollo: algunas áreas podrían beneficiarse de la cooperación para
el desarrollo (apoyo a la desmovilización y la reinserción de combatientes, apoyo a las
instituciones democráticas…). Se propone asimismo una mayor coherencia entre los
esfuerzos de desarrollo y la exportación de armamentos, para controlar el comercio de
armas.
Recursos civiles y militares para la asistencia humanitaria en situaciones de conflicto
La participación militar se ha convertido en una parte importante de las respuestas
que la comunidad internacional proporciona a las crisis humanitarias. Este Grupo dedicó
por ello un informe en 1998 a las ventajas y costes de utilizar efectivos civiles (agencias
de Naciones Unidas, ONG, Comité Internacional de la Cruz Roja e incluso agentes privados) y militares (efectivos de ejércitos nacionales bajo mando nacional o fuerzas de
mantenimiento de la paz de Naciones Unidas) en la asistencia humanitaria.
Se distingue también entre respuestas políticas (acciones diplomáticas, ayuda al desarrollo
o sanciones) y respuestas militares (misiones de mantenimiento de la paz, asesoramiento y
entrenamiento de fuerzas de seguridad y pacificación). La respuesta humanitaria hace frente
RESUMEN EJECUTIVO
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a las consecuencias de la crisis y pretende salvar vidas, es apolítica y se basa en los principios
de imparcialidad, neutralidad e independencia. Por otro lado, hay que distinguir entre una
actuación basada en el consentimiento o no. Éste es un requisito tradicional de la asistencia
humanitaria, y es también imprescindible en las misiones de mantenimiento de la paz tradicionales. Tras el fin de la Guerra Fría la comunidad internacional, en ciertos casos, ha decidido
proporcionar asistencia humanitaria a poblaciones necesitadas incluso sin consentimiento.
El informe subraya que las capacidades militares son únicas y pueden resultar imprescindibles en determinadas áreas de conocimiento y circunstancias, pero deben limitarse
a los casos en que sean estrictamente necesarias, ya que presentan también importantes
desventajas. Se aconseja el protagonismo de las agencias civiles en la provisión de ayuda
humanitaria por su experiencia, menores costes, disponibilidad y habilidad para conectar
emergencia y desarrollo. Las ventajas militares pueden ser aprovechadas cuando la magnitud de la crisis sobrepasa la capacidad de éstas, o cuando las necesidades de seguridad
son ineludibles. Si se despliegan efectivos militares deben ser los civiles quienes realicen
la coordinación, mediante canales y estructuras bien definidos. Debe haber una unidad
central de coordinación, aunque ésta debe realizarse tanto a nivel central como regional,
y establecer canales claros de comunicación entre los militares y las agencias civiles, así
como asegurar que sus actividades permanecen claramente diferenciadas y que así lo perciben las partes en conflicto. Esto es esencial para mantener el carácter de las actividades
de socorro.
La influencia de la ayuda en situaciones de conflicto
En 1999 se realizó un análisis sobre la forma de emplear la ayuda para promover la
paz y la reconciliación en sociedades divididas, dada la proliferación de guerras civiles y
la complejidad que presenta una respuesta a estos conflictos. Uno de los conceptos más
relevantes
es elOCDE
de "incentivos
paz", más ampliosobre
que la
y dirigido a
Consenso
(1978) para laRecomendación
lascondicionalidad
condiciones y modalidagobiernos nacionales y locales, guerrillas,
países
vecinos
y
sociedad
civil.
La
cuestión
es cómo
des de la ayuda (1965)
manejar la ayuda para que contribuyaLíneas
a una Directrices
resolución no
violenta
del
conflicto
integrando
para la utilización de ayuda acomnuevas herramientas, entre ellas las relaciones
la seguridad,
y la
pañada decomerciales,
otros fondoslos
en recursos,
condiciones
de mercado
diplomacia.
(1983)
Los instrumentos en la estrategia Buenas
de incentivos
son
empezando
por la asistenPrácticas
devarios,
adjudicación
de mercancías
en
cia humanitaria (independiente, neutral
e
imparcial).
Los
donantes
deben
ser
conscientes
la ayuda oficial al desarrollo, (1986)
de los
impactos
de la
ayuda y buscarLíneas
resultados
positivos,
dando
prioridad
a las necesiPaquete
Wallen
(1987)
directrices
del CAD
relativas
al financiamiendades de los receptores. La ayuda al to
desarrollo
puede
servir
para
fortalecer
la
mixto y a la ayuda oficial al desarrollo capacidad
ligada y
del Gobierno receptor o seguir bajoparcialmente
control del donante
(o de ONG o agencias multilaligada (1987)
terales), teniendo en cuenta que a veces
la respuesta
inmediata.
Puede
haber
Principios
del CADdebe
para ser
el examen
previo
de prouna respuesta intermedia, como unyectos
compromiso
de
apoyo
a
largo
plazo
a
cambio
de
(1988)
respuestas
políticas.
La
condicionalidad,
tan
empleada
en
el
pasado,
plantea
problemas
Paquete de Helsinki (1992)
Nuevas medidas en el campo de la ayuda ligada
éticos y de eficacia. Debe emplearse
como último recurso, estableciendo un límite a
(1992)
partir
del
cual
se
suspenderá
la
ayuda.
Porde
último,
es imprescindible
coordiOrientaciones concernientes
Reglas
disciplina
en el ámbito dereforzar
la ayudalaligada.
nación
entre
los
donantes
a
todos
los
niveles
(político,
estratégico
y
operativo).
a la ayuda ligada (1996)
Notas de orientación del CAD (1996)
Recomendación del CAD de 1996 sobre la corrupción
relativa a los contratos financiados con ayuda bilate-
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Capítulo 8. Iniciativas sobre la financiación del desarrollo.
Los debates sobre la liberalización de la ayuda ligada. Los trabajos
del CAD en busca de la coherencia de políticas
Iniciativas sobre la financiación al desarrollo
La Estrategia de Asociación para el Desarrollo define una visión del desarrollo que
privilegia la autosuficiencia, es decir una visión en la que los países y los pueblos deben
llegar progresivamente a no necesitar ayuda. Esto quiere decir que deben ser los países
en desarrollo los que, en última instancia, tomen las riendas de su propio desarrollo. De
esta forma, la parte esencial de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo
los objetivos de desarrollo debe provenir de la movilización de recursos internos, que
vendrían a complementarse con los aportes exteriores, públicos y privados. Según este
enfoque, para conseguir recursos suficientes para el desarrollo, los países contraparte
deben: asumir políticas macroeconómicas apropiadas; crear un clima previsible y favorable a la empresa y a la movilización del ahorro local para la inversión; asegurar una
gestión financiera sana, vigilando principalmente la eficacia del sistema fiscal y que los
gastos públicos sean productivos. Los donantes y los países contraparte deben además
crear juntos las condiciones necesarias para promover la asignación de los recursos necesarios para el desarrollo.
El Grupo de Trabajo sobre Aspectos Financieros (WP-FA) del CAD es el principal
órgano encargado del programa de acción en materia de financiación del desarrollo.
Este Grupo de Trabajo se encarga de examinar las condiciones de la ayuda, ocupándose
particularmente de la armonización de la ayuda otorgada a los Países Menos Avanzados.
Analiza también los problemas de endeudamiento de estos países, teniendo en cuenta
los diversos tipos de flujos que dan lugar al nacimiento de la deuda, como la ayuda
oficial al desarrollo, los créditos a la exportación y otras transferencias de capital. El
Grupo se ocupa además de los problemas técnicos relacionados con la desvinculación
total o parcial de la ayuda. El WP-FA mantiene estrechas relaciones de trabajo con el
Banco Mundial, con el Fondo Monetario Internacional y con el Grupo sobre Créditos a
la Exportación y Créditos Garantizados del Comité de Comercio de la OCDE.
Desde diciembre de 1996, el tema de la financiación del desarrollo es uno de los
aspectos clave del programa de trabajo del WP-FA. El programa de acción en materia
de financiación del desarrollo detalla los esfuerzos de cooperación para el desarrollo
que deben llevar a cabo los miembros del CAD para apoyar las acciones emprendidas
por los países contraparte con el fin de instaurar las condiciones indispensables para la
movilización duradera de recursos y por lo tanto, para llegar a conseguir un volumen
suficiente de recursos interiores y exteriores para alcanzar los objetivos internacionales
de desarrollo. En el programa se subraya el papel esencial que puede jugar la cooperación para el desarrollo para ayudar a los países contraparte a mejorar el funcionamiento
del Estado, de sus instituciones y del sector privado. Se insiste igualmente en la necesidad de utilizar la AOD para reforzar las instituciones, la buena gestión de los asuntos
públicos y las capacidades. El objetivo es buscar para la AOD un efecto catalizador, con
el fin de que contribuya a la movilización de recursos privados, interiores y exteriores.
Ante el aumento de la demanda y de las esperanzas que suscita la ayuda, y ante la
RESUMEN EJECUTIVO
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disminución de los presupuestos de ayuda y los problemas de capacidad de los países
contraparte, los donantes del CAD deben adoptar un enfoque estratégico en sus actuaciones, en colaboración con los países contraparte. Los principios clave que deben
dominar la acción de los donantes son priorización del gasto, valor añadido, ventaja
comparativa y efecto catalizador. En las actividades en las que la financiación privada
es o debería ser fácilmente accesible, los donantes deben centrarse en facilitar las condiciones previas necesarias a la inversión privada. En los otros sectores, deben emplearse
en encontrar formas de utilización de la AOD para que actúe con un efecto multiplicador.
Los principales problemas planteados para la movilización de los recursos internos son
el insuficiente desarrollo del sector financiero, la deficiente gestión presupuestaria del
sector público; el endeudamiento externo, y el insuficiente desarrollo de las empresas. El
WP-FA del CAD ha organizado tres conferencias temáticas sobre algunos de los aspectos
más relevantes de la financiación del desarrollo: las infraestructuras, el fortalecimiento
de los sistemas financieros y el desarrollo de las empresas para un crecimiento guiado
por el sector privado. El objetivo final es elaborar una versión actualizada e integrada de
las "Orientaciones de 1994 del CAD sobre el papel de la cooperación al desarrollo
en apoyo de la expansión del sector privado". La versión revisada debe presentarse a
finales del año 2000 como "Buenas Prácticas de los donantes para ayudar a la movilización de recursos internos y a la promoción de un crecimiento guiado por el sector
privado".
Los debates sobre la liberalización de la ayuda ligada
La polémica sobre la vinculación/desvinculación de la AOD ha venido acompañando a la cooperación internacional prácticamente desde que se llevaron a cabo las
primeras actuaciones en este campo. En el seno de la OCDE son fundamentalmente tres
las unidades que se han ocupado de examinar la cuestión: la División de Movilización
de Recursos y Desarrollo del Sector Privado de la DCD, el Grupo de Trabajo sobre
Aspectos Financieros del CAD (WP-FA), y los "Participantes en el Acuerdo general
sobre líneas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial,
conocido como el Consenso OCDE".
Los Participantes en el Consenso han jugado un papel fundamental, junto al CAD,
en la regulación de la ayuda ligada. En trabajos paralelos, aunque colaborando al mismo
tiempo, ambas entidades van a ser los órganos que estén en el origen de todo un conjunto de directrices y orientaciones sobre la cuestión. En el cuadro que se presenta a
continuación se recogen los diferentes acuerdos y orientaciones que regulan la ayuda
ligada.
Participantes en Acuerdo General
CAD
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Proyecto de Recomendación sobre la desvinculación de la ayuda oficial al desarrollo
a los países menos avanzados (1998)
Paulatinamente ha ido aumentando el número de miembros del CAD que apoyan la
idea de promover la ayuda no ligada. Esta tendencia está alimentada por tres objetivos
principales: los esfuerzos del CAD por dar cuerpo a la Estrategia de Asociación para
el Desarrollo; la clara preferencia expresada por los países contraparte por la ayuda
no ligada; y el objetivo complementario de dar a todos los exportadores igualdad de
condiciones. Además, a través de diferentes trabajos de investigación llevados a cabo
tanto por el CAD como por los Estados miembros, se conoce que los beneficios de la
ayuda ligada para los donantes son mucho más limitados de lo que se creía, e incluso
muy marginales tratándose de la creación de empleo o del incremento de las exportaciones. Se considera que estos beneficios internos no compensan el coste de las subvenciones ni, especialmente, el coste de la ayuda ligada para el receptor.
Sobre la base de estos argumentos, la Reunión del CAD de Altos Funcionarios del 26 y
27 de noviembre de 1996 constató que numerosos países apoyaban la idea de progresar
sobre la cuestión de la desvinculación de una forma multilateral. En abril de 1997 se
examinó un "menú de opciones" con todos los ámbitos en los cuales se podrían realizar
esfuerzos concretos para promover la desvinculación. Las diferentes opciones incluían
la desvinculación a ciertos grupos de países, la desvinculación de ciertos sectores, de
proyectos de una determinada dimensión, etc.
Como continuación de este proceso, en diciembre de 1997, el WP-FA invitó a los Estados miembros a pronunciarse sobre un proyecto de Recomendación para desvincular la
ayuda a los Países Menos Avanzados (PMA). La propuesta estaba centrada en los PMA
porque ésta fue la opción que tuvo más apoyo en las conversaciones mantenidas por
el Grupo de Trabajo. Estos países son relativamente dependientes de la ayuda y necesitan,
más que otros países en desarrollo, progresar rápidamente hacia los objetivos de desarrollo, en particular, la reducción de la pobreza. Los PMA son los que mejor pueden aprovechar las ventajas que la desvinculación de la ayuda aportaría a la mejora de la eficacia
de la ayuda y al fortalecimiento de las capacidades locales. Además, así se evitaban las
dificultades que podría suponer englobar a otros países con presiones comerciales mucho
más fuertes.
Se consideraba además que, paralelamente a los esfuerzos que tienen por objeto
promover la apropiación y el fortalecimiento de las capacidades locales, esta iniciativa
contribuiría a favorecer la asociación de los beneficiarios en la selección, la concepción
y la puesta en práctica de los programas y proyectos, al igual que apoyaría el esfuerzo
de estos países para reforzar el carácter autónomo de su proceso de desarrollo y para
integrarse mejor en el sistema mundial de intercambios e inversiones.
Las cuestiones más debatidas de la Recomendación han sido: los posibles efectos
sobre la calidad y el volumen de la ayuda (evitar una disminución de la ayuda a los PMA);
las repercusiones sobre el aumento de las capacidades locales (incluir o no la cooperación técnica asociada a un proyecto de inversión); la inclusión de la ayuda alimentaria y
el reparto del esfuerzo entre países. Otros temas problemáticos fueron las modalidades
de adjudicación de contratos, los mecanismos para crear un clima de confianza y garantizar la transparencia, la notificación ex post y ex ante, y el seguimiento y examen de la
RESUMEN EJECUTIVO
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puesta en práctica de la Recomendación.
La Recomendación no fue adoptada por la falta de acuerdo sobre los puntos mencionados. Los debates han continuado posteriormente, con la creación de un Grupo
de Contacto, que examina diferentes opciones (inclusión de cláusulas de "opting in"
y/o "opting out", o limitar la Recomendación a una pequeña Declaración de principios,
entre otras opciones).
Los trabajos del CAD en busca de la coherencia de políticas
En la EAD se señala que la acción de los donantes debe comenzar por la adecuación
del conjunto de las políticas de los países industrializados a los objetivos de desarrollo.
El problema de la coherencia de políticas ha pasado a ser, por tanto, un tema central en
la agenda de trabajo del CAD en los últimos tres años. Según el CAD, la coherencia de
las políticas llevadas a cabo por sus miembros en los diferentes ámbitos que afectan a
los países en desarrollo necesita de actuaciones en varios frentes:
– La intensificación de la coordinación entre ministerios en las capitales de los países de la OCDE, para asegurarse de que se tengan en cuenta las consideraciones de
desarrollo en otros grandes ámbitos de intervención de los poderes públicos (comercio,
inversiones, medio ambiente, prevención de conflictos, etc.).
– El fortalecimiento de la coherencia y de la coordinación de los programas bilaterales, y de su cohesión con los programas multilaterales de ayuda.
– Tener en cuenta los objetivos internacionales de desarrollo en los trabajos de los
otros Comités de la OCDE, principalmente en lo referido al desarrollo sostenible y a las
relaciones entre comercio, inversiones y desarrollo.
La estrategia de integración del desarrollo sostenible en el conjunto de trabajos llevados a cabo en la OCDE encuentra actualmente su expresión en el programa de tres
años aprobado por la Reunión del Consejo de la OCDE al nivel de ministros de 1998.
El programa incluye trabajos sobre el cambio climático, la cooperación tecnológica,
los indicadores y las condiciones de conjunto de la viabilidad ecológica y, más particularmente, sobre las consecuencias que se desprenden de las medidas tomadas en estos
ámbitos para los países en desarrollo.
El CAD y la DCD participaron activamente en el esfuerzo emprendido por el conjunto
de la OCDE, siendo los encargados de la redacción del capítulo consagrado a los no
miembros en el informe interino sometido a la Reunión del Consejo a nivel de ministros
de 1999. El informe final debe ser presentado en la Reunión del 2001.
Por otra parte, tanto el Centro de Desarrollo como el Comité de Comercio de la
OCDE se han interesado recientemente por la integración de las consideraciones de
desarrollo en las negociaciones de la nueva Ronda de la Organización Mundial de Comercio (OMC). El Comité de Comercio ha llevado a cabo un análisis en profundidad sobre
las cuestiones de desarrollo en relación con el nuevo ciclo de negociaciones. El Centro
de Desarrollo, por su parte, ha realizado igualmente un estudio en el que se da una idea
de las importantes ganancias que puede suponer para los países en desarrollo continuar
con la liberalización de los intercambios mundiales.
Por todo ello se decidió incluir dentro del programa de trabajo del CAD la cuestión
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del fortalecimiento de las capacidades en el ámbito de los intercambios comerciales.
El objetivo final es elaborar y difundir un conjunto de Buenas Prácticas para la ayuda
al fortalecimiento de las capacidades comerciales de los países en desarrollo y la integración de estos países en el sistema de intercambios mundiales. Se espera que estas
Buenas Prácticas proporcionen elementos importantes para los trabajos de la OCDE de
preparación del próximo ciclo de negociaciones comerciales multilaterales.
La lista de condiciones esenciales para la coherencia de políticas
Cada vez se da más importancia a la coherencia de políticas, entre otros en el marco
de los exámenes de las políticas de desarrollo celebrados por el CAD, tanto en lo relativo
a las cuestiones de política económica como a los ámbitos que interesan a la buena
gestión de los asuntos públicos y a los conflictos. Desde 1999 se ha establecido una
sección sobre coherencia de políticas en los exámenes, y se ha propuesto establecer una
Lista de condiciones esenciales para la coherencia de políticas y reservar más espacio
para este tema en los Informes anuales sobre la cooperación al desarrollo, y en las nuevas Directrices de lucha contra la pobreza. La Lista debería definir los principales
ámbitos, problemas y orientaciones que favorecen la coherencia de políticas y el apoyo
a una reducción más eficaz de la pobreza en los países en desarrollo en el comercio, la
agricultura, la investigación, las finanzas internacionales, la inversión, la deuda, el medio
ambiente, las migraciones, la paz y el comercio de armas, entre otros.
Capítulo 9. Los principios de evaluación de la ayuda y el sistema de exámenes
de las políticas de cooperación de los miembros del CAD. El proceso de revisión
de los criterios de contabilización de la ayuda en las estadísticas del CAD
El sistema de exámenes de las políticas de cooperación de los miembros
del CAD
Los programas y políticas de cooperación al desarrollo de los países miembros del
CAD son regularmente sometidos a un examen por parte de los demás miembros, en
lo que se denominan "exámenes entre pares" o "entre iguales". Se trata de un procedimiento único en las instituciones multilaterales, y de gran eficacia, pues aunque las
recomendaciones planteadas no tienen carácter vinculante, suelen ser tenidas en cuenta
por los países e instituciones miembros. Los exámenes permiten observar hasta qué
punto son aplicadas por los distintos países las recomendaciones que aprueba el CAD.
En la actualidad la referencia principal para los exámenes son las directrices aprobadas
en el informe de 1996 El papel de la cooperación al desarrollo en los albores del siglo
XXI.
Los objetivos de los exámenes a los países miembros del CAD son: hacer el seguimiento de las políticas y los programas de cooperación para el desarrollo de sus miembros; contribuir a mejorar el desempeño de la ayuda; proporcionar rendiciones de cuentas y a la opinión pública e intercambiar experiencias y promover la coordinación. Los
exámenes son elementos clave para llegar a los objetivos enunciados en la EAD. En este
RESUMEN EJECUTIVO
29
momento los temas a los que más atención se presta son la coherencia de políticas, la
reducción de la pobreza, la igualdad entre mujeres y hombres, el acceso al comercio y
la Asociación sobre el terreno, prestando cada vez más atención a la perspectiva de los
países receptores.
La revisión de los principios de evaluación de la ayuda y las tareas del Grupo de
Trabajo sobre la Evaluación de la ayuda
Uno de los aspectos clave para el CAD para poner en práctica la EAD es mejorar la
eficacia de la ayuda. Por ello, está impulsando mejoras en las capacidades en evaluación
y una mayor orientación hacia la obtención de resultados en los programas de cooperación de sus miembros, e intentando generalizar la realización de evaluaciones conjuntas
de los programas de desarrollo. La entidad encargada de estas tareas es el Grupo de
Trabajo sobre Evaluación de la Ayuda (WP-EV).
El WP-EV está formado por evaluadores profesionales y gestores (bilaterales y multilaterales) que comparten su experiencia para mejorar la práctica evaluadora y reforzar su
uso como un instrumento clave de la política de cooperación al desarrollo. Así, proporcionan guías y estándares para la evaluación; dirigen evaluaciones conjuntas, promueven
la creación de capacidades en los países contraparte y comparten los métodos y las
prácticas empleadas para evaluar la eficacia de la ayuda. Además se ha elaborado un
Inventario de Informes de Evaluación del CAD para favorecer la difusión y la retroalimentación de las enseñanzas de las evaluaciones.
La principal doctrina del CAD sobre el tema de la evaluación está recogida en los
Principios de Evaluación de la Ayuda al Desarrollo, aprobados en 1991. Entre otras
cosas, los Principios recomiendan que las Agencias de cooperación deben tener una política de evaluación con líneas directrices y métodos claramente enunciados; la función
de evaluación debe ser imparcial e independiente de los mecanismos de elaboración y
gestión de políticas de ayuda; y que los resultados deben ser ampliamente difundidos y
utilizados. Además, se recuerda que la asociación de los países contraparte al ejercicio
de evaluación, y la cooperación entre donantes revisten una importancia capital, y que
la evaluación debe formar parte integrante de la planificación de la ayuda desde sus
primeros estadios.
En diciembre de 1995, los miembros del WP-EV comenzaron a revisar sus respectivas experiencias en la aplicación de los Principios de Evaluación de la Ayuda. Los
objetivos de esta revisión eran examinar la puesta en práctica de los Principios; valorar
su impacto, utilidad y pertinencia; y hacer recomendaciones a las Agencias de cooperación sobre los cambios a introducir en sus mecanismos de gestión. La revisión, que
finalizó en 1998, puso de manifiesto que los Principios debían ser completados con
nuevas orientaciones en determinados asuntos clave mediante, por ejemplo, la elaboración de compendios de Buenas Prácticas. Entre los aspectos sobre los que se señalaba
la necesidad de desarrollar orientaciones prácticas se incluían temas como: formas
de manejar el "compromiso" (trade-off) entre la independencia de la evaluación y la
participación en la misma que implica el concepto de asociación; la mejora de los
mecanismos de comunicación y retroalimentación de las enseñanzas aprendidas; la
promoción de la cultura de la evaluación; la ejecución de evaluaciones conjuntas y de
evaluaciones-país; la promoción de mecanismos de asociación para realizar evaluaciones
30
y el diseño y puesta en práctica de sistemas de medición del desempeño y la evaluación
de la ayuda humanitaria.
Junto a los Principios, el WP-EV ha elaborado recientemente cuatro importantes
estudios, como los realizados sobre la evaluación de los Programas dirigidos a promover el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos (1997), la
evaluación de la Ayuda humanitaria en emergencias complejas (1999), la evaluación
de Programas-país (1999), y la evaluación de los Programas de apoyo a la creación
de capacidades institucionales en medio ambiente (1999).
Actualmente el WP-EV trabaja en los casos con más dificultades para aplicar los principios y en elaborar unas Buenas Prácticas, especialmente sobre las actuaciones necesarias para fortalecer la asociación con los países contrapartes y con los beneficiarios de las
evaluaciones; sobre cómo desarrollar y poner en práctica en las Agencias de cooperación
la gestión basada en resultados y hacer que los sistemas de evaluación interactúen de
la mejor manera posible con el nuevo sistema; y sobre los mecanismos de retroalimentación que faciliten una mejor aplicación de los resultados de la evaluación tanto por los
donantes como por las contrapartes.
El proceso de revisión de los criterios de contabilización de la ayuda”
en las estadísticas del CAD
La elaboración de las estadísticas del CAD responde a la necesidad de facilitar la toma
de decisiones en materia de cooperación para el desarrollo y de permitir una evaluación
comparativa de la ayuda prestada por los donantes. Además de ser un instrumento indispensable para analizar la cooperación en su conjunto, las estadísticas sirven para realizar
un seguimiento de las políticas y programas de cada donante.
Los países miembros del CAD rellenan cada año un cuestionario, en el que se reflejan
todas las actividades del donante en ese periodo presupuestario (Estadísticas CAD).
Existe otra base de datos, más detallada, el Sistema de Notificación de Países Acreedores
(Creditor Reporting System, CRS), que incluye cada una de las transacciones de los
donantes, por proyectos, y que es actualizada de forma regular durante todo el año. El
CAD también elabora la Lista de países receptores de ayuda, y las Estadísticas sobre
Deuda Externa. La información que se reúne para elaborar las estadísticas comprende
todos los recursos que llegan de los países del CAD, tanto los de ayuda como otros
tipos.
En este momento el CAD está prestando especial atención a temas como contabilización de la deuda, de la ayuda ligada, de las operaciones de mantenimiento de la paz,
de la cooperación técnica, de los fondos privados, a la posibilidad de incluir nuevos
organismos internacionales en la lista de receptores de AOD y al análisis general de la
pertinencia de los objetivos de la Asociación. También se centran en las estadísticas
en los propios países en desarrollo, mejorando sobre todo los indicadores (que además
se necesitan para revisar la Lista del CAD de países receptores de ayuda). Con este objetivo, la OCDE trabaja con la ONU, el Banco Mundial y el FMI para poner en marcha la
estrategia PARIS21 (PARtnerships In Statistics for development in the 21st Century).
Las estadísticas del Comité de Ayuda al Desarrollo son competencia del Grupo de
La OCDE y el CAD
La OCDE y el CAD
La OCDE es una organización clave de la arquitectura institucional del sistema internacional que surge a partir de la II Guerra Mundial. Es una organización atípica que
reúne una serie de características que hacen de ella una mezcla de "think tank, agencia
de seguimiento y supervisión de políticas, club de países ricos y universidad no académica"1.
La OCDE agrupa a 29 países miembros en una organización que proporciona a los
gobiernos un marco en el que discutir, desarrollar y perfeccionar sus políticas sociales y
económicas. En la OCDE se comparan experiencias, se buscan soluciones para problemas comunes y se trabaja para coordinar las políticas domésticas e internacionales. Estos
debates pueden traducirse en ocasiones en convenios o acuerdos formales para actuar
de una determinada manera o regular una determinada actividad. Con frecuencia las
discusiones sólo sirven para que los gobiernos realicen un trabajo más documentado en
sus propias políticas públicas y para clarificar el impacto de las políticas nacionales en
el sistema internacional.
La OCDE es la heredera de la Organización Europea para la Cooperación Económica
(OECE) que se estableció tras la II Guerra Mundial para administrar la ayuda estadounidense y canadiense para la reconstrucción de Europa en el marco del Plan Marshall.2
1. EL PLAN MARSHALL. LA OECE. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LA
OECE
Al término de la Segunda Guerra Mundial, parecía evidente que la recuperación de
Europa necesitaba la colaboración de Estados Unidos, dada la destrucción de su aparato
productivo y la carencia de oro y divisas y, por lo tanto, las dificultades para asegurar la
financiación de sus importaciones. En estas circunstancias, el General Marshall pronunció, el 5 de junio de 1947, el famoso discurso de la Universidad de Harvard en el que
expresó su deseo y su voluntad de ayudar a los países europeos, a quienes invitó a hacer
más eficaz esta acción elaborando ellos mismos un programa común de recuperación
económica.
El 16 de junio de 1947, los gobiernos de Francia e Inglaterra decidieron iniciar un
intento de acercamiento con el gobierno de la Unión Soviética para elaborar una respuesta
conjunta a la proposición norteamericana. El 27 de junio se llevó a cabo una conferencia
tripartita en París, que puso de manifiesto la imposibilidad de una participación soviética
en una iniciativa común. Entonces, el 12 de julio, se celebró nuevamente en París la confe-
1 Véase What is OECD en http://www.oecd.org/about/general/index.htm.
2 Sobre la OECE y la creación de la OCDE puede verse: Colliard, C.-A.: "Instituciones de las Relaciones
Internacionales", FCE, Madrid, 1977, pp. 445-450.
34
rencia de cooperación económica europea, que culminó con la constitución de un Comité
de Cooperación encargado de elaborar un informe, con un programa de importaciones
americanas para los diferentes países participantes. Mientras se creaba una organización
internacional europea estable, se puso en marcha desde el 17 de diciembre de 1947 el
programa de ayuda norteamericana, dirigido en particular a Francia, Italia y Austria.
• La OECE
El 16 de abril de 1948 se firmó en París el "Convenio de Cooperación Económica
Europea", que creaba una organización con el mismo nombre, una especie de oficina
central europea que tenía, como primer objetivo, la distribución de la ayuda norteamericana y, después, el establecimiento de una economía europea saneada.
En un primer momento, la Organización agrupaba a 16 Estados, además de las zonas
de ocupación de las potencias occidentales en Alemania y el territorio de Trieste, a los
que se sumaron posteriormente Alemania Federal y España (en 1959). Entre los países
firmantes aparecían también Turquía, a pesar de su limitado carácter europeo, y Suiza,
que no recibió ayuda del Plan. La OECE no abarcaba sin embargo a los países de Europa
Oriental, pues la Unión Soviética y las democracias populares no entraron en la Organización. Sólo Checoslovaquia aceptó, durante tres días, la proposición norteamericana de
1947, para después retirarse. En cuanto a Estados Unidos y Canadá, que no formaban
parte de la organización, estaban representados en sus reuniones por observadores.
• Estructura y funcionamiento de la OECE
El Convenio había previsto para la OECE una estructura tripartita. El órgano principal
era el Consejo, formado por todos los países miembros y cuyas decisiones se tomaban
por unanimidad. El Comité Ejecutivo estaba formado por siete miembros que el Consejo
designaba cada año. La Secretaría General estaba a cargo de un Secretario General y
dos secretarios generales adjuntos.
El artículo 15, fracción c, del Convenio preveía la posibilidad de que el Consejo
creara cualquier Comité u organismo que juzgara necesario. Haciendo uso de esta facultad, el Consejo creó una serie de organismos subsidiarios muy importantes; en particular comités técnicos encargados de estudiar diferentes mecanismos económicos. Estos
comités no estaban formados por funcionarios internacionales, sino por representantes
de los Estados miembros y de una comisión presupuestaria.
Un acuerdo del 19 de septiembre de 1950 instituyó la Unión Europea de Pagos, que
no era una organización internacional distinta, sino una derivación de la OECE. Como
consecuencia, se creó un Comité directivo de la Unión, responsable ante el Consejo y
formado por siete miembros, nombrados cada año por el mismo. La Unión Europea de
Pagos era un órgano de carácter temporal destinado a desempeñar dos funciones: i) permitir la compensación de las deudas y los créditos de los países miembros y ii) asegurar el
otorgamiento automático de créditos a los países deficitarios. Dentro de la OECE se crearon
otros organismos, como la Agencia Europea de Productividad y la Agencia Europea para
la Energía Nuclear.
La OECE fue de una indiscutible utilidad y una vez resuelto el problema de la dis-
LA OCDE Y EL CAD
35
tribución de la ayuda norteamericana se pensó que subsistía la necesidad de conservar
la Organización. De esta forma, su principal actividad se orientó hacia el desarrollo de
las relaciones económicas europeas, la liberalización de los intercambios, el aumento de la productividad y la coordinación de los planes y los programas económicos
nacionales.
Sin embargo, la disparidad de los regímenes políticos, la diversidad de los niveles
económicos y los intereses antagónicos obstaculizaban la obtención de acuerdos consensuados. La OECE intentó entonces crear entre sus miembros una zona de libre comercio;
sin embargo, la existencia a partir de 1958 de la Comunidad Económica Europea, que
agrupaba a seis de los Estados miembros de la OECE, restó contenido al proyecto y se
optó por modificar profundamente la orientación de la Organización, y crear la OCDE.
2. LA OCDE. ORGANIZACIÓN DE LA OCDE. ESTADOS MIEMBROS. LOS
COMITÉS. LA SECRETARÍA. PRESUPUESTO. ESTRUCTURA
En el origen de la creación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) se encuentra una decisión de los jefes de Estado y de gobierno de
Francia, Estados Unidos, Alemania Federal e Inglaterra, expresada en un comunicado el
21 de diciembre de 1959. En este texto se afirmaba que los países industrializados de
Occidente podrían consagrar sus energías a dos tipos de labores: favorecer el desarrollo
de los países atrasados y fomentar las relaciones comerciales internacionales.
En una reunión celebrada en París en enero de 1960, un Comité Económico Especial,
que agrupaba a trece miembros de la OECE, decidió reformar la organización y con ese
propósito designó a un grupo de trabajo. Finalmente el 13 y 14 de diciembre de 1960
se firmó en París el Convenio de la OCDE. El 30 de septiembre de 1961 entró en vigor
la nueva organización. Su nombre no sólo indica la nueva orientación, sino que señala
también que la organización ya no era estrictamente europea, puesto que a los 18 Estados miembros iniciales se añadieron, ya de pleno derecho, Estados Unidos y Canadá.
Formalmente, la creación de la OCDE se realizó a través de una revisión del Convenio
de la OECE. Algunos órganos subsidiarios que existían dentro del marco de la OECE
desaparecieron, como por ejemplo, la Agencia de Productividad; otros, sin embargo, se
mantuvieron, como la Agencia Europea para la Energía Nuclear o el Acuerdo Monetario
Europeo.
Según el artículo 1º de su Convenio constitutivo, la OCDE se creó con objeto de
promover políticas destinadas a:
• Lograr la más fuerte expansión posible de la economía y el empleo y aumentar
el nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y
contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial.
• Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y
no discriminatoria, conforme a las obligaciones internacionales.
• Estimular y armonizar los esfuerzos de ayuda de sus miembros hacia los países
en desarrollo.
36
Quedaba así recogida desde su fundación la prioridad de la cooperación para el desarrollo como una de las principales líneas de trabajo de la Organización.
• Organización de la OCDE
El Convenio del 14 de diciembre de 1960 prevé una estructura más bien simple,
básicamente continuista con la que tenía la OECE. El órgano principal es el Consejo,
que está formado por todos los miembros. El Secretario General recibe el auxilio de
adjuntos o suplentes y es nombrado por el Consejo. Este último puede reunirse a nivel
ministerial o al de representantes permanentes; en el último caso, es presidido por el
Secretario General.
Existe también un Comité Ejecutivo formado por los representantes de diez de los
países miembros, que cada año designa el Consejo, y entre los cuales este mismo elige
un Presidente y un Vicepresidente.
El órgano más importante es el Consejo, que es quien tiene el poder de decisión. Está
compuesto por un representante de cada Estado miembro y otro de la Comisión Europea.
El Consejo se reúne periódicamente al nivel de embajadores para dar las orientaciones
generales sobre el trabajo de la Organización. También se reúne una vez al año a nivel
de ministros. En esa ocasión los ministros de Economía, de Asuntos Exteriores o de otros
ministerios se ocupan de los asuntos más importantes y establecen las prioridades para el
trabajo de la OCDE en el año siguiente.
Según el Convenio, las decisiones y recomendaciones que adopta el Consejo son
el resultado de un acuerdo entre todos los miembros. Impera, por tanto, la regla de la
unanimidad que, sin embargo, está atemperada por el mecanismo de la abstención de
uno o varios miembros, con objeto de que una determinada medida sea aplicable a los
demás miembros aunque no al que se abstiene (art. 6, fracción 2).
La regla de la unanimidad está siendo debatida en la actualidad, dadas las dificultades
que impone al proceso de toma de decisiones. La unanimidad, según el Convenio de la
OCDE, se aplica a todo, desde la más importante decisión sobre una determinada política
al detalle más trivial. Esto implica que cualquier decisión puede ser bloqueada por un
solo voto, lo que hace de una complejidad notable la gestión cotidiana del consenso.
Además, la toma de cualquier decisión implica mucho tiempo y las decisiones consensuadas en muchas ocasiones desvirtúan el contenido de las mismas o están tan matizadas
que cabe un amplio margen para la interpretación de los compromisos. Como resultado
de ello, se está viendo muy afectada la capacidad de la OCDE para dar respuesta a los
rápidos cambios que están ocurriendo en el escenario internacional.
Como solución a este problema se está avanzando en dos líneas complementarias.
Por un lado, la vía de identificar aquellos asuntos para los que seguirá imperando la regla
del consenso, diferenciándolos de aquellos otros menos vitales, sobre los que podría
emplearse la regla de la mayoría. Por otro lado, también se trabaja en el diseño de mecanismos que permitan hacer más eficiente el proceso de creación de consensos.
LA OCDE Y EL CAD
37
• Estados miembros
En el año 2000 son 29 los Estados miembros de la OCDE. Los países firmantes del
Convenio en 1961 fueron: Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Francia, Grecia, Estados Unidos, Islandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Reino
Unido, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y Turquía. Posteriormente se fueron adhiriendo
Japón (1964), Finlandia (1969), Australia (1971), Nueva Zelanda (1973), México (1994),
República Checa (1995), Corea del Sur, Hungría y Polonia (1996).
• Los Comités
En la OCDE existen más de dos docenas de comités especializados que se ocupan de
diferentes ámbitos de trabajo. Los Comités son los lugares de encuentro de los países
miembros para intercambiar información y consensuar posiciones, a los que asisten
representantes de los países miembros, ya sean de las administraciones nacionales o de
las delegaciones permanentes ante la Secretaría de la OCDE en París.
Los Comités especializados se reúnen para revisar los avances de las diferentes áreas
temáticas. En total, existen unos 200 Comités, Grupos de Trabajo, Redes Informales y
Grupos de Expertos. Alrededor de 40.000 funcionarios de las distintas administraciones
nacionales acuden anualmente a las reuniones de los diferentes Comités, para solicitar,
revisar o contribuir a los trabajos de la Secretaría de la OCDE. También se da un intenso
trabajo de intercambio a través de las diferentes redes de bases de datos de la OCDE
(OLIS, DELNET,...3).
• La Secretaría
La Secretaría está dirigida por el Secretario General, asistido por cuatro Vicesecretarios Generales. El Secretario General también coordina el Consejo, proporcionando los
necesarios vínculos entre las delegaciones nacionales y la Secretaría.
Los 1.850 empleados de la Secretaría de la OCDE que trabajan en París lo hacen
apoyando directa o indirectamente las actividades de los diferentes Comités. De ellos,
unos 700 son funcionarios de nivel superior (economistas, científicos, abogados, etc.) y
se dedican a la investigación y al análisis, mientras que el resto es personal de apoyo.
Parte de los miembros de la Secretaría recopila datos, otros hacen seguimiento de
tendencias o analizan y hacen previsiones sobre los diferentes desarrollos económicos,
mientras que otros investigan sobre los cambios sociales y los patrones del comercio,
las inversiones, el medio ambiente, la agricultura o el sistema fiscal. Este trabajo, que
es simultáneo al de las estructuras de toma de decisiones en los gobiernos nacionales
y sus ministerios, se hace en consulta permanente con los responsables nacionales que
van a utilizar estos análisis, y sirve de base a las discusiones entre los Estados miembros
cuando se reúnen en los Comités de la OCDE. Muchos de estos trabajos son publicados
o dados a conocer a través de Internet. Otros se mantienen reservados, para uso interno
3 OLIS= On Line Information Service, DELNET =Grupo de Discusión Electrónica de los Embajadores.
38
de los funcionarios de las administraciones nacionales.
Las lenguas de trabajo de la OCDE son el inglés y el francés. Los funcionarios son
ciudadanos de los Estados miembros, pero prestan sus servicios en calidad de funcionarios internacionales, sin afiliación nacional durante su estancia en la sede de la OCDE.
No existe un sistema de cuotas de representación nacional.
• El Presupuesto de la OCDE
La Secretaría de la OCDE está financiada mediante las contribuciones de los Estados
miembros. La contribución anual de cada uno de ellos se calcula en función del tamaño
de su economía, por lo que Estados Unidos y Japón son en la actualidad los principales
contribuyentes. Los Estados miembros realizan a menudo aportaciones voluntarias para
financiar determinados programas o actividades. Son los propios Estados miembros, en la
reunión del Consejo, los que determinan el presupuesto anual y el programa de trabajo.
En 1996 se tomó la decisión de recortar el presupuesto un 10% durante el periodo
1996-1999 (el presupuesto de ese año fue de unos 200 millones de dólares). Este recorte
está teniendo una amplia repercusión sobre la agenda de trabajo de la Organización, sus
Comités y sus Órganos subsidiarios.
• Estructura de la OCDE
La Secretaría está compuesta por 20 Direcciones y Departamentos que hacen el seguiORGANIGRAMA DE LA OCDE. Enero 1999
miento de las actividades de los miembros. Generalmente, el trabajo de la Secretaría es
paralelo al trabajo de los diferentes Comités,
actuando
cada Dirección como secretaría
SECRETARÍA
GENERAL
de uno o más de los distintos Comités.
C. de S.
CD
CONSEJO
ORGANISMOS SEMI-AUTÓNOMOS
SECRETARÍA
GENERAL
COMITÉS
CAD
DIRECCIÓN EJECUTIVA
DIRECCIONES, DEPARTAMENTOS Y
DCD
LA OCDE Y EL CAD
39
Las principales unidades de la OCDE son:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
el Departamento de Economía
la Dirección de Comercio
la Dirección de Asuntos Financieros, Fiscales y de la Empresa
la Dirección de Ciencia, Tecnología e Industria
la Dirección para la Educación, el Empleo y los Asuntos Sociales y Laborales
la Dirección de Alimentación, Agricultura y Pesca
la Dirección de Medio Ambiente
el Servicio de Gestión Pública
la Dirección de Estadísticas
el Servicio de Desarrollo Territorial
la Dirección de Cooperación para el Desarrollo (DCD).
Son, además, Organismos semi-autónomos de la OCDE:
–
–
–
–
–
–
la Agencia Internacional de la Energía
la Agencia para la Energía Nuclear
la Conferencia Europea de Ministros de Transporte
el Centro para la Educación, la Investigación y la Innovación
el Centro de Desarrollo
el Club del Sahel.
Estos dos últimos Organismos, como veremos más adelante, están muy vinculados a
los trabajos de la DCD y el CAD.
3. LA CREACIÓN DEL COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO (CAD).
OBJETIVOS. ACTIVIDADES
El CAD es uno de los principales Comités especializados de la OCDE. Este Comité se
creó el 30 de septiembre de 1961, inmediatamente después de la creación de la OCDE.
En su origen se encuentra una iniciativa de Estados Unidos, que hasta los años cincuenta
había sido prácticamente el único donante de ayuda al desarrollo, para coordinar las
acciones de los programas de ayuda que los países industrializados estaban creando en
esos años. La creación del CAD también se inscribe en los esfuerzos internacionales de
la "I Década del Desarrollo" de las Naciones Unidas, que dieron lugar a la creación de la
mayor parte de las agencias bilaterales de cooperación, establecidas entre 1960 y 1962.
La creación de la DCD y del CAD se inscribió, por tanto, en el marco de la instauración
4 Los miembros originales del GAD fueron: Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Portugal, el Reino
Unido, Estados Unidos y la Comisión de la entonces Comunidad Económica Europea. Poco después se incorporaron Japón y los Países Bajos.
40
de toda una red de instituciones nacionales e internacionales dedicadas a la ayuda al
desarrollo.
En el origen institucional del CAD se encuentra el Grupo de Asistencia al Desarrollo
(GAD), creado por el Comité Económico Especial de la OECE el 13 de enero de 1960.
El GAD se creó como un foro de consulta entre donantes de ayuda a los países en desarrollo4. La primera Resolución del GAD versó sobre la mejora de los mecanismos de
información acerca de la asistencia financiera a los países en desarrollo. Sus siguientes
trabajos trataron los temas de la asistencia técnica para las pre-inversiones y de la manera de elaborar estadísticas homogéneas sobre los flujos de recursos destinados por los
donantes a los países en desarrollo, de forma tal que se pudieran hacer comparaciones
rigurosas.
En marzo de 1961, habiéndose firmado ya el Convenio de la OCDE, el GAD adoptó,
en una reunión llevada a cabo en Londres, una declaración denominada "Un esfuerzo
común de ayuda", que puede entenderse de alguna manera como el acta fundacional
de la Ayuda Oficial al Desarrollo, tal y como la entendemos hoy en día.
En esta Resolución se llegó a los siguientes acuerdos:
1. Recomendar a los Estados miembros que tuvieran como objetivo común asegurar la expansión del volumen de recursos destinados a los países en desarrollo
y mejorar su eficacia.
2. Hacer permanente la asistencia a los países en desarrollo, como la mejor contribución a su desarrollo económico.
3. Reconocer que aunque la financiación pública y privada otorgada en términos
de mercado es muy valiosa para el desarrollo de los países atrasados, las dificultades de muchos de ellos eran tan altas que era necesario proporcionarles
asistencia en forma de créditos y donaciones en términos más favorables que
los del mercado.
4. Revisar periódicamente la naturaleza y cantidad de sus contribuciones a los
programas de ayuda, bilaterales y multilaterales, teniendo en mente todos los
factores que dificulten o impidan a cada uno de ellos conseguir el objetivo
común recogido en el punto 1.
5. Recomendar la realización de un estudio sobre la forma más equitativa de determinar las contribuciones al esfuerzo común de ayuda teniendo en cuenta la
situación económica y de otro tipo de cada donante.
Fuente: Führer (1996), p.11.
Para dar seguimiento a esta Resolución, el DAG acordó que su Secretaría tuviera su
sede permanente en París y que su Secretario se dedicara exclusivamente a dirigir los
trabajos del Grupo.
En marzo de 1961 la OECE publicó un primer informe sobre Los flujos de recursos
financieros hacia los países en curso de desarrollo económico, 1956-59, que a partir
de entonces se publicaría anualmente. En ese mismo año se decide la creación de un
LA OCDE Y EL CAD
41
Grupo de Trabajo sobre el Esfuerzo común de ayuda, que tenía como objetivo preparar
recomendaciones sobre los principios aprobados, y revisar los procedimientos a utilizar
para guiar los debates sobre la contribución de cada país al esfuerzo común. Este Grupo
aprobó la creación, a iniciativa de Estados Unidos, del Centro de Desarrollo, del que
este informe se ocupa más adelante.
Simultáneamente, se crea en el seno de la OCDE un nuevo "Departamento de Desarrollo", subdividido en dos ramas: la Unidad de Financiación del Desarrollo y la Unidad
de Cooperación Técnica. A su vez, la Unidad de Financiación estaba dividida en una
División de Políticas de Financiación y una División de Desarrollo Económico. La Unidad
de Financiación del Desarrollo se convertiría en 1969 en la Dirección de Ayuda al Desarrollo (DAD) y más tarde, en 1975, en la Dirección de Cooperación al Desarrollo (DCD),
que es la que hoy conocemos, y cuyas actividades revisa este informe.
El mandato específico del CAD, según la Resolución Ministerial de 23 de julio de
1960, recoge, entre otros, los siguientes objetivos:
"(a) Estudiar los métodos para hacer accesibles recursos para ayudar a los países
y áreas en proceso de desarrollo económico y para expandir y mejorar tanto los
flujos de ayuda al desarrollo como los créditos de largo plazo.
(...)
(c) El CAD deberá presentar informes periódicos al Consejo y a los Estados miembros, recibir apoyo de la Secretaría General, tener el poder de hacer recomendaciones en asuntos de su competencia a los países del Comité y a los Estados
miembros, e invitar a representantes de otros países y de las organizaciones internacionales en los debates en los que sea necesario.
(...)"
El 5 de octubre de 1961 se realizó la primera reunión del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).
• Objetivos del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
Los objetivos del CAD son, por tanto, promover la coordinación, la eficacia y una adecuada financiación de los esfuerzos internacionales en favor del desarrollo económico y
social de los países en desarrollo. Partiendo de la premisa de que son los propios países
en desarrollo los responsables últimos de su desarrollo, sus esfuerzos se concentran en
cómo puede contribuir la cooperación internacional a aumentar las capacidades de los
países en desarrollo para participar en la economía global, y en la capacitación de sus
poblaciones para vencer a la pobreza y participar plenamente en sus sociedades.
Desde su creación, el CAD de la OCDE ha sido el principal órgano de diseño de
estrategias de cooperación y de valoración/evaluación de las políticas de cooperación
de los principales países y organismos donantes. El CAD, cuya misión fundamental es
contribuir a mejorar el volumen y la calidad de la ayuda, ha sido el foro donde los países
42
donantes han trabajado para orientar sus políticas de cooperación hacia objetivos de
desarrollo, donde se han coordinado las mismas y donde se ha evaluado la eficacia de
los respectivos programas de ayuda.
Si bien, como hemos visto, las decisiones consensuadas en el seno del CAD no son
jurídicamente vinculantes, su peso político influye de manera importante en las decisiones de los países miembros, dado que el CAD tiene la atribución de dirigir recomendaciones a los órganos de la OCDE y directamente a sus países e instituciones miembros.
Se espera, por tanto, que todos los miembros del CAD tengan ciertos objetivos comunes
para sus programas de ayuda.
Aunque el CAD es un Comité más de la OCDE, tiene algunas características distintivas:
i)
se reúne con mayor frecuencia que otros comités (15 veces al año por lo menos)
y su Dirección tiene su sede en la propia OCDE en París;
ii) el CAD tiene la capacidad de hacer recomendaciones tanto a los países miembros como al Consejo de la OCDE;
iii) la Presidencia del CAD elabora un informe anual sobre las políticas de cooperación de los Estados miembros. Este informe, denominado "Cooperación para el
Desarrollo: políticas y esfuerzos de los miembros del CAD", recoge los puntos
de vista del presidente del CAD sobre los principales asuntos en debate sobre
cooperación, y la información recopilada por la DCD sobre el trabajo llevado a
cabo en ese año. Asimismo, presenta las últimas estadísticas elaboradas por el
Comité.
Son miembros del CAD en la actualidad: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, la
Comisión Europea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda,
Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza.
Son Observadores permanentes en el Comité, el FMI, el PNUD y el Banco Mundial.
• Actividades del CAD
El CAD contribuye a los esfuerzos que realizan sus miembros para ayudar a los países
en desarrollo a través de cuatro actividades principales:
1. Exámenes periódicos de las políticas de sus miembros.
2. Foro de diálogo y creación de consenso.
3. Elaboración de estadísticas e informes.
4. Orientaciones y directrices sobre las políticas de ayuda.
1. El CAD realiza periódicamente un examen sobre los programas de cooperación
LA OCDE Y EL CAD
43
de cada uno de sus miembros. Estos exámenes, denominados "examen entre pares"
(o "entre iguales"), porque los realizan dos países miembros en colaboración con la
Dirección de Cooperación al Desarrollo (DCD), se llevan a cabo cada tres años aproximadamente. En ellos se examina cómo aplica cada miembro las diferentes orientaciones
del CAD, cómo se gestiona su programa de ayuda (incluyendo la coordinación con otros
donantes), la coherencia de las diferentes políticas nacionales con los objetivos de la
cooperación al desarrollo y las tendencias y volúmenes de los recursos destinados a
cooperación, así como su distribución geográfica y sectorial.
Son los propios miembros del CAD los que examinan las políticas de los demás,
designando a dos representantes de países miembros como examinadores. Estos, asistidos por la Secretaría del CAD, la DCD, recopilan toda la información necesaria en un
Memorándum y un anexo estadístico que envía el país examinado. Visitan además la
capital del país examinado, donde se entrevistan con los actores gubernamentales y
no gubernamentales implicados en la cooperación, y visitan un país en el que se está
llevando a cabo su programa de ayuda. Al final del proceso, que se analiza en detalle
en el capítulo 9 de este informe, el pleno del CAD debate en una reunión en París los
principales resultados del examen. El resumen de las conclusiones se publica en la Serie
de "Exámenes de Cooperación", bajo la responsabilidad del Secretario General de la
OCDE.
Los exámenes que el CAD realiza a sus miembros sobre sus programas y políticas de
cooperación son uno de los aspectos más llamativos de esta Organización, y uno de los
elementos clave para mejorar la cooperación que realizan sus miembros. De hecho, la
OCDE es la única organización internacional que realiza una actividad de este tipo. Las
recomendaciones que realiza el CAD, aunque no son de obligado cumplimiento como
se ha mencionado anteriormente, suelen ser respetadas e incorporadas a las normativas
nacionales y aplicadas para mejorar su política.
2. El CAD proporciona un foro de diálogo, intercambio de experiencias y construcción de consenso internacional sobre orientaciones políticas y mecanismos de gestión
de los programas de ayuda de sus miembros.
Las reuniones del CAD se realizan en París y a ellas asisten las delegaciones permanentes de los Estados miembros y funcionarios desplazados ex profeso para ellas. Una vez al
año, funcionarios de alto nivel de las Agencias de cooperación se reúnen en el CAD para
analizar el conjunto de la cooperación internacional al desarrollo y examinar el trabajo
del propio CAD (Senior Level Meeting). También se realiza una Reunión de Alto Nivel
(High Level Meeting) en la que participan los Ministros o los directores de las Agencias
de Cooperación. Durante esta reunión se aprueban las directrices de trabajo del CAD,
así como las orientaciones básicas de trabajo común de los Estados e instituciones miembros.
3. El CAD publica estadísticas e informes sobre AOD y otros flujos de recursos destinados a los países en desarrollo y en transición basados en los datos proporcionados
por sus miembros. Estas cifras son las universalmente aceptadas como "oficiales" cuando
se habla de AOD, de flujos de recursos no concesionales hacia los países en desarrollo
o de la deuda de estos países.
La elaboración de estadísticas se inició por el Grupo de Ayuda al Desarrollo, creado
44
en 1960 y transformado en el CAD en 1961, cuando la OCDE sustituyó a la OECE. La
finalidad de las estadísticas es facilitar la toma de decisiones en materia de cooperación
y permitir una evaluación comparativa de la ayuda prestada por los donantes. Para ello
es esencial que los datos sean equiparables y que sean facilitados por todos los donantes
con arreglo a los mismos criterios.
Las estadísticas sirven para realizar un seguimiento anual de las distintas políticas y
programas de cada donante, lo que constituye una de las principales funciones del CAD.
Constituyen asimismo la base esencial para los exámenes, para determinar la medida en
que los donantes dan cumplimiento a las diversas recomendaciones internacionales en
materia de cooperación (volumen, composición, condiciones, etc.). El CAD recopila también las estadísticas sobre los flujos de recursos hacia los países de Europa central y oriental y de la antigua Unión Soviética.
Estos datos se difunden a través de publicaciones periódicas y, en particular, en el Anexo
estadístico del Informe Anual de la Presidencia del CAD y en la Serie "Distribución geográfica de las corrientes financieras hacia los beneficiarios de la ayuda". En el capítulo 9
de este informe se trata con amplitud este importante aspecto de la actividad del CAD.
4. El CAD adopta orientaciones sobre determinados aspectos de las políticas de cooperación. Estas "Orientaciones" y "Líneas Directrices" reflejan los puntos de vista y las experiencias de sus miembros y se benefician de las aportaciones proporcionadas por las
instituciones multilaterales y grupos de expertos, incluyendo algunos de los países en
desarrollo. Las orientaciones del CAD abarcan desde las grandes líneas estratégicas de la
política de desarrollo y cooperación, hasta los criterios técnicos que aseguran la eficacia
de los programas y actividades concretas.
Durante los últimos quince años, los países miembros del CAD han dedicado considerables esfuerzos a desarrollar una serie de Principios y Orientaciones sobre las grandes
áreas de la gestión de la ayuda al desarrollo. Estas orientaciones y "buenas prácticas" han
tratado temas clave para la gestión de la ayuda como son la coordinación de la ayuda con
los países en desarrollo, el examen previo de los proyectos, la asistencia técnica, la ayuda
por programa, la evaluación, el impacto ambiental, la transparencia de las reglas en materia
de adquisición de mercancías, la ayuda ligada, etc.
4. PRINCIPALES ORIENTACIONES: LOS PRINCIPIOS DEL CAD PARA UNA
AYUDA EFICAZ Y LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO
(EAD)
En 1992 el CAD hizo una recopilación de estas orientaciones en un documento que
denominó Principios del CAD para una ayuda eficaz. Manual de la ayuda al Desarrollo.
Este documento reúne lo esencial de los trabajos llevados a cabo por el CAD hasta
ese año, tanto sobre las grandes orientaciones para la AOD, como sobre las mejores
prácticas y normas aplicables al conjunto del proceso de programación y ejecución
de la ayuda, desde la valoración inicial de los proyectos y el diálogo con los países en
desarrollo, hasta las licitaciones para la adquisición de mercancías y, en último lugar, la
LA OCDE Y EL CAD
45
evaluación de los resultados.
Estos Principios se fueron aprobando tras un largo proceso de consultas entre los
organismos de ayuda de los Estados miembros, el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
Los Principios aprobados por el CAD son los siguientes:
Principios del CAD para una ayuda eficaz
1.
2.
3.
4.
5.
La coordinación de la ayuda (1986)
Examen previo de los proyectos (1988)
Las nuevas orientaciones de la cooperación técnica (1991)
La ayuda-programa (1991)
La participación de las mujeres en el desarrollo (1989)
5 Los comentarios de cada una de estas Orientaciones y Líneas Directrices se presentan en los capítulos correspondientes del presente informe.
46
6. Buenas prácticas para los estudios de impacto ambiental de los proyectos de
desarrollo (1991)
7. Buenas prácticas de adjudicación de contratos para la ayuda oficial al desarrollo
(1986)
8. La ayuda ligada (1992)
9. La evaluación de la ayuda al desarrollo (1991)
Los resúmenes de estos principios se presentan en el capítulo de este informe dedicado a explicar los trabajos del CAD en cada tema.
A la vez, el CAD ha prestado especial atención a dimensiones básicas para el desarrollo como el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, el medio
ambiente, la igualdad entre mujeres y hombres y la lucha contra la pobreza.
Las Orientaciones adoptadas posteriormente a 1992 se han publicado individualmente en la Serie "Líneas Directrices para la Cooperación para el Desarrollo".5
Serie de Orientaciones del CAD
Desarrollo Participativo y Buena gestión de los asuntos públicos (PD/GG)
Apoyo al Desarrollo del Sector Privado
Asistencia para el Desarrollo de Capacidades en Medio Ambiente (CDE)
Conflicto, Paz y Cooperación
Igualdad entre Mujeres y Hombres y Empoderamiento de Mujeres
En el ámbito estratégico, el CAD editó en 1996 el informe denominado Dando forma
al siglo XXI. El papel de la cooperación al desarrollo, o El papel de la Cooperación al
Desarrollo en los albores del siglo XXI, según se traduzca del inglés o del francés, en el
que se consensúa una agenda común para la actuación de los donantes en los próximos
años. Esta agenda, construida a partir de los compromisos adquiridos en las Cumbres y
Conferencias internacionales promovidas en años anteriores por las Naciones Unidas, se
ha convertido en referencia para la acción concertada de los donantes.
Este documento marca un punto de inflexión en la estrategia del CAD, y en la
forma de enfrentar el subdesarrollo. En él se señalan los grandes objetivos a cumplir por todos los países con relación a la cooperación para el desarrollo, así como
los métodos y los instrumentos para llegar a alcanzarlos. La novedad consiste en
que los objetivos de la ayuda se fijan en función de resultados a obtener en los
países receptores de ayuda internacional, para lo cual se identifica una serie de
indica
dores clave que permiten valorar y medir los resultados alcanzados. Estos
objetivos se refieren a cuatro ámbitos básicos: bienestar económico, desarrollo
social, sostenibilidad ambiental y democracia.
LA OCDE Y EL CAD
47
Un año antes de la elaboración del Papel de la Cooperación en el siglo XXI se había
aprobado la declaración Hacia una nueva Asociación para el Desarrollo en el nuevo
contexto mundial, que contiene el nuevo enfoque para la cooperación con los países
en desarrollo, siguiendo el concepto de "asociación", y que se explica con mayor con
profundidad en el siguiente capítulo de este informe.
Las ideas más destacadas de la nueva Estrategia de Asociación para el Desarrollo
(EAD) del CAD son las siguientes:
– A pesar de las esperanzas frustradas, la ayuda al desarrollo también tiene resultados
positivos (y el informe cita como prueba, entre otros, la revolución verde, el descenso de la pobreza, las enfermedades y la natalidad en numerosos países, y la
mejora de infraestructuras materiales y sociales).
– A pesar de las restricciones económicas externas, la comunidad de donantes de
fondos reafirma sin rodeos que el objetivo primero de su ayuda es disminuir la pobreza.
– El CAD define los indicadores necesarios para el éxito de una política de desarrollo (nivel de vida, alfabetización, acceso de las niñas a los sistemas de educación,
mortalidad infantil y materna...).
– Pero al mismo tiempo, el CAD afirma la necesidad de una financiación "adecuada
y previsible", principalmente en materia de cooperación, así como de un aumento
del volumen de la ayuda al desarrollo. El documento subraya la necesidad de una
acción política de los países industrializados fuera del sector de la ayuda al desarrollo (disminución de la deuda, comercio etc.).
– La "Asociación" con los países en vías de desarrollo significa que ellos son los primeros responsables del desarrollo. La "Asociación" y la cooperación implican un
compromiso mutuo de respetar un cierto número de valores (derechos del hombre,
participación, justicia social, conservación de recursos naturales).
– El tipo de "Asociación" que puede producir los mayores avances es, desde el punto
de vista del país en desarrollo, un fuerte compromiso con políticas que permitan
el desarrollo y dar prioridad a actividades dedicadas a la lucha contra la pobreza.
Desde el punto de vista de los donantes, se subraya el apoyo creciente a esas políticas en el ámbito presupuestario y a la hora de fijar prioridades de cooperación,
junto con el énfasis en la participación y en la creación de capacidades.
5. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA DIRECCIÓN DE
COOPERACIÓN AL DESARROLLO: LAS DIVISIONES DE LA DCD
La Dirección de Cooperación al Desarrollo se conoce también como la Secretaría del
CAD, puesto que cumple esta función. Es decir, la DCD es la encargada de preparar los
estudios técnicos, los borradores de acuerdos y los datos estadísticos sobre los que se
basan los trabajos y orientaciones del CAD.
La DCD tiene un staff de aproximadamente 40 técnicos, más personal de apoyo. En
la actualidad el Director es Mr. Carey, y está organizada en cuatro Divisiones.
48
Divisiones de la DCD
–
–
–
–
División
División
División
División
de
de
de
de
Revisión y Seguimiento de Políticas
Movilización de Recursos y Desarrollo del Sector Privado
Gestión Estratégica de la Cooperación
Sistemas de Información
– La División de Examen y Seguimiento de Políticas se encarga del seguimiento
de los programas de ayuda de cada uno de los miembros del CAD y de los otros
donantes de AOD, así como del proceso de examen de las políticas de ayuda.
– La División de Movilización de Recursos y Desarrollo del Sector Privado se encarga
del seguimiento de la agenda internacional de financiación del desarrollo, así como
del seguimiento de todos los flujos de recursos a los países en desarrollo, incluyendo
los créditos a la exportación, los préstamos bancarios y las inversiones directas.
También es la unidad encargada de trabajar sobre temas como la ayuda ligada o los
paquetes de créditos mixtos, con vistas a la aprobación de códigos de conducta.
– La División de Gestión Estratégica del Desarrollo se ocupa de las políticas de
ayuda, especialmente de las estrategias sectoriales. Entre éstas se encuentran las
referidas a población, educación, medio ambiente, salud, cooperación técnica,
igualdad entre mujeres y hombres y desarrollo participativo y buena gestión de los
asuntos públicos. También se encarga de las medidas para mejorar la eficacia de la
ayuda, especialmente de la evaluación.
– La División de Sistemas de Información es la encargada de recopilar las estadísticas
sobre los flujos agregados de ayuda y otros recursos, clasificándolos según tipo,
términos de concesionalidad, y distribución geográfica y sectorial. Esta División
también recopila las cifras sobre flujos de recursos hacia los países de Europa Central y Oriental (PECOS) y a los Nuevos Estados Independientes (NEI) de la antigua
Unión Soviética.
La DCD trabaja en estrecha colaboración con las otras unidades de la OCDE que
también se ocupan de temas de desarrollo. Entre ellos el Centro de Desarrollo, el órgano
más importante de la OCDE en la investigación sobre cuestiones relativas al desarrollo;
el Club del Sahel, un foro de consulta entre los nueve principales donantes a los países
de esa región de África Occidental; y el Centro de Cooperación con No-miembros,
que se encarga de trasladar el saber hacer de los miembros de la OCDE a los NEI y a
los PECOS en sus procesos de transformación hacia sistemas basados en economías de
mercado.
En temas como el comercio, el medio ambiente, la corrupción en las transacciones
internacionales y el trabajo infantil, la DCD realiza un trabajo conjunto con las Direcciones de la OCDE que se ocupan de estos temas. Asimismo, promueve reuniones periódicas entre donantes y receptores para elaborar consensos sobre diferentes temas.
LA OCDE Y EL CAD
49
6. ÓRGANOS SUBSIDIARIOS DEL CAD: GRUPOS DE TRABAJO Y REDES.
EVALUACIÓN INTERNA Y REVISIÓN DE MANDATOS
El CAD trabaja mediante la organización de Grupos de Trabajo, Grupos de Expertos,
Redes Informales y Grupos temporales de Tareas (Task Forces) en los que los Estados
miembros están representados por especialistas. Los Grupos de Trabajo están presididos
por un representante de un Estado miembro y no por un miembro de la DCD.
En la actualidad existen ocho de estos grupos:
–
–
–
–
–
–
–
–
Grupo de Trabajo del CAD sobre Evaluación de la Ayuda
Grupo de Trabajo del CAD sobre Cooperación al Desarrollo y Medio Ambiente
Grupo de Trabajo del CAD sobre Aspectos Financieros de la Ayuda al Desarrollo
Grupo de Trabajo del CAD sobre Igualdad de entre Mujeres y Hombres
Grupo de Trabajo del CAD sobre Estadísticas
Red Informal del CAD sobre Reducción de Pobreza
Red Informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades
Red Informal del CAD sobre Desarrollo Participativo y Buena Gestión de los Asuntos Públicos
El programa de trabajo y las características de cada uno de estos órganos subsidiarios
del CAD se tratan en los respectivos capítulos de este informe.
• Evaluación del CAD por el Comité Ejecutivo de la OCDE de julio de 1999 y la
revisión de mandatos
El Comité Ejecutivo de la OCDE creó en 1999 un Grupo de Tareas (Task Force)
encargado de evaluar los trabajos del CAD. La evaluación se basó en la realización de
entrevistas con altos funcionarios de la DCD y el envío de cuestionarios a 15 países
miembros, 2 organizaciones internacionales y cuatro países no miembros.
Según este informe, hay un consenso generalizado entre los entrevistados en que el
trabajo que el CAD realiza es una parte integral y esencial de la OCDE, tal y como se
estipulaba en su Convenio Constitutivo. Hay un amplio acuerdo entre todos los implicados en que el CAD está cumpliendo bien con su mandato, identifica bien sus prioridades
y en que sus costos están ajustados. También se entiende que la situación del CAD
en el seno de la OCDE es la apropiada y que son pocos los ejemplos de duplicación
de esfuerzos con otras unidades de la Organización. Se reconoce, sin embargo, que
es necesario aumentar la coordinación con otras áreas de la OCDE, con la Secretaría
General y con otras organizaciones internacionales.
La evaluación interna considera que son correctas la estructura y el funcionamiento
del CAD y de sus órganos subsidiarios. En particular, la coexistencia de redes informales
y Grupos de Trabajo es vista como muy apropiada, porque proporciona flexibilidad y
capacidad de respuesta a prioridades cambiantes. La evaluación no plantea, en principio,
ni la desaparición de ningún órgano (Grupo de Trabajo/Red Informal) ni la creación de
alguno nuevo. Al mismo tiempo se considera como positivo que se realice la revisión
bianual de los mandatos de cada uno de ellos.
50
En 1997, el CAD decidió revisar simultáneamente los mandatos de todos sus Grupos
de Trabajo. Esta revisión se hará regularmente en intervalos de dos años con objeto de
facilitar las decisiones del Comité sobre su continuación, modificación o terminación.
Este examen se realiza al finalizar cada plan de trabajo bianual. La idea es que cualquier
decisión sobre la terminación del mandato de uno de los Grupos de Trabajo tenga efecto
al final del año en que cada examen se lleve a cabo, con lo que se tendría tiempo para
proceder a una reasignación ordenada de funciones residuales.
Asimismo, el CAD acordó que para terminar el mandato de los Grupos de Trabajo
sobre "Estadísticas", "Evaluación" y "Aspectos Financieros" se necesitaría el consenso
de todos los miembros, mientras que para los Grupos de Trabajo sobre "Igualdad entre
Mujeres y Hombres" y "Medio Ambiente" se necesitará el consenso de todos para renovar su mandato.
El próximo examen del mandato de los Grupos de Trabajo debe tener lugar en el
HLM del 2000. Asimismo, el CAD acordó revisar toda la arquitectura de órganos subsidiarios del Comité y la situación del "Grupo de Tareas informal sobre Conflicto, Paz y
Cooperación para el Desarrollo", y de las Redes Informales sobre "Reducción de Pobreza", "Desarrollo Participativo y Buena gestión de los asuntos públicos" y de "Desarrollo
Institucional y de las Capacidades".
7. EL CENTRO DE DESARROLLO (CD) DE LA OCDE. MISIÓN Y OBJETIVOS.
ORGANIZACIÓN
Creado en 1962, es un Centro de investigación dedicado a ayudar a comprender a
los países de la OCDE los problemas económicos y sociales del mundo en desarrollo.
Mediante la publicación de estudios y la realización de encuentros y seminarios, expertos y funcionarios de países desarrollados y en desarrollo intercambian ideas y experiencias, y trabajan en la búsqueda de cambios constructivos en las políticas y la elaboración
de recomendaciones orientadas hacia su aplicación práctica. Además de los miembros
de la OCDE, son miembros del Centro de Desarrollo Argentina, Brasil y Chile.
El Centro de Desarrollo intenta ser un lugar de encuentro y de diálogo entre la sociedad civil y las estructuras oficiales dedicadas a la ayuda al desarrollo. Como parte de esta
actividad, se ofrece como canal de comunicación entre las ONGD entre sí, y entre ellas
y los gobiernos.
• Misión y Objetivos del CD
Son cuatro los aspectos que definen los objetivos del CD:
– Realizar investigaciones aplicadas dirigidas a elaborar recomendaciones útiles para
afrontar la interdependencia global.
– Asesorar sobre políticas tanto a los miembros de la OCDE como a los países en
6 Desde el 25/10/1999 es el portugués Jorge Braga de Macedo. Es el octavo Presidente del CD.
LA OCDE Y EL CAD
51
desarrollo, basado en su profundo conocimiento de las tendencias económicas
internacionales y en la anticipación de los futuros problemas económicos, tanto en
el contexto internacional como nacional.
– Asociarse a otras instituciones públicas y privadas de investigación, particularmente
de aquellos países sobre los que se está investigando.
– Distribuir ampliamente los resultados de las investigaciones a lo largo del mundo.
Se publican unos 30 estudios anualmente, algunos de los cuales pueden ser consultados en el sitio web del CD (http://www.oecd.org/dev).
Las principales instituciones con las que trabaja el CD son:
– Organizaciones multilaterales: el Banco Mundial, el Programa de Naciones UniOJO, LOGO das para el Desarrollo (PNUD) y la organización de Naciones UniCENTRO DE DESARROLLO DE LA OCDE das para el Hábitat
NO VALE DEL
(UNCHS).
DISCO
–
Agencias de Desarrollo: Agencia Canadiense de Cooperación InterD. POLÍTICAS
nacional (CIDA),
la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional
D. POLÍTICAS
DE
D. ECONOMÍAS
INTERNACIONALES
(USAID) y el NACIONALES
Departamento
para
el
Desarrollo
Internacional
del Reino Unido
DESARROLLO
ENERGÉTICAS
(DfID).
– Bancos de desarrollo: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco AsiátiPRESIDENTE
co de Desarrollo (BAsD), con los que
organiza anualmente foros para examinar la
COOPERACIÓN
situación en EXTERNA
cada región.
LOGÍSTICA
DIRECTOR
– Institutos de investigación y formación de países de la OCDE y de no miembros
(CEPII, CEPR, ISEAS, CIEPLAN).
– Redes de ONG, particularmente paraADMINISTRACIÓN
la elaboración de directorios
BIBLIOTECA de ONGD activas
en el campo delSECRETARÍA
desarrollo sostenible, y para debatir anualmente el informe sobre
CONSEJO
la Realidad de laASESOR
Ayuda.
ESTADÍSTICA
COMPUTACIÓN
PUBLICACIONES
COMUNICACIÓN
• Organización del CD
El CD está dirigido por un Presidente, elegido entre los Estados miembros6. Las
funciones ejecutivas las desarrolla el Director (o Director de Coordinación).
Los miembros del CD están representados por un Embajador en un Consejo Asesor
(Advisory Board) encargado de supervisar el diseño y la ejecución de su programa de
trabajo bianual. El Consejo Asesor cuenta con una Secretaría, dependiente del Presidente y del Director.
De la gestión administrativa del CD se encarga la Jefatura de Administración y
Servicios de Apoyo, de quien dependen las unidades de Estadísticas/Computación, de
Publicaciones/Comunicación y la Biblioteca. Existe, además, una unidad encargada de
la Cooperación Externa, que se ocupa de los trabajos que lleva a cabo el CD sobre las
relaciones entre gobiernos y sociedad civil en el ámbito del desarrollo sostenible, de las
bases de datos sobre ONG y de la organización de los foros con los Bancos Regionales
de Desarrollo.
El CD cuenta, además, con tres Divisiones:
52
Divisiones del Centro de Desarrollo
División de Políticas Internacionales.
División de Políticas Nacionales de Desarrollo.
División de Economías Emergentes.
En total, unas 30 personas trabajan en el CD. El presupuesto en 1999 fue de unos
34,3 millones de francos franceses (FF). En el 2000 está previsto que se reduzca a unos
26,4 millones de FF.
El organigrama del CD se presenta en el siguiente gráfico:
8. EL CLUB DE SAHEL
• Un foro de reflexión y de concertación
El Club de Sahel tiene la vocación de motivar a los países de la OCDE a apoyar los
esfuerzos de desarrollo de los países sahelianos. Orientado hace veinte años hacia la
lucha contra las penurias alimentarias, este esfuerzo se ha diversificado hoy, respondiendo a las evoluciones de la demografía, del medio ambiente, de la mundialización
económica y de la democracia.
El Club de Sahel fue creado en 1976 por los países donantes, las organizaciones
internacionales y los Estados sahelianos, ya reunidos desde la sequía de 1972-73 en una
organización regional, el Comité permanente Interestatal de Lucha contra la Sequía en
el Sahel, el CILSS.
Se trata sobre todo de un "club" caracterizado por su pequeño tamaño, su flexibilidad,
LA OCDE Y EL CAD
53
su ausencia de formalismo. Su Secretaría está instalada en París, en la sede de la OCDE.
Los programas del Club se mantienen en particular por Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Portugal, Reino Unido
y Suiza. España no participa en ellos.
Conforme al espíritu de apertura que lo anima, el foro del Club del Sahel está también
abierto a todas las agencias de cooperación activas en el Sahel, sobre todo el Banco
Mundial, la Comisión Europea y el PNUD, así como a actores no gubernamentales del
Norte y del Sur, en particular las redes regionales de empresarios, de productores rurales
y de representantes locales.
El Club reúne regularmente, de manera informal, a los principales donantes, y mantiene una relación permanente con los nueve países agrupados en el seno del CILSS:
Burkina Faso, Cabo Verde, Gambia, Guinea-Bissau, Mali, Mauritania, Níger, Senegal y
El Chad.
• Misión del Club
El Club de Sahel es un foro informal de diálogo y de asociación entre los actores
del Norte y del Sur, que permite una reflexión profunda sobre los principales desafíos
del futuro del Sahel, un intercambio de nuevos conocimientos y un análisis de las ideas
recibidas.
El Club de Sahel tiene por misión favorecer el desarrollo de una comprensión común
del Sahel entre las contrapartes, anticipar los cambios a corto y largo plazo, favorecer la
innovación necesaria y, por tanto, promover una cooperación más eficaz.
• Algunos de sus logros
Desde la creación del Club, la ayuda al Sahel se ha incrementado fuertemente, así
como el número de participantes exteriores que se interesan en el desarrollo de esta
región. Su ventaja principal es la de facilitar la toma de conciencia y el diálogo entre
contrapartes comprometidas en los programas de cooperación, de manera que les permita adaptar mejor sus intervenciones a los desafíos del desarrollo en esta región.
Desde el principio de los años 1980, los trabajos del Club ponían de manifiesto la
responsabilidad del hombre en la degradación de los recursos naturales; contribuían
a una gestión mejor de la ayuda alimentaria gracias a la Carta de Ayuda Alimentaria
del Sahel. En el seno del Club, la visión del desarrollo se ha ampliado progresivamente:
apertura geográfica poniendo el acento en la interdependencia del Sahel con los países
costeros del Golfo de Guinea, apertura institucional tomando en cuenta la emergencia
de la sociedad civil.
Las reflexiones llevadas a cabo en el seno del Club sobre el futuro del Sahel (1988),
y sobre las perspectivas a largo plazo en Africa del Oeste (1994) y el apoyo a la prospectiva Sahel 21 llevada a cabo por el CILSS en 1997, han invitado a los responsables
sahelianos, públicos y privados, y sus contrapartes exteriores, a inscribir su acción en
una perspectiva de largo plazo, ampliándose en relación con los horizontes de corto
plazo que predominan en sus agendas.
54
Desde hace algunos años, el Club participa en los esfuerzos para la puesta en marcha
de nuevos dispositivos de cooperación regional, asociando los operadores privados y
abiertos en Africa del Oeste. Es sobre todo el caso de la Célula de Apoyo al Desarrollo
del Sector Privado.
• Objetivos estratégicos
– Reforzar las capacidades del conjunto de los socios mejorando su nivel de información y sus capacidades de análisis, de concepción y de gestión del desarrollo;
– Sensibilizar a los responsables y líderes de opinión sobre los fenómenos referentes
al crecimiento y la estabilidad del Sahel, mediante la difusión de informaciones
apropiadas;
– Facilitar la financiación sostenible del desarrollo, mejorando las relaciones y prácticas de la ayuda y desarrollando fuentes alternativas de financiación, reduciendo la
dependencia respecto de la ayuda tradicional.
Este marco de acción se completa con un marco estratégico y un programa de trabajo
del Secretariado. El esfuerzo esencial se consagrará al desarrollo sostenible y a la mejora
de la eficacia de la cooperación, conservando un papel de vigilancia sobre los riesgos
de crisis alimentaria.
• El Club y la comunicación
Además de la difusión de sus publicaciones, sobre todo a través de Internet, y sus
acciones de comunicación en colaboración con los medios africanos y occidentales,
el Club edita un boletín de información, cuyos últimos números están disponibles en
Internet. Todos los documentos del Club, publicados en francés e inglés, pueden obtenerse en la Secretaría del Club.
PRINCIPALES DOCUMENTOS
CAD/OCDE. Hacia una Asociación para el Desarrollo en el nuevo contexto mundial.
Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD de mayo 1995.
CAD/OCDE. El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del S. XXI.
Informe aprobado en la 34 Reunión de Alto Nivel del CAD de mayo de 1996. París,
1996.
CAD/OCDE: Principios del CAD para una ayuda eficaz. Manual de la ayuda al Desarrollo. Mundi Prensa, Madrid, 1993.
Colliard, Claude-A.: Instituciones de las Relaciones Internacionales, FCE, Madrid,
1977.
OCDE/GD(94)67, The story of Official Development Assistance by Helmut Fürher,
OECD, París, 1996.
La Nueva Estrategia de Asociación
para el Desarrollo (EAD)
La Nueva Estrategia de Asociación
para el Desarrollo (EAD)
1. INTRODUCCIÓN: HACIA UNA ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO
Como hemos visto en el capítulo anterior, uno de los cambios más importantes en el
enfoque de la cooperación para el desarrollo de cara a los próximos años ha sido la adopción
de una Estrategia de Asociación, que se ha ido gestando a principios de los noventa y que se
formula por primera vez en el seno del CAD en 1995, en el documento titulado Hacia una
asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial, cuyas orientaciones básicas
se resumen en:
Hacia una Asociación para el Desarrollo
en el nuevo contexto mundial (1995)
– La cooperación para el desarrollo es una inversión fundamental para la mejora
del bienestar económico y social en los países en desarrollo y promueve la
aparición de nuevos socios económicos, cada vez más dinámicos.
– La lucha contra la pobreza es un objetivo primordial. Las estrategias y programas
de cooperación deben centrarse en ayudar a los más desfavorecidos, buscando
ampliar sus oportunidades y mejorar su nivel de vida.
– Existen condiciones necesarias para el éxito de las políticas de desarrollo y
cooperación. Las acciones de los donantes deben dirigirse a fortalecer la propia
capacidad de los países en desarrollo para sentar las bases de un desarrollo sostenible:
• Un marco adecuado de políticas: estable y que aliente el crecimiento económico.
• Inversiones en desarrollo social, sobre todo en educación y salud primaria.
• Participación ciudadana, en especial de las mujeres, y reducción de desigualdades.
• Adecuada gestión pública, instituciones democráticas, respeto de los derechos humanos y del Estado de Derecho.
• Respeto del medio ambiente.
• Control de las causas de posibles conflictos y limitación de los gastos militares.
– La ayuda al desarrollo es un complemento fundamental, sobre todo para los
países más pobres, pero son los propios países en desarrollo los que deben
apropiarse de las políticas y programas de desarrollo. Los donantes, por su parte, deben destinar los recursos suficientes para la cooperación al desarrollo.
58
– Los donantes, además, han de velar por la coherencia de sus políticas.
7 Existe una versión en español, traducida en México. Otra versión ha sido traducida del francés por
Salomé Miquel, del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de
Madrid.
8 Este informe fue aprobado en la 34 Reunión de Alto Nivel del Comité de Ayuda al Desarrollo, celebrada
los días 6 y 7 de mayo de 1996.
LA NUEVA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO (EAD) ORIENTADA HACIA OBJETIVOS
59
– La cooperación para el desarrollo debe ser eficaz y eficiente. Para ello es fundamental intensificar la coordinación, la evaluación de su eficacia, los exámenes y
la aplicación de metodologías adecuadas.
– Los miembros del CAD se comprometen a trabajar conjuntamente para alcanzar
estas orientaciones en el próximo decenio.
Será éste el punto de partida en el que se apoyará la adopción del documento marco
de política más importante del CAD para los próximos años, cuya razón de ser fundamental es el impulso de una Estrategia de Asociación orientada hacia objetivos mensurables y ello basándose en la reflexión sobre las experiencias de los últimos cincuenta
años en el ámbito de la cooperación para el desarrollo.
El documento se titula El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores
del siglo XXI7 (París, mayo 1996) y recoge la opinión colectiva de los ministros de
cooperación para el desarrollo, los dirigentes de los organismos de ayuda, y otros altos
responsables de la cooperación para el desarrollo reunidos en el ámbito del Comité
de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos8.
El mismo parte del imperativo moral que obliga a reducir la extrema pobreza y los
sufrimientos humanos que, por el momento, afectan a más de mil millones de seres
humanos y de la conveniencia de promover la prosperidad de los países en desarrollo, en
un mundo interdependiente, donde el desarrollo es una cuestión de seguridad humana.
La Estrategia de Asociación surge de la experiencia histórica, desde la difusión del
Plan Marshall hasta la red de asociaciones para el desarrollo actualmente en vigor, que
ha puesto de manifiesto cómo los esfuerzos realizados por las sociedades y los propios
países han sido el principal motor de su éxito en el desarrollo. Asimismo, la ayuda al
desarrollo ha sido un factor complementario esencial para muchos avances, como la
revolución verde, el descenso de las tasas de natalidad, la mejora de las infraestructuras
básicas, la reducción de la incidencia de las enfermedades, y el espectacular retroceso
de la pobreza. Cuando se utiliza con buenos criterios y en un ambiente propicio, la
ayuda funciona.
Asimismo, la Estrategia de Asociación parte de la constatación de que la ayuda tan
sólo obtiene resultados positivos si el desarrollo obedece a una voluntad común
de todas las partes implicadas, del Norte y del Sur. El CAD ha estudiado los éxitos
logrados en los países que se han desarrollado, han prosperado y se han industrializado;
estos países ya no son hoy en día dependientes de la ayuda; se han hecho autónomos
y participan activamente en la economía mundial. Por el contrario, en los países que
sufren guerras civiles y una deficiente gestión de los asuntos públicos, muchas generaciones se ven privadas de las ventajas del desarrollo. Se ha tomado conciencia también
de que se necesita tiempo y un esfuerzo continuo para conseguir avances, tanto a nivel
internacional como local.
Teniendo en cuenta los numerosos objetivos estudiados y establecidos por las distintas instancias internacionales, la nueva estrategia del CAD para el siglo XXI propone
escoger un pequeño conjunto de indicadores que sirvan de base para evaluar el grado
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de acierto de las acciones. La propuesta busca una acción de asociación mundial para
el desarrollo, que permita actuar conjuntamente, para lograr los objetivos, ambiciosos
pero factibles y mensurables, que se definen en el informe.
El punto 1 de este capítulo está dedicado a desbrozar los contenidos de la propuesta
que, partiendo del diagnóstico de la situación mundial, establece el sentido de la ayuda
al desarrollo y el contexto en el que ha de integrarse para ser eficaz, teniendo en cuenta
las experiencias exitosas habidas en el pasado. Los puntos clave de la estrategia son la
concentración de la ayuda en la consecución de objetivos mensurables, la apropiación de las estrategias de desarrollo por los países en desarrollo, la mejora de la
eficacia de la ayuda y la búsqueda de una mayor coherencia de las políticas.
Adoptado el nuevo marco de política, el reto al que se enfrentan los donantes es
el de dotarse de los instrumentos adecuados para la puesta en práctica de la estrategia
consensuada. Ese es el trabajo que se está llevando a cabo en los últimos años, en su
doble vertiente: el desarrollo de la Estrategia de Asociación y la determinación de los
objetivos e indicadores de trabajo conjunto y a los que dedicamos el punto 2.
2. EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN LOS ALBORES
DEL SIGLO XXI
El informe sobre El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del
siglo XXI, documento de base para la puesta en marcha de una Estrategia de Asociación
para el Desarrollo orientada hacia objetivos, se estructura en dos capítulos: el primero
referente a la problemática mundial y la experiencia de la ayuda al desarrollo, donde
se marcan los objetivos de desarrollo a alcanzar en la próxima década y el segundo,
dedicado a la propuesta de las nuevas estrategias de ayuda de cara al próximo milenio.
Siguiendo el orden del documento, hemos identificado los siguientes contenidos fundamentales:
2.1. Diagnóstico de la cooperación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial
En el nuevo contexto mundial, el informe identifica una serie de retos y potencialidades para la cooperación. La interdependencia que comportan compele a una gestión
común de los problemas mundiales, con participación activa de todos los miembros
de la comunidad internacional. La cooperación para el desarrollo habrá de adaptarse al
nuevo contexto y tiene un papel importante que jugar, si bien es claro que las opciones
que se manejen tendrán que ir más allá de la conveniencia y la eficacia de los programas
de ayuda.
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– El crecimiento económico de los países en desarrollo. Gracias a la mundialización,
algunos países en desarrollo registran las tasas de crecimiento económico más elevadas del mundo. En el próximo siglo, los países en desarrollo generarán la mitad
de la producción mundial.
– El crecimiento demográfico de los países en desarrollo. El crecimiento de la población
mundial, que superaba los 5.000 millones de habitantes en 1990, y que supondrá unos
7.500 millones en el año 2015, será debido casi por completo al crecimiento demográfico en los países en desarrollo. En 25 años, el crecimiento esperado a escala mundial
es más o menos igual al número total de habitantes que tenía el planeta en 1950.
– La creciente interdependencia económica. Debido a la creciente interdependencia
de las economías, a la competitividad mundial, y al empuje del sector privado, se
producirá un acercamiento de las políticas llevadas a cabo por los países industrializados y las de los países en desarrollo.
– Las crecientes disparidades entre países y dentro de un mismo país. Algunos
países en desarrollo registran unas tasas de crecimiento excepcionales, y obtienen
impresionantes resultados en la lucha contra la pobreza, aunque aún puede observarse una gran concentración de pobreza en algunas zonas. Otros países, en especial los del África Subsahariana, se ven cada vez más excluidos del sistema mundial,
y sufren un deterioro continuo de su nivel de vida, ya de por sí lamentable.
– La creciente presión sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Las crecientes presiones que se ejercen sobre la calidad del agua, los suelos y el aire, la
pérdida de la biodiversidad, el desgaste de los recursos hídricos, el actual modo
de consumo y producción, y el cambio climático mundial, son otros factores que
también llevan a cuestionar si los recursos naturales de la Tierra podrán satisfacer
las necesidades vitales de una población cada vez más numerosa y urbana.
2.2. Las razones y justificaciones de la ayuda al desarrollo
El informe pone de manifiesto cómo la ayuda al desarrollo responde a diversas razones o motivaciones que pueden ser vitales.
– Razones humanitarias: derivadas del imperativo moral de ayudar a la quinta parte
de la población mundial que vive en situación de extrema pobreza.
– El interés mutuo: el desarrollo es provechoso para todos los pueblos. El desarrollo económico de los países en desarrollo abre nuevos mercados para los países
industrializados. Una mayor seguridad política y económica disminuye las presiones
migratorias y las tensiones sociales y medioambientales. La estabilidad política y
la cohesión social reducen los riesgos de conflicto armado, terrorismo y criminalidad.
– La solidaridad entre los pueblos: la cooperación para el desarrollo ofrece la posibilidad a los pueblos de todas las naciones de asociar sus esfuerzos para intentar
resolver los problemas y perseguir aspiraciones que les son comunes.
– Razones de seguridad en sentido amplio: el bienestar de unos no puede mantenerse sin atender la pobreza y la miseria de otros. La seguridad se define cada vez
62
más en relación con las necesidades humanas y a la calidad del medio ambiente.
2.3. Experiencias exitosas de cooperación para el desarrollo y condicionantes
El informe explica cómo se han obtenido logros allí donde las poblaciones y las
instituciones han realizado un importante esfuerzo para ayudarse ellas mismas. También
se ha podido constatar que la cooperación internacional ha desempeñado un papel
fundamental y creciente en los resultados obtenidos en el ámbito del desarrollo desde
hace cincuenta años. Se ha querido identificar en el informe dónde había influido la
cooperación internacional
• A nivel mundial
– Una gran campaña internacional en favor del aumento de la tasa de supervivencia
infantil, patrocinada por la Organización Mundial de la Salud y por el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia, y respaldada por numerosos donantes bilaterales,
ha provocado una espectacular reducción de la tasa de mortalidad infantil.
– Cerca de 1.400 millones de personas más han podido tener agua potable propia
durante los años 80, tildados por las Naciones Unidas como el "Decenio internacional del agua potable y del saneamiento". Este sorprendente avance es un ejemplo
de los resultados que pueden obtener los esfuerzos desplegados por los países en
desarrollo con el respaldo de una ayuda eficaz.
– Los organismos internacionales de desarrollo han patrocinado programas de investigación, de formación y de vacunación para combatir la varicela (ya erradicada),
la poliomielitis (que hoy ha desaparecido prácticamente por completo), la difteria
y la rubéola, y han establecido medidas sencillas y eficaces para luchar contra la
diarrea infantil. El éxito de estas acciones se mide en millones de vidas salvadas, y
en miles de millones de dólares en retornos económicos.
– La "revolución verde", que tanto ha contribuido al aumento del 20% del consumo
de calorías (y también ha reducido la desnutrición), ha contado con el respaldo
internacional concedido a la investigación agrícola, al desarrollo de nuevas variedades de cultivo, a los servicios de divulgación, a la irrigación y asistencia en materia
de producción y de comercialización, por no hablar de las acciones de cooperación
para el desarrollo para fomentar la adopción de políticas agrícolas y económicas
adecuadas.
– La cooperación para el desarrollo ha contribuido a la ampliación del acceso a los
servicios de planificación familiar y otras formas de sensibilización para el control
de los nacimientos, lográndose un fuerte descenso de la tasa de fecundidad y del
número de niños no deseados en muchos países en desarrollo. La proporción de
parejas del mundo en desarrollo que pueden acceder a los métodos anticonceptivos
ha pasado del 10% en 1960 al 50% en los años 90.
– La ayuda al desarrollo ha financiado muchos proyectos destinados a la mejora de las
infraestructuras energéticas, y de transporte y comunicación, así como a fortalecer
las capacidades de gestión de esos sistemas. Estas inversiones materiales y el consiguiente desarrollo de las capacidades institucionales, han jugado un importante
63
papel en la integración de un mayor número de personas y de países en la economía moderna.
– La cooperación para el desarrollo ha realizado contribuciones también, aunque
difícilmente cifrables, en muchos otros terrenos fundamentales para el desarrollo
sostenible, ya sea la mejora de las capacidades en materia de gestión económica
y de política social, o de un creciente interés por los temas de transparencia, el
respeto del Estado de Derecho y los derechos humanos, el incremento de la participación y la acumulación de capital social, o la sostenibilidad medioambiental.
Estos aspectos del desarrollo, más complejos que algunos de los retos tradicionales,
son esenciales para la cooperación internacional de hoy día.
En los propios países, en muy pocos casos se puede achacar el éxito o el fracaso del
desarrollo a una sola causa. Cuando la ayuda da buenos resultados, desempeña un papel
de catalizador o viene a reforzar otros factores. Paralelamente, se observa que la ayuda
ha contribuido a muchos logros en numerosos países que se encontraban en situaciones
totalmente diferentes. Las evaluaciones independientes, y los exámenes a los que son
sometidos los miembros del CAD, revelan cada vez más ejemplos de las contribuciones
que han incidido en el quehacer económico y social de muchos países, y también a
escala mundial.
El desarrollo y la cooperación para el desarrollo, como cualquier otra actividad humana,
no se resumen nunca en el enunciado simple y preciso de los progresos obtenidos. Se
han desaprovechado los recursos, y se han realizado intervenciones mal concebidas o
mal gestionadas, que han demostrado ser antiproductivas. Algunos países se han hecho
excesivamente dependientes de la ayuda. Pero tanto los logros como los fracasos han
resultado muy instructivos sobre la forma de optimizar los resultados. La cooperación para
el desarrollo no es más que un complemento, a veces capital, del propio esfuerzo de las
poblaciones, de las instituciones y de los poderes públicos de los países en desarrollo. Las
políticas de desarrollo sólo pueden ser exitosas si integran una serie de elementos clave:
– Un marco de políticas favorable y estable
– Inversiones en desarrollo social
– Un fortalecimiento de la participación de las poblaciones locales y, fundamentalmente, de las mujeres
– Una buena gestión de los asuntos públicos en sentido amplio
– Políticas y prácticas respetuosas con el medio ambiente
– Medios reforzados de prevención y arbitraje de conflictos y promoción de la reconciliación.
2.4. Una ayuda centrada en la consecución de objetivos mensurables
Una de las cuestiones clave abordada por el informe ha sido la identificación de
determinados objetivos concretos, con el ánimo de clarificar la idea de desarrollo que
se pretende realizar, y que proporcionarán indicadores para medir el nivel de progreso
alcanzado.
Las conferencias internacionales establecieron una serie de criterios para medir los
64
progresos del desarrollo en cada ámbito. Son objetivos adoptados con la participación
activa de los países en desarrollo, y aprobados por la comunidad internacional. Seleccionar un conjunto integral de objetivos, que estén inspirados en los acuerdos firmados
en estas conferencias, permitiría disponer de indicadores para evaluar los resultados.
Se propusieron varios indicadores de este tipo en los ámbitos del bienestar económico,
del desarrollo social, y de la protección medioambiental, seleccionados en función de la
importancia otorgada a estos aspectos y como reflejo de los avances del desarrollo en
general, sin pretender ser excluyentes.
Objetivos de Desarrollo para el 2015
En el umbral del Siglo XXI
Bienestar económico
– Reducir la extrema pobreza a la mitad
Desarrollo Social
– Educación primaria universal
– Eliminar la disparidad de género en la educación (2005)
– Reducir en dos tercios la mortalidad infantil
– Reducir la mortalidad materna en tres cuartos
– Acceso universal a los servicios de salud reproductiva
Sostenibilidad medioambiental y regeneración
– Implementación de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible en todos
los países para el 2005
– Reinvertir la tendencia a la pérdida de recursos naturales en el 2015
Factores cualitativos
– Desarrollo Participativo
– Democratización
– Buena gestión de los asuntos públicos
– Derechos Humanos
Estos objetivos aparecen como impulsores del conjunto del proceso de desarrollo, y
no solamente de las tareas de cooperación. Tan sólo son una propuesta a la búsqueda
de indicadores que den cuenta de una auténtica cooperación para el desarrollo. Avanzar
hacia su consecución sólo será posible con el acuerdo y la participación de los países
en desarrollo, mediante sus propios objetivos nacionales y las estrategias que hayan
formulado. Sólo podrán ser realizados mediante acciones concertadas, definidas en el
marco de un proceso de diálogo y de consenso concebido en un auténtico espíritu de
asociación.
Los logros estarán condicionados por la adopción de un punto de partida común
aceptado por todos, y uniendo los recursos, la energía y la voluntad de las instituciones
9 Ver la declaración de 1995 "Hacia una asociación para el desarrollo en un nuevo contexto mundial".
65
y los miembros de todos los niveles de la administración, el sector privado y las ONG
de los países en desarrollo. También estará condicionado por la adopción de iniciativas
individuales, que tengan en cuenta la diversidad de países y sociedades, y respeten
la idea de que serán las poblaciones locales quienes se hagan cargo de su desarrollo.
Es necesario cambiar la forma de pensar y de actuar de todos, y deberá existir una
coordinación más estrecha de los trabajos.
• Otros indicadores
El desarrollo sostenible debe contener otros elementos importantes, incluso aunque
se trate de elementos cualitativos de difícil medición a través de indicadores. Así, por
ejemplo, en la Declaración de Copenhague se adoptó el compromiso de fomentar la
integración social promoviendo sociedades más estables, seguras y justas, que se basen
en el respeto y la protección de los derechos de todos los seres humanos. Asimismo, la
declaración de la Reunión de Alto Nivel (High Level Meeting) del CAD en 1995 titulada
Hacia una asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial, reconocía las
instituciones democráticas y responsables, la protección de los derechos humanos, y
el respeto por el Estado de Derecho como los elementos esenciales de las estrategias
integrales de desarrollo. Utilizar los recursos de desarrollo para facilitar la adopción
de prácticas democráticas en la gestión de los asuntos públicos, contribuirá a crear
sociedades más responsables, transparentes y fundadas en la participación, favoreciendo así los progresos del desarrollo. En este sentido, el informe afirma que: Aunque no
propongamos indicadores cuantificables, reafirmamos aquí nuestra convicción de que
los aspectos cualitativos del desarrollo son indispensables para la consecución de los
objetivos que hemos establecido. Por consiguiente, continuaremos abordándolos en el
diálogo con nuestros socios, y teniéndolos en cuenta en nuestras políticas y programas.
Precisamente, uno de los temas más importantes que se han venido trabajando desde
la adopción de la Estrategia de Asociación es el perfeccionamiento de los objetivos e
indicadores, incluidos los cualitativos, como son los relativos a la buena gestión de los
asuntos públicos y desarrollo participativo.
2.5. La apropiación de las estrategias de desarrollo por parte de los socios y la
Estrategia de la Asociación
La apropiación de las estrategias de desarrollo por parte de los países del Sur es el
objetivo clave de la Estrategia de Asociación propuesta por el CAD para el próximo siglo.
La razón es que el desarrollo sostenible, basado en estrategias integrales que incorporen
diversos elementos económicos, sociales y políticos fundamentales, debe partir de los
propios países en desarrollo. El papel de los socios externos es el de ayudar a los países
en desarrollo a reforzar su capacidad para "desarrollar los elementos interdependientes
indispensables para lograr un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta la situación
y los compromisos de cada país"9.
Ahora bien, la idea de un desarrollo basado en "la apropiación" por parte de los
beneficiarios y en la Estrategia de Asociación, sólo es posible si los donantes ejecutan
acciones de cooperación que no se opongan a esos principios. Aceptar el modelo basado
66
en la asociación, con una definición más precisa de los respectivos roles de los socios,
es uno de los cambios más positivos que se han propuesto en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, ya que la asociación implica que los donantes no pueden seguir
suplantando a los países en desarrollo y sus poblaciones, si no que han de trabajar con
ellos. Se trata de un esfuerzo de colaboración destinado a ayudarles para que se ayuden
ellos mismos. Los enfoques paternalistas no tienen razón de ser en este modelo. En una
auténtica asociación, el control de las acciones debe ser devuelto progresivamente a los
actores locales, limitándose así los socios exteriores a respaldar los esfuerzos emprendidos por éstos.
Por otro lado, las relaciones de asociación son cada vez más complejas. Antes, la
ayuda precisaba casi siempre una colaboración con las autoridades centrales. Hoy en día,
se trabaja cada vez con un mayor número de socios, debido a las crecientes necesidades
de eficiencia, ya que los donantes se relacionan con sistemas políticos más pluralistas
y descentralizados, y porque la importancia de un sector privado dinámico, la "apropiación" por parte de las poblaciones locales, y la participación de la sociedad civil, son
cada vez más patentes.
Los objetivos de desarrollo también son cada vez más complejos. La cooperación para
el desarrollo puede contribuir decisivamente a la realización de estos objetivos, pero se
han moderado las expectativas sobre sus resultados. En este contexto, el CAD propone
la asociación como el medio más adecuado para abordar los nuevos y complejos
problemas del desarrollo, algunos tratados muy recientemente en el ámbito de la cooperación, como la buena gestión de los asuntos públicos, el desarrollo del sector privado,
el control de los problemas medioambientales y de igualdad entre los hombres y las
mujeres, entre otros.
• Un acuerdo mejor definido para una asociación más eficaz
El principio fundamental de la asociación es que las poblaciones locales se "apropien"
de las estrategias y objetivos de desarrollo mediante un diálogo abierto entre las autoridades locales y la sociedad civil por una parte, y los socios exteriores por otra, mediante
el que se establezcan objetivos comunes y sus respectivas aportaciones. Los programas y
actividades de los distintos donantes deberán quedar integrados en esta estrategia, siempre
respetando y fomentando el compromiso activo y la participación de las poblaciones locales, el fortalecimiento de la capacitación y la apropiación por parte de los beneficiarios.
Los elementos básicos de las asociaciones serán muy diferentes de un país a otro,
pero el CAD define algunos ámbitos en los que los socios podrían adoptar compromisos
que serían como una prueba de su adhesión a los objetivos comunes.
Responsabilidades conjuntas: crear las condiciones necesarias para propiciar la concesión de recursos suficientes para el desarrollo; ejecutar políticas para reducir el riesgo de conflictos armados; reforzar los dispositivos de lucha contra la corrupción y las
prácticas ilegales, a escala nacional e internacional; permitir que toda la sociedad civil
contribuya eficazmente al desarrollo; mantener el apoyo a los países que experimentan
un rápido desarrollo y tienen mecanismos regionales de desarrollo.
Responsabilidades de los países en desarrollo: adoptar políticas macro-económicas
adecuadas; respaldar los objetivos fundamentales de desarrollo social y fomento de la
67
participación, incluyendo la igualdad entre mujeres y hombres; favorecer la instauración
de una administración responsable de sus actos, y el respeto por los derechos humanos;
trabajar por el fortalecimiento de la capacitación humana e institucional; crear un clima
propicio para las empresas y para la movilización del ahorro local hacia la inversión;
garantizar una correcta gestión financiera velando por la eficiencia del sistema fiscal y
para que el gasto público sea productivo; mantener relaciones estables de cooperación
con los países vecinos.
Responsabilidades de los socios externos: aportar una ayuda fiable y adecuada que
responda a las necesidades prioritarias, y facilite la movilización de recursos suplementarios para favorecer la consecución de los resultados acordados; trabajar para que los
países en desarrollo puedan aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecen los
sistemas internacionales de intercambio e inversiones; respaldar las directrices nacionales aprobadas para una ayuda eficaz, así como los métodos de seguimiento previstos
para mejorarlas; fomentar el fortalecimiento de las capacidades y la participación en los
países en desarrollo para evitar que se cree una dependencia de la ayuda; facilitar el
acceso a la información, a la tecnología y a la experiencia; ejecutar políticas coherentes
en otros aspectos de la relación con los países en desarrollo, en especial en el ámbito
de los derechos humanos y el riesgo de conflicto armado; trabajar para lograr una mayor
coordinación de la ayuda internacional de los socios exteriores para que ésta respalde
las estrategias de los propios países en desarrollo.
2.6. La mejora de la eficacia de la ayuda
El informe propone medidas concretas para mejorar la eficacia de la cooperación
para el desarrollo, basadas en la experiencia de los miembros del CAD, a debatir con los
países en desarrollo. Una de las principales lecciones que brinda la historia de la cooperación para el desarrollo es que las iniciativas deben partir de los países en desarrollo y
éstos y sus poblaciones estar en el centro de cualquier sistema de ayuda eficaz.
• Fomentar las iniciativas locales
La experiencia muestra que las iniciativas impuestas por los donantes no tienen ninguna garantía de arraigar en los países beneficiarios. Por ello, es necesario establecer
un diálogo con los países en desarrollo que permita establecer estrategias conjuntamente. Por otro lado, se da una proliferación excesiva de proyectos que no se insertan
fácilmente ni de forma coherente en las estrategias locales de desarrollo, cuando son
precisamente éstas las que deberían reforzarse.
• Asignar recursos suficientes
También es necesario comprometer recursos suficientes. La AOD es una inversión esencial que complementa los otros recursos concedidos al desarrollo. Está muy claro que hay
que mantener e intensificar la ayuda pública al desarrollo si se quiere revertir la tendencia a
la marginalización de los sectores pobres y avanzar hacia los objetivos del desarrollo humano.
También está claro que si los esfuerzos para impulsar la Estrategia de Asociación con los paí-
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ses en desarrollo no van seguidos del mantenimiento de recursos o su incremento, sino más
bien de su reducción, los acuerdos de cooperación perderán toda credibilidad. Los problemas nacionales y las presiones presupuestarias que experimentan algunos países miembros
ponen en peligro la acción internacional de cooperación en este período crítico.
Se debe mantener e incrementar el volumen de la ayuda al desarrollo, así como promover el concurso del sector privado. A mediados de los ochenta, la financiación pública del desarrollo constituía la mayor parte de los recursos concedidos a los países en
desarrollo. Actualmente, las aportaciones del sector privado superan ampliamente las del
sector público. La experiencia demuestra la importancia que tiene la existencia, en los
países en desarrollo, de altas tasas de ahorro interno, de sistemas financieros eficientes
y de políticas económicas correctas. Sin embargo, las aportaciones del sector privado se
concentran en un pequeño número de países y de sectores. Los países más pequeños
y los menos desarrollados no consiguen atraer capitales, como fuentes potenciales de
financiación del desarrollo. Además, los recursos privados generalmente no se dirigen
hacia algunos sectores clave que requieren una atención prioritaria, como la educación y
la salud. La cooperación, en cualquier caso, ha de favorecer la autonomía de los países en
desarrollo de manera que los países y las poblaciones no dependan tanto de la ayuda.
• Fortalecer la coordinación en las instancias internacionales y sobre el terreno
Para la mejora de la eficacia de la ayuda es fundamental reforzar la coordinación de
las instancias internacionales y sobre el terreno. El grado de coordinación de las acciones, generales y sectoriales de los donantes, varía de un país a otro. Dada la diversidad
de situaciones nacionales, es imposible proponer un modelo universal. Esto quiere decir
que se podría promover la aplicación de metodologías que hayan demostrado su eficacia.
En lo posible, la coordinación de la cooperación para el desarrollo debe confiarse a los
propios países en desarrollo. Por el contrario, si la motivación o la capacidad de las
autoridades locales es insuficiente, los donantes tienen que organizar reuniones regulares
de coordinación, y velar por que los representantes locales participen en ellas.
• Garantizar el seguimiento y realizar evaluaciones
El CAD contribuye ya a garantizar el seguimiento y la evaluación de la ayuda en calidad
de garante de las normas y de organismo de coordinación. Es posible llegar aún más lejos
en un futuro, aprovechando los resultados de los muchos ejercicios de evaluación actualmente en curso (en especial en los bancos multilaterales de desarrollo), los exámenes
entre pares que realiza el CAD a los programas bilaterales de los donantes, y los nuevos
exámenes de la ayuda al nivel de los países en desarrollo, actividad que actualmente todavía está en nivel experimental. Muchas enseñanzas concretas, adquiridas sobre el terreno,
se encuentran recogidas en los Principios del CAD para una Ayuda Eficaz, y en otras obras
dirigidas a la opinión pública, al igual que en el conjunto de los estudios sobre una programación basada en los resultados, la evaluación y el seguimiento. El informe propone
que estos principios se difundan a gran escala, y los resultados de la experiencia se incorporen en los nuevos programas. Asimismo, hay que asegurar que los resultados de estas
experiencias inspiren las futuras tareas de cooperación para el desarrollo.
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• Ampliar las bases de la cooperación
La cooperación al desarrollo debe estar dirigida hacia la satisfacción de las necesidades
básicas y contribuir a la promoción de otras inversiones para el desarrollo. Uno de los
signos más alentadores de los progresos observados en los últimos años se basa en que la
necesidad de ayuda ha disminuido, incluso desaparecido, en muchos países, algunos de
los cuales se han transformado en donantes. A medida que los países progresan hacia el
crecimiento y el desarrollo sostenible, deben realizarse acciones para garantizar que las
inversiones financiadas por la ayuda respalden la viabilidad de sus estrategias, así como
métodos que permitan la retirada progresiva de la ayuda.
2.7. La coherencia de las políticas
Las relaciones entre los países industrializados y los países en desarrollo superan
ampliamente el ámbito de la ayuda al desarrollo (política comercial, económica, favorecer los flujos comerciales e inversiones, impulsar la transferencia de tecnología). Es
necesario revisar y trabajar con mucho más cuidado las posibilidades de garantizar la
coherencia de las políticas de los donantes, con todos los cambios que ello implica.
El informe sostiene que la acción debe comenzar por la adecuación del abanico de
políticas de los países industrializados a los objetivos de desarrollo y revisar las relaciones
entre los miembros de esta organización y los países en desarrollo. La coherencia de
las políticas debería ir más allá de la reducción de las contradicciones entre políticas,
buscando al mismo tiempo reforzar la cooperación para el desarrollo.
3. EL DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN ORIENTADA A
OBJETIVOS
3.1. Orientaciones y acciones para el fortalecimiento y desarrollo de la Estrategia de
Asociación
Se están llevando a cabo en el seno del CAD diversas orientaciones y acciones para
reforzar y desarrollar la Estrategia de Asociación adoptada en 1996, en los distintos ámbitos
de trabajo del Comité. Así, por ejemplo, el grupo de expertos sobre evaluación de la ayuda
trabajó en noviembre de 1997 sobre las acciones decididas y las próximas medidas a adoptar por el mismo en apoyo de la estrategia del CAD para el siglo XXI. En febrero de 1998 se
adoptaron las orientaciones para el fortalecimiento de la asociación y en febrero de 1999,
se estudiaron las actividades operativas del CAD en esta dirección. También se presentó
para su revisión por la Reunión de Alto Nivel del CAD de mayo de 1999, un primer balance
de la aplicación de la Estrategia de Asociación en el periodo 1996-1999. Las propuestas más
recientes han sido las realizadas por la Secretaría del CAD para el establecimiento de una
agenda sobre asociación, sobre la coherencia de políticas y la relación entre comercio y
desarrollo, para su revisión en la Reunión de Expertos del CAD de diciembre de 1999.
El trabajo interno del CAD se ha venido complementando con el de los organismos del
sistema multilateral de cooperación. Así, se han llevado a cabo diversas consultas informales
con los organismos multilaterales durante 1999 sobre coordinación de la ayuda y desarrollo
70
de la asociación y los días 7 y 8 de diciembre de 1999 se ha organizado un foro en París
cuyo lema de trabajo ha sido: De la coordinación de la ayuda al desarrollo de la asociación, patrocinado conjuntamente por el CAD, el PNUD y el Banco Mundial.
Por último, y en el marco de este enfoque coordinado de todos los actores del sistema
internacional de cooperación, hay que destacar que el CAD se ha propuesto adoptar unas
líneas directrices sobre asociación para finales del 2000, sobre la base del documento
titulado On Common Ground: Converging Views on Development and co-operation
at the Turn of the Century, que recoge los puntos clave del documento sobre la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI, en una perspectiva más amplia de convergencia
mundial.
A continuación presentamos algunos de los principales resultados de este proceso.
3.1.1. Orientaciones para el fortalecimiento de la asociación
En el marco de los esfuerzos permanentes desplegados por el CAD para favorecer
la aplicación eficaz de la Estrategia de Asociación para el Desarrollo, tuvo lugar un foro
de países socios de desarrollo el 19 de enero de 1998, la víspera de la reunión de Funcionarios de Alto Nivel del Comité. Los estudios de caso presentados al foro se referían
esencialmente a cinco socios. A partir de estas experiencias, la Reunión de Funcionarios
de Alto Nivel adoptó una serie de orientaciones para el fortalecimiento de la asociación
y para simplificar y armonizar los procedimientos aplicados por los donantes.
Elementos clave para el fortalecimiento
de la Estrategia de Asociación (Reunión de Funcionarios de
Alto Nivel del CAD, enero 1998)
Definición de estrategias de desarrollo por los países contraparte
Coordinación desde los países contraparte
Transparencia de intereses y confianza recíproca de los socios
Aplicar procedimientos locales de los países contrapartes
Desvincular la ayuda de los donantes
Privilegiar la Ayuda-Programa por los donantes
Revisar la Cooperación Técnica de los donantes
Evaluaciones conjuntas entre socios
Mayor coherencia de las políticas de los donantes
Encontrar métodos alternativos de financiación
Aligerar la carga de la deuda
• El apoyo a la definición por los países contraparte de sus propias estrategias de
71
desarrollo
Los donantes deben animar a los países contraparte a definir ellos mismos sus propias
estrategias de desarrollo (en las que se enuncien las prioridades locales, el ritmo a seguir
y los instrumentos a aplicar). La sociedad civil debe estar sistemáticamente asociada al
proceso, que se operará en consulta con los socios exteriores. Cuando las estrategias
así adoptadas sean compatibles con los objetivos convenidos a escala internacional, los
donantes deben comprometerse a coordinar sus programas de ayuda respetando esas
estrategias locales y las obligaciones que derivan de ellas.
• Los donantes deben promover que los países contraparte asuman la coordinación
de las actividades de cooperación para el desarrollo
Los donantes deben alentar a los países contraparte a asumir la coordinación de las
actividades de cooperación para el desarrollo y ayudarles a reforzar sus capacidades en
la materia. Para contribuir a mejorar la capacidad de coordinación a escala local (lo que
podría y debería facilitar la coordinación a escala internacional), convendría incrementar
la delegación del poder decisión de los servicios centrales a los representantes locales. A
nivel internacional, convendría organizar más reuniones de grupos consultivos (y mesas
redondas) organizadas en las capitales de los países contraparte con el fin de hacerse
una idea mejor de las ventajas y los inconvenientes que puede presentar esta fórmula.
• Los intereses de donantes y contrapartes han de ser transparentes y reforzar la
confianza recíproca instaurando un diálogo permanente
Es necesario hacer transparentes los intereses respectivos de los donantes y los países
contraparte para asegurar la confianza recíproca instaurando un diálogo permanente
apoyándose tanto sobre los intercambios informales como sobre el examen sistemático
de los diversos temas o sectores en el marco de subgrupos permanentes, de preferencia
situados bajo la dirección del gobierno del país de acogida.
• Los socios exteriores deben aceptar someterse más a los procedimientos aplicados
a escala local
Los socios externos deben aceptar, en principio, someterse en mayor medida a los procedimientos en vigor a escala local, y ayudar si es necesario a los países contraparte a alinear
sus procedimientos y sus capacidades de gestión a las normas internacionales. El CAD podría
jugar un papel útil a este respecto recopilando buenas prácticas y ofreciendo su concurso
para la organización de ejercicios piloto de simplificación y armonización de procedimientos.
• La ayuda ligada es una de las prácticas más perjudiciales para la apropiación y el
fortalecimiento de las capacidades locales
La ayuda ligada ocupa el primer puesto entre las prácticas identificadas como obstáculo para la apropiación y el fortalecimiento de las capacidades locales, con costes
72
fenomenales tanto en el plano económico como en el de la credibilidad. La recomendación prevista, mediante la cual el CAD invitaría en un primer momento a desvincular
la ayuda a los países menos avanzados, podría contribuir a mejorar las asociaciones en
este ámbito, permitiendo a los países socios conseguir ventajas tangibles del recurso a la
libre competencia internacional y del aprovisionamiento de suministros locales.
• Privilegiar la Ayuda-Programa frente a la proliferación de proyectos, para respetar
las prioridades estratégicas de los países contraparte
Los donantes están todos de acuerdo en poner fin a la proliferación de proyectos y
recurrir en mayor medida a la Ayuda-Programa y al apoyo presupuestario con el fin de
respetar las prioridades estratégicas de los países contraparte en materia de desarrollo.
En esta óptica, se debe ayudar a los países socios a dotarse de mayores capacidades
para gestionar estas formas de ayuda y experimentar diversos medios que les permitan
reagrupar en un fondo en el país beneficiario, las sumas asignadas por cada uno a cada
gran sector u objetivo fundamental, por ejemplo la erradicación de la pobreza. La integración de fondos de ayuda al procedimiento presupuestario general puede exigir que
los donantes modifiquen el modo de gestión de sus propias aportaciones, cuyo monto
sea importante, con el fin de facilitar un reagrupamiento de recursos a escala local.
• Reforzar las capacidades locales revisando las modalidades de cooperación técnica
Está ampliamente admitido que hay que promover el fortalecimiento de las capacidades locales y que ello requiere una revisión de las modalidades actuales de encauzamiento de la cooperación técnica, las cuales parecen a menudo onerosas y abusivas y
suponen un obstáculo a una real apropiación así como a la explotación y mejora de las
capacidades locales.
• Realizar un seguimiento y evaluaciones conjuntas de los programas de desarrollo
Hay que multiplicar las experiencias de seguimiento y evaluación conjuntas de los
programas de desarrollo por parte de los donantes y los países contraparte, con el fin de
deducir conjuntamente las lecciones tanto de los éxitos como de los fracasos.
• Buscar la coherencia de políticas (comercio, inversión) que tienen consecuencias
importantes para los países contraparte, de manera que se reduzca su
dependencia de la ayuda.
Es necesario velar por que la coherencia entre las políticas de cooperación para el
desarrollo llevadas a cabo por los socios externos y las medidas que adopten en otros
ámbitos (como los el comercio o la inversión) que tengan consecuencias para los países
contraparte sean consideradas cada vez más importantes para ayudar a los países en
desarrollo a reducir su dependencia respecto de la ayuda.
• Encontrar métodos innovadores de financiación
73
Es conveniente encontrar métodos innovadores de financiación con el fin de que la
AOD juegue un papel de catalizador y de palanca para movilizar y atraer otras formas
de inversión, interna y extranjera; debería llevarse a cabo un estudio exhaustivo sobre
el papel de las donaciones, los préstamos, las diversas formas de apoyo al sector privado local y de las fórmulas que implican una contribución "equivalente" de los países
contraparte con el fin de definir políticas coherentes.
• Aligerar la carga de la deuda, a través de la conversión de créditos
Los socios externos deben seguir ayudando a aligerar la carga que la deuda impone a
los países contraparte; convendría a este respecto estudiar, entre otras, las posibilidades
abiertas por las diversas fórmulas de conversión de créditos.
3.1.2. Actividades del CAD para reforzar la Asociación
En la Reunión de Funcionarios de Alto Nivel del CAD de diciembre de 1998, los
participantes examinaron las opciones relativas a los futuros trabajos del CAD destinados
a reforzar las asociaciones, teniendo en cuenta los esfuerzos e iniciativas actuales en el
ámbito de las organizaciones multilaterales. Este examen, al que siguió una discusión
complementaria del CAD en enero de 1999, confirmó que el Comité no debía pretender
asumir funciones operativas, dado que el CAD tenía todavía un importante papel que
desempeñar en el seguimiento de la puesta en práctica de la Estrategia de Asociación.
Cierto número de Estados miembros hicieron valer que los exámenes por los pares eran,
en este sentido, uno de los principales instrumentos.
La Secretaría del CAD propuso organizar los trabajos tendentes a reforzar las asociaciones en torno a cuatro ejes, teniendo como objetivo suministrar información y difundir
las mejores prácticas que concreten las asociaciones.
Actividades del CAD para el fortalecimiento
de la Asociación
– Exámenes entre pares (o entre iguales)
– Observación y seguimiento de las asociaciones a escala local
– Identificación de los medios para mejorar las capacidades de apropiación por
parte de los países en desarrollo
– Políticas y procedimientos en materia de ayuda: cuestiones genéricas relativas
a las asociaciones
• Exámenes entre pares (entre iguales)
La propuesta es la de reforzar el proceso de examen por los pares para que pueda
desempeñar el papel esencial que los Miembros quieren que tenga en la vigilancia de la
aplicación de la Estrategia de Asociación. Los principales cambios consistirían en centrar
más la atención, en el momento de los exámenes, en las capacidades y las políticas
74
de los Miembros en materia de asociación, y en reforzar la participación local en los
exámenes. Misiones locales reforzadas se apoyarían en sus observaciones para examinar
la manera en la que el país Miembro busca realizar y pone en práctica una Estrategia de
Asociación, por ejemplo, en sus procedimientos, así como en el marco de los esfuerzos
desplegados por la comunidad de donantes en su conjunto, y en las actividades de los
países socios. En este contexto, las misiones locales tendrían como objetivo identificar
los enfoques exitosos y los problemas encontrados (teniendo en cuenta los objetivos
fundamentales como la reducción de la pobreza), que serían objeto de un capítulo aparte
o de una sección distinta sobre las asociaciones en los informes de examen por iguales.
Para ello, la planificación de los exámenes por los pares requeriría una preparación
mucho más importante que en el pasado. Estos trabajos exigirían asimismo un incremento del tiempo de trabajo del personal competente y contribuciones financieras importantes, de forma que otros sectores de la DCD (y eventualmente de otras Direcciones
de la OCDE) fueran invitados a participar más activamente en el proceso de examen
por los pares.
• Observación y seguimiento de las asociaciones a escala local
Como resultado de la opinión positiva expresada por los Miembros y de los interesantes resultados de la reunión informal de los secretariados multilaterales sobre los
esfuerzos de asociación y coordinación que tuvieron lugar los días 3 y 4 de diciembre
de 1998, la Secretaría propone observar y hacer el seguimiento de los esfuerzos de
mejora de las asociaciones a nivel local a lo que se han comprometido los organismos
multilaterales con un cierto número de países. Para comenzar, se propone trabajar en
estrecha colaboración con los organismos multilaterales y los Miembros interesados del
CAD sobre una lista de países en los que pueda asegurarse la observación y seguimiento
por parte del CAD y sus Miembros y sobre el contenido de una nota de referencia para
la autoevaluación de lo que ocurre efectivamente en el marco de cada ejercicio piloto e
iniciativa que lleven a cabo las misiones locales de los organismos encargados de ellas.
Un análisis comparativo de las diferentes autoevaluaciones serviría de base para identificar y difundir ideas y mejores prácticas de cara a maximizar las complementariedades
y las sinergias, y para garantizar la apropiación por parte de las poblaciones locales. La
Secretaría del CAD tendría como principal papel el de reunir periódicamente y de manera
informal a los representantes de los organismos multilaterales concernidos para debatir
las grandes cuestiones referentes a la eficacia de las asociaciones en los países seleccionados y, por tanto, establecer relaciones de intercambio con los donantes bilaterales. Los
resultados de estas discusiones se comunicarían regularmente al CAD, lo que le permitiría
reunir diversas experiencias y examinarlas desde una perspectiva más amplia.
• Identificación de los medios para mejorar las capacidades y la apropiación por
parte de los países en desarrollo
La Estrategia de Asociación requiere, sobre todo a escala local, la puesta en práctica
de capacidades institucionales y humanas indispensables para que los socios beneficiarios estén en disposición de apropiarse de su propio proceso de desarrollo.
75
El CAD puede contribuir a satisfacer esta exigencia, en primer lugar, por la vía de los
trabajos de su Red Informal sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades. El programa
de trabajo de esta Red se refiere actualmente a:
– el desarrollo institucional y de las capacidades en las asociaciones a nivel de sector;
– la incidencia de las prácticas de los donantes en materia de contratación de personal local sobre las capacidades institucionales nacionales,
– las mejores prácticas relativas al desarrollo institucional y de las capacidades;
– los criterios para la autoevaluación por los Miembros de los progresos realizados
en el sentido de la integración de las consideraciones de desarrollo institucional y
de las capacidades en sus estrategias, políticas y procedimientos internos así como
en el abanico de cualificaciones y competencias de su personal y de su cultura de
empresa.
El CAD puede contribuir también a satisfacer esta exigencia colaborando con otros
organismos en el impulso de actividades específicas relativas al desarrollo institucional
y de las capacidades, poniendo a disposición sus conocimientos y su experiencia y
apoyando la difusión de los resultados de los proyectos. Se pueden establecer vínculos
importantes con las mejoras introducidas por el Grupo de trabajo del CAD sobre evaluación de la ayuda para la difusión de informaciones sobre los resultados de las evaluaciones. Se puede citar, a este respecto, el ejemplo de la evaluación por parte del Banco
mundial de sus políticas, procedimientos y prácticas en materia de coordinación de la
ayuda. La Secretaría del CAD ha participado en los trabajos del Grupo director encargado de esta evaluación, cuyos resultados fueron examinados con ocasión de la reciente
reunión del Grupo de trabajo del CAD sobre evaluación de la ayuda. En junio de 1999,
el CAD organizó, junto con el Banco Mundial, un seminario cuyo objetivo fue el de
examinar los resultados y recomendaciones del estudio de evaluación.
Por último, el CAD puede reunir los medios para mejorar las capacidades y la apropiación por parte de los países en desarrollo realizando el seguimiento del examen de ayuda
en Mali. Esta actividad debería llevarse a cabo en estrecha colaboración con el Club de
Sahel, que programa actividades de seguimiento en Mali y en otros países del Sahel. El Club
de Sahel podría, al mismo tiempo, destacar la importancia de los enfoques regionales.
• Políticas y procedimientos en materia de ayuda: cuestiones generales relativas a
las asociaciones
Todas las actividades descritas arriba pueden permitir identificar cuestiones que
podrían abordarse por el CAD de forma general. En la nota de la Secretaría sobre las
cuestiones a examinar en la reunión de funcionarios de alto nivel, se mencionaron algunos ejemplos dirigidos a los Estados miembros, pero no se ha derivado ningún consenso
claro sobre las cuestiones a abordar en primer lugar. Siendo así, sería oportuno esperar
a ver cuáles son las preocupaciones más generales que siguen suscitándose sobre las
asociaciones derivadas de los exámenes por los pares y otras actividades y pronunciarse
a continuación sobre la oportunidad de abordarlas en el seno del CAD.
76
3.1.3. Balance de la aplicación de la Estrategia de Asociación en el periodo 1996-1999
y programa de futuro
Un primer balance sobre la aplicación de la Estrategia de Asociación para el Desarrollo en el periodo 1996-1999 se presentó a examen de la Reunión de Alto Nivel del CAD
de 11 y 12 de mayo de 1999, tres años después de su adopción. El documento reúne las
informaciones de las que dispone la Secretaría de la OCDE. Sus fuentes de información
son los exámenes de la ayuda efectuados durante el periodo referido, los trabajos llevados a cabo en el seno del CAD y en otros organismos multilaterales, así como un cierto
número de informes de los Miembros consagrados a las actividades que han desarrollado
en el marco de sus propios programas.
El informe aborda el balance en referencia a los siguientes criterios: a) servir a los
objetivos relativos al desarrollo y medir los cambios generados; b) reforzar las asociaciones y mejorar la eficacia de la ayuda; c) movilizar recursos al servicio del desarrollo y
asegurar su seguimiento y d) vigilar la coherencia de las políticas que afectan a los países
en desarrollo; para finalizar trazando las principales orientaciones y cuestiones de futuro
en relación a la aplicación de la Estrategia de Asociación.
En El Papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI, los
donantes reconocieron que tenían que cambiar su forma de pensar y de actuar y comprometerse a coordinar mejor sus esfuerzos. Al cabo de tres años, el informe constata
que hay una mayor adhesión a escala internacional al principio de la asociación. Ya
no es posible dudar que los principios y las grandes orientaciones que constituyen
el fundamento de la Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD) han sido expresamente aprobadas por la comunidad de donantes en su conjunto, incluyendo a los
donantes multilaterales. Se pueden observar evoluciones notables, o tentativas para
introducir cambios en la manera de actuar de un buen número de donantes. Se asiste
igualmente a una evolución paralela razonablemente favorable de algunos instrumentos esenciales, como los indicadores de base de los progresos en el desarrollo, así
como de los medios de acción en favor de la lucha contra la pobreza.
Sin embargo, los donantes se encuentran todavía en un estadio precoz de definición
del objetivo consistente en asegurar una verdadera coordinación de políticas a nivel del
conjunto del sistema. De manera más general, los datos de los que se dispone ponen
de manifiesto progresos todavía parciales y desiguales por parte de los donantes en
sus tentativas por integrar plenamente los principios y las prácticas de la asociación
en sus políticas y sistemas de ayuda, y para adoptar medidas concretas que reflejen
una verdadera voluntad de renunciar a "mantener el control de las ofertas" y mejorar
la coordinación de las políticas, preservando la necesaria visibilidad de la cooperación
bilateral para el desarrollo.
• Programa de futuro
Como hemos visto en el capítulo 1, el Programa de trabajo del CAD para 1999-2000
contiene las siguientes grandes orientaciones para el desarrollo de la aplicación de la
Estrategia de Asociación:
77
Avanzar en los objetivos de desarrollo y medir los resultados alcanzados
– Las actividades en el ámbito de la lucha contra la pobreza tendrán como principal
objeto reunir y difundir (de aquí a finales del 2000) una primera serie de prácticas
óptimas y de enfoques eficaces, comprendidos los relativos a la importante cuestión de la igualdad entre las mujeres y los hombres.
– Siempre en colaboración con las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los expertos
de los países socios, el conjunto de indicadores de los progresos de desarrollo,
sobre todo los indicadores de medio ambiente y de desarrollo participativo y buena
gestión de los asuntos públicos, se afinarán (para la primavera del 2000) y, si es
posible, se desagregarán por sexo. Está previsto un estudio de la utilización realizada del conjunto de indicadores hasta 1998, a efectuar en la primavera del 2000.
– Se llevará a cabo un examen cada cinco años de los resultados obtenidos por los
donantes teniendo en cuenta la Declaración del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres, poniendo el acento particularmente sobre los importantes objetivos
fijados en la estrategia en materia de educación.
– Se examinarán los aspectos medioambientales de los objetivos económicos y sociales de la Estrategia para el siglo XXI, sobre todo en materia de lucha contra la
pobreza.
– Se establecerá un inventario de enfoques efectivamente aplicados para reforzar la
buena gestión de los asuntos públicos.
– Se completarán las líneas directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el desarrollo, con el fin de integrar en ellas las conclusiones de los
estudios realizados, así como la retroalimentación obtenida en el marco del proceso
de consulta y difusión.
Reforzar las asociaciones y mejorar la eficacia de la ayuda
– Está previsto reforzar el avance de la asociación a través de la comunicación de
informaciones, así como de intercambios sobre prácticas ejemplares, para hacer
las asociaciones más operativas, quizás por medio del establecimiento de un nuevo
manual o de una puesta al día de las líneas directrices del CAD realizadas en la
óptica de una utilización tanto sobre el terreno como en el marco de los trabajos
de fondo realizados por los organismos de ayuda.
– Se asegurará, además, el seguimiento de la aplicación de los principios de la asociación en los exámenes de la ayuda otorgando prioridad a las acciones sobre el
terreno.
Movilizar y hacer el seguimiento de los recursos al servicio del desarrollo
– Está prevista la puesta en marcha de una estrategia integrada de movilización de
recursos financieros al servicio del desarrollo (comprendido el desarrollo bajo el
ángulo de sus vínculos con el comercio y la inversión).
– Se ajustarán progresivamente la recogida y la notificación de datos estadísticos, de
manera que las informaciones puedan prestarse a análisis que pongan en relación
la asignación de recursos y resultados en términos de desarrollo y ello a partir del
78
2000.
Vigilar la coherencia de las políticas que afectan a los países en desarrollo
– La coherencia se trabajará sobre la base de los resultados del estudio comenzado
a escala de la Organización sobre Comercio, inversión y desarrollo: el desafío
de la coherencia de políticas en una economía mundial, identificando los que
presentan una mayor importancia o interés en relación a los capitales y para la
orientación de las relaciones de los países de la OCDE con los países en desarrollo.
3.1.4. Futuras Líneas Directrices sobre Asociación
En los trabajos internos del Comité de Ayuda al Desarrollo para la aplicación de la
estrategia de cooperación para el siglo XXI, se ha puesto de manifiesto la necesidad de
deducir algunos principios fundamentales de asociación de los documentos de política
adoptados en los últimos años, como referente común de la Comunidad Internacional.
En este sentido, se ha presentado en el seno del CAD un documento con el título On
Common Ground: Converging Views on Development and co-operation at the Turn
of the Century. Estas propuestas, modificadas con los puntos de vista y observaciones
de los miembros del CAD y de la comunidad internacional, serán presentadas para su
aprobación en la Reunión de Alto Nivel de diciembre de 1999, como punto de partida
para la elaboración de unas líneas directrices sobre asociación, cuya adopción está prevista para finales del año 2000.
El documento pone el énfasis en la convergencia creciente de los diversos actores
del sistema internacional sobre los objetivos y medios del desarrollo y sobre la Estrategia
de Asociación. Plantea los principios comunes que guían esta convergencia: visión de
desarrollo integrado a largo plazo, apropiación por los países, asociación y resultados
de desarrollo. Basándose en estas consideraciones, las directrices futuras plantean las
dificultades y la necesidad de trabajar para la asociación a escala mundial y la importancia de la implicación en el proceso de desarrollo de todos los actores, desarrollados
y en desarrollo, teniendo en cuenta la prioridad de la lucha contra la pobreza y las
desigualdades.
• Convergencia creciente
La comunidad internacional ha construido en los últimos años un fuerte consenso
sobre lo que constituye el desarrollo sostenible y cómo puede avanzarse hacia este objetivo. Las agencias bilaterales y multilaterales están tomando explícitamente en cuenta
un enfoque más sistemático para los acuerdos y técnicas de cooperación basado en la
apropiación y la participación de los propios gobiernos y sociedades civiles de los países
en desarrollo.
Las agencias de cooperación están reconociendo cada vez más la necesidad de una
visión integrada de largo plazo del desarrollo, emergiendo de y apoyando su apropiación por parte de los países socios. Se invoca la asociación con los gobiernos, la socie-
79
dad civil, las agencias de ayuda, las ONG y el sector privado para definir las prioridades
de desarrollo y poner en práctica los programas y, además, todos los actores implicados
ponen el acento en resultados de desarrollo más concretos. Un número importante de
países en desarrollo en todas las regiones del mundo se están reorientando en diferentes grados hacia la asunción de su propio liderazgo, diseñando e implementando sus
estrategias, realizando el seguimiento de los resultados de forma coordinada con los
socios externos. En este sentido todos los Bancos del sistema de Naciones Unidas se
adhieren a las conclusiones del informe Task Force on Multilateral Development Banks.
Seeing a changing world, de marzo 1996, y en un informe conjunto del Comité de
Ayuda al Desarrollo de 1998, los presidentes de estos bancos reconfirman su apoyo
hacia las directrices indicadas en el informe que reconocían una clara necesidad de
profundizar su cooperación.
• Principios comunes
Estos principios incumben a todos los actores del desarrollo y son comunes al esfuerzo de asociación, sean iniciativa de los países desarrollados o en desarrollo.
Visión de desarrollo integrado a largo plazo
A lo largo de los años la comprensión de lo que eran el desarrollo y la cooperación
ha experimentado cambios fundamentales. Se ha ido teniendo una creciente conciencia
de cómo los mercados, las sociedades y los gobiernos interactúan. La importancia del
capital humano y social en el proceso de desarrollo también ha recibido un mayor reconocimiento. De ello resulta que el desarrollo sostenible sólo puede conseguirse mediante
estrategias integradas que incorporen claves económicas, sociales, ambientales y políticas. Todos los componentes macroeconómicos, financieros, estructurales, sociales y
humanos deben ser integrados en conjunto en una aproximación a largo plazo holística
y estratégica.
Para conseguir un desarrollo sostenible eficaz es necesario, por un lado, abordar
los temas económicos y financieros y, por el otro, los temas estructurales, sociales y
humanos, de una forma equilibrada que integre los siguientes elementos clave:
– Un marco de política estable que impulse un crecimiento de las economías con
atención hacia un sector privado fuerte y una base fiscal adecuada.
– Inversiones en el desarrollo social, especialmente en la educación, atención primaria en salud e iniciativas de la sociedad civil.
– Promover la participación de todas las personas y, sobre todo, de las mujeres, en la
vida política y económica y la reducción de las desigualdades sociales.
– Buena gestión de los asuntos públicos y gestión pública, responsabilidad democrática, protección de los derechos humanos y del Estado de Derecho.
– Prácticas ambientales sostenibles.
– Abordar las causas de los potenciales conflictos y limitar los gastos militares. Centrarse en la reconstrucción y en los esfuerzos de construcción de la paz hacia la
reconciliación y el desarrollo a largo plazo.
80
Apropiación por el país
El punto de vista según el cual cada país y su gente son en última instancia los responsables de su propio desarrollo, es ampliamente aceptado en nuestros días. La experiencia muestra que el éxito sólo se ha conseguido cuando la gente y las instituciones de
los países en desarrollo por sí mismos han realizado esfuerzos sostenidos. Por tanto, los
países en desarrollo son agentes esenciales para llevar a cabo los esfuerzos de cooperación. No hay lugar para aproximaciones paternalistas. Los países tienen que marcar
el camino y dirigir su propio proceso. Deben generar los acuerdos de desarrollo, determinar objetivos y las etapas para su realización, el cronograma y la secuencia de los
programas.
La responsabilidad del desarrollo, de la reducción de la pobreza y de la preservación
de un ambiente político que conduzca a la paz, a la seguridad y al respeto de los derechos humanos, pertenece a los propios países en desarrollo, siendo el papel de los países
desarrollados y de las instituciones multilaterales el de apoyar tales esfuerzos.
Los países en desarrollo son los que tienen la legitimidad para organizar los esfuerzos
de cooperación, a través de las relaciones y mecanismos que reflejan sus particulares
circunstancias locales.
La principal responsabilidad en la coordinación específica de cada país pertenece
a los países en desarrollo. En los casos en que los intereses locales o capacidades no
sintonicen con ese objetivo de coordinación, los socios externos deberán promover
foros regulares de coordinación con sus gobiernos y asegurar su participación.
Asociación
Los primeros esfuerzos de ayuda implicaron hasta ahora el trabajo con los gobiernos
centrales, hoy la comunidad internacional está trabajando con muchos más socios para
conseguir una mayor eficiencia de la ayuda, lo que responde a sistemas políticos más
plurales y descentralizados e implica un reconocimiento de la importancia del dinamismo del sector privado y de la participación de la sociedad civil.
Definir las necesidades de desarrollo e implementar programas, debe realizarse
de acuerdo con el enfoque de la asociación, incluyendo a los gobiernos, al gobierno
nacional, al regional y al municipal, a la sociedad civil en todas sus formas, al sector
privado interno y externo y a las agencias de desarrollo multilaterales y bilaterales.
Entre los socios es necesario incluir los niveles regionales y locales para poder identificar y suplir las carencias y solventar las barreras específicas y los cuellos de botella
del desarrollo.
Las propias estrategias de desarrollo de los países y sus objetivos deben ser el producto de un diálogo abierto y cooperativo entre las autoridades de los países en desarrollo y la sociedad civil, incluyendo el sector privado y los socios externos acerca de
sus objetivos compartidos y sus respectivas contribuciones al bienestar común.
Cada programa y actividad de los socios externos debe articularse dentro del marco de trabajo de la estrategia propia del país, de forma que se respete y promueva
fuertemente el compromiso local, la participación, la capacidad de desarrollo y la
apropiación.
81
Resultados de desarrollo
Para hacer eficaces las aportaciones financieras, sean de origen interno o externo,
público o privado, hacia la consecución de los objetivos de desarrollo, los objetivos
cuantitativos tienen que determinarse en función de su orientación hacia la lucha contra la pobreza. Determinar objetivos implica el establecimiento de procesos para un
seguimiento sistemático de su cumplimiento. La articulación de objetivos de desarrollo
y seguimiento de resultados implica dos elementos básicos del desarrollo sostenible:
la participación y la responsabilización.
La cooperación al desarrollo y los procesos mediante los cuales se lleva a cabo,
deben ser cuantificables, mensurables, transparentes, eficaces y visibles. Los socios
deben armonizar herramientas y prácticas y utilizar canales y métodos que no minen
los valores de la apropiación y la asociación.
Se debe realizar un seguimiento conjunto y establecer mecanismos de evaluación
que incluyan indicadores cuantitativos para evaluar los progresos de desarrollo.
Los socios externos deben asegurar que todas sus políticas sean coherentes con y
no obstaculicen los objetivos de desarrollo.
Los enfoques de asociación para el desarrollo tienden a ser más costosos en tiempo
y trabajo que los enfoques de los donantes aislados. No obstante, los socios externos
no deben considerar esto como un obstáculo, sino más bien como una inversión hacia
el desarrollo sostenible, y los funcionarios de las agencias de desarrollo deben estar
efectivamente interesados, motivados y capacitados para poner en práctica los principios de la asociación.
• Directrices futuras
La experiencia muestra que llevar a cabo la estrategia de la asociación no es una
tarea fácil ni para los socios locales ni para los externos. El acuerdo de la comunidad
internacional en los principios expuestos no traerá consigo automáticamente su total
realización. Todavía siguen existiendo esfuerzos aislados a pesar de la convergencia
sobre la idea de la asociación, lo que lleva a la confusión y mala comprensión de los
objetivos últimos de la estrategia. Ello, además, actúa en detrimento de la confianza
mutua de los socios. Afirmar la responsabilidad de los países en desarrollo sobre su
propio desarrollo tiene como contrapartida el compromiso de los países desarrollados
de revisar y discutir sus propias prácticas y ofrecer espacios de asociación y apropiación para los primeros. Armonizar herramientas y procesos no sólo ayudará a los países
en desarrollo a reducir los requisitos administrativos sino que, además, ayudaría a
reducir costes de gestión de las transacciones de cooperación.
El número de personas viviendo en la pobreza alcanzó niveles mayores cuando la
ayuda al desarrollo se encontraba en sus niveles más bajos. Se necesita un esfuerzo
concertado para sostener una política de cooperación al desarrollo tendente a reducir
las desigualdades entre ricos y pobres. El sistema de cooperación internacional al
desarrollo necesita afirmar que su capacidad de generar cambios debe valorarse en
función de los principios anteriores. Son necesarias todas las fuerzas colectivas y el
conocimiento adquirido para medir el impacto en los países y es necesario un compromiso de los donantes con los que están fuera del campo de la cooperación: el
82
sector privado, las instituciones comerciales, las inversoras, y el público en general,
para alcanzar los objetivos de una sociedad inclusiva global. Haciendo esto se añadirá
valor y consistencia al proceso de convergencia.
3.2. Los objetivos de desarrollo y su medición: los indicadores
Desde la adopción de la Estrategia de Asociación orientada hacia objetivos, se ha
producido una amplia movilización en apoyo del establecimiento de un conjunto de
indicadores de base destinados a hacer posible el seguimiento de los progresos alcanzados en la realización de los objetivos globales enunciados en la estrategia para el siglo
XXI.
La OCDE organizó, en colaboración con las Naciones Unidas y el Banco Mundial, un
primer seminario que tuvo lugar en París en mayo de 1997, y en el que participaron
representantes de países en desarrollo y de ONG. Este seminario fue la ocasión para
que una audiencia diversificada evaluara los trabajos en curso sobre los indicadores de
desarrollo y se acordara la creación de grupos de trabajo encargados de profundizar en
las investigaciones de los principales ámbitos para los cuales se habían fijado objetivos.
En los meses siguientes, estos grupos estudiaron con detenimiento los indicadores
disponibles para los diferentes objetivos y realizaron amplias consultas con el fin de
determinar los que convenían más y serían más fáciles de aplicar al seguimiento de
los progresos. En febrero de 1998, tuvo lugar una nueva reunión, durante la cual se
presentaron propuestas y cuyos participantes, entre los que se encontraban gobernantes y estadísticos de países en desarrollo, acordaron concentrar sus esfuerzos sobre la
base de un conjunto operativo de indicadores de base, que son los que se presentan
en este epígrafe.
La puesta en práctica de este conjunto de indicadores constituye un primer paso
hacia la instauración de un sistema común de seguimiento de los progresos realizados
para alcanzar los objetivos fundamentales de desarrollo resultantes de las últimas conferencias mundiales. La propuesta intenta facilitar el trabajo de recogida de datos y de
notificación de los países en desarrollo. Su objetivo es suministrar una herramienta de
información compacta que permita dar a conocer mejor al gran público los desafíos
del desarrollo y los avances obtenidos en la materia. Las Naciones Unidas se han planteado asociar este grupo de indicadores a su Plan marco de ayuda al desarrollo y al
Conjunto mínimo de datos sociales nacionales con el fin de establecer un conjunto de
Incidencia
extrema
pobreza:
indicadores universalmente reconocido durante
1999. de
Porlasu
parte, el
Banco poblaMundial
ción
que
vive
con
menos
de
1 dólaren
por
ha incluido análisis y proyecciones referidos a los diversos objetivos fijados
su
día
edición de 1998 de World Development Indicators.
2 Margen de pobreza: incidencia de la
Un nuevo sitio de Internet (http://www.oecd.org/dac/indicators)
pobreza multiplicado porpermite
el gradoinformar
de
al gran público sobre los objetivos acordados
a
escala
internacional
y sobre lo que
pobreza
implica su realización a la vista de las cifrasDesigualdad:
que resultan
del del
conjunto
de nacional
indicadores
parte
consumo
de base. Continúan los esfuerzos para afinardel
estos
indicadores
y
mejorar
la
calidad y
20% de los más pobres
cobertura de los datos: el Banco Mundial Desnutrición
ha comenzado
a
revisar
sus
estimaciones,
infantil: porcentaje de niños de
comparables en el plano internacional, del número
quecon
viven
la pobreza
menosdedepersonas
cinco años
pesoeninsuficiente
absoluta; se ha realizado un llamamiento para recoger sugerencias sobre los medios
83
existentes para reforzar la utilidad de los indicadores de medio ambiente y adjuntar a
los ya existentes indicadores de utilización de suelos, así como de la calidad del medio
ambiente marino y del aire; asimismo, se sigue trabajando para encontrar indicadores
aceptables en el ámbito del desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos
públicos. En el año 2000 se llevará a cabo un balance conjunto de todas estas actividades.
Los esfuerzos comprometidos para reforzar las capacidades estadísticas de los países en desarrollo, se articularán en torno a este conjunto de indicadores, que servirá
de referencia para mejorar la coordinación de las actividades estadísticas entre los
donantes bilaterales y multilaterales y los países socios interesados.
A continuación se presenta la lista de indicadores propuestos para cada uno
de los ámbitos de desarrollo. Dicha lista no es limitativa ni exhaustiva, estando
neta deambiente,
escolarización
primaria Ésta
todavía algunos elementos en discusión Tasa
(el medio
por ejemplo).
Tasa
de
escolarización
hasta
el
quinto añode
recoge los progresos realizados hasta hoy en la determinación de indicadores
Tasa
de
alfabetización
de
los
15
a los 24 años
base relacionados con los objetivos de desarrollo adoptados en las Conferencias
de
Naciones Unidas durante los noventa, que han permitido alcanzar un amplio consenso en torno a las prioridades del desarrollo. Estos objetivos han sido adoptados
no sólo porque son importantes en sí mismos sino también porque son representativos de los objetivos más amplios del desarrollo. Sin embargo, esta selección no
Proporción de niñas en relación a los
implica de ninguna manera una desafección de cara a otros objetivos aceptados
niños en la escuela primaria y secunpor la comunidad internacional, en las conferencias internacionales u otros foros.
daria
La lista propuesta viene a enriquecer otras iniciativas adoptadas para determinar
Tasa de alfabetización de las mujeres en
indicadores, como el Conjunto mínimo de datos sociales nacionales establecido por
relación con los hombres (15-24 años)
la División de estadística de las Naciones Unidas, y la Norma general de difusión
de datos del FMI.
Como los objetivos, los indicadores son interdependientes y deben considerarse
como un todo. Constituyen un conjunto de datos de base representativos de las principales dimensiones del desarrollo económico y social y del desarrollo sostenible. Por
tanto, algunos indicadores tienen que ver con más de un objetivo aunque se formulen
sólo una vez en relación con uno de ellos. Así, por ejemplo, la desnutrición de los niños
también es un indicador del estado de salud;
losdenacimientos
Tasa
mortalidad atendidos
infantil por personal
de salud cualificada indican igualmente el acceso
servicios de de
salud
genésica; de
la alfaTasa dea mortalidad
los menores
betización tiene un papel decisivo en el bienestar
económico
y la salud; por último, el
cinco
años
agua potable es un recurso medioambiental y el acceso a ella tiene una incidencia sobre
la calidad de vida de las mujeres y sobre la salud de sus hijos. Además, la mayor parte
de los indicadores pueden desagregarse por sexo para medir el grado de desigualdad.
Los indicadores provienen de múltiples fuentes. La serie se publicará cada año en el
Informe sobre la cooperación al desarrollo del CAD, la primera ha sido en 1998, y se
situará en el contexto de otros indicadores publicados por el PNUD en su Informe sobre
Tasa de mortalidad materna
el desarrollo humano y por el Banco Mundial en el World Development Indicators.
Nacimientos atendidos por personal cualificado de salud
Medir los progresos en materia de desarrollo: un conjunto operativo
de indicadores de base
84
Objetivos
Bienestar económico
Reducción de la extrema pobreza
Reducir a la mitad, de aquí al 2015, el
porcentaje de habitantes de los países
en desarrollo que viven en la extrema
pobreza
(Copenhague)
Indicadores de base
Tasa de recurso a la contracepción
Prevalencia del VIH en las mujeres encinta
de 15-24 años
Países dotados de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible
Acceso al agua potable
Intensidad en la utilización del agua dulce
Biodiversidad: superficie de tierras protegidas
Eficacia energética: PIB por unidad de
energía utilizada
Emisiones de dióxido de carbono
85
Uno de los criterios para seleccionar los indicadores fue el de elegir al menos uno
para cada objetivo. Los marcados con cursiva en éste y los siguientes cuadros, miden
directamente el objetivo. El resto se refieren a otras dimensiones de cada objetivo. Los
indicadores proporcionan la medición del grado de pobreza y de desigualdad en el consumo. Además, la desnutrición infantil proporciona un importante índice transversal
independiente de las medidas monetarias.
Objetivos
Desarrollo social: Educación e Igualdad entre mujeres y hombres
Educación primaria para todos
Asegurar una educación primaria para
todos los habitantes del planeta de
aquí al 2015
(Jomtien, Pekín, Copenhague)
Igualdad entre las mujeres y los hombres
Obtener avances importantes hacia la
igualdad entre mujeres y hombres y
el fortalecimiento de la autonomía de
las mujeres suprimiendo toda discriminación entre los sexos de aquí al
2005
(El Cairo, Pekín, Copenhague)
Desarrollo social: Salud
Mortalidad infantil y de los niños de
menos de 5 años
En todos los países en desarrollo reducir la tasa de mortalidad de los niños
de menos de un año y de menos de
cinco años en dos tercios de aquí al
2015 en relación con el nivel del año
1990
(El Cairo)
Mortalidad materna
Reducir en tres cuartos la tasa de
mortalidad materna entre 1990 y el
2015
(El Cairo, Pekín)
Indicadores de base
86
Salud genésica
En el marco de los sistemas de atención primaria de salud, ofrecer a todas
las personas en edad de procrear la
posibilidad de tener acceso a los servicios de salud genésica a más tardar
en el 2015
(El Cairo)
Los tres primeros indicadores de este cuadro cubren la educación y miden a la vez
el acceso a la escuela, la permanencia y la terminación del ciclo escolar. Por ahora hay
sólo dos indicadores sobre igualdad entre las mujeres y los hombres, ambos relativos a la
educación. Todos los demás indicadores pueden desagregarse por género para obtener
un análisis más detallado de las desigualdades de género en el futuro.
Los cuatro indicadores en cursiva en el ámbito de la salud miden directamente los
objetivos. Los indicadores adicionales proporcionan un cuadro completo del acceso de
las madres a los servicios de salud al tiempo del nacimiento y una medida del crecimiento de la incidencia del VIH, que en algunos países todavía está revirtiendo la reciente
reducción en las ratios de mortalidad.
Objetivos
Sostenibilidad
y
del medio ambiente
Indicadores de base
regeneración
Medio ambiente
De aquí al 2005, aplicar en todos
los países en desarrollo estrategias de
desarrollo sostenible, a fin de reinvertir, antes del 2015, tanto a escala
mundial como nacional, la tendencia
actual a la devastación de los recursos
naturales
(Río)
En comparación con los indicadores económicos o sociales, los de medio ambiente
apenas se han desarrollado. Se está trabajando para afinar los datos y la cobertura de los
indicadores que ya se han identificado y para proponer nuevos sobre el medio ambiente
marino, el uso de la tierra (deforestación y desertización) y el creciente problema de la
contaminación y sus adversos efectos sobre la salud.
87
Indicadores generales
Otros indicadores de desarrollo
PNB por habitante
Tasa de alfabetización de adultos
Inversiones en porcentaje del PIB
Esperanza de vida al nacer
Ayuda en porcentaje del PNB
Tasa de fecundidad total
Comercio en porcentaje del PIB
En la propuesta, se ha seleccionado un limitado número de indicadores generales,
que aunque no están directamente relacionados con los objetivos seleccionados, se
han incluido para dar una imagen completa de la situación de los países en desarrollo.
Abarcan componentes sociales como la esperanza de vida y otros de cuantificación
económica como la ayuda en porcentaje del PNB o la deuda externa.
4. SÍNTESIS FINAL
Los miembros del CAD han avanzado en una definición común del papel y los objetivos de la ayuda al desarrollo de cara a los primeros años del próximo milenio. En estas
circunstancias, se plantean dos cuestiones cruciales: en qué medida la ayuda se está
orientando hacia la realización de los principales objetivos convenidos y si la ayuda va
a donde es más necesaria, cuestiones que han de seguir siendo el referente aunque la
ayuda al desarrollo se encuentre en recesión. En cualquier caso, la lectura sobre los
resultados de desarrollo sólo cobra cabal sentido teniendo en cuenta el proceso de los
propios países en desarrollo y sus poblaciones, ya que la ayuda externa sólo desempeña
un papel de apoyo y, en el mejor de los casos, de catalizador.
Se han establecido objetivos comunes concretos en el informe del CAD sobre el
papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI, lo que debería permitir la obtención de resultados concretos a través de la ayuda al desarrollo. Se
supone que estos objetivos orientan la acción de los Estados miembros del CAD en el
marco de la estrategia fundamentada sobre el principio de Asociación para el Desarrollo,
que implica el apoyo colectivo de los donantes bilaterales y multilaterales para acelerar
los avances en el desarrollo de los países contrapartes.
Asimismo se ha establecido un amplio acuerdo en febrero de 1998 sobre un conjunto
provisional de indicadores de base como referencia objetiva para evaluar el grado global
de éxito de los esfuerzos que se desplieguen. También se han comenzado a adaptar los
sistemas de notificación estadística del CAD para permitir un seguimiento mejor de las
aportaciones de ayuda en relación con los indicadores. Es el momento de empezar a
analizar en qué medida la ayuda se centra sobre los objetivos de la Estrategia de Asociación para el Desarrollo (EAD) y sobre los países que, a la vista de los indicadores de
base, están más alejados de los objetivos. Esta tarea ha empezado ya a concretarse en el
Informe del CAD sobre la cooperación para el desarrollo de 1998.
La estrategia del CAD para la lucha
contra la pobreza
La estrategia del CAD para la lucha
contra la pobreza
1. AGENTES Y UNIDADES IMPLICADAS EN LA ESTRATEGÍA PARA LA LUCHA
CONTRA LA POBREZA DEL CAD
Como respuesta al compromiso adquirido por los organismos donantes de lograr
la reducción de la pobreza en los próximos años, se han puesto en marcha toda una
serie de mecanismos para avanzar en la elaboración de estrategias de lucha contra la
pobreza. Los países miembros del CAD, conscientes de la importancia y dificultad de
los objetivos fijados, concentran sus esfuerzos en coordinar enfoques, experiencias
y líneas de actuación, para lo que crearon una Red Informal sobre Reducción de la
Pobreza (POVNET) que centraliza los esfuerzos llevados a cabo por los países miembros del CAD.
1.1. Red Informal sobre la Reducción de la Pobreza: actividades, funcionamiento y
participación
La Red fue creada a propuesta del Reino Unido en junio de 1998 con el propósito
de elaborar, junto con los países contraparte, enfoques y estrategias comunes de lucha
contra la pobreza y la exclusión social y así, aumentar la eficacia y la viabilidad de las
políticas y de las acciones de cooperación al desarrollo emprendidas por los países
miembros. La meta esencial del programa de trabajo de la Red es la redacción de unas
Líneas Directrices del CAD sobre Reducción de la Pobreza.
Las actividades que la Red sobre pobreza lleva a cabo se desarrollan en una doble
perspectiva de trabajo. Por un lado, en las políticas y prácticas de los donantes, para
dar a conocer mejor los medios de los que se dispone, acrecentar la eficacia de la ayuda
y promover una mejor coordinación y por otro, en los conocimientos y experiencias
ya existentes, especialmente aquellas de organizaciones multilaterales, de ONG, de la
sociedad civil e institutos de investigación sobre temas de desarrollo.
Acorde con estas líneas de actuación, desde un primer momento el deseo de los
países miembros fue crear una Red integrada y participativa, en la que tuvieran cabida
todos aquellos actores implicados en la estrategia de lucha contra la pobreza. Por este
motivo, la Red está abierta a todos los países miembros del CAD, a observadores, al resto
de órganos subsidiarios del CAD y a los países contrapartes.
Respecto a su funcionamiento, desde el inicio fue establecido un grupo rector (Steering Group), encargado de planificar y organizar el trabajo y actividades de la Red, formado por Bélgica, Francia, la Comisión Europea, Holanda, Suecia, Reino Unido, Estados
Unidos, que trabaja en estrecha colaboración con el Banco Mundial y PNUD.
Está co-presidida, por el presidente del CAD, asegurando así, el lazo de unión con el
conjunto del programa de trabajo del CAD, y, además, por un país miembro, con mayor
experiencia en los temas de pobreza.
92
1.2. Países socios y Red informal sobre pobreza
La Asociación y la Apropiación de los proyectos que se lleven a cabo por parte de
las contrapartes, junto con la coordinación de los donantes en el terreno, son elementos
claves en la definición de la estrategia de lucha contra la pobreza. Por este motivo, se
intenta que los trabajos que la Red lleva a cabo estén elaborados en estrecha colaboración
con los países contraparte, personal de las misiones sobre el terreno y por expertos en
temas de pobreza en los países en desarrollo. Además, se dará también importancia a los
diferentes aspectos de la relación entre los donantes y las autoridades locales y nacionales
de los países contraparte, a la sociedad civil (incluyendo el ámbito universitario) y al sector
privado, que también juega un papel importante en la reducción de la pobreza.
El principal instrumento para fomentar estas líneas de actuación es la realización de
una serie de reuniones con los países contraparte, con la intención de crear asociaciones
dinámicas de lucha contra la pobreza en las que se tengan en cuenta las estrategias elaboradas por los países donantes y la respuesta del país contraparte. Estos encuentros se
complementan con reuniones regionales en las que se recogerán perspectivas regionales
y diferentes puntos de vista de los participantes, incluidos los de las organizaciones
regionales.
1.3. Grupos de trabajo del CAD y Red Informal
Debido al carácter multidimensional de la pobreza, es necesario que los trabajos y
actividades emprendidos por la Red estén relacionados y coordinados con los llevados
a cabo por los distintos grupos del CAD y los del resto de las redes informales con la
intención de dar a conocer sus conclusiones, prestando particular atención a aquellos
temas relacionados con las desigualdades sociales, derechos de los más desfavorecidos,
así como temas transversales más amplios, como la gestión de los asuntos públicos,
medio ambiente y la desigualdad entre mujeres y hombres. En las reuniones de la Red,
los distintos órganos están representados al menos por uno de sus miembros.
Estos son los Grupos de trabajo que han aportado su experiencia:
• Grupo de trabajo sobre la igualdad entre las mujeres y los hombres
El CAD ha reconocido los estrechos lazos que existen entre la pobreza y la desigualdad
entre hombres y mujeres y el papel central que las mujeres desempeñan en la consecución
de los objetivos de reducción de la pobreza.
Los miembros de este grupo dan soporte al trabajo de la Red informal sobre pobreza
en diversas cuestiones como empoderamiento, gobierno, "mainstreaming", vinculación
macro-meso-micro en la planificación económica y análisis sociales respecto a género.
• Grupo de Trabajo sobre Aspectos Financieros de la Ayuda al Desarrollo (WP-FA)
En su programa de trabajo el WP-FA ha intentado sacar mayor partido de las sinergias
entre aquellos temas que trabaja y los objetivos enunciados en la Estrategia para el siglo
XXI, centrándose en el de la reducción de la pobreza.
LA ESTRATEGIA DEL CAD PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
93
Especial atención merece la relación entre las consecuencias de la pobreza y la puesta
en marcha del programa de financiación del desarrollo, sin olvidar que la acción sobre
otros aspectos, como la desvinculación de la ayuda y la corrupción, tienen también un
impacto sobre la reducción de la pobreza.
Este Grupo analiza las posibilidades para mejorar el acceso de las personas más
pobres para financiar servicios y desarrollar pequeñas empresas.
• Grupo de Trabajo sobre Evaluación (WP-EV)
Los trabajos que se desarrollan se centran en las conclusiones del seminario organizado en 1995 sobre los métodos de evaluación y medición del impacto de las intervenciones relativas a la reducción de la pobreza.
• Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente (WP-ENV)
La interacción múltiples factores hacen muy compleja la relación entre la pobreza
y el medio ambiente. Junto con otros elementos, la pobreza puede ser el origen de la
degradación medioambiental. Por ello, los lazos entre estos aspectos deben de ser analizados desde una perspectiva que englobe la multiplicidad de los factores que intervienen
y su interdependencia como generadores de pobreza y de desarrollo.
Una de las principales tareas que el WP-ENV lleva a cabo es el análisis de las estrategias de pobreza desde el punto de vista del desarrollo sostenible, y, la puesta en marcha
de los instrumentos adecuados para su puesta en marcha. Para llevar a cabo esta tarea,
el WP-ENV ha analizado la relación que existe entre el concepto de medio ambiente y
el de pobreza, destacando los siguientes aspectos:
– Gestión institucional de las políticas, estrategias y prácticas de la lucha contra la
pobreza. En este punto se contará con el consejo del WP-ENV sobre estrategias
nacionales de desarrollo sostenible (ENDS).
– Medio ambiente, pobreza, prevención de conflictos y seguridad humanitaria: partiendo del estudio sobre "medio ambiente y seguridad" llevado a cargo por este
grupo, se van a preparar trabajos complementarios que profundicen entre las relaciones medioambientales, de seguridad y pobreza a nivel local. Estos estudios deberían de realizarse en colaboración con el grupo sobre conflictos.
– Coherencias de políticas
– Pobreza, género y medio ambiente: desde 1999 funciona un grupo conjunto que
trabaja estos temas.
• Grupo de trabajo sobre problemas estadísticos
En una reunión, celebrada en 1998, entre el CAD, Naciones Unidas y el Banco Mundial se fijaron un conjunto de indicadores para el desarrollo, cuatro de ellos estarían
destinados a seguir el progreso hacia la realización del objetivo de la reducción, de aquí
al año 2015, a la mitad el número de personas que viven en una situación de pobreza
extrema. Estos cuatro indicadores engloban la incidencia de la pobreza, la desigualdad
de la renta y la desnutrición infantil.
94
A raíz de esta reunión se acordó que el grupo de trabajo sobre estadísticas del CAD
fuera el encargado de asegurar el seguimiento y la coordinación de los trabajos futuros
sobre indicadores, centrando su labor en particular en el análisis de:
– Los resultados alcanzados por el Banco Mundial de cara a revisar el número de
personas que viven en la extrema pobreza, incluyendo las últimas cifras sobre renta
y consumo, así como las estimaciones sobre el poder de paridad de compra.
– Los resultados elaborados por la comunidad de países donantes para contribuir a
perfeccionar la calidad de las encuestas estadísticas de los países en desarrollo para
mejorar las evaluaciones e indicadores sobre pobreza respecto de los criterios nacionales.
• Red informal sobre Desarrollo institucional de las capacidades (IC/D):
En una reunión de la Red, celebrada en Ottawa en 1999, se discutió la relación entre
enfoques sectoriales, desarrollo las capacidades y fortalecimiento institucional respecto
de la reducción de la pobreza.
2. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO DEL CAD EN
TORNO A LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
2.1. Origen de la Estrategia de Reducción de la Pobreza del CAD
La década de los años 90 marcó el inicio de un periodo de importantes compromisos
en cuanto a las estrategias de reducción de la pobreza. El Banco Mundial fue el primero en
señalar en 1990 en su "Informe sobre el Desarrollo Mundial" (World Development Report) el
reconocimiento unánime de todas las Agencias de cooperación, bilaterales y multilaterales,
de considerar a la lucha contra la pobreza como el principal fin de la cooperación para el
desarrollo.
La preocupación creciente que ha generado este tema en los últimos años, y la
experiencia adquirida, ha ido creando un consenso cada vez mas generalizado entre
los organismos donantes acerca de la necesidad de un acercamiento de posturas entre
organismos donantes, cimentado en la participación, implicación y el desarrollo de las
capacidades de los países contraparte.
Los compromisos adquiridos para lograr la reducción de la pobreza, fueron reflejados
de manera más concreta en la serie de objetivos internacionales sobre el desarrollo
que, como se ha mencionado, fueron aprobados por los países miembros del CAD en
la Declaración de 1996 sobre "el papel de la cooperación para el desarrollo en los
albores del siglo XXI", documento en el que, entre otros objetivos, aparece el propósito
de la comunidad internacional de reducir a la mitad el número de personas que viven en
una situación de extrema pobreza en los países en desarrollo en el año 2015.
2.2. Principales elementos a tener en cuenta en la lucha contra la pobreza
A la luz de las observaciones hechas sobre el terreno, los estudios realizados han ido
95
fijando una serie de elementos clave a tener en cuenta a la hora de definir estrategias
eficaces para lograr la reducción de la pobreza.
La primera condición necesaria para reducir la pobreza es el crecimiento económico,
aunque ni es la única ni posee en si mismo un impacto previsible sobre las desigualdades
en los países en desarrollo, siendo el grado de justicia social en una sociedad un hecho
determinante para el crecimiento de un país. Por ello, todas las consideraciones que
relacionen pobreza con justicia social y políticas de redistribución, suscitan cada vez
mayor interés.
La educación, la salud y el progreso económico son considerados como parámetros
claves en la lucha contra la pobreza. Hasta ahora el crecimiento del gasto público en
favor de la salud y de la educación, había sido considerado menos relevante que las
reformas institucionales. Esta tendencia tiene que cambiar, reforzándose la eficacia de
estos dos servicios y mejorando el acceso de las personas menos favorecidas a los mismos.
Para alcanzar estos objetivos y hacer más eficaces las actuaciones, es necesario que
las personas más pobres dejen de ser meros observadores y tengan una participación
más directa y activa de en los programas. Se han de crear o reforzar mecanismos que
contemplen esta consideración y que acerquen a las personas afectadas a los gobiernos
ejecutores de las políticas de reducción de la pobreza. Únicamente se logrará una real
participación de la población afectada si existe un entorno caracterizado por la buena
gestión de los asuntos públicos y el respeto de los derechos humanos.
Otro elemento esencial en el concepto de pobreza, son las distintas repercusiones
que tiene entre los hombres y las mujeres. Por ello se considera que invertir en las
capacidades de las mujeres y proporcionarles los medios adecuados para que puedan
satisfacer sus necesidades es el medio más seguro de contribuir a un crecimiento económico y al desarrollo social. Hasta ahora los enfoques clásicos para reducir la pobreza
se habían dirigido generalmente a favorecer el crecimiento de la mano de obra y dar
mas importancia a los recursos humanos, descuidando la especificidad propia de los
hombres y de las mujeres respecto de las necesidades de cada uno, sus problemas y las
distintas realidades a las que se enfrentaban.
Las líneas de actuación que integran esta perspectiva de tratamiento de la pobreza
apuntan a una reducción de la carga de trabajo, reforzar el poder de los hombres y mujeres
más pobres y disminuir las cargas institucionales y jurídicas que les imposibilitan una
participación equitativa en el proceso de toma de decisiones a cualquier nivel de la sociedad.
ELEMENTOS CLAVE A TENER EN CUENTA
EN LA DEFINICIÓN DE LAS ESTRATEGIAS
Multidimensionalidad del concepto de pobreza.
Considerar a todas las partes involucradas e integrarlas en las distintas acciones
que se pongan en marcha por medio de métodos participativos.
Integrar el papel del hombre y de la mujer en cada uno de los estadios de la
actividad de desarrollo.
Reforzar el desarrollo de las capacidades y las instituciones locales.
96
Asegurar una gestión flexible, coordinada y descentralizada en cuanto a la definición de las estrategias de lucha contra la pobreza de los propios donantes.
3. RED INFORMAL DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA: DESARROLLO Y
LÍNEAS DE TRABAJO
3.1. Objetivos de la Red Informal sobre pobreza.
La Red Informal sobre la reducción de la pobreza (POVNET), creada en junio de 1998, es
la respuesta a la preocupación de las Agencias internacionales de desarrollo a la necesidad de
llevar a cabo un mayor esfuerzo para reducir la pobreza. El objetivo de la Red es desarrollar,
en colaboración con los países contraparte unas Líneas Directrices sobre como reducir
la pobreza. Las futuras directrices significarán un importante paso hacia una síntesis de
enfoques y estrategias fruto del conocimiento y las experiencias adquiridas en estos años
en los que se ha venido trabajando con el firme propósito de conseguir el compromiso,
adquirido por las Agencias internacionales de reducir la extrema pobreza a la mitad en el
año 2015.
Se han establecido una serie de pasos para continuar con las actividades emprendidas
desde años atrás por los países miembros en la lucha contra la reducción de la pobreza:
1. Elaboración de un estudio marco ("Scoping Study"), para valorar las políticas sobre
reducción de la pobreza, los programas y actividades de cada país miembro del
CAD, del Banco Mundial y del PNUD, e identificar aquellas propuestas y estrategias
que sean más eficaces.
2. Llevar a cabo una serie de consultas entre los países contraparte, estudios realizados por expertos de estos países y entrevistas, tanto a actores gubernamentales
como no gubernamentales, para evaluar las actuaciones que se lleven a cabo y
promover la coordinación de los donantes. Estas consultan serán una forma de
involucrar activamente a los países contraparte, los implicados (stakeholders) y a
otros actores de desarrollo en la reducción de la lucha contra la pobreza.
3. Estudiar la relación que existe entre la pobreza y otras cuestiones de desarrollo
transversales como género, medio ambiente y buen gobierno. Esto incluirá la definición de una serie de trabajos concretos, que estudiarán los distintos grupos subsidiarios del CAD, con vistas a incrementar la coherencia e impacto de la acción
de los donantes en estas áreas de trabajo.
4. Valoración de las estrategias de reducción de la pobreza y de las buenas prácticas
a través de las experiencias concretas de los países contraparte.
5. Realizar un seguimiento y evaluación más riguroso, inclusive a través de los exámenes del CAD y el seguimiento de las acciones en los Grupos consultivos, mesas
redondas y foros regionales con el propósito de mejorar la eficacia y facilitar los
cambios y ajustes en los programas de cooperación para el desarrollo.
6. Difundir la información recogida sobre la lucha contra la pobreza, con el propósito
de elevar dichas cuestiones a la esfera internacional y, crear interés, optimismo y
realismo en la comunidad internacional.
97
3.2. "Estudio marco" sobre las políticas y enfoques de reducción de la pobreza
("Scoping study of donor poverty reduction policies and practices")10
Este estudio, que marca una primera etapa en la elaboración de las Líneas Directrices, fue elaborado por un grupo rector (Steering Group) creado expresamente para la
ocasión y por el Instituto de Desarrollo de Ultramar del Reino Unido (ODI), encargado
de coordinar el trabajo y de vigilar la calidad del mismo.
El ODI, junto con el grupo rector, selecciónó cinco países de acuerdo a una serie
de criterios (Bangladesh, Bolivia, Etiopía, Mali y Vietnam), en los que se realizaron, por
parte de los Estados miembros, entrevistas y grupos de discusión con todos los actores
afectados, tanto actores gubernamentales, no gubernamentales y la sociedad civil. El
alcance del estudio es amplio en cuanto a la opinión, puntos de vistas, experiencias
de los participantes, valorándose el aporte de ideas, enfoques y acciones creativas e
innovadoras que serán apoyadas y tenidas en cuenta en las estrategias que se elaboren.
El principal objetivo del estudio es dar a conocer la postura de los donantes, es decir,
mostrar la extensión y cobertura de sus políticas y actividades en la lucha por la reducción de
la pobreza. El estudio presenta una visión global de los conceptos y la estructura organizativa,
y analiza dónde están centrando sus actividades y esfuerzos los países donantes, para poder
evaluar, dar seguimiento y promover el aprendizaje institucional sobre la reducción de la
pobreza.
Se trata de aportar conceptos claros y operativos, en los que se tenga en cuenta el
carácter multidimensional de la pobreza y su vinculación con los distintos aspectos que
la afectan: salud, nivel educacional, ingresos, empoderamiento, igualdad entre mujeres
y hombres, minorías étnicas, buen gobierno…
La disminución de la pobreza requiere un cambio radical por parte de todos los actores
implicados y comprometidos, cambio que afecta tanto a los países contraparte como a
los países y agencias donantes. El cambio es necesario no sólo respecto a la organización
de las agencias y la forma en la que llevan a cabo su trabajo, sino también respecto a la
actitud de personal que interviene en estos programas. Han de ser cambios graduales, que
ya han puesto en marcha algunos organismos como la Unión Europea, la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, la Agencia Alemana de Desarrollo, el Banco Mundial,
etc.
Continuando con los cambios que deben de llevarse a cabo, hay dos elementos clave
en las política de cooperación al desarrollo para los próximos años deberán ser integradas en las estrategias de lucha contra la pobreza: la coherencia de las políticas de los
países donantes y Estrategia de Asociación.
La coherencia de políticas se presenta como una pieza clave para facilitar una mayor
implicación de los países pobres en la economía mundial, así como para fomentar un
mayor acercamiento y participación de la población con menos recursos en la vida
política, económica y cultural de las sociedades en las que viven. Para lograr este objetivo han de ponerse en marcha y reforzarse todos los mecanismos que la fomenten.
Como primer paso es fundamental el diálogo político con los países contraparte, porque
permite a los gobiernos y agencias donantes formular y negociar políticas de ayuda más
coherentes y realistas de lucha contra la pobreza.
98
El otro de los elementos en el que los países miembros han de centrar sus esfuerzos
para reducir la pobreza es el desarrollo de una Estrategia de Asociación. Una fuerte
asociación significa que todos los actores que participan en el proceso son considerados
de la misma forma y poseen las mismas oportunidades a la hora de opinar y actuar. Tres
son los elementos primordiales con los que se debe contar a la hora de fortalecer o
elaborar la Estrategia de Asociación: empoderamiento (núcleo de los conceptos de asociación y apropiación), responsabilidad (accountability) y creación de capacidades.
El reto actual de los países miembros es desarrollar una Estrategia de Asociación
multilateral y remplazar la asociación bilateral, que sigue aún caracterizando muchas de
las relaciones entre donantes y países contraparte.
Los países contraparte han de adquirir un firme compromiso respecto a la lucha contra la pobreza. La línea de actuación de los países donantes ha de centrar sus esfuerzos
en aquellos países en los que no exista una estrategia para reducir la pobreza ya que
las estrategias de asistencia de los países donantes deberán desarrollarse a partir de las
estrategias propias de los países contraparte.
4. LÍNEAS DIRECTRICES SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
La actividad de la Red POVNET está centrada actualmente en la elaboración de las
Líneas Directrices. El futuro trabajo debe basarse en los conocimientos adquiridos y en la
experiencia, e incorporar las investigaciones y hallazgos conseguidos por la comunidad
internacional. Cinco áreas principales han sido identificadas del conjunto de capítulos
de las orientaciones propuestas. Son las siguientes:
– Definiciones y enfoques para comprender y medir la pobreza,
– Programación y gestión para la reducción de la pobreza
– Buenas prácticas acerca de las herramientas para la reducción de la pobreza, como
el empoderamiento, sectores/áreas generales y otras áreas específicas de intervención.
– Experiencia Institucional y cambios, incluidos la descentralización, sistemas de
evaluación y retroalimentación y sistemas de incentivos.
– Políticas de los miembros con un impacto en la reducción de la pobreza en países
en desarrollo
Actualmente, cuatro subgrupos de la red Informal POVNET, asesorados por consultores, son los responsables de redactar una serie de textos de cada uno de los capítulos
que formarán las Orientaciones. La función principal de este grupo es la de revisar los
textos y coordinar las consultas y el trabajo desarrollado por los países contraparte y por
el resto de grupos subsidiarios del CAD.
DAC Scoping Study of Donor Poverty Reduction Policies and Practices", OCDE/CAD,
París, 1999. Este documento se haya disponible en la página web del CAD.
Orientaciones, directrices y actividades
del CAD sobre igualdad entre
mujeres y hombres
Orientaciones, directrices y actividades del CAD
sobre igualdad entre mujeres y hombres
1. EL GRUPO DE TRABAJO DEL CAD SOBRE IGUALDAD ENTRE MUJERES
Y HOMBRES
1.1. Historia y mandato
El CAD convocó su primera reunión sobre mujer y desarrollo en 1975, paralelamente
a la Conferencia Mundial de la Mujer de México. Entre 1977 y 1981 se celebró una serie
de reuniones informales entre miembros del CAD que culminaron con la creación del
Grupo sobre la Participación de la Mujer en el Desarrollo, en marzo de 1981, obteniendo
en 1984 la condición de órgano consultivo y convirtiéndose en un Grupo de Expertos.
Su mandato se ha ido renovando en 1986, 1988, 1990 y en 1995, año en que cambió su
nombre por el de Grupo de Trabajo sobre igualdad entre mujeres y hombres.
El mandato del Grupo de Trabajo debe interpretarse a la luz de las Conferencias
sobre la Mujer de Naciones Unidas, en especial, las de Nairobi (1985) y Pekín (1995),
como una expresión del deseo de los Estados miembros de cumplir las obligaciones
adoptadas en las mismas. El objetivo del programa de trabajo adoptado en 1984
continúa siendo válido: trabajar para asegurar que tanto las contribuciones como
los beneficios de hombres y mujeres en el proceso de desarrollo sean promovidas y
apoyadas por el trabajo del CAD y a través de sus Estados miembros, mejorando la
posición de las mujeres y facilitando el esfuerzo de desarrollo en general.
En el cuadro siguiente se reflejan los principales hitos de la política de género impulsada por el Grupo de Trabajo y su evolución, en el contexto de las Conferencias Internacionales relacionadas con las cuestiones de género. Se apuntan las orientaciones y
directrices adoptadas por el CAD en este ámbito y los exámenes a los que se han sometido los Miembros para la evaluación de sus programas desde la perspectiva de género.
Principales hitos de la política de género impulsada por
el CAD en el contexto internacional
I Conferencia Mundial de la Mujer de las Naciones Unidas (México, 1975). Se
proclama el primer decenio para la mujer: igualdad, desarrollo y paz.
Primera reunión informal sobre mujer y desarrollo del CAD (1975).
Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres (CEDAW) adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (1979).
II Conferencia Mundial sobre las Mujeres (Copenhague, 1980).
Creación del Grupo sobre la Participación de la Mujer en el Desarrollo (Women
in Development-WID) (1981).
102
Adopción de los Principios Rectores de los organismos de ayuda para apoyar el
papel de la mujer en el desarrollo (1983).
Transformación del Grupo sobre la Participación de la Mujer en el Desarrollo en
órgano consultivo (Grupo de Expertos) (1984).
Primer informe de seguimiento sobre la aplicación de los principios por parte de
los Estados miembros (1984).
III Conferencia mundial sobre las Mujeres (Nairobi). Adopción de las Estrategias
de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer (1985).
Segundo informe de seguimiento sobre la aplicación de los principios por parte
de los Estados miembros (1987).
Revisión de los principios sobre la participación de la mujer en el desarrollo
(1989). Elaborada por el Grupo de Expertos y aprobada por el CAD en su
reunión de 9 y 10 de septiembre de 1989.
Tercer informe de seguimiento sobre la aplicación de los principios por parte de
los Estados miembros (1990).
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río
de Janeiro, 1992). Reconoce el papel esencial de las mujeres en la preservación
y gestión de los recursos naturales.
Declaración sobre la eliminación de la violencia contra las mujeres, adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas (1993).
Conferencia mundial sobre los derechos humanos (Viena, 1993). La violencia
contra la mujer y otras cuestiones relativas a los derechos humanos de la mujer
se incorporan a la agenda y a las actividades globales de las Naciones Unidas
en materia de derechos humanos.
Cuarto informe de seguimiento sobre la aplicación de los principios por parte de
los Estados miembros (1993/4).
Conferencia internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994). El empoderamiento de las mujeres es considerado como parte integrante del desarrollo.
Cumbre mundial sobre desarrollo social (Copenhague, 1995). Se adopta el compromiso de asegurar la plena igualdad.
Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: Hacia una asociación
para el desarrollo en el nuevo contexto mundial (mayo de 1995).
Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: La igualdad entre hombres y mujeres: hacia un desarrollo sostenible centrado en la persona (mayo
de 1995).
IV Conferencia Mundial sobre las mujeres de Naciones Unidas (Pekín, 1995).
Adopción de la Declaración de Pekín y de la Plataforma para la Acción.
ORIENTACIONES, DIRECTRICES Y ACTIVIDADES DEL CAD SOB RE IGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES
103
Informe sobre el papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del
siglo XXI (1996).
Líneas Directrices del CAD para la igualdad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de las mujeres en la cooperación para el desarrollo (1998).
1.2. Actividades y funcionamiento
El Grupo de Expertos funciona de manera interactiva en el marco del CAD, cuidando
de que los intereses de las mujeres sean tomados en consideración en el diseño de todas
las políticas de desarrollo. Su objetivo es fortalecer la práctica de sus miembros en este
sentido.
• Reunión anual
Cada año el Grupo de Trabajo sobre Igualdad entre mujeres y hombres ofrece una tribuna
para debatir sus programas y políticas de igualdad entre mujeres y hombres e intercambiar sus
experiencias en la utilización del análisis de género como una herramienta para impulsar el
proceso de cooperación para el desarrollo. El Grupo de Trabajo revisa las actividades realizadas
durante el año anterior, tales como las contribuciones a los trabajos del CAD y el progreso realizado en el área de la igualdad entre mujeres y hombres y adopta nuevas prioridades. Durante
el año los miembros continúan intercambiando información y apoyándose mutuamente en sus
esfuerzos para la realización de objetivos comunes.
• Seminarios
El Grupo de Trabajo realiza seminarios y encuentros sobre un tema específico relacionado con la igualdad entre mujeres y hombres, el Programa de Trabajo del CAD y
el informe sobre el papel de la cooperación para el desarrollo en el siglo XXI. Los seminarios se han centrado en temas tales como mujeres y derechos humanos, integración
transversal de género en el desarrollo, desarrollo participativo, medio ambiente, ajuste
estructural, programación de la ayuda y reforma macroeconómica, cambio institucional
y organizacional, implicaciones de la Plataforma para la Acción de Pekín. Los seminarios
permiten a los Miembros discutir con detenimiento asuntos específicos, que impliquen,
además de la atención del CAD, la de otras organizaciones.
• Relaciones con la Secretaría del CAD
A través de la Dirección de Cooperación al Desarrollo (DCD), el Grupo de Trabajo
proporciona inputs al CAD de diferentes modos. Durante las etapas preparatorias de
los documentos políticos, los Miembros revisan los documentos para asegurarse de que
incluyen aspectos relevantes en materia de género. En aquellos temas que afectan de
forma importante a la igualdad entre mujeres y hombres, el Grupo de Trabajo puede
decidir la inclusión de un informe separado. Este trabajo se lleva a cabo directamente
104
por los Miembros o por consultores financiados por un Miembro del Grupo de Trabajo
o a través del fondo WID. Este fondo se creó en 1991 para financiar los trabajos relacionados con género que exceden las competencias de la Secretaría y se nutre por las
aportaciones de los Estados miembros.
• Delegaciones del CAD
Los miembros del Grupo de Expertos se encargan asimismo de garantizar que las
cuestiones relativas a la igualdad entre mujeres y hombres reciban toda la atención
necesaria, informando a los delegados ante el CAD en París y a los expertos enviados
por los organismos de ayuda a las reuniones del CAD. Este enfoque exige a menudo una
participación activa de los miembros del Grupo de Expertos.
• Cooperación con otros Grupos de Trabajo: Evaluación
La dimensión de género en el desarrollo es susceptible de afectar a los distintos grupos de trabajo del CAD, por lo que la coordinación del Grupo de Trabajo sobre igualdad
entre mujeres y hombres con éstos es fundamental para el impulso de un enfoque de
género en el desarrollo.
En especial, el Grupo de Igualdad ha trabajado muy estrechamente con el Grupo de
Evaluación y el de Medio Ambiente. Asimismo trabaja vinculado a las actividades del
CAD sobre buena gestión de los asuntos públicos y desarrollo participativo, lucha contra
la pobreza, cuestiones estadísticas, etc.
El trabajo conjunto entre el Grupo de igualdad entre mujeres y hombres y el de
Evaluación comienza en 1989 con el estudio Mujeres como agentes y beneficiarias en
los proyectos de desarrollo, y se concreta con el Análisis de las políticas y programas
de mujeres y desarrollo de los Miembros del CAD, de 1994. Este último, realizado como
preparación para la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekín (1995) ha sido uno de
los estudios más exhaustivos que se han realizado sobre la puesta en marcha de medidas
y políticas de igualdad por parte del CAD y los países miembros. En la última revisión
de 1993-1994 llevada a cabo sobre la evaluación de las cuestiones de género por parte
de los miembros del CAD, se llegó a las siguientes recomendaciones:
1. La adopción de enfoques más participativos en toda la programación, el diseño de
proyectos y la ejecución.
2. La mejora del conocimiento de la cultura local, condiciones y perspectivas.
3. El desarrollo y la difusión de directrices de evaluación y metodologías para mejorar la calidad de las discusiones y decisiones sobre los temas de género en las
evaluaciones.
4. Mejora de la calidad de las evaluaciones y de la valoración de los efectos e impacto
de cara a la igualdad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de las mujeres, entre otros, mediante la mejora de la disponibilidad y la utilización de datos
desagregados por sexos.
5. Mayor atención en los temas de igualdad entre mujeres y hombres y empoderamiento de las mujeres en los términos de referencia de la evaluación e incremento
de la competencia en los aspectos de evaluación.
105
106
En el Seminario de evaluación de género celebrado en Estocolmo los días 25 y 26
de noviembre de 1999, que pretendía analizar los progresos de los Miembros del CAD
con relación a las mencionadas recomendaciones y que contó con la participación de la
Cooperación Española, se llegó a las siguientes conclusiones de carácter general:
– La necesidad de un análisis preparatorio mejor integrado y desarrollado. En particular, se precisa una mejora de los indicadores de género (recolección de datos
apropiados, consistentes y veraces) que, a ser posible, sean uniformes para los
países de la OCDE.
– La conveniencia de revisar las metodologías actuales para que se adecúen al tipo de
evaluación propuesta. En general, es necesario desarrollar métodos para incorporar
los objetivos o cuestiones transversales.
– La mejora de los mecanismos de retroalimentación. Es preciso que éstos sean activos para que propicien la discusión de resultados entre todos los involucrados y
la filtración de lecciones aprendidas y recomendaciones. Para ello, se mencionó la
necesidad de concentrar más recursos financieros en la etapa final de la evaluación
y de combinar los resultados del análisis de igualdad entre mujeres y hombres con
los de otros objetivos transversales.
Además se discutieron recomendaciones específicas para los Grupos de Trabajo de
Igualdad entre mujeres y hombres y Evaluación de la ayuda del CAD: desarrollar mecanismos para compartir resultados y experiencias; desarrollar indicadores y herramientas
sencillas para integrar el objetivo de igualdad; fomentar las evaluaciones conjuntas (que
en última instancia se conviertan en evaluaciones conducidas por los países receptores);
mejorar y revisar metodologías que integren las cuestiones transversales; proveer ejemplos de resultados exitosos y utilizar más a menudo los comités de revisión.
• Seguimiento de las políticas y programas de igualdad entre mujeres y hombres
El CAD trabaja también para incorporar los objetivos de igualdad entre mujeres y
hombres en los exámenes de la ayuda y en la metodología para la notificación estadística de las actividades orientadas a la igualdad de género, así como, de acuerdo a lo
visto en el epígrafe anterior, en el seguimiento y la evaluación de la aplicación de la
política específica de género por parte de los miembros en colaboración con el Grupo
de Evaluación.
• Relaciones con los demás órganos de la OCDE
El Grupo de Trabajo sobre el papel de las mujeres en la economía del Comité de
Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales, encargado de ese tema con relación a los países
miembros de la OCDE, intercambia información y colabora en las actividades del Grupo
de Expertos del CAD, a través de la Secretaría de la OCDE. Asimismo, el Centro de
Desarrollo de la OCDE realiza estudios e investigaciones sobre cuestiones relacionadas
con la dimensión de género del desarrollo. Por último, el Club de Sahel tiene una unidad
encargada de incorporar a sus actividades las cuestiones de género.
107
Evolución de los enfoques: de MED a GED:
(distintos pero integrables)
MED
GED
Centrado en las actividades y roles de las
mujeres.
Centrado en las relaciones de género y
en actividades y roles tanto de mujeres como de hombres.
El problema se ve como la exclusión
de las mujeres. Por tanto, el énfasis
se pone en sus derechos, buscando
incrementar la participación de las
mujeres en el desarrollo y su empoderamiento económico.
El problema se identifica en la desigualdad de género, que es a menudo tanto
un efecto como una causa de la exclusión de las mujeres. Por tanto, el énfasis se centra en los derechos humanos de las mujeres y los hombres, en
la cualidad y las condiciones de la
igual participación de ambos, mujeres
y hombres en el desarrollo, en la igual
distribución de beneficios, y en la
transformación de las relaciones de
poder entre mujeres y hombres en la
sociedad.
Tiende a tratar a mujeres y hombres
como grupos homogéneos internamente, opuestos entre sí en los análisis.
Ve a mujeres y hombres como grupos
altamente diferenciados internamente,
y las desigualdades de género como
influidas por, entre otros, la edad, la
clase, la casta, el estatus, la identidad
étnica, la localidad, la religión, etc.
Enfatiza en el incremento de proyectos e
iniciativas específicas para mujeres, o
en el incremento del número de mujeres que participan en proyectos integrados (mainstream projects).
Enfatiza en la aplicación de análisis de
género para identificar y preparar
todos los proyectos y programas
(mainstreaming), para determinar los
beneficiarios objetivo e incorporar la
perspectiva de género en el diseño del
proyecto.
Tiende a centrarse en las mujeres, excepcionalmente en las niñas o niños (por ejemplo proyectos del sector educación).
Otorga un espacio creciente al enfoque
en mujeres y hombres de todas las
edades.
108
• Relaciones con el Sistema de Naciones Unidas
Desde 1997, el Comité Inter-Agencias de las Naciones Unidas para las Mujeres y la
Igualdad de Género (IACWGE) y el Grupo de Trabajo del CAD sobre igualdad entre
mujeres y hombres organiza conjuntamente un encuentro temático. Ambos aportan
expertos de la comunidad de donantes multilaterales y bilaterales e impulsan temas tales
como: integración de la igualdad de género (1997) y un enfoque basado en derechos
para el desarrollo y la igualdad entre los géneros (1998).
2. ORIENTACIONES POLÍTICAS Y DIRECTRICES: DE LA PARTICIPACIÓN
DE LAS MUJERES EN EL DESARROLLO AL ENFOQUE DE GÉNERO
EN EL DESARROLLO
2.1. Evolución política y conceptual
Los miembros del CAD han reconocido que el desarrollo sostenible debe reflejar
plenamente tanto las necesidades de los hombres como las de las mujeres. En 1983
el CAD adoptó los Principios Rectores de los organismos de ayuda para apoyar el
papel de la mujer en el desarrollo. La revisión de estos principios dio lugar en 1989
a los nuevos principios sobre la participación de la mujer en el desarrollo. En este
documento se identificaron áreas de especial preocupación donde la falta de oportunidades para las mujeres perjudicaba su participación y dificultaba los esfuerzos de
desarrollo. Estos principios fueron el hilo conductor para el impulso del trabajo sobre
las cuestiones de género en los programas de cooperación para el desarrollo de los
miembros del CAD y constituyeron la base para adoptar un amplio programa de trabajo
para el Grupo de Expertos del CAD sobre Mujer y Desarrollo (posteriormente Grupo
de Expertos sobre Igualdad entre los hombres y las mujeres).
En la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres (Pekín, 1995), los gobiernos del
mundo entero reafirmaron su determinación de asegurar la igualdad entre los hombres
y las mujeres y actuar para promover el empoderamiento de las mujeres. La Plataforma
para la Acción definió en esa ocasión doce ámbitos críticos de trabajo y las medidas a
adoptar para cada uno de ellos en apoyo a la igualdad entre los hombres y las mujeres.
Algunos meses más tarde, en su Reunión de Alto Nivel (High Level Meeting) de 1995,
los Miembros del CAD habían reconocido que la igualdad entre los hombres y las
mujeres constituía un objetivo fundamental del desarrollo y la cooperación. Esta fue
la adopción explícita del cambio del enfoque de mujeres en el desarrollo (MED), centrado en las mujeres y su participación en el desarrollo, al enfoque de género en el
desarrollo (GED), un enfoque más amplio e integrado, centrado en la igualdad entre
los hombres y las mujeres como tema transversal de los distintos ámbitos del desarrollo
y la cooperación, de los procedimientos e instrumentos, en el marco de la Estrategia
de Asociación para el Desarrollo.
Desde el punto de vista conceptual, el cuadro siguiente describe el nuevo enfoque
(GED) en relación con el anterior (MED). No son propuestas excluyentes, sino integrables y complementarias.
109
En su informe sobre El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores
del siglo XXI, los Miembros del CAD hacían balance de las enseñanzas de cincuenta
años de cooperación para el desarrollo. Se comprometían a promover el desarrollo a
través de la Asociación y reafirmaban su adhesión a los objetivos convenidos a escala
internacional en los ámbitos económico, social y medioambiental. Se establecía que
el "fomento de la participación de todos los ciudadanos, en especial de las mujeres,
en la vida económica y política, y la reducción de las desigualdades sociales son las
estrategias que hoy en día conducen al éxito" y se adoptaban objetivos concretos a
alcanzar en materia de igualdad entre los géneros en el ámbito de la educación.
En 1997, el Grupo de trabajo del CAD sobre la igualdad entre hombres y mujeres
comenzó a trabajar para adoptar unas nuevas líneas directrices destinadas a facilitar
la acción emprendida por los Miembros en apoyo de esos objetivos, en el marco del
respeto a los compromisos suscritos a escala internacional. Es así como, en 1998,
fueron aprobadas oficialmente las Líneas directrices del CAD para la igualdad entre
las mujeres y los hombres y el empoderamiento de las mujeres en el marco de la
cooperación para el desarrollo. La igualdad entre los hombres y las mujeres como
objetivo de desarrollo quedó provista, de este modo, de un reconocimiento oficial
suplementario. El Grupo de Trabajo ha comenzado a estudiar cómo los organismos
de ayuda se han comprometido a trabajar contra los problemas de desigualdad entre
los hombres y las mujeres en los ámbitos de la educación, los derechos sexuales y
reproductivos y el medio ambiente, partiendo del principio según el cual las medidas
adoptadas en favor de la igualdad entre los hombres y las mujeres son igualmente
determinantes para la realización de los objetivos fijados en la Estrategia para el
siglo XXI.
Principales directrices y orientaciones
sobre Mujeres en el Desarrollo y Género
Principios sobre la participación de la mujer en el desarrollo (1989). Elaborados
por el Grupo de Expertos y aprobados por el CAD en su reunión de 9 y 10
de septiembre de 1989.
Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: Hacia una asociación
para el desarrollo en el nuevo contexto mundial (mayo de 1995)
Declaración política de la Reunión de Alto Nivel del CAD: La igualdad entre hombres y mujeres: hacia un desarrollo sostenible centrado en la persona (mayo
de 1995)
Informe sobre el papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del
siglo XXI (1996)
Líneas Directrices del CAD para la igualdad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de las mujeres en la cooperación para el desarrollo (1998).
110
2.2. Principios sobre la participación de las mujeres en el desarrollo de 1989
Los principios de 1983, revisados en 1989, fruto de los avances de la Conferencia
de Nairobi, tenían como objetivo esencial la integración de competencias, proyectos y
actividades referidas expresamente a la participación de las mujeres y desarrollo en las
políticas y programas de cooperación.
El objetivo básico de los principios era aportar pautas para promover la participación de
las mujeres en el desarrollo, tanto en el nivel de formulación de políticas y procedimientos,
como respecto de las medidas administrativas (sistemas de gestión específicos), la puesta
en práctica, el seguimiento, la evaluación y la investigación sobre las cuestiones de género,
así como sobre coordinación, consulta y sensibilización. Fueron traducidas al español por
la Agencia Española de Cooperación Internacional, en su versión revisada de 1989, con el
ánimo de difundirlas en nuestro país.
Las áreas prioritarias de intervención identificadas fueron:
–
–
–
–
–
producción agrícola,
ingresos y empleo,
economía informal,
reparto del tiempo,
formación y educación
Estas directrices constituyeron el referente de las agencias de cooperación de los
Estados miembros para el impulso de una política orientada a una mayor participación
de las mujeres en el desarrollo durante la década pasada. Tuvieron la virtud de incidir
en aspectos clave de la elaboración y ejecución de los programas de cooperación para
el desarrollo. Asimismo, la experiencia de aplicación de estos principios ha contribuido a una toma de conciencia creciente sobre la necesidad de adoptar un enfoque
nuevo y más amplio para asegurar un desarrollo justo y eficaz desde la perspectiva
de género.
2.3. Declaración política adoptada en la reunión de alto nivel del CAD de mayo de 1995
sobre Igualdad entre mujeres y hombres: Hacia un desarrollo sostenible
centrado en la persona
Como se comentó en la introducción sobre la evolución política y conceptual, esta
declaración constituyó un paso clave en la reorientación de la política de género al establecer la igualdad entre mujeres y hombres como objetivo fundamental del desarrollo
humano sostenible y de los esfuerzos de ayuda al desarrollo.
Parte de la constatación del consenso existente en torno a la idea de que para lograr un
desarrollo sostenible centrado en la persona es esencial avanzar hacia la igualdad entre hombres
y mujeres. Entre otras razones, porque invertir en la educación de las jóvenes produce una alta
rentabilidad relativa y porque las mujeres se encuentran entre las personas más afectadas por la
pobreza, al tiempo que constituyen un elemento clave para disminuir la pobreza y mejorar la
eficacia de los programas de ajuste estructural. Las mujeres desempeñan, además, un importante
papel en la gestión de los recursos naturales por lo que su implicación en la planificación medioambiental es esencial para el éxito de los esfuerzos por el desarrollo sostenible.
111
La declaración incorpora un cambio de óptica, implicando tanto a mujeres como a
hombres en la interpretación de los problemas de las desigualdades: sus responsabilidades,
necesidades, el acceso a los recursos, la toma de decisiones y las relaciones sociales entre
ambos. Se afirma que el enfoque exclusivo en la mujer es insuficiente en áreas como
la salud sexual y reproductiva. A la hora de enfrentarse a las causas y síntomas de los
problemas de las mujeres en el ámbito económico y social es crucial prestar atención a
las actitudes y comportamientos masculinos.
La declaración afirma que el logro de la igualdad entre mujeres y hombres será una
estrategia clave en el marco de las Naciones Unidas durante el próximo decenio. La
Plataforma para la Acción de Pekín pone especial atención en el reparto del poder y
en una mayor igualdad en las relaciones entre mujeres y hombres como condicionantes
políticos, sociales y económicos necesarios para el desarrollo sostenible y centrado en
las personas. Ello implica una serie de retos para los organismos de cooperación para
el desarrollo.
Retos de la igualdad entre mujeres y hombres
como objetivo del desarrollo humano sostenible
para los organismos de ayuda
Supone, en primer lugar, transformar la agenda para el desarrollo para incluir las
visiones, intereses y necesidades tanto de las mujeres como de los hombres.
Las estrategias de la próxima década tendrán que identificar las diferencias estructurales y posibles desequilibrios entre los sexos y las causas estructurales de
las desigualdades entre hombres y mujeres.
Tendrán igualmente que identificar las raíces culturales de las desigualdades entre
los sexos.
Será necesario también promover una mayor y más equitativa participación de las
mujeres en las instituciones políticas y en la sociedad civil y el respeto de los
derechos humanos de las mujeres.
Asimismo habrá que asumir que la igualdad entre mujeres y hombres se transforma en un asunto clave de la sociedad y requiere de una responsabilidad
compartida para abordarla.
Además, se hace necesario abordar disposiciones administrativas y financieras
adecuadas.
De lo anterior, se derivan una serie de compromisos a asumir para las políticas de
los miembros y para el propio CAD.
• Consecuencias para las políticas
Deberá reformarse la formulación de los proyectos para que tengan en cuenta la
dimensión de género y se eviten los efectos perjudiciales para las mujeres derivados de
la adopción de las prioridades, de la asignación de recursos y del tipo de intervenciones.
Asimismo, los objetivos de género que se vayan alcanzando deben servir de base para los
futuros programas. El fortalecimiento de las capacidades de las Agencias en este campo
debería impulsarse con una redistribución de los presupuestos técnicos y de formación.
112
Metodología. Es importante acabar con la debilidad de la metodología de la cooperación
para el desarrollo que impide una atención adecuada a las mujeres en las cuestiones del
desarrollo. La debilidad se manifiesta en la continua y fuerte tendencia a definir la cooperación en reducidos términos técnicos, económicos y sectoriales, en la falta de énfasis en
los aspectos socioculturales y en la adversa separación entre el análisis económico y el
social. Sin embargo, ha de valorarse muy positivamente la contribución metodológica del
enfoque de género en el nivel del proyecto, aportando técnicas innovadoras para analizar
a las poblaciones en sus contextos socioeconómicos, así como metodologías de consulta y
participativas.
Diálogo político. Las cuestiones de género deben integrarse en el diálogo político,
promoviendo su incorporación en las políticas nacionales de desarrollo. La reestructuración
económica, el desarrollo participativo, la buena gestión de los asuntos públicos y el fortalecimiento institucional son dimensiones clave que hay que pensar desde el análisis de
género.
Objetivos para las Agencias de Cooperación. En la Reunión de Alto Nivel se adoptó
una serie de objetivos a alcanzar por los miembros y sus Agencias.
Objetivos a alcanzar por las Agencias de Cooperación
Establecer la igualdad entre mujeres y hombres como un objetivo estratégico
general para promover el papel de las mujeres en el desarrollo y, por tanto,
en favor del desarrollo sostenible centrado en las personas.
Poner mayor énfasis en los aspectos socioculturales del desarrollo y la necesidad
de un enfoque más centrado en las personas, en el que se integren análisis
sociales, económicos y políticos.
Reconsiderar el impacto de las modalidades de cooperación fuera de proyecto,
como son los programas sectoriales de asistencia, el ajuste estructural o la
revisión del gasto público.
Incluir el enfoque de género en los análisis, las políticas y las estrategias por
sectores y países
Poner énfasis en la incorporación de estos principios en las nuevas dimensiones
de la cooperación. En particular, el desarrollo participativo, la buena gestión
de los asuntos públicos, los derechos humanos y la resolución de conflictos.
Ayudar a los países en desarrollo a fortalecer su capacidad institucional para poner
en marcha acciones de promoción de las mujeres y desarrollar nuevos instrumentos para alcanzar la igualdad entre los géneros.
Aumentar el diálogo político con los países socios en el desarrollo.
Centrarse en la capacidad de las comunidades locales para identificar las prioridades de género y apoyar acciones conjuntamente con otras agencias.
Fortalecer las capacidades, la responsabilidad en la gestión, el seguimiento adecuado y el informe sobre los resultados. Ello implica mayores compromisos
financieros, una revisión de la agenda de trabajo y las responsabilidades para
incluir el enfoque de género.
113
114
• Consecuencias para el CAD
El CAD, como foro de consulta sobre la política de desarrollo, puede desempeñar
un importante papel en favor de la igualdad entre las mujeres y los hombres, considerándola como un objetivo estratégico de la cooperación para el desarrollo. Ello implica
un cambio en la responsabilidad del CAD en sí mismo y de sus órganos subsidiarios
(el Grupo de Expertos sobre estadística, el de medio ambiente, el de evaluación y el
de desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos) así como de la
Secretaría.
Asimismo se prevé en la declaración el establecimiento de un plan de género para
incorporar sistemáticamente las cuestiones de género en el trabajo del CAD. El plan
debe especificar el cronograma y las responsabilidades, los recursos y compromisos
para abordar las cuestiones de igualdad entre mujeres y hombres en cuestiones tales
como la formulación de políticas, el proceso de revisión de la ayuda, el desarrollo
de los principios y su puesta en práctica, así como las notificaciones estadísticas.
También debe conducir a una revisión desde la perspectiva de género de los órganos
subsidiarios, sus términos de referencia y programas de trabajo y asegurar que las
reuniones del CAD acerca de los temas tópicos y sectoriales incorporen los análisis
necesarios para una adecuada atención de las cuestiones de género. Además, ofrecer el
espacio para debatir sobre los resultados de la Conferencia de Pekín y de la Plataforma
para la Acción y, es en esta declaración en la que se previó la revisión de las directrices
sobre la participación de las mujeres en el desarrollo, a la luz de los avances de la
Conferencia de Pekín.
3. DIRECTRICES DEL CAD SOBRE LA IGUALDAD ENTRE MUJERES
Y HOMBRES Y EL EMPODERAMIENTO DE LAS MUJERES EN LA
COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO (1998)
Se trata de las más amplias directrices sobre igualdad entre los hombres y las
mujeres adoptadas en el seno del CAD y fueron traducidas y publicadas en castellano
por la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica. Es
el documento más importante sobre cuestiones de género elaborado hasta el momento en el seno del CAD e integra los avances en la concepción sobre la relación entre
las mujeres, la desigualdad y el desarrollo, que se han producido en la última década
en el sistema internacional.
3.1. Resumen
Los capítulos I y II de las Directrices plantean básicamente los objetivos, justificación y enfoques de la cooperación respecto de la igualdad entre los hombres y las
mujeres, integrando los avances producidos por las Conferencias internacionales y, en
especial, la Conferencia de Pekín de 1995 (se realizan citas textuales de la Plataforma
para la Acción en numerosas ocasiones), y el propio informe del CAD sobre El papel
de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI. Se refleja, de
115
este modo, una mayor articulación y coordinación de las estrategias y organizaciones
internacionales que trabajan en el ámbito de la igualdad de género y en las que España
viene participando.
Las Directrices sustituyen las adoptadas en 1989 sobre la participación de las mujeres en el desarrollo, dando paso a la igualdad entre los hombres y las mujeres como
objetivo estratégico de desarrollo, lo que implica el desplazamiento de la atención
sobre las mujeres consideradas aisladamente, a un enfoque más integrado donde la
igualdad entre los géneros se comprende como problema social global que hombres y
mujeres han de afrontar concertadamente.
El amplio espacio otorgado en las directrices a la adopción de un enfoque de
género integrado responde al objetivo de influir en la elaboración de las políticas,
los métodos de planificación y evaluación, las estructuras institucionales y los procedimientos de toma de decisión. Por ello, y como puede comprobarse a lo largo de
los capítulos, el enfoque integrado se concreta más allá de la retórica general, tanto
en las modalidades de cooperación fuera de proyecto, como en la organización y
procedimientos internos de los donantes, en todos los mecanismos de supervisión
del CAD y respecto de los diferentes objetivos y dimensiones clave del desarrollo. El
CAD no propone, sin embargo, que se dejen de lado las acciones específicas dirigidas expresamente a las mujeres, que habrán de ser complementarias a la integración.
Y sugiere incluso que se lleven a cabo iniciativas complementarias centradas en los
hombres, que puedan favorecer la igualdad.
Además del enfoque integrado y, en relación con éste, las principales ideas clave
que articulan las directrices son:
• La igualdad entre mujeres y hombres como objetivo y condición sine
qua non del desarrollo humano sostenible.
Los países no podrán desarrollarse plenamente si las mujeres y los recursos que
representan no se integran en el proceso de desarrollo. La necesidad de invertir en la igualdad como factor decisivo para mejorar la situación económica,
política y social de los países en desarrollo, como medio de mejorar la eficacia
de la ayuda y como forma de conseguir un desarrollo eficaz y sostenible (los
conocimientos, ideas y experiencia de hombres y mujeres son necesarios).
• La relación existente entre la eficacia y la equidad de la ayuda y
la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo.
Invertir en la igualdad entre mujeres y hombres y en el empoderamiento de las mujeres no es solamente importante en sí mismo. Se trata de un factor decisivo para
garantizar un crecimiento económico duradero y realizar otros objetivos del desarrollo.
• La comprensión de la igualdad como parte integrante de los derechos
humanos y de los objetivos de justicia social, sin presuponer un modelo particular de igualdad para todas las sociedades y culturas.
La promoción de la mujer y la igualdad entre hombres y mujeres son aspectos
de los derechos humanos: es una condición de la justicia social; es un objetivo
116
que no debe considerarse como interesante exclusivamente para las mujeres.
Es el único medio de construir una sociedad viable, justa y desarrollada.
• El empoderamiento de las mujeres como una estrategia prioritaria para la igualdad.
• El análisis de género como instrumento necesario en la elaboración y aplicación
de las políticas y proyectos de cooperación.
La importancia otorgada al rol de apoyo de los Miembros del CAD, que deben facilitar el cambio por medio de asociaciones para el desarrollo, sobre todo abogando por
la aplicación de los acuerdos internacionales.
El documento estructura sus orientaciones en torno a los siguientes ámbitos fundamentales:
El establecimiento de una relación de asociación con los países en desarrollo para
garantizar la aplicación de los objetivos de igualdad en la cooperación para el desarrollo, en el marco del documento Hacia una asociación para el desarrollo en el nuevo
contexto mundial de 1995. (cap. III)
Respecto de los propios donantes:
– Orientaciones para todas las modalidades o instrumentos (lo que el CAD llama
enfoques) de ayuda al desarrollo (cap. IV). Ello implica, además de los proyectos
bilaterales, los aspectos macro como el diálogo político, los análisis y estrategias
por países, ayudas por programas, etc. Modalidades menos trabajadas desde el
análisis de género como la ayuda humanitaria y de emergencia. Y la relación con
otros actores como las ONGD o los contratistas privados.
– Orientaciones para los métodos (que el CAD llama estrategias) de trabajo interno de los miembros (cap. V). Ello incluye, entre otros: innovación, supervisión,
responsabilidad, conocimientos y apoyo especializado y procedimientos y metodologías institucionales adecuados.
En el capítulo VI se establecen los diferentes mecanismos de seguimiento o supervisión de la aplicación de las directrices y en el capítulo VII los aspectos clave de
trabajo para la igualdad entre mujeres y hombres, de acuerdo con el programa de
acción del CAD para el siglo XXI, y en relación con otros objetivos de desarrollo:
democratización, derechos humanos, conflictos, pobreza, desarrollo económico, educación, salud y sostenibilidad medioambiental.
3.2. Ideas fuerza incorporadas: igualdad, análisis de género, empoderamiento,
asociación
• Igualdad entre los hombres y las mujeres
El objetivo de la igualdad hombre/mujer se concibe como un objetivo estratégico
para un desarrollo real, sostenible y centrado en la persona y como parte de la definición de los otros objetivos del desarrollo.
117
La promoción de la igualdad entre los hombres y las mujeres implica un enfoque
más integrado así como la necesidad de aprehender las causas estructurales de las
disparidades entre hombres y mujeres y elaborar estrategias para corregir los desequilibrios existentes.
La igualdad hombre/mujer no es ni un sector, ni un "asunto de las mujeres". Traduce una preocupación general que afecta a todos los sectores y remite a un vasto problema de sociedad al que hombres y mujeres tienen que atacar de forma concertada.
Las directrices recogen la idea de igualdad
entre mujeres y hombres
La igualdad entre mujeres y hombres requiere que ambos disfruten en condiciones de igualdad de los bienes, oportunidades, recursos y recompensas valorados por la sociedad. La igualdad no implica que hombres y mujeres lleguen a ser
idénticos, sino que sus posibilidades y oportunidades en la vida sean iguales. La
importancia concedida a la igualdad entre mujeres y hombres y al empoderamiento
de la mujer no presupone un modelo determinado de igualdad aplicable a todas las
sociedades y culturas, sino que refleja la preocupación por que mujeres y hombres
disfruten de las mismas oportunidades para elegir el significado de la igualdad y
trabajar conjuntamente para lograrla. Debido a las diferencias existentes, resulta
insuficiente el tratamiento igual de mujeres y hombres como estrategia para lograr
la igualdad. Un tratamiento igual en un contexto de desigualdad puede contribuir
a perpetuar la falta de igualdad. Para lograr la igualdad entre mujeres y hombres
será necesario modificar las prácticas institucionales y las relaciones que refuerzan
y mantienen la desigualdad. También requiere que las mujeres manifiesten con
firmeza su voluntad para determinar el desarrollo de sus sociedades.
• Análisis de género
Las directrices recogen el análisis de género
Las diferencias biológicas entre la mujer y el hombre no cambian. Sin embargo, los
papeles sociales que se les exigen varían según la sociedad y la época de la historia. La
expresión "desigualdades entre mujeres y hombres" se refiere a los atributos económicos, sociales, políticos y culturales y a las oportunidades asociadas con ser hombre o
mujer. En la mayoría de las sociedades existen diferencias entre hombres y mujeres con
respecto a las actividades que desempeñan, su acceso a los recursos y al control de los
mismos, y su participación en la toma de decisiones. En la mayoría de las sociedades
las mujeres como colectivo tienen un menor acceso a los recursos, a las oportunidades
y a la toma de decisiones que los hombres. Estas desigualdades son un impedimento
para el desarrollo porque limitan las posibilidades de la mujer de desarrollar y ejercer
plenamente sus capacidades, tanto en beneficio propio como para el bien de la sociedad en general. La naturaleza de las definiciones de mujer y de hombre (lo que significa
ser mujer o hombre) y las estructuras de esa desigualdad varían según la cultura y
cambian con el paso del tiempo. El reconocimiento de esta variabilidad facilita el aná-
118
lisis de las relaciones y contextos socioeconómicos y de las posibilidades de cambio.
119
• Empoderamiento
Las Directrices recogen la idea de empoderamiento de
las mujeres
Una participación igual de hombres y mujeres en la toma de decisión sobre las
prioridades para la colectividad y las orientaciones del desarrollo es un aspecto
esencial de la igualdad hombre/mujer. El fortalecimiento del poder de las mujeres
remite, de una manera general, al reconocimiento del hecho de que las mujeres
tienen legítimamente la posibilidad -que deben ejercer- de participar útilmente,
individual y colectivamente, en los procesos de toma de decisiones, que conforman sus colectividades y sus propias existencias.
• La Asociación
La idea de asociación es la que se encuentra en el documento del CAD sobre la
Estrategia para el siglo XXI: el apoyo a las propias iniciativas de los gobiernos de los
países en desarrollo y de otros actores locales. Los gobiernos nacionales son responsables en primer lugar de las acciones a llevar a cabo, mientras que los miembros del CAD
han de jugar un papel de apoyo. Desde esta perspectiva, la identificación de las acciones
de cooperación ha de fundamentarse en el vigor de los propios movimientos de mujeres
de los países en desarrollo y del impulso local a favor del cambio. El marco común de la
asociación en favor de la igualdad viene dado por los propios acuerdos internacionales
que vinculan tanto a los miembros del CAD como a los países en desarrollo.
Por su parte, para que la asociación sea eficaz, los propios miembros del CAD tendrán
que considerar las cuestiones de igualdad en sus métodos y productos (análisis, políticas,
notas de posición, etc.) y apoyar los propios esfuerzos de sus socios para promover la
igualdad (en particular, el fortalecimiento de su capacidad para integrar las cuestiones
de igualdad en sus políticas, estrategias y programas). Los miembros tendrán también
que mejorar sus competencias y vigilar por sus propias políticas y prácticas y los conocimientos y competencias de su personal respecto de la igualdad entre las mujeres y los
hombres.
La coordinación es fundamental en este ámbito: tanto con los organismos multilaterales, como a escala nacional e internacional.
3.3. Transversalidad en las modalidades de ayuda al desarrollo
Los objetivos de igualdad entre mujeres y hombres son aplicables a todas las modalidades y niveles de la cooperación para el desarrollo. Los miembros del CAD han de dotarse
de las capacidades necesarias para integrar dichos objetivos no sólo en los proyectos, sino
11 Reaching the Goals in the S21: Gender Equality and Education; Reaching the Goals in the S21: Gender
Equality and Health; Reaching the Goals in the S21: Gender Equality and the Environment.
120
también en las distintas modalidades de programación e intervención a favor del desarrollo:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
El apoyo a los socios
El diálogo sobre políticas
Los análisis y las estrategias por países
La ayuda por programas
La reforma y reestructuración sectorial
Los proyectos bilaterales
El fortalecimiento institucional y de las capacidades
La ayuda humanitaria y de emergencia
Los proyectos de las organizaciones no gubernamentales
Los contratistas públicos y privados
3.4. Métodos internos de los donantes para la integración de la igualdad
entre las mujeres y los hombres en la cooperación
Una de las responsabilidades de los miembros del CAD en sus asociaciones para
el desarrollo consiste en asegurar que existan capacidades suficientes en materia de
igualdad entre mujeres y hombres y de empoderamiento de las mujeres. Las Directrices
establecen cuatro grandes áreas que requieren atención interna:
La supervisión: metas, indicadores e impacto: es fundamental que los miembros del
CAD fijen metas, objetivos cuantificables y estrategias, tanto en el ámbito institucional
general como para un proyecto o programa específico.
El liderazgo y la responsabilidad: un liderazgo sólido y coherente es esencial para
la ejecución eficaz de las políticas.
Los conocimientos del personal y el apoyo especializado: reconocimiento de la
variedad de aptitudes necesarias para trabajar con una estrategia integral, incluyendo
aptitudes generales y unidades especializadas.
Procedimientos y metodologías institucionales: el análisis de género cobra mayor
eficacia cuando forma parte integral de los procesos de elaboración de políticas, planificación, supervisión y evaluación, en lugar de considerarse como una actividad más.
3.5. Seguimiento
Los miembros del CAD se comprometen a supervisar la puesta en práctica de las
Directrices, tanto de forma individual como a través de los mecanismos del CAD (el
proceso anual de memorandos y de exámenes entre pares, los exámenes de la ayuda por
países -receptores-, la presentación de estadísticas y los grupos de trabajo).
Posibles preguntas para los exámenes
a los miembros del CAD
¿Cómo se reflejan estas Directrices en las políticas o estrategias temáticas y secto-
riales del Miembro del CAD? (Por ejemplo, en las declaraciones sobre políticas
o sobre estrategias para cuestiones como democratización, educación o resolución de conflictos, ¿consiguen establecer el vínculo entre aquellas cuestiones
y los objetivos de igualdad?)
121
122
¿Cómo se reflejan las presentes Directrices en los procesos y metodologías seguidos por el Miembro del CAD? (Por ejemplo, ¿cuál ha sido la experiencia del
Miembro del CAD en el tratamiento de los objetivos de igualdad en el diálogo
sobre políticas, formulación de estrategias de país, iniciativas para la reforma
sectorial, etc.?)
¿De qué mecanismos dispone el Miembro del CAD para responder a los planes
de sus socios para la puesta en marcha de la Plataforma para la Acción de
Pekín y para las prioridades identificadas por las organizaciones femeninas en
los países asociados?
¿Cuáles son las metas específicas establecidas por el Miembro del CAD con relación a los objetivos de igualdad, y cómo lleva a cabo la supervisión de su
ejecución e impacto?
¿Puede el Miembro del CAD identificar las lecciones adquiridas y/o prácticas óptimas que contribuyen a una mayor comprensión del trabajo en apoyo a la igualdad entre mujeres y hombres? Estas enseñanzas podrían referirse a procesos
(¿cuáles son las técnicas o metodologías que facilitaron resultados positivos?)
o al impacto (¿cuáles son las intervenciones específicas que contribuyeron con
mayor éxito a las metas específicas de desarrollo?).
3.6. Integración de la igualdad entre hombres y mujeres en el marco
del Programa de Acción del CAD para el siglo XXI
Las Directrices ofrecen unas orientaciones para la igualdad entre las mujeres y los
hombres y el empoderamiento de las mujeres en la cooperación para el desarrollo, mostrando su relación con los temas fundamentales de la agenda para el desarrollo. El capítulo
VII demuestra concretamente las consecuencias que conlleva la integración de la igualdad
entre mujeres y hombres en cada uno de esos ámbitos y ofrece sugerencias para posibles
modalidades de programación. También demuestra la necesidad de un enfoque de igualdad
entre los hombres y las mujeres como factor esencial para lograr los otros objetivos de
desarrollo, además de ser un objetivo independiente.
El objetivo de la igualdad entre mujeres y hombres debe formar parte, por tanto,
de la definición de otros objetivos del desarrollo y, en concreto de los siguientes
ámbitos:
– Democratización e igualdad entre mujeres y hombres
– Derechos humanos e igualdad entre mujeres y hombres
– Conflictos e igualdad entre mujeres y hombres
Y de los objetivos de la Estrategia para el siglo XXI:
– Bienestar económico
• Pobreza e igualdad entre mujeres y hombres
• Desarrollo económico e igualdad entre mujeres y hombres
123
– Desarrollo social
• Educación e igualdad entre mujeres y hombres
• Salud e igualdad entre mujeres y hombres
– Sostenibilidad medioambiental
• Sostenibilidad medioambiental e igualdad entre mujeres y hombres
4. DESARROLLO DE LOS OBJETIVOS DE IGUALDAD ENTRE LAS MUJERES
Y LOS HOMBRES EN EL MARCO DE LA NUEVA ESTRATEGIA
DE COOPERACIÓN PARA EL SIGLO XXI
4.1. Integrando la perspectiva de género en los objetivos del siglo XXI
sobre educación, salud y medio ambiente
El Grupo de Trabajo sobre la igualdad entre mujeres y hombres presentó el 8 de
enero de 1999 un informe de síntesis, Promover la igualdad entre las mujeres y
los hombres en la búsqueda de los objetivos de la estrategia para el siglo XXI
relativa a la educación, la salud y el medio ambiente. El informe sintetizaba tres
documentos específicos anteriores redactados para cada uno de esos ámbitos11, que
se basaban en un inventario o examen realizado en 1997 sobre las disposiciones adoptadas por los Miembros del CAD para integrar las consideraciones de la igualdad entre
las mujeres y los hombres en sus programas relativos a esos ámbitos.
Lo que interesaba fundamentalmente al Grupo de Trabajo en el informe era saber
cómo se integran las cuestiones de igualdad entre las mujeres y los hombres en el marco
general de la asociación. Incluso si el análisis trata principalmente de los organismos y
ministerios encargados de la cooperación para el desarrollo (sus políticas, sus estrategias,
sus proyectos, las competencias de que disponen y sus métodos de trabajo), se pone de
manifiesto que corresponde a las contrapartes (poderes públicos y los mismos grupos
objetivo) establecer la estrategia general en materia de desarrollo y de igualdad entre las
mujeres y los hombres. Los miembros del CAD no tienen, sin embargo, menos responsabilidad que asumir en esta relación. Así como se ha subrayado en las Líneas directrices
del CAD para la igualdad entre las mujeres y los hombres y el empoderamiento de
las mujeres, "los Miembros del CAD no podrán apoyar los esfuerzos de sus socios si sus
propias políticas y procedimientos no traducen una real preocupación por promover la
igualdad entre las mujeres y los hombres y el empoderamiento de las mujeres".
Las observaciones y conclusiones generales del informe fueron las siguientes:
• Principales conclusiones
1. Cualquiera que sea el ámbito considerado, la formulación de la acción a realizar se
mejora en la medida en que se otorga cada vez una mayor atención a las cuestiones
de igualdad entre las mujeres y los hombres.
2. Son indispensables inversiones para (i) promover una toma de conciencia de los
vínculos entre los objetivos generales y la igualdad entre las mujeres y los hombres
(ii) mejorar las competencias en este ámbito.
124
3. Comprender los obstáculos a los que se enfrenta la integración de las consideraciones de igualdad entre las mujeres y los hombres facilita la aplicación de este
principio.
4. Poner el acento en el objetivo de igualdad entre las mujeres y los hombres no
deja de tener consecuencias sobre la aplicación de la Estrategia de Asociación.
Implicaciones:
– Dotar al personal de los organismos de ayuda de las capacidades necesarias para
emprender un diálogo sobre las cuestiones de igualdad entre las mujeres y los
hombres.
– Reforzar la capacidad de las instituciones nacionales para tomar en consideración
las cuestiones de igualdad entre las mujeres y los hombres en las decisiones
relativas a otros ámbitos de intervención de los poderes públicos.
– Ampliar el diálogo asociando a los defensores de la igualdad entre mujeres y
hombres, a las organizaciones no gubernamentales y a los movimientos de mujeres.
– Apoyar las estrategias adoptadas localmente: no es raro que los gobiernos socios
hayan comenzado a adoptar disposiciones para aplicar los compromisos internacionales sobre igualdad. Sin embargo, suele ocurrir que el personal de los
organismos de ayuda no conoce esas disposiciones.
Los informes insisten, además, en la necesidad de movilizar recursos adicionales en apoyo de las estrategias locales y en la realización de los objetivos de la
Estrategia para el siglo XXI.
5. Hay que extraer lecciones de las iniciativas innovadoras y explotarlas para que
no queden como un caso aislado de buenas prácticas sino que se conviertan en
norma.
6. Los dispositivos de seguimiento de la aplicación de los compromisos suscritos a
escala internacional en materia de igualdad entre las mujeres y los hombres ofrecen múltiples ocasiones estratégicas para promover los objetivos de la Estrategia
para el siglo XXI.
7. Los cambios operados en el plano institucional para aplicar la política de igualdad
entre mujeres y hombres dan resultados.
• Problemas institucionales
La acción general emprendida por los organismos de ayuda para promover la adopción de estrategias integradas que favorezcan la igualdad entre los hombres y las mujeres
puede tener consecuencias a nivel sectorial. El esfuerzo global tendente a reconocer su
justo lugar a la igualdad entre las mujeres y los hombres en los principios fundamentales que rigen las actividades de los organismos de ayuda se traduce en una creciente
atención otorgada a esta cuestión en la formulación de los programas.
• Directrices y obligación de rendir cuentas
La mejora de la cooperación
para la Sostenibilidad Ambiental
La mejora de la cooperación
para la Sostenibilidad Ambiental
1. AGENTES Y UNIDADES IMPLICADAS
Dentro del CAD existe, desde 1989, un Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente
y Cooperación para el Desarrollo (en adelante, simplemente WP-ENV) dentro del
cual funcionan, por orden de importancia, diferentes Grupos de Tareas (Task Forces) y Grupos de Interés (Interest Groups). En el WP-ENV participan, en calidad de
observadores, organizaciones invitadas y expertos, junto a los Estados miembros, y
organizaciones internacionales, tanto gubernamentales como no gubernamentales,
de la relevancia del Banco Mundial, PNUMA, PNUD, Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza-UICN, World Resources Institute-WRI, International
Institute for Environment and Development-IIED.
Junto al trabajo que se desarrolla en el seno del CAD, la OCDE aborda las cuestiones ambientales y de desarrollo sostenible con los Estados que no son miembros
a través del Comité de Cooperación con los no miembros, del Club del Sahel, y
de programas específicos con los denominados Cinco Grandes (Brasil, China, India,
Indonesia y Rusia).
Además, hay que considerar el trabajo que la OCDE desarrolla con sus miembros,
tanto sobre temas ambientales (a través de su Dirección de Medio Ambiente) como
en el terreno más ambicioso del desarrollo sostenible (coordinado por un Steering
Group que preside el propio Secretario General de la organización), en el que la
OCDE aspira a convertirse en un punto de referencia de la comunidad internacional.
2. ANTECEDENTES. LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
2.1. Marco general
El WP-ENV comenzó su singladura en el año 1989, coincidiendo con el clima propicio generado, entre otras razones (de sobra conocidas y que fomentaron una sensación generalizada de relativo optimismo dentro de la sociedad internacional), por
la aparición del Informe de la Comisión de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, también conocido como Informe Brundtland (en honor a la Presidenta
de la Comisión y actual directora de la Organización Mundial de la Salud), y por la
convocatoria (1989), preparación y celebración (1992) de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, CNUMAD, o Cumbre de la Tierra en
Río de Janeiro.
El Informe Brundtland indicaba, en un momento en que el porcentaje del PNB
dedicado a la Ayuda Oficial al Desarrollo se reducía y sus beneficios y eficacia se
128
cuestionaban, que "el desarrollo sostenible creaba la necesidad de más ayuda internacional y cooperación". Igualmente insistía en que "los países en desarrollo necesitan
un incremento significativo del apoyo financiero procedente de fuentes internacionales para la restauración, protección y mejora ambiental, así como para ayudarles en
la transición necesaria hacia el desarrollo sostenible". Puede destacarse también que
el Informe Brundtland hacía referencia a las agencias nacionales de cooperación
para el desarrollo y al marco que suponía el CAD.
La CNUMAD representó un esfuerzo sin precedentes y ha sido el mayor encuentro jamás realizado de Jefes de Estado o de Gobierno, a los que hay que sumar los
varios miles de participantes pertenecientes a diferentes sectores sociales, representantes de medios de comunicación incluidos. Además de la declaración final,
Declaración de Río, o de los Convenios sobre cambio climático y biodiversidad, la
CNUMAD colocó sobre la mesa un voluminoso y completo documento, la Agenda
21, que en la misma línea del Informe Brundtland, subrayaba que "para los países en
desarrollo, particularmente los menos adelantados, la AOD es una fuente importante
de financiación externa, y se requerirán sustanciales fondos nuevos y adicionales
para el desarrollo sostenible y la ejecución del programa 21".
La Asamblea General Extraordinaria de Naciones Unidas (Río +5) celebrada en
1997, cinco años después de la CNUMAD, reiteraba que "para los países en desarrollo,
especialmente los africanos y los menos desarrollados, la AOD continúa siendo la principal fuente de financiación exterior; resultando esencial para una pronta y efectiva
puesta en marcha de la Agenda 21".
Éste es el marco en el que cabe entender parte del contenido de las resoluciones de
tipo político emanadas de la OCDE a lo largo de los años noventa como la EAD de 1996,
la Declaración Ministerial aprobada en vísperas de Río +5 o Development Partnerships
in the New Global Context.
La EAD propone hacer un esfuerzo de solidaridad mundial en tres grandes áreas, una
de las cuales es precisamente el desarrollo sostenible, planteando dentro de esta dos
ambiciosos objetivos, alrededor de los cuales el WP-ENV centra en estos momentos su
actividad.
– Estrategias nacionales de desarrollo sostenible (ENDS) operativas en todos los países
para el 2005
– Revertir las distintas tendencias ambientales negativas para el 2015
El WP-ENV comenzó su actividad en 1989, preparando el primer Informe sobre las
actividades desarrolladas por los miembros del CAD en apoyo a los objetivos ambientales, trabajo al que se ha ido sumando una intensa actividad a lo largo de la década de
los noventa y del que pueden destacarse los siguientes puntos.
2.2. Directrices sobre ayuda y medio ambiente
Estas directrices han sido diseñadas para ayudar a los encargados de la toma de decisiones y a los gestores, tanto de las agencias donantes, como de los países en desarrollo,
LA MEJORA DE LA COOPERACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
129
a preparar estrategias que afronten los importantes problemas ambientales que existen
tanto a escala nacional como regional e internacional. Tienen por objeto asistir a los
miembros del CAD a la hora de mejorar y coordinar políticas que integren los imperativos ambientales y del desarrollo.
Estas directrices reflejan una parte importante del trabajo que ha desarrollado el WPENV a lo largo de la década de los noventa.
Directrices del CAD sobre Medio Ambiente
Nº 1. Buenas prácticas para la elaboración de estudios de impacto ambiental de
los proyectos de desarrollo (1991).
Nº 2. Buenas prácticas para la elaboración de estudios y estrategias nacionales
sobre medio ambiente (1991).
Nº 3. Directrices para las agencias de cooperación sobre desplazamientos y reasentamientos involuntarios en los países en desarrollo (1991).
Nº 4. Directrices para las agencias de cooperación sobre problemas ambientales
globales (1991)
Nº 5. Directrices para las agencias de cooperación sobre la gestión de productos
químicos (1993).
Nº 6. Directrices para las agencias de cooperación sobre la gestión de plagas y
pesticidas (1994).
Nº 7. Directrices para las agencias de cooperación sobre mitigación de desastres
(1994)
Nº 8. Directrices para las agencias de cooperación sobre aspectos regionales y globales del desarrollo y la protección de los medios marino y costero (1995).
Nº 9. Directrices para las agencias de cooperación en conservación y utilización
sostenible de las zonas húmedas tropicales y sub-tropicales (1996).
2.3. Desarrollo de las capacidades en temas ambientales
El CAD define el desarrollo de la capacitación en temas ambientales como el proceso
mediante el cual se mejora la capacitación en temas ambientales y de las estructuras institucionales apropiadas. La capacitación en temas ambientales se define, a su vez, como
la habilidad de los individuos, los grupos, las organizaciones y las instituciones para
hacer frente a los problemas ambientales, como parte de todo un abanico de esfuerzos
necesarios para alcanzar el desarrollo sostenible.
La importancia del desarrollo de la capacitación en temas ambientales (Capacity
Development in Environment, CDE) fue reconocida por la CNUMAD (Agenda 21, capítulo 36) como uno de los instrumentos más importantes para facilitar la transición hacia
un mundo sostenible y, desde entonces, trabajar en este terreno ha resultado fundamen-
130
tal para abordar el cambio de paradigma, actualmente en vigor, de la teoría y práctica
de la cooperación para el desarrollo.
En 1995 el CAD publicó unas orientaciones básicas sobre la materia, "La Ayuda de
los Donantes a la capacitación en Temas Ambientales" (Donor Assistance to Capacity
Development in Environment). Esa publicación y la adopción de unos principios por
parte de los estados miembros fueron un hito en una línea de trabajo que tiene por
objetivo clarificar los conceptos que se esconden detrás del desarrollo de la capacitación
para la gestión del medio ambiente en los países en desarrollo y, a la vez, trasladar esas
ideas a acciones concretas.
Estos principios u orientaciones invitan a una nueva aproximación a la cooperación
para el desarrollo basada en un cambio fundamental de percepción de las relaciones
entre receptores y donantes.
Orientaciones básicas para el desarrollo
de las capacidades en temas ambientales (CDE)
La CDE se basa en promover criterios y consideraciones ambientales adecuados en el proceso de desarrollo. Esto incluye la restauración y el mantenimiento
de la diversidad biológica, el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, la reducción de la contaminación y el daño ambiental, y la utilización sostenible de los recursos naturales. El punto de vista de la CDE pone el énfasis en
las relaciones transversales de todos los medios ambientales y no sobre uno en
particular.
La CDE es una estrategia global. Está diseñada para asistir al desarrollo de las
necesidades humanas y del progreso económico, de manera que ambos alcancen
en el largo plazo productividad y calidad ambiental. Se ha establecido para reforzar los procesos que conduzcan a la autosuficiencia, la equidad y la justicia a la
vez que mejora la gestión ambiental.
La CDE es un proceso multidimensional. Lo que significa, en un contexto
dado, una consideración de las éticas, normas y culturas del ámbito donde se
aplica, incluyendo aquellas generadas por los diferentes sectores económicos y
tecnológicos, los diferentes procesos públicos y privados que actúan, las instituciones formales e informales así como las organizaciones que existan, los diferentes sectores interesados en un tema ambiental particular y los recursos (humanos,
económicos y naturales) en juego.
La CDE está más orientada hacia los procesos que hacia los resultados. Incluye
el llamamiento a favor de un mejor equilibrio entre proceso y producto, ciclos
de aprendizaje e interactivos, consultas y participación de los grupos afectados,
adaptación a circunstancias cambiantes y una gran flexibilidad.
La CDE implica un acercamiento sistémico. Cualquier intervención deberá
tener en cuenta las relaciones e interacciones que predominan. Esto puede referirse a los diversos actores implicados, las funciones que desempeñan y las posi-
131
ciones dentro de una en una jerarquía organizativa a los niveles macro, micro o
intermedios. No debe implicar una aproximación uniforme a todos los problemas
y sí una aproximación sinérgica y consistente.
El proceso de CDE pertenece a la comunidad en la que se desarrolla y es
conducido por ella. Cualquier apoyo externo implicado necesitará respetar este
marco jurisdiccional. El proceso intenta reforzar un comportamiento en favor de
la colaboración y crear nuevos diálogos, en lugar de evitarlos, hacia los objetivos
deseados.
La CDE refuerza el pluralismo de la sociedad civil mediante, por ejemplo,
el apoyo a las asociaciones profesionales y académicas, los grupos de interés,
los medios de comunicación, los empresarios, los sindicatos e, igualmente, los
diferentes niveles de las administraciones públicas.
La CDE debe tener plenamente en cuenta el tema de género en todos los
aspectos y niveles del desarrollo y de su aplicación, y reconocer el papel que las
mujeres desempeñan en la gestión de los recursos naturales.
La CDE debe buscar activamente acercamientos adecuados que incluyan a
todos los grupos desfavorecidos de la sociedad.
La CDE es global en términos de modalidades. Implicará toda una variedad de
técnicas de gestión, herramientas analíticas, incentivos y estructuras organizativas
para alcanzar cualquier objetivo.
En 1996 se celebró una conferencia en Roma donde se compartieron experiencias
y se identificaron líneas para acciones futuras. Desde entonces funciona en el seno del
WP-ENV un grupo, que se ha reunido en un par de ocasiones, denominado Amigos de
Roma, cuyo objetivo es dar seguimiento al tema.
La publicación más reciente, "Desarrollo de Capacidades en Medio Ambiente" (Capacity Development in Environment, 1997), recoge estas orientaciones básicas o principios,
los desarrolla, los acompaña de algún estudio de caso e incorpora algunas líneas para la
acción.
2.4. Coherencia en los estudios ambientales
En 1992 se puso en marcha dentro el WP-ENV, un Grupo de Tareas sobre coherencia
de los estudios ambientales de la ayuda internacional bilateral. El objetivo de la iniciativa
era alcanzar una mayor coherencia entre los procedimientos de estudios ambientales que
los países miembros del CAD aplican a sus programas de cooperación. La idea era evitar
duplicidades en los esfuerzos, reducir incompatibilidades entre los procedimientos, desarrollar procedimientos más eficientes y eficaces y compartir conocimientos e informaciones.
Los resultados y recomendaciones de este trabajo se recogen en una publicación
que ha aparecido en este año 1999, "Coherencia en la Valoración Medioambiental. Guía
Práctica para la Valoración Medioambiental en los Proyectos de Cooperación al Desarro-
132
llo" (Coherence in Environmental Assesment. Practical Guidance on Environmental
Assessment for Development Cooperation Projects).
Entre estos resultados destacan los Términos de referencia marco (Framework
Terms of Reference), definidos como el conjunto de requisitos administrativos, de procedimiento y técnicos que cuentan con el detalle suficiente como para asegurar la elaboración completa de un estudio ambiental y la presentación de sus resultados de manera
que satisfagan los requisitos legales y para la toma de decisiones de la agencia donante
y del país receptor.
Los términos de referencia marco dibujan los principales componentes que deben
cubrirse en los estudios ambientales de los proyectos de desarrollo. Están formulados
de manera genérica, para que puedan adaptarse a las circunstancias particulares de un
proyecto o país específico a la vez que se asegura que los principales requisitos de los
estudios ambientales se van a cubrir.
Los términos de referencia se basan en fuentes como los procedimientos que
aplica cada estado miembro, los términos de referencia genéricos contenidos en el
Manual de Medioambiente (Environmental Manual) de la Dirección General de
Desarrollo de la Comisión Europea y las buenas prácticas para la elaboración de estudios de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo publicados por la propia
OCDE.
Hay que subrayar también las directrices globales (Comprehensive Guidelines), que
incorporan los principales requisitos para una adecuada gestión de los estudios de
impacto ambiental de los proyectos de desarrollo desde su identificación hasta el seguimiento y la evaluación. Una gestión que, por ejemplo, tenga en cuenta la complejidad
creciente que presentan estos estudios debido a la necesidad de incorporar a todos los
actores implicados.
El documento efectúa además recomendaciones en temas como los estudios de
impacto estratégicos, la formación en el área de los estudios ambientales y su evaluación,
la coherencia con las instituciones financieras multilaterales, el papel de las ONG, el
intercambio de información y experiencias, la coherencia con los países receptores y
los préstamos comerciales y las agencias crediticias.
La publicación incorpora igualmente un resumen que proporciona, de manera
muy condensada, información sobre las prácticas de los miembros del CAD, lo que
permite una comparación acerca de los requisitos procedimentales de los distintos
miembros.
Finalmente, entre las recomendaciones que se hacen al WP-ENV, y que son susceptibles de convertirse en futuras áreas de trabajo para el mismo, pueden encontrarse las de
la creación de Grupos de Tareas sobre:
– Estudios ambientales estratégicos
– Formación en el tema de los estudios ambientales
– Evaluación de los estudios ambientales
Del mismo modo, se plantea abrir una discusión sobre el tema de la coherencia
en materia de estudios ambientales con los organismos financieros internacionales y
133
coordinar la celebración de talleres técnicos para especialistas en estudios ambientales
procedentes de las agencias donantes.
2.5. Compendio de buenas prácticas para hacer operativo el desarrollo ambientalmente
sostenible dentro de la cooperación para el desarrollo
En 1996 el CAD encargó un estudio que actualizara aquel primer Informe sobre las
actividades de los miembros del CAD, que salió a la luz en 1989. Los objetivos generales
de este segundo Informe eran:
– Efectuar una revisión profunda del estado de los esfuerzos de los Estados miembros
del CAD para integrar las consideraciones ambientales en sus programas de ayuda.
– Revisar el alcance de la cooperación y coordinación de los miembros del CAD con
otras organizaciones relevantes en el terreno de la cooperación para el desarrollo
y el medio ambiente.
– Estudiar hasta qué punto el proceso de la CNUMAD había influenciado tanto las
políticas, procedimientos y prácticas como los arreglos institucionales.
– Estudiar el progreso realizado por los miembros del CAD en las áreas anteriores y
describir los factores que lo habían propiciado.
– Identificar y describir los factores que explican la falta de progreso en algunas
áreas.
– Formular conclusiones y recomendaciones sobre:
• áreas donde resulta deseable efectuar mejoras, tanto a corto como a largo plazo.
• métodos para conseguir las mejoras, teniendo en cuenta restricciones y oportunidades
identificadas en el Informe.
El Informe incluye tanto casos prácticos como un informe principal. En 1997, el WPENV encargó un Compendio de buenas prácticas para hacer operativo el desarrollo
ambientalmente sostenible dentro de la cooperación para el desarrollo basado en
el Informe del año anterior. El Compendio, publicado en el año 1999, utiliza el ciclo
de gestión de políticas como eje vertebrador. Comienza con una revisión de buenas
prácticas en los niveles conceptuales y de la planificación, para progresar hacia los
niveles del seguimiento y la evaluación.
Junto a la estructura general del Compendio, que se recoge en el cuadro presentado
más abajo, son interesantes las conclusiones del informe principal, editadas como anexo
del Compendio, y que hacen alusión a cuestiones como:
– La creciente institucionalización de la capacidad en temas ambientales (dentro de
las agencias y particularmente en sus sedes centrales)
– El reto de la descentralización de esta capacidad
– El valor de las evaluaciones
– La integración de las cuestiones ambientales en el nivel de la planificación, particularmente de los proyectos (elaboración de estudios de impacto ambiental), y la
necesidad de utilizar nuevos instrumentos en el nivel de los programas (estudios
de impacto ambiental estratégicos) así como de poner énfasis en una visión más
134
transversal.
– La integración de las preocupaciones ambientales dentro de la cooperación multilateral
– La irrupción de los problemas ambientales globales dentro de la agenda del desarrollo
– La asociación emergente entre las agencias de desarrollo y los ministerios de medio
ambiente
– La implicación de las ONGD y sus limitaciones
– La implicación del sector privado
– La colaboración con los centros de investigación
Compendio de buenas prácticas para hacer
operativo el desarrollo ambientalmente sostenible
en la cooperación para el desarrollo
I.- Introducción
II.- Integración del medio ambiente en la formulación de políticas, ejecución y
evaluación: formación, procedimientos, instrumentos y mecanismos de financiación.
A.- Sistemas de gestión para el desarrollo sostenible
B.- Nivel de programas
C.- Temas organizativos
D.- Estudios e impacto ambiental
E.- Relaciones con otras dimensiones transversales del desarrollo sostenible
F.- Seguimiento y evaluación
G.- Fondos ambientales
III.- Coordinación con las instituciones multilaterales y apoyo a los Convenios
globales.
A.- Coordinación con los organismos multilaterales
B.- Convenciones ambientales globales
IV.- Coordinación y coherencia en los países donantes
A.- Coordinación a nivel gubernamental
B.- Coordinación con las ONG
C.- Colaboración con el sector privado
Anexo I.- Principales conclusiones del Informe actualizado sobre las actividades
de los miembros en apoyo de los objetivos ambientales.
3. ACTIVIDADES EN CURSO
135
Entre las actividades actualmente en curso, pueden encontrarse tres áreas principales,
sobre las cuales el WP-ENV ha recibido el mandato de trabajar al menos en los próximos dos años: las estrategias nacionales de desarrollo sostenible (ENDS), los Convenios
ambientales globales y las conexiones entre las dimensiones ambiental, económica y
social del desarrollo sostenible. Además, durante el año 1999 ha permanecido abierta
toda una serie de líneas de trabajo, en varios casos consecuencia del seguimiento de
actividades anteriores que se encuentran en su fase final.
3.1. Estrategias Nacionales de Desarrollo Sostenible (ENDS)
• Antecedentes
El documento del CAD que puso en marcha la EAD, estableció como objetivo que
todos los países contaran hacia 2005 con una estrategia de desarrollo sostenible que
estuviera comenzando a funcionar. Esto era algo que ya planteaba la Agenda 21, sin
proponer una fecha, y que posteriormente propuso la Sesión Especial de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, que se celebró coincidiendo con el quinto aniversario
de la CNUMAD, al establecer el objetivo del 2002.
Por ello, el WP-ENV puso en marcha en junio de 1998 un Grupo de Tareas, en el que
participa España desde el primer momento, liderado por el Reino Unido y la Comisión
Europea, cuyo objetivo es producir unas directrices, basadas en buenas prácticas, para
asistir a los países en desarrollo a la hora de formular e implementar los procesos que
conduzcan a unas estrategias nacionales, así como a integrar la sostenibilidad ambiental
en las estrategias de desarrollo socioeconómico. Igualmente, el WP-ENV acordó que el
trabajo se debería basar en diálogos informales con países en desarrollo para identificar
procesos institucionales clave, factores de eficacia, indicadores de progresos realizados,
y prioridades de cara al apoyo por parte de los donantes.
Cabe decir también que se ha elegido una región, el Sahel, y seis países en los que se
celebrarán esos diálogos nacionales. Entre estos últimos se encuentra Bolivia (propuesta
por España).
La vida de este Grupo de Tareas comenzó con un seminario para determinar el posible alcance de su trabajo, celebrado en noviembre de 1998 en el Reino Unido. Desde
entonces se ha desarrollado un trabajo intenso, y ya perfectamente estructurado, desde
que el WP-ENV aprobara unos términos de referencia, que comenzaban por definir lo
que son las estrategias de desarrollo sostenible, algo muy necesario puesto que aunque
éstas eran consideradas fundamentales para garantizar el desarrollo sostenible de un país,
y habían sido convertidas en objetivos políticos, no existía una definición internacionalmente consensuada, o al menos unas directrices que indicaran cómo desarrollarlas.
• Los objetivos
– Mejorar el entendimiento a escala internacional de los retos fundamentales para
desarrollar e implementar estrategias nacionales de desarrollo sostenible (ENDS)
eficaces.
– Elaborar un documento de buenas prácticas para los donantes sobre cómo asistir
136
a los países en desarrollo en la formulación y ejecución de estrategias nacionales
de desarrollo sostenible (ENDS).
– Poner al día la actual respuesta de los donantes a las peticiones de apoyo de los
países en desarrollo a los procesos de formulación de las estrategias nacionales.
137
Entre los resultados previstos, destaca el de generar unas directrices en dos sentidos:
en primer lugar servir para la elaboración de políticas sobre estrategias nacionales de
desarrollo sostenible (ENDS) y, en segundo lugar, proporcionar unas directrices para
los técnicos que trabajan sobre el terreno de los países donantes. Las directrices se
presentarán a la Reunión de Alto Nivel (High Level Meeting) del CAD prevista para
mayo del 2001.
Además, se contribuirá a la identificación y el desarrollo de indicadores de desarrollo
sostenible, se contribuirá al pensamiento internacional sobre el desarrollo sostenible,
que coincidiendo en el 2002 con el décimo aniversario de la CNUMAD deberá revisarse,
y se mejorará la coordinación entre los países donantes.
3.2. Convenios ambientales globales
Con la intención de avanzar hacia el objetivo establecido en la EAD de revertir las
tendencias de pérdida de recursos naturales hacia el año 2015, el WP-ENV recibió el
mandato de identificar cómo pueden los donantes, de una manera práctica, ayudar a
los países en desarrollo a cumplir las exigencias que plantean los tres Convenios que
se pusieron en marcha en el marco de la CNUMAD (los Convenios sobre biodiversidad,
cambio climático y desertización). Esto incluye una revisión de los requisitos específicos
de cada Convenio, así como de las sinergias que se dan entre ellos, con vistas a identificar buenas prácticas para los donantes de forma que éstos puedan desarrollar políticas y
programas de apoyo a la puesta en marcha de los Convenios.
Para ello se ha creado un Grupo de Tareas liderado por Holanda y el PNUD, que ya
ha identificado, de manera provisional, algunas áreas prioritarias:
– Armonizar los informes sobre cómo contribuyen los países desarrollados a la puesta
en marcha de cada uno de los Convenios en los países en desarrollo.
– Iniciar un diálogo entre los técnicos de cada Agencia de Cooperación que está
trabajando en algún aspecto de los Convenios, para poder establecer relaciones
y explorar medios para apoyar la ejecución mediante programas temáticos o sectoriales.
– Formular unas directrices políticas para las misiones sobre el terreno y los encargados de tomar decisiones en las sedes centrales, de manera que pueda integrarse la
puesta en marcha de los Convenios en los programas bilaterales de ayuda, mejorar
la coordinación entre los donantes y establecer una relación con los funcionarios
encargados de negociar los convenios.
– Revisar los medios para apoyar los esfuerzos a la hora de generar una concienciación sobre los Convenios.
– Revisar los procedimientos de los estudios de impacto ambiental, así como de los
estudios de impacto estratégicos para asegurar la consistencia con los Convenios.
Entre los siguientes pasos, se ha dado
Agencias de Cooperación que trabajan en
Este será un primer paso que conduzca a la
las misiones sobre el terreno como para las
inicio al diálogo entre especialistas de las
áreas relacionadas con los tres Convenios.
formulación de unas directrices tanto para
sedes centrales.
138
El trabajo que se desarrolle tendrá una estrecha conexión con el trabajo que desarrolle el Grupo de Tareas sobre las ENDS, las actividades del PNUD, el trabajo de la
Dirección de Medio Ambiente de la OCDE y el de toda una serie de organizaciones
internacionales, además del de las propias Secretarías de los Convenios.
Se cuenta también con aportaciones relevantes procedentes de otras actividades del
WP-ENV como las relacionadas con la producción limpia o la comunicación ambiental,
así como del Grupo de Trabajo de la OCDE sobre aspectos económicos de la biodiversidad.
3.3. Conexiones entre las dimensiones ambiental, económica y social
del desarrollo sostenible
El objetivo central de este Grupo de Tareas, que está constituyéndose, consiste en
examinar, por una parte, las implicaciones ambientales de los objetivos económicos y
sociales contenidos en la EAD y, por otra, las relaciones entre pobreza, género y gestión
de recursos naturales.
Muchas formas de degradación ambiental afectan de manera desproporcionada a los
más pobres. Los esfuerzos para mantener la integridad de algunos recursos fundamentales como el agua, el suelo y el aire, contribuirán a mejorar inmediatamente el bienestar y
las oportunidades económicas a largo plazo de los más pobres. A la vez, los más pobres,
los agricultores sin tierras o los pastores, que dependen de sistemas agroganaderos insostenibles, habitualmente sobre tierras marginales, de la explotación de la madera y de la
fauna para su subsistencia, juegan un papel importante en la degradación de los recursos. Las estrategias destinadas a proteger ecosistemas frágiles deben crear las condiciones
para que las comunidades que dependen de esos recursos tomen conciencia de que es
de su interés la gestión sostenible de los mismos.
La intención del Grupo de Tareas consiste en formular unas recomendaciones que
aseguren la coherencia de las políticas de cooperación para el desarrollo en apoyo de
los objetivos sociales, económicos y ambientales. Estas recomendaciones tendrán que
incorporarse al trabajo de la Red Informal del CAD sobre Reducción de la Pobreza.
Se prevén aportaciones relevantes por parte de otras actividades del WP-ENV como
las de medio ambiente urbano, comunicación ambiental, medio ambiente y seguridad
y capacitación en temas ambientales, de otras áreas de la OCDE y de organizaciones
internacionales.
3.4. Medio ambiente urbano y desarrollo
En la reunión del WP-ENV celebrada en Febrero de 1999, el Grupo de Tareas sobre
Medio Ambiente Urbano presentó la conclusión de sus trabajos. Por un lado elaboró un
documento, dirigido a especialistas que cubre los temas de una manera integradora y,
por otro, un resumen titulado Shaping the Urban Environment in the XXI Century
que esboza las cuestiones claves desde el punto de vista de las políticas, dirigido a los
encargados de tomar decisiones. Este documento resumido se someterá al CAD para que
lo adopte con el título de DAC Reference Report on Urban Environmental Policy.
139
3.5. Cooperación tecnológica
Por encargo del WP-ENV, que fue proporcionando directrices y observaciones según
iba avanzando el trabajo, una consultora ha elaborado un Estudio sobre programas,
políticas y estrategias de las agencias donantes para promover la producción limpia
en los países en desarrollo, que fue presentado en su versión definitiva en la reunión
del WP-ENV celebrada en Noviembre de 1999.
3.6. Medio ambiente y seguridad
Existe un Grupo de Interés (Interest Group) liderado por Canadá, cuyo mandato
quedó completado en la reunión del WP-ENV celebrada en Febrero de 1999 con la
presentación del documento State-of-the-Art Review on Environment, Security and
Development Cooperation preparado por la UICN, Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza / Unión Mundial para la Conservación, pero supervisado por
el Grupo de Interés. Este documento pretende sintetizar el pensamiento actual sobre
el tema de medio ambiente y seguridad a la vez que facilitar una visión panorámica
de las posibles respuestas estratégicas y operativas de las Agencias de Cooperación
para el desarrollo.
3.7. Capacitación en temas ambientales
En la reunión del WP-ENV celebrada en febrero de 1999, una consultora presentó
el trabajo encargado por el WP-ENV sobre evaluación de la ayuda Donor Support for
institutional Capacity Development.
El informe concluye que, a pesar de que los donantes parecer ser menos eficaces en
el desarrollo de la capacitación en temas ambientales que en otros tipos de asistencia,
se han producido considerables progresos, notablemente a la hora de integrar los
temas ambientales en los programas de cooperación para el desarrollo. La capacitación
en temas ambientales supone un profundo reto para las organizaciones donantes y
para las instituciones de los países receptores debido a las complejas interacciones
entre los intereses económicos, socioculturales, políticos y ambientales. Los procesos
de capacitación en temas ambientales tienen tres objetivos funcionales que merecen
una atención particular: reforzar las capacidades de planificación e implementar al
nivel institucional más bajo que sea apropiado, utilizar y aplicar de manera eficaz las
herramientas e instrumentos existentes y movilizar fuentes de financiación sostenibles
y adicionales.
3.8. Comunicación en temas ambientales
Desde 1997 funciona un Grupo de Interés, liderado por Alemania, cuyo objeto es
identificar medios para generar una mayor concienciación ambiental a través de la comunicación y formular unas directrices para los donantes en este área. Como resultado de
los trabajos de este Grupo se ha publicado el informe Environmental Communication.
Applying Communications Tools Towards Sustainable Development.
140
3.9. Contaminantes orgánicos persistentes
En la reunión del WP-ENV de noviembre de 1999 los asistentes fueron informados de
la marcha de las negociaciones para un instrumento internacional legalmente vinculante sobre contaminantes orgánicos persistentes (conocidos, por su acrónimo en inglés,
como POPS, Persistent Organic Pollutants) y de sus posibles implicaciones para la
cooperación para el desarrollo.
3.10. Pesticidas obsoletos
Debido al trabajo que había desarrollado anteriormente el WP-ENV sobre el tema
de los pesticidas y que ha quedado reflejado en las Directrices sobre ayuda y medio
ambiente nº 5 y nº 6, el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre pesticidas ha invitado al
WP-ENV a colaborar con su iniciativa de celebrar un seminario sobre el tema de los
pesticidas obsoletos.
3.11. Indicadores
Tradicionalmente, la OCDE ha desarrollado una importante labor en el terreno de
los indicadores ambientales. En la actualidad, el WP-ENV forma parte de un Grupo de
Tareas compuesto por diferentes organizaciones internacionales que intenta refinar los
indicadores existentes, incluyendo los relacionados con la medición del progreso que
se vaya produciendo en el camino hacia los objetivos ambientales establecidos por la
EAD.
4. EL TRABAJO GENERAL DE LA OCDE SOBRE MEDIO AMBIENTE
Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El trabajo en temas ambientales de la OCDE se remonta a la creación de la Dirección
de Medio Ambiente en los años setenta, como resultado de la primera conferencia internacional sobre la materia organizada por las Naciones Unidas en 1972 en Estocolmo.
Desde entonces, y especialmente desde finales de los años ochenta (Informe Brundtland y CNUMAD) su actividad se ha intensificado, siendo actualmente el desarrollo
sostenible una de las áreas prioritarias para el trabajo de la OCDE. En noviembre de
1997, el informe Guiding the transition to sustainable Development: A Critical Role
for the OECD, destacó que las políticas gubernamentales relativas a la economía, el
medio ambiente y la equidad permanecían desconectadas unas de otras y recomendaba
que la OCDE fuera la organización internacional que liderara su posible armonización.
Como respuesta a semejante reto, la OCDE desarrolló una estrategia sobre su papel
en este área durante el periodo 1998-2001, OECD Work on Sustainable Development.
Work to Be Undertaken over the Period 1998-2001. Es este un proyecto horizontal,
cuyo objetivo principal consiste en hacer operativo el concepto de desarrollo sostenible
desde el punto de vista de las políticas públicas, que afecta a la mayoría de las Direcciones y que es coordinado por un Comité Rector (Steering Committee) presidido por el
141
Secretario General de la OCDE.
Este trabajo será presentado como un informe en la reunión del Consejo de Ministros de la OCDE del 2001 y constituirá el aporte fundamental de la OCDE al décimo
aniversario de la CNUMAD (Río + 10). En 1999 se presentó un informe intermedio, The
Interim Report on the OECD Three Year Project on Sustainable Development.
Hay que reseñar también la creación, en 1998, de la OECD Round Table on Sustainable Development que pretende fomentar la cooperación con otras organizaciones
internacionales, empresas y ONG, a la vez que reunir, a título particular, a los Ministros
de Economía.
Para ilustrar el espectro tan amplio de temas en los que la OCDE se encuentra actualmente trabajando, pueden recogerse los que contribuyen a la iniciativa 1998-2001.
– Retos fundamentales del desarrollo sostenible
– Un marco económico para el desarrollo sostenible
– Medir el desarrollo sostenible
– Instituciones y toma de decisiones para el desarrollo sostenible
– Fortalecimiento de las condiciones marco para el desarrollo sostenible
– Tecnología y desarrollo sostenible
– Gestión de recursos naturales
– Cambio climático
– Transporte y desarrollo sostenible
– Agricultura y desarrollo sostenible
– Energía y desarrollo sostenible
– Aproximación local al desarrollo sostenible
– Comercio, inversiones y desarrollo sostenible
– Estrategias para impulsar el desarrollo sostenible en los países en desarrollo (capítulo 7 del futuro Informe).
Dentro del tema de la biodiversidad, de gran interés para el Gobierno español, embarcado en el Programa Araucaria, se elabora, bajo la coordinación de la Dirección de Medio
Ambiente, en primer lugar, un manual para la puesta en marcha de medidas incentivadoras para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica. En segundo
lugar, prepara un manual de técnicas para la evaluación de la diversidad biológica y su
utilización en la elaboración de políticas. Finalmente, se redacta un informe sobre la
creación de mercados, mediante la certificación y el etiquetado, de bienes y servicios
derivados de la diversidad biológica
En relación con la actividad desarrollada hacia los Estados no miembros, además de
todo lo ya visto sobre el CAD, hay que recoger:
– Las revisiones del comportamiento ambiental de varias economías en transición
– La labor de Secretariado del Grupo de Tareas (Task Force) sobre puesta en marcha
de los programas de acción ambiental en el Centro y el Este de Europa
– El diálogo que se produce en el terreno de las políticas con toda una serie de
economías emergentes y en transición
– Un diálogo, prioritario, con los llamados cinco grandes (Brasil, China, India, Indo-
142
nesia y Rusia).
– El respaldo al Club del Sahel, que tiene por objeto apoyar la formulación de políticas en esa región tan vulnerable del planeta, donde resulta crucial la puesta en
práctica del Convenio de lucha contra la desertización.
OCDE 1999: Environmental Communication.Applying Communications Tools Towards
Sustainable Development.
OCDE 1999: Coherence in Environmental Assessment. Practical Guidance on Environmental Assessment for Development Cooperation Projects.
OCDE 1999: Compendium of Good Practices for Operationalising Environmentally
Sustainable Development in Development Cooperation.
OCDE 1999: The Interim Report on the OECD Three Year Project on Sustainable
Development.
OCDE 1998: OECD Work on Sustainable Development: Work to Be Undertaken under
the Period 1998 – 2001.
OCDE 1997: Capacity Development in Environment.
OCDE 1997: Guiding the Transition to Sustainable Development. A critical Role for
the OECD.
OCDE 1995: Donor Assisstance to Capacity Development in Environment.
OCDE, Colección Directrices sobre ayuda y medio ambiente (nueve títulos publicados
a partir de 1991).
ANEXO
Resumen de las buenas prácticas para los Estudios
de Impacto Ambiental (EIA) de los proyectos
de desarrollo (1991)
Contribuir a un desarrollo sostenible y respetuoso del medio ambiente debe
ser, en opinión del CAD, una tarea central de la cooperación para el desarrollo.
Sin una acción de gran envergadura, podrán causarse daños irreparables a los
recursos y al medio ambiente natural de los países en desarrollo. Los problemas
podrían ser cada vez más irreversibles y costosos, comprometiendo las perspectivas de desarrollo actuales y futuras. En los países en desarrollo, la pobreza es a la
vez causa y consecuencia de la degradación del medio ambiente. La necesidad de
proteger los recursos medioambientales para el bien de generaciones presentes y
futuras constituye por tanto en sí misma una justificación imperiosa del desarrollo
económico y social. Sin un desarrollo de largo alcance, será difícil llegar a políticas
y prácticas que aseguren una utilización sostenible de los recursos naturales.
Los principales elementos contenidos en las Buenas Prácticas para los estudios
de impacto medioambiental (EIA) de proyectos de desarrollo son los siguientes:
El desarrollo participativo
y la buena gestión de los asuntos públicos y el
trabajo de la Red de desarrollo institucional y de
las capacidades
El desarrollo participativo y la buena gestión
de los asuntos públicos y el trabajo de la Red
de desarrollo institucional y de las capacidades
1. EL DESARROLLO PARTICIPATIVO Y LA BUENA GESTIÓN DE LOS
ASUNTOS PÚBLICOS
1.1. Antecedentes del desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos:
evolución del concepto
Las recaídas económicas y sociales de finales de los años 80, pusieron de manifiesto,
entre los países miembros del CAD, la necesidad de llevar a cabo una serie de cambios en
los programas y políticas de desarrollo que habían funcionado hasta el momento. El punto
de partida fue la consideración de una clara relación entre sistemas políticos democráticos
y responsables en los que se respeten los derechos del hombre, y la existencia de sistemas
económicos estables como ejes esenciales para lograr una estrategia realista de reducción de
la pobreza de los países en vías de desarrollo.
Como primer paso hacia esos cambios y puesta al día de las políticas y mecanismos de
cooperación al desarrollo, los países miembros ampliaron la noción de "desarrollo participativo" (Participatory Development, o PD), de forma que quedaran integrados todos aquellos
aspectos políticos esenciales para la existencia de lo que se denominaba "buena gestión de los
asuntos públicos" (Good Governance, o GG), concepto del que únicamente se podrá hablar
cuando exista participación de la población en los debates y en la toma de decisiones, pluralismo político, honestidad y transparencia en las cuentas públicas, respeto de los derechos
del hombre y fomento de las iniciativas privadas y comunitarias.
1.1.1. El desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos en los años
90
Las Orientaciones sobre la cooperación para el desarrollo en los años 90 adoptadas
por el CAD en 1990, marcaron el punto de partida del concepto de desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos al ser mencionados por primera vez,
junto con el crecimiento económico, el respeto del medio ambiente y la lucha contra la
pobreza, como principales ejes en torno a los cuales debía articularse los esfuerzos de
cooperación al desarrollo en los años venideros.
El documento recoge importantes conclusiones y queda reflejada, por un lado, la
importancia del concepto de desarrollo participativo y, por otro, su complejidad debido a
los múltiples elementos que lo integran y a la transversalidad del desarrollo participativo
respecto del resto de principios del CAD aplicables a la ayuda. Su vinculación es directa
con:
– las nuevas orientaciones técnicas sobre cooperación
146
– participación de las mujeres al desarrollo
– la ayuda programa
12 Véase informe anual 1994.
13 Estas líneas directrices pueden encontrarse en Internet.
EL DESARROLLO PARTICIPATIVO Y LA BUENA GESTIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS Y EL TRABAJO DE LA RED...
147
Por vez primera, se define el concepto de desarrollo participativo según este nuevo
enfoque, como aquel que permite una mayor participación del conjunto de la población
en las actividades de producción, un reparto más equilibrado de los frutos del desarrollo, una mejora en el acceso a los servicios sociales básicos y una mayor participación
popular en las decisiones.
Al no ser posible el desarrollo participativo sin la existencia de una buena gestión de
los asuntos públicos, resulta vital el fortalecimiento de las instituciones, organizaciones
extra-gubernamentales y la mejora de la capacidad de gestión a todos los niveles.
Esta preocupación creciente por las cuestiones de desarrollo participativo y buena
gestión de los asuntos públicos, democratización y respeto de los derechos del hombre
se fue traduciendo poco a poco en una serie de medidas y actuaciones en un grupo de
Organismos de ayuda y en las políticas de los países a nivel mundial. Nuevos programas
son puestos en marcha y las actividades tradicionales son revisadas y adecuadas respecto
a las nuevas orientaciones y doctrina del CAD12.
Todos los miembros del CAD están de acuerdo en la importancia que tiene en el
proceso la coordinación entre los distintos donantes para la realización de estos objetivos.
1.1.2. Líneas directrices sobre derecho participativo y buena gestión de los asuntos
públicos
Desde el reconocimiento por parte de los países miembros del CAD en 1989 de la
existencia de una conexión esencial entre sistemas democráticos, sistemas políticos
responsables, derechos individuales y sistemas económicos eficaces y equitativos, los
países miembros continuaron avanzando en la elaboración de programas eficaces y la
adopción de mecanismos en los que se incluyan y fomenten el desarrollo participativo y
la buena gestión de los asuntos públicos como elementos esenciales de la cooperación
al desarrollo.
Este esfuerzo por adoptar estos principios y apoyar la tendencia hacia la democratización en los países en desarrollo queda reflejado en las Líneas directrices del CAD
sobre desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, adoptadas en
la reunión de Alto Nivel de diciembre de 1993 y publicadas posteriormente en la serie
de líneas directrices sobre la cooperación para el desarrollo en 199513.
El punto esencial de las Orientaciones se centra en los seres humanos como fines y
como medios del desarrollo de una sociedad y de su vida política y a lo largo del documento
se exponen una serie de principios y estrategias de cooperación al desarrollo, definiciones
y acciones a desarrollar por los países miembros, teniendo en cuenta desde un primer
momento la participación de las contrapartes, la evolución de los enfoques sobre desarrollo
participativo, las "mejores prácticas" puestas en marcha y la utilización del diálogo político
con los países contraparte.
En la introducción de las Orientaciones, el desarrollo participativo y la buena gestión
de los asuntos públicos se describen como "un trabajo en curso" de los miembros del
CAD, ya que, los países miembros son conscientes de la complejidad y los cambios a los
que el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos están sujetos.
Varias cuestiones reflejan este hecho y son integradas como puntos claves a la hora
148
de concretar las estrategias a aplicar:
Interrelación de los elementos que intervienen en las políticas de apoyo para fortalecer la buena gestión de los asuntos públicos, desarrollo participativo, derechos humanos
y democratización. Elementos con los que han de contar las sociedades desarrolladas,
dirigidas siempre hacia el mantenimiento o la creación de sistemas políticos abiertos,
democráticos, responsables y que respeten los derechos humanos.
Se destaca, por un lado, una serie de valores básicos adquiridos por derecho propio,
tales como los derechos humanos y principios de participación, y por otro, una serie
de medios, como responsabilidad, buena gestión y transparencia para alcanzar los fines
del desarrollo.
Proceso largo, complejo y desigual. A pesar de la urgencia por lograr estos objetivos,
las características propias de cada país, la evolución de las necesidades y las condiciones
especiales de los mismos influyen considerablemente y deben tenerse presentes a la
hora de avanzar hacia esos objetivos. Por este motivo, los estudios y análisis que se
elaboren han de buscar la adquisición de un mejor conocimiento de cada uno de los
países en desarrollo, de su historia, cultura etc.
Infrarrepresentación de la mitad femenina de la población. Mejorar la situación y
respetar sus valores básicos es fundamental en este proceso y exige estrategias que tengan
plenamente en cuenta las diferencias de sexo. Las metodologías participativas de diseño y
ejecución de proyectos pueden ser mecanismos eficaces para este propósito.
Para conseguir los resultados deseados en los programas de desarrollo participativo,
buena gestión de los asuntos públicos, derechos humanos y democratización una serie
de compromisos pasan a ocupar un lugar central en la agenda de trabajo de los países
miembros:
– Reforzar el diálogo político con los países contrapartes, como vehículo principal
para transmitir las inquietudes respecto a la necesidad de crear sociedades democráticas y gobiernos estables.
– Capacitar a las sociedades: es la forma más adecuada de ayudar a las sociedades
a desarrollar sus propios conocimientos técnicos y mecanismos para asegurar una
continua evolución de los objetivos propuestos.
La educación en todas sus formas y a todos los niveles, haciendo especial hincapié en
la igualdad de acceso de la mujer, es reconocido como principal soporte de una sociedad civil para reforzar la participación, un mejor gobierno, el respeto de los derechos
humanos y la democracia.
– Los países miembros han de estar plenamente informados de la situación y las
características propias de cada país miembro. Deben ser constructivos y creativos
en la búsqueda de medios apropiados y eficaces para favorecer la mejora de las
acciones. que se lleven a cabo.
– Las políticas y prácticas adoptadas por los gobiernos de cada país miembro, tanto
14individual
como
han de ser coherentes y han de estar coordinadas.
Véase informe
anualcolectivamente,
de 1993.
A este respecto, resulta vital para evitar la duplicidad de las actividades y concentrar
esfuerzos, la coordinación de los proyectos de investigación emprendidos por los
donantes y el diálogo entre los países beneficiarios.
Orientaciones del CAD sobre desarrollo participativo
Elementos principales14
Los miembros del CAD identificaron un amplio abanico de vías para trabajar con
países en desarrollo socios, en los campos del desarrollo participativo y de la buena gestión de los asuntos públicos, sobre la base de un compromiso común con
un desarrollo económico de amplia base, y aprovechando para ello la realización
del potencial que se encierra en todos los seres humanos.
DESARROLLO PARTICIPATIVO
– Fomentar el desarrollo participativo ayudando a los países en desarrollo a mejorar sus recursos humanos mediante programas que presten servicios de educación y formación asequibles, eficaces y sostenibles para todas las personas.
– Apoyar a instituciones y mecanismos que faciliten la habilitación de todas las
personas, incluidas las poblaciones de bajos ingresos y las mujeres, con el fin
de que puedan convertirse en agentes de su propio desarrollo y contribuir así
al advenimiento de sociedades civiles fuertes.
– Proporcionar apoyo para programas de descentralización e intensificar la capacidad del pueblo a niveles locales, mediante el apoyo de organizaciones y grupos
de base.
– Sensibilizar a los órganos decisorios del país receptor y al personal del organismo de ayuda para que faciliten la adopción de enfoques participativos y el
interés del gobierno.
– Involucrar a todas las partes interesadas en un proyecto en su diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación.
Democratización
– Los miembros del CAD presentarán su asistencia a la democratización, que para
ellos es un proceso amplio y constante que requiere una comprensión exhaustiva del contexto socioecomómico y cultural específico de cada país. Este apoyo
se realizará:
• Contribuyendo a construir y robustecer sociedades civiles pluralistas y medios
de comunicación profesionales e independientes.
• Contribuyendo a mejorar el funcionamiento de las instituciones políticas
representativas y apoyando los procesos electorales en sus distintas fase;
• Contribuyendo a garantizar los derechos de la mujer a la educación, la tenencia de la tierra y los servicios de planificación familiar, y reforzando su poder
de decisión en la sociedad civil y en el proceso político.
149
150
BUENA GESTIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS
El Estado de derecho
– Contribuir a reforzar el estado de derecho prestando asistencia para mejorar y
fortalecer los sistemas jurídico, judicial y de aplicación de la ley, y asegurar su
aplicación eficaz a todos los niveles de la sociedad.
Gestión del sector público
– Fortalecer la gestión y la transparencia/responsabilidad del sector público, entre
otras cosas contribuyendo a:
• Mejorar las prácticas contables
• Mejorar la gestión presupuestaria y del gasto público; y
• Reformar la administración pública
Corrupción
– Contribuir a combatir la corrupción mediante el apoyo de estrategias contra la
corrupción encaminadas a reducir las oportunidades para prácticas corruptas,
y fomentar y facilitar la revelación de las prácticas corruptas, incluso por los
medios de comunicación.
Gasto militar
– Fomentar la reducción de unos gastos militares excesivos contribuyendo a asegurar la transparencia y el adecuado control del presupuesto militar, para desarrollar estrategias de seguridad eficaces y eficientes y aplicar reducciones en las
dimensiones de las fuerzas militares
DERECHOS HUMANOS
– Fomentar y apoyar la promoción y defensa de los derechos humanos y la observancia por los países en desarrollo de los principios y normas internacionalmente aceptados, y de la Declaración de Viena.
– Reforzar la educación en materia de derechos humanos, y apoyar a los grupos
de defensa de los derechos humanos en los países en desarrollo así como el
desarrollo de medios de comunicación libres.
COHERENCIA
– Los miembros del CAD tratarán de mejorar la coherencia política dentro de sus
gobiernos en las áreas correspondientes ya que dicha coherencia es esencial
para la eficiencia y credibilidad de la posición de un país donante en materia de
desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos.
15 Las conclusiones del trabajo realizado durante los tres años de actividad del Grupo ad hoc fueron
resumidas en dos informes finales: Parte I: "Informe final del grupo de trabajo ad hoc sobre el desarrollo
participativo y la buena gestión de los asuntos públicos" y Parte II, "Ayuda a favor del desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos: Enseñanzas a adoptar de la experiencia". OECD/CAD,
París 1997. También disponible en internet.
151
1.2. Agentes y unidades implicadas en la elaboración de las líneas de trabajo sobre
desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos
1.2.1. Grupo de trabajo ad hoc sobre desarrollo participativo y buena gestión
de los asuntos públicos
Una vez adoptadas las Orientaciones del CAD sobre el desarrollo participativo y la
buena gestión de los asuntos públicos, en 1993, se puso en marcha de 1994 a 1996
un grupo de trabajo ad hoc encargado de hacer operativos los principios enunciados
en las Orientaciones, y de extraer las mejores prácticas adquiridas en años anteriores en
distintos países en vías de desarrollo.
El Grupo ha celebrado una serie de reuniones oficiales y talleres temáticos en los
que se intercambiaban enfoques, puntos de vista y experiencias acerca del papel que la
cooperación al desarrollo ha venido jugado respecto del fortalecimiento de los sistemas
de gestión pública, garantía de los derechos humanos y democratización.
Conscientes de la multidisciplinariedad y transversalidad del concepto de desarrollo
participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, los miembros del Grupo quisieron que, desde un primer momento, participaran el mayor número de actores posible,
integrando así todas las vertientes relacionadas con ambos conceptos. Fueron invitados
a participar, Organizaciones no gubernamentales, distintos grupos de trabajo del CAD,
especialmente el de Evaluación y el de Igualdad entre las mujeres y hombres, y el Centro
de Desarrollo de la OCDE, que colaboró estrechamente con el grupo aportando nuevas
iniciativas sobre la organización y la programación de actividades.
• Conclusiones del trabajo realizado por el grupo de trabajo ad hoc (1993-1994)
Durante los tres años de trabajo el Grupo sobre Desarrollo participativo y buena
gestión de los asuntos públicos llegó a importantes conclusiones y puso en marcha
distintas actividades que hicieron posible el avance de algunos de los compromisos
que los países miembros habían adquirido15.
Muchas de las conclusiones del grupo son la continuación y la afirmación de los
principios por los que los países miembros habían apostado al comienzo de la década
de los años 90 como líneas esenciales de trabajo para lograr el desarrollo de sociedades
estables.
La transversalidad de las actividades de desarrollo participativo y buena gestión de
los asuntos públicos es considerada esencial por el Grupo, que establece relaciones
con el resto de órganos de trabajo del CAD. En este sentido, el grupo de expertos
del CAD sobre evaluación introduce de forma permanente en su programa de trabajo
el desarrollo participativo y la gestión de los asuntos públicos, se da una especial
16 La "Nota de orientación sobre el fortalecimiento de la coordinación a nivel local", aprobada en 1996,
significó un paso más para el Grupo de trabajo ad hoc en cuanto al proceso de diálogo y coordinación, basado
en el análisis y discusiones llevadas a cabo por el gobierno y la sociedad civil de los países socios.
17 Algunas de estas cuestiones comenzaron a ser tratadas por la Red informal del CAD sobre cooperación
técnica.
152
importancia a la promoción de los derechos de las mujeres y a su participación en la
sociedad civil y en la toma de decisiones políticas.
Por otra parte, temas nuevos, como la lucha contra la corrupción, muy relacionados
con el desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos pasan a formar
parte de la agenda futura de trabajo del CAD. La Red informal sobre participación
queda encargada de establecer lazos de trabajo sobre corrupción en la licitación de
contratos públicos.
La relación entre sociedades civiles democráticas, participativas y responsables y
la existencia de gobiernos estables y transparentes sigue apareciendo una vez más
como elemento indispensable para lograr los objetivos de desarrollo de la Estrategia
para el siglo XXI. Así queda reflejado en el informe del CAD sobre "El papel de la
cooperación en los albores del S. XXI", en el que se pone de manifiesto que la inversión de recursos en la gestión democrática de los asuntos públicos permitiría una
importante ayuda en el logro de cualquiera de los objetivos de cooperación para el
desarrollo definidos en la estrategia del CAD (descenso de la pobreza, igualdad entre
los sexos, mejora en la calidad de la educación y sanidad, combatir la degradación
del medio ambiente).
El papel que desempeñan los países socios pasa a ser el eje central de las acciones
emprendidas por los países miembros, de modo que la apropiación legítima de estas
iniciativas por parte de los socios se convierte en una de las metas esenciales de la
Para alcanzar esta meta, los donantes deben crear o reforzar las capacidades locales
de las contrapartes para coordinar la ayuda al desarrollo y asegurar una interacción
eficaz entre todos los actores; por otro lado, se insiste en el hecho de que nunca podrá
lograrse un desarrollo participativo y una adecuada gestión de los asuntos públicos sin
la existencia de una verdadera voluntad de cambio a nivel local que apoye la participación a todos los niveles, ya que de lo contrario cualquier reforma o cambio institucional
fracasará a largo plazo.
Contar con una buena coordinación y comunicación entre los países es garantía de
éxito y por ello han de apoyarse mecanismos de coordinación entre los actores como
los grupos de consulta y las mesas redondas, cada vez más frecuentes, que tratan
con mayor profundidad la importancia y las características particulares del desarrollo
participativo y de la buena gestión de los asuntos públicos16.
La gestión de programas de desarrollo participativo y de buena gestión de asuntos
públicos impone, además, la adopción de nuevos métodos técnicos de gestión de
la ayuda, contratación de un nuevo tipo de personal y la flexibilidad de los mecanismos de financiación. Los organismos de ayuda tanto bilaterales como multilaterales
deberán adaptar sus capacidades y la concepción de sus programas a estas nuevas
18 Véase anexo nº3 del Informe final del grupo de trabajo ad hoc sobre el desarrollo participativo y
buena gestión de los asuntos públicos Parte I. OECD/CAD, París 1997.
19 Las conclusiones de los seminarios pueden encontrarse en la segunda parte del Informe final del Grupo
de trabajo ad hoc: Ayuda en favor del desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos;
enseñanzas de la experiencia, OCDE/CAD, París, 1997.
153
orientaciones17.
Como apoyo al diálogo y la coordinación a nivel del país receptor, el Grupo de
trabajo sobre desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos puso
en marcha en estos años una serie de proyectos piloto en ocho países (Benin, Bolivia, Burkina Faso, Costa Rica, Malawi, Mauritania, Sierra Leona, Uganda) que serán
seguidos y coordinados por alguno de los países miembros del grupo de trabajo,
consultores especializados y por la secretaría del CAD. Con estas experiencias piloto,
se pretendía extraer "buenas enseñanzas" y una metodología de trabajo para apoyar
el fortalecimiento y la extensión de este proceso en los países elegidos, mediante el
análisis del funcionamiento y coordinación de los donantes. La red informal PD/GG se
ocupa actualmente de realizar el seguimiento y los intercambios de información18.
Paralelamente a estas actividades, el Grupo de trabajo ad hoc del CAD sobre el Desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos, celebró, en colaboración
con los Miembros del CAD y el Centro de Desarrollo de la OCDE, una serie de talleres
temáticos19 sobre democratización, sociedad civil, sistemas jurídicos, descentralización
democrática, en los que participaron representantes de Organismos bilaterales y multilaterales de Ayuda, expertos de países en desarrollo y Organizaciones No Gubernamentales.
1.2.2. Red informal sobre desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos
públicos (PD/GG)
Una vez finalizada la labor del Grupo de trabajo ad hoc y como consecuencia de la
importancia que el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos
fueron ocupando en el logro de los objetivos de cooperación para el desarrollo fijados
por el CAD, fue aprobada en 1996 la creación de una Red informal sobre Desarrollo
Participativo y Buena gestión de los asuntos públicos (PD/GG), para que continuara con
los trabajos y actividades emprendidas por el Grupo de trabajo tres años antes.
Continuando con esta línea de trabajo se creó un foro abierto en el que tuvieran espacio distintos enfoques e ideas. En este sentido, por un lado, se establecieron vínculos
con otras Redes, y, por otro, se dejó la puerta abierta a la participación de países miembros y grupos de trabajo del CAD, Club de Sahel, Organismos internacionales (PNUD,
BM, FMI) interesados en la actuación y la coordinación de las cuestiones de desarrollo
participativo y buena gestión de los asuntos públicos.
La labor de la Red está centrada en tres cuestiones principales: seguimiento de las
experiencias pilotos para un fortalecimiento de la coordinación a nivel local; difusión y
colaboraciones de la Red con otros grupos subsidiarios del CAD, en especial con la Red
informal sobre la reducción de la pobreza y el Grupo de estudios sobre conflictos, paz
y cooperación para el desarrollo, con los que hasta el momento no se había trabajado
y seguimiento de indicadores en Desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos
públicos.
• Experiencias piloto y coordinación a escala local respecto del desarrollo
participativo y la buena gestión de los asuntos públicos
Además de continuar con la labor de apropiación, coordinación y asociación, los
154
miembros de la Red Informal PD/GG coinciden en que las lecciones adquiridas fruto de
las experiencias piloto, han sido positivas y suponen una ayuda para futuros ejercicios
de coordinación a escala local y para la puesta en marcha de enfoques participativos
y actividades a favor de las cuestiones de buena gestión de los asuntos públicos. Se
desea, por lo tanto, no sólo compartir las lecciones aprendidas con el resto de Estados
miembros del CAD, sino también ampliar las experiencias a otros países.
Varias líneas de trabajo se establecen respecto a este tema. Por un lado, se ha
de seguir mejorando las experiencias piloto que se llevan a cabo, para ello se ha de
intensificar el diálogo tripartito respecto a las cuestiones de buena gestión de los
asuntos públicos y se debe continuar con la labor de coordinación de las actividades
dirigidas al desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos en los
países piloto. Es importante integrar los ejercicios en ejecución con los mecanismos
de coordinación que existen, como los grupos consultivos y las mesas redondas, mejorando las perspectivas de apropiación del proceso por parte de los actores locales.
Uno de los elementos mas innovadores de la red es la intención de integrar los ejercicios de coordinación en las iniciativas de asociación. Se toman como ejemplo las iniciativas de asociación puestas en marcha por una serie de países en desarrollo, en particular
en el marco del desarrollo integrado (CDI) del Banco Mundial y en el plan-marco de
Naciones Unidas para la ayuda al desarrollo (UNDAF). Estas iniciativas son el momento de
mejorar la coherencia de las políticas y la coordinación entre donantes a escala local.
Continuando con el principio de Asociación, la Red PD/GG estudia las posibilidades
de colaboración con los organismos regionales que se ocupan de las cuestiones de
gobierno, para llevar a cabo conjuntamente la realización de las actividades relacionadas
con estos temas. En esta línea, se plantea la posibilidad de celebrar una serie de consultas
con la Comunidad de desarrollo de Africa austral (SADC), la Coalición mundial para
Africa, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)...
• Ampliación y renovación de las actividades de la Red informal PD/GG
Los miembros de la Red PD/GG coinciden en la necesidad de una renovación y
ampliación de sus actividades, para aumentar su eficacia.
La complejidad del concepto de "desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos" y su vinculación con otros temas hace inevitable la colaboración entre los
miembros de la Red PD/GG, otras Direcciones de la OCDE, grupos subsidiarios del CAD,
países miembros del CAD y observadores en áreas relacionadas con el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos públicos que no habían sido muy atendidas
hasta el momento. El intercambio de información y experiencias es esencial a la hora
de una buena coordinación, aprendizaje y optimización de los recursos disponibles. En
algunos casos se crean nuevos lazos y en otros se refuerzan los que ya existían:
– Corrupción: Centro de Desarrollo.
– Descentralización y acceso al libre arbitraje: Club de Sahel.
– Relación entre reducción de la pobreza y buena gestión de los asuntos públicos:
Red informal sobre pobreza.
– Prevención de conflictos: Grupo de estudios del CAD sobre conflictos, paz y coope-
155
ración para el desarrollo.
– Reducción de gastos militares: Banco Mundial.
– Formación de personal de organismos donantes y funcionarios de países socios
sobre cuestiones relativas a la buena gestión de los asuntos públicos: Comisión
Europea y PNUD.
– Relación entre sistema político y la representación de los pobres, en el marco de
la preparación del informe sobre desarrollo humano.
Resumen de las actividades principale
de la red informal PD/GG
– Seguimiento de las experiencias piloto lanzadas por algunos países miembros.
– Difundir la información sobre las actividades que se llevan a cabo, los problemas, dificultades y nuevas inquietudes que surgen sobre el tema entre los países
miembros del CAD.
– Establecer relaciones con otras Redes, como la latinoamericana sobre temas de
buen gobierno y fortalecimiento institucional.
– Poner en marcha una "red de aprendizaje" sobre los derechos del hombre, que
ponga en contacto a Organismos de ayuda y a otras Instituciones interesadas.
– Seguimiento de los indicadores sobre desarrollo participativo y buen gobierno.
1.2.3. Grupo de trabajo de evaluación sobre participación y buena gestión
En 1993, misma fecha en la que es creado el grupo de trabajo ad hoc, el grupo
de expertos del CAD sobre evaluación de la ayuda creó un Grupo Rector (Steering
Committee), con el propósito de efectuar una revisión de los cinco campos principales
de actuación de la Red Informal PDGG (sistemas legales, gestión del sector público,
descentralización, derechos humanos y participación).
Los informes resultados del análisis de las distintas áreas, elaborado por el grupo
de evaluación, aportan una base de discusión y revisión de las actividades y enfoques
empleados por los países miembros.
La colaboración de ambos grupos del CAD ha contribuido en gran medida a incrementar la eficacia en el trabajo de ambos y se ha asegurado que los elementos clave
del desarrollo participativo y de la buena gestión de los asuntos públicos sean más comprensibles y estén mejor definidos, permitiendo una mayor eficacia en los esfuerzos
encaminados al logro de los objetivos de la cooperación para el desarrollo.
1.2.4. Grupo técnico sobre indicadores de desarrollo participativo y buena gestión
20 Hasta 1998 el nombre de la Red era de Cooperación Técnica (Red TC).
156
La preocupación de los países miembros del CAD por elaborar una serie de indicadores que midan el grado de cumplimiento de los objetivos generales formulados por
el CAD, es también motivo de inquietud en los países que componen la Red informal
PD/GG, motivo por el cual, en abril de 1999, se acordó crear un Grupo Técnico sobre
indicadores, para que formulara una serie de indicadores sobre desarrollo participativo
El Grupo está formado por, quince expertos de organizaciones Internacionales (
Banco de Desarrollo Africano, Banco de Desarrollo Asiático, Banco Mundial, ACNUR…),
miembros de la Red Informal PD/GG que hayan sido voluntarios para participar en el
lanzamiento y seguimiento de los ejercicios piloto, y países socios de Africa, Asia y
América Latina.
Tareas desempeñadas por el grupo técnico
sobre indicadores
– Revisar los indicadores sobre desarrollo participativo y buena gestión de los
asuntos públicos elaborados por el CAD durante 1998 y 1999.
– Ordenar aquellos indicadores disponibles actualmente en una matriz que identifique:
– el campo sobre PD/GG al que se refiere (desarrollo participativo, democratización, buena gestión de los asuntos públicos o derechos humanos), y, el
propósito que persiguen (procesos nacionales, asignación de la ayuda).
– Seleccionar uno o dos indicadores para cada uno de los cuatro campos sobre
PD/GG e incluirlos en el grupo de indicadores cooperación para el desarrollo,
para valorar el progreso, tanto a nivel nacional como regional, en participación
– Valorar las principales consecuencias metodológicas y operacionales derivadas
del empleo de estos indicadores globales sobre participación y buena gestión
de los asuntos públicos.
2. RED INFORMAL DEL CAD SOBRE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Y DE LAS CAPACIDADES
La Red Informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades (Red
I/CD)20 fue creada en 1994 a raíz de un seminario organizado conjuntamente por la
OCDE, Naciones Unidas y el Banco Mundial, titulado "Hacia una mejora de la eficacia
de la cooperación técnica en los años 90".
La Red Informal I/CD, que inicialmente fue creada como consecuencia del fracaso
de los métodos y prácticas de la cooperación técnica tradicional, fue progresivamente
prestando una mayor atención hacia las cuestiones relativas al desarrollo institucional y
de las capacidades, y a las consecuencias de las actuaciones llevadas a cabo mediante la
cooperación técnica en los países en desarrollo.
157
Desde 1994, momento en el que la Red I/CD fue creada, un grupo de miembros se
ha ido consolidando como el motor de la Red, proponiendo nuevas líneas de trabajo que
posteriormente son aprobadas por el resto de los miembros. Este núcleo está formado
por CIDA, GTZ/BMZ, Department for International Development (DfID), OCDE/DCD y
el European Centre for Development Policy Management (ECDPM).
Actualmente los miembros que componen la Red son expertos de los organismos de
ayuda bilaterales y multilaterales del CAD, representantes de Institutos de desarrollo, instituciones financieras regionales y representantes de los países en desarrollo interesados
en el tema y que puedan aportar ideas o experiencias acerca del desarrollo institucional,
de las capacidades y la cooperación técnica.
La comunicación entre los miembros se realiza a través del correo electrónico, y
una o dos veces por año se reúnen para poner en común las lecciones aprendidas,
las nuevas iniciativas y enfoques orientados al fortalecimiento de la apropiación local
y de las capacidades. En estas reuniones también se decide la agenda de trabajo para
el año siguiente. Entre 1994 y 1999 la Red se ha reunido en cinco ocasiones, bajo la
coordinación y liderazgo de uno de los miembros. Las reuniones se han celebrado en las
siguientes ciudades: Londres, Estocolmo, París, La Haya y Ottawa.
La Red I/CD cuenta con una página Web abierta al público (incluida en las páginas
del CAD) diseñada para facilitar la comunicación y la difusión de la información entre
los distintos miembros del CAD en aquellos asuntos relacionados con la cooperación
técnica, enfoques, métodos e instrumentos utilizados en las actividades de desarrollo
con un fuerte componente institucional y de desarrollo de las capacidades. La página
está elaborada por la Secretaría de la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la
OCDE y la recopilación de las aportaciones de los distintos países miembros es llevada
a cabo por un coordinador/a de la Red antes de ser difundida entre los miembros del
CAD.
El desarrollo institucional y de las capacidades son las claves de la futura cooperación
técnica, es por eso que las actividades sobre cooperación técnica han de ser medidas teniendo en cuenta el impacto que tienen sobre las capacidades locales y las aportaciones que
pueden llevar a cabo respecto del desarrollo sostenible de los países. La cooperación técnica
debe de permitir a los países socios trabajar conjuntamente para el logro de un desarrollo
sostenible.
La Red informal I/CD es administrada por un número de personas que proceden de
la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE junto con los Miembros del
CAD que desempeñan el papel de organizadores de las distintas actividades y reuniones
que la red mantiene (Reino Unido en 1994, Alemania en 1995, Francia en 1996, Holanda
en 1997 y Canadá en 1999).
El compromiso y participación de los países socios requiere una aportación económica adicional para poder financiar el coste que supone su participación. Con este motivo
el "grupo central" (core group) creó un pequeño fondo en el que los miembros aportan
sus contribuciones anualmente y que es administrado por la DCD.
21 Conclusiones de la reunión de la Haya de 1998 de la Red Informal del CAD sobre desarrollo institucional
y de las capacidades. Disponible en Internet.
158
2.1. Evolución de la red I/CD: de 1994 a la reunión de La Haya de 1998
Desde su creación la red I/CD se ha mantenido en una continua evolución, siendo la
más innovadora, hasta tal punto que las actividades desempeñadas a lo largo de los años
han sido valoradas por sus integrantes en todo momento.
La reunión celebrada en la Haya en 1998, marca un punto de inflexión en la evolución de la red informal I/CD en cuanto que varios cambios en la misma van a dar un
giro a las labores que hasta el momento había desempeñado.
Los participantes de la Red, conocida hasta ese momento como red sobre cooperación técnica, coincidieron en que no se había sabido aprovechar todo su potencial
de cara a promover e integrar los cambios y la nueva orientación en las áreas de la
cooperación técnica y del desarrollo institucional y de las capacidades.
La red no había ejercido una influencia suficiente en los organismos de ayuda y las
instituciones financieras en cuanto a la sensibilización de las políticas que debían de ser
adaptadas o reorientadas. Además sus experiencias y conclusiones no habían sido difundidas suficientemente en los países en desarrollo y la apelación de "red sobre cooperación técnica" había quedado obsoleta ya que no reflejaba plenamente el interés de la
misma en las cuestiones relativas al desarrollo institucional y de las capacidades.
Estos motivos propiciaron que los participantes de la red vieran la necesidad de un
cambio de nombre, que reflejara los cambios que querían introducirse. A partir de ese
momento la Red pasa a denominarse "Red informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las Capacidades (Red I/CD)".
Asimismo, el cambio de denominación fue acompañado del acuerdo por los integrantes de la Red de una nueva definición de las tareas, actividades y objetivos21 que debería
desarrollar a partir de entonces:
Definición de las tareas de la red informa sobre
desarrollo institucional y de las capacidades
Aclarar, examinar y difundir aquellos ejemplos de la experiencia exitosos en
materia de desarrollo de las instituciones y de las capacidades en los países contraparte, prestando especial atención a los aportes de la cooperación técnica a
este respecto.
La red, basándose en estos trabajos, ha de llamar la atención de las instancias
que estén a cargo de la elaboración de las políticas, especialmente las del CAD,
sobre aquellos enfoques más innovadores del desarrollo institucional y de las
capacidades que apoyen los procesos de desarrollo endógenos, participativos y
orientados hacia los resultados.
Una vez definida la misión a realizar, el Grupo de Especialistas de la Red I/CD se
reunió para hacer balance del trabajo realizado hasta ese momento y dar un nuevo impulso a los trabajos de la Red de cara al futuro.
En primer lugar, se propuso un aumento del número de miembros, e integrar a algunas Agencias de desarrollo que trabajaran campos relacionados con la cooperación téc-
159
nica y el desarrollo de las capacidades; además, diez representantes de los países contraparte fueron invitados a tomar parte en los trabajos de la Red de forma permanente,
activa, directa y por un tiempo determinado, para así asegurar la continuación de los
trabajos de la Red.
Con estas incorporaciones se pretendía crear un espacio abierto en el que tuvieran
cabida opiniones, enfoques, de las distintas áreas relacionadas con las actividades
de la Red, por ello se pensó que sería requisito obligatorio para la participación de
estos especialistas, representantes de diferentes países y distintos niveles de la administración, un compromiso a largo plazo en los trabajos de la Red informal. Se deja
la puerta abierta para que otras personas participen en las actividades, especialmente
cuando se trate de temas puntuales.
Con la incorporación de los nuevos participantes, el Grupo de Especialistas suma
actualmente un total de doce participantes, compuesto por los mismos que crearon
la Red inicialmente y la representación de DANIDA, la Agencia de los Países Bajos
(SNV), Francia, para consolidar los lazos entre los países francófonos, Japón, como
uno de los principales donantes bilaterales, PNUD, representante de Ghana, y representantes del Instituto de Desarrollo Africano.
2.2. Hacia un nuevo paradigma: la asociación y la apropiación
por las contrapartes
El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI de
1996 marcó un cambio en lo que se refiere a la Red de Desarrollo Institucional y de
las Capacidades de igual modo que en el resto de ámbitos de la cooperación para el
desarrollo. Se impone un "nuevo paradigma" fundamentado en dos ideas que serán
claves a partir de este momento, la asociación y la apropiación por parte de los países
contraparte.
El contexto del que se partía no era fácil y una verdadera transición hacia el derecho
de asociación y apropiación de los beneficiarios suponía la necesidad de llevar a cabo
toda una serie de transformaciones sociales y políticas en los países contraparte. Había
que enfrentarse a economías débiles y democracias frágiles. Por otro lado, la reorientación que se buscaba tenía un carácter esencialmente político, en la que se encontraba
implícita modificaciones en los papeles que habían jugado hasta el momento los distintos actores sociales y políticos. Muchos intereses podrían verse afectados por estos
cambios y ante una situación tan delicada, se imponía la necesidad de que todas aquellas instituciones y personas interesadas pusieran de manifiesto una firme intención y
un compromiso de consolidar y crear verdaderos y reales vínculos de asociación.
Otro de los elementos de esta nueva orientación era la necesidad de la existencia
de "un pluralismo institucional", ya que la responsabilidad de la puesta en marcha de
los enfoques basados en la asociación no podía ser trabajo de una sola institución, si
no que debía ser dividida entre los diversos actores, organismos, grupos y asociaciones representativas de los beneficiarios.
Para lograr una estrategia de asociación, y un desarrollo sostenible los gobiernos,
instituciones y la sociedad civil de los países contraparte, se enfrentan con importan-
160
tes retos. Será necesario:
161
– Elaborar sus propias estrategias y programas de desarrollo utilizando sus propias
capacidades y competencias.
– Conseguir el apoyo de la opinión pública, de los medios políticos y de los donantes
mediante la transparencia en la utilización de los recursos internos y externos que
les han sido confiados.
– Rechazar aquellos proyectos y programas que supongan un esfuerzo demasiado
grande para la población, instituciones y recursos y que no sean compatibles con
los planes estratégicos de desarrollo de las capacidades nacionales.
– Acabar con la idea de que el Desarrollo Institucional y de las Capacidades, se considera como una noción propia y exclusiva de los donantes. Tanto las poblaciones
como los gobiernos y organizaciones de los países en desarrollo continúan con la
impresión de que los donantes les imponen sus técnicas y enfoques. Para finalizar
con esta idea los socios deben estar preparados para negociar y gestionar nuevos
instrumentos de control.
Otro de los elementos a tener en cuenta en el nuevo modelo de desarrollo basado
en la asociación y apropiación por parte de los beneficiarios es la descentralización de
la gestión de la ayuda, ya que si los donantes no están preparados a adoptarlos, este
nuevo modelo fracasará.
La descentralización permite la participación de los actores no gubernamentales y
de aquellos escalones inferiores de la administración, favoreciendo una apropiación a
más largo plazo y un refuerzo de la viabilidad. A pesar de la importancia de la descentralización, los países miembros del CAD y sus socios del Sur se enfrentan a múltiples
dificultades, de modo que se hace necesario que la administración central juegue un
papel de coordinador y facilitador. Por otro lado, la descentralización es un proceso complejo en el que intervienen múltiples actores a diferentes niveles de la sociedad. Muchas
veces es complicado para los actores, tanto nacionales como extranjeros, colaborar con
los grupos y organismos de la sociedad civil, ya que los actores no gubernamentales
poseen capacidades limitadas y sus recursos no están adaptados al modo de funcionamiento de las administraciones públicas y de los organismos internacionales. Las ONG
tienen la oportunidad de jugar un papel de intermediarios y facilitadoras, de favorecer la
colaboración y apoyar los esfuerzos desplegados por los actores locales para elaborar sus
propios programas de acción. De ahí el apoyo que ha de prestarse a las ONG del sur para
procurarles los medios y mecanismos necesarios para el desarrollo de sus capacidades.
Recomendaciones para favorecer un proceso
de descentralización eficaz
– Los donantes y las instituciones gubernamentales han de favorecer la participación de los actores locales en todas las etapas del ciclo del proyecto.
– Los donantes han de descentralizar sus propias estructuras de responsabilidad
operacional. Esto supone un cambio en la forma de pensar, en las actitudes y
en los procedimientos.
162
Las administraciones nacionales (centrales) jugarán un papel decisivo en cuanto
coordinadoras y apoyando la gestión descentralizada de la ayuda.
Para hacerlas posibles:
Los distintos actores deberán reexaminar el papel que juegan en la cooperación
para el desarrollo.
La complejidad de los programas de desarrollo y la multiplicación de los actores
locales, con un papel cada vez mas destacado impondrán una evolución de los
organismos donantes, incluyendo las ONG del norte.
El principio de subsidiariedad será un elemento esencial en el proceso de adaptación.
2.3. Líneas de trabajo de la red de desarrollo institucional
y de las capacidades. Agenda de futuro
Desde su creación la Red ha ido incorporando varias líneas de trabajo, destacando
en los últimos años un intento de implicar a cuantos más países miembros del CAD,
Agencias y países socios posibles, atendiendo a los nuevos enfoques y tendencias de la
cooperación al desarrollo. Estas son las actividades de la Red en el periodo 1998-1999.
2.3.1. Auto-evaluación de los organismos de ayuda. Valoración de los progresos
respecto a la puesta en marcha de las actividades de desarrollo institucional y de
las capacidades entre las Agencias donantes
La Red informal del CAD sobre Desarrollo Institucional y de las capacidades puso
en marcha una herramienta para ayudar a los organismos de ayuda a realizar periódicamente auto-evaluaciones respecto de los progresos alcanzados en la puesta en marcha
de los principios de asociación y de desarrollo de las capacidades en sus programas de
Esta herramienta está dirigida a las Agencias donantes y organismos de ayuda para
que lleven a cabo las reformas necesarias en sus políticas que deberían integrar el desarrollo de las capacidades en sus actividades cotidianas y mejorar sus actividades en ese
terreno.
Varias son las cuestiones que hacen que la auto-evaluación sea significativa. Por un
lado, establece un vínculo entre la política desarrollada por los distintos países y las
prácticas internas de los organismos de ayuda, y por otra, hace posible medir su impacto
en el terreno, que deberá ser analizado, siempre que sea posible, teniendo en cuenta la
zona geográfica, sexo y grupo social.
Para efectuar la auto-evaluación, se plantea a los organismos de ayuda cinco grandes
preguntas, que a su vez se subdividen en diferentes categorías que responden a una
serie de criterios. La lista de preguntas puede ser adaptada según los casos y se invita a
los participantes a que añadan estudios de caso, ejemplos, etcétera, que expliquen las
distintas categorías.
163
Algunos de los países miembros, como Reino Unido, Alemania, Dinamarca, Agencias
de cooperación, como CIDA y organismos como el Banco Mundial han expresado su
deseo de responder a este listado de preguntas, de donde saldrá una serie de recomendaciones basadas en la experiencia. El resultado de este ejercicio permitirá una revisión
de los "Principios del CAD para una ayuda eficaz".
Criterios de auto-evaluación de los organismos
de ayuda respecto del desarrollo de las capacidades
1. ESTRATEGIA
¿Posee el organismo de ayuda una estrategia clara de
integración del desarrollo de las capacidades?
¿Cómo se entiende el concepto de desarrollo de las capacidades?
¿Hasta qué punto el concepto de desarrollo de las capacidades es aceptado?
¿Grado en el qué el desarrollo de las capacidades forma
parte de las actividades, de las estrategias país, de los programas y proyectos?
¿qué medios y tipos de recursos (financieros, proyectos…)
se destinan a las cuestiones de desarrollo de las capacidades?
¿En qué medida se han adaptado los métodos de ejecución
de los proyectos?
2. PROCESOS
¿En qué grado el organismo de ayuda ha adaptado sus
intervenciones y procesos a las exigencias del desarrollo
de las capacidades?
Mecanismos utilizados para efectuar las evaluaciones de la
situación del desarrollo de las capacidades locales.
Participación de los distintos actores en la elaboración de
la puesta en marcha de los programas
Medios utilizados para permitir ajustes durante la ejecución de un acuerdo de cooperación (flexibilidad de los dispositivos financieros, seguimiento sobre el terreno, compromiso a largo plazo…)
3. PROCEDIMIENTOS
Grado en el que el organismo de ayuda ha adaptado
sus procedimientos administrativos a las exigencias del
desarrollo de las capacidades.
¿Es un elemento clave el desarrollo de las capacidades en
22 La discusión entorno a los indicadores de desarrollo de las capacidades locales se articulan entorno al
estudio hecho por Peter MORGAN acerca de la elaboración y utilización de indicadores de desarrollo de las
capacidades locales, diciembre de 1997.
164
los procedimientos de examen, de toma de decisiones y
de evaluación?
¿En que grado se han producido la delegación de responsabilidades de la sede en función de las necesidades de desarrollo de las capacidades de las contrapartes?, ¿qué tipo de
decisiones podrían tomarse en esos países?
¿ Cuál es el grado de flexibilidad en los presupuestos anuales y opciones que el organismo dispone para los compromisos financieros a largo plazo?
4. MOTIVACIONES
HACIA EL CAMBIO
¿Cuáles son las medidas para el cambio introducidas para
integrar el desarrollo de las capacidades en las actividades diarias?
¿Cuáles han sido los cambios respecto de la política de
recursos humanos para hacer frente a las exigencias del
desarrollo de las capacidades?
Mecanismos por medio de los cuales se fomenta la cooperación entre los diversos departamentos y áreas que componen el organismo de ayuda
¿Se proporcionan los medios adecuados para la puesta en
marcha del desarrollo de las capacidades? (al personal de
la agencia, especialistas contratados…). ¿Estos medios son
adecuados y fáciles de utilizar?
5. EVALUACIÓN DE
LOS IMPACTOS Y
RESULTADOS
Grado en el que el organismo de ayuda ha actualizado los
mecanismos destinados para la evaluación del impacto
y resultados.
Mecanismos que se disponen para medir el impacto de las
intervenciones a favor del desarrollo de las capacidades.
Tipo de indicadores que son utilizados para medir el proceso y los resultados (cuantificación interna de la eficiencia del organismo/ cuantificación externa de la eficacia e
impacto)
Impacto del organismo en el área del desarrollo de las
capacidades (a nivel de proyecto, programa, sector, …)
Grado en el que los resultados de la evaluación del
impacto ha repercutido en las políticas y prácticas del
organismo, por ejemplo han contribuido a cambios en
la estructura organizativa o se han introducido nuevos
modos de cooperación.
2.3.2. Examen de los estudios de caso: revisión de la ayuda en Mali
La manera más adecuada de mejorar la eficacia de la ayuda es mediante la revisión
165
de los distintos estudios de caso puestos en marcha en los distintos países contrapartes.
Con este fin fue elegido como estudio de caso la revisión de la ayuda en Mali, con el
propósito de llevar a cabo una evaluación de la incidencia del sistema global de ayuda
sobre el desarrollo socioeconómico de Mali.
El resultado del estudio ha permitido establecer conclusiones acerca de las dificultades encontradas en el sistema de ayuda y de las mejoras a llevar a cabo en la gestión
y coordinación de proyectos y programas financiados por los donantes con vistas a
reforzar la eficacia de la ayuda y difundir los conocimientos adquiridos por la experiencia
de Mali. Estas han sido las principales conclusiones:
– Inexistencia de un "sistema de ayuda". Los donantes siguen sus propias prioridades,
utilizan sus propias estructuras, sistemas y procedimientos de gestión y en muchas
ocasiones las evaluaciones no son publicadas, demostrando una falta de preocupación por los efectos a medio plazo de las actividades financiadas por los programas
de ayuda.
– Existe una baja participación de los beneficiarios, que generalmente son consultados en pocas ocasiones. Se dan casos en los que incluso no participan en
la elección del proyecto. Esto explica que, más a menudo de lo que se piensa,
los proyectos y programas no sean viables, una vez que la ayuda financiera se
retira.
– Baja calidad en la gestión y coordinación de la ayuda por parte de las autoridades
de Mali, que plantearon serios problemas. A pesar de que existen multitud de programas, estudios, estrategias, reformas, etcétera, ninguna entidad nacional tenía
como misión coordinar y gestionar la ayuda.
– En algunas ocasiones se olvida la importancia que se ha de dar a la calidad de la
ayuda destinada, centrando la atención al volumen de la misma. A lo largo de los
años la ayuda ha debilitado la responsabilidad de las autoridades y de los beneficiarios, y no se ha logrado, en particular en lo que respecta a la cooperación técnica,
un fortalecimiento de las instituciones nacionales de los países socios.
– No debe olvidarse en ningún caso, que recurrir a la cooperación técnica ha de
estar motivado por el deseo de superar los problemas y dificultades con los que
el desarrollo local se enfrenta y no sólo por la necesidad de gastar recursos de
ayuda.
2.3.3 Valoración del desempeño de las actividades de la Red I/CD
En colaboración con el Grupo de Trabajo de problemas estadísticos, de la División
de sistemas de información, y con la ayuda del Grupo de Trabajo sobre evaluación, se
examina la posibilidad de desarrollar una serie de indicadores cualitativos o puntos de
referencia para medir el impacto de las actividades de cooperación para el desarrollo
respecto de las capacidades en los países contraparte. Se analizan también las experiencias de las Agencias de desarrollo en esta área.
La orientación hacia resultados, nueva tendencia de la comunidad de países desarrollados, hace necesario evaluar o medir los progresos conseguidos, esto explica el interés
que se tiene hacia la formulación de indicadores apropiados en materia de desarrollo de
El CAD y los conflictos, la paz
y la cooperación para el desarrollo
El CAD y los conflictos, la paz
y la cooperación para el desarrollo
1. INTRODUCCIÓN
El inicio de la década de los noventa coincidió con el agravamiento de ciertos conflictos en algunas regiones del planeta y con el resurgimiento de otros que habían estado
más o menos larvados durante la Guerra Fría. Las crisis en los Balcanes y en la región de
los Grandes Lagos, sobre todo, provocaron una rápida respuesta de carácter humanitario
por la comunidad de países donantes que se vieron confrontados a situaciones nuevas de
una magnitud enorme. Además, la tipología de los conflictos cambió considerablemente
desde el inicio de la década.
Al mismo tiempo, en otras partes de globo como Centroamérica, Asia o el África austral comenzaron a consolidarse incipientes procesos de reconstrucción tras décadas de
conflicto civil. El Salvador, Guatemala, Camboya o Mozambique, entre otros, requirieron
del apoyo internacional para sus procesos de paz y democratización.
Ambos elementos estuvieron en el origen de la creación en el seno del Comité de
Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE de un Grupo Especial sobre los conflictos, la paz
y la cooperación para el desarrollo. En efecto, en la Reunión de Alto Nivel (High Level
Meeting) celebrada en mayo de 1995, los miembros del CAD tuvieron la oportunidad
de intercambiar puntos de vista sobre la imperiosa necesidad, para los organismos de
cooperación al desarrollo, de analizar cómo contribuir mejor a la prevención y atenuación
de conflictos y a la necesaria reconstrucción tras su final. En la reunión se decidió que,
para facilitar la mejora de las políticas y estrategias en este terreno, debería partirse de
la experiencia de los países miembros con el objetivo de formular "buenas prácticas", es
decir experiencias que hubieran tenido éxito, en el ámbito de los conflictos, la paz y la
El Comité decidió poner en marcha un programa de trabajo encaminado a aprender
de la experiencia sobre las conexiones que unen los conflictos, la paz y la cooperación
para el desarrollo; buscar formas de mejorar la eficiencia, la eficacia y la coherencia de
los esfuerzos de los países miembros en estas áreas, y proporcionar una orientación normativa práctica a todas las entidades a las que se invita a diseñar e implantar programas
en estas complejas y, a menudo, innovadoras áreas.
El Grupo Especial, que comenzó su intensiva labor en octubre de 199524, se basó
sobre todo en la experiencia operativa de los organismos de cooperación para el desarrollo
24 y en los conocimientos especializados de expertos y profesionales externos, más
Sus miembros eran Alemania, Australia, el Banco Mundial, Bélgica, Canadá, la Comisión Europea, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, el Fondo Monetario Internacional (FMI), Francia, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Reino Unido,
Suecia y Suiza. Entre las organizaciones invitadas figuraban el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR) y el Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONU. El Grupo Especial sobre
Conflictos, Paz y Cooperación para el Desarrollo estaba presidido por James Michel, presidente del CAD, siendo
Paul Sciarone, del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, y Claudio Spinedi, del Ministerio de
170
las aportaciones de todas las investigaciones académicas realizadas en estos ámbitos,
cada vez más numerosas. Ésta ha seguido siendo en toda su trayectoria una característica
de este Grupo Especial del CAD.
El primer producto de este Grupo Especial (en adelante el Grupo) fue la elaboración de un "Proyecto Marco de Reflexión" que permitiese ordenar los elementos más
significativos de un tema tan amplio como la relación entre los conflictos, la paz y la
cooperación para el desarrollo y que estableciera prioridades para el trabajo posterior
del Grupo. La discusión del Proyecto Marco concluyó con la creación de dos subgrupos
encargados, respectivamente, del papel de la cooperación para el desarrollo como apoyo a la prevención de conflictos y del papel que esta cooperación puede jugar en la
reconstrucción posbélica.
2. EL PROYECTO MARCO DE REFLEXIÓN
Es significativo que este primer documento del Grupo comience reconociendo que
el desarrollo económico se acompaña, inevitablemente, de mutaciones en los planos
social y político, y que estas transformaciones en las estructuras económicas pueden
ocasionar graves problemas sociales y políticos. En ausencia de mecanismos adecuados
para resolver estas disputas, éstas pueden degenerar en enfrentamientos violentos, lo
que unido a una inestabilidad política crónica en ciertos países y a la incidencia de
catástrofes naturales provoca crisis humanitarias de gran envergadura. Sin mencionarlo,
el documento define perfectamente lo que se han dado en llamar "emergencias complejas" para resaltar su carácter multicausal.
Otros tres elementos se resaltan para enfatizar la importancia de que la cooperación
para el desarrollo sea más sensible a los riesgos derivados de los conflictos y la reconstrucción. En primer lugar, las consecuencias de los conflictos fuera incluso de las fronteras del país en que se producen; su impacto sobre las economías y el desarrollo de los
países vecinos. En segundo lugar, los riesgos y el elevado coste de una acción humanitaria puramente asistencialista que cree además una excesiva dependencia exterior. En
tercer lugar la responsabilidad de los gobiernos y comunidades en conflicto. La acción
exterior no puede ni debe sustituir la de los propios países.
De todo ello se concluye que la cuestión de los conflictos, sus riesgos y sus consecuencias debe ser un elemento intrínseco de las estrategias de cooperación para el
desarrollo y que se debe poner el acento en el fortalecimiento de los mecanismos institucionales que permitan una gestión no violenta de las disputas políticas.
A continuación el Proyecto Marco analiza de una manera esquemática cuatro niveles
de actividad y de dificultades diferentes en una posible escalada del conflicto: el desarrollo preventivo, la resolución de conflictos declarados, la distribución de la ayuda humaniAsuntos Exteriores italiano, los presidentes de sus dos grupos de trabajo. Rémi París, Robert Scharf y Bernard
Wood, de la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE, se ocuparon de las tareas de redacción
del Grupo Especial.
EL CAD Y LOS CONFLICTOS, LA PAZ Y LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO
171
taria y la reconstrucción posconflicto y consolidación de la paz. En cada nivel se analizan
las consecuencias para la acción, se sugieren posibles ejemplos de actividades a realizar y
se sugieren casos de estudio o experiencias que puedan servir de referencia. Éste primer
trabajo del Grupo Especial sirvió para fijar los centros de interés y temáticas fundamentales, y para orientar la elaboración de los trabajos posteriores que culminarían con la
elaboración de las Líneas Directrices del CAD sobre Conflictos, Paz y Cooperación para
el desarrollo. Junto a este interés central, el Grupo Especial abordó otros aspectos más
puntuales pero de gran importancia para la seguridad y los potenciales conflictos como
el tema de los gastos militares en los países en desarrollo y sus implicaciones.
3. CONFLICTO, PAZ Y COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN EL
UMBRAL DEL SIGLO XXI
El resultado más importante del Grupo Especial ha sido la publicación en 1997 del
informe Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI
que recoge, en realidad, la posición del CAD en dos documentos: las Directrices del
CAD sobre los conflictos la paz y la cooperación para el desarrollo, y una Declaración de principios de los Ministros de Desarrollo y otros altos cargos de los organismos de cooperación de los países de la OCDE, que resume los elementos esenciales de las Directrices y establece los compromisos y acciones clave necesarias para
responder a la necesidad de prevenir los conflictos y construir la paz.
En efecto, tras la publicación en 1996 del informe del CAD Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation (o El papel de la Cooperación
al Desarrollo en los albores del siglo XXI), se propuso un enfoque común hacia la
cooperación para el desarrollo. Este enfoque de carácter general, que ha marcado el
trabajo del CAD durante estos años, puede desempeñar también un papel vital con
relación a la actuación en el ámbito de los conflictos y en la construcción de la paz, y se
fue concretando en las Directrices y la Declaración de Principios.
3.1. Principios de mayo de 1997
Declaración de principios de los ministros de Desarrollo, directores de organismos
de ayuda y otros altos cargos responsables de la cooperación para el desarrollo, reunidos
como Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) los días 5 y 6 de mayo de 1997
La Declaración de principios figura como introducción a las Directrices. En ella se
remarca que el trabajo en países asolados por la guerra o proclives al conflicto debe
considerarse parte integral del desafío de la cooperación. Las guerras han retrasado
gravemente el desarrollo en muchos países, incluidos algunos de los más pobres; los
excesivos gastos militares siguen teniendo prioridad sobre unas inversiones públicas más
productivas, y las respuestas a situaciones de emergencia complejas representan ya una
importante demanda para los presupuestos de la cooperación para el desarrollo. Lo más
fundamental, empero, es que la contribución a afianzar la capacidad de una sociedad
172
para gestionar los conflictos sin violencia debe considerarse la base del desarrollo sostenible.
Por otra parte, se insiste en que "la ayuda humanitaria no puede sustituir un compromiso y una acción de carácter político y sostenido para evitar las crisis y apoyar la paz.
Los organismos humanitarios, al tratar de responder a las necesidades de las poblaciones
vulnerables en situaciones de conflicto, se enfrentan de forma cada vez más a dilemas
morales. La cooperación para el desarrollo también debe desempeñar una función en
la prevención de los conflictos y la construcción de la paz, junto con todos los demás
instrumentos de que dispone la comunidad internacional, tanto económicos como sociales, jurídicos, medioambientales y militares. Hacen falta todos los instrumentos de la
comunidad internacional que puedan atacar las raíces de estas crisis. La solidaridad
internacional no puede ser el único vehículo para responder a las crisis complejas. Existe
una clara necesidad de respuestas internacionales más coordinadas, coherentes e integradas, entre gobiernos, y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales
(ONG)"25.
En línea con el pensamiento del CAD, se insiste en que la función de la ayuda internacional es contribuir a fortalecer las capacidades locales de cada país, atendiendo siempre
a las necesidades de las poblaciones más vulnerables.
Las relaciones entre los aspectos económicos y los conflictos se analizan concluyendo
que la depresión económica prolongada puede ser una fuente de conflicto, pero que el
crecimiento económico, por sí solo, no impide ni resuelve los conflictos violentos, y a
veces puede incluso intensificar las tensiones en la sociedad. Esta realidad compleja y
paradójica hace que los esfuerzos destinados a la cooperación para el desarrollo deban
tratar, por todos los medios, de lograr un entorno de estabilidad estructural que sirva de
base para un desarrollo sostenible. Además, este desarrollo debe incluir y estar atento
a elementos de paz social, el respeto a los derechos humanos, la rendición de cuentas
por parte de las Fuerzas Armadas y el desarrollo social y económico general y compartido; respaldados por unas estructuras políticas dinámicas y representativas, capaces de
gestionar el cambio y de resolver las disputas por medios pacíficos.
Consecuente con otros informes del CAD, la Declaración insiste en que hay que
hacer hincapié en el empoderamiento de las mujeres en los esfuerzos encaminados
a la paz, y en la movilización de apoyos destinados a resolver, aliviar y prevenir los
conflictos. Integrar plenamente a la mujer en todas las fases del proceso hará aumentar
las oportunidades de crear una sociedad justa y equitativa.
• Las funciones de la ayuda para el desarrollo en las diferentes fases del conflicto
y de la paz
Durante los años noventa se han ido proponiendo diversos enfoques para establecer
el papel que la ayuda puede desempeñar en las diversas fases de un conflicto, y para dar
una mayor coherencia a las diversas formas de ayuda. Tal vez, el enfoque más conocido
es el de "continuum " o "contiguum" humanitario, propuesto en el ámbito de la Unión
25 Introducción de la Declaración de Principios.
173
Europea en la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento sobre
la vinculación de la ayuda la rehabilitación y el desarrollo (VARD)26 de 1996, que va
en una línea de reflexión muy similar a la propuesta por el CAD y es reflejo de la preocupación de los países de la Unión Europea por incrementar la coherencia, la complementariedad y la eficacia de los diversos instrumentos de ayuda.
El CAD remarca, sin embargo, que la experiencia confirma que los conflictos sociales profundamente enraizados no siguen ninguna pauta, modelos predecibles ni ciclos.
Muchas de las medidas para la prevención de conflictos y la construcción de la paz
podrían ser también útiles para alcanzar una paz duradera después de un conflicto violento. Aún así, se proponen ciertas medidas específicas para las diversas fases de la
escalada de un conflicto.
Antes de que estalle el conflicto
Dentro del conjunto de esfuerzos de la comunidad internacional para promover la construcción de la paz y la prevención de conflictos, la función más
importante de los programas de ayuda para el desarrollo es la promoción de la
estabilidad democrática de las sociedades. Cuando las tensiones no han desembocado en la violencia, se puede poner en marcha un gran número de posibles
medidas que contribuyan a desactivar el potencial de conflicto violento. Estas
medidas van desde las áreas más tradicionales de la ayuda, como los programas de
crecimiento económico y de reducción de la pobreza, hasta la democratización,
el buena gestión de los asuntos públicos (incluidos los sistemas de justicia y de
seguridad) y el respeto a los derechos humanos. Existe un creciente interés por
las actividades innovadoras, destinadas a reforzar los mecanismos para mejorar la
seguridad en los niveles inferiores de armamento y los gastos militares.
En situaciones de transición frágiles
Cuando la violencia armada organizada se reduce paulatinamente, pero no
está claro aún si la situación se deteriorará de nuevo, es importante dar el paso
de salvar vidas a salvar medios de subsistencia, y al mismo tiempo, ayudar a
transformar un proceso frágil en una paz sostenible y duradera en la que se
reduzcan las causas de conflicto y se refuercen los incentivos para la paz. Cuando el estallido de violencia tiene carácter étnico o incluso genocida, hará falta
un esfuerzo concertado para contribuir a superar el trauma perdurable, promover la reconciliación y ayudar a prevenir los rebrotes de conflicto violento.
Después del conflicto
La reconstrucción posconflicto significa mucho más que reparar las infraestructuras materiales. Cuando no existe una autoridad civil, la primera prioridad es res-
26 Comisión de las Comunidades Europeas. La vinculación de la ayuda a la rehabilitación y el desarrollo
(VARD). Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM (96) 153 final.
174
taurar la sensación de seguridad. Esto incluye la restauración de instituciones de
gobierno legítimas que los ciudadanos consideren que sirven a todos los grupos
y que puedan disipar las tensiones persistentes, al mismo tiempo que se hace
frente a los desafíos de una costosa reconstrucción. Los esfuerzos de los países en
desarrollo y de la ayuda internacional deben encajar en el contexto de un sólido
plan de estabilización macroeconómica, aun cuando sea rudimentario. Las situaciones posconflicto ofrecen a menudo oportunidades especiales para introducir
reformas políticas, legales, económicas y administrativas que cambien sistemas y
estructuras del pasado que puedan haber contribuido a las desigualdades económicas y sociales, y al conflicto. Las iniciativas para el debate participativo y la
evaluación del papel del ejército en relación con el Estado y la sociedad civil han
sido productivas en los marcos posconflicto. Después del conflicto, los donantes
deben aprovechar las oportunidades para ayudar a promover y mantener el impulso favorable a la reconciliación y emprender las reformas necesarias.
En un conflicto abierto
En las situaciones de conflicto abierto, son otros instrumentos como la ayuda
humanitaria, las iniciativas diplomáticas y las medidas políticas o económicas los
que tienden a destacar más en la respuesta internacional. Contrariamente a lo
que muchos suponían, hemos visto que una distinción tajante entre ayuda de
emergencia a corto plazo y ayuda para el desarrollo a largo plazo, rara vez es
útil a la hora de planificar el apoyo a países que viven situaciones de conflicto
abierto. Los organismos de cooperación para el desarrollo que actúan en zonas
en conflicto, siempre que respeten las cuestiones relativas a la seguridad y la
viabilidad de las operaciones, pueden seguir identificando qué posibilidades hay
para apoyar los procesos de desarrollo incluso en medio de una crisis, mantenerse
preparados para aprovechar las oportunidades de contribuir a la resolución del
conflicto y seguir planificando y preparando la reconstrucción posconflicto.
Fuente: Declaración de principios del los Ministros de Desarrollo y otros altos
cargos responsables de cooperación del CAD reunidos el 5 y 6 de mayo
de 1997.
Estas diversas funciones de la ayuda en las fases del conflicto se concretan en ciertos
cambios básicos en la cooperación para el desarrollo, para que ésta pueda responder
mejor en el futuro a la necesidad de la comunidad internacional de prevenir los conflictos y construir la paz.
Acciones clave necesarias
– Reconocer la estabilidad estructural como base para el desarrollo sostenible, y
contribuir a potenciar la comprensión pública de los objetivos y estrategias de
la construcción de la paz y la prevención de conflictos, como partes explícitas
de los programas de cooperación.
– Reforzar los medios de nuestros organismos para que puedan analizar de forma
temprana los riesgos y las causas de los conflictos violentos en los países asociados, e identificar las oportunidades para que la ayuda contribuya a abordar
estas causas fundamentales. El objetivo primordial de esta labor es mejorar las
capacidades de los propios países contraparte, la sociedad civil y en el gobierno
a todos los niveles para construir la paz y prevenir los conflictos.
– Trabajar con nuestros colegas dentro de nuestros gobiernos para garantizar
que todas nuestras políticas –incluidas las relativas a la seguridad, las relaciones
políticas y económicas, los derechos humanos, el medio ambiente y la cooperación para el desarrollo– son coherentes a la hora de fomentar la estabilidad
estructural y la prevención de los conflictos violentos. Esto incluye respaldar
las disposiciones de los acuerdos de alto el fuego, los embargos de armas de
la ONU, y trabajar para ayudar a impedir que los suministros ilegales de armas
alimenten los conflictos. Una conducta armonizada y responsable respecto del
suministro de material militar, especialmente del suministro de armas ligeras,
es fundamental en estas situaciones. Nuestros diálogos con los países asociados
deben promover una coherencia similar por su parte.
– Tratar por todos los medios de lograr una mayor coherencia y transparencia en
las iniciativas para la prevención de conflictos, y en las respuestas a los conflictos y a las situaciones de emergencia complejas de la comunidad internacional.
Esto implica que la alerta temprana esté más estrechamente vinculada a la toma
de decisiones, y mejor organizada y coordinada entre los diversos actores multilaterales, regionales, bilaterales y no gubernamentales. En lo posible, el análisis
compartido deberá traducirse en acuerdos sobre marcos estratégicos para la
acción y sobre el reparto de las responsabilidades y el liderazgo en la coordinación, teniendo en cuenta el contexto local, nacional, regional e internacional.
– Fomentar y respaldar las iniciativas de países pertenecientes a regiones o subregiones donde estén surgiendo conflictos o tensiones. El objetivo es ayudarles a
contribuir mejor a la prevención y resolución de conflictos, basándose en los
papeles fundamentales de mediación y facilitación que puedan estar dispuestos
a desempeñar.
– Tratar de reducir las barreras institucionales, presupuestarias y funcionales que
separan la ayuda, la rehabilitación y la planificación de la cooperación para el
desarrollo, y que pueden desembocar en contradicciones, vacíos y obstáculos
para una ayuda bien coordinada. La reforma de los sectores económicos y sociales del sistema de las Naciones Unidas, trabajando con las secciones políticas,
militares y humanitarias y las instituciones financieras internacionales, debe
reforzar en el futuro las sinergias en la respuesta internacional.
– Trabajar en los foros oportunos en favor de unas normas de actuación que
cuenten con el acuerdo y la adhesión internacionales, y de unos principios para
las actividades humanitarias y de rehabilitación que regulen los métodos operativos de los organismos ejecutores (intergubernamentales, gubernamentales y
no gubernamentales).
175
176
Abordar la necesidad de unos procedimientos adecuados para la movilización y
la entrega de recursos en situaciones de crisis, al tiempo que se mantiene la esencial rendición de cuentas. Esto incluye crear capacidad para la gestión y resolución
de crisis, así como garantizar que la ayuda no contribuye a prolongar el conflicto.
Fomentar los esfuerzos destinados a promover un diálogo abierto y participativo y una mayor capacidad para satisfacer las necesidades de seguridad con niveles
reducidos de gastos militares, lo que incluye la mejora de la capacidad para ejercer
efectivamente la autoridad civil sobre las Fuerzas Armadas.
Verificar y evaluar el rendimiento en las áreas de la ayuda para la construcción
de la paz y la prevención de conflictos, y continuar nuestro trabajo, incluido el
realizado por medio del CAD, a fin de perfeccionar y ampliar las mejores prácticas
en estos ámbitos, es de vital importancia para el desarrollo sostenible.
Fuente: Declaración de principios del los Ministros de Desarrollo y otros altos cargos
responsables de cooperación del CAD reunidos el 5 y 6 de mayo de 1997.
3.2. Las Directrices del CAD sobre los conflictos, la paz y la cooperación para el
desarrollo
La elaboración de las Directrices supuso un gran avance en los trabajos del CAD,
ya que no sólo se avanzaban propuestas concretas para el trabajo de sus miembros en
este ámbito, sino que estas propuestas e iniciativas estaban basadas en el análisis de
numerosos casos prácticos y en las lecciones que de ellos se habían obtenido. Este
enfoque teórico-práctico es una de las originalidades de las Directrices y una de las
claves del éxito y aceptación que desde su publicación han tenido en el mundo de la
cooperación, tanto gubernamental como entre las ONG. En todos los capítulos de las
Directrices se incorporan apartados sobre las "lecciones aprendidas" de la experiencia,
las "mejores prácticas" identificadas y las "orientaciones clave" para los donantes que,
junto con las continuas referencias a la coordinación y a la asociación entre diversos
actores, son aspectos que recorren todo el documento.
La comprensión de los conflictos violentos y su relación con el desarrollo es el
primer apartado, en el que se propone un marco para analizar los conflictos y se avanzan
algunas precisiones terminológicas de gran importancia en una campo como éste en el
que, en ocasiones, la falta de claridad en los términos provoca confusión.
Términos y marcos temporales
La prevención de conflictos se refiere, en el documento, a las acciones que se
emprenden a corto plazo para reducir tensiones manifiestas y prevenir el estallido
o la repetición de un conflicto violento.
La construcción de la paz y la reconciliación engloba el conjunto de medidas
a largo plazo para poner en marcha y apoyar instituciones políticas, socioeco-
177
nómicas y culturales viables, capaces de abordar las causas fundamentales de los
conflictos, así como otras iniciativas encaminadas a crear las condiciones necesarias para una paz y una estabilidad sostenidas. Estas actividades pueden implantarse en todas las fases del conflicto.
La estabilidad estructural abarca varios objetivos estrechamente relacionados
y que se refuerzan entre sí: la paz social, el respeto a las leyes y a los derechos
humanos, el desarrollo social y económico, respaldados por instituciones políticas
dinámicas y representativas, capaces de gestionar el cambio y de resolver las
disputas sin recurrir al conflicto violento.
La ayuda de emergencia implica la ayuda inmediata, de supervivencia, a las
víctimas civiles de crisis y conflictos violentos. La mayoría de las operaciones de
ayuda se inician muy rápidamente y tienen un periodo de implantación breve, en
el que los objetivos del proyecto se completan generalmente en el plazo de un
año. El principal propósito es salvar vidas.
Las operaciones de rehabilitación se solapan frecuentemente con las operaciones de ayuda y el cumplimiento de sus objetivos suele fijarse dentro de un
plazo de dos años. Las principales metas son iniciar la reconstrucción de la infraestructura en los ámbitos nacional y local y preservar los medios de vida. Dado
que uno de sus objetivos más importantes es la autosuficiencia de los países contraparte, la gestión de los programas pasa progresivamente al control local.
Las actividades de desarrollo tienen objetivos a largo plazo, generalmente
superior a los dos años, y parten del supuesto de que existen determinadas condiciones de seguridad y una administración en funcionamiento que persigue objetivos y estrategias nacionales en asociación con actores externos. Estas actividades
incluyen normalmente estudios de viabilidad y una evaluación exhaustiva del proyecto, tasas de rendimiento económico, evaluaciones del impacto medioambiental
y análisis sociales (que incluyen todo lo relativo al género). Debe procurarse la
apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios y del gobierno local.
Es importante señalar que la ayuda de emergencia, las operaciones de rehabilitación y las actividades de desarrollo no son necesariamente consecutivas,
sino que a menudo se llevan a cabo de forma simultánea. Estas formas diferentes
de ayuda pueden clasificarse en función de sus objetivos inmediatos y de su duración, más que según una supuesta secuencia lógica o cronológica que iría desde
la ayuda humanitaria hasta el desarrollo, lo que rara vez se ve en la realidad. Sin
embargo, si no se garantiza la estructuración de estas operaciones de tal forma
que se refuercen mutuamente, puede que se debiliten entre ellas.
Fuente: Directrices del CAD sobre conflictos, paz y cooperación para el desarrollo. Resumido.
Este marco de análisis propone diferenciar entre los factores estructurales del conflicto y los factores desencadenantes o aceleradores del mismo, al tiempo que establece
algunas consideraciones sobre la dinámica de los conflictos en las que a efectos prácticos
se sugieren cuatro fases:
178
–
–
–
–
situaciones de tensiones latentes;
situaciones de tensiones crecientes;
fases de estallido, de enfrentamiento abierto y conflicto violento;
situaciones frágiles de transición posconflicto.
Para cada una de estas fases se propone una serie de acciones externas de apoyo a la
prevención de conflictos y construcción de la paz, recalcando la necesidad de dedicar
recursos a la alerta temprana y de vincular ésta con la acción temprana, así como la
conveniencia de reforzar la coordinación y la coherencia entre todos los instrumentos
de política exterior susceptibles de ser utilizados en la prevención: militares, políticos,
de cooperación, comerciales.
3.2.1. La coordinación en el seno de la comunidad internacional
El capítulo segundo está dedicado a un tema central en toda la actividad del CAD
como es la coordinación en el seno de la comunidad internacional y sobre el terreno,
y junto a la descripción y conclusiones de buenas prácticas extraídas de algunas operaciones de ayuda, recoge una serie de propuestas muy concretas de mejora de la coordinación. Como principio de base establece la necesidad de que la coordinación induzca
un "valor añadido" a la ayuda y no se convierta en un problema más al que hacer frente. La coordinación debe conseguir que los recursos se movilicen con tanta eficacia y
eficiencia como la situación lo permita, distribuyendo las competencias de los diversos
actores de un modo complementario y conforme a las prioridades locales.
Algunas de las recomendaciones son
1. Adaptar la coordinación de la ayuda a la realidad del país en crisis: En
situaciones de conflicto es particularmente importante que los donantes adopten enfoques comunes y, dado que es posible que el Gobierno del país receptor
no esté en condiciones de expresar las prioridades nacionales y de coordinar la
ayuda de los donantes, las instituciones de Naciones Unidas deberían jugar un
papel fundamental en nombre de la comunidad internacional.
2. Bases para una coordinación eficaz entre los donantes:
Un marco estratégico común para la ayuda: La ayuda debe responder a una
comprensión de las causas y la dinámica del conflicto, sobre todo de la llamada "economía política de la guerra", para evitar repercusiones negativas de
la ayuda exterior. Por ello los actores deben debatir y poner en común
su análisis de la situación, la evaluación de los riesgos, las prioridades
y objetivos de los programas, el análisis detallado de las necesidades, etc.
Recursos y procedimientos flexibles. Los procedimientos de planificación,
de programación, de desembolso deben adaptarse a las circunstancias.
Dirección por parte de un jefe de fila. Las experiencias de muchas situaciones
muestran que la elección de una agencia con responsabilidad de dirección, en
función de diversos criterios, es fundamental. Entre estos criterios se mencionan
179
la aceptación por los beligerantes, el compromiso para aceptar los riesgos derivados de esta función, la experiencia, la capacidad de movilizar recursos, etc.
Mecanismos de consulta operativa. Las relaciones entre los diversos actores,
entre los actores en el terreno y sus sedes, deben ser explicitadas.
En ocasiones debe preverse la coordinación a distintos niveles; entre
ONG, de éstas con las agencias de la ONU, con contrapartes locales, etc.
Dedicación de recursos a las actividades de coordinación. La coordinación
necesita recursos y éstos a veces no son fáciles de obtener; debería reconocerse
este hecho y resolverse.
3. Asociación y distribución de tareas: Para que la coordinación pueda funcionar,
es necesaria una clara distribución de tareas entre actores y una concreción
de los instrumentos de coordinación: intercambio de información, consultas
periódicas, evaluaciones conjuntas, etc.
3.2.2. Los fundamentos de la construcción de la paz: la buena gestión de los asuntos
públicos y la sociedad civil
Con este expresivo nombre comienza uno de los capítulos de las Directrices, que
pone de manifiesto la importancia de la participación de la sociedad civil y de la existencia de mecanismos transparentes de gestión de los asuntos públicos en lo que se ha dado
en llamar la buena gestión de los asuntos públicos, en el proceso de construcción de la
paz. Supone un claro avance respecto de visiones de los procesos de democratización
centradas casi exclusivamente en la existencia de mecanismos formales de participación
electoral, y de instituciones públicas más o menos democráticas.
En este nuevo planteamiento se profundiza en los elementos básicos para la construcción de la paz y la reconciliación, en línea con propuestas sobre desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos. Entre estos elementos se encontrarían:
el respeto de los derechos humanos; los procesos participativos y la participación
democrática a todos los niveles incluyendo la descentralización; el fortalecimiento de
las instituciones públicas; el fortalecimiento de los sistemas de seguridad y justicia; el
fortalecimiento de la sociedad civil, incluyendo el apoyo a mecanismos tradicionales
de participación, y la promoción del diálogo y la cooperación en sociedades divididas
a través de mecanismos de mediación y negociación, educación y libertad de expresión.
3.2.3. Los retos de la reconstrucción posconflicto: prioridades operativas
El objetivo de la reconstrucción posconflicto no es volver a las condiciones anteriores
a la crisis, sino sentar las bases para la paz y un desarrollo sostenible. Cuando se ha
producido la quiebra de la autoridad civil, la prioridad es restaurar una administración
del Estado legítima, que los ciudadanos consideren que sirve a todos los grupos y que
pueda aliviar las tensiones que inevitablemente persisten en el periodo posconflicto.
Por supuesto que la restauración de la capacidad de gestión económica es básica
180
y plantea compromisos a los donantes en materia de gestión de las finanzas públicas,
política monetaria, política comercial y de cambio, etc., pero junto a esto, las Directrices
establecen como Áreas prioritarias de apoyo las siguientes:
a) El restablecimiento de la seguridad interna y del Estado de derecho.
b) La legitimación de las instituciones del Estado
c) La promoción del resurgimiento de la sociedad civil
d) La mejora de la seguridad alimentaria y de los servicios sociales
e) Crear capacidad administrativa
Respecto a la reinserción de las poblaciones desarraigadas y a la desmovilización
y reinserción social de los excombatientes, las Directrices establecen también orientaciones basadas en las experiencias de Mali, Uganda, Etiopía y otras.
La presencia de gran número de refugiados crea cargas económicas y sociales para
los países vecinos que los acogen, que pueden tener efectos desestabilizadores en el
ámbito político. El retorno sin riesgos y ordenado de los refugiados a su país de origen,
cuando las condiciones lo permiten, puede ser importante para el mantenimiento de la
estabilidad política de la región. Este enfoque regional está presente en todas las Directrices, tanto en lo que afecta a los mecanismos de prevención como a la construcción
de la paz.
La experiencia de numerosos programas de repatriación y reinserción de refugiados
muestra que el grueso de los recursos de la ayuda disponibles suele dedicarse a la operación de repatriación, y que se presta menos atención y recursos a la reinserción, lo
que a la larga puede plantear serios problemas. Sin embargo, cada vez es mayor la conciencia de que la reinserción de los refugiados que regresan es la parte más compleja del
proceso, y más exigente en términos de recursos. También es importante sincronizar
los programas de reinserción con el regreso de los refugiados y evitar un paréntesis
prolongado entre la repatriación y el apoyo a la reinserción.
Al mismo tiempo, puede resultar muy problemática la desmovilización y la reinserción social de los excombatientes, lo que hace necesaria una estrecha cooperación entre todos los actores desde la fase más temprana posible. La reinserción y
reintegración deben ser consideradas como asuntos con una dimensión familiar y
comunitaria y tratar de establecerse a escala local.
La experiencia ha demostrado que las indemnizaciones, por sí solas, no pueden lograr
una reintegración poco conflictiva de los excombatientes en la vida social. Hace falta
también ayuda concreta en los ámbitos de la formación profesional, la certificación de
conocimientos y la búsqueda de empleo. Para reducir al mínimo la polarización social,
los programas de reintegración deben centrarse también en las comunidades en las que
se reintegra a los ex-soldados, incluyéndolos como parte de programas más generales
destinados a ayudar a toda la población afectada por la guerra.
Los acuerdos de paz deben incluir medidas expresas para la implantación de programas de desmovilización, planificando previamente las estrategias de reinserción
y previendo fondos de desembolso rápido para esta importante tarea.
181
3.2.4. La retirada de minas terrestres
En las últimas décadas, ha habido pocas consecuencias de los conflictos más traumáticas que las mutilaciones y muertes provocadas por las minas terrestres, sembradas
muchas veces de forma deliberada y al azar. La gran mayoría de las víctimas son civiles
inocentes que trataban de subsistir. Aunque son armas de guerra, las minas terrestres
siguen constituyendo una amenaza mucho después de terminar el conflicto armado.
La impredecible amenaza para la seguridad que plantean las minas no desactivadas
es también un importante obstáculo para la reanudación de la vida normal y para el
desarrollo económico, social y político. El sufrimiento humano causado por las minas
terrestres se ha convertido, en la última década, en asunto de creciente preocupación
para la comunidad internacional. Al afrontar las secuelas de una serie de guerras civiles,
los organismos humanitarios se enfrentan a dos retos fundamentales:
– A corto plazo, hacen falta recursos importantes para atender a las víctimas que
necesitan atención médica y rehabilitación psicológica.
– A largo plazo, la tarea de localizar y retirar las minas terrestres de todo el territorio
afectado exigirá considerables esfuerzos y recursos, probablemente durante décadas, que habrá que detraer de unos recursos escasos que de otro modo podrían
dedicarse a la reconstrucción y al desarrollo.
En las situaciones de conflicto y posteriores a un conflicto, la retirada de las minas es
a menudo una prioridad inmediata. El desminado y la sensibilización sobre la amenaza de
las minas guardan relación directa con actividades de emergencia, debido a la necesidad
urgente de salvar vidas, facilitar el acceso por tierra a puntos de distribución de ayuda y
garantizar la circulación y reinserción sin riesgos de los desplazados.
Desde su publicación, las Directrices se han convertido en el documento más importante del Grupo Especial y en general del CAD sobre aspectos relativos a la acción en
tiempo de conflicto y en las tareas de prevención y reconstrucción.
4. EL PROBLEMA DE LOS GASTOS MILITARES EN LOS PAÍSES EN
DESARROLLO
Y SUS IMPLICACIONES PARA LA PAZ, LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO
Existe cada vez más consenso sobre que el concepto de seguridad debe ser visto
desde una perspectiva más amplia que en el pasado, y debe incluir elementos sociales,
económicos y medioambientales. Al mismo tiempo, parece claro que un clima de seguridad debe contribuir a hacer posible el desarrollo y posibilitar una reducción de los
gastos militares. Los lazos entre el gasto militar en los países en desarrollo, la seguridad
y el desarrollo son pues evidentes y, aunque complejos, deben analizarse para obtener
nuevos recursos para dedicar al desarrollo humano y sostenible. La propuesta de "dividendo para la paz" realizada por Naciones Unidas va en esta misma línea.
Este tipo de reflexiones estuvo presente desde el inicio del Grupo Especial del CAD
que, como vimos, incluyó el tema de los gastos militares en los países en desarrollo
182
como uno de los temas clave de su agenda.
Para avanzar en esta reflexión y proponer iniciativas concretas, que permitieran la
toma de decisiones sobre un tema tan complejo, el Secretariado de la OCDE encargó
cuatro estudios de caso sobre el gasto militar en Etiopía y Eritrea, Africa Austral, Sur de
Asia y Centroamérica, que se concluyeron en 1997. Junto a la diversidad de problemas
encontrados en estas regiones aparecieron, también, elementos comunes que permitieron establecer comparaciones y sacar algunas lecciones generales de esos estudios.
En marzo de 1997 el gobierno de Canadá y el CAD convocaron un Simposium en
Ottawa para debatir sobre los gastos militares en los países en desarrollo y sus implicaciones para el desarrollo y la seguridad. En él participaron, además, representantes
del Fondo Monetario Internacional y otros organismos, y sirvió para discutir diversos
estudios, entre los que se encontraban los encargados por la OCDE, y extraer algunas
conclusiones.
Las conclusiones del Simposium no pueden considerarse la posición oficial del CAD,
pero sí son reflejo del estado de la cuestión y de las preocupaciones de la comunidad
internacional, y están en completa sintonía con las Directrices.
4.1. La relación entre seguridad y desarrollo
La falta de enfoques comunes en ambos temas es una grave carencia para avanzar en
una cultura de paz. Las raíces de la inseguridad tienen que ver, en numerosas ocasiones,
con problemas de desarrollo, y los enormes recursos que requiere, en otros, el sector
militar y de seguridad impiden un desarrollo sostenible. Junto a ello, la inseguridad humana y la participación cívica se ven condicionadas por una mayor presencia militar en el
sistema político.
La seguridad debe ser vista, no sólo en el sentido militar tradicional sino como seguridad desde el punto de vista económico y social, centrada en las personas y, en ese
sentido, no sólo puede impedir el desarrollo sino que puede echar por tierra esfuerzos
de décadas.
Desde otro punto de vista, la seguridad tiene dimensiones regionales, nacionales y
locales y el Estado, aunque importante, no es el único actor relevante. El fortalecimiento
de la sociedad civil debe ir en paralelo al fortalecimiento del Estado y son precisos sistemas regionales y subregionales de seguridad de carácter más amplio que los meramente
estatales.
4.2. Tendencias del gasto militar en los países en desarrollo
El primer problema al que se enfrenta el estudio de los gastos militares, máxime en
los países en desarrollo, es la falta de calidad de los datos y las frecuentes inconsistencias
y contradicciones entre los mismos. El Fondo Monetario Internacional (FMI) elaboró un
estudio en 130 países en el periodo 1990-1995, concluyendo que el gasto militar a nivel
mundial había disminuido del 3,6% del Producto Interior Bruto en 1990 al 2,4% en 1995.
Sin embargo, el propio FMI proponía tratar estos datos con precaución pues se debían,
en parte, a la fuerte disminución en países en procesos de transición o a fuertes crecimientos de la economía en ciertos países asiáticos, en los que el gasto como proporción
183
del PIB disminuía, pero no en términos absolutos.
En otro estudio, presentado por Noruega, se elevaba el porcentaje medio para los
países en desarrollo hasta el 5% y coincidía con otros estudios, como el del Gobierno
alemán, en la mala calidad de los datos y la falta de trasparencia de los gobiernos para
suministrar datos fiables. En cualquier caso, se observaba una cierta tendencia a la disminución porcentual del gasto militar en el periodo 1985-1992, aunque posteriormente
esta reducción se había estancado.
En las regiones analizadas por la OCDE se confirmaba esta reducción en los casos de
posconflicto como en Etiopía-Eritrea, África austral y Centroamérica. En los dos primeros
casos, los autores evidenciaban un cierto "dividendo de paz", con un desplazamiento de
fondos del sector militar a otros sectores sociales. En el caso de ciertos países de Centroamérica parecía, sin embargo, que esta disminución del gasto militar se había producido en
beneficio del gasto en seguridad interna, como respuesta a un aumento de la delincuencia.
En estos casos, además, había experiencias muy positivas de apoyo de los donantes a procesos de reforma del sector de seguridad y de las Fuerzas Armadas, al fortalecimiento del
control civil democrático sobre éstas y a la transparencia en el manejo de los presupuestos
de defensa.
En los países de Asia del Sur la realidad era menos optimista pues, debido a la percepción de amenazas por parte de India, Pakistán o Sri Lanka el gasto militar en los tres
casos había crecido enormemente.
4.3. Las funciones y el papel de los militares
En los últimos años existe una cierta tendencia a poner más énfasis en el análisis de la
eficiencia de los gastos militares y no sólo en su reducción. Ello requiere una comprensión de las necesidades de defensa y un análisis del papel que los militares deben jugar.
La defensa es una función legítima del Estado, y como tal debe ser considerada como de
interés público y ser escrutada como cualquier otro sector.
El Simposium de Ottawa analizó las diversas tareas que pueden desempeñar los militares desde la función tradicional de defensa frente a una amenaza exterior hasta sus
funciones en el ámbito interior y otras no propiamente militares como un eventual papel
en el desarrollo y en la acción cívica.
4.4. Estrategias para la reducción del gasto militar excesivo en los países
en desarrollo
El Simposium reconoció la responsabilidad de los propios países en desarrollo para
fijar sus prioridades en este campo, y trató de profundizar en qué áreas podrían beneficiarse del apoyo de la cooperación para el desarrollo. Entre estas áreas se citaban:
– Apoyo a la desmovilización y reinserción de excombatientes en la sociedad civil.
– Apoyo al funcionamiento democrático de las instituciones, y al control civil y la
creación de mecanismos de rendición de cuentas de los gastos militares.
– Incorporación de criterios de buena gestión de los asuntos públicos al sector de
seguridad.
– Ayuda a la reestructuración de los Ministerios de Defensa y a la profesionalización
184
de las Fuerzas Armadas. El peso del sector militar en el conjunto de la economía
debe ser cuidadosamente analizado.
– Apoyo a mecanismos regionales y sub-regionales de seguridad basados en mecanismos de creación de confianza.
– Mejora de los mecanismos de formulación de presupuestos militares, incorporando
criterios de calidad y gestión comunes al sector público.
4.5. La responsabilidad en el comercio de armas
La necesidad de transparencia en este tema se ha puesto de manifiesto en numerosas
ocasiones y ha dado lugar a Códigos de conducta, registros de proveedores y normas
para impedir el tráfico ilegal de armas. Pese a todo la disponibilidad de armas, sobre
todo ligeras, continúa siendo un riesgo para la paz y una amenaza, especialmente en los
Estados frágiles.
El Simposium abogó por una mayor coherencia entre los esfuerzos de desarrollo y
la exportación de armamentos, proponiendo un trabajo conjunto del CAD y los países
del Acuerdo de Wassenaar, que agrupa a los principales países suministradores con
excepción de China.
Se propuso también la elaboración de criterios comunes para la exportación de armas
y un mayor control del destino y uso final de las armas exportadas. Algunas de estas
consideraciones han estado presentes, en años posteriores al Simposium de Ottawa, en
la adopción de mecanismos de control, transparencia y regulación en el ámbito de la
Unión Europea y otros.
5. RECURSOS CIVILES Y MILITARES PARA LA ASISTENCIA HUMANITARIA EN
SITUACIONES DE CONFLICTO
La participación militar se ha convertido en una parte importante de las respuestas
que la comunidad internacional ha proporcionado a las crisis humanitarias. Este Grupo
decidió por ello, en 1998, dedicar un informe a analizar y comparar las ventajas y costes de utilizar efectivos civiles y militares en la asistencia humanitaria27. El estudio se
centra en situaciones de conflicto, no sólo conflicto abierto con combates sostenidos
sino situaciones volátiles en que la violencia amenaza con reanudarse. En el sector
civil se cuentan las agencias de Naciones Unidas, ONG, Comité Internacional de la
Cruz Roja e incluso agentes privados como empresas, mientras que entre los militares
se distingue entre efectivos de ejércitos nacionales –y bajo mando nacional– o fuerzas
de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas.
La implicación de efectivos militares en la respuesta humanitaria ha aumentado a
lo largo de esta década tanto en su frecuencia como en su intensidad. La decisión la
toman los Gobiernos basándose en factores políticos y en dos creencias muy genera-
27 El informe "Civilian and military means of providing and supporting humanitarian assistance during
conflict" fue elaborado por Dennis Gallagher, Michel Moussalli y David Bosco en 1998.
185
lizadas. La primera de ellas es que la capacidad operativa de las agencias humanitarias
y ONG es insuficiente para hacer frente a las grandes necesidades que generan las
emergencias complejas. La segunda, que los efectivos militares pueden contribuir a
mejorar la seguridad de los implicados en la crisis (amenazada por la ingobernabilidad
o incluso el colapso de las instituciones estatales en los países receptores). No hay
que olvidar un factor clave de imagen política, ya que para un Gobierno, implicar a
sus fuerzas en una operación humanitaria supone prestigio en política exterior y una
muestra de su disponibilidad a actuar frente al sufrimiento humano. En ocasiones,
esto prevalece frente a consideraciones objetivas sobre la necesidad y conveniencia
de la implicación militar, y sustituye a la toma de decisiones políticas para atender
a las causas últimas de la crisis, algo complejo y comprometido que puede provocar
mayores críticas.
Existen dos elementos a delimitar a la hora de evaluar la participación militar en
estas operaciones. En primer lugar, la distinción entre acción política y humanitaria.
Una respuesta política a la emergencia compleja supone tratar las causas de la misma
(exclusión, violaciones de los derechos humanos o inestabilidad socioeconómica), y
la respuesta incluirá acciones diplomáticas, ayuda al desarrollo o diferentes tipos de
sanciones. La implicación militar en este contexto son las tradicionales misiones de
mantenimiento de la paz, asesoramiento y entrenamiento de fuerzas de seguridad y
pacificación. La respuesta humanitaria hace frente a las consecuencias de la crisis y
pretende salvar vidas, es apolítica y se basa en los principios de imparcialidad, neutralidad e independencia. Ambas respuestas pueden interrelacionarse y complementarse.
Por otro lado, hay que distinguir entre una actuación basada en el consentimiento o
no. Éste es un requisito tradicional de la asistencia humanitaria, y es también imprescindible en las misiones de mantenimiento de la paz tradicionales. Tras el fin de la
Guerra Fría la comunidad internacional, en ciertos casos, ha decidido proporcionar
asistencia humanitaria a poblaciones necesitadas incluso sin consentimiento. Éste, a
su vez, se ha vuelto más difícil de obtener por la naturaleza de los conflictos, en los
que con frecuencia existen numerosas facciones con un liderazgo poco claro y bajo
nivel de disciplina.
5.1. Formas en que se ha producido la participación militar en la asistencia humanitaria
Apoyo a una operación humanitaria desarrollada por agencias civiles. Suele tratarse
de asistencia bilateral (decidida directamente por un Gobierno) en transporte aéreo y
terrestre, ingeniería, logística, reparación de infraestructuras y coordinación en inteligencia y comunicaciones. Puede incluir el reparto directo de ayuda y acciones para
mejorar la seguridad de personas, almacenes, convoyes o zonas geográficas específicas. Un ejemplo fue la participación de fuerzas aéreas belgas en la Operación Lifeline
Sudán.
Intervención humanitaria con uso de la fuerza: Participación de fuerzas militares,
en ocasiones con autorización para usar la fuerza, con el fin de proteger el reparto de
ayuda humanitaria (son los casos del norte de Irak, Bosnia o Somalia).
Asistencia humanitaria como complemento de una misión de mantenimiento de
186
la paz. Éstas son políticas y estratégicas, y han ampliado sus objetivos desde el final
de la Guerra Fría, ya que no sólo vigilan el cumplimiento de un alto el fuego sino
la implementación de acuerdos exhaustivos, como en Camboya. Pueden incluir la
cooperación y apoyo para el reparto de ayuda humanitaria, como ocurrió en Camboya
y Mozambique. Los factores humanitarios están subordinados a los políticos.
5.2. Análisis comparativo
En la mayor parte de las facetas de la asistencia humanitaria el sector civil presenta
ventajas comparativas. Por ejemplo, en salud comunitaria y cuidados médicos básicos,
ya que los hospitales militares son más adecuados para atender a los combatientes
heridos pero no a civiles; tienen mayor capacidad para interactuar con las comunidades y utilizar los recursos locales, algo que los militares rechazan por cuestiones de
seguridad. Además, conocen mejor las directrices del ACNUR sobre el tratamiento de
los refugiados y su repatriación, y algunas organizaciones han desarrollado técnicas y
capacidades para proporcionar servicios de agua y sanitarios a grandes poblaciones
desplazadas.
En algunos casos las capacidades del sector civil son superadas por el contexto.
En los conflictos civiles actuales, la asistencia humanitaria deja de percibirse como
neutral e imparcial por alguno de los bandos o facciones, por ejemplo si se trata de
aliviar un cerco a la población civil, y las necesidades de seguridad son mayores. Es
en este contexto donde se puede aprovechar la ventaja que ofrecen los militares,
aunque hay factores que lo complican: desde el lado civil, existe el temor de que
la implicación militar mine la imparcialidad y neutralidad que debe regir la acción
humanitaria; en el lado militar, hay muchas reticencias a arriesgar a los soldados y
sufrir bajas. Las alternativas no están claras, aunque a veces se ha usado una fórmula
intermedia como una fuerza de carácter policial y composición internacional (como
en Bosnia o Camboya).
Los militares tienen también ventajas comparativas en cuestiones de "inteligencia"
y reconocimiento aéreo, capacidad de transporte y aprovisionamiento, aunque están
siendo superados por la mayor disponibilidad y cada vez menores costes de los vuelos comerciales. Una capacidad única es el control y gestión de comunicaciones en
entornos hostiles, las operaciones marítimas y la capacidad de respuesta a amenazas
nucleares, biológicas o químicas.
En términos de costes las operaciones militares son más caras. El estudio subraya
que los vuelos militares a los campos de refugiados del este de Zaire en 1994 eran
entre 4 y 8 veces más caros que los vuelos civiles (ya que los procedimientos militares
se basan en la seguridad y no en el ahorro). En ocasiones, el coste de los requerimientos de seguridad excede el montante de la propia operación de ayuda; las actuaciones
para apoyar la asistencia humanitaria en Somalia costaron de 5 a 10 veces más que la
propia asistencia28, y lo mismo ocurrió con UNPROFOR, en Bosnia. Cuando las tropas
28 El gobierno estadounidense gastó 1.500 millones de dólares en su respuesta militar a la crisis de Somalia, mientras que sólo aportó 311 millones para asistencia humanitaria. Ver p. 17 del informe.
187
ya están desplegadas, el coste marginal de usar su personal y recursos para tareas
adicionales es más bajo, y puede resultar rentable. La atribución de los costes es otro
factor importante y no resuelto; suelen atribuirse a los ministerios de Defensa o a las
Naciones Unidas, pero existe el peligro de que los recursos adicionales que se destinan
a este objetivo sean restados de la ayuda al desarrollo.
Las fuerzas militares son más rápidas a la hora de responder a una gran emergencia
humanitaria, aunque las agencias, especialmente las de Naciones Unidas, han desarrollado mecanismos de respuesta urgente. El informe subraya que su despliegue siempre
depende de una decisión política, por lo que no existen garantías de que se produzca,
y a menudo, cuando ocurre, la crisis está en su punto más alto o se ha superado, por lo
que se desaconseja a la "comunidad humanitaria" depender de esta posibilidad.
En términos de compatibilidad con el objetivo de desarrollo a largo plazo, la ventaja
es indudablemente para los civiles por su habilidad para utilizar recursos y personal
locales y adaptarse a las condiciones del medio. La cohesión y autosuficiencia de las
fuerzas militares, que les dan ventaja en rapidez y eficacia, dificultan su implicación en
el desarrollo a largo plazo.
El informe realiza una serie de recomendaciones basadas en la fase de la emergencia.
En el primer momento de ésta se pierden más vidas cuanto más se tarda en alcanzar la
zona, por lo que la rapidez y la respuesta inmediata deben prevalecer al tomar la decisión. Deben utilizarse los recursos que estén más cercanos. En la fase media la rapidez
debe subordinarse a la experiencia, menores costes e impacto en el desarrollo, por lo
que el sector civil tiene ventaja, a menos que los militares ya estén desplegados para el
mantenimiento de la paz y ofrezcan sus recursos para la esfuerzo humanitario. Cuando
el final de la emergencia está a la vista, lo importante es el impacto de la ayuda sobre
el desarrollo a largo plazo; esto implica que las agencias civiles con más capacidad y
experiencia deben jugar el papel protagonista.
5.3. Coordinación entre efectivos civiles y militares
Los vínculos entre la acción militar y la humanitaria han provocado problemas y
dificultades. El informe subraya que es esencial delimitar sus papeles y funciones, ya
que lo contrario daña la credibilidad y eficacia de ambos. En operaciones de asistencia
humanitaria, cuando los efectivos militares apoyan el esfuerzo de una operación (como
ocurrió en el este de Zaire durante el éxodo de refugiados ruandeses) las agencias civiles deben determinar qué medios se necesitan y cuál será su uso, a pesar de las reticencias que esto pueda causar. Recientemente se han desarrollado algunos mecanismos
de cooperación como la Unidad de Defensa Civil y Militar (Military Civil Defence Unit)
en el seno de Naciones Unidas; ésta ha creado una lista de "módulos", cada uno de los
cuales representa un requisito técnico o logístico para una operación humanitaria, y
varios gobiernos han expresado su interés en proporcionarlos en caso de crisis. El MCDU
sería un intermediario entre las agencias en el terreno y los gobiernos para proveer esos
recursos.
En casos de intervención humanitaria (como en Bosnia, Somalia y norte de Irak) las
agencias humanitarias son reacias a cooperar porque las fuerzas militares internacionales
188
no tienen el consentimiento de los receptores y están autorizadas a utilizar la fuerza. Si
se les vincula con ellos, corren el peligro de ser percibidas como politizadas y perder
el status que les permite acceder a todas las víctimas. Se recomienda una comunicación
estrecha entre ambas partes a pesar de que, en ocasiones, sus objetivos sean incompatibles. Una vez que la intervención ha sucedido debe haber coordinación en el terreno. En
una misión de mantenimiento de la paz la coordinación puede ser muy estrecha, como
ocurrió en Mozambique o Camboya, ya que se basan en el consentimiento. Debería haber
consultas respecto a actuaciones como la reparación de infraestructuras, con el objetivo
de hacerlas de la forma más sostenible. También se recomienda fomentar las vías de
cooperación informales y ad hoc, y la transferencia de conocimientos sobre tecnología
y logística.
5.4. Conclusiones
El informe subraya que las capacidades militares son únicas y pueden resultar imprescindibles en determinadas áreas de conocimiento y circunstancias, pero deben limitarse
a los casos en que sean estrictamente necesarias, ya que presentan también importantes
desventajas. Se aconseja el protagonismo de las agencias civiles en la provisión de ayuda
humanitaria por su experiencia, menores costes, disponibilidad y habilidad para conectar
emergencia y desarrollo. Las ventajas militares pueden ser aprovechadas cuando la magnitud de la crisis sobrepasa la capacidad de éstas, o cuando las necesidades de seguridad
son ineludibles. Si se despliegan efectivos militares deben ser los civiles quienes realicen
la coordinación, mediante canales y estructuras bien definidos. Debe haber una unidad
central de coordinación, aunque ésta debe realizarse tanto a nivel central como regional,
y establecer canales claros de comunicación entre los militares y las agencias civiles,
así como asegurar que sus actividades permanecen claramente diferenciadas y que así
lo perciben las partes en conflicto. Esto es esencial para mantener el carácter de las
actividades de socorro.
Los gobiernos donantes deben definir —en coordinación con las mayores agencias
humanitarias— líneas de actuación prácticas y realistas para la implicación de Fuerzas
Armadas nacionales, estudiando las posibles alternativas, si existen, y las circunstancias
en que se produciría una retirada si los riesgos son excesivos. En último extremo debe
mantenerse una clara diferencia entre el campo de acción político, militar y humanitario, ya que si la línea divisoria se debilita, ninguna de las partes podrá actuar de forma
eficaz.
6. LA INFLUENCIA DE LA AYUDA EN SITUACIONES DE CONFLICTO
29 El informe "The influence of Aid in Situations of Violent conflict" fue realizado por Peter Uvin, del
Watson Institute for International Studies, Universidad de Brown (Providence, EE UU), con el patrocinio de las
delegaciones en el CAD de Canadá, Dinamarca, Países Bajos, Suecia y Reino Unido. Resume y comenta cuatro
estudios de caso realizados previamente: Bosnia-Herzegovina (junio de 1999), Sri Lanka (agosto de 1999),
Ruanda y Afganistán (septiembre de 1999), patrocinados, respectivamente, por Suecia, Canadá, Dinamarca y
189
Tras el final de la Guerra Fría se ha asistido a una proliferación de las guerras civiles;
el medio en el que actúa la ayuda externa es más complejo, y también la respuesta
internacional ante las situaciones de crisis. En este contexto se enmarca el análisis,
realizado en septiembre de 1999, sobre cómo la ayuda puede ser utilizada para promover
la paz y la reconciliación en sociedades divididas29.
El informe analiza cuatro casos –Afganistán, Bosnia, Ruanda y Sri Lanka– y examina
las posibilidades de que la Ayuda Oficial al Desarrollo ofrezca incentivos para reducir
los conflictos y construir una paz estable. Son cuatro situaciones muy diferentes entre sí
pero, a juicio de los autores, esta diversidad supone que los argumentos y recomendaciones que pueden extraerse en común de todos ellos tienen una validez prácticamente
general.
6.1. Incentivos para la paz
El concepto de "incentivos para la paz" se refiere a utilizar la ayuda para fortalecer
aquellas dinámicas que favorecen la paz. Se trata de una visión más amplia que la condicionalidad, utiliza más instrumentos y se dirige no sólo a los gobiernos sino a los movimientos
rebeldes o guerrillas, a los países vecinos, autoridades locales y regionales y organizaciones
de la sociedad civil. El análisis parte del hecho de que cualquier tipo de ayuda, en cualquier
contexto, incentiva o dificulta la paz dependiendo de su enfoque. Esto es independiente
de que los efectos se busquen deliberadamente o no, por lo que la cuestión es cómo
manejar la ayuda para que contribuya a una resolución no violenta del conflicto.
La ayuda, si se usa como único instrumento, tiene una capacidad limitada para influir
en la dinámica de un conflicto, ya que su volumen es débil en relación con otro tipo
de presiones y recursos, o con los intereses de los actores locales. Por eso el informe
señala que ésta se debe imbricar en un conjunto de medidas más amplio que conforme
una política coherente, y debe realizar aproximaciones innovadoras como la actuación
en los ámbitos judicial y de seguridad, la inversión en recursos humanos y en el conocimiento de las dinámicas históricas y sociales de la exclusión, la desigualdad y la violencia.
La estrategia debe tener varios objetivos:
– Influir en el comportamiento de los actores: incrementos de ayuda para aquellos
que se impliquen en negociaciones de paz, formación en derechos humanos para
las fuerzas de seguridad, ayuda a la desmovilización de combatientes y apoyo a
iniciativas locales de paz.
– Mejorar sus capacidades: apoyo financiero y técnico a ONG y grupos pacifistas
y de derechos humanos, reducción de la entrada de armas a la región afectada y
apoyo a la reducción de los gastos militares, mejora del acceso al sistema legal para
grupos excluidos.
el Reino Unido. Todo ellos están disponibles en la página web del CAD: www.oecd.org/dac
190
– Cambiar las relaciones entre los actores: foros de reconciliación y espacios de
diálogo, terapia psicológica para superar los traumas de la guerra, apoyo a medios
tradicionales de resolución de disputas, promoción del retorno de refugiados y
desplazados.
– Cambios en el entorno socioeconómico: alivio de la deuda externa, apoyo al
diálogo sobre sistemas electorales, fortalecimiento de medios de comunicación
independientes, envío de fuerzas de mantenimiento de la paz y observadores
electorales, desminado y desmovilización de combatientes, reconstrucción de
infraestructuras.
La paz, sin embargo, debe surgir de la sociedad afectada y no se puede exportar ni
imponer, por lo que la eficacia de la estrategia depende de otras variables. Entre ellas
es fundamental el momento de la actuación, ya que cuanto más violento y polarizado se
ha vuelto un conflicto, menores son las posibilidades de influir sobre el mismo. Actuar
lo antes posible, y de forma preventiva, es mucho más eficaz. A veces surgen oportunidades (por ejemplo, con la llegada al poder de un nuevo Gobierno o después de la firma
de un acuerdo de paz) pero aprovecharlas requiere un conocimiento de la dinámica del
conflicto y capacidad de respuesta rápida. Esta rapidez debe combinarse con una visión
y compromiso a largo plazo para lograr una paz sostenible.
Es fundamental también la coordinación entre los donantes, que requiere objetivos
comunes y una evaluación similar de la situación, y que la estrategia sea coherente y
combine la ayuda con otras medidas como las facilidades comerciales, la inclusión en
acuerdos de cooperación económica y militar o el reconocimiento internacional.
6.2. Instrumentos en la estrategia de incentivos
6.2.1. La asistencia humanitaria
Sus principios son la independencia, neutralidad e imparcialidad. El informe señala
que todo tipo de ayuda, se quiera o no, tiene un carácter político —o se percibe como
tal— e influye en las dinámicas del conflicto y la paz, por lo que donantes deben ser
conscientes de esos impactos y tratar de obtener resultados positivos. Sin embargo,
incluir este tipo de ayuda en una estrategia de incentivos para la paz es una decisión
peligrosa que puede debilitar el imperativo humanitario. Se recomienda dar prioridad
a las necesidades de los receptores, ya que existen otros instrumentos con mayores
posibilidades de éxito y menos riesgos.
En los casos de estudio se mencionan dos ejemplos fallidos del uso de la asistencia
humanitaria en esta estrategia. Se trata del intento de promover el retorno de los refugiados a sus hogares en Ruanda, ya que se percibían como una amenaza a la seguridad
30 El estudio denuncia que las municipalidades bosnias fueron recompensadas por sus promesas y declaraciones, y no por los resultados, que no se verificaron. Ver "Case Study: Bosnia and Herzegovina", p. 28.
En los campos de refugiados del Este de Zaire, no se desarmó a quienes habían perpetrado el genocidio,
que siguieron ejerciendo el terror sobre los refugiados y se aprovecharon de la distribución de ayuda para
mantener el control y reforzar su capacidad militar. Ver "Case Study: Rwanda", p. 16.
191
regional, y en Bosnia, donde se intentó el retorno de las minorías para frenar la limpieza
étnica. En ambos casos se fracasó porque no se evaluó suficientemente el temor que
sentían por su seguridad, y porque otros actores —los líderes de los campos en el caso
de Ruanda, y algunas municipalidades en Bosnia— utilizaron la ayuda para reforzar su
propia base política. El problema que subyace es el desconocimiento de las dinámicas
en juego, junto con la falta de supervisión y de autoridad por los donantes30.
6.2.2. La ayuda al desarrollo
Una característica de los conflictos civiles actuales es que las estructuras gubernamentales han dejado de funcionar o están muy debilitadas. La ayuda al desarrollo se ha
canalizado tradicionalmente por medios gubernamentales, pero en muchos casos esto ya
no es posible si se quiere hacer frente a la situación con rapidez y eficacia. Los donantes
hacen frente a una disyuntiva: fortalecer la capacidad del Gobierno receptor para definir
y gestionar sus prioridades —lo que a la larga supondrá mayor capacidad de diálogo
e influencia— o mantener los fondos bajo el control del donante o de terceros, como
ONG o agencias multilaterales. Recientemente ha surgido una posición intermedia, que
trata de combinar la confianza con el control, estableciendo un compromiso de apoyo
a largo plazo a cambio de respuestas políticas como la transparencia presupuestaria y la
reducción de los gastos militares. En último término, significa ser más consciente de la
vertiente política de cualquier proyecto.
El estudio de caso de Sri Lanka menciona la iniciativa de construir 3.000 viviendas en
una comunidad, que se repartirían a partes iguales entre tamiles, cingaleses y musulmanes. Esta decisión obtuvo la aprobación de todos, a pesar de que ni todas las comunidades se habían visto afectadas de la misma forma por la violencia ni tenían las mismas
necesidades. El criterio de necesidad objetiva, enfoque habitual de la ayuda al desarrollo,
se subordinó al objetivo de la paz y la reconciliación y, aunque existe la duda de haber
contribuido a consolidar las fronteras étnicas, la decisión fue adoptada por las propias
comunidades y no existía otra alternativa.
Hay aspectos en los que la ayuda al desarrollo puede jugar un papel fundamental,
como la reconciliación, aunque es necesario un conocimiento profundo sobre las causas
de la violencia y la polarización; la seguridad, atajando la inseguridad resultante de la
guerra y de otras formas de violencia criminal; la justicia y la impunidad (si las fuerzas de
seguridad han estado implicadas en violaciones de los derechos humanos y atrocidades,
lo que crea una sensación de impunidad y erosiona la legitimidad de las instituciones).
Muchos donantes comienzan ahora a implicarse en programas de desmovilización, reintegración y apoyo a niños soldados o desminado, que hasta hace pocos años no se consideraban. Son aspectos decisivos para poner fin a un conflicto, pero el CAD recomienda
"hilar muy fino" para evitar reticencias en relación con la soberanía y la imposición de
modelos exógenos.
6.2.3. La condicionalidad
Plantea problemas de carácter ético y de eficacia que se analizan a fondo en los estudios de caso. En el plano ético, está la inconsistencia de una comunidad internacional
192
que no exige el respeto a los mismos principios en todo momento y lugar, lo que mina
su credibilidad. La eficacia depende de la posibilidad de los receptores de acceder a
recursos alternativos; de la trayectoria de los donantes, su coherencia y coordinación,
incluyendo a las instituciones de Bretton Woods; y de la importancia que tiene para los
receptores el aspecto en que se trata de influir, ya que algunos temas no se consideran
negociables.
La condicionalidad no fue eficaz en Afganistán porque la ayuda que ofrecía la comunidad internacional era pequeña, en relación con la que recibían los talibán desde Pakistán
o Arabia Saudí, porque éstos no se perciben a sí mismos como dependientes de la ayuda,
y porque las amenazas de acción coercitiva nunca resultaron creíbles. La negación de
los derechos de la mujer y de su participación en ciertas áreas no es sólo propia de los
talibán, sino que está profundamente arraigada en la cultura tradicional afgana, por lo
que quizá fue poco realista exigir respuestas inmediatas. La eficacia de la ayuda condicionada es mayor si su enfoque está respaldado dentro de la sociedad receptora (como
ocurrió con las sanciones a Sudáfrica, apoyadas por el Congreso Nacional Africano).
La condicionalidad debe usarse sólo como último recurso. Como alternativa se plantea el compromiso a largo plazo, que permite iniciar un diálogo político y utilizar otras
herramientas para conseguir la paz. Esto no significa cerrar los ojos y ser cómplices
de violaciones de los derechos humanos o políticas étnicas excluyentes; los donantes
deben ser muy claros en cuanto a sus principios, preocupaciones y objetivos, y hay que
establecer un límite claro a partir del cual se reducirá o suspenderá la ayuda. Ese límite
podrían ser los ataques indiscriminados a la población civil.
6.3. Recursos humanos y conocimiento
El estudio subraya que, en general, los trabajadores en el terreno tienen abundante
información sobre la dinámica del conflicto. Sin embargo no siempre es útil porque este
personal tiene escasa autonomía para tomar decisiones, y a veces no existen los canales
adecuados de comunicación (ni dentro de una organización ni entre ellas). Además,
generalmente no hay bastante conocimiento de los antecedentes del conflicto como
para interpretar los hechos.
A la hora de diseñar y poner en marcha una estrategia de incentivos, deben tenerse
en cuenta los elementos históricos y sociales del conflicto, especialmente la economía
política de la guerra, la etnicidad y las relaciones entre Estado y sociedad. Se recomienda
incrementar la autonomía de los trabajadores locales en la toma de decisión, la identificación y fortalecimiento de las dinámicas locales que pueden contribuir a la paz y el
establecimiento de grupos de consulta e intercambio de información, tanto en el terreno
como en las sedes centrales.
6.4. La coordinación entre los donantes en situaciones de conflicto
y reconstrucción
Es un elemento crucial de la estrategia, tratado en otros documentos del CAD, y debe
ejercerse a todos los niveles: político, es decir, el enfoque general de los donantes sobre
193
el desarrollo y la construcción de la paz, estratégico y operativo (el desarrollo de los
programas y proyectos). En los dos últimos niveles hay un grado de coordinación más
aceptable, no así en el plano político, donde existe gran reticencia a perder margen
de maniobra y una necesidad de los donantes de defender sus intereses estratégicos y
atender a su política interna. Las agencias multilaterales y las ONG comparten la mayoría
de estos problemas, agravados en su caso por la competencia por los recursos.
El informe propone una serie de prácticas que pueden mejorar de facto la coordinación, como la transparencia en los análisis, objetivos y estrategias; la definición de
prioridades por parte de las comunidades receptoras; la descentralización en la toma de
decisiones y la evaluación conjunta de resultados.
Si se pretende aplicar una estrategia eficaz de incentivos para la paz, es necesario
subsanar errores en el comportamiento y actitudes de los donantes. El primero es la
costumbre de realizar aproximaciones de corto plazo a problemas que requieren un
enfoque a largo plazo. Es cierto que en ocasiones el tiempo apremia por la difícil situación de las comunidades afectadas por la guerra, pero muchas necesidades, como el
fortalecimiento de las instituciones y la sociedad civil, pueden resolverse de forma más
eficaz y sostenible con un tiempo extra para el análisis y la reflexión.
El enfoque para la resolución del conflicto debe partir de los afectados, ya que la paz
no será sostenible y duradera si no está apoyada por las comunidades e instituciones
locales. Si éstas son excesivamente débiles la solución habrá que buscarla en el plano
político, facilitando los acuerdos de paz, el desarme y la democratización.
Debe buscarse el equilibrio entre los principios y un juicio adecuado de oportunidad:
cortar relaciones impedirá, en el futuro, ejercer ningún tipo de influencia y puede perjudicar a las personas que estaban recibiendo la ayuda, mientras que un pragmatismo
excesivo puede hacernos aparecer como cómplices de una situación inaceptable. El paso
intermedio es un compromiso claro que combine los principios morales y los incentivos en una estrategia a largo plazo: se realizan concesiones, pero a cambio se esperan
determinados cambios de comportamiento claramente establecidos.
La ayuda externa se enfrenta a nuevas situaciones y objetivos que han puesto en cuestión sus principios y su eficacia, ya que está pensada para actuar en entornos estables y no
en situaciones de guerra y conflicto. Una estrategia de incentivos para la paz nunca tendrá
éxito si se basa únicamente —o de forma prioritaria— en la ayuda. Hay que integrar otras
herramientas en una estrategia coherente y dirigida a las causas profundas del conflicto,
entre ellas las relaciones comerciales, los recursos financieros (créditos de las instituciones
internacionales o alivio de deuda externa), la seguridad (inclusión en acuerdos militares),
y la diplomacia (posibilidad de apertura de embajadas o reconocimiento internacional).
En suma, el estudio pone en cuestión la eficacia de la ayuda a la hora de atajar situaciones conflictivas si no va acompañada de un análisis político y de la voluntad de tomar
decisiones en otros niveles, ya que, mientras la ayuda se dirige a paliar o limitar las
consecuencias de un conflicto, la solución debe buscarse enfocando sus causas.
7. OTROS INFORMES DEL CAD EN EL ÁMBITO DE LOS CONFLICTOS, LA PAZ
Y LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO
194
La complejidad creciente de los conflictos, su nuevo perfil en la posguerra fría y el
análisis crítico de experiencias, en las que la vinculación de la ayuda con la cooperación
al desarrollo en situaciones de conflicto no ha estado del todo clara, han hecho que,
junto a los documentos oficiales de los que hemos venido hablando, se haya propuesto
al Grupo Especial otra serie de iniciativas. Al mismo tiempo, otros grupos de trabajo
del CAD han comenzado a incluir en su agenda una reflexión más profunda sobre los
conflictos y su relación con el desarrollo. Éste es el caso del Grupo de Evaluación.
7.1 La creación del ombudsman humanitario
El término ombudsman denomina a una persona o institución cuya misión es investigar acusaciones privadas contra autoridades u organismos oficiales, adoptando acciones
de consejo y sin carácter decisorio31. La iniciativa de crear un ombudsman humanitario,
debatida por este grupo de trabajo en el mes de junio de 1999, partió de varias ONG
británicas32, preocupadas por dar una voz imparcial e independiente a las personas
afectadas por desastres naturales y conflictos, y mejorar los mecanismos de rendición de
cuentas del sistema humanitario internacional.
La iniciativa se presentó por primera vez en el World Disasters Forum de 1997, y
plantea un ombudsman con carácter independiente y que no represente los puntos
de vista de ninguna organización. Desde entonces continúan los estudios, y aunque en
principio se considera un sistema viable, subsisten muchas dudas sobre su implementación: cómo obtener un apoyo generalizado en el ámbito internacional, cómo garantizar
el acceso de las peticiones y quejas de forma directa (para que no sean instrumentalizadas por determinados grupos o intereses), de qué forma implementar las resoluciones y
posibles sanciones, y de dónde obtener los recursos para mantener una oficina independiente. Además, debe partir de una base o código claro para aplicarlo en los diferentes
contextos, que podría ser el Código de Conducta para el socorro en casos de desastre de
la Cruz Roja y la Media Luna Roja y las ONG (firmado ya por más de 150 organizaciones)
o los baremos mínimos del Proyecto Esfera33.
El ombudsman se pondría en marcha ante una queja de beneficiarios de asistencia
humanitaria (o alguien que designen para representarlos), de una o más agencias operando en el terreno, o bien por iniciativa propia ante una crisis determinada. Sus valores
deberían ser la transparencia, imparcialidad e independencia. En las consultas realizadas
hasta ahora, las organizaciones han señalado que preferirían un procedimiento de consejo, incentivos y diálogo, más que la aplicación de sanciones. Así, se ofrecerían recomendaciones para mejorar los procedimientos y prácticas, se pediría a la organización
afectada que responda a la queja y, en su caso, que corrija la acción de que se trate, y
se publicarían informes al respecto, además de un informe anual. Por último, se podría
31 En España esta figura se corresponde con el Defensor del Pueblo y, en algunos medios de comunicación, con el Defensor del Lector.
32 Cruz Roja británica, CAFOD, CARE UK, Merlin, Oxfam, ODI, Save the Children Fund, World Vision UK
y Department for International Development (DFID).
33 Para más información sobre el proyecto, ver www.oneworld.org/ombudsman.
195
eliminar a una organización de la participación en el sistema si las quejas contra ella son
reiteradas y no rectifica sus errores.
Según el análisis del CAD, el modelo —aplicado en otros sectores— ha demostrado
sus ventajas en aspectos como la participación directa de los beneficiarios, la rendición
de cuentas ante ellos y la mejora en la transparencia de las organizaciones o instituciones. Estos aspectos podrían lograrse también en la asistencia humanitaria. Sin embargo, se recomienda probarlo en una fase piloto, para alcanzar una legitimidad entre los
actores fundamentales del sistema internacional (gobiernos receptores, organizaciones
locales y Naciones Unidas). Esto permitiría, además, mejorar los procedimientos y establecer un modus operandi realista y con posibilidades de éxito.
7.2. La evaluación de la ayuda humanitaria en situaciones de emergencia compleja
El grupo de trabajo sobre evaluación de la ayuda ha realizado, durante estos años,
numerosos avances en aspectos metodológicos de la evaluación de la cooperación para
el desarrollo a los distintos niveles, pero no había tratado específicamente lo relativo a
la ayuda humanitaria. Como quiera que durante los años noventa se ha producido un
gran número de evaluaciones de las grandes operaciones humanitarias –Grandes Lagos,
Bosnia, Somalia– sin existir criterios comunes claros, el CAD consideró oportuno iniciar
un trabajo de clarificación sobre la evaluación en las emergencias complejas.
Es más, el CAD habla de una cierta "anarquía metodológica" y de falta de rigor en
muchas de las grandes evaluaciones emprendidas hasta la fecha, por lo que consideró
urgente esta tarea. Para ello, y con el apoyo de los gobiernos danés, finlandés, holandés
y británico y con la colaboración del Overseas Development Institute (ODI) inició el
trabajo, que ha culminado en 1999 con la publicación del documento Consejos para la
evaluación de la ayuda humanitaria suministrada en las situaciones de emergencia
compleja34 por el Grupo de evaluación.
El documento comienza debatiendo algunas definiciones en este campo, como la
propia de emergencia compleja, que ha sido muy debatida durante toda la década. Es
obvio que toda situación es tan compleja como uno quiera analizarla, pero el CAD recupera para esta expresión el contenido de multicausalidad, es decir, son situaciones de
emergencia provocadas por una suma de variables políticas, naturales, económicas y de
derechos humanos, que hacen más "complejo" el trabajo humanitario.
Tal vez lo más relevante de esta aportación del CAD sea el estudio de la especificidad de los métodos a utilizar, en relación con aquellos más tradicionales en la ayuda al
desarrollo, y la sugerencia para los eventuales responsables de las evaluaciones de una
panoplia de criterios y consejos prácticos. Así, el documento analiza hasta qué punto
son válidas técnicas de evaluación utilizadas en la evaluación de políticas públicas u otras
más comunes en la evaluación de proyectos, dado el carácter multifacético de muchas
emergencias complejas.
Como no podía ser de otra forma, el documento aboga por una cierta estandariza-
34 Existe hasta la fecha en francés e inglés. Accesible en la página web del CAD: www.oecd.org/dac.
196
ción de criterios, en línea con lo que se ha iniciado con el Proyecto Esfera por parte de
las ONG más importantes.
El documento incluye, además, algunos casos prácticos y algunas reflexiones sobre la
utilidad posterior de las mismas, dado que en ayuda humanitaria pocas veces se trabaja
con la lógica del Ciclo del Proyecto, y las operaciones humanitarias (hasta en eso la jerga
es diferente) suelen considerarse intervenciones puntuales de las que resulta difícil sacar
lecciones de validez general y utilidad para el futuro. Cada crisis suele ser vista como
única y diferente, y eso ha impedido extraer las conclusiones que hubieran permitido
avanzar. Para la elaboración del documento se estudiaron unas setenta evaluaciones de
operaciones humanitarias de diversos organismos y se trató de dar un enfoque empírico
al trabajo.
El interés de este ejercicio es muy grande y coincide con el realizado por otros donantes durante el mismo periodo. En efecto, en 1998 y 1999, la Oficina Humanitaria de la
Unión Europea (ECHO) ha estado realizando, tanto la evaluación del conjunto de su actividad desde su creación en 1992, como la emanada del artículo 20 del Reglamento de
ayuda humanitaria de 1996, que exigía a la Comisión presentar una evaluación de la ayuda
tres años después de la aprobación del Reglamento. Las conclusiones de ambas coinciden
bastante con las del documento del CAD y es de esperar que este ámbito, de la evaluación
de la ayuda humanitaria, se consolide en el futuro.
Proyecto Marco de Reflexión: Conflictos, paz y cooperación para el desarrollo: hacia
el establecimiento de prácticas óptimas, noviembre de 1995. (Original en francés).
Conflicto, paz y cooperación para el desarrollo en el umbral del siglo XXI. Disponible
en francés e inglés en la página web del CAD (www.oecd.org/dac), y en castellano
en la página del Ministerio de Asuntos Exteriores (www.mae.es).
OCDE/CAD: Civilian and military means of providing and supporting humanitarian
assistance during conflict. Comparative advantages and costs, 1998.
OCDE/CAD: The limits and scope for the use of development assistance incentives
and disincentives for influencing conflict situations.
Case Study: Bosnia and Herzegovina, junio de 1999.
Case Study: Sri Lanka, agosto de 1999.
Case Study: Afghanistan, septiembre de 1999.
Case Study: Rwanda, septiembre de 1999.
OCDE/CAD: The influence of aid in situations of violent conflict (a synthesis and
commentary on the lessons learned from case studies on the limits and scope
of development assistance incentives and disincentives for influencing conflict
situations). Septiembre de 1999.
OCDE/CAD: Military expenditure in developing countries: Security and Development.
OCDE/CAD: Military spending trends and development: Background Studies (Southern
Africa, South Asia, Ethiopia-Eritrea, Central America). 1997.
OCDE/CAD: An ombudsman for humanitarian assistance? A report on the findings
Iniciativas sobre la financiación
del desarrollo. Los debates sobre
la liberalización de la ayuda ligada.
Los trabajos del CAD en busca
de la coherencia de políticas
Iniciativas sobre la financiación del desarrollo.
Los debates sobre la liberalización de la ayuda
ligada. Los trabajos del CAD en busca
de la coherencia de políticas
1. INICIATIVAS SOBRE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO
1.1. Grupo de trabajo del CAD sobre aspectos financieros de la ayuda al desarrollo
El Grupo de Trabajo sobre Aspectos Financieros (WP-FA) del CAD es el principal
encargado del programa de acción en materia de financiación del desarrollo.
Este Grupo de Trabajo fue creado en julio de 1964 por un periodo de tiempo indeterminado. Según los términos de referencia para fijar las características de su mandato,
aprobados en 1975, el WP-FA está encargado de examinar las condiciones de la ayuda,
ocupándose particularmente de la armonización de la ayuda otorgada a los países más
pobres. Analiza también los problemas de endeudamiento de los países en desarrollo,
teniendo en cuenta los diversos tipos de flujos que dan lugar al nacimiento de la deuda,
como la ayuda oficial al desarrollo, los créditos a la exportación y otras transferencias
de capital. El Grupo se ocupa además de los problemas técnicos relacionados con la
desvinculación total o parcial de la ayuda. El WP-FA mantiene estrechas relaciones de
trabajo con el Banco Mundial, con el Fondo Monetario Internacional y con el Grupo
sobre Créditos a la Exportación y Créditos Garantizados del Comité de Comercio de la
OCDE.
1.2. La estrategia de asociación para el desarrollo ante la necesidad de conseguir
recursos suficientes
Como hemos visto en el capítulo 2, la EAD define una visión del desarrollo que
privilegia la autosuficiencia, es decir una visión en la que los países y los pueblos deben
llegar progresivamente a no necesitar ayuda. Esto quiere decir que deben ser los países
en desarrollo los que, en última instancia, tomen las riendas de su propio desarrollo. De
esta forma, la parte esencial de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo
los objetivos de desarrollo debe provenir de la movilización de recursos internos, que
vendrían a completar los aportes exteriores, públicos y privados. Según el CAD, para
conseguir recursos suficientes para el desarrollo, los países contraparte deben: asumir
políticas macroeconómicas apropiadas; crear un clima previsible y favorable a la empresa y a la movilización del ahorro local para la inversión; asegurar una gestión financiera
sana, vigilando principalmente la eficacia del sistema fiscal y que los gastos públicos
sean productivos. Los donantes y los países contraparte deben además crear juntos las
condiciones necesarias para promover la asignación de los recursos necesarios para el
desarrollo.
200
1.3. El programa de acción en materia de financiación del desarrollo,
un instrumento destinado a guiar la acción de los donantes
Desde diciembre de 1996, el tema de la financiación del desarrollo es uno de los
aspectos clave del programa de trabajo del Grupo sobre Aspectos Financieros (WP-FA).
El programa de acción en materia de financiación del desarrollo detalla los esfuerzos
de cooperación para el desarrollo que deben llevar a cabo los miembros del CAD para
apoyar las acciones de los países contraparte con el fin de instaurar las condiciones
indispensables para la movilización duradera de recursos interiores y exteriores suficientes para alcanzar los objetivos fijados en el ámbito del desarrollo. En el programa se
subraya el papel esencial que puede jugar la cooperación para el desarrollo para ayudar
a los países contraparte a mejorar el funcionamiento del Estado, de sus instituciones y
del sector privado. Se insiste igualmente en la necesidad de utilizar la AOD para reforzar
las instituciones, la buena gestión de los asuntos públicos y las capacidades, centrándose
en los asuntos prioritarios de la EAD. El objetivo es buscar para la AOD un efecto
catalizador, con el fin de que contribuya a la movilización de recursos privados,
interiores y exteriores.
En los países beneficiarios de la ayuda, el principal problema es lograr que la financiación del desarrollo evolucione para conseguir más recursos internos y atraer más
financiación exterior privada. Desde el momento en que se llega a una orientación del
desarrollo guiada por el sector privado, se instauran medios regulares de financiación
que permiten una disminución de la dependencia de la ayuda. Comprender cómo las
necesidades de ayuda y la construcción institucional del sector financiero y de otros
segmentos de la economía han evolucionado a lo largo del tiempo puede contribuir a
aportar respuestas a algunas de las grandes cuestiones en torno a las cuales se articula
el debate de la ayuda al desarrollo.
• Principales problemas planteados para la movilización de los recursos internos
Los componentes del programa de acción que se estima que contribuyen a aumentar
el volumen de recursos internos y externos, y a mejorar su estructura son los siguientes:
1. El sector financiero y el sistema financiero juegan un papel esencial en la movilización y el destino del ahorro y en la financiación de la inversión mediante el
crédito. Pero conviene buscar soluciones para sus muchos problemas, de forma tal
que pueda cumplir ese papel más eficazmente, evitando distorsiones en los tipos
de interés, intervenciones arbitrarias del Estado, falta de solvencia de los bancos,
insuficiente competencia y disciplina en el mercado, falta de transparencia, falta
de diversificación de las instituciones y de los instrumentos, y debilidad de los
dispositivos de reglamentación.
2. Gestión presupuestaria del sector público. Medidas que reforzarían la contribución de este sector a la movilización de recursos son: una recaudación más eficaz
de ingresos, un control más estricto de los gastos y la adopción de métodos más
rigurosos en la gestión del presupuesto destinados a mejorar la jerarquía de prio-
INICIATIVAS SOBRE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO. LOS DEBATES SOBRE LA LIBERALIZACIÓN DE LA AYUDA LIGADA...
201
ridades en materia de gastos y de inversiones, la transparencia y la rendición de
cuentas.
3. Endeudamiento externo. Una buena estrategia en materia de deuda es esencial
para la movilización de recursos ya que contribuye a mejorar la salud de las finanzas públicas y estimular al sector privado. Se considera importante acelerar la
puesta en marcha de iniciativas multilaterales y bilaterales de alivio de la deuda y
apoyar el fortalecimiento de las capacidades de gestión de la deuda.
4. Desarrollo de las empresas. El crecimiento de la formación bruta de capital fijo
debe ir acompañado de un reequilibrio de la estructura de la inversión en beneficio de la inversión privada. La instauración de un sector privado dinámico, dotado de capacidades sólidas para la exportación, necesita medidas que tiendan a
promover la estabilidad macroeconómica y a crear un ambiente favorable a la
empresa, que promueva la creación de empresas y la toma de riesgos.
• Principios que deben guiar la acción de los donantes
Ante el aumento de la demanda y de las esperanzas que suscita la ayuda, y ante la
disminución de los presupuestos de ayuda y los problemas de capacidad de los países
contraparte, los donantes del CAD deben adoptar un enfoque estratégico en la acción,
en colaboración con los países contraparte, para movilizar mas recursos.
Los principios clave que deben dominar la acción de los donantes en este campo
son los siguientes: priorización del gasto, valor añadido, ventaja comparativa y
efecto catalizador.
La acción para mejorar la movilización de recursos es muy compleja. Hacen falta
por lo tanto intervenciones precisas, determinadas por la opinión que tienen los países
contraparte de sus propias necesidades y prioridades.
Cada donante debe evaluar las ventajas comparativas que posee respecto a otros
donantes bilaterales y a las instituciones multilaterales. Esta es la regla básica de una
acción dirigida a la obtención del mayor valor añadido.
En las actividades en las que la financiación privada es o debería ser fácilmente accesible, los donantes deben abstenerse de aportar un apoyo financiero directo, para centrarse en facilitar la puesta en marcha de las condiciones previas necesarias a la inversión
privada. En los otros sectores, deben emplearse en encontrar formas de utilización de la
AOD que actúe como coeficiente multiplicador, de manera que una aportación limitada
de fondos contribuya a obtener de otras fuentes, por efecto de catálisis, la parte esencial
de la financiación necesaria.
1.4. Organización de conferencias temáticas
El WP-FA del CAD ha organizado tres conferencias temáticas sobre algunos de los
202
aspectos más relevantes de la financiación del desarrollo: las infraestructuras, el fortalecimiento de los sistemas financieros y el desarrollo de las empresas para un crecimiento
guiado por el sector privado. El objetivo principal de estas reuniones era hacer un balance
del estado de los conocimientos y de las buenas prácticas en estos temas, y determinar
cómo puede emplearse más ventajosamente la ayuda de los donantes. El objetivo final
era establecer y difundir orientaciones relativas a prácticas ejemplares para cada uno de
los temas y así poder elaborar una versión actualizada e integrada de las Orientaciones de
1994 del CAD sobre el papel de la cooperación al desarrollo en apoyo de la expansión
del sector privado. La versión revisada debe presentarse a finales del año 2000, y ser
editada como las nuevas Buenas Prácticas de los donantes para ayudar a la movilización de recursos internos y a la promoción de un crecimiento guiado por el sector
privado.
1.4.1. Responder a las necesidades en infraestructuras en el siglo XXI
En mayo de 1998 se organizó una conferencia conjunta entre el CAD y el Banco
Mundial sobre el tema "Responder a las necesidades en infraestructuras en el siglo
XXI" que reunió a representantes de países contraparte, de ámbitos empresariales, del
mundo de las finanzas y de organismos donantes bilaterales y multilaterales. Las principales conclusiones a las que se llegó fueron las siguientes:
– Con el fin de responder a las innumerables demandas, hace falta instalar sistemas
de financiación y de gestión que permitan la construcción y el mantenimiento de
infraestructuras de toda clase, a escala regional, nacional y local.
– La privatización y la descentralización son dos fenómenos importantes que obligan
a los donantes a replantearse su papel y la concepción de sus intervenciones en el
ámbito de las infraestructuras.
• Indicaciones más destacables de los debates sobre las orientaciones, objetivos y
modalidades de la acción de los donantes
No puede haber desarrollo duradero sin infraestructuras apropiadas y fiables. Sin
embargo, la falta de infraestructuras sigue siendo un grave problema en los países en
desarrollo, en particular en los países con bajos ingresos y en las regiones pobres, donde las necesidades son mayores y los recursos técnicos, financieros y en materia de
gestión extremadamente limitados. Paralelamente, se está produciendo en el terreno
de las infraestructuras cierta evolución que modifica el papel de la ayuda. Merecen ser
mencionadas tres observaciones:
– Las necesidades en infraestructuras son muy grandes, igual que los recursos necesarios para responder a éstas. Según estimaciones del Banco Mundial, se necesitaría
que las inversiones en infraestructuras llegaran al 4% del PIB, lo que absorbería la
casi totalidad de los recursos disponibles para la inversión pública en numerosos
países.
203
– El suministro y la financiación de las infraestructuras dependen cada vez de los
escalones subnacionales de la Administración, en parte debido a los efectos producidos por los procesos de democratización.
– Las reformas económicas, la mundialización y el progreso técnico aumentan las
posibilidades de asociación del sector privado. El sector privado puede jugar un
papel muy activo para conseguir recursos adicionales al servicio de las infraestructuras, ya sea directa (si la financiación viene de inversores privados) o indirectamente (gracias a la mejora de la eficacia con que son gestionados y asegurados los
servicios de infraestructuras). La financiación privada de las infraestructuras gana
terreno, aunque estos adelantos están concentrados en algunos países y en ciertos
sectores. Paralelamente la parte de ayuda va disminuyendo.
Estos factores modifican el papel de los poderes públicos y de los organismos
de ayuda. Cuando hay posibilidad de conseguir financiación privada, los poderes
públicos deben abstenerse de participar directamente en la financiación y el
suministro de infraestructuras, para centrarse en organizar el ambiente financiero
y reglamentario necesario para asegurar duraderamente la construcción y la gestión de las infraestructuras, principalmente atendiendo al mantenimiento y a la
renovación de las mismas. Por su lado, los donantes deben centrarse, en estrecha
colaboración con los países contraparte, en establecer enfoques más sistemáticos
de planificación, gestión y preservación de los servicios de infraestructura.
La acción de los donantes debe apoyarse en los principios siguientes:
Mejorar las capacidades locales disponibles a escala de la administración nacional y subnacional. Estas son esenciales para la planificación, la gestión y la reglamentación de los servicios de infraestructura y también para garantizar la apropiación de
los programas de ayuda. Los esfuerzos dirigidos a reforzar las capacidades deben estar
centrados en el establecimiento de las capacidades adecuadas en el ámbito financiero y
técnico, así como en materia de gestión, sin olvidar la reforma de la reglamentación, la
privatización, la formulación de la política sectorial y la negociación de los proyectos.
Promover el desarrollo de los mercados locales de capitales. Esto ampliaría la base
a partir de la cual se movilizarían los recursos interiores y se favorecería la movilización
de estos recursos. Para la financiación de las infraestructuras, es fundamental crear instituciones e instrumentos de ahorro a largo plazo, compatibles con el carácter a largo
plazo de las inversiones en infraestructuras.
Privilegiar las formas de ayuda que presenten el mayor valor añadido y ejerzan
un efecto catalizador, lo que implica que los donantes deben evitar que las actividades financiadas por la AOD suplanten al sector privado. Los donantes deben
abstenerse de financiar proyectos en países y sectores donde el sector privado interviene
o podría intervenir (telecomunicaciones o producción de electricidad, por ejemplo)
para centrar su ayuda en sectores menos solicitados (como abastecimiento de aguas y
saneamiento) y emplearse en separar sus operaciones de tal forma que la asistencia téc-
204
nica pueda ser disociada del apoyo financiero. Cuando la ayuda financiera es necesaria,
los donantes deben preocuparse de encontrar instrumentos que den a los fondos de
ayuda un poder multiplicador máximo (garantías y cofinanciaciones entre otros).
Cuando se dé una descentralización de la financiación de las infraestructuras, los
donantes deben reforzar su presencia en el lugar, aportar asistencia técnica a las comunidades locales y asegurar la participación del personal local. Además, es importante una
buena coordinación de sus intervenciones.
Apoyándose en las conclusiones de esta Conferencia se están elaborando unas Buenas Prácticas para el apoyo de los donantes a las infraestructuras, que toman en
cuenta los efectos de la crisis financiera actual sobre el desarrollo de las infraestructuras.
Si la problemática sobre el desarrollo futuro de las infraestructuras no se modifica de
forma sustancial, la satisfacción de ciertas necesidades corre el riesgo de verse retrasada
por culpa del deterioro de las perspectivas de crecimiento económico en ciertos países.
En efecto, ciertos proyectos en los que participaba el sector privado, y que desde el
principio no tenían bases suficientemente sanas, fueron replanteados, reestructurados
o rechazados. Por otra parte, los mercados exteriores de capitales son menos accesibles a numerosos países en desarrollo, por lo menos temporalmente. Esto aumenta la
importancia de ciertos factores básicos que habían sido puestos de relieve durante la
Conferencia: el desarrollo de mercados interiores de capitales; la creación de nuevos
instrumentos propios para atenuar los riesgos y atraer a los inversores nacionales, institucionales e individuales; el fortalecimiento de las capacidades a todos los niveles,
en particular en el ámbito de la reglamentación, de la supervisión y de los sistemas
financieros; y la instauración de un marco jurídico sólido y de reglas claras para hacer
frente a toda modificación radical de los parámetros financieros de los proyectos.
Los trabajos para la elaboración de estas Buenas Prácticas se centran en los temas
siguientes:
Instaurar mecanismos de planificación, de coordinación y de cooperación. Los
donantes deben encontrar los medios para colaborar más estrechamente con los países
contraparte y el sector privado, con el fin de favorecer la apropiación y la asociación.
Esto supone el establecimiento de un plan sistemático y un fortalecimiento de la coordinación.
Reforzar las capacidades y responder a las necesidades más urgentes. Movilizar las
capacidades locales. El recurso a expertos extranjeros puede ser necesario para rellenar
alguna laguna inmediata, pero las actividades deben organizarse de manera que contribuyan al fortalecimiento de las capacidades locales y no a perpetuar la dependencia
de los expertos exteriores. La existencia de un marco general sano es una condición
indispensable. Entre los otros terrenos donde la ayuda de los donantes es prioritaria
figuran la privatización, la fijación de tarifas, la gestión de servicios de utilidad pública, y
la creación de capacidades para negociar proyectos a escala nacional y local.
Instaurar las condiciones previas a la inversión en las infraestructuras en los
países de bajos ingresos. Estas condiciones se refieren, por ejemplo, a la renovación
de las instalaciones existentes, los estudios de viabilidad, el marco reglamentario y el
205
marco general. Se necesita que estas condiciones previas sean cumplidas para permitir
a los poderes públicos asumir progresivamente su nuevo papel de reglamentación y
abandonar el de proveedor directo de servicios.
Cambiar la actitud hacia las inversiones privadas en infraestructuras en los países de bajos ingresos. Una información imperfecta puede conducir al sector privado a
sobrestimar los riesgos comerciales y a subestimar las oportunidades que se ofrecen en
los países en desarrollo. Además, puede que en estos países las autoridades, la opinión
pública o los prestamistas no sean plenamente conscientes de las ventajas que presenta
el sector privado en el abastecimiento de infraestructuras. Los organismos de cooperación para el desarrollo pueden jugar un papel muy importante para mejorar la información y cambiar las ideas preconcebidas.
Reforzar los mercados locales de capitales y desarrollar nuevos instrumentos. La
crisis financiera iniciada en Asia puso en evidencia, más que nunca, la importancia de la
solidez de los mercados financieros interiores, corolario de una participación mayor del
sector privado en las infraestructuras. La incapacidad de numerosos proyectos de infraestructuras realizados por el sector privado de asegurar el servicio de su deuda exterior,
inducida por la devaluación espectacular de las monedas de los países de Extremo Oriente, de Rusia y de Brasil, ha conducido a dar una importancia primordial al fortalecimiento
de los mercados interiores de capitales. Los donantes deberán ayudar a promover la
evolución hacia fuentes de financiación nacionales. Para ello, y entre otras actividades,
deberán colaborar para: solucionar las debilidades del sector financiero; adaptarse a las
modificaciones del clima financiero; crear nuevos instrumentos; ampliar los mercados de
capitales y revisar la estructura de los contratos con el fin de atraer nuevos inversores
(locales) hacia las infraestructuras; establecer instrumentos de ahorro a largo plazo, incluidas las obligaciones del sector público, susceptibles de interesar a las cajas de pensiones
privadas y a las compañías de seguros, indispensables para definir una verdadera curva
de rendimiento y para asegurar la congruencia entre las entradas en moneda local y las
financiaciones locales a largo plazo.
Desdoblar y centrar la ayuda. Ante la disminución de la Ayuda Oficial al Desarrollo
y el aumento de la financiación privada en condiciones de mercado, es indispensable,
en el sector de las infraestructuras como en otros, determinar cuál es el valor añadido
que pueden aportar los donantes y el papel que puede y debe jugar el sector privado.
Esta clase de análisis implica en general una disminución de las aportaciones directas en
capitales y una multiplicación de las actividades de ayuda en la formulación de la acción
pública, la mejora del contexto general, la preparación de proyectos que permitan asociar al sector privado y el fortalecimiento de las capacidades.
Apoyar la descentralización y colaborar eficazmente con los niveles nacionales
y subnacionales de la administración pública. La descentralización es una evolución
positiva ya que contribuye a la apropiación del proceso de desarrollo por los beneficiarios y a frenar el éxodo rural masivo. Los donantes deben esforzarse en encontrar
métodos para reforzar las capacidades locales en materia de gestión de proyectos que
promuevan un fortalecimiento de la asociación con los gobiernos de los países en desarrollo.
Centrar las actuaciones en la reducción de la pobreza. En la puesta en marcha
206
de proyectos de infraestructura financiados en el pasado por la AOD, a veces no se
prestaba atención suficiente a sus consecuencias para los pobres, para la igualdad entre
hombres y mujeres y para la organización del orden social. Algunos donantes temen
que la ampliación de la participación del sector privado y una transferencia a las administraciones locales de la responsabilidad del abastecimiento de servicios acentúen este
problema. Las consecuencias en términos de reducción de la pobreza deben ser determinantes en la decisión de utilizar o no los recursos de ayuda bilateral al desarrollo en el
sector de las infraestructuras. Los donantes deben jugar un papel esencial para promover
las intervenciones duraderas a nivel subnacional de forma que beneficie a los pobres.
1.4.2. Fortalecimiento de los sistemas financieros en los países contraparte
En el marco del programa de financiación del desarrollo, tuvo lugar en marzo de
1999 una Conferencia conjunta organizada por el CAD y el Banco Mundial sobre los
sistemas financieros para la movilización duradera de recursos en los países en desarrollo
menos avanzados. Esta Conferencia, que reunió a representantes y expertos tanto del
sector público como del privado de países miembros y contrapartes, tenía por objeto
permitir a los donantes bilaterales y multilaterales intercambiar experiencias y enseñanzas sobre sus actividades para reforzar el sector financiero, con el propósito de promover y difundir prácticas ejemplares, en particular en el ámbito de la coordinación de
esfuerzos.
Una de las conclusiones es que un sistema financiero sano constituye un elemento
esencial de la capacidad de la economía para movilizar y dirigir recursos, tanto internos
como externos, en apoyo de una acción dinámica a favor del desarrollo duradero y de
la lucha contra la pobreza. Las últimas crisis financieras han puesto en evidencia a la
vez la importancia y la complejidad de los sistemas financieros para la movilización
de recursos para el desarrollo. Aunque está más claro que nunca que unas políticas
macroeconómicas sanas son indispensables, merece una mayor atención el trabajo que
hay que realizar a nivel mesoeconómico (intermediarios financieros, sistemas de vigilancia y de reglamentación) y microeconómico (empresas).
Los objetivos inherentes al fortalecimiento del sistema financiero son complejos
–creación de capacidades, transparencia y obligación de rendir cuentas, prevención
de crisis con una visión a largo plazo–, y los intervinientes son múltiples –gobiernos
nacionales y autoridades financieras, sector privado y sociedad civil, sociedades financieras multinacionales, donantes bilaterales y multilaterales, y autoridades financieras internacionales–. Por tanto, la coordinación y la coherencia de los enfoques de los donantes
y los países contraparte tienen cada vez mayor importancia.
Los objetivos de la conferencia eran: estudiar en qué medida el fortalecimiento de
los sistemas financieros puede contribuir a satisfacer las necesidades de financiación
del desarrollo, y determinar las lecciones que se pueden extraer de las crisis financieras
recientes, que presentan un interés particular para las necesidades a largo plazo de los
países en desarrollo menos avanzados; reunir los puntos sobre los cuales se impone un
fortalecimiento de los sistemas financieros, y dar ejemplos de las acciones llevadas a
cabo por las partes interesadas (organismos bilaterales y multilaterales de ayuda, países
207
contraparte, sector privado, ONG, etc.); extraer lecciones de los estudios de caso o de
los ejercicios piloto; reunir enfoques sistemáticos para mejorar el acceso de los pobres y
de las pequeñas empresas al crédito y a los servicios financieros, contribuyendo así a la
lucha contra la pobreza y al dinamismo de la actividad económica base.
A partir de este análisis se formularon propuestas para reforzar la eficacia de la coordinación de la ayuda aportada por donantes bilaterales y multilaterales, trabajando con
las contrapartes de los países en desarrollo y del sector privado, con el fin de organizar
asociaciones de apoyo al desarrollo coherente del sector financiero.
Los resultados de esta reunión todavía no están disponibles. Los trabajos sobre esta
cuestión aún están en marcha.
1.4.3. Desarrollo de las empresas para un crecimiento guiado por el sector privado
El objetivo de la conferencia sobre el "Desarrollo de las empresas para un crecimiento
guiado por el sector privado" es aprender más sobre las últimas técnicas utilizadas por
los organismos de ayuda para promover el desarrollo de empresas, con el fin de poder
establecer a partir de la experiencia así acumulada un código de buenas prácticas.
El objetivo es centrar el debate sobre las actuaciones llevadas a cabo por los donantes (bilaterales y multilaterales) para promover la mejora del contexto institucional y
para apoyar los esfuerzos para reforzar a las empresas y a las asociaciones que éstas
constituyen. Además se intenta concentrar la atención sobre el sector de las pequeñas
y medianas empresas en los PMA. Esto debe permitir a la vez examinar los problemas a
nivel infranacional y al nivel de las regiones rurales, y contribuir a centrar los trabajos
sobre la pobreza y la igualdad hombre-mujer.
Los principales temas de discusión son los siguientes:
– Analizar los diferentes obstáculos para el desarrollo de las empresas, en base a evaluaciones por países referidas al sector privado, y según los enfoques actualmente
adoptados por los donantes y sus organismos especializados del desarrollo de las
empresas. Reunir los principios generales y los objetivos para una acción eficaz de
los donantes.
– La ayuda de Estado a Estado: se pretende determinar qué tipo de medidas pueden
tomar los donantes para mejorar el contexto en el que operan las empresas, con
atención especial a las políticas, los sistemas fiscales y los marcos jurídico y reglamentario favorables a la empresa, así como a las cuestiones ligadas al respeto del
Estado de derecho, al fortalecimiento de las capacidades institucionales, a la lucha
contra la corrupción y al acceso a los recursos financieros.
– Analizar las iniciativas tomadas por las empresas y sus asociaciones para crear actores competitivos que jueguen un papel en los mercados locales y mundiales, y en
qué aspectos pueden ayudar los poderes públicos y los donantes. Para el examen
de estas cuestiones se prevé un enfoque del tipo "foro de empresas", de manera
que el debate esté dirigido por representantes del mundo de los negocios y de
entidades privadas afiliadas a los organismos de ayuda.
– Recapitular las orientaciones derivadas de los debates, referidas principalmente
208
a los temas en los que es necesario un fortalecimiento de la coordinación entre
donantes para mejorar el impacto de los programas y los mecanismos necesarios
para ello (programas sectoriales, estrategias de ayuda-país, marco integrado para el
desarrollo de los intercambios, marco integrado de desarrollo, etc.).
209
ANEXO
Orientaciones de 1994 del CAD relativas al papel
de la cooperación al desarrollo en apoyo
de la expansión del sector privado
El objetivo de estas Orientaciones es establecer líneas de acción amplias y
estrategias concretas que los donantes deben seguir para promover el sector privado en los países en desarrollo. Las Orientaciones tienen en cuenta la evolución
de las reflexiones en este terreno y lo que se consideran buenas prácticas actuales.
Sin embargo, hay numerosos aspectos del desarrollo del sector privado que son
nuevos para la comunidad del desarrollo y que presentan problemas particulares.
Por lo tanto, estas Orientaciones son consideradas por los miembros del CAD
como "trabajos en curso". Se prevé entonces que, con la adquisición de una mayor
experiencia y con el aumento de conocimientos, deberían ser revisadas.
Grandes Orientaciones
La importancia fundamental del desarrollo del sector privado
El sector privado es concebido por la comunidad de donantes como la base
de organización de la actividad económica. Se considera a la propiedad privada
como un factor importante, y que los mercados y la competencia son el motor
de la producción. Asimismo se afirma que la iniciativa privada y la asunción de
riesgos son el motor de la puesta en marcha de nuevas actividades.
Según estos Principios, las estrategias de desarrollo económico adoptadas por
la mayoría de países en desarrollo después de la Segunda Guerra Mundial insistían
en el papel central del Estado en la planificación y gestión del desarrollo económico, en la asignación de recursos y en la producción de bienes y de servicios para
el consumo público y privado. Con el tiempo, se ha llegado a la conclusión de que
puede obtenerse una mejora de la eficacia de la productividad y del dinamismo
económico mediante el libre juego de los mecanismos de mercado, de la competencia y de la iniciativa privada.
Desde la mitad de los años 80, la adopción generalizada de un modelo de desarrollo económico fundado en políticas de consolidación de los mecanismos de
mercado, de crecimiento de la competencia y de redefinición del papel del Estado,
hizo que creciera en importancia el desarrollo del sector privado. Muchos países en
desarrollo emprendieron reformas estructurales para promover la empresa privada.
Estos esfuerzos estaban centrados en: la estabilidad macroeconómica; incentivos a
la producción eficiente; la promoción de la desreglamentación y de la competencia; y la mejora del contexto legal, judicial y reglamentario. Los nuevos esfuerzos
para mejorar la capacidad del sector público para proporcionar bienes públicos
esenciales como las infraestructuras, la salud, la educación y la formación, forman
parte también de estas reformas que son de gran interés para el sector privado.
La expansión del sector privado favorece el crecimiento económico y un desarrollo eficaz, y es también fuente de riqueza, de dinamismo, de competitividad y
210
de conocimiento. Además, los empleos y los ingresos generados por las empresas privadas permiten una distribución más equitativa y amplia de las ventajas
del crecimiento sobre la población. El desarrollo del sector privado compromete
también más activamente a los individuos en los procesos de producción y de
decisión que influyen en su existencia, y permiten progresar hacia los objetivos
de desarrollo participativo y de buena gestión de los asuntos públicos fijados
por los donantes. Un sector privado en expansión es el origen de nuevos sujetos
interesados en la economía, lo que promueve la emergencia de una sociedad civil
más pluralista que puede conducir a sistemas políticos más responsables, y contribuye a aumentar el empleo. Además, el aumento de la competencia, combinada
con el libre juego de los mecanismos de mercado y con los objetivos de beneficio,
promueve una mejor utilización de los recursos humanos y materiales y crea la
base de la política fiscal y la posibilidad de crear instrumentos de política fundados en el juego del mercado que permitirán centrarse en los problemas sociales y
medioambientales. Si se consideran globalmente estas ventajas, se puede pensar
que la promoción del desarrollo del sector privado puede ser un medio importante con el que los donantes pueden ayudar a los países en desarrollo a instaurar economías de mercado socialmente justas y más respetuosas con el medio
ambiente, fundadas sobre principios democráticos.
Los esfuerzos desplegados por los poderes públicos para establecer sistemas
jurídicos y un Estado de Derecho son indispensables para el funcionamiento
correcto del mercado, para remediar sus fallos y para asegurarse la confianza del
mundo de los negocios. El sector público puede tomar decisiones estratégicas en
materia de desarrollo según consideraciones económicas y políticas más amplias
y en una perspectiva a largo plazo. Junto a ello, los donantes están de acuerdo
en reconocer que el papel más importante que se otorga actualmente al sector
privado no disminuye el papel central que juega el sector público.
Misión y responsabilidades de los países contraparte
Es indispensable un verdadero compromiso de los gobiernos de los países contraparte en favor del desarrollo del sector privado a través de políticas racionales
y viables. Este compromiso debe ir acompañado de los elementos esenciales
para una buena gestión de los asuntos públicos que den confianza al mundo
de los negocios, sector base de las inversiones futuras. La reorientación de las
políticas puede operarse a tres niveles:
– A nivel macroeconómico, la estabilidad presupuestaria, combinada con la creación de mercados financieros eficaces que ofrezcan servicios diversos, promoverá estructuras más diversificadas y más duraderas de financiación exterior
y un crecimiento del volumen de recursos. En muchos países se impone un
reequilibrio de los roles del sector público y privado, a través de la reducción
de las cargas presupuestarias y administrativas impuestas al sector público por
las privatizaciones. Esto permitiría crear "el espacio presupuestario necesario"
para aumentar los gastos sociales en materia de salud, educación, vivienda, etc.
211
– A nivel mesoeconómico, hace falta adoptar políticas apropiadas para aumentar
el número de emprendedores, la iniciativa y la toma de riesgos. Los poderes
públicos deben especialmente tomar medidas para vencer la resistencia a las
reformas estructurales de las elites, del mundo del trabajo, de los sectores protegidos y de la burocracia.
– A nivel microeconómico, los incentivos deben substituir a los controles y a las
prohibiciones, a la vez que el sector público debe asumir un papel de apoyo.
Respuesta de los donantes a los desafíos del desarrollo del sector privado
La expansión del sector privado crea para la comunidad de donantes nuevos
desafíos y nuevas obligaciones. El desarrollo del sector privado debe ser masivo e
implicar a todos los sectores de la economía, de manera que los donantes deben
organizar sus acciones para multiplicar los limitados recursos de ayuda. Los esfuerzos de ayuda deben ser acordes con las leyes de mercado para crear las condiciones
que permitan poner en marcha la iniciativa privada. A la hora de planificar los programas y proyectos de ayuda, los donantes deben examinar sistemáticamente si el
efecto de una actuación va a promover o impedir el desarrollo del sector privado.
– A nivel macroeconómico, se deben promover, a través del diálogo, políticas
económicas apropiadas así cómo el cambio estructural.
– A nivel mesoeconómico, los donantes deben esforzarse para ayudar a mejorar
el contexto institucional en el cual se toman las decisiones de las empresas, es
decir, que se sostenga la aparición de un sistema financiero que funcione bien;
que el medio ambiente en el que operan las empresas sea previsible y estable;
que se refuercen la ley y su aplicación; que se reduzcan las posibilidades de
corrupción y que se instauren instituciones que permitan el diálogo y la información mutua de los sectores público y privado.
– A nivel microeconómico, los donantes deben apoyar las actividades de acompañamiento, como la formación en la empresa y los servicios de asesoría, la creación de microempresas y de pequeñas empresas, las privatizaciones, la reforma
de las empresas públicas y la inversión extranjera directa.
Los donantes reconocen que el desarrollo del sector privado no es un remedio
para todos los problemas de desarrollo. En razón de sus diferentes necesidades, de
sus puntos fuertes, de sus capacidades y de sus niveles respectivos de desarrollo,
los países en desarrollo presentan posibilidades y dificultades muy diversas para la
ayuda al desarrollo en este ámbito. Los progresos vendrán en gran medida de una
modificación de los comportamientos y de las expectativas. Pero los progresos
son también en gran parte función del desarrollo humano e institucional que
debe seguir siendo una prioridad esencial de la cooperación al desarrollo a largo
plazo.
Enfoques operativos de las políticas y de los programas:
lista de control para los donantes
Fundamentar la acción sobre las "lecciones de la experiencia"
De forma general, el apoyo de los donantes al sector privado deberá respetar
212
los conceptos fundamentales de la ayuda al desarrollo tal y como figuran en el
Manual de los Principios del CAD para una ayuda eficaz de 1992. En particular, los programas y políticas deberán integrar: el fortalecimiento de las capacidades locales; la asociación directa a las actividades de desarrollo del mayor número
de personas posible; la promoción de la autodeterminación y la autonomía; la
ejecución de las iniciativas surgidas de la base; la integración de las mujeres y de
los grupos marginados de la sociedad; la reducción de la dependencia de la ayuda;
y la estructuración de la ayuda de forma tal que permita a los países contraparte
"apropiarse" del proceso de desarrollo.
Por otra parte, el apoyo al sector privado implica nuevas formas en la concepción de los programas de ayuda al desarrollo, en la distribución de los recursos
y en la estructuración de los organismos donantes. La experiencia colectiva de la
comunidad de donantes permite proporcionar las siguientes orientaciones para
las políticas globales en materia de desarrollo del sector privado:
– sensibilizar a todos los organismos de ayuda sobre la manera en que el desarrollo
del sector privado puede ser integrado en sus actividades;
– estructurar los esfuerzos de la ayuda hacia la creación de sistemas locales que
apoyen a los empresarios y faciliten los flujos de recursos a través de toda la economía;
– fundar las estrategias de desarrollo del sector privado a nivel de los países sobre
un estudio de diagnóstico preciso y actualizado;
– identificar los principales puntos donde existen lagunas y donde los donantes
pueden jugar un papel catalizador poniendo en movimiento fuerzas locales que
se manifiesten espontáneamente;
– insistir cada vez más en los medios para ampliar los esfuerzos de ayuda del nivel
local al nacional, aunque se reconozca el interés de los proyectos pilotos;
– dirigir la ayuda cuando sea posible a los grupos de auto-asistencia y para ello
ayudar a los individuos a organizarse en grupos;
– utilizar los sistemas financieros locales para dirigir recursos financieros hacia
las empresas, estructurar las operaciones de créditos de manera que las tasas
de interés pagadas por los usuarios finales sean positivas en términos reales
y que permitan una recuperación de los costes por intermediarios financieros
eficientes, y desarrollar sistemas eficaces para otorgar créditos a los grupos
ignorados por los mercados existentes;
– no perder de vista que se puede hacer mucho con capitales limitados si se utilizan los efectos de palanca (fondos de contrapartida, garantías) y si los créditos
son dirigidos a medidas o iniciativas que intentan solucionar las causas de las
distorsiones del mercado;
– vigilar que los préstamos directos a las empresas individuales no comprometan
la realización del objetivo consistente en desarrollar los sistemas locales de intermediación financiera;
– promover el establecimiento y el fortalecimiento de vínculos entre empresas y
redes de empresas, en y entre los países en desarrollo, incluida la escala regional, y entre países industrializados y países en desarrollo;
213
– estudiar las posibilidades ofrecidas por las políticas de apertura de los mercados
y de liberalización de las inversiones para aumentar la diversidad y la competitividad de las industrias;
– proporcionar una ayuda que sea sustentable, es decir que no contribuya a la
degradación de los recursos naturales y no provoque dependencia de los donantes;
– concebir y aplicar programas y proyectos de ayuda que estén de acuerdo con
las costumbres y hábitos sociales y culturales locales;
– "pensar globalmente y actuar localmente" preparando a las empresas de los países en desarrollo para los desafíos de la mundialización y creando redes de intercambios de experiencias y de aprendizaje mutuo entre instituciones y poderes
públicos a niveles regional y mundial;
– evitar proporcionar una ayuda directa al desarrollo del sector privado cuando
un marco de acción desfavorable hace esta ayuda ineficaz;
En lo que se refiere al desarrollo de las microempresas:
– proporcionar recursos a los usuarios finales a un nivel global (por intermediarios)
y no al por menor (directamente), y adoptar medidas de seguimiento y de control que aseguren un equilibrio aceptable entre la descentralización y el control;
– responder a las iniciativas locales proporcionando recursos propios para satisfacer las necesidades expresadas por los beneficiarios, por cantidades eficazmente
absorbibles.
2. LOS DEBATES SOBRE LA LIBERALIZACIÓN DE LA AYUDA LIGADA
2.1. Presentación
La polémica sobre la vinculación/desvinculación de la AOD ha venido acompañando a la cooperación internacional prácticamente desde que se llevaron a cabo las
primeras actuaciones en este campo. Como es sabido, la AOD es una parte de la cooperación internacional en la que se produce una transferencia de recursos en términos
concesionales de un país a otro.
Según el CAD, para poder contabilizar como AOD una transferencia de recursos, ésta
debe cumplir cuatro requisitos en cuanto a la liberalidad y finalidad de la ayuda:
– debe ser otorgada por el sector público (incluyendo organismos regionales o locales)
– debe contribuir positivamente al desarrollo económico y a la mejora del nivel de
vida de los países receptores
– el país que recibe la transferencia de recursos debe estar incluido en la parte I de
la lista que elabora el CAD
– debe constituir una transferencia de recursos en forma de donaciones o préstamos
214
en términos concesionales o liberales, es decir en términos financieros más blandos
o mejores que los del mercado.
35 Los Participantes en el Acuerdo son actualmente: Australia, Canadá, la Unión Europea (Austria, Bélgica,
Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, España, Suecia
y Gran Bretaña), Japón, Corea del Sur, Nueva Zelanda, Suiza y Estados Unidos. Hay que recordar además que
215
Si bien la liberalidad de un crédito se mide por criterios complejos, se puede definir de
forma más sencilla como la diferencia entre un crédito concesional y lo que al país receptor
le costaría conseguir ese mismo crédito en condiciones de mercado (intereses mucho más
altos, plazos de amortización más cortos, ausencia de periodos de carencia, etc.).
Por AOD ligada/vinculada o parcialmente ligada/vinculada se entienden los préstamos o donaciones que son objeto de un acuerdo oficial u oficioso, por el que los
mismos se otorgan con la condición de que el país receptor los utilice en la compra de
bienes y servicios en el país donante o que impliquen una limitación en la lista de países
que pueden ser proveedores de esos bienes y servicios.
La ayuda no ligada consiste en aquellos préstamos o donaciones que pueden libre
e íntegramente servir para adjudicar contratos en la casi totalidad de los países en desarrollo y en los países de la OCDE.
Los créditos de ayuda ligada (en condiciones liberales) se distinguen de los créditos
a la exportación con apoyo oficial (en condiciones comerciales), aunque mediante
ambos tipos de crédito con apoyo público se financien las exportaciones del país que
otorga el crédito. A causa de la guerra comercial que se desató en los años setenta, los
créditos a la exportación con apoyo oficial empezaron a ser regulados desde 1976 por
los Participantes en el Consenso OCDE. En un principio los créditos de ayuda escaparon
al campo de aplicación del Consenso. Sin embargo, en los años setenta se generalizó
la práctica de acompañar el crédito a la exportación con paquetes de AOD, en lo que
se denominaría créditos mixtos. Estos créditos mixtos constituían créditos de ayuda y
escapaban por lo tanto a las reglas del Consenso. La rápida expansión de créditos en
condiciones relativamente liberales estuvo claramente motivada por razones comerciales.
En una primera parte de este apartado se analizan los diferentes instrumentos que
regulan la ayuda ligada, establecidos para poner límites precisos entre los créditos
comerciales y aquéllos que deben servir de ayuda para los países y operaciones con
dificultades para recibir financiación del mercado. El debate sobre la liberalización de
la ayuda ligada será analizado a continuación. El tema de la desvinculación de la ayuda
está considerado desde hace tiempo como un obstáculo mayor a la coherencia y a la
credibilidad de las políticas de los países donantes con respecto a los países en desarrollo. Aunque recientemente se haya relanzado el debate, la desvinculación de la ayuda
ha sido una de las cuestiones recurrentes en las deliberaciones del CAD casi desde su
creación.
el Acuerdo es un espacio de competencia comunitaria en virtud del artículo 113 del Tratado de Roma. Fue
incorporado por Decisión del Consejo en el derecho comunitario europeo. La Comisión Europea representa
a los Estados miembros en las negociaciones.
36 Véase Luis López Moreno, El CAD de la OCDE, ICE, Cooperación al desarrollo Nº 702, febrero 1192,
p. 60.
37 Véase OCDE/GD(94)67, The story of Official Development Assistance by Helmut Fürher, OECD, París,
1996, p. 17.
216
2.2. Agentes y unidades implicadas. Antecedentes
Aunque a lo largo de este apartado se irá viendo que en el debate sobre la liberalización de la ayuda ligada son diversos los agentes implicados, en el seno de la OCDE son
fundamentalmente tres las unidades que se han ocupado de examinar la cuestión: la
División de Movilización de Recursos y Desarrollo del Sector Privado de la DCD, el Grupo
de Trabajo sobre Aspectos Financieros del CAD (WP-FA), del que ya se ha hablado, y los
Participantes en el Acuerdo general sobre líneas directrices en materia de créditos a la
exportación con apoyo oficial.
No se puede hablar de ayuda ligada sin hablar de los créditos a la exportación con
apoyo oficial. Los países de la OCDE comenzaron a armonizar sus políticas en materia
de créditos a la exportación (créditos otorgados a un comprador de bienes y servicios
exportados) desde 1976. Dos años más tarde nacía el Acuerdo general sobre líneas
directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial, conocido igualmente como el Consenso OCDE. Mediante este Acuerdo se pactaban las condiciones
financieras del crédito oficial bilateral en función de los niveles de renta de los países
receptores. Aunque no constituye un Acto de la OCDE, el Consenso ha sido desarrollado
en el marco de esta Organización, ocupando un lugar especial en el programa de trabajo
de la Dirección de Comercio.
En 1976, la cumbre del G7 en Rambouillet sirvió de marco para la adopción del
Consenso por un número limitado de países de la OCDE. Dos años más tarde, en abril
de 1978, los 20 participantes firmaron el Acuerdo en París.
Cómo se verá más adelante, los Participantes en el Consenso35 van a jugar un papel
fundamental, junto al CAD, en la regulación de la ayuda ligada. En trabajos paralelos,
aunque colaborando al mismo tiempo, ambas entidades van a ser los órganos que están
en el origen de todo un conjunto de directrices y orientaciones sobre la cuestión. En el
cuadro que se presenta a continuación se recogen los diferentes acuerdos y orientaciones que se van a comentar en este capítulo.
Participantes en Acuerdo General
CAD
39 OCDE, Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un
soutien public, www.oecd.org/ech/.
40 Estas operaciones asocian dos o varios de los elementos siguientes: i) Ayuda Oficial al Desarrollo; ii)
otras aportaciones del sector público que contengan un elemento de liberalidad de al menos un 25%; iii) créditos a la exportación con apoyo oficial, otras aportaciones del sector público u otras aportaciones financieras
que contengan un elemento de liberalidad inferior al 25%. La principal característica de esta modalidad de
crédito es que el componente concesional esta de "iure" o "de facto" vinculado al componente no concesional,
que el componente no concesional o el componente concesional o el conjunto del financiamiento están
ligados o parcialmente ligados, o que el otorgamiento de los recursos concesionales está sujeto a la aceptación
del componente no concesional al cual están asociados.
41 Estas reformas, adoptadas en marzo del 1987 por los Participantes en el Consenso, suponen, en lo que
se refiere a los créditos de ayuda, una modificación del método de cálculo del elemento de liberalidad de la
ayuda ligada, denominado a partir de ese momento "grado de liberalidad". Este grado se refiere al porcentaje
de gratuidad que incorpora un crédito de ayuda. La modificación tiene en cuenta con más precisión las tasas
217
Consenso OCDE (1978)
Paquete Wallen (1987)
Paquete de Helsinki (1992)
Orientaciones concernientes
a la ayuda ligada (1996)
Recomendación sobre las condiciones y modalidades de la ayuda (1965)
Líneas Directrices para la utilización de ayuda
acompañada de otros fondos en condiciones
de mercado (1983)
Buenas Prácticas de adjudicación de mercancías en la ayuda oficial al desarrollo, (1986)
Líneas directrices del CAD relativas al financiamiento mixto y a la ayuda oficial al desarrollo ligada y parcialmente ligada (1987)
Principios del CAD para el examen previo de
proyectos (1988)
Nuevas medidas en el campo de la ayuda ligada (1992)
Reglas de disciplina en el ámbito de la ayuda
ligada. Notas de orientación del CAD (1996)
Recomendación del CAD de 1996 sobre la
corrupción relativa a los contratos financiados con ayuda bilateral
de interés del mercado de cada moneda. Por otra parte, el nivel de liberalidad mínimo de esta ayuda fue
aumentado hasta el 35 por ciento para los países en desarrollo y hasta 50 por ciento para los países menos
avanzados.
42 OCDE, PRESSE/A(87)23, Le CAD adopte des lignes directrices relatives au financement mixte et à l’aide
publique au développement liée et partiellement déliée, París, 28 de abril de 1987.
43 Documento original en francés. Extraído de: OCDE, Coopération pour le développement, París, 1988,
pp. 205-211.
44 Las reglas del Acuerdo referente al "grado de liberalidad" mínimo autorizado y su cálculo no modifican
ni la definición de AOD ni la notificación de los compromisos y desembolsos de AOD. El umbral a partir
del cual una aportación se considera como AOD se mantiene en un elemento de liberalidad del 25%. Las
operaciones de financiamiento mixto cuyo componente de ayuda oficial al desarrollo consiste exclusivamente
en cooperación técnica no están sometidos a esta disposición. A efectos de este Acuerdo es ligada la ayuda
que se otorgue con un acuerdo formal o informal entre las partes o que venga acompañada de prácticas que el
CAD o el Consenso así lo consideren. En caso de duda, es el donante quien tiene que presentar pruebas sobre
la desvinculación de la ayuda. También es responsabilidad del donante informar al receptor de la naturaleza
desligada o parcialmente ligada al hacer la oferta y al CAD del origen admisible de los bienes en el caso de
AOD parcialmente ligada.
218
2.3. Resumen de las principales orientaciones y directrices que regulan la ayuda
ligada
En los años cincuenta y sesenta era elevado y creciente el porcentaje de ayuda sujeta
a restricciones en cuanto al origen de los bienes y servicios financiados con la misma.
Muy pronto se empezó a debatir en el CAD si la ayuda no ligada era necesariamente y
en todos los casos mejor que la ligada, y si se debería proceder a una desvinculación
progresiva de la ayuda. Era lógico que el CAD discutiese esa cuestión, puesto que la
aceptación por un donante de cualquier regla o restricción al respecto dependía en buena
parte de su cumplimiento por los demás. De hecho, la desvinculación de la ayuda ha
sido una de las cuestiones recurrentes en las deliberaciones del Comité casi desde su
creación36.
Ya en 1965 fue adoptada en el seno del CAD una Recomendación sobre las condiciones y modalidades de la ayuda, en la que se propugnaba una reducción del uso de
la ayuda ligada37. En 1970 se llegó al acuerdo de no vincular las contribuciones a las
instituciones multilaterales. Estas funcionan, normalmente, con un sistema en el que los
contratos están abiertos a todos los países miembros. También se decidió aumentar la
ayuda no ligada. De esta forma, el CAD empezó a trabajar desde 1972 en la elaboración
de un acuerdo internacional sobre la desvinculación de la ayuda bilateral, sin llegar sin
embargo a ningún resultado38. Más tarde, en 1974, un grupo de 10 países alcanzó un
acuerdo para desvincular sus préstamos bilaterales para las compras procedentes de los
países en desarrollo, naciendo así la ayuda parcialmente ligada. Las negociaciones para
el acuerdo general de desvinculación fueron emprendidas de nuevo en 1976, aunque
pronto fueron abandonadas ante la falta de acuerdo.
2.3.1. Acuerdo general sobre líneas directrices en materia de créditos a la exportación
con apoyo oficial (Consenso OCDE)
El Consenso de la OCDE nació del deseo de los gobiernos de algunos países de
llegar a un "pacto entre caballeros" para ordenar los créditos a la exportación con apoyo
oficial. La guerra comercial que se desató en los años setenta, en la que el elemento
principal de la competencia comercial estaba basado en las condiciones favorables de
financiación de las exportaciones, fue la razón que justificó la aparición del Consenso.
El Consenso pretende ofrecer un marco que permita ordenar el uso de los créditos a
la exportación con apoyo oficial, mediante la aprobación de límites a las condiciones y
modalidades de su otorgamiento. Se aspira a promover que la competencia entre exportadores esté fundada en la calidad y el precio de los bienes y servicios exportados, y no
en las condiciones más favorables de financiación que proporciona el apoyo oficial.
El Acuerdo se aplica a todo apoyo oficial a los créditos a la exportación de bienes y/o
45 OCDE, PRESSE(92)13, L’OCDE présente les nouvelles règles concernant les crédits d’aide liée aux pays
en développement, París, 17 de febrero de 1992.
46 OCDE, Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un
soutien public, 1 avril 1978, amendé en avril 1992.
219
de servicios, o a las operaciones de arrendamientos financieros con un plazo de reembolso de dos años o más. El apoyo oficial puede ser en forma de crédito, financiación
directa, refinanciación, bonificación de intereses, garantía o seguro. El Consenso prevé
también procedimientos de consulta y notificación de las operaciones39.
El Consenso establece directrices especiales para los sectores siguientes: barcos, centrales nucleares, centrales eléctricas y aeronaves. El Acuerdo no se aplica a los créditos
a la exportación para la venta de equipo militar o de productos agrarios. A través de las
sucesivas modificaciones a las que ha sido sometido a lo largo de los años, el Consenso
ha aumentado su alcance, tratando de evitar las distorsiones en los intercambios comerciales internacionales. Las directrices sobre los créditos de ayuda no son tratadas por el
Consenso hasta más tarde, escapando en sus inicios a su campo de aplicación.
2.3.2. Líneas directrices del CAD relativas a la financiación mixta y a la ayuda oficial al
desarrollo ligada y parcialmente ligada, de 1987
En los años 70 se generalizó la práctica de acompañar el crédito a la exportación
con paquetes de AOD, en lo que se denominarían "créditos mixtos"40. La mayor parte
de los donantes crearon así programas de financiación mixta. Estos "créditos mixtos"
constituían créditos de ayuda y escapaban por lo tanto a las reglas del Consenso. Los
créditos de ayuda en condiciones concesionales habían sido una forma admitida y
legítima de ayuda y constituían una forma corriente de los programas de ayuda de
algunos países. Sin embargo, la rápida expansión de los créditos de ayuda en condiciones relativamente concesionales estuvo claramente motivada por razones comerciales. Por ello, en 1983 el CAD elaboró unas Líneas directrices para la utilización
de ayuda acompañada de otros fondos en condiciones de mercado. Estas directrices fueron revisadas en 1987, en línea con la reforma que se produce ese año del
propio Consenso de la OCDE, el llamado Paquete Wallen.
Las directrices relativas a la ayuda ligada no aparecen realmente hasta 1992, aunque
en el Paquete Wallen de 1987 se empiezan a ver las primeras limitaciones que se imponen en los niveles de concesionalidad41. Cómo se verá más adelante, estas directrices
indican las circunstancias en las cuales es posible otorgar apoyo oficial en forma de
crédito de ayuda ligada y parcialmente ligada que afecten a los intercambios internacionales.
El 24 de abril de 1987, el CAD reforzó y extendió el campo de aplicación de las
"Líneas directrices del CAD para la utilización de ayuda asociada con créditos a
la exportación u otros fondos en condiciones de mercado" que había adoptado en
198342:
"Reconociendo la necesidad de evitar el riesgo de distorsión de la ayuda y del
comercio, los miembros del CAD se comprometen a actuar de manera que las operaciones de financiación mixta y las aportaciones de ayuda oficial al desarrollo
ligada y parcialmente ligada favorezcan la realización de objetivos de desarrollo
prioritarios y respeten el principio de competencia comercial leal"43.
47 Se trata de los países cuyo PNB per capita es superior a 3.125 dólares (datos de 1997).
220
Estas nuevas Líneas directrices imponen a los organismos de ayuda reglas más estrictas en el grado de concesionalidad de la financiación otorgada a los países en desarrollo,
conforme a las disposiciones del acuerdo de marzo 1987 sobre las medidas adoptadas
para reforzar el Consenso de la OCDE44.
Los miembros del CAD se comprometen a utilizar estos créditos sólo para proyectos
y programas prioritarios cuidadosamente evaluados según los criterios de desarrollo.
También se comprometen a hacer estas transacciones en términos especialmente favorables para los países menos avanzados y a restringir el uso de estos instrumentos para
los países en desarrollo en mejor situación.
Las otras disposiciones se refieren al fortalecimiento de las normas y de la transparencia de los criterios y procedimientos adoptados por los miembros para la selección, la
preparación y la evaluación de los proyectos a financiar. Igualmente, se prevén evaluaciones "a posteriori" de una selección representativa de proyectos, que contemplen los
efectos de la vinculación de la ayuda sobre la eficacia desde la perspectiva del desarrollo,
y comunicar los resultados de estas evaluaciones cuando el CAD lleve a cabo el examen
periódico de las operaciones de financiación mixta. A petición del WP-FA, los firmantes
se comprometen también a presentar informes sobre proyectos y programas particulares
con el fin de evaluar las eventuales distorsiones de la ayuda o de los intercambios comerciales. Todas estas obligaciones se añaden a las derivadas de la notificación sistemática "a
posteriori" de toda operación según el Sistema de Notificación de los países acreedores
(CRS), que se explica en el capítulo siguiente.
Frente al clima de viva competencia creado por la utilización de créditos que escapaban a las reglas del Consenso, los Participantes lanzaron una negociación en 1991
para la reforma del mismo centrada en la regulación de los créditos de ayuda ligada.
Paralelamente el CAD adoptó en 1992 sus Nuevas medidas en el ámbito de la ayuda
ligada, que retomaban las disposiciones de la reforma del Consenso.
2.3.3. Paquete de Helsinki adoptado en 1992 por los Participantes en el Consenso
de la OCDE
Con la adopción del Paquete de Helsinki, los Participantes en el Consenso de la
OCDE establecieron nuevas reglas, que entraron en vigor el 15 de febrero de 1992.
Estas reglas se aplican a los financiamientos mixtos y a la Ayuda Oficial al Desarrollo
bilateral, ligada o parcialmente ligada. No se aplican ni a la AOD multilateral ni a la AOD
desvinculada en forma de donaciones o préstamos en condiciones muy concesionales o
48 Ver infra. la descripción de las AQuAs. Este acuerdo está disponible como Anexo del Consenso de la
OCDE de 1992 y de las Nuevas disciplinas en el ámbito de la ayuda ligada del CAD de 1992.
49 AQuAs, siglas en inglés para "Aid Quality Assessments".
50 Actualmente ya no es obligatoria esta consulta para proyectos de mas de 50 millones de DEGs.
51 Original en francés, extraído de: OCDE, Manuel de l'Aide au Développement. Principes du CAD pour
une aide efficace, París, 1992, pp.137-143.
52 OCDE, SG/PRESS(92)35, Le CAD adopte des nouvelles mesures dans le domaine de l’aide liée, París,
24 de abril de 1992.
221
a la destinada a los Países Menos Avanzados45.
Las nuevas reglas tienen como objetivo principal poner fin a los créditos de ayuda
ligada a los países en desarrollo en situación relativamente favorable, en general solventes y por lo tanto capaces de obtener créditos comerciales, y centrar esta financiación
privilegiada en los países en desarrollo menos aventajados. Se intenta poner un límite
claro entre los créditos comerciales y aquellos que deben servir como un instrumento
de ayuda para aquellos países y aquellas operaciones que tienen dificultades para recibir
financiación del mercado. En el Consenso se señala de manera expresa que los Participantes están de acuerdo sobre el principio siguiente:
"Las políticas de crédito a la exportación y las de crédito de ayuda deben ser complementarias; las relativas a los créditos a la exportación deberán basarse en la competencia leal y en el libre juego de las fuerzas del mercado; las que se refieren a
los créditos de ayuda deben proporcionar los recursos exteriores necesarios a los
países, sectores o programas sin acceso o con acceso limitado al financiamiento en
condiciones de mercado y contribuir a una utilización de estos recursos que sea eficaz
desde el punto de vista del desarrollo"46.
Las nuevas reglas incluyen las disposiciones siguientes:
222
Países en desarrollo en situación relativamente favorable
No se otorgarán créditos en condiciones concesionales ni créditos de ayuda ligada
o parcialmente ligada a aquellos países cuyo PNB per capita no les permita recibir préstamos del Banco Mundial47. Los Participantes estiman que los proyectos en países en
desarrollo en situación relativamente favorable deberían ser considerados como contratos de carácter comercial normal, puesto que, la mayor parte de las veces, la financiación
subvencionada con ayuda substituye pura y simplemente a la que podría obtenerse en
términos comerciales.
Viabilidad comercial
Salvo para los que se dirigen a los países menos avanzados, no se otorgarán créditos
en condiciones concesionales ni créditos de ayuda ligada o parcialmente ligada para
proyectos públicos o privados que serían comercialmente viables si fueran financiados
en condiciones de mercado, o según las condiciones previstas en el Consenso.
La idea es que la financiación con ayuda pública deberá estar reservada a los proyectos viables de ayuda que proporcionen ventajas importantes en el plano económico y
social, pero cuya rentabilidad financiera no es suficiente para obtener un financiamiento
en condiciones de mercado. Sólo en estas circunstancias esta financiación se considera
verdaderamente complementaria a la que el mercado podría ofrecer normalmente. Se
considera que de esta manera el flujo de recursos aumentará y las distorsiones comerciales se atenuarán.
Los Participantes se pusieron de acuerdo igualmente sobre dos criterios para determinar si los proyectos pueden o no beneficiarse de ayuda pública:
– si el proyecto no es financieramente viable, es decir, si con los precios fijados según
los principios de mercado, el proyecto no es capaz de generar una renta suficiente
para cubrir los gastos de explotación y asegurar la remuneración del capital utilizado.
– cuando se pueda razonablemente constatar, después de un intercambio de opiniones con los otros Participantes, que es poco probable que el proyecto pueda ser
financiado en condiciones de mercado o en condiciones del Consenso.
Los Participantes establecieron una serie de excepciones:
– los países en desarrollo más pobres encuentran enormes dificultades para conseguir
financiación comercial independientemente de la calidad del proyecto de que se
trate. Además, la situación de estos países es, en lo que a reservas de divisas se
refiere, desesperada muy a menudo. Por lo tanto se decidió que los créditos de
ayuda a los Países Menos Avanzados (según la definición de Naciones Unidas) no
serían sometidos a la regla de la "viabilidad comercial".
– las donaciones y los créditos en condiciones muy concesionales (cuyo grado de
liberalidad sea igual o superior al 80 por ciento) no están sometidos a estas nuevas
reglas, salvo los créditos concesionales, los créditos de ayuda o las donaciones que
forman parte de una operación de financiamiento asociado (crédito mixto).
223
– para limitar las cargas administrativas, los Participantes limitaron la aplicación de
las nuevas reglas a los proyectos cuyo valor sea igual o superior a 2 millones de
DEGs (Derechos Especiales de Giro).
Se reforzó también el procedimiento de consulta. Todo Participante que desee saber
si la concesión de un crédito de ayuda tiene un motivo meramente comercial puede
pedir que se le proporcione una "Valoración de la calidad de la ayuda"48 (AQuAs49).
Igualmente, todo Participante puede pedir una valoración sobre la conformidad de un
proyecto con los criterios requeridos para obtener un crédito de ayuda ligada. Para los
proyectos de una suma superior a 50 millones de DEGs y con un grado de liberalidad
inferior al 80 por ciento, toda oferta de créditos en condiciones concesionales o de
créditos de ayuda ligada o parcialmente ligada, debía ser objeto de consulta50. El procedimiento de consulta debería permitir a la larga llegar a precisar mejor y con antelación
la línea de demarcación entre las dos categorías de proyectos: crédito a la exportación
o créditos de ayuda.
2.3.4. Nuevas medidas en el ámbito de la ayuda ligada del CAD de 199251
Con el fin de asegurar la complementariedad de las medidas en materia de créditos
a la exportación y los de ayuda ligada, el CAD se dedicó paralelamente a reforzar sus
propias reglas en el ámbito de la ayuda ligada. En las nuevas normas aprobadas el 23 de
abril de 199252, los miembros del CAD se comprometen a:
– aplicar una serie de medidas en los grandes proyectos financiados con ayuda ligada
(exámenes previos conjuntos, consultas sobre condiciones y modalidades de financiación y puesta en práctica de concursos públicos internacionales) y
– aplicar nuevas limitaciones a la utilización de créditos de ayuda ligada, en sintonía
con las disposiciones aprobadas en el Paquete de Helsinki.
Junto a ello, se presenta una lista de criterios de calidad (Aid Quality Assessment,
AQuAs) de los proyectos financiados por la ayuda. Estos criterios surgen de los principios que se recogen esencialmente en los documentos siguientes: a) Principios del CAD
para el examen previo de proyectos, 1988; b) Líneas directrices del CAD relativas
al financiamiento mixto y a la ayuda oficial al desarrollo ligada y parcialmente
ligada, 1987; c) Buenas prácticas de adjudicación de contratos de ayuda pública al
desarrollo, 1986.
53 OCDE/GD(96)180, Orientations concernant l'aide liée, París OCDE, 1996.
224
Estos criterios recogen los siguientes elementos:
Compatibilidad del proyecto con las prioridades generales del país de acogida en
materia de inversión (selección de proyectos)
Se trata principalmente de saber si el proyecto se inscribe en el marco de los programas de inversión y de gasto público aprobados por las autoridades financieras y de
planificación del país beneficiario; si es cofinanciado por una organización financiera
de desarrollo; si ha sido rechazado anteriormente por su bajo grado de prioridad para el
desarrollo; si, perteneciendo al sector privado, ha obtenido aprobación del gobierno; y si
está contemplado por un acuerdo intergubernamental que prevea una gama más amplia
de actividades de ayuda realizadas por el donante en el país beneficiario.
Preparación y examen previo de los proyectos
En este punto se examina si el proyecto se ha concebido con referencia a un conjunto de normas y criterios correspondientes a los "Principios del CAD para el examen
previo de los proyectos" teniendo en cuenta los aspectos económicos, técnicos, financieros, institucionales, sociales y los referidos al medio ambiente.
Resumen de los principios del CAD para
el examen previo de los proyectos (1988)
– La mejora en la gestión de las inversiones y en la utilización de los recursos en los
países en desarrollo es indispensable para conseguir un desarrollo económico y
social más satisfactorio. La supervivencia y la viabilidad de los proyectos pueden
mejorarse mediante un mayor rigor en la selección, más precisión y más realismo
en la determinación de los objetivos, más detalle en la concepción y la preparación, una mayor participación de los grupos objetivo en la concepción y puesta en
práctica, y un reajuste más rápido cuando se constaten problemas. Los donantes
están dispuestos a actuar en concierto con los beneficiarios para asegurar el mínimo de rigor deseable y eficacia para el desarrollo en la selección y preparación
de proyectos.
– La selección inicial del proyecto debe ser compatible con las estrategias y programas sectoriales bien concebidos en los países contraparte. El marco de política general en el que se inscribe el proyecto debe ser de naturaleza tal que
facilite el logro de sus objetivos.
– Es indispensable establecer un proceso estrecho de consultas entre donantes,
gobiernos contraparte y colectividades implicadas en el momento de la formulación de objetivos y del examen previo de proyectos, para que éstos respondan
54 DCD/DAC/FA(96)7, Orientations pour la preparation des états qualitatifs de l’aide, Mayo 1996.
55 DCD/DAC/FA(95)3/REV1, Aide liée et viabilité des projets, Junio 1996.
56 DCD/DAC/FA(96)12, Projets environnementaux et règles de discipline applicables à l'aide liée: projet
de note d'orientation sur la qualité de l'aide, Diciembre 1996.
225
a las necesidades de los beneficiarios y para que su concepción tenga en cuenta
los imperativos administrativos, sociales y de medio ambiente pertinentes.
– La viabilidad de los proyectos está en función de diversos factores: racionalidad
económica, concepción adaptada a la capacidad de los beneficiarios en materia
de gestión y en materia técnica y financiera, compatibilidad con las condiciones
socioculturales, y por último, lo que es igualmente importante, la viabilidad
desde el punto de vista del medio ambiente. Todos estos criterios deben tenerse
en cuenta en el momento del examen previo y de la concepción de un proyecto
si quiere asegurarse su éxito. No tiene interés para las contrapartes llevar a cabo
proyectos que no se traduzcan más que en ventajas mínimas a corto plazo y que
corran el riesgo de no ser viables ni sostenibles a largo plazo.
Fuente: Principios del CAD para una Ayuda Eficaz (1992).
Modos de adjudicación de contratos
Se tiene en consideración cuál es el modo de adjudicación de contratos aplicado:
convocatoria de licitación internacional según las condiciones mínimas del procedimiento efectivo de la misma; convocatoria de licitación nacional; concurso informal o
negociaciones directas. También se tiene en cuenta si se prevén controles de precio y
calidad de los suministros.
Resumen de las buenas prácticas del CAD
para la adjudicación de contratos en la ayuda
oficial al desarrollo (1986)
La adjudicación de contratos es un aspecto importante de la gestión de la
ayuda que influye considerablemente en la eficiencia con la cual son utilizados los
recursos de ayuda. Puede tener grandes ventajas autorizar a los países contraparte
a adjudicar contratos de suministros financiados con la ayuda. Sin embargo, dado
que la mayor parte de los países se ven obligados a subordinar una gran parte de
su ayuda bilateral a comprar en el país donante, o no autorizan más que una desvinculación parcial, es pertinente adoptar y seguir unas prácticas de adjudicación
de contratos que fomenten la utilización eficiente de los fondos de ayuda en el
caso de la ayuda ligada.
Las Buenas prácticas de adjudicación de contratos aprobadas por el CAD en
1986:
– Ponen énfasis en la transparencia de las reglas de adjudicación de contratos y
en las informaciones relativas a los diversos contratos de aprovisionamiento;
– Fomentan la licitación en competencia internacional y precisan (en anexo) las
condiciones mínimas de un procedimiento de competencia efectiva;
– Describen las prácticas y condiciones aplicables a otros métodos de adjudicación de contratos
226
– Insisten en la aplicación de normas mínimas por los beneficiarios y proponen
una asistencia tendente a reforzar la capacidad administrativa de los países contraparte en este ámbito.
Fuente: Principios del CAD para una Ayuda Eficaz (1992)
227
2.3.5. Orientaciones relativas a la ayuda ligada adoptadas por los Participantes en el
Consenso OCDE en 1996
Después de cuatro años de aplicación de las reglas de Helsinki del Consenso OCDE,
los Participantes llegaron a un acuerdo sobre diversas Orientaciones relativas a la
ayuda ligada53. Con la adopción de las reglas de Helsinki, los Participantes pretendían
adquirir a lo largo de los años una experiencia que les permitiera precisar mejor y con
antelación la línea de demarcación entre los proyectos que deben ser financiados con
créditos de ayuda ligada o en condiciones de mercado. Estas Orientaciones provienen
de la evaluación por los Participantes, en las reuniones que mantuvieron mensualmente
desde febrero de 1992 a través de su Grupo Consultivo, de más de 100 notificaciones
de proyectos individuales de ayuda ligada. Estas Reglas recogen igualmente el resultado
de las discusiones de expertos sobre la "metodología" aplicable a la materia y sobre los
procedimientos de evaluación de proyectos.
• Objeto
Las Orientaciones tienen por objeto ayudar a los que conciben los proyectos a prever
con antelación si un proyecto tiene o no oportunidades de satisfacer los dos criterios
esenciales del Paquete de Helsinki sobre la viabilidad comercial.
Se pretende determinar las principales características técnicas y económicas de los
proyectos anteriormente evaluados que han influido claramente en las decisiones de los
Participantes para determinar si un proyecto era elegible o no para una financiación de
ayuda ligada según el Paquete de Helsinki. Estas Orientaciones pueden dar indicaciones
útiles sobre la probabilidad de la viabilidad comercial de un proyecto, pero no tienen
como objetivo impedir la evaluación de los proyectos. De hecho, los Participantes reconocen que todos los proyectos deben ser examinados caso por caso teniendo en cuenta
las circunstancias que le son propias, lo que contribuirá en el futuro a enriquecer el
conocimiento en la materia.
• Contenido
Las características generales de los proyectos no viables son las siguientes: el principal
producto es un bien público, la intensidad de capital es fuerte, con costes unitarios de
producción elevados y una débil progresión de la tasa de utilización de las capacidades,
y/o el grupo beneficiario (normalmente los consumidores domésticos) es considerado
como incapaz de adquirir el producto a un precio fijado según las reglas de mercado.
Sin embargo se reconoce que cada proyecto debe ser examinado caso por caso en
función de las circunstancias que le son propias. Se establecen asimismo Orientaciones
particulares para los siguientes sectores: a) Proyectos del sector de la electricidad; b)
Proyectos de gasificación del carbón; c) Proyectos sobre fuentes de energía renovables;
d) Proyectos de telecomunicaciones, e) Proyectos de transporte, f) Proyectos del sector
57 Communique del G8 (Birminghan Summit, 15-17 mayo 1998).
228
manufacturero.
Las Orientaciones incluyen en su Anexo una Lista de elementos que deberían facilitar la preparación de estudios de viabilidad para la evaluación de proyectos sometidos
al procedimiento de Helsinki. Definen la noción de proyecto, los flujos de tesorería
acumulados, y los precios apropiados de la viabilidad financiera de un proyecto. Se dan
una serie de orientaciones sobre la manera de valorar los proyectos que se propone
financiar con créditos de ayuda ligada o parcialmente ligada, gracias a una Lista ampliada
que precisa lo que la "Valoración de la calidad de la ayuda" (Aid Quality Assessment,
o AQuAs), debe demostrar. Estas AQuAs deben demostrar la conformidad del proyecto
con cada uno de los criterios enunciados.
2.3.6. Normas de disciplina en el ámbito de la ayuda ligada. Notas de orientación
del CAD de 1996: Valoración de la calidad de la ayuda (AQuAs), Ayuda
ligada y viabilidad de proyectos y Proyectos medioambientales financiados
con créditos de ayuda ligada
En su esfuerzo por mejorar la aplicación de principios para una ayuda eficaz en lo
relativo a la ayuda ligada, el CAD aprobó en 1996 tres Notas de Orientación sobre el
tema.
De una manera general, estas Notas se apoyan en las orientaciones dadas por los
Principios del CAD para una ayuda eficaz. El objeto de las mismas es sacar a relucir,
para cada tema, las principales cuestiones que los organismos de ayuda deben tratar en
el momento de la selección y de la concepción de proyectos de ayuda ligada. Su objetivo
es demostrar que los proyectos de ayuda ligada son compatibles con las normas y los
principios del CAD y que contribuyen por lo tanto a favorecer un desarrollo sostenible
y duradero.
La nota sobre Valoración de la calidad de la ayuda54 fue incluida en las Orientaciones relativas a la ayuda ligada adoptadas por los Participantes en el Consenso en
1996, como hemos visto anteriormente.
La nota sobre la Ayuda ligada y la viabilidad de proyectos55 está estrechamente
ligada a la nota de orientación que acabamos de citar, ya que la viabilidad es un elemento
esencial a tener en cuenta a la hora de evaluar la calidad de la ayuda. Estas orientaciones
responden a la preocupación de saber si ciertos proyectos de ayuda ligada alcanzarán
todas las ventajas esperadas a lo largo de la vida del proyecto. Esta preocupación es particularmente evidente en el caso de proyectos que, faltos de una ayuda en condiciones
concesionales, producirían perdidas importantes, y que tendrían una tasa de rentabilidad
financiera demasiado baja.
La tercera nota proporciona Orientaciones aplicables a los proyectos de medio
ambiente financiados con créditos de ayuda ligada56 teniendo en cuenta las Orientaciones de los Participantes. Su objetivo es indicar cómo buscar financiación para proyectos
de medio ambiente a través de créditos de ayuda ligada, asegurando que estos
58
Development Partnership Forum on aid untying and capacity building. Report by the DAC Chair, París,
1 December 1998 (www.oecd.org/dac/htm/untying.htm).
229
proyectos son compatibles con las normas de disciplina y los principios del CAD para
una ayuda eficaz.
2.3.7. Recomendación del CAD de 1996 sobre la corrupción en los contratos
financiados con ayuda bilateral.
Otro punto importante en relación con el asunto que nos ocupa es el de la corrupción. La corrupción en los contratos financiados con ayuda pasó a ser tema central en
los debates del CAD desde 1992. Varios donantes temían que la tendencia creciente
hacia la desvinculación de la ayuda, y la delegación de la gestión de los proyectos y
la adjudicación de contratos hacia el país beneficiario suscitara en el futuro mayores
oportunidades de corrupción, sobre todo en la adjudicación. Después de varios años de
trabajo, se llegó en 1996 a una Recomendación sobre la corrupción relacionada con
los contratos financiados con ayuda bilateral.
Los miembros del CAD consideran que la corrupción compromete la buena gestión
de los asuntos públicos; produce un derroche de los recursos asignados al desarrollo;
afecta a la credibilidad de las acciones de la cooperación para el desarrollo y compromete
el respeto a la competencia abierta y transparente, fundada en el precio y la calidad.
De esta manera, se está firmemente convencido de la necesidad de luchar contra
la corrupción a través de medidas eficaces de prohibición coordinadas en un marco
multilateral, con el fin de garantizar la armonización de su puesta en práctica. En el
marco de esta acción el CAD reconoce que la adjudicación de los contratos financiados
por la ayuda puede dar lugar a prácticas de corrupción, y expresa su voluntad firme
de trabajar en la eliminación de toda forma de corrupción en los contratos financiados
con ayuda. En consecuencia el CAD recomienda que los miembros introduzcan, en los
procesos que rigen la adjudicación de contratos financiados con ayuda bilateral, disposiciones anti-corrupción o que exijan su introducción. Esta misión debe ser coordinada
con otras actividades llevadas a cabo para vencer la corrupción, en la OCDE o en otros
foros, y realizadas en colaboración con los países contraparte. El CAD recomienda a los
miembros asegurar una buena puesta en práctica de sus disposiciones anti-corrupción.
Se decide igualmente evaluar posteriormente los efectos de esta Recomendación.
2.4. Proyecto de recomendación sobre la desvinculación de la ayuda oficial al desarrollo
a los países menos avanzados
Paulatinamente ha ido aumentando el número de miembros del CAD que apoyan la
idea de promover la ayuda no ligada. Esta tendencia está alimentada por tres objetivos
principales: los esfuerzos del CAD por dar cuerpo a la Estrategia de Asociación para el
Desarrollo (EAD); la clara preferencia expresada por los países contraparte por la ayuda
no ligada; y el objetivo complementario de dar a todos los exportadores igualdad de
59 Trente-septième Réunion à Haut Niveau, Declaration á la presse du Président, 11-12 mayo 1999, http://
www.oecd.org/news_and_events/communique.
230
condiciones.
En este sentido, el CAD declaró en el informe El papel de la cooperación para el
desarrollo en el siglo XXI que "el desarrollo duradero fundado sobre estrategias integradas que incorporen diversos elementos económicos, sociales y políticos fundamentales,
debe venir del interior. El papel de los asociados exteriores es ayudar a los países en
desarrollo a reforzar su propia capacidad para manejar estos elementos interdependientes, indispensables para un desarrollo duradero...". Según este punto de vista, la ayuda
no ligada permite en la mayoría de los casos cumplir mejor con estos objetivos.
De los trabajos de investigación llevados a cabo tanto por el CAD como por los Estados miembros, se desprende que los beneficios de la ayuda ligada para los donantes
son mucho más limitados que lo que se creía, e incluso muy marginales tratándose de
la creación de empleo o de incremento de las exportaciones. Se considera que estos
beneficios internos no compensan el costo de las subvenciones ni, especialmente, los
costos de la ayuda ligada para el receptor. Por ello se sostiene que los donantes encontrarían más ventajas en un acceso competitivo a un volumen mucho más importante de
ayuda no ligada, que en un acceso reservado a un volumen restringido de ayuda ligada.
Además, hay que tener en cuenta la opinión pública en los países donantes, que es en
general favorable a la desvinculación de la ayuda.
Sobre la base de estos argumentos en apoyo a la desvinculación de la ayuda, la
Reunión del CAD de Altos Funcionarios (Senior Level Meeting) del 26 y 27 de noviembre de 1996 constató que numerosos países apoyaban la idea de progresar sobre la
cuestión de la desvinculación de una forma multilateral. En abril de 1997 se examinó un
"menú de opciones" con todos los ámbitos en los cuales se podrían realizar esfuerzos
concretos para promover la desvinculación. Las diferentes opciones incluían la desvinculación a ciertos grupos de países, la desvinculación de ciertos sectores, de proyectos
de una determinada dimensión, etc.
De esta manera, en diciembre de 1997, el WP-FA invitó a los Estados miembros a pronunciarse sobre un proyecto de Recomendación para desvincular la ayuda a los países
menos avanzados (PMA). La invitación precisaba los motivos de la propuesta, principalmente su vinculación con la Estrategia de Asociación para el Desarrollo, y su importancia
para la coherencia de las políticas seguidas por los miembros de la OCDE.
La propuesta estaba centrada en los PMA, puesto que ésta fue la opción que tuvo
más apoyo en las conversaciones mantenidas por el Grupo de Trabajo. Estos países son
relativamente dependientes de la ayuda y necesitan, más que otros países en desarrollo,
progresar rápidamente hacia los objetivos de desarrollo, en particular, la reducción de
la pobreza. Los PMA son los que mejor pueden aprovechar las ventajas que la desvinculación de la ayuda aportaría a la mejora de la eficacia de la ayuda y al fortalecimiento
de las capacidades locales. Además, así se evitaban las dificultades que podría suponer
englobar a otros países con presiones comerciales mucho más fuertes. Los miembros del
CAD pensaban que someter los contratos financiados con ayuda a licitación internacional
extendería a esas operaciones las normas de competencia que se emplean ya en otras
transacciones internacionales, y en la adjudicación de contratos públicos.
Se consideraba además que, paralelamente a los esfuerzos que tienen por objeto
promover la apropiación y el fortalecimiento de las capacidades locales, esta iniciativa
231
contribuiría a favorecer la asociación de los beneficiarios en la selección, la concepción
y la puesta en práctica de los programas y proyectos, al igual que apoyaría el esfuerzo
de estos países para reforzar el carácter autónomo de su proceso de desarrollo y para
integrase mejor en el sistema mundial de intercambios e inversiones.
2.4.1. Mandato de la Reunión de Alto Nivel (High Level Meeting) del CAD del 8 y
9 de abril de 1998
Teniendo en cuenta la aprobación de principio a esta proposición, los participantes
en la Reunión de Alto Nivel del CAD del 8 y 9 de abril de 1998 fueron invitados a llegar
a un acuerdo sobre el proyecto de Recomendación de desvinculación de la ayuda a los
PMA; y encargar al Grupo de Aspectos Financieros (WP-FA) la negociación de los aspectos técnicos y la formulación de propuestas al CAD para llegar a una Recomendación.
El mandato del WP-FA incluía los puntos siguientes:
Mandato para la desvinculación
de la ayuda a los PMA
Punto 1: Necesidad de coordinar eficazmente la acción de los donantes y de establecer con los países en desarrollo relaciones de asociación que permitan asegurar
la eficacia de la cooperación al desarrollo.
Punto 2: Evaluación de los efectos potenciales de las medidas a adoptar sobre la
calidad, el volumen y el destino de la AOD.
Punto 3: Contribución al fortalecimiento de la capacidad del sector privado y de
los sistemas de adjudicación de contratos en los países contraparte.
Punto 4: Importancia de preservar un mínimo de participación de los países
donantes (en particular de ciertas formas de cooperación técnica), aunque el primer objetivo debe ser la movilización de la capacidad de los países contraparte.
Punto 5: Tener en cuenta las diferencias de estructura y de puntos de partida que
presentan los programas de los miembros en cuanto al volumen, la relación AOD/
PNB y al reparto y grado de vinculación de la ayuda.
Punto 6: Tomar medidas para suscitar la comprensión y adhesión de los ambientes
empresariales de los países miembros, así como para informar a la opinión pública
y movilizar su apoyo.
Punto 7: Tener en cuenta la incidencia de una mayor liberalización de la adjudicación de contratos sobre los acuerdos regionales como la Convención de Lomé.
Punto 8: Examinar con detenimiento las medidas a tomar en el marco de la iniciativa de desvinculación de la ayuda.
Este proyecto contó, entre otros, con el apoyo del G8, que en su cumbre de Birming-
232
ham en mayo de 1998 se comprometió a llevar a cabo "un esfuerzo compartido internacionalmente para impulsar en la OCDE una Recomendación sobre la desvinculación de
la ayuda hacia los PMA"57.
2.4.2. Principales debates sobre el proyecto de Recomendación
En diciembre de 1998 tuvo lugar el "Foro de Asociados al Desarrollo sobre la desvinculación de la ayuda, la adjudicación de contratos y el desarrollo de las capacidades", que
reunió a diversas partes interesadas en el problema de la desvinculación de la AOD hacia
los PMA: responsables de estos países, miembros del CAD, representantes de sectores
empresariales y de ONG de países de la OCDE y de países contraparte58.
En esta reunión, y en las reuniones informales entre los miembros del CAD, las cuestiones más discutidas de la Recomendación han sido las siguientes:
– Sobre los posibles efectos sobre la calidad y volumen de la ayuda, hay bastante
acuerdo en que no hay razón para temer efectos automáticos de desviación de
la ayuda. Sin embargo, algunos miembros temen que la desvinculación produzca
una disminución de los recursos a favor de los PMA. Por esta razón se estudia
que en uno de los párrafos de la Recomendación se incluya el compromiso de los
miembros de vigilar que esta iniciativa no produzca una disminución de la ayuda
hacia los PMA. Entre las posturas que se han discutido para hacer frente a este
problema está el de la fijación de un "umbral de elegibilidad" a la desvinculación,
previendo que sólo desvincularan los países donantes cuya ratio de AOD a los PMA
en referencia al PNB sea igual o superior a un umbral dado (por ejemplo la media
del CAD: 0,03 % en 1997) o instaurar otro mecanismo con un efecto equivalente.
– Aunque hay bastante consenso en reconocer como objetivo prioritario el aumento del uso de
las capacidades locales, el asunto desde el principio más polémico ha sido el de la inclusión
de la cooperación técnica en la Recomendación. Los debates giran alrededor de la distinción
entre cooperación técnica pura y cooperación técnica asociada a un proyecto de inversión,
incluyendo el análisis de si éstas actividades son susceptibles de influir en el resultado de las
licitaciones convocadas en el marco de los proyectos a los que éstas están asociadas.
– La ayuda alimentaria también ha sido motivo de amplias discusiones entre los miembros ya que algunos consideran que toda nueva regla en este terreno tendría múltiples consecuencias, particularmente sobre los acuerdos y textos existentes tanto
a escala nacional como internacional, y que toda decisión sobre la desvinculación
de la ayuda alimentaria debería modificar el Convenio sobre Ayuda Alimentaria o
esperar a que éste expire el 30 de junio del 2002.
– Hay preocupación por el equilibrio y el reparto del esfuerzo futuro entre países,
dados los distintos puntos de partida sobre el volumen y la composición del programa de ayuda. Se discute la posibilidad de desvincular la ayuda solamente hasta
un 0,15% del PNB del país donante.
– Otros temas problemáticos han sido las modalidades de adjudicación de contratos,
los mecanismos para crear un clima de confianza y garantizar la transparencia, la
notificación ex post y ex ante, y el seguimiento y examen de la puesta en práctica
de la Recomendación.
233
Como estaba previsto, el 11 y 12 de mayo de 1999 tuvo lugar la Reunión de Alto
Nivel del CAD. Sin embargo, esta Recomendación no fue adoptada por la falta de acuerdo sobre los puntos mencionados: la inclusión o exclusión de la cooperación técnica
y de la ayuda alimentaria dentro del campo de aplicación de la Recomendación, el volumen de la ayuda y el reparto de la carga, la delegación de la adjudicación de contratos
a los países en desarrollo, etc. El Presidente del CAD presentó a la prensa el siguiente
comunicado59:
"Los participantes han reafirmado su apoyo a la desvinculación de la ayuda a los
PMA. Aunque se haya progresado en lo que concierne los principios y las modalidades de la desvinculación de la ayuda, desgraciadamente no ha sido posible concluir
un acuerdo plenamente satisfactorio para todos. Los participantes han expresado
su determinación de continuar trabajando en la elaboración de la Recomendación
conforme al mandato de la Reunión de Alto Nivel del CAD de 1998. Con este fin
algunos miembros han formulado propuestas para continuar con los trabajos. Los
miembros indicaron que continuarían, cómo en el pasado, aplicando medidas de
desvinculación en el marco de sus propios programa de ayuda, y algunos propusieron
concluir entre ellos acuerdos en ese sentido. Dado que todos los miembros del CAD
reconocen la utilidad y la importancia para el CAD de dotarse de un sistema aplicable
al conjunto de sus miembros, éstos han decidido, si pueden encontrar rápidamente un
terreno de entendimiento, llevar a un buen fin los trabajos relativos a esta iniciativa
(con el fin de aportar una solución global para todas las cuestiones) de aquí a la
Reunión de Alto Nivel del año 2000, de tal manera que la Recomendación entre en
vigor antes del 31 de diciembre del 2000, bajo reserva de llegar al consenso necesario".
En la Reunión de Altos Funcionarios del CAD de diciembre de 1999 siguieron los
debates sobre la desvinculación. Se decidió crear un Grupo de Contacto formado por el
Presidente del CAD y los Vice-presidentes (Estados Unidos, Japón y Suecia). Este Grupo
está encargado de examinar las diferentes opciones que se presentan para avanzar en
el debate: el "opting in", defendida por los países más reticentes, consistiría en una
Recomendación de mínimos en la que cada país fuera libre de ir más allá; el "opting
out" consistiría en una Recomendación muy amplia en la que cada país fuera libre de no
aplicar ciertas obligaciones de la Recomendación si no está de acuerdo con ellas.
En estos momentos, aunque continúan los trabajos, y ante el impasse en que se
encuentra la cuestión, también se estudia la posibilidad de limitar la Recomendación a
una pequeña Declaración de principios.
3. LOS TRABAJOS DEL CAD EN BUSCA DE LA COHERENCIA DE POLÍTICAS
La EAD insiste en que la acción de los donantes debe comenzar por la adecuación
del conjunto de las políticas de los países industrializados a los objetivos de desarrollo.
El problema de la coherencia de políticas ha pasado a ser, por tanto, un tema central en
la agenda de trabajo del CAD en los últimos tres años.
Según el CAD, la coherencia de las políticas llevadas a cabo por sus miembros en
los diferentes ámbitos que afectan a los países en desarrollo necesita de actuaciones en
234
varios frentes:
– La intensificación de la coordinación entre ministerios en las capitales de los países de la OCDE, para asegurarse de que se tengan en cuenta las consideraciones
de desarrollo en otros grandes ámbitos de intervención de los poderes públicos
(comercio, inversiones, medio ambiente, prevención de conflictos, etc.)
– El fortalecimiento de la coherencia y de la coordinación de los programas bilaterales, y de su cohesión con los programas multilaterales de ayuda.
– El tener en cuenta los intereses del desarrollo en los trabajos de los otros Comités
de la OCDE y la contribución a las actividades horizontales y de apertura hacia el
exterior, incluido el dialogo sobre las medidas que hay que tomar. Esta apartado
del presente informe se centra en la parte del programa de trabajo del CAD que se
ocupa de este ultimo imperativo, sin olvidar los lazos que mantiene con los otros
dos puntos.
3.1. Desarrollo sostenible
La estrategia de integración del desarrollo sostenible en el conjunto de trabajos llevados a cabo en la OCDE encuentra actualmente su expresión en el programa de tres
años aprobado por la Reunión del Consejo de la OCDE al nivel de ministros de 1998.
El programa incluye trabajos sobre el cambio climático, la cooperación tecnológica,
los indicadores y las condiciones de conjunto de la viabilidad ecológica y, más particularmente, sobre las consecuencias que se desprenden de las medidas tomadas en estos
ámbitos para los países en desarrollo.
El CAD y la DCD participaron activamente en el esfuerzo emprendido por el conjunto
de la OCDE, siendo los encargados de la redacción del capítulo consagrado a los no
miembros en el informe interino sometido a la Reunión del Consejo a nivel de ministros
de 1999. El informe final debe ser presentado en la Reunión del 2001.
La noción de desarrollo sostenible tiene su origen en las publicaciones científicas,
entendiéndose por tal que un recurso natural debe ser administrado de manera que se
preserve su capacidad de reproducción. En la actualidad este concepto ha adquirido un
sentido más amplio, que implica que los objetivos de mejora de la eficacia económica
y de la riqueza material deben tener en cuenta las preocupaciones sociales y medioambientales. El marco de referencia del desarrollo sostenible se caracteriza también por la
importancia que se da a la equidad en y entre los países, así como por la preocupación
a largo plazo por el bienestar de las generaciones futuras. Este marco reclama políticas
que pueden cumplir varios objetivos y explotar sinergias entre ellas, y exige la búsqueda
de equilibrios cuando diferentes objetivos entran en conflicto.
Para el CAD, formular políticas con el marco de referencia del desarrollo sostenible,
implica tomar en cuenta tres elementos esenciales: el carácter mundial, las interacciones y la participación. Por carácter mundial se entiende que los problemas que afec60 Véase: Cahier de politiques économiques nº18 du Centre de Développement: La libéralisation multilatérale des droits de douane et les pays en développement.
235
tan al desarrollo sostenible, como el cambio climático, exigen soluciones de alcance
planetario. Aunque se requieren acciones a nivel nacional, se impone la cooperación
internacional ya que la inquietud que suscitan las repercusiones previstas de estas
acciones sobre la competitividad es un obstáculo frecuente para una reforma eficaz de
las políticas. En consecuencia, las políticas deben a menudo ampliar su alcance mas
allá de las fronteras de un país para ser eficaces. Su éxito dependerá de la coordinación
y de las negociaciones internacionales, aunque cada país de la OCDE debe también
actuar en el plano interno.
Debido a las interacciones entre los aspectos económicos, medioambientales y
sociales, la elección que hay que realizar entre distintas opciones puede implicar la
necesidad de poner en práctica delicados arbitrajes entre objetivos que afectan a grupos de interés diferentes. Pero un efecto más importante actúa en el otro sentido:
en razón de la complementariedad entre estos tres aspectos, la noción de desarrollo
sostenible podría permitir también llegar a un entendimiento entre los responsables
de los diferentes ámbitos de acción en vez de suscitar divergencias entre ellos. Las
políticas e intervenciones transversales requeridas interesan a numerosos responsables,
ministerios y sectores. Se trata en efecto de políticas horizontales, que van mas allá
del ámbito de un ministerio o nivel de administración particular y donde los jefes de
gobierno pueden ejercer una coordinación general.
Una estrategia participativa es esencial para triunfar en el terreno del desarrollo
sostenible, en el plano nacional y mediante un fortalecimiento de la cooperación internacional. Los poderes públicos a menudo no pueden ejercer solos las responsabilidades en la materia. Otros actores como empresas y organizaciones no gubernamentales
deben participar como socios activos.
Uno de los objetivos principales de la iniciativa de la OCDE es hacer que los poderes
públicos utilicen en sus actuaciones el concepto de desarrollo sostenible. La estrategia
que se sigue es la de considerar el desarrollo sostenible como un problema económico.
Ciertas decisiones económicas contribuyen a fenómenos tales como el cambio climático, la pérdida de diversidad biológica y la explotación no duradera de ciertos recursos
naturales, así como a las desigualdades de ingresos y a una tasa de desempleo elevada.
Para tratar estos problemas, conviene modificar los incentivos económicos para que
integren las preocupaciones medioambientales y sociales. En consecuencia, las políticas
que tienen por objetivo el desarrollo sostenible pueden divergir a veces de las políticas
que buscan maximizar el crecimiento económico a corto plazo.
En cuanto a los países no miembros de la OCDE, se considera que aunque el desarrollo económico sea capaz de promover una utilización más eficaz de los recursos y un
nivel mas elevado de bienestar material, también puede ampliar las presiones sobre el
medio ambiente o dirigirlas hacia estos países. Conviene por lo tanto ayudar a instaurar
en estos países el marco económico, jurídico y reglamentario necesario para asegurar
el respeto de las medidas de salvaguardia sociales y medioambientales. La OCDE ya
ha iniciado un dialogo con los países no miembros sobre la manera de afrontar este
problema en algunos ámbitos. Es necesario determinar cuáles son las características
esenciales que deben presentar las estrategias nacionales eficaces para apoyar el desarrollo sostenible, inspirándose en la experiencia adquirida hasta nuestros días. Para ello
236
hay que mejorar el dialogo en los países, reforzar las capacidades y la participación
local y aclarar los lazos que existen entre los objetivos sociales, medioambientales y
económicos del desarrollo sostenible.
Los países de la OCDE deberían también reforzar la coherencia de sus políticas en
materia de intercambios comerciales, de inversiones, de medio ambiente y de desarrollo. Como se ha visto en el capítulo 5, la OCDE está buscando asegurar la participación
de países grandes no miembros en las iniciativas para responder a las preocupaciones
mundiales en materia de medio ambiente, como el cambio climático, la preservación
de la diversidad biológica, la disponibilidad de recursos de agua y la desertización. Se
entiende que estas cuestiones están estrechamente ligadas y deben ser tratadas conjuntamente. Un buen medio para integrar los objetivos de medio ambiente y de desarrollo
consiste en proporcionar a los países no miembros la posibilidad de beneficiarse plenamente de las técnicas de producción menos contaminantes, ámbito donde la Agencia
Internacional de Energía (AIE) y la OCDE cooperan activamente.
Esta iniciativa ha abierto nuevas perspectivas de colaboración con todos los Comités
y Direcciones de la OCDE. La voluntad de privilegiar la viabilidad en todas sus dimensiones en los trabajos que interesan a la cooperación para el desarrollo ha permitido
obtener algunas lecciones importantes para alimentar la reflexión sobre las propias
preocupaciones a los miembros de la Organización. En el ámbito de la cooperación
para el desarrollo, esta colaboración ha tomado la forma de una participación activa
de la Dirección de Medio Ambiente de la OCDE en la elaboración de un conjunto de
indicadores de base sobre los progresos del desarrollo, y del CAD y de la DCD en un
Foro OCDE/AIE sobre el cambio climático organizada en marzo de 1998.
La continuación de los trabajos de la Organización sobre la aplicación de los Convenios internacionales sobre el cambio climático, la desertización y la biodiversidad
debe abrir nuevas posibilidades de colaboración con el fin de mejorar la coherencia
entre las políticas en materia de medio ambiente y desarrollo.
3.2. Comercio, inversión y desarrollo
En la reunión del Consejo de ministros de la OCDE de 1998, se encargó la elaboración de un Informe sobre los vínculos entre el comercio, la inversión y el desarrollo
y sobre el papel que la OCDE podría jugar para promover una mejora en la coherencia
de las políticas. El Informe fue presentado y aprobado en la Reunión del Consejo de
ministros de 1999. El CAD asumió un papel de primer plano en la preparación de este
Informe.
En la primera parte del Informe se analizan los lazos entre el comercio, la inversión
y el desarrollo. El comercio, las finanzas y la inversión junto con las nuevas tecnologías
de la información y de las comunicaciones son el mecanismo más poderoso para la
transferencia de las capacidades humanas y de organización, fundamentos del desarrollo. La nueva economía global está haciendo disponible un amplio y competitivo
conjunto de productos, servicios, capital y conocimientos a un precio cada vez mas
bajo y con un acceso cada vez más amplio. Potencialmente, en una situación como
esta, el proceso de desarrollo puede avanzar más rápidamente que nunca, con un
237
aumento cada vez mayor de la participación de los países y de sus sociedades. Los países en desarrollo son cada vez más conscientes de este potencial. Partiendo del hecho
de que la mayor parte del conjunto de conocimientos está en los países desarrollados,
es imperativo que los países en desarrollo se abran al comercio y a las inversiones
si quieren apropiarse y hacer suyos estos conocimientos. La estrategia de desarrollo
de los países consiste en integrarse en la economía mundial a través de políticas que
fomenten economías nacionales competitivas, incluyendo la liberalización comercial
unilateral, regional y multilateral.
Existe un vínculo evidente entre apertura al comercio y desarrollo, como lo
demuestra el que los países que siguen estrategias económicas abiertas crecen
más rápido y reducen la pobreza más que las economías cerradas. Aunque también está claro que la liberalización del comercio y de las inversiones es una
condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo sostenible y la reducción
de la pobreza. Por ello también son esenciales una buena gestión de los asuntos
públicos, instituciones eficaces, políticas económicas coherentes e inversiones
bien dirigidas hacia al ámbito social y a las infraestructuras.
Para afrontar los desafíos de la apertura al comercio y a las inversiones se necesita
un mínimo de coherencia en las políticas y de reformas: la calidad del gobierno y de las
instituciones es fundamental; el liderazgo político es esencial; la apertura al comercio
y a las inversiones debe ser incentivada; los paquetes de reformas coherentes son más
eficaces que las medidas tomadas poco a poco; las estrategias de desarrollo deben ser
comprendidas y apropiadas localmente.
Se necesita además hacer frente a ciertos desafíos para poder beneficiarse de la apertura: ajuste estructural y políticas sociales sanas; reforzar los sistemas financieros; una
mayor coherencia entre comercio, inversión y desarrollo y medio ambiente. La transición desde la dependencia de la ayuda a una economía basada en el mercado debe
estar acompañada por una cooperación al desarrollo eficaz para apoyar las inversiones
sociales, y el fortalecimiento del buena gestión de los asuntos públicos, del marco institucional y del desarrollo del sector privado.
El Informe considera vital que los países en desarrollo participen activamente en el
proceso preparatorio de la Nueva Ronda de la OMC. Los países en desarrollo tendrían la
perspectiva de conseguir beneficios considerables de la Nueva Ronda con una agenda
que plasme los intereses y las preocupaciones de una gran parte de ellos.
La segunda parte del Informe está consagrada a la coherencia de políticas de la
OCDE. Mientras que los beneficios de la apertura comercial y de las inversiones dependen crucialmente de los esfuerzos llevados a cabo por los países en desarrollo, la capacidad de los países en desarrollo de explotar estos beneficios también depende de la
coherencia de políticas de los miembros de la OCDE.
La experiencia de los países de la OCDE muestra que ciertos instrumentos y mecanismos pueden ser eficaces a la hora de tener en cuenta la dimensión del desarrollo
238
en las diferentes políticas emprendidas: una visión común para articular y evaluar las
políticas; un marco eficaz de coordinación interministerial en las capitales; capacidades
analíticas y de investigación para apoyar los esfuerzos de mejora de la coherencia de
las políticas; mecanismos para proceder a consultar a la sociedad civil con el fin de
promover el consenso en la sociedad.
Los ámbitos en los que la coherencia de políticas de la OCDE deben ser mejorados
son los siguientes: reforzar el marco para los flujos de comercio internacional; reforzar
el marco para la inversión internacional y los flujos de capitales; reconciliar el medio
ambiente con el comercio, la inversión y el desarrollo; mejorar el acceso a la sociedad
global de información; mejorar la coherencia de las prácticas y políticas de cooperación
al desarrollo de los miembros de la OCDE.
3.3. Comercio y desarrollo: formular y poner en marcha enfoques
que permitan integrar las consideraciones de desarrollo
en las negociaciones de la OMC
En el seno de la OCDE, tanto el CAD como el Comité de Comercio se han interesado
recientemente por la integración de las consideraciones de desarrollo en las negociaciones de la nueva Ronda de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
El Comité de Comercio ha llevado a cabo un análisis en profundidad sobre las cuestiones de desarrollo en relación con el nuevo ciclo de negociaciones. El Centro de Desarrollo ha realizado igualmente un estudio en el que se da una idea de las importantes
ganancias que puede suponer para los países en desarrollo continuar con la liberalización de los intercambios mundiales60. Al mismo tiempo queda claro que no se pueden
optimizar las ventajas de la liberalización a menos que se cumplan tres condiciones:
– Que los países en desarrollo estén en disposición de participar realmente en las
negociaciones de la OMC y de aplicar los acuerdos a los que se llegue.
– Que los países desarrollados cumplan rápidamente los acuerdos de la Ronda de
Uruguay y continúen liberalizando los sectores que presentan un interés particular
para los países en desarrollo.
– Que los países en desarrollo estén en disposición de reaccionar ante las nuevas
oportunidades de mercado en el contexto de una economía mundial, lo que exige
capacidades cada vez más elaboradas en materia de oferta y un enfoque global con
el fin de reforzar su competitividad ante otros países.
Por todas estas razones, el fortalecimiento de las capacidades y la asistencia técnica
son cuestiones muy importantes que están en relación con las negociaciones referidas
a los intercambios mundiales.
3.3.1. Fortalecimiento de las capacidades en comercio
Los países en desarrollo menos avanzados están cada vez más convencidos de que
para obtener progresos decisivos en el logro de un crecimiento dinámico es necesario
un ambiente que permita la instauración de un desarrollo liderado por el sector privado,
Glosario
Glosario
AYUDA: El término de "ayuda" se refiere únicamente a las aportaciones que pueden ser
consideradas como AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD) o AYUDA OFICIAL.
AYUDA NO LIGADA: Ayuda oficial al desarrollo que sirve para financiar compras de
bienes y servicios que pueden ser efectuadas en totalidad y libremente en la casi
totalidad de países.
AYUDA PARCIALMENTE LIGADA: Ayuda oficial al desarrollo (o ayuda oficial) que
sirve para financiar compras de bienes y servicios que deben ser efectuadas en el
país donante o en un grupo restringido de otros países, el cual debe, sin embargo,
incluir a la casi totalidad de países beneficiarios. La ayuda parcialmente ligada esta
sometida a las mismas reglas de disciplina que los CRÉDITOS DE AYUDA LIGADA y
la FINANCIACIÓN MIXTA.
AYUDA OFICIAL: Aportaciones que responderían a los criterios de inclusión en la
AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO, pero cuyos beneficiarios figuran en la parte II de
la lista de beneficiarios de la ayuda establecida por el CAD (ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS).
AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD): Préstamos o donaciones otorgados a los
países y territorios que figuran en la parte I de la lista de beneficiarios establecida
por el CAD (países en desarrollo):
– por el sector público;
– con el objetivo principal de facilitar el desarrollo económico y de mejorar las condiciones de vida;
– en condiciones financieras liberales (en el caso de préstamos, el ELEMENTO DE
LIBERALIDAD debe ser al menos del 25%).
Aparte de las aportaciones financieras la ayuda engloba la COOPERACIÓN TÉCNICA.
No son tenidos en cuenta las donaciones, préstamos y créditos otorgados para fines
militares.
AMORTIZACIÓN: Reembolsos del principal de un préstamo. No incluye los pagos de
intereses.
APORTACIÓN ASIMILABLE A UNA DONACIÓN: Transacción a través de la cual el
país donante conserva el derecho formal al reembolso pero manifiesta su intención
de conservar el producto del reembolso en el país beneficiario.
APORTACIONES NETAS: Importe total de los pagos efectuados a lo largo de un ejercicio contable, una vez deducidos los reembolsos del principal de los préstamos en
curso, sin tener en cuenta los intereses.
APORTACIONES DEL SECTOR PRIVADO: Aportaciones en condiciones de mercado
financiadas por el sector privado (es decir, variación de los activos privados a largo
plazo de los residentes del país autor de la notificación) y donaciones privadas (es
decir, donaciones de organizaciones no gubernamentales, excluyendo las subvenciones recibidas del sector público):
274
Inversión directa: inversión efectuada con el fin de adquirir o aumentar intereses duraderos en una empresa de un país que figure en la lista de beneficiarios de la ayuda
establecida por el CAD (ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS). En la práctica
corresponde a la variación del valor neto para la sociedad madre de una filial en un
país beneficiario tal y como figura en la contabilidad de dicha sociedad madre.
Préstamos bancarios internacionales: Préstamos netos a los países que figuran en la lista
de los beneficiarios de la ayuda, otorgados por bancos comerciales que pertenecen
a la zona de notificación del Banco de pagos internacionales, la cual incluye a la
mayor parte de los países de la OCDE y de los centros financieros offshore (Antillas
neerlandesas, Bahamas, Bahrein, Hong-Kong, islas Caimanes y Singapur), sin tener en
cuenta los préstamos a bancos situados en los mismos centros financieros offshore.
Los préstamos otorgados por las autoridades monetarias centrales están excluidos.
Las obligaciones y los préstamos bancarios garantizados están incluidos en las rúbricas OTRAS APORTACIONES PRIVADAS o PRESTAMOS OBLIGACIONISTAS.
Obligaciones y bonos: Emisiones netas de obligaciones internacionales por los países
que figuran en la lista de beneficiarios de la ayuda establecida por el CAD.
Otras aportaciones privadas: Se trata esencialmente de adquisiciones notificadas de títulos emitidos por los países beneficiarios de la ayuda y de préstamos bancarios que
en este contexto son incluidos junto a los créditos a la exportación que benefician
de una garantía pública.
En las presentaciones centradas en las salidas de fondos de los países donantes, las
aportaciones del sector privado que no son inversiones directas son únicamente
préstamos a más de un año e incluyen generalmente:
– Créditos privados a la exportación: ver CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN.
– Inversiones multilaterales de cartera: se trata de inversiones del sector privado
bancario y no bancario en títulos emitidos por las instituciones multilaterales.
– Inversiones bilaterales de cartera y otras: engloban los préstamos bancarios y la
compra de acciones, obligaciones y bienes inmobiliarios.
APORTACIÓN TOTAL NETA DE RECURSOS: En la aportación de recursos a los países beneficiarios de la ayuda son incluidos, a parte de la AOD, los CRÉDITOS A LA
EXPORTACIÓN públicos y privados y las operaciones a corto y largo plazo del sector
privado (ver APORTACIONES DEL SECTOR PRIVADO). El total de estos recursos
esta calculado descontando los pagos de amortización y los capitales repatriados
por los inversores privados. Las aportaciones bilaterales son aquellas concedidas
directamente por un país donante a un país beneficiario de la ayuda. Las aportaciones
multilaterales son aquellas que transitan por el intermediario de una organización
internacional que intervenga en el ámbito del desarrollo (como el Banco Mundial o
el PNUD). Los cuadros donde figura la aportación total neta de recursos hacia los
países beneficiarios contabilizan las aportaciones de los organismos multilaterales
a estos países y no las contribuciones que dichos organismos han recibido de los
donantes.
BILATERAL: ver APORTACIÓN TOTAL NETA DE RECURSOS.
CAD (COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO): Comité de la OCDE que trata las
LOS PRINCIPIOS DE EVALUACIÓN DE LA AYUDA Y EL SISTEMA DE EXÁMENES DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN...
275
cuestiones de cooperación al desarrollo.
CENTROS FINANCIEROS OFFSHORE: Países o territorios cuyas instituciones financieras tratan esencialmente con los no residentes.
COOPERACIÓN TECNICA: Engloba: a) las subvenciones a los naturales de los países
beneficiarios de la ayuda que reciben formación en su país o en el extranjero, y
b) los pagos destinados a costear a los consultores, consejeros y personal análogo,
así como a los docentes y administradores, en misión en los países beneficiarios
(incluido el coste del material correspondiente). La ayuda de ese tipo proporcionada
específicamente para facilitar la ejecución de un proyecto de inversión está englobada en los gastos relativos a los proyectos y programas bilaterales y no es identificada
por sí sola como cooperación técnica en las estadísticas de las aportaciones globales.
CRÉDITO: Derecho de un acreedor al reembolso de un préstamo; por extensión, el
mismo préstamo.
CRÉDITO A LA EXPORTACION: PRÉSTAMOS otorgados para las necesidades del
comercio exterior y que no son materializados en un instrumento negociable. Estos
créditos pueden ser concedidos por el sector público o por el sector privado. En este
último caso, los créditos pueden ir acompañados de una garantía pública.
CRÉDITO DE AYUDA LIGADA: PRÉSTAMOS, créditos o montajes de FINANCIACIÓN
MIXTA de origen público o que benefician de apoyo público, que sirven para financiar compras de bienes y servicios sólo en el país donante o en un grupo de países
que no incluye la casi totalidad de países en desarrollo (o de los PECO/NEI en transición, ver AYUDA PARCIALMENTE LIGADA). Los créditos de ayuda ligada están
sometidos a ciertas reglas de disciplina en lo relativo a su nivel de concesionalidad,
los países beneficiarios y la utilidad para el desarrollo con el fin evitar que los fondos
de ayuda sean utilizados para proyectos que serían comercialmente viables a través
de una financiación en condiciones de mercado y para asegurar que los países beneficiarios reciben la mejor contrapartida posible del dinero gastado.
CORTO PLAZO: Préstamos por una duración inferior o igual a un año.
DONACIONES: Transferencias efectuadas en metálico o en especie y que no están
acompañadas de ninguna obligación de reembolso.
COMPROMISO: Obligación firme, expresada por escrito y respaldada por los fondos
necesarios, aceptada por un donante público para proporcionar una ayuda determinada a un país beneficiario o a una organización multilateral. Los compromisos
bilaterales corresponden a la suma total de la transferencia prevista, sea cual sea
el tiempo necesario para terminar los pagos. Los compromisos con organizaciones
multilaterales corresponden a la suma de i) pagos eventualmente efectuados a lo
largo del año considerado que no habían sido anteriormente notificados en forma de
compromisos y ii) pagos previstos a lo largo del siguiente año.
DESEMBOLSO: Bienes o servicios puestos a la disposición del beneficiario; por extensión, la suma total empleada. Los desembolsos corresponden a las transferencias
internacionales efectivas de recursos financieros, o de bienes y servicios, coste evaluado por el donante. En el caso de actividades realizadas en el país donante como
programas de formación, de administración o de sensibilización del público, el des-
276
embolso está considerado cómo efectuado cuando los fondos han sido transferidos
al proveedor de servicios o al beneficiario. Pueden se contabilizados brutos (suma
total desembolsada a lo largo de un periodo contable determinado) o netos (una vez
deducidos todos los reembolsos del principal que han tenido lugar durante el mismo
periodo).
ELEMENTO DE LIBERALIDAD: Esta noción hace referencia a las condiciones financieras de un compromiso: tipo de interés, VENCIMIENTO y periodo de gracia (fecha
hasta el primer reembolso del principal). Mide la liberalidad de un préstamo, es decir
la diferencia, en porcentaje, entre el valor actualizado del conjunto de los reembolsos
previstos y la suma total de los reembolsos que hubiera resultado de haberse aplicado
un tipo de interés de referencia establecido. Por acuerdo, el tipo de referencia está
fijado al 10% en las estadísticas del CAD. En consecuencia, el elemento de liberalidad
es nulo para un préstamo cuyo tipo de interés sea de 10 por ciento; es de 100 por
ciento para una donación; para un préstamo en condiciones liberales, se sitúa entre
esos dos extremos. Para obtener el equivalente donación de un préstamo, basta con
multiplicar su valor nominal por su elemento de liberalidad (ver NIVEL DE CONCESIONALIDAD). (Nota: la noción de elemento de liberalidad no se aplica a las operaciones realizadas por los bancos multilaterales de desarrollo en condiciones de
mercado).
FINANCIACIÓN MIXTA: Combinación de ayuda oficial al desarrollo, en forma de
donaciones o préstamos, con toda otra financiación para constituir un paquete financiero. Las financiaciones mixtas están sometidas a los mismos criterios de concesionalidad, de utilidad para el desarrollo y de países beneficiarios que los CRÉDITOS DE
AYUDA LIGADA.
FINANCIACIÓN OFICIAL DEL DESARROLLO (FOD): Este concepto que sirve para
medir las aportaciones de recursos a los países beneficiarios engloba a) la AOD bilateral, b) las donaciones y los prestamos al desarrollo acompañados o no de condiciones
liberales, concedidos por las instituciones financieras multilaterales, y c) las otras
aportaciones del sector público que se consideran que contribuyen al desarrollo
(incluidos los préstamos de refinanciación) cuyo ELEMENTO DE LIBERALIDAD es
demasiado débil para se considerado como AOD.
LISTA DEL CAD: Ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS.
LARGO PLAZO: Préstamos por una duración, al comienzo o después de una prórroga,
superior a un año.
NIVEL DE CONCESIONALIDAD: Indicador de la "liberalidad" de un crédito que señala la ventaja concedida al beneficiario respecto a las condiciones de mercado (ver
también ELEMENTO DE LIBERALIDAD). Técnicamente, se calcula por la diferencia
entre el valor nominal de un CRÉDITO DE AYUDA LIGADA y el valor del servicio de
la deuda en la fecha del desembolso, calculado según el tipo de actualización aplicable a la moneda de la transacción y expresado en porcentaje del valor nominal.
NO DESEMBOLSADOS: Sumas comprometidas pero no gastadas todavía.
ORGANISMOS MULTILATERALES: En las estadísticas del CAD, esta noción se refiere a las instituciones internacionales que tiene como Miembros a los Estados, que
consagran la totalidad o una gran parte de sus actividades al desarrollo y a los países
277
beneficiarios de la ayuda. Incluyen a los bancos multilaterales de desarrollo (Banco
Mundial, bancos regionales de desarrollo por ejemplo), organismos de Naciones Unidas y ciertos organismos regionales (algunos de la Unión Europea o ciertas organizaciones árabes por ejemplo). La contribución de un Miembro del CAD a un tal
organismo es calificada como multilateral desde el momento en que se mezcla con
las contribuciones de los otros miembros del organismo, y que este solo decide sobre
el destino de estos recursos. Salvo indicación contraria, las subscripciones al capital
de los bancos multilaterales de desarrollo son contabilizadas sobre la base de los
depósitos, es decir por el importe de la letra de crédito o del instrumento negociable
correspondiente y a la fecha del depósito de este instrumento. Se dispone de pocos
datos sobre la base de los desembolsos, es decir de las sumas tomadas, en fechas
diversas por el organismo, del instrumento depositado.
OTRAS APORTACIONES DEL SECTOR PUBLICO (OASP): Aportaciones financiadas
por el sector público en beneficio de los países que figuran en la lista de beneficiarios
de la ayuda que no responden a los criterios de definición de la ayuda oficial al
desarrollo o de la ayuda oficial, bien porque su objetivo principal no es el desarrollo
o bien porque incluyen un elemento de liberalidad inferior al 25%.
PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS: La parte I de la Lista incluye las siguientes categorías (el termino país comprende los territorios):
– PMA: Países menos avanzados. Grupo definido por las Naciones Unidas. Están clasificados en este grupo los países que se sitúan por debajo de umbrales establecidos
de ingresos, diversificación económica y desarrollo social.
– OTROS PBI: Otros países de bajos ingresos. Este grupo engloba a todos los países,
a parte de los PMA, cuyo PNB por habitante es inferior o igual a 765 dólares (en
1995) (sobre la base del Atlas del Banco Mundial).
– PIIGI: Países de ingresos intermedios del grupo inferior. Son los países cuyo PNB
por habitante se sitúa entre 7666 y 3035 dólares (en 1995). Son excluidos los países
que pertenecen al mismo tiempo a los PMA y a los PIIGI.
– PIIGS: Países de ingresos intermedios del grupo superior. Son los países cuyo PNB
por habitante se sitúa entre 3036 y 9385 dólares (en 1995).
– PIE: Países de ingresos elevados. Son los países en desarrollo cuyo PNB por habitante es superior a 9385 dólares (en 1995).
La parte II de la lista incluye los "Países en transición". Incluye i) los países más avanzados de Europa central y oriental y los nuevos Estados independientes de la antigua Unión
Soviética; y ii) los países en desarrollo más avanzados. Ver también AYUDA OFICIAL
PERIODO DE GRACIA: ver ELEMENTO DE LIBERALIDAD.
PRÉSTAMOS: Transferencias que implican un reembolso. Solo los préstamos por una
duración de más de un año se incluyen en las estadísticas del CAD. Las cifras relativas a los préstamos netos indican el total de los préstamos una vez deducidos los
reembolsos del principal (pero no los pagos de intereses) de préstamos anteriores.
En consecuencia, cuando un préstamo es totalmente reembolsado, su efecto sobre
las aportaciones totales netas es nulo en el conjunto de la duración del préstamo.
REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA: Toda medida convenida entre un acreedor y
su deudor que modifica oficialmente las condiciones fijadas con anterioridad para el
278
reembolso. Se puede tratar de una cancelación de la deuda (extinción del préstamo),
de una reprogramación (revisión del calendario del reembolso) o de un préstamo de
refinanciación.
TRANSFERENCIAS NETAS: Aportaciones netas una vez deducidos los pagos de intereses.
VENCIMIENTO: Fecha en la que se debe realizar el último reembolso de un préstamo;
por extensión, medida de la duración de vida prevista del préstamo.
VOLUMEN (términos reales): Las cifras sobre las aportaciones proporcionadas en la
presente publicación son expresadas en dólares U.S. Para dar una idea más realista de
la evolución en el tiempo del volumen de las aportaciones algunas cifras son dadas
a precio y tipo de cambio constantes relativos a un año de referencia preciso. Dicho
de otra manera, se realiza un ajuste para tener en cuenta a la vez la inflación entre el
año considerado y el año de referencia y las variaciones del tipo de cambio entre la
moneda utilizada y el dólar U.S. a lo largo del mismo periodo.
Los principios de evaluación de la ayuda
y el sistema de exámenes de las políticas
de cooperación de los miembros del CAD.
El proceso de revisión de los criterios
de contabilización de la ayuda
Los principios de evaluación de la ayuda
y el sistema de exámenes de las políticas
de ooperación de los miembros del CAD.
El proceso de revisión de los criterios
de contabilización de la ayuda
1. EL SISTEMA DE EXÁMENES DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN DE
LOS MIEMBROS DEL CAD
Los programas y políticas de cooperación al desarrollo de los países miembros
del CAD son regularmente sometidos a un examen por parte de los demás miembros, en lo que se denominan "exámenes entre pares" o "entre iguales". Se trata
de un procedimiento único en las instituciones multilaterales, y de gran eficacia.
Las recomendaciones que el CAD plantea como consecuencia del examen no tienen
carácter vinculante, pero suelen ser aceptadas y aplicadas, pues sí tienen un gran
peso moral. Se trata de un "pacto entre caballeros" que se suele cumplir.
Los exámenes permiten observar hasta qué punto son aplicadas por los distintos
países las recomendaciones que el CAD aprueba en relación con las políticas de
cooperación al desarrollo. En este momento en particular, las directrices aprobadas
en el informe de 1996 El papel de la cooperación al desarrollo en los albores
del siglo XXI, son la referencia principal. De hecho, los exámenes son uno de los
pilares para la actividad del CAD, junto con la aprobación y revisión periódica de
directrices, la producción y difusión de estadísticas y el diálogo entre agentes de
desarrollo.
Los exámenes son también la base para redactar parte de los informes anuales
del CAD, titulados Cooperación para el Desarrollo. Esfuerzos y políticas de los
miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo, en los que se pasa revista a todas
las actividades del año, a los logros y mejoras conseguidos, y a los retos que se
plantean para el futuro.
1.1. Objetivos de los exámanes
Los objetivos concretos de los exámenes a los países miembros del CAD son los
siguientes, según se afirma en las directrices:
– Hacer el seguimiento de las políticas y los programas de cooperación para el desarrollo de los miembros, y analizar su eficacia, sus aportaciones y sus resultados;
– Contribuir a mejorar el desempeño de la ayuda, individual y colectiva, en un plano
tanto cualitativo como cuantitativo;
242
– Proporcionar rendiciones de cuentas y análisis creíbles a la opinión pública de los
países de la OCDE y a la comunidad internacional;
– Intercambiar experiencias y promover la coordinación.
Los documentos que constituyen el marco de los grandes objetivos que los exámenes
deben ayudar a llevar a cabo son la estrategia de 1996 del CAD titulada El papel de la
cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI y la declaración de 1995,
Hacia una asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial.
1.2. Directrices y marco de referencia para la realización de los exámanes
Las directrices sobre realización de exámenes vigentes en este momento datan de
1996, coincidiendo con la publicación de El papel de la cooperación en los albores
del siglo XXI. En este momento los temas a los que más atención se presta son la coherencia de políticas, la reducción de la pobreza, la igualdad entre mujeres y hombres,
el acceso al comercio y la Asociación sobre el terreno, pidiendo más atención a la
perspectiva de los países receptores.
1.2.1. El marco para la preparación y la realización de exámenes: El papel de la
cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI y Hacia una
asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial
Como se ha señalado anteriormente, 1996 marca un punto de inflexión en la estrategia del CAD con la publicación de El papel de la cooperación para el desarrollo en los
albores del siglo XXI, en el que se señalan los grandes objetivos a cumplir por todos los
países en relación con la cooperación al desarrollo, así como la metodología gracias a
la cual se debería llegar a ellos. Un año antes se había aprobado la declaración Hacia
una asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial, que contiene el
nuevo enfoque para la cooperación con los países en desarrollo, siguiendo el concepto
de Asociación.
La estrategia aprobada en 1996 profundiza en ciertos elementos y proporciona
referencias más precisas respecto a las cuales se evalúan los esfuerzos de los miembros. Estas evaluaciones hacen también referencia a los objetivos mensurables relativos a las mejoras a llevar a cabo en los planos económico, social y medioambiental,
así como a los objetivos cualitativos fijados en otras materias, y para el avance de la
Estrategia de Asociación.
Estos dos documentos, citados como referencia en las directrices a seguir en la realización de los exámenes, son el "alma" de las actividades del CAD. Los exámenes se convierten así en elementos clave para llegar a los objetivos enumerados en la declaración y
la estrategia del CAD. Entonces, tanto durante la preparación del examen como durante
la realización propiamente dicha, los examinadores se refieren sistemáticamente a ellos
al objeto de determinar los puntos del programa examinado que requieren un análisis
más profundo, ya sea porque haya que revisarlos, o porque sean considerados un modelo
a seguir por los demás países.
243
También son objeto de atención por parte de los examinadores otros documentos
anteriores, como la Declaración de 1989 sobre La cooperación al desarrollo en los años
90 (OCDE, París, 1989) o las directrices del CAD (Manual de la ayuda al desarrollo Principios del CAD para una ayuda eficaz, OCDE, París, 1992 y las Directrices del CAD
sobre la ayuda y el medio ambiente, OCDE, París. 1992-96), así como los objetivos
que propone el presidente del CAD. Por último, se examina si las recomendaciones del
último examen a que fue sometido el país miembro han sido aplicadas, y los avances
realizados desde entonces.
1.2.2. Enfoque estratégico del proceso de exámenes
El examen, con los diferentes memorándums, informes y reuniones relacionados,
permite llegar a los objetivos enumerados arriba, gracias a:
– la puesta en marcha por el Miembro examinado de las estrategias generales acordadas por el CAD, así como de los principios y directrices acordadas por este Comité
para llevar a cabo prácticas óptimas;
– el análisis de los temas que son de interés, desde hace tiempo o recientemente, de
los poderes públicos;
– la recolección y el análisis de datos;
– el análisis de la eficacia y la eficiencia de las políticas y los programas, teniendo
en cuenta igualmente su coherencia con las políticas distintas de las políticas de
ayuda;
– la publicación de informes debidamente fundados en las políticas y los programas
del Miembro examinado.
1.3. Realización de los exámenes
1.3.1. Participantes
El programa de cada Miembro del CAD es examinado a intervalos fijados de común
acuerdo. La Secretaría establece el calendario de los exámenes y gestiona la lista por la
que se designa, en consulta con los miembros, a los dos que desempeñarán el papel
de examinadores. Se evita la designación repetida de los mismos miembros para el examen de un mismo país, así como que los examinadores y los países examinados tengan
relaciones de interés durante ese año.
Los exámenes del CAD son realizados por lo tanto por funcionarios de la Dirección
de Cooperación al Desarrollo, concretamente por aquéllos adscritos a la División de
Exámenes y Seguimiento de Políticas, en colaboración con representantes de dos países
miembros.
Por otro lado, participan en el examen el Secretario General del CAD, que viaja personalmente a la capital del país examinado, y los demás países miembros del CAD, quienes
tienen la posibilidad de realizar comentarios al informe del examen.
Asimismo, otros agentes del país relacionados con la cooperación, como ONG, representantes del Parlamento o de la opinión pública, tienen la posibilidad de dar su opinión
244
sobre la cooperación en su país.
Finalmente, es de destacar que los examinadores viajan a un país receptor de ayuda
en el que el país examinado esté realizando proyectos de importancia, y se entrevistan
con los responsables de la cooperación, así como con los propios beneficiarios. Se trata
así de obtener, según manifiestan los propios representantes del CAD, "las dos caras de
la moneda" de la cooperación.
1.3.2. Documentos
Los miembros del CAD presentan cada año una serie de informes, que son después
utilizados para su examen, en las fechas siguientes:
Cuestionario preliminar sobre los principales agregados:
Memorándum:
Tablas estadísticas
Sector público:
Sector privado:
15 de abril
15 de julio
15 de julio
15 de septiembre
Para cada examen se presentan cuatro documentos:
El memorándum (o el informe anual) del Miembro examinado;
El anexo estadístico del Miembro examinado;
El proyecto de informe establecido por la Secretaría;
Una nota de la Secretaría sobre las principales cuestiones a examinar.
Estos documentos deben ser enviados al CAD treinta días antes de la reunión.
1.3.3. Proceso de exámenes
Los examinadores y la Secretaría preparan juntos el examen, incluyendo la nota sobre
las principales cuestiones a examinar. De un primer estudio de los memorándums remitidos
por el país examinado (Memorándum, Anexo estadístico, Programa de ayuda en un país
en desarrollo) se redacta un primer informe, el Borrador del examen ("Draft review"),
junto con una nota con las principales cuestiones a examinar, Principales temas para el
examen ("Main issues for the exam"), que consiste en un breve documento, de unas 4
páginas, en las que se expone una serie de preguntas relativas a los temas más importantes
a estudiar.
Ejemplos de preguntas
Política de cooperación al desarrollo:
c. Asociación. El programa en (...) ha sido descrito por las autoridades locales
como modélico. ¿Qué factores han sido básicos para el éxito de este programa, y
qué lecciones han aprendido de esta experiencia y trasladado a sus otros progra-
245
mas? ¿En qué medida pueden estos programas extenderse manteniendo su alta
participación local? ¿Cuáles son los principales problemas y obstáculos?
e. Coherencia. Podría discutir la Delegación el enfoque y la metodología del
gobierno para mejorar la coherencia entre cooperación al desarrollo y otras políticas (comercio, economía, medioambiente) tanto bilaterales como dentro de la
Comunidad Europea.
Durante la preparación del examen, visitan la sede del organismo competente del
Miembro examinado y, a ser posible, el lugar en que se realizan ciertas actividades llevadas a cabo en los países contraparte. Los examinadores y los miembros deben recabar
información en la sede y las misiones locales de su propio organismo de ayuda.
Al final del examen, el presenta un comunicado de prensa. El Miembro examinado,
los examinadores y la Secretaría se reúnen después del examen para una sesión de redacción, con el fin de fijar los últimos detalles del Resumen y las conclusiones del proyecto
de informe de la Secretaría, teniendo en cuenta las deliberaciones del Comité, y de
aportar las últimas correcciones al texto del informe.
La versión revisada del Resumen y de las conclusiones es difundida entre los miembros del CAD para sus comentarios. Se publican entonces, agrupados en la misma obra,
la versión final del Resumen y de las conclusiones del CAD, el informe de la Secretaría
y el comunicado de prensa.
El Presidente del CAD tiene por costumbre visitar la capital de los miembros examinados, generalmente dentro de los seis meses que siguen a la publicación de los
resultados del examen, con el objetivo de ver cómo se explotan estos resultados y de
contribuir a que se conozcan mejor y se utilicen más ampliamente los trabajos del CAD
en general.
Con el fin de completar los exámenes individuales, el Comité puede organizar sesiones de estudio comparativo en el marco de las cuales varios exámenes (relativos, por
ejemplo, a un año dado) y/o ciertos temas que se desprenden de los exámenes o de
las recomendaciones del CAD, se retoman con vistas a mejorar el seguimiento y los
intercambios de experiencias. Las evoluciones y cuestiones analizadas en el marco de
los exámenes sirven para planificar los futuros trabajos del CAD.
Por otro lado, hay que destacar que se sigue de cerca la evolución de los países
examinados el año o los dos años anteriores. Se publica así un documento cada dos años
aproximadamente ("Follow-up on key issues in 1996 and 1997 Peer Reviews"), en el
que se pasa revista a los resultados de los exámenes realizados en ese periodo, junto
con cuestiones a estudiar en el futuro, conclusiones que se infieren de los resultados,
etc. Se puede ver así en un solo documento cómo marcha la aplicación de los objetivos
y la metodología del CAD en los distintos países miembros.
1.3.4. Estructura de los informes
246
Los informes finales de los exámenes son redactados por los examinadores siguiendo una estructura similar, aunque prestando atención a las diferencias de cada país
miembro. De forma aproximada, es la siguiente:
247
• Resumen y Conclusiones
Esta primera parte es el núcleo del examen. En ella se da cuenta de las conclusiones
a las que han llegado los examinadores, tanto las positivas como las negativas. Se resume la política llevada a cabo por el país en cuestión, su grado de cumplimiento de las
normativas del CAD, y se especifican los aspectos que deberían cambiar para obtener
una nota sobresaliente.
Se presta especial atención, como a lo largo de todo el examen, al cumplimiento o
aproximación a las directrices señaladas en el documento de 1996 ya citado El papel de la
cooperación al desarrollo en los albores del siglo XXI. No existe una parte específica en
el informe en la que se explique si el país se ha acercado a estas directrices, sino que el
examen se realiza en su totalidad teniendo como base los principios enumerados en este
documento.
Esta parte del informe es la que se hace llegar a los miembros del CAD para sus
comentarios, y la que más difusión tiene.
• Gestión de la ayuda
Se pasa revista a los organismos y al personal que gestiona la Ayuda al Desarrollo
(Ministerios, Agencias, cooperantes...), así como al proceso de decisión.
Puede aparecer en un apartado distinto, pero en cualquier caso, con la máxima
importancia, el examen de la Coordinación y la Coherencia de las Políticas de Desarrollo, un aspecto fundamental de la ayuda (ver capítulo X), al que se dedica un capítulo
específico en los nuevos exámenes.
• Volumen y composición de la ayuda
Se detalla el volumen de la ayuda, así como sus componentes: créditos comerciales,
grado de vinculación de la ayuda, reparto geográfico y sectorial...
Se incluye también un apartado básico, "Condiciones financieras de la ayuda", especialmente para los países en los que los créditos comerciales son una parte importante
de la ayuda (caso de España con los créditos FAD).
• Temas concretos
Este apartado puede estar incluido dentro de otros, como las orientaciones políticas,
o estar dividido en apartados específicos en el informe final del examen.
Dentro de la revisión de los programas, se estudian los aspectos concretos relativos a
Medio ambiente, Género, Resolución de conflictos y Mantenimiento de la Paz, Derechos
Humanos, Reducción de la Pobreza, Cooperación Técnica, Ayuda Humanitaria, Investigación, Evaluación... Se detallan los esfuerzos de cada país en favor de estas políticas
concretas, y si son objeto de proyectos específicos, si son un tema transversal en las
políticas de ayuda al desarrollo (en el caso de Género, Medio ambiente...).
Suele dedicarse también un apartado específico a la opinión pública del país examinado, como parte indispensable en la cooperación al desarrollo del país, al ser promotora (movimiento por el 0'7 en España, por ejemplo) y agente (donaciones privadas) y
248
termómetro de la preocupación del país por la cooperación.
• Detalles del país examinado
En algunos casos se examina un aspecto particular de un país, ya sea porque incide
en la política de cooperación del país en cuestión, o porque constituye un aspecto
especial e interesante de la cooperación del país ("La zona Franco" en el caso de Francia, o "La cooperación descentralizada" en España). Se trata de aspectos fundamentales
para entender la política del país, y pueden ser además ideas que el CAD considere de
interés para implantar en otros países (como la cooperación descentralizada, uno de los
aspectos más alabados de la Cooperación Española).
ANEXO
Puntos a tratar por los informes para el examen
Estos son los temas sobre los cuales el país examinado deberá proporcionar información al CAD.
I. MARCO ESTRATÉGICO
1. Marco general y nuevas orientaciones de la acción pública
2. Medidas tomadas para poner en práctica los principios y recomendaciones
del CAD
3. Principales temas relacionados con el desarrollo de las capacidades en los
países asociados
4. Coordinación de la ayuda, estrategia con respecto al desarrollo, estrategias
por países
5. Eficiencia, eficacia y resultados de la ayuda
6. Gestión de la ayuda
7. Políticas más generales seguidas en las áreas conectadas y coherencia de
las políticas nacionales respecto a los países en desarrollo
8. Información y sensibilización de la opinión pública sobre los problemas
de desarrollo
II. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES
9. Volumen y perspectivas de evolución de la AOD
10. Notificación de las aportaciones de ayuda y condiciones financieras
11. Composición y reparto sectorial de la ayuda
12. Contribuciones multilaterales
13. Reorganizaciones y condonación de deudas
61 Véase http://www.oecd.org/dac/Evaluation/index.htm.
14.
15.
16.
17.
18.
249
Reparto geográfico
Cooperación técnica
Ayuda ligada y financiaciones mixtas
Procedimientos de adjudicación, entrega o transmisión de contratos
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
62 Se puede acceder a este inventario en la siguiente dirección de Internet: http://minweb.idrc.ca/
daclog.htm.
250
2. LA REVISIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE EVALUACIÓN DE LA AYUDA Y LAS
TAREAS DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA AYUDA
Como se ha señalado anteriormente, uno de los aspectos considerados clave por
los miembros del CAD para poner en práctica la Estrategia de Asociación es mejorar
la eficacia de la ayuda. En este sentido, el CAD está impulsando (a través de reuniones
formales, seminarios, reuniones de trabajo y trabajos conjuntos) mejoras en las capacidades en evaluación y una mayor orientación hacia la obtención de resultados en
los programas de cooperación de sus miembros. Dentro de este ámbito de trabajo se
incluyen también los temas vinculados al fortalecimiento de los procesos de evaluación
y de la aplicación de sus resultados, incluyendo el desarrollo de nuevas herramientas
metodológicas y analíticas. Asimismo, el CAD intenta generalizar la realización de evaluaciones conjuntas de los programas de desarrollo, con el fin de extraer lecciones tanto
de los éxitos como de los fracasos. La entidad encargada de estas tareas es el Grupo de
Trabajo sobre Evaluación de la Ayuda (WP-EV)61, que trabaja con la División de Gestión
Estratégica del Desarrollo de la Dirección de Cooperación al Desarrollo.
2.1. El grupo de trabajo sobre evaluación de la ayuda
El Grupo de Trabajo sobre Evaluación de la Ayuda está formado por evaluadores
profesionales y gestores en el campo de la ayuda al desarrollo, que se reúnen periódicamente para compartir su experiencia, mejorar la práctica evaluadora y reforzar el uso de
la evaluación como un instrumento clave de la política de cooperación al desarrollo. Su
mandato fue revisado por última vez en 1998.
Este Grupo de Trabajo es el único foro internacional donde se reúnen regularmente
expertos en evaluación del desarrollo de agencias bilaterales y multilaterales. Fue creado
en diciembre de 1982 como un Grupo de Expertos, y actualmente está compuesto por
29 representantes de los países miembros de la OCDE y Agencias de Desarrollo multilaterales. Participan como observadores los Bancos Asiático (BAsD), Africano (BAfD) e
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
(BERD).
El WP-EV se creó para llevar a cabo las siguientes tareas:
– Reforzar el intercambio de información, experiencias y cooperación entre
las unidades de evaluación nacionales y, cuando procede, multilaterales con vistas a
• Mejorar las actuaciones de evaluación de los miembros;
• Facilitar la estandarización del marco conceptual y metodológico de la evaluación;
• Crear las bases que permitan mejorar la coordinación de los donantes en la planificación de los principales estudios de evaluación.
– Contribuir a mejorar la eficacia de la ayuda intentando extraer lecciones operativas de los estudios de evaluación que sirvan para la planificación y el diseño de
proyectos y programas;
– Examinar la viabilidad de crear grupos de estudios conjuntos o coordinados sobre
la eficacia de la ayuda en un sector importante, como por ejemplo el agrícola, o
en países concretos;
251
– Buscar las formas de promover y apoyar las capacidades de evaluación de los países
en desarrollo.
Las actividades del Grupo de Trabajo de Evaluación de la Ayuda cubren un amplio
abanico de áreas y contribuyen de varias maneras a los esfuerzos de evaluación de los
países miembros:
Proporcionan guías y estándares para la evaluación de la cooperación al desarrollo a
través de los Principios del CAD para la Evaluación de la Ayuda al Desarrollo, aprobados en 1991. El Grupo de Trabajo ha completado recientemente (1998) una Revisión
de estos Principios.
Dirigen evaluaciones conjuntas, que examinan temas de importancia en la cooperación al desarrollo, como el impacto de las actuaciones de las ONG; los programas que
promueven el Desarrollo Participativo y la Buena Gestión de los Asuntos Públicos; las
políticas y programas para promover las iniciativas de Igualdad entre Mujeres y Hombres en el Desarrollo; y la creación de capacidades institucionales en el tema del medio
ambiente.
Promueven la creación de capacidades en los países contraparte. A través de seminarios regionales y de un trabajo de síntesis, los miembros aprenden de los demás e
identifican las prácticas de los donantes que favorecen la creación de capacidades de
evaluación en los países contraparte.
Comparten los métodos y las prácticas empleadas para evaluar la eficacia de la
ayuda. El Grupo de Trabajo ha realizado trabajos sobre ayuda humanitaria, sobre sistemas
de valoración de la gestión de la ayuda, y ha comenzado recientemente a trabajar sobre
sistemas de medición del desempeño.
Establecen el Inventario de Informes de Evaluación del CAD para favorecer la difusión y la retroalimentación de las enseñanzas de las evaluaciones. Este inventario, gestionado por la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA), es una base de
datos informatizada que contiene, en este momento, unos 7000 resúmenes sobre evaluación62.
2.2. Los principios para la evaluación de la ayuda al desarrollo
La principal doctrina del CAD sobre el tema de la evaluación está recogida en los
Principios de Evaluación de la Ayuda al Desarrollo, adoptados por el CAD en su
Reunión de Alto Nivel de 1991. Este documento proporciona una orientación general
sobre el papel de la evaluación en el proceso de gestión de la ayuda, así como una serie
de guías y estándares para homogeneizar los criterios de evaluación.
Los Principios subrayan principalmente la importancia central de los siguientes
aspectos:
Las Agencias de Cooperación deben tener una política de evaluación dotada de líneas
63 Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance, OECD, París,
1997.
252
directrices y de métodos claramente enunciados, y deben precisar el papel y las tareas de
evaluación, así como el lugar de esta función en las estructuras institucionales de cooperación. En esta línea, el CAD afirma que: "los organismos de ayuda que no lo hayan hecho
todavía, deberían establecer unas líneas directrices y/o unos planes-tipo para las evaluaciones. Estos documentos deberían dar indicaciones generales y definir las normas mínimas a
respetar para la realización de los estudios y el establecimiento de los informes".
La función de evaluación debe ser imparcial e independiente de los mecanismos
establecidos para la elaboración de políticas de ayuda y de los mecanismos de gestión
de la misma.
El ejercicio de evaluación debe ser tan abierto como sea posible y sus resultados
deben ser ampliamente difundidos.
Las evaluaciones sólo son útiles si son utilizadas. Es por tanto esencial que sus
resultados lleguen tanto a los responsables de la toma de decisiones como a los agentes
operativos.
La asociación de los países contraparte al ejercicio de evaluación, y la cooperación
entre donantes, revisten una importancia capital para la evaluación. Son aspectos
importantes para la edificación del aparato institucional de los países contraparte. La
coordinación de la evaluación de los donantes debe permitir aliviar las tareas administrativas que pesan sobre los países contraparte.
La evaluación de la ayuda y los elementos conexos que exige deben formar parte
integrante de la planificación de la ayuda desde sus primeros estadios. Una actuación
de cooperación sólo puede dar lugar a una evaluación objetiva si los objetivos que le
son asignados se identifican previamente con precisión.
Asimismo, los Principios, además de definir claramente los diferentes tipos de evaluación, presentan una serie de criterios que deben tenerse en cuenta en el momento
de evaluar los programas y proyectos de cooperación.
En los Principios se define la evaluación como "una función que consiste en hacer
una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea posible, sobre un proyecto en
curso o acabado, un programa o un conjunto de líneas de acción, su concepción, su
realización y sus resultados. Se trata de determinar la pertinencia de los objetivos y
su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la eficacia, el impacto y
la viabilidad. Una evaluación debe proporcionar unas informaciones creíbles y útiles,
que permitan integrar las enseñanzas sacadas de los mecanismos de elaboración de las
decisiones, tanto de los países de acogida como de los donantes."
Asimismo se define la "apreciación ex ante" o "examen previo" como "el estudio
crítico del informe de identificación, que sirve para seleccionar o clasificar las diversas
64 Véase OPE/MAE/SECIPI: Metodología de Evaluación de la Cooperación Española, Madrid, 1998.
65 Evaluation and Aid effectiveness, Nº 1: Guidance for Evaluating Humanitarian Assistance in Complex
Emergencies. OECD, París, 1999.
66 Evaluation and Aid effectiveness, Nº 2: Evaluating Country Programmes. Vienna Workshop, OECD,
París, 1999.
67 Evaluation and Aid effectiveness, Nº 3: Donor Support for Institutional Capacity in Environment: Lessons Learned, OCDE, París, 1999.
253
alternativas desde el punto de vista de su pertinencia, factibilidad técnica, financiera e
institucional y rentabilidad socio-económica. Esta fase precede inmediatamente a la de
la aprobación, por parte de las autoridades, de la acción propuesta".
El CAD define los criterios de la evaluación de la siguiente manera:
La pertinencia mide la adecuación de los resultados y los objetivos de la intervención
a las necesidades, prioridades y políticas de los beneficiarios, de los países contraparte
y de los donantes.
La eficacia mide el alcance del objetivo y los resultados de una actuación de cooperación en una población beneficiaria y en un periodo temporal determinado, sin considerar los costes en los que se incurre para obtenerlos.
La eficiencia de una intervención de desarrollo es una medida del logro de los resultados con relación a los recursos que se consumen; esto es, la búsqueda de una combinación óptima de recursos financieros, materiales, técnicos y humanos para maximizar los
resultados. En otras palabras, la eficiencia mide los resultados -cualitativos y cuantitativosen función de los recursos empleados.
El impacto mide los efectos, previstos y no previstos, de las actuaciones de cooperación sobre la comunidad en general en los aspectos técnicos, económicos, socioculturales, institucionales y medioambientales.
La viabilidad se define como el grado en el que los efectos positivos derivados de la
intervención continúan una vez se ha retirado la ayuda externa.
Los Principios para la Evaluación de la Ayuda y su revisión, que se analiza en el
siguiente apartado de este capítulo, son las principales aportaciones doctrinales del WPEV, pero no son las únicas contribuciones de este Grupo de Trabajo a la doctrina del
CAD sobre cooperación para el desarrollo. Destacan cuatro importantes estudios, como
los realizados sobre la evaluación de los Programas dirigidos a promover el desarrollo
participativo y la buena gestión de los asuntos públicos (1997), de la Ayuda humanitaria en emergencias complejas (1999), de Programas-país (1999), y de los Programas
de apoyo a la creación de capacidades institucionales en medio ambiente (1999).
Basado en el análisis de las experiencias de varios donantes, el WP-EV presenta algunas conclusiones referidas a cuestiones metodológicas de la evaluación de Programas
dirigidos a promover el desarrollo participativo y la buena gestión de los asuntos
públicos63. En el documento se señala que la evaluación participativa constituye una
visión que no es fácilmente integrable en los mecanismos rutinarios de las Agencias
donantes, ya que es percibida como un instrumento cuyas conclusiones son poco fiables
y altamente subjetivas (en contraste con las que se obtienen, sobre todo, de herramientas
y métodos cuantitativos formales).
Las recomendaciones del CAD para evaluar la participación se resumen en los
siguientes puntos64:
Es conveniente que sea realizada en un contexto favorable, que reconozca la importancia de la participación y la incorpore en la planificación de las intervenciones.
Debe ser entendida como un proceso en el que los involucrados participen desde
68
CAD/OCDE: "Review of the DAC Principles for Evaluation of Development Assistance", París, 1998.
254
sus primeras etapas, distinguiendo a los proyectos con origen participativo de los que
no lo tienen, y en el que la evaluación sea la etapa final de un seguimiento continuo.
Así, esta actividad se transforma en parte de un proceso de aprendizaje y negociación
permanente que involucra a la agencia donante, los gobiernos locales y los agentes
implicados.
Se recomienda que los conceptos y el marco de análisis sean definidos de manera clara
y precisa, con una correcta identificación de los grupos de involucrados y participantes.
Es también necesario que los indicadores que se utilicen reflejen estos conceptos y
sean el resultado de un análisis sistemático. Las valoraciones pueden ser tanto cuantitativas como cualitativas.
El trabajo pendiente, según el CAD, se sitúa en dos niveles: en primer lugar, todavía
es necesario introducir el concepto de participación en las líneas prioritarias de las
Agencias donantes, tarea a la que las propias evaluaciones pueden contribuir pero que
debe encarnarse en un apoyo institucional más amplio y desde todos los niveles. En
segundo lugar, es preciso desarrollar métodos, técnicas y marcos analíticos, procedimientos e indicadores más adecuados a los complejos niveles participativos y al nivel de
las Agencias de Cooperación.
La "Guía para la Evaluación de la Ayuda Humanitaria en Emergencias Complejas"65 es un documento breve, en el que además de hacer un esfuerzo de definición
de conceptos y de caracterización de las emergencias complejas, se presenta un análisis
sobre los elementos que diferencian las evaluaciones de los programas de ayuda humanitaria de las evaluaciones convencionales de las acciones de ayuda al desarrollo.
Asimismo se presentan una serie de guías u directrices dirigidas a orientar el trabajo
de los gestores encargados de realizar la evaluación de este tipo de actuaciones. Entre
los asuntos sobre los que se proporciona orientación práctica se encuentran: directrices
sobre qué, cómo y cuándo evaluar; la preparación de los términos de referencia; la
selección del equipo evaluador; los métodos de trabajo; el contenido y la forma del
informe y las recomendaciones y las medidas a tomar para hacer el seguimiento.
La "Evaluación de Programas-País"66 presenta toda una serie de orientaciones
metodológicas y enfoques para enfrentarse a las evaluaciones de los programas de cooperación que se llevan a cabo en un determinado país. En este documento se presentan i)
las principales conclusiones de un seminario que tuvo lugar en Viena en marzo de 1999;
ii) una revisión del estado de la cuestión en cuanto a enfoques y metodologías que se
emplean para la evaluación de los programas-país y iii) una serie de estudios de caso
(Alemania, el Banco Mundial, Suiza, Egipto, Filipinas, etc...).
El informe denominado Apoyo de los donantes a la creación de capacidades institucionales en medio ambiente: lecciones aprendidas67 se recogen las principales
conclusiones de un estudio encargado por el WP-EV acerca de este tema, considerado
69 Tales como la evaluación de políticas y programas que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres,
las operaciones de mantenimiento de la paz y la prevención de conflictos y la reducción de la pobreza.
70 Mediante la realización de seminarios regionales y la elaboración de informes de síntesis los miembros
identifican cuáles son las mejores prácticas que contribuyen al desarrollo de las capacidades en evaluación
en los países contraparte.
255
como uno de los principales cuellos de botella en los procesos de desarrollo y para el
progreso de la EAD.
Las principales conclusiones del estudio se refieren a la poca eficacia que demostraban hasta ese momento los programas de los donantes en la creación de capacidades
en medio ambiente (CDE) en los países contraparte. En el informe se reconocen, sin
embargo, algunos avances, al asumir paulatinamente los actores vinculados la importancia del tema. El informe destaca que si se quiere dar cumplimiento al objetivo de la EAD
de revertir la actual tendencia de pérdida de recursos medioambientales antes del año
2015, los donantes deben profundizar en tres objetivos funcionales para la CDE:
– Fortalecer las capacidades para planificar y ejecutar al nivel institucional más bajo
posible.
– Fortalecer las capacidades para utilizar y aplicar efectivamente las herramientas
e instrumentos medioambientales existentes y para dar seguimiento al impacto
ambiental con, por y para los usuarios de recursos.
– Fortalecer la capacidad de movilizar recursos adicionales para financiar sostenidamente este tipo de actuaciones.
2.3. La revisión de los principios del CAD para la evaluación de la ayuda
En diciembre de 1995, los miembros del WP-EV comenzaron a revisar sus respectivas
experiencias en la aplicación de los Principios de Evaluación de la Ayuda.
Los objetivos de la revisión eran:
– Examinar el uso y la puesta en práctica de los Principios de Evaluación por los
miembros del CAD;
– Valorar el impacto, la utilidad y la pertinencia de los Principios a la luz de la evolución de la función de evaluación;
– Hacer recomendaciones a las Agencias de Cooperación sobre los cambios a introducir en los Principios.
La revisión se produjo en dos fases, la primera de las cuales terminó a finales de 1996
y la segunda en 1998.
En la fase I se examinó la puesta en marcha y la utilización de los Principios. Se
valoró el grado de cumplimiento de los Principios y su impacto, utilidad y pertinencia.
La revisión se basó en el análisis de los resultados de un cuestionario que se envió a los
responsables de las unidades centrales de evaluación de 16 cooperaciones bilaterales y
de 6 de los observadores multilaterales.
En la fase II se revisó la experiencia de los usuarios de las evaluaciones, incluyendo
a los de los países contraparte. Esta fase se basó en un estudio sobre 15 cooperaciones
bilaterales y 5 observadores multilaterales.
De esta revisión salió una serie de conclusiones y recomendaciones, que apuntaban
a que, aunque los Principios seguían siendo útiles y válidos, era necesario reforzarlos
y complementarlos para mejorar la práctica de la evaluación. El informe completo se
publicó en 1998 en un documento denominado Revisión de los Principios del CAD
para la Evaluación de la Ayuda al Desarrollo68.
256
La Revisión puso de manifiesto que la evaluación en la cooperación para el desarrollo
estaba evolucionando y cambiando de orientación. Asimismo se constató que la mayoría
de los miembros habían intentado cumplir las principales orientaciones recogidas en los
Principios para la Evaluación de la Ayuda, porque los consideraron útiles para guiar
su trabajo y, en bastantes casos, para reorganizar sus oficinas de evaluación.
La mayoría de los miembros del CAD ha reorganizado sus oficinas centrales de evaluación, para asignarles un nuevo papel y una nueva orientación dirigida a medir la
eficacia de la ayuda. Las oficinas han ido orientando progresivamente sus actividades
desde las tradicionales evaluaciones de proyectos hacia evaluaciones de programas,
evaluaciones sectoriales, evaluaciones temáticas69 y evaluaciones de países. Además ha
ido creciendo el interés por las evaluaciones descentralizadas y por la propia evaluación
por parte de los países en desarrollo70.
La Revisión puso de manifiesto que los Principios debían ser completados con nuevas
orientaciones en determinados asuntos clave mediante, por ejemplo, la elaboración de
compendios de Buenas Prácticas. Entre los aspectos sobre los que se señalaba la necesidad de desarrollar orientaciones prácticas se incluían temas como: formas de manejar
el "compromiso" (trade-off) entre la independencia de la evaluación y la participación
en la misma que implica el concepto de asociación; la mejora de los mecanismos de
comunicación y retroalimentación de las enseñanzas aprendidas; la promoción de la cultura de la evaluación; la ejecución de evaluaciones conjuntas y de evaluaciones-país; la
promoción de mecanismos de asociación para realizar evaluaciones; el diseño y puesta
en práctica de sistemas de medición del desempeño y la evaluación de la ayuda humanitaria.
El objetivo último de estos trabajos del WP-EV es mejorar los procesos de evaluación
en la práctica, para que aumente la utilización de los resultados de las evaluaciones en
el proceso de toma de decisiones.
2.4. Líneas actuales de trabajo
Una vez publicada la Revisión de los Principios, se acordó que el seguimiento de los
resultados de la Revisión se centraría en mejorar la aplicación de los Principios en los
casos con más dificultades (lo cual corresponde prioritariamente a los Estados miembros),
y en elaborar unas Buenas Prácticas y orientaciones, especialmente sobre:
– la asociación en las evaluaciones
– sistemas de gestión del desempeño y evaluación
– los mecanismos de comunicación y retroalimentación como instrumento de apren71 RBM= Results Based Management. Se entiende por "gestión del desempeño" o "gestión orientada a
resultados" una estrategia de gestión dirigida a poner en marcha importantes cambios en la forma de funcionar
de los organismos públicos, que tiene como principal orientación la mejora en los resultados de sus actuaciones. Un componente clave de la gestión basada en resultados es la medición de los resultados, es decir, el
proceso de medir objetivamente si una Agencia u organización está obteniendo los objetivos y resultados que
se ha marcado.
257
dizaje en las organizaciones.
Los trabajos en estas tres áreas clave fueron coordinados por la División de Gestión
Estratégica de la DCD, que integró también los trabajos previos y las lecciones obtenidas
de los exámenes. Se trata, más que nada, de sacar enseñanzas de la práctica que proporcionen orientaciones útiles a los gestores, más que principios estrictos.
2.4.1. La Asociación y las evaluaciones
La Revisión de los Principios del CAD para la Evaluación de la Ayuda destacó
la necesidad de poner en marcha nuevas actuaciones para fortalecer la asociación con
los países contraparte y con los beneficiarios de las evaluaciones. En este sentido, la
Reunión de Funcionarios de Alto Nivel de 1998 identificó como uno de los puntos más
importantes la necesidad de desarrollar y aplicar la evaluación y seguimiento conjunto
de los programas de desarrollo por parte de los donantes y los países contraparte con
vistas a aprender juntos de los éxitos y los fracasos.
El objetivo de éste área de trabajo del WP-EV es definir buenas prácticas de "asociación en la evaluación", basadas en la experiencia de los miembros del CAD y de los
países contraparte, que puedan ser aplicadas de forma general en las actuaciones de
Aunque en la Revisión se destacaba la validez del Principio de Asociación, también
se señalaban algunos obstáculos para que los miembros lo pusieran en práctica. Los
principales obstáculos mencionados eran: la falta de interés de las contrapartes en participar en evaluaciones conjuntas; altos costes y problemas de tiempo; problemas de
comunicación; creciente complejidad y retrasos; y, ocasionalmente, obstáculos políticos.
Esto no significa, sin embargo, que los funcionarios, las organizaciones profesionales,
los beneficiarios o los grupos afectados en los países contraparte no participen, por
lo menos en algún grado, en muchas de las evaluaciones y en varias de las fases del
proceso de evaluación.
Según el WP-EV, para obtener mejores resultados debe fortalecerse la asociación
mediante la aplicación de las buenas prácticas proporcionadas por experiencias concretas. En este sentido, se entiende que la creación de capacidades en evaluación se adquiere tanto a través de la aportación de asistencia técnica como por la participación directa
en las evaluaciones. El énfasis del trabajo en este área debe ponerse principalmente en la
función de creación de capacidades que proporciona la realización de evaluaciones conjuntas. Se entiende que crear la capacidad de participar efectivamente en las diferentes
fases del proceso de evaluación es un prerrequisito para el éxito de la asociación.
Se ha sostenido que algunas veces las evaluaciones están motivadas por la necesidad
de los donantes de mostrar lo que están haciendo (visibilidad), lo que es una preocupación legítima de los donantes pero que no es algo que necesariamente interese a
los países contraparte. En ocasiones los donantes también utilizan la evaluación como
un instrumento de control, y no como un instrumento de gestión, o como mecanismo
organizativo de aprendizaje. En estos casos, la plena participación de las instituciones
contraparte no siempre se considera como algo beneficioso o deseable. Este tipo de
258
consideraciones plantea la cuestión de hasta qué punto existen límites a la asociación
en la evaluación, un tema que estudia en este momento el WP-EV.
El estudio de estas cuestiones se realiza mediante el examen de las diferentes relaciones y conexiones que se establecen entre donantes y contrapartes en las evaluaciones,
y mediante el análisis de asuntos como la apropiación y la asociación durante todo el
proceso de evaluación, desde la planificación a la ejecución y el seguimiento.
En una primera fase se ha producido una revisión de experiencias e identificación de
obstáculos, soluciones y oportunidades para promover la asociación en las evaluaciones.
El análisis está basado en:
Los resultados de un Seminario Regional sobre Creación de Capacidades en Evaluación y Seguimiento en África, que organizó el BAfD en Abidjan en noviembre de
1998.
Los resultados de diferentes seminarios regionales sobre Creación de Capacidades en
Evaluación, que han tenido lugar a lo largo de la década de los noventa.
Los trabajos llevados a cabo por el WP-EV y diferentes miembros del CAD (Finlandia,
Suecia, el Banco Mundial) sobre apropiación de las enseñanzas de la evaluación.
En una segunda fase, los resultados de estos estudios se utilizarán para preparar
"Buenas Prácticas" para la asociación en las actividades de evaluación, que deberán ser
discutidas entre donantes y contrapartes.
Para las evaluaciones conjuntas, se ha preparado una Matriz del Plan de Evaluaciones, basada en los Planes de Evaluación de los miembros del CAD. Se espera que este
instrumento facilite las discusiones sobre las evaluaciones conjuntas. En cuanto a las
evaluaciones lideradas por los países contraparte, bastantes miembros del CAD están
reservando ya recursos en sus presupuestos para financiar este tipo de actuaciones.
2.4.2. Gestión del desempeño (performance management) y evaluación
Muchos miembros del CAD están introduciendo importantes cambios en sus sistemas
de gestión, como parte de un proceso en el que se está dando cada vez más importancia
a la gestión basada en resultados (RBM)71 en las políticas de cooperación. En este sentido,
se están instaurando o reforzando los sistemas de gestión del desempeño y enfoques orientados a su medición. Esto se está traduciendo en toda una serie de desafíos para las Agencias
de Cooperación sobre cuestiones como la definición del desempeño (performance), el
diseño y la asignación de recursos para el nuevo sistema de gestión; y la determinación de
las interacciones entre el plan de evaluaciones y los sistemas de gestión del desempeño.
El objetivo de estos trabajos es proveer orientación, basada en la experiencia de los
miembros, sobre cómo desarrollar y poner en práctica en las Agencias de Cooperación
la gestión basada en resultados, y hacer que los sistemas de evaluación interactúen de la
mejor manera posible con el nuevo sistema.
En una primera fase la DCD revisó las experiencias existentes en la puesta en marcha
de sistemas de gestión orientados a resultados con objeto de proporcionar un marco
analítico para el trabajo del Grupo. Este marco analítico está basado además en trabajos
previos como los realizados por el PNUD y la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional
en 1997 Measuring and Managing Results: Lessons for Development Co-operation y
por el CAD en 1996: The Role of Rating System in Aid Management of DAC Members
259
Organisations.
El trabajo incluye el análisis de experiencias sobre cómo:
– poner en marcha estructuras que permitan una interacción efectiva entre evaluación, medición del desempeño y otros sistemas de aprendizaje y rendición de cuentas.
– promover una cultura de gestión basada en resultados en las Agencias de Desarrollo
– repartir las responsabilidades entre donantes y contrapartes en la tarea de medir
los resultados.
En la segunda fase, la DCD se ha centrado en la elaboración de los aspectos esenciales
y/o Buenas Prácticas para los sistemas de gestión basada en resultados en las Agencias
de Cooperación.
2.4.3. Las prácticas de comunicación y retroalimentación
La Revisión de los Principios del CAD de Evaluación de la Ayuda al Desarrollo
puso claramente de manifiesto que era necesario mejorar las prácticas de retroalimentación y comunicación de los resultados de las evaluaciones. Un mejor uso de los resultados de las evaluaciones debe traducirse en la mejora de las futuras políticas y programas
de cooperación. Para ello, es importante lograr el equilibrio entre la independencia y
la participación de los implicados, con vistas a conseguir una mejor apropiación de las
enseñanzas y las recomendaciones de las evaluaciones.
El objetivo de esta actividad es revisar los actuales mecanismos de retroalimentación
y comunicación, e identificar nuevos enfoques que puedan facilitar una mejor aplicación
de los resultados de la evaluación tanto por los donantes como por las contrapartes.
El trabajo está dirigido a identificar buenas/nuevas prácticas que:
– promuevan el aprendizaje en las organizaciones
– permitan el equilibrio entre la independencia y la participación, de forma tal que
se asegure la apropiación y seguimiento de las recomendaciones presentadas en
las evaluaciones.
– aseguren que las enseñanzas proporcionadas por las evaluaciones realizadas en el
pasado se han tenido en cuenta en el diseño de las políticas de cooperación y en
la puesta en marcha de los nuevos programas de ayuda.
El trabajo se desarrolla en dos fases. Durante la primera de ellas se recopiló y analizó
la experiencia reciente de los miembros del CAD. La segunda fase está dirigida a elaborar
las recomendaciones y Buenas Prácticas.
3. EL PROCESO DE REVISIÓN DE LOS CRITERIOS DE CONTABILIZACIÓN
DE LA AYUDA EN LAS ESTADÍSTICAS DEL CAD
260
La elaboración de las estadísticas del CAD responde a la necesidad de facilitar la toma
de decisiones en materia de cooperación para el desarrollo y de permitir una evaluación
comparativa de la ayuda prestada por los donantes. Además de ser un instrumento indispensable para analizar la cooperación en su conjunto, las estadísticas sirven para realizar
un seguimiento de las políticas y programas de cada donante, y son así la base principal
de los Exámenes del CAD.
Por otra parte, hay que recordar que una de las funciones principales del CAD para
llevar a cabo su misión ("apoyar un desarrollo económico y social orientado a resultados
y centrado en las personas, a través de la Estrategia de Asociación"), es precisamente la
"producción y difusión de estadísticas, informes y otras publicaciones sobre cooperación
al desarrollo y flujos de ayuda y otros recursos".
Los países miembros del CAD rellenan cada año un cuestionario, en el que se reflejan
todas las actividades del donante en ese periodo presupuestario (Estadísticas CAD).
Existe sin embargo otra base de datos, más detallada, el Sistema de Notificación de
Países Acreedores (Creditor Reporting System, CRS), que incluye cada una de las transacciones de los donantes, por proyectos, y que es actualizada de forma regular durante
todo el año. También se elabora la Lista del CAD de países receptores de ayuda, y las
Estadísticas sobre Deuda Externa.
La información que se reúne para elaborar las estadísticas comprende todos los recursos que llegan de los países del CAD, tanto los de ayuda como otros tipos, además de
los recursos de otras fuentes. La naturaleza y el volumen de los recursos destinados por
cada donante a un beneficiario se consideran dentro del contexto global de los recursos
recibidos por dicho país, y se estudian la calidad y la eficiencia de la distribución geográfica global de la ayuda.
Una necesidad esencial es que los datos sean comparables, por lo que los países
donantes proporcionan la información siguiendo los mismos criterios, basados de forma
general en las normas y definiciones relativas a la balanza de pagos. Sin embargo, hay
que tener en cuenta algunos criterios específicamente relacionados con la cooperación
al desarrollo (desembolsos de cooperación técnica, por ejemplo), así como las posibles
variaciones debidas a nuevos intereses y recomendaciones (como ahora la reducción de
la deuda).
Debido a estos nuevos intereses, el CAD presta en este momento especial atención
a temas como:
– Contabilización de la deuda
– Contabilización de la ayuda ligada, para aplicar los nuevos acuerdos en materia
de desvinculación de la ayuda
– Contabilización adecuada de las operaciones de mantenimiento de la Paz
– Recabar información concreta de todos los países sobre cooperación técnica y
adecuar su contabilización
– Contabilización adecuada de los fondos privados dedicados a la cooperación al
desarrollo
– Posibilidad de incluir nuevos organismos internacionales en la lista de receptores
de Ayuda Oficial al Desarrollo
– Análisis general de la pertinencia de los objetivos de la Asociación, incluyendo
261
los criterios de selección de países receptores de ayuda, fungibilidad de la ayuda...
De la misma forma, es importante recalcar el interés creciente que la OCDE presta
a las estadísticas en los propios países en desarrollo. Está claro que es difícil medir el
impacto de las políticas de ayuda en los países sin unos indicadores y una información
de base fiables. Por lo tanto, se intenta en este momento mejorar los indicadores en los
países en desarrollo (que además se necesitan para revisar la Lista del CAD de países
receptores de ayuda, por ejemplo). Con este objetivo, la OCDE trabaja con la ONU, el
Banco Mundial y el FMI para poner en marcha la estrategia PARIS21 (PARtnerships In
Statistics for development in the 21st Century).
3.1. El grupo de trabajo sobre estadísticas y la división de sistemas
de información de la DCD
Las estadísticas del Comité de Ayuda al Desarrollo son competencia del Grupo de
Trabajo sobre Estadísticas, por un lado, y de la División de Sistemas de Información
(Reporting Systems Division) por otro, una de las cuatro divisiones del CAD encargadas
de las funciones de secretaría.
3.1.1. El Grupo de Trabajo sobre Estadísticas
El Grupo de Trabajo sobre Estadísticas, formado por representantes de los países
miembros del CAD, toma las decisiones políticas que afectan al sistema de contabilización de la ayuda, es decir, qué conceptos deben ser considerados ayuda y cuáles no,
dentro de qué partida se deben incluir, etc.
El Grupo de Trabajo, llamado hasta 1998 Grupo de Trabajo sobre Problemas Estadísticos, fue creado el 19 de julio de 1968. Su función consiste en realizar el seguimiento de
los sistemas de notificación de los flujos de recursos financieros y técnicos a los países
en desarrollo y a los organismos multilaterales, así como proponer posibles mejoras. Para
ello, hace recomendaciones al CAD sobre: las directrices que deberían ser universalmente
aceptadas para notificar la ayuda, y que deberán ser aprobadas por el CAD para su aplicación; la manera de conseguir estadísticas comparables entre los miembros del CAD y
otros donantes; y el uso habitual de estos datos en instituciones internacionales y países
en desarrollo, así como en los países del CAD. Por otra parte, puede proponer, por decisión del CAD, las reformas oportunas en el Cuestionario Estadístico y lleva a cabo, cuando es necesario, la revisión del Sistema de Notificación Conjunto de la OCDE y el BIRD.
También se encarga de preparar la revisión de la Lista del CAD, es decir, de los países
receptores de la ayuda.
El Grupo de Trabajo sobre Estadísticas se reúne de manera oficial una vez al año,
cuando se decide la agenda de trabajo de los meses siguientes y se aprueban las propuestas y las modificaciones en las directrices sobre notificación de la ayuda, temas
sobre los cuales se ha trabajado durante el año y en varias reuniones informales.
3.1.2. División de Sistemas de Información
262
La División, formada por funcionarios de la DCD, se encarga de recopilar y procesar toda la información necesaria para el Grupo de Trabajo. Recopilan los datos que
se piden a los países miembros (el Cuestionario del CAD, por ejemplo), gestionan la
información y producen informes en los que el Grupo de Trabajo se basa para tomar
las decisiones pertinentes. La División, a petición de los miembros del Grupo de Trabajo,
también se encarga de buscar información sobre un tema concreto sobre el que se va a
trabajar en un momento dado (como la notificación y la reducción de la deuda).
Entre las tareas de la División se encuentra asimismo la preparación y publicación
de los informes estadísticos, tanto en papel como en soporte informático.
3.2. Las estadísticas CAD y el sistema de notificación de países acreedores (CRS:
Creditor Reporting System)
Las Estadísticas CAD reflejan los flujos de ayuda y otros recursos financieros a los
receptores de ayuda (países en desarrollo y en transición), es decir, los desembolsos y
compromisos de ayuda, y constituyen un resumen de lo realizado durante un año.
El Sistema de Notificación de Países Acreedores (CRS, Creditor Reporting System)
refleja información sobre proyectos detallados y se basa en la información que los donantes proporcionan regularmente, cada vez que se firma un compromiso para realizar alguna actividad de cooperación (incluyendo la concesión de créditos a la exportación).
3.2.1. Estadísticas CAD
Las Estadísticas CAD recogen los datos agregados de las actividades de ayuda durante
un año dado, clasificados por categorías. Se elaboran cada año con los datos proporcionados por los Estados miembros del CAD, 21 países más la Comisión Europea (el
CAD publica unas directrices para la correcta notificación de las estadísticas por los
responsables de cada país). Los datos se refieren a:
– donaciones, transacciones de capital a largo plazo (más de un año de vencimiento),
y transacciones internas específicas relacionadas con el desarrollo realizadas por
los gobiernos o el sector público de los países del CAD;
– transacciones de capital privadas a largo plazo realizadas por residentes en países
CAD;
– donaciones de ONG privadas con sede en países CAD, cuyos receptores son los
países incluidos en la Lista de receptores de ayuda del CAD, o determinadas instituciones multilaterales (ver anexos).
Las principales categorías de ayuda son:
–
–
–
–
–
Proyectos de capital
Apoyo a la balanza de pagos y al presupuesto
Ayuda alimentaria y de otros bienes
Cooperación técnica
Ayuda de emergencia.
263
Además de estas Directrices generales, el Grupo de Trabajo sobre Estadísticas investiga y realiza propuestas sobre temas concretos, como la notificación de la deuda, las
aportaciones privadas o la cooperación técnica, con el fin de mejorar la calidad de los
datos.
Estos datos son la base para los estudios sobre la ayuda, así como para establecer
posibles comparaciones entre países.
Los datos estadísticos del CAD
se recogen en 10 tablas
Datos sobre flujos globales de recursos
Tabla 1. Desembolsos y Compromisos de Flujos Oficiales y Privados
Datos sobre flujos geográficos de recursos
Tabla 2a. Destino de la Ayuda Oficial al Desarrollo y Ayuda Pública - Desembolsos
Tabla 2b. Destino de Otros Flujos Oficiales - Desembolsos (sólo agregados)
Tabla 3a. Destino de la Ayuda Oficial al Desarrollo y Ayuda Pública
Tabla 4. Destino de Inversiones Privadas Directas y Otro Capital Privado (sólo
agregados)
Ayuda por Sectores
Tabla 5. Compromisos (o Desembolsos) Públicos Bilaterales por Sectores
Tabla 5a. Distribución Geográfica de Cooperación Técnica por Sectores
Plazos
Tabla 6. Préstamos Oficiales Bilaterales y Multilaterales según períodos de vencimiento, de gracia y tipos de interés – Compromisos
Vinculación
Tabla 7b+. Grado de vinculación de los Compromisos Bilaterales de Ayuda Oficial
al Desarrollo
Cooperación Técnica
Tabla 9. Gastos y Personal del Sector Oficial de Cooperación Técnica
Tabla 10. Distribución Geográfica de los Recursos Humanos en Cooperación Técnica.
72 Un compromiso es una obligación firme, expresada en un acuerdo o contrato equivalente y confirmada
por una asignación presupuestaria o por la disponibilidad de fondos públicos, contraída por la administración
o por un organismo público del país notificante, con el fin de proporcionar recursos por un importe determinado, en las condiciones financieras y para los fines especificados, en favor de un país beneficiario o de un
organismo multilateral.
73 Por desembolso se entiende la puesta de recursos a disposición de un país u organismo beneficiario, o
en el caso de gastos internos relacionados con el desarrollo, el desembolso de fondos por el sector público.
264
Las Estadísticas del CAD sobre el propósito de la ayuda
Uno de los aspectos fundamentales de las Estadísticas del CAD es que proporcionan
información sobre el propósito de la ayuda, mediante un sistema de índices que persigue
facilitar la supervisión y la coordinación de las actividades de los miembros en apoyo
de los objetivos políticos del CAD para el siglo XXI, es decir, reducción de la pobreza,
igualdad entre mujeres y hombres, sostenibilidad medioambiental y desarrollo participativo y buena gestión de los asuntos públicos.
El sistema de índices fue aprobado en 1997, tomando en cuenta las sugerencias
de los Grupos de Expertos del CAD (sobre Mujer y Desarrollo, Medio Ambiente...).
Puede decirse que se ha llegado a un consenso en los temas de Igualdad entre mujeres
y hombres, Medio ambiente y Desarrollo Participativo y Buena gestión de los asuntos
públicos, pero aún se está avanzando en Pobreza.
La información que proporcionan los índices (ver 2.3. El sistema de códigos de
la ayuda) es más descriptiva que cuantitativa, pero permite identificar las actividades
orientadas hacia unos objetivos, y la medida en que los miembros ponen en práctica, en
sus programas de ayuda, las políticas acordadas.
De esta forma, se pueden comparar las políticas de los miembros a través del tiempo,
aunque no estrictamente entre sí, ya que los procedimientos administrativos varían de
uno a otro. Sí se exige que la base sea la misma, y que se recopilen según una definición
general del objetivo, unos criterios de aceptación y unos ejemplos de actividades típicas
que son los mismos para todos.
Las Estadísticas del CAD sobre el propósito de la ayuda cubren tres dimensiones: el
sector de destino, la forma de la ayuda y los objetivos políticos de la ayuda, de las
transacciones clasificadas como Ayuda Oficial al Desarrollo, Ayuda Oficial u Otros Flujos
Oficiales.
El sector de destino de una contribución debe contestar a la siguiente pregunta: "qué
área específica de la estructura económica o social del receptor debería fomentar la
transferencia". Cuando una contribución no puede ser asignada a un sector concreto se
clasifica como "ayuda no distribuíble por sectores".
La naturaleza o forma de una contribución contesta a la pregunta "qué forma de ayuda
llegará al sector beneficiario". La ayuda que puede ser asignada a un sector se divide en
varias partes: proyectos de inversión, ayuda por programa sectorial, otras provisiones de
recursos incluyendo mercancías o productos de base y suministros, y cooperación técnica.
Sólo dos categorías entran en la ayuda no distribuible por sectores: ayuda en metálico y
otras provisiones de recursos incluyendo mercancías o productos de base y suministros.
Los objetivos políticos de las contribuciones se buscan a través de todos los sectores
y formas de ayuda. Actualmente, se están recopilando datos sobre Mujer y Desarrollo
(WID) y Medio ambiente. Se distingue entre las contribuciones que "no están dirigidas
a un objetivo político", las que están "específicamente dirigidas a un objetivo político" y
las que "han sido influidas de forma significativa por el objetivo político".
Las clasificaciones del CAD y el CRS están relacionadas. El contenido de la clasificación sectorial del CAD se define a través de los códigos sobre el propósito de la ayuda
del CRS: los códigos del CRS están incluidos en las categorías del CAD.
265
3.2.2. Sistema de Notificación de Países Acreedores (Creditor Reporting System, CRS)
El CRS recoge datos sobre transacciones individuales y se actualiza continuamente,
mientras que el Cuestionario CAD recoge los agregados anuales. El sistema de información comprende datos sobre Ayuda Oficial al Desarrollo, Ayuda Oficial y Otros Flujos,
dirigidos a países en desarrollo y en transición.
El CRS se creó en 1967 y depende de la OCDE y el Banco Mundial, aunque es gestionado por la OCDE. Se creó con el objetivo de disponer de datos proporcionados de
manera regular sobre deuda y flujos de capital. El CRS es en este momento una fuente
indispensable de información sobre distribución sectorial y geográfica, plazos y condiciones de la ayuda oficial al desarrollo.
Se basa en los datos que los miembros del CAD aportan regularmente (se actualiza
todos los viernes) sobre compromisos individuales de donaciones y préstamos, y en
datos del Banco Mundial, de los Bancos Interamericano, Asiático y Africano de Desarrollo, y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. No aparecen en cambio las ayudas
de las ONG, las ayudas de países no miembros de la OCDE; las inversiones directas
extranjeras, préstamos bancarios no garantizados o inversiones de cartera; las contribuciones de los países miembros de la OCDE a las instituciones multilaterales, ni los
préstamos financiados a cargo de fondos en el país receptor.
El CRS es un sistema de información sobre proyectos, que proporciona información
sobre actividades de ayuda individuales. Para cada actividad, los encargados (cerca
de 60 agencias) especifican, entre otras cosas, el importe total del compromiso, el
objetivo, los plazos de devolución en caso de tratarse de un préstamo, las condiciones
de vinculación y el sector de destino (con mayor detalle que en las Estadísticas CAD).
La Secretaría del CAD (a través de la División de Sistemas de Información) convierte las
cantidades de los proyectos en dólares, usando el cambio medio anual (por lo que hay
que tener en cuenta las fluctuaciones en las cantidades debido a los tipos de cambio).
Una de las secciones del CRS está compuesta por los créditos a la exportación oficiales o con apoyo oficial, así como préstamos incluidos en "Otros flujos oficiales". Estos
datos también se refieren a actividades individuales, pero son confidenciales. Sí pueden
consultarse datos sobre las transacciones de un determinado país donante con los países
receptores o con grupos de receptores, o a la inversa, de las de un determinado receptor
con los países prestatarios, o con grupos de países prestatarios.
Esta parte de la base de datos del CRS es también la base para las estadísticas sobre
deuda externa de los países en desarrollo y otros.
Se recogen así entre 6.000 y 15.000 transacciones al año: se estima que prácticamente todos los préstamos y las donaciones de capital están reflejados en las estadísticas. Por
el contrario, algunos miembros (entre los cuales se encuentran importantes donantes
como Francia, Alemania o Japón) no dan prácticamente información sobre temas concretos como Cooperación Técnica, o no proporcionan los datos completos. Asimismo,
algunas agencias, como Estados Unidos o la Comisión Europea, no proporcionan datos
sobre sus actividades al CRS.
Es importante señalar las razones por las que se recogen datos sobre compromisos72
además de los de desembolsos73. En primer lugar, los compromisos reflejan las decisiones
políticas del país, con respecto a sus Programas de Ayuda. De esta forma, se ve el rumbo
266
que se quiere dar a la política de cooperación al desarrollo del donante, y si está dirigida
a cumplir con las directrices del CAD, especialmente las del informe sobre El Papel de la
cooperación al desarrollo en los albores del siglo XXI, así como los esfuerzos dirigidos
a cada área.
Por otra parte, dado que las ayudas comprometidas no se desembolsan en una vez,
hay transacciones que se refieren a compromisos anteriores, algo a tener en cuenta al
realizar las estadísticas.
Los datos son publicados en formato electrónico y en papel.
3.2.3. Sistema de Códigos de la Ayuda
El Comité de Ayuda al Desarrollo acordó la utilización de un sistema de códigos
mediante el cual se notifica la ayuda según el sector de destino. Estos códigos, de tres
cifras para las Estadísticas CAD y de cinco para las CRS, que presentan un mayor nivel
de desagregación, permiten recoger de forma ordenada las aportaciones a cada sector
del país receptor. Al ser categorías definidas, las ayudas se contabilizan de la misma
forma para todos los donantes, lo que facilita las comparaciones entre distintos años y,
en cierta medida, entre donantes.
La tabla 5 de las Estadísticas CAD presenta los siguientes códigos
(Ayuda según el sector de destino):
1. Contribuciones distribuibles por sectores
100 INFRAESTRUCTURAS SOCIALES Y SERVICIOS
110 Educación
111 Educación, nivel no especificado
112 Educación básica
113 Educación secundaria
114 Educación post-secundaria
120 Salud
121 Salud, general
122 Salud básica
130 Programas / políticas sobre población y salud reproductiva
140 Abastecimiento y depuración de agua
150 Gobierno y Sociedad civil
160 Otros servicios e infraestructuras sociales
161 Empleo
162 Vivienda
163 Otros servicios sociales
200 INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Y SERVICIOS
210 Transporte y almacenamiento
220 Comunicaciones
230 Generación y suministro de energía
240 Servicios bancarios y financieros
250 Empresas y otros servicios
267
300 SECTORES PRODUCTIVOS
311 Agricultura
312 Silvicultura
313 Pesca
321 Industria
322 Recursos minerales y minería
323 Construcción
331 Comercio
332 Turismo
400 MULTISECTORIAL
410 Protección General medio ambiente
420 Mujer y desarrollo
430 Otros multisectorial
2. Contribuciones no distribuibles por sectores
500 AYUDA EN FORMA DE SUMINISTRO DE BIENES Y PROGRAMAS GENERALES DE AYUDA
510 Ayuda ajuste estructural Banco Mundial / FMI
520 Ayuda alimentaria de desarrollo / seguridad alimentaria
530 Otros programas generales y ayudas a la adquisición de bienes
600 ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA DEUDA
700 AYUDA DE EMERGENCIA
710 Ayuda alimentaria de emergencia
720 Otras ayudas en situaciones de emergencia y catástrofes
910 Costes administrativos donantes
920 Apoyo a Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
Sin especificación / No clasificados
Las Estadísticas CRS, por su parte, presentan más detalle: los códigos tienen cinco
cifras, las tres primeras corresponden a las de las Estadísticas CAD, las dos últimas son
para especificar dentro de cada sector, de qué tipo de actividad se trata.
Por ejemplo:
CAD CRS
122
SALUD BÁSICA
12220 Atención sanitaria básica
12230 Infraestructura sanitaria básica
12240 Nutrición básica
12250 Control enfermedades infecciosas
12281 Educación sanitaria
12282 Formación personal sanitario
230
GENERACIÓN Y SUMINISTRO DE ENERGÍA
23010 Política energética y gestión administrativa
23020 Producción energética - fuentes no renovables
23030 Producción energética - fuentes renovables
268
Lista de países receptores de ayuda
Parte II: Países y
Territorios en Transición
(Ayuda Oficial)
Parte I: Países y Territorios en Desarrollo
(Ayuda Oficial al Desarrollo)
Países Menos
Desarrollados
Afghanistan
Angola
Bangladesh
Benin
Bhutan
Burkina Faso
Burundi
Camboya
Cabo Verde
República
Centro Africana
Chad
Comores
Rep. Dem.
Congo
Djibouti
Eritrea
Etiopía
Gambia
Guinea
Guinea-Bissau
Guinea
Ecuatorial
Haití
Kiribati
Laos
Lesotho
Liberia
Madagascar
Malawi
Maldivas
Mali
Mauritania
Mozambique
Myanmar
Nepal
Níger
Rwanda
Samoa
Santo Tome y
Príncipe
Sierra Leona
Islas Salomón
Somalia
Sudan
Tanzania
Togo
Tuvalu
Uganda
Vanuatu
Yemen
Zambia
Otros Países de
Renta Baja
(PIB per capita
< $760 en 1998)
*Armenia
*Azerbaijan
Camerún
China
Congo, Rep.
Rep. Dem.
Corea
Costa de Marfil
Ghana
Honduras
India
Indonesia
Kenya
*Rep. Kyrgyz
*Moldavia
Mongolia
Nicaragua
Nigeria
Pakistán
Senegal
*Tadjikistan
Timor Oriental
*Turkmenistan
Vietnam
Zimbabwe
Países y Territorios
de Renta Media Baja
(PIB per capita $761-$3030
en 1998)
*Albania
Argelia
Belice
Bolivia
Bosnia
Herzegovina
Colombia
Costa Rica
Cuba
República
Dominicana
Ecuador
Egipto
El Salvador
Fidji
Filipinas
*Georgia
Guatemala
Guayana
Irán
Iraq
Jamaica
Jordania
*Kazakhstan
Macedonia (ex
Rep.
Yugoslavia)
Marruecos
Islas
Marshall
Micronesia, Est.
Fed.
Namibia
Niue
Administr.
Palestina
Papua Nueva
Guinea
Paraguay
Perú
Sri Lanka
Sudáfrica
San Vicente y
Granadinas
Surinam
Swazilandia
Siria
Tailandia
•Tokelau
Tonga
Túnez
*Uzbekistán
•Wallis y
Futuna
Yugoslavia,
Rep. Fed.
Países y
Territorios de
Renta Media Alta
(PIB per capita
$3031-$9360
en 1998)
Botswana
Brasil
Chile
Islas Cook
Croacia
Gabón
Granada
Líbano
Malasia
Mauricio
•Mayotte
México
Nauru
Islas Palau
Panamá
•Sta. Elena
Sta. Lucia
Trinidad y
Tobago
Turquía
Uruguay
Venezuela
-------------Umbral
para
Préstamos
del Banco
Mundial
($5280 in
1995)
-------------ßAnguilla
Antigua y
Barbuda
Arabia Saudí
Argentina
Bahrein
Barbados
ßMontserrat
Omán
Seychelles
S. Kitts y Nevis
ß Islas Turks y
Caicos
Países y
territorios de
Renta Alta
(PIB per capita
> $9360 en 1998)1
Malta1
Eslovenia1
* Países de la antigua Unión Soviética y de Europa Central y Oriental
• Territorios
1
Estos países pasarán a la Parte II de la Lista el 1 de enero de 2003, salvo acuerdo en contrario.
23040
23050
23061
23062
Transmisión / distribución energía eléctrica
Distribución gas
Central térmica de petróleo
Central térmica de gas
Países de Europa
Central y
Oriental y
Nuevos Estados
Indepen-dientes
de la ex URSS
*Belarus
*Bulgaria
*Checa
República
*Estonia
*Hungría
*Letonia
*Lituania
*Polonia
*Rumanía
*Rusia
*Eslovaquia
*Ucrania
Países y
Territorios Más
Avanzados
•Antillas
Holandesas
•Aruba
Bahamas
•Bermuda
Brunei
•Islas Caimán
Chipre
Emiratos
Árabes Unidos
•Gibraltar
•Hong Kong,
China
Israel
Corea, Rep.
Kuwait
Libia
•Macao
•Malvinas
•Nueva
Caledonia
Marianas
•Polinesia
Francesa
Qatar
Singapur
Taipei
•Islas Vírgenes
(UK)
23063
23064
23065
23066
23067
23068
23069
23070
23081
23082
269
Central térmica de carbón
Centrales nucleares
Centrales hidroeléctricas
Energía geotérmica
Energía solar
Energía eólica
Energía marítima
Biomasa
Educación, formación temas energéticos
Investigación energética
De esta forma, es posible identificar a qué sectores se dirige la ayuda de cada donante, especialmente para comprobar si se siguen las directrices del CAD especificadas en
El papel de la cooperación al desarrollo en los albores del siglo XXI.
Por otra parte, es más fácil tratar la información y calcular estadísticas referidas a un
país beneficiario determinado, especificando a qué áreas (además de que países donantes
han participado) ha llegado la ayuda que se ha enviado (como se hace en los informes
regionales "Actividades de ayuda en América Latina y Caribe", "África" o "Asia", donde
también se especifican las ayudas a cada país).
En los últimos tiempos, se está llevando a cabo una reestructuración del sistema de
códigos, para adaptarlos a la información que se quiere recoger.
3.2.4. Lista del CAD de países receptores de ayuda
La Lista del CAD se elabora con fines estadísticos, para medir y clasificar la ayuda y otros
flujos de recursos que tienen su origen en los países miembros del CAD. Sin embargo, está
creciendo el interés por estudiar la repercusión que las ayudas del CAD tienen en estos
países, desde el punto de vista cualitativo, es decir, de los indicadores de desarrollo.
La Lista está dividida en dos partes (determinadas en 1995): sólo los países de la Primera
Parte (los menos desarrollados), junto con determinados organismos multilaterales, reciben
ayuda contabilizada como "Ayuda Oficial al Desarrollo" (el objetivo es que los donantes
dediquen el 0,7% de su PNB a este tipo de ayuda). La ayuda a los países incluidos en la
Segunda Parte se contabiliza como "Ayuda Oficial". El límite entre las dos Partes está marcado
por el umbral de Países de Renta Alta (más de 9.360 dólares USA de renta per cápita en
1998).
Cada parte, además, presenta varias subdivisiones: la Parte I (Países y Territorios
en Desarrollo) se divide en Países Menos Avanzados (PMA); Otros Países de Renta Baja
(menos de 765 dólares de renta per cápita); Países y Territorios de Renta Media Baja
(renta de 766 a 3.035 dólares); Países y Territorios de Renta Media Alta (3.036 a 9.365
dólares) y Países y Territorios de Renta Alta (más de 9.365 dólares). Hay que señalar
además los países que se encuentran en el umbral para optar a los préstamos del Banco
Mundial (5.280 dólares en 1995).
La Parte II (Países y Territorios en Transición) está compuesta por los Países de Europa Central y del Este y Nuevos Países Independientes de la ex-Unión Soviética, y por los
Países y Territorios más avanzados.
270
Los miembros del CAD se han comprometido a concentrar sus esfuerzos en los países
receptores de ayuda que se encuentren por debajo del "umbral para optar a los préstamos
del Banco Mundial", aunque cada donante puede elegir a qué países específicos desea
dirigir su ayuda. Se calcula que un 90% de la ayuda se dirige a los países por debajo del
umbral, y unos dos tercios a países en las categorías de "Países Menos Avanzados" y de
"Renta Baja".
Por lo tanto, cuando las Estadísticas del CAD hablan de un "país en desarrollo", se
refieren a un país de la Parte I de la Lista de Receptores de la Ayuda. Otras organizaciones internacionales (Banco Mundial, UNCTAD...) utilizan definiciones distintas.
Actualmente se revisa la Lista cada tres años, y cabe la posibilidad de que en un futuro
se modifique su estructura para homogeneizarla con las prácticas de otras organizaciones
(como el Banco Mundial). Normalmente, los países que llevan tres años consecutivos
por encima del umbral del Banco Mundial, son reubicados en la Parte II de la Lista. Sin
embargo, pueden hacerse excepciones, mientras que algunos países pueden pasar de
la Parte II a la I, según las consideraciones del CAD sobre su desarrollo y su nivel de
recursos.
Los indicadores que el Comité de Ayuda al Desarrollo examina para realizar la Lista
son los siguientes:
Indicadores de desarrollo económico
– PNB por habitante
– Valor añadido de la agricultura
Indicadores de desarrollo social
– Esperanza de vida
– Tasa bruta de escolarización
– Tasa bruta de escolarización de hombres y mujeres
– Tasa de fecundidad total
Indicadores de capacidad financiera
– Dependencia con respecto a la ayuda
– Mercados financieros
– Deuda exterior total
– Riesgo soberano
Organismos internacionales susceptibles de recibir AOD
Las contribuciones a determinadas organizaciones multilaterales pueden ser contabilizadas en su totalidad o en parte como AOD o como Ayuda Oficial. La lista
incluye:
Organismos internacionales (ONU: Agencias como UNICEF, UNCTAD, Fondos
administrados por la ONU). Algunos organismos de la ONU reciben ayuda
parcialmente contabilizada como AOD (FAO, UNESCO, OMS...). También la
Comisión Europea, el FMI, Banco Mundial y OMC, y los Bancos Regionales de
Desarrollo están incluidos, así como otras organizaciones multilaterales.
Organizaciones no gubernamentales
Glosario
Glosario
AYUDA: El término de "ayuda" se refiere únicamente a las aportaciones que pueden ser
consideradas como AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD) o AYUDA OFICIAL.
AYUDA NO LIGADA: Ayuda oficial al desarrollo que sirve para financiar compras de
bienes y servicios que pueden ser efectuadas en totalidad y libremente en la casi
totalidad de países.
AYUDA PARCIALMENTE LIGADA: Ayuda oficial al desarrollo (o ayuda oficial) que
sirve para financiar compras de bienes y servicios que deben ser efectuadas en el
país donante o en un grupo restringido de otros países, el cual debe, sin embargo,
incluir a la casi totalidad de países beneficiarios. La ayuda parcialmente ligada esta
sometida a las mismas reglas de disciplina que los CRÉDITOS DE AYUDA LIGADA y
la FINANCIACIÓN MIXTA.
AYUDA OFICIAL: Aportaciones que responderían a los criterios de inclusión en la
AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO, pero cuyos beneficiarios figuran en la parte II de
la lista de beneficiarios de la ayuda establecida por el CAD (ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS).
AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD): Préstamos o donaciones otorgados a los
países y territorios que figuran en la parte I de la lista de beneficiarios establecida
por el CAD (países en desarrollo):
– por el sector público;
– con el objetivo principal de facilitar el desarrollo económico y de mejorar las condiciones de vida;
– en condiciones financieras liberales (en el caso de préstamos, el ELEMENTO DE
LIBERALIDAD debe ser al menos del 25%).
Aparte de las aportaciones financieras la ayuda engloba la COOPERACIÓN TÉCNICA.
No son tenidos en cuenta las donaciones, préstamos y créditos otorgados para fines
militares.
AMORTIZACIÓN: Reembolsos del principal de un préstamo. No incluye los pagos de
intereses.
APORTACIÓN ASIMILABLE A UNA DONACIÓN: Transacción a través de la cual el
país donante conserva el derecho formal al reembolso pero manifiesta su intención
de conservar el producto del reembolso en el país beneficiario.
APORTACIONES NETAS: Importe total de los pagos efectuados a lo largo de un ejercicio contable, una vez deducidos los reembolsos del principal de los préstamos en
curso, sin tener en cuenta los intereses.
APORTACIONES DEL SECTOR PRIVADO: Aportaciones en condiciones de mercado
financiadas por el sector privado (es decir, variación de los activos privados a largo
plazo de los residentes del país autor de la notificación) y donaciones privadas (es
decir, donaciones de organizaciones no gubernamentales, excluyendo las subvenciones recibidas del sector público):
274
Inversión directa: inversión efectuada con el fin de adquirir o aumentar intereses duraderos en una empresa de un país que figure en la lista de beneficiarios de la ayuda
establecida por el CAD (ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS). En la práctica
corresponde a la variación del valor neto para la sociedad madre de una filial en un
país beneficiario tal y como figura en la contabilidad de dicha sociedad madre.
Préstamos bancarios internacionales: Préstamos netos a los países que figuran en la lista
de los beneficiarios de la ayuda, otorgados por bancos comerciales que pertenecen
a la zona de notificación del Banco de pagos internacionales, la cual incluye a la
mayor parte de los países de la OCDE y de los centros financieros offshore (Antillas
neerlandesas, Bahamas, Bahrein, Hong-Kong, islas Caimanes y Singapur), sin tener en
cuenta los préstamos a bancos situados en los mismos centros financieros offshore.
Los préstamos otorgados por las autoridades monetarias centrales están excluidos.
Las obligaciones y los préstamos bancarios garantizados están incluidos en las rúbricas OTRAS APORTACIONES PRIVADAS o PRESTAMOS OBLIGACIONISTAS.
Obligaciones y bonos: Emisiones netas de obligaciones internacionales por los países
que figuran en la lista de beneficiarios de la ayuda establecida por el CAD.
Otras aportaciones privadas: Se trata esencialmente de adquisiciones notificadas de títulos emitidos por los países beneficiarios de la ayuda y de préstamos bancarios que
en este contexto son incluidos junto a los créditos a la exportación que benefician
de una garantía pública.
En las presentaciones centradas en las salidas de fondos de los países donantes, las
aportaciones del sector privado que no son inversiones directas son únicamente
préstamos a más de un año e incluyen generalmente:
– Créditos privados a la exportación: ver CRÉDITOS A LA EXPORTACIÓN.
– Inversiones multilaterales de cartera: se trata de inversiones del sector privado
bancario y no bancario en títulos emitidos por las instituciones multilaterales.
– Inversiones bilaterales de cartera y otras: engloban los préstamos bancarios y la
compra de acciones, obligaciones y bienes inmobiliarios.
APORTACIÓN TOTAL NETA DE RECURSOS: En la aportación de recursos a los países beneficiarios de la ayuda son incluidos, a parte de la AOD, los CRÉDITOS A LA
EXPORTACIÓN públicos y privados y las operaciones a corto y largo plazo del sector
privado (ver APORTACIONES DEL SECTOR PRIVADO). El total de estos recursos
esta calculado descontando los pagos de amortización y los capitales repatriados
por los inversores privados. Las aportaciones bilaterales son aquellas concedidas
directamente por un país donante a un país beneficiario de la ayuda. Las aportaciones
multilaterales son aquellas que transitan por el intermediario de una organización
internacional que intervenga en el ámbito del desarrollo (como el Banco Mundial o
el PNUD). Los cuadros donde figura la aportación total neta de recursos hacia los
países beneficiarios contabilizan las aportaciones de los organismos multilaterales
a estos países y no las contribuciones que dichos organismos han recibido de los
donantes.
BILATERAL: ver APORTACIÓN TOTAL NETA DE RECURSOS.
CAD (COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO): Comité de la OCDE que trata las
275
cuestiones de cooperación al desarrollo.
CENTROS FINANCIEROS OFFSHORE: Países o territorios cuyas instituciones financieras tratan esencialmente con los no residentes.
COOPERACIÓN TECNICA: Engloba: a) las subvenciones a los naturales de los países
beneficiarios de la ayuda que reciben formación en su país o en el extranjero, y
b) los pagos destinados a costear a los consultores, consejeros y personal análogo,
así como a los docentes y administradores, en misión en los países beneficiarios
(incluido el coste del material correspondiente). La ayuda de ese tipo proporcionada
específicamente para facilitar la ejecución de un proyecto de inversión está englobada en los gastos relativos a los proyectos y programas bilaterales y no es identificada
por sí sola como cooperación técnica en las estadísticas de las aportaciones globales.
CRÉDITO: Derecho de un acreedor al reembolso de un préstamo; por extensión, el
mismo préstamo.
CRÉDITO A LA EXPORTACION: PRÉSTAMOS otorgados para las necesidades del
comercio exterior y que no son materializados en un instrumento negociable. Estos
créditos pueden ser concedidos por el sector público o por el sector privado. En este
último caso, los créditos pueden ir acompañados de una garantía pública.
CRÉDITO DE AYUDA LIGADA: PRÉSTAMOS, créditos o montajes de FINANCIACIÓN
MIXTA de origen público o que benefician de apoyo público, que sirven para financiar compras de bienes y servicios sólo en el país donante o en un grupo de países
que no incluye la casi totalidad de países en desarrollo (o de los PECO/NEI en transición, ver AYUDA PARCIALMENTE LIGADA). Los créditos de ayuda ligada están
sometidos a ciertas reglas de disciplina en lo relativo a su nivel de concesionalidad,
los países beneficiarios y la utilidad para el desarrollo con el fin evitar que los fondos
de ayuda sean utilizados para proyectos que serían comercialmente viables a través
de una financiación en condiciones de mercado y para asegurar que los países beneficiarios reciben la mejor contrapartida posible del dinero gastado.
CORTO PLAZO: Préstamos por una duración inferior o igual a un año.
DONACIONES: Transferencias efectuadas en metálico o en especie y que no están
acompañadas de ninguna obligación de reembolso.
COMPROMISO: Obligación firme, expresada por escrito y respaldada por los fondos
necesarios, aceptada por un donante público para proporcionar una ayuda determinada a un país beneficiario o a una organización multilateral. Los compromisos
bilaterales corresponden a la suma total de la transferencia prevista, sea cual sea
el tiempo necesario para terminar los pagos. Los compromisos con organizaciones
multilaterales corresponden a la suma de i) pagos eventualmente efectuados a lo
largo del año considerado que no habían sido anteriormente notificados en forma de
compromisos y ii) pagos previstos a lo largo del siguiente año.
DESEMBOLSO: Bienes o servicios puestos a la disposición del beneficiario; por extensión, la suma total empleada. Los desembolsos corresponden a las transferencias
internacionales efectivas de recursos financieros, o de bienes y servicios, coste evaluado por el donante. En el caso de actividades realizadas en el país donante como
programas de formación, de administración o de sensibilización del público, el des-
276
embolso está considerado cómo efectuado cuando los fondos han sido transferidos
al proveedor de servicios o al beneficiario. Pueden se contabilizados brutos (suma
total desembolsada a lo largo de un periodo contable determinado) o netos (una vez
deducidos todos los reembolsos del principal que han tenido lugar durante el mismo
periodo).
ELEMENTO DE LIBERALIDAD: Esta noción hace referencia a las condiciones financieras de un compromiso: tipo de interés, VENCIMIENTO y periodo de gracia (fecha
hasta el primer reembolso del principal). Mide la liberalidad de un préstamo, es decir
la diferencia, en porcentaje, entre el valor actualizado del conjunto de los reembolsos
previstos y la suma total de los reembolsos que hubiera resultado de haberse aplicado
un tipo de interés de referencia establecido. Por acuerdo, el tipo de referencia está
fijado al 10% en las estadísticas del CAD. En consecuencia, el elemento de liberalidad
es nulo para un préstamo cuyo tipo de interés sea de 10 por ciento; es de 100 por
ciento para una donación; para un préstamo en condiciones liberales, se sitúa entre
esos dos extremos. Para obtener el equivalente donación de un préstamo, basta con
multiplicar su valor nominal por su elemento de liberalidad (ver NIVEL DE CONCESIONALIDAD). (Nota: la noción de elemento de liberalidad no se aplica a las operaciones realizadas por los bancos multilaterales de desarrollo en condiciones de
mercado).
FINANCIACIÓN MIXTA: Combinación de ayuda oficial al desarrollo, en forma de
donaciones o préstamos, con toda otra financiación para constituir un paquete financiero. Las financiaciones mixtas están sometidas a los mismos criterios de concesionalidad, de utilidad para el desarrollo y de países beneficiarios que los CRÉDITOS DE
AYUDA LIGADA.
FINANCIACIÓN OFICIAL DEL DESARROLLO (FOD): Este concepto que sirve para
medir las aportaciones de recursos a los países beneficiarios engloba a) la AOD bilateral, b) las donaciones y los prestamos al desarrollo acompañados o no de condiciones
liberales, concedidos por las instituciones financieras multilaterales, y c) las otras
aportaciones del sector público que se consideran que contribuyen al desarrollo
(incluidos los préstamos de refinanciación) cuyo ELEMENTO DE LIBERALIDAD es
demasiado débil para se considerado como AOD.
LISTA DEL CAD: Ver PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS.
LARGO PLAZO: Préstamos por una duración, al comienzo o después de una prórroga,
superior a un año.
NIVEL DE CONCESIONALIDAD: Indicador de la "liberalidad" de un crédito que señala la ventaja concedida al beneficiario respecto a las condiciones de mercado (ver
también ELEMENTO DE LIBERALIDAD). Técnicamente, se calcula por la diferencia
entre el valor nominal de un CRÉDITO DE AYUDA LIGADA y el valor del servicio de
la deuda en la fecha del desembolso, calculado según el tipo de actualización aplicable a la moneda de la transacción y expresado en porcentaje del valor nominal.
NO DESEMBOLSADOS: Sumas comprometidas pero no gastadas todavía.
ORGANISMOS MULTILATERALES: En las estadísticas del CAD, esta noción se refiere a las instituciones internacionales que tiene como Miembros a los Estados, que
consagran la totalidad o una gran parte de sus actividades al desarrollo y a los países
277
beneficiarios de la ayuda. Incluyen a los bancos multilaterales de desarrollo (Banco
Mundial, bancos regionales de desarrollo por ejemplo), organismos de Naciones Unidas y ciertos organismos regionales (algunos de la Unión Europea o ciertas organizaciones árabes por ejemplo). La contribución de un Miembro del CAD a un tal
organismo es calificada como multilateral desde el momento en que se mezcla con
las contribuciones de los otros miembros del organismo, y que este solo decide sobre
el destino de estos recursos. Salvo indicación contraria, las subscripciones al capital
de los bancos multilaterales de desarrollo son contabilizadas sobre la base de los
depósitos, es decir por el importe de la letra de crédito o del instrumento negociable
correspondiente y a la fecha del depósito de este instrumento. Se dispone de pocos
datos sobre la base de los desembolsos, es decir de las sumas tomadas, en fechas
diversas por el organismo, del instrumento depositado.
OTRAS APORTACIONES DEL SECTOR PUBLICO (OASP): Aportaciones financiadas
por el sector público en beneficio de los países que figuran en la lista de beneficiarios
de la ayuda que no responden a los criterios de definición de la ayuda oficial al
desarrollo o de la ayuda oficial, bien porque su objetivo principal no es el desarrollo
o bien porque incluyen un elemento de liberalidad inferior al 25%.
PAÍSES Y TERRITORIOS BENEFICIARIOS: La parte I de la Lista incluye las siguientes categorías (el termino país comprende los territorios):
– PMA: Países menos avanzados. Grupo definido por las Naciones Unidas. Están clasificados en este grupo los países que se sitúan por debajo de umbrales establecidos
de ingresos, diversificación económica y desarrollo social.
– OTROS PBI: Otros países de bajos ingresos. Este grupo engloba a todos los países,
a parte de los PMA, cuyo PNB por habitante es inferior o igual a 765 dólares (en
1995) (sobre la base del Atlas del Banco Mundial).
– PIIGI: Países de ingresos intermedios del grupo inferior. Son los países cuyo PNB
por habitante se sitúa entre 7666 y 3035 dólares (en 1995). Son excluidos los países
que pertenecen al mismo tiempo a los PMA y a los PIIGI.
– PIIGS: Países de ingresos intermedios del grupo superior. Son los países cuyo PNB
por habitante se sitúa entre 3036 y 9385 dólares (en 1995).
– PIE: Países de ingresos elevados. Son los países en desarrollo cuyo PNB por habitante es superior a 9385 dólares (en 1995).
La parte II de la lista incluye los "Países en transición". Incluye i) los países más avanzados de Europa central y oriental y los nuevos Estados independientes de la antigua Unión
Soviética; y ii) los países en desarrollo más avanzados. Ver también AYUDA OFICIAL
PERIODO DE GRACIA: ver ELEMENTO DE LIBERALIDAD.
PRÉSTAMOS: Transferencias que implican un reembolso. Solo los préstamos por una
duración de más de un año se incluyen en las estadísticas del CAD. Las cifras relativas a los préstamos netos indican el total de los préstamos una vez deducidos los
reembolsos del principal (pero no los pagos de intereses) de préstamos anteriores.
En consecuencia, cuando un préstamo es totalmente reembolsado, su efecto sobre
las aportaciones totales netas es nulo en el conjunto de la duración del préstamo.
REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA: Toda medida convenida entre un acreedor y
su deudor que modifica oficialmente las condiciones fijadas con anterioridad para el
278
reembolso. Se puede tratar de una cancelación de la deuda (extinción del préstamo),
de una reprogramación (revisión del calendario del reembolso) o de un préstamo de
refinanciación.
TRANSFERENCIAS NETAS: Aportaciones netas una vez deducidos los pagos de intereses.
VENCIMIENTO: Fecha en la que se debe realizar el último reembolso de un préstamo;
por extensión, medida de la duración de vida prevista del préstamo.
VOLUMEN (términos reales): Las cifras sobre las aportaciones proporcionadas en la
presente publicación son expresadas en dólares U.S. Para dar una idea más realista de
la evolución en el tiempo del volumen de las aportaciones algunas cifras son dadas
a precio y tipo de cambio constantes relativos a un año de referencia preciso. Dicho
de otra manera, se realiza un ajuste para tener en cuenta a la vez la inflación entre el
año considerado y el año de referencia y las variaciones del tipo de cambio entre la
moneda utilizada y el dólar U.S. a lo largo del mismo periodo.

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