Descargar - PT Carretera

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Nº 4/2011
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PLATAFORMA
PLATAFORMA TECNOLÓGICA
ESPAÑOLA
DE LA
CARRETERA
www.ptcarretera.es
Pago por uso de las
infraestructuras viarias:
Estudio de los accesos a Madrid
En colaboración con:
© Plataforma Tecnológica Española de la Carretera (PTC). General Pardiñas, 15 – 1º, 28001
Madrid. Reservados todos los derechos.
ISBN: 978-84-615-3967-3
PLATAFORMA
ESPAÑOLA
DE LA
CARRETERA
www.ptcarretera.es
Pago por uso de las
infraestructuras viarias:
Estudio de los accesos a Madrid
Autor:
Alejandro Ortega Hortelano
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
(Centro de Investigación del Transporte de la E.T.S. de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos de la Universidad Politécnica de Madrid, TRANSyT)
Agenda Estratégica de
Investigación de la
Carretera en
España (2011-2025)
Temáticas:
Sub-temáticas:
Transporte e Intermodalidad
• Mejora de la conectividad y de los servicios de la red de carreteras
• Pago por uso de las infraestructuras
viarias
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LA COLECCIÓN “CUADERNOS TECNOLÓGICOS DE LA PTC”
La Plataforma Tecnológica Española de la Carretera (PTC) es el foro de encuentro
apoyado por el Ministerio de Ciencia e Innovación para todos los agentes del sistema cienciatecnología-empresa con un papel relevante en el fomento del empleo, la competitividad y el
crecimiento en el sector de las infraestructuras viarias en España.
Desde su presentación en sociedad en febrero de 2010, la PTC trabaja como una
plataforma transversal que fomenta el intercambio fluido de información y las discusiones a nivel
tecnológico entre los agentes privados y públicos del sector, con el objeto de contribuir a que
España se convierta en el referente mundial en materia de tecnologías asociadas a la
carretera.
La colección de publicaciones “Cuadernos Tecnológicos de la PTC” surge de los convenios
de colaboración que la Plataforma mantiene con un importante número de instituciones académicas activas en la I+D+i en materia de infraestructuras viarias. Cada Cuaderno se incardina dentro de alguna o varias de las temáticas y sub-temáticas de la vigente Agenda Estratégica de Investigación de la Carretera en España (2011-2025).
Listado de Cuadernos Tecnológicos del año 2011:
01/2011: Sistemas de adquisición de información de tráfico: Estado actual y futuro
02/2011: Firmes permeables
03/2011: Sistema fotogramétrico para la medición remota de estructuras en programas
de inspección de puentes
04/2011: Pago por uso de las infraestructuras viarias: Estudio de los accesos a Madrid
05/2011: Sistema eCall: Situación actual y estándares
06/2011: La velocidad de operación y su aplicación en el análisis de la consistencia de
carreteras para la mejora de la seguridad vial
07/2011: Desarrollo de una metodología de análisis de ciclo de vida integral específica para carreteras
08/2011: Control pasivo de velocidad: Intervención en tramos de acceso a entornos
urbanos
pago por uso de las infraestructuras viarias:
studio de los accesos a
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ÍNDICE
1. Introducción
1
2. Autopistas de peaje en los accesos a Madrid
2
2.1.Características del área metropolitana
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2.2.Fundamentos de la decisión
6
2.3.Características principales de los contratos de concesión
7
3. Problemas presentados en el desarrollo de los proyectos
10
3.1.Tráfico en los corredores
10
3.2.Costes de expropiación
24
3.3.Costes de construcción
24
3.4.Retrasos en la apertura al tráfico
25
4. La postura adoptada por la Administración
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5. Conclusiones y futuras líneas de investigación
27
6. Referencias
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1. Introducción
En muchos países las Administraciones Públicas acuden al sector privado para la gestión y
financiación de las infraestructuras, a través de la Participación Público – Privada (PPP), con
el objetivo principal de mejorar la eficiencia. Una de las fórmulas jurídicas más utilizadas es el
contrato de concesión de obra pública. En este tipo de contrato se transfiere al sector privado
la obligación de construir, operar y mantener la infraestructura, a cambio de adquirir el derecho a cobrar por el uso de la misma durante un periodo de tiempo determinado.
España es uno de los países con mayor experiencia en materia de concesiones de
infraestructuras, principalmente en el ámbito de las autopistas de peaje. De hecho, en la Ley de
carreteras de 1.877 se introducían formalmente los primeros antecedentes relativos a
concesiones de carreteras al considerar la posibilidad de conceder a particulares la
construcción, financiación y explotación de carreteras con una ayuda máxima por parte de las
autoridades de la tercera parte del presupuesto total. Sin embargo, hasta hace poco, las concesiones de autopistas de peaje que se habían adjudicado en nuestro país eran básicamente
vías de gran capacidad desarrolladas en un entorno interurbano, sin problemas de congestión
diaria.
Precisamente, la fórmula adoptada para aliviar los problemas de congestión de las autovías
de acceso a Madrid fue la concesión de nuevas vías de gran capacidad. El Estado elaboró
a finales de los años 90 un ambicioso programa de nuevas concesiones de autopistas de
peaje. Se realizaron tres concursos diferentes de concesión para las cuatro autopistas radiales
de Madrid. Uno para la R-3 y R-5, otro para la R-2, y el tercero para la R-4. Las sociedades
concesionarias serían las encargadas de la construcción, operación y mantenimiento de las
autopistas radiales a dicha ciudad y de un nuevo anillo de circunvalación, la M-50. Este programa de concesiones de autopistas de peaje fue un reto, puesto que era el primero que se
desarrollaba en España a gran escala en un entorno urbano. La predicción de la demanda era
novedosa ya que estas autopistas de peaje tendrían que competir por la captación de tráfico
con las autovías libres existentes en el corredor, congestionadas solamente en ciertos periodos punta, y con un transporte público de calidad.
Después de algunos años en explotación no se han cumplido las previsiones. Las autopistas
captan en torno a un 13% del tráfico en los distintos corredores. Estos bajos niveles de tráfico,
los sobrecostes por expropiación y construcción, y los retrasos en la entrada en explotación
de las autopistas, están ocasionando graves problemas financieros a las sociedades concesionarias. Con la finalidad de aliviar la difícil situación por la que atraviesan dichas sociedades,
los Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 recogieron la posibilidad de otorgar
préstamos participativos y de modificar las concesiones para generar ingresos adicionales
destinados a amortizar el principal y los intereses de los préstamos. El Consejo de Ministros
acordó en el año 2010 ampliar el plazo de concesión de la R-2 en casi 15 años, así como incrementar sus tarifas para que pueda atender el servicio de la deuda.
El principal objetivo de este cuaderno es conocer por qué las concesiones de autopistas de
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peaje en los accesos a Madrid no han dado el resultado que se esperaba. En primer lugar, se
analizan las características del área metropolitana de Madrid, los motivos que llevaron al Estado a tomar la decisión de adjudicar concesiones de autopistas de peaje en dicha área y los
elementos esenciales de estos contratos de concesión. En segundo lugar, se estudia el nivel
de competencia por la captación de tráfico entre las autovías libres y las autopistas de peaje
en los distintos corredores y la distinta forma de captar el tráfico de unas y otras, se determina
el nivel de exactitud de las previsiones de tráfico y de los costes por expropiación y construcción, así como los retrasos en la entrada en explotación de las autopistas. Finalmente, el
cuaderno concluye determinando distintos aspectos que se pueden mejorar en la adjudicación de concesiones de autopistas de peaje en áreas urbanas, y proponiendo algunas
recomendaciones para futuros programas de concesión.
2. Autopistas de peaje en los accesos a Madrid
2.1. Características del área metropolitana
En el área metropolitana de Madrid algo más de seis millones de habitantes realizan sus actividades diarias dentro de una superficie aproximada de 8.000 km2. El PIB per cápita en esta
Comunidad es un 30% superior al de la media de la U.E.
En las últimas tres décadas, el entorno periurbano de la ciudad se ha desarrollado mucho más
rápido que el centro de la misma, provocando el conocido fenómeno de dispersión urbana.
Una red más densa de vías de gran capacidad que provoca que las coronas metropolitanas
de las ciudades se urbanicen muy rápidamente con bajas densidades de población y servicios, generando problemas de congestión en los desplazamientos a los centros históricos.
Además, la tasa de motorización de la Comunidad de Madrid es la más elevada de España,
con 700 vehículos por cada mil habitantes.
El fenómeno de dispersión urbana sumado a la elevada tasa de motorización, que a su vez
es provocada por la dispersión de población y servicios, está transformando paulatinamente
las tendencias de movilidad en dicha Comunidad. Por ejemplo, entre los años 1996-2004 los
viajes motorizados aumentaron un 52%, mientras que la población aumentó un 14%.
La red de transporte público de Madrid es conocida por su gran oferta, principalmente para los
viajes que se realizan dentro de la almendra central, que son casi el 80% de los viajes motorizados dentro de esta área (incluidos los taxis). Sin embargo, no es así en los desplazamientos
entre la almendra central y la corona metropolitana, y la periferia con la corona metropolitana,
en los que existe un leve pero continuo aumento del uso del vehículo privado. Por ejemplo,
entre los años 1996 y 2004 se pasó del 42% al 44% de viajes mecanizados en la relación entre
la almendra y la corona, y del 54% al 60% en la relación entre la periferia y la corona.
A la hora de planificar las autopistas radiales de Madrid, la principal oferta viaria estaba consti-
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tuida por seis autovías con acceso directo al centro y dos circunvalaciones a la ciudad (M-30 y
M-40). Una de las principales deficiencias que presentaban dichas vías en aquel momento era
un estado de conservación por debajo de los estándares deseados. Asimismo, los accesos a
Madrid se encontraban congestionados especialmente en las horas punta de acceso y salida
del trabajo, y en los días de salida y entrada de vacaciones. Como se comprobará posteriormente, esta situación de congestión no ha variado sustancialmente con el paso de los años.
Todos estos datos de movilidad y socioeconómicos son agregados. Sin embargo, si se estudia
la evolución de forma desagregada en los cuatro corredores de las autopistas, se aprecian
diferencias entre ellos. En la tabla 1 pueden observarse cuatro variables fundamentales para
la captación del tráfico. En primer lugar el PIB, que indica el volumen de actividad económica
en la zona, y a mayor actividad económica mayor tráfico existirá en el corredor. En segundo
lugar la población total o el aumento de la misma, que al igual que en el caso anterior cuanto
mayor sea este aumento, mayor será el crecimiento del tráfico. En tercer lugar, el aumento de
la población de extranjeros, que suelen tener menor predisposición al pago de un peaje por
su menor poder adquisitivo. Por último, en los corredores en los que exista un mayor aumento
de la motorización, parece lógico pensar que deberían tener un mayor aumento del tráfico.
Aumento
del PIB
Corredor
(Miles de
Euros)
Aumento
Población total
Aumento Población
Extranjeros
2003-2008
2003-2008
2002-2007
Aumento
Motorización
(Vehículos a motor)
2003-2008
A-2
3.951.406
(+ 53,55%)
85.886
(+ 15,53%)
64.628
(El 75% del aumento
total)
89.929
(+ 27,34%)
A-3
1.644.020
(+ 62,22%)
53.288
(+41,40%)
20.968
(El 39,34% del aumento total)
39.245
(+ 57,98%)
A-4
3.074.562
(+56%)
83.892
(+ 23%)
46.571
(El 56% del aumento
total)
33.090
(+ 15%)
A-5
5.098.806
(+ 60%)
46.912
(+ 6,18%)
49.118
(El 104,7% del aumento total)
81.936
(+20,6%)
Tabla 1. Indicadores Socioeconómicos
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comunidad de Madrid
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Otros dos índices interesantes para conocer la actividad económica de un corredor y el poder
adquisitivo son el índice de actividad económica y la cuota de mercado. Estos dos índices
se han obtenido del anuario económico de La Caixa y se elaboran sobre una base total de
100.000 unidades para el conjunto de España. Indican si dentro del mercado español un municipio ha sido capaz de ser más eficiente en detrimento de otros españoles o por el contrario
ha perdido competitividad. Por lo tanto si un municipio ha mejorado su índice de actividad
económica y/o su cuota de mercado, entonces se habrá convertido en más competitivo o
atractivo para la inversión dentro del mercado nacional. Lo que no nos indican estos índices es
el crecimiento en la actividad económica, pero esto ya ha sido cuantificado por medio del PIB.
El índice de actividad económica es un indicador de la propia actividad económica en relación
con el resto de municipios españoles, mientras que la cuota de mercado es un indicador de la
capacidad de compra comparada con el resto de municipios españoles.
Si se estudian estos dos índices y el paro corredor por corredor, se puede observar que para
el periodo 2003 – 2008, la evolución no ha sido la misma en todos ellos.
De esta forma, en el Corredor de la A-2, la variación del índice de actividad económica y de
la cuota de mercado en el periodo 2003-2008, ha sido de un 10,56% y de un 3,12% respectivamente. Por lo tanto, en este corredor ha aumentado la actividad económica más que en
otros sitios del país, pero por el contrario la capacidad de compra apenas ha aumentado. Si
observamos la evolución del paro en las seis ciudades más importantes del corredor (Guadalajara, Alcalá de Henares, Azuqueca de Henares, Torrejón de Ardoz, Coslada y San Fernando
de Henares), en todas ha aumentado, hecho que sin duda perjudica a la captación de tráfico
de la autopista de peaje.
En cuanto al Corredor de la A-3, la cuota de mercado ha aumentado un 21,4%. Además el
índice de actividad económica ha experimentado un aumento de un 30,5%. Por lo tanto este
corredor ha mejorado notablemente su capacidad de compra y su actividad económica. Las
poblaciones más importantes son Arganda y Rivas, y ambas han mejorado notablemente tanto
su cuota de mercado como su índice de actividad económica. En cuanto al paro, en Arganda
sí que existe un repunte del mismo, pero en Rivas se ha mantenido bastante estable. Se puede
ver cómo en este corredor se dan unas condiciones socioeconómicas bastante buenas para
que la autopista de peaje capte tráfico de la vía libre de pago.
En el Corredor de la A-4, el índice de actividad económica sufre un aumento porcentual de un
30,77%. En cuanto a la cuota de mercado, tiene un aumento de un 3,17%. Por lo tanto, al igual
que en el caso del corredor de la A-2, ha aumentado la actividad económica más que en otros
sitios del país pero por el contrario la capacidad de compra apenas ha aumentado. Las poblaciones más importantes son Aranjuez, Valdemoro, Parla, Pinto y Getafe. De éstas, las dos más
cercanas a Madrid (Pinto y Getafe), experimentan un retroceso en su capacidad de compra
mientras que Aranjuez y Parla se mantienen muy estables y Valdemoro experimenta un notable
aumento. En cuanto a la actividad económica en todas crece, correspondiendo los mayores
aumentos a Aranjuez y Getafe. Por otra parte, el paro aumenta notablemente en todas.
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Por último, en el Corredor de la A-5, la cuota de mercado ha sufrido un retroceso de un 5,52%
en el año 2008 respecto al año 2003. Por el contrario, el índice de actividad económica ha
experimentado un crecimiento de un 29%. Por lo tanto en este corredor sucede exactamente
lo mismo que en el corredor de la A-2 y la A-4 con respecto al índice de actividad económica
y la cuota de mercado, con la salvedad de que en este caso la cuota de mercado no mejora
ligeramente, sino que incluso sufre un retroceso. Las poblaciones más importantes son Fuenlabrada, Móstoles, Alcorcón y Leganés. Todas ellas tienen un claro retroceso en su capacidad
de compra. Sin embargo, el índice de actividad económica se mantiene muy estable en Móstoles y Alcorcón, mientras que en Fuenlabrada y Leganés experimenta un notable aumento. En
cuanto al paro, en todas ellas hay un repunte del mismo.
Del análisis anterior, parece existir una relación entre la variación de la población extranjera y
la capacidad de compra de los municipios, de forma que cuanto más aumenta este tipo de
población la capacidad de compra se ve disminuida. Sucede exactamente lo mismo en la
relación de aumento del paro y la capacidad de compra.
Finalmente, para analizar el funcionamiento de las autopistas radiales de peaje, resulta interesante observar cuáles son los municipios con una mayor Renta per Cápita, ya que a priori
serán los más tendentes a usar la autopista de peaje.
La media de la Renta disponible Bruta Municipal en la CAM fue de 17.996 y en España de
14.726 (aproximadamente un 82% de la media de la CAM). Así en la figura 1, solamente tendrán una Renta Per cápita superior a la media de la CAM aquellos coloreados de una forma
más oscura. Las autopistas de peaje aparecen coloreadas con color amarillo.
Figura 1.Renta Per Cápita vs Red de Carreteras.
Fuente: Elaboración Propia de datos y mapas del Instituto de estadística
de la Comunidad de Madrid.
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2.2. Fundamentos de la decisión
El continuo aumento de los viajes en coche en las relaciones señaladas anteriormente de
carácter diario y vacacional, planteaba la necesidad de buscar soluciones a los problemas
de congestión en los accesos a Madrid. Aumentar carriles en estas vías era complicado por
la falta de espacio disponible y, aunque técnicamente era posible, se buscó una solución más
fácil de ejecutar.
Por otro lado, a finales de los años noventa el contexto económico español era complicado.
Las restricciones, tanto de deuda como de déficit, impuestas en el seno de la Unión Europea
para formar parte de la moneda única, el euro, eran las causantes de este difícil contexto.
Ante esta situación, la solución adoptada por el Estado fue la de acudir al contrato de
concesión de obra pública. Las razones que le llevaron a pensar que de esta forma se
solventarían los problemas de congestión fueron diversas:
1. En aquellos años, el Ministerio de Fomento promovió un ambicioso plan de nuevas
autovías interurbanas libres de pago, por lo que los presupuestos para estas vías de
gran capacidad eran escasos.
2. Los estudios preliminares de tráfico permitían pensar que estos proyectos generarían
una rentabilidad lo suficientemente atractiva como para atraer a inversores privados.
3. Esta solución permitiría un acercamiento a los mecanismos de congestion pricing,
existentes en otras ciudades del mundo. Estos sistemas de pricing suponían
introducir la idea de que el acceso a una ciudad colapsada no debe ser gratuito, lo
que ayudaría a gestionar mejor la demanda.
4. Se impulsarían nuevos desarrollos urbanísticos en la corona metropolitana con los
consiguientes beneficios que podrían tener.
En el año 1998 se realizó un gran plan de concesiones para la construcción, conservación
y explotación de cuatro autopistas de peaje en los accesos a Madrid (R-2, R-3, R-4 y R-5).
Los dos corredores que no entraron en este plan fueron el Norte, ya que en ese momento no
tenía tantos problemas de congestión, y el Noroeste, pues hacía pocos años que se había
construido un carril para vehículos de alta ocupación (HOV) y se había conseguido eliminar
estos problemas de congestión del tráfico.
Los estudios preliminares de tráfico estimaban que un peaje del nivel de la media de los de
España, podría atraer un elevado número de vehículos. Este flujo de vehículos sería suficiente
como para recuperar tanto la inversión en las cuatro autopistas radiales proyectadas, como
la inversión en un nuevo anillo de circunvalación (M-50). Con la construcción de la M-50, se
evitarían los problemas de circulación en la M-30 y la M-40, y se podría circular en el eje Norte
– Sur sin necesidad de usar esas vías más congestionadas. Así, los tres concursos que se
convocaron recogieron la obligación de los concesionarios de construir, conservar y explotar
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tanto las autopistas radiales de peaje correspondientes como ciertos tramos de la M-50, pero
esta última libre de peaje.
2.3. Características principales de los contratos de concesión
El desarrollo de los proyectos de estas cuatro autopistas se hizo mediante tres concursos
distintos. El motivo de licitar tres concursos y no cuatro, fue que la longitud de las radiales R-3
y R-5 era (y es en la actualidad) sensiblemente inferior a las otras y por eso se licitaron conjuntamente.
Estos tres concursos se rigieron por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre Construcción, Conservación y Explotación de las Autopistas en Régimen de Concesión. Esta ley introducía ciertos beneficios para las sociedades concesionarias como reducciones de bases imponibles
de impuestos, avales del Estado, seguros de tipo de cambio y, excepcionalmente subvenciones a fondo perdido o anticipos reintegrables. Sin embargo, esta norma del año 1972 ha
sido modificada en diferentes ocasiones. Destacan los cambios introducidos en materia de
beneficios económico-financieros (artículo 13). En primer lugar, la Ley 25/1988, de 29 de julio,
de Carreteras derogó los avales del Estado y las garantías de tipo de cambio. En el año 1996
se introdujo la posibilidad de que el concesionario gozase de préstamos subordinados para
garantizar la viabilidad económico–financiera de las concesiones. Finalmente, la Ley 13/2003,
de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, derogó la totalidad
del contenido de ese artículo.
La ley del 2003 introdujo bastantes novedades, siendo una de las principales la que reguló
por primera vez con rango de ley el contenido del plan económico–financiero de la concesión.
En este plan se deben recoger todas las variables tanto económicas como financieras del
proyecto a desarrollar por el concesionario. Se trata de una planificación que forma parte de
la oferta presentada por el grupo promotor cuando acude al concurso.
El grupo promotor debe acompañar el plan económico–financiero con una memoria explicativa de las variables fundamentales que intervienen en dicho plan. Una de las variables en las
que el pliego de cláusulas administrativas particulares para el concurso es más rígido, es la
tarifa que pagará el usuario. El Estado marca una tarifa máxima para cada tipo de vehículo,
que es actualizada cada año conforme establece el sistema de revisión de tarifas aprobado.
Normalmente, este sistema suele estar ligado al IPC.
A los grupos promotores que acudieron a los concursos de las autopistas radiales de Madrid
se les impuso, por un lado, una tarifa media ponderada máxima por grupo tarifario, y por otro
lado, una tarifa máxima por grupo tarifario. En los tres concursos esos importes fueron los mismos. Los licitadores podían proponer tarifas menores si les interesaba, pero sus ofertas debían
respetar esas importantes limitaciones. De esta forma, la silueta de la curva tarifaria imitaba a
una “serpiente”, en la que los picos serían las tarifas máximas y mínimas. Un ejemplo de esta
tarificación, es el genérico de la figura 2.
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Figura 2. Tarificación tipo de las Radiales
Fuente: Elaboración Propia
Este modelo tarifario funciona bien siempre que la autopista tenga el monopolio de las carre
teras en el corredor, o bien exista mucha diferencia de calidad con la carretera convencional.
Por ejemplo una autopista de alta montaña frente a una carretera comarcal que atraviese las
poblaciones de la sierra. Sin embargo, cuando la autopista debe competir por captar el tráfico
con una vía de una calidad similar, el modelo es excesivamente rígido. Otra de las desventajas
de este tipo de estructura tarifaria es que no deja libertad suficiente para aplicar precios varia
bles dependiendo de la congestión, tal y como se hace en los accesos a muchas ciudades.
En cuanto a la duración de estos contratos de concesión, los pliegos establecían para la R-2,
R-3 y R-5 una duración máxima de 50 años, mientras que para la R-4 el límite era de 65 años.
Esta duración máxima de los proyectos la fijaron los grupos promotores adjudicatarios de la
concesión, con la excepción de los grupos promotores de la autopista R-2 a los que se les
adjudicó la concesión por un plazo de 24 años.
Del mismo modo, las concesionarias tenían cierta libertad para decidir dónde poner las
barreras de peaje y los enlaces, siempre y cuando fuese dentro del anteproyecto que daba
el Ministerio. Con una mayor libertad por parte del concesionario tanto para el diseño de los
enlaces como para situar la barrera de peaje (e incluso el sistema de cobro), el incentivo
para la innovación habría sido mayor, acercándose más su diseño a otras medidas de pricing
adoptadas en distintas ciudades.
Igualmente, en los pliegos se especificaba que en ningún punto debía superarse el nivel de
servicio D, con respecto a la intensidad de la hora 100. En caso contrario, el concesionario deberá realizar las obras de ampliación necesarias para evitar esta bajada del nivel de servicio
Otra de las clausulas de los pliegos era la obligación de unas garantías definitivas, que son
del 4% de la inversión prevista para la construcción y del 2% de la inversión total para la fase
de explotación (ambas con el IVA incluido).
Otros de los riesgos que han sido adjudicados al concesionario han sido el expropiatorio y el
riesgo de tráfico. Si bien los concursantes en la licitación podían indicar la responsabilidad
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máxima de la Administración en la construcción, expropiación y explotación de la vía, no
parece lógico que aquellas concesionarias que deseasen ganar el concurso trasladasen muchos de estos riesgos a la Administración.
Los plazos que se dieron para preparar las ofertas fueron, en el mejor de los casos, de 60 días
naturales.
En la tabla 2, están indicadas para cada sociedad concesionaria las principales características de los contratos de concesión.
Sociedad concesionaria
Longitud
Autode autopista
pista
Importe de
obra civil total
previsto1 (Mill.
€)
Plazo de
concesión
(años)
Peaje medio 2008
(cents € /
km)
AUTOPISTA DEL HENARES, S.A.C.E. (HENARSA)
R-2
62.3 km
308
24
10,19
AUTOPISTA MADRID SUR,
C.E.S.A. UNIPERSONAL
(AUSUR)
R-4
52.5 km
450
65
9,662
R-3
31.8 km
R-5
28.9 km
642
50
ACCESOS DE MADRID,
C.E.S.A. UNIPERSONAL
(AM)
8,23
9,39
Tabla 2. Características principales de los contratos de concesión1
Fuente: Ortega et al. 2011. Revista de Obras Públicas2
Para adjudicar la licitación a una oferta concreta se realizó un análisis multicriterio con los
baremos de la tabla 3. Los principales criterios que se siguieron fueron la estructura tarifaria,
la inversión total, la viabilidad, la calidad técnica, las medidas presentadas para la gestión
del tráfico y medioambientales, y por último, el plazo de la concesión. En los criterios de la
estructura tarifaria y viabilidad de la oferta, la mitad de la puntuación eran penalizaciones o
incentivos en función de posibles mejoras cualitativas.
1
2
Son las estimaciones llevadas a cabo por los grupos promotores adjudicatarios de cada concesión.
Estimación propia realizada con la ponderación por horas correspondiente al año 2006
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Peso del criterio sobre el
total
Autopistas R-3 y R-5
Autopistas R-2 y R-4
Estructura Tarifaria
16,35%.
13,4%.
Inversión total
15,88%.
15,18%
Viabilidad
18,69%.
13,4%.
Calidad Técnica
18,69 %.
13,4%.
Gestión de Tráfico y
Medioambiental
14,01%.
8,9%
Plazo
16,35%.
35,7%.
Tabla 3. Baremos del análisis multicriterio.
Fuente: Elaboración propia
En el caso de los pliegos, no se incentivó de forma suficiente la innovación, tan necesaria para
gestionar bien este tipo de infraestructuras de transporte. Esto se debe a que en el caso de la
R-3 y R-5, se puntuó con aproximadamente un 7% del total la innovación (gestión del peaje,
peaje dinámico- pero sin poder salir de los precios máximos establecidos-), mientras que en
el caso de la R-2 y R-4, apenas tuvo un peso del 4,5% aproximadamente. Por último en el caso
de la R-2 y R-4, valorar un 35,7% del total el plazo concesional podría parecer excesivo.
Quizás habría sido mejor incentivar más la innovación, dar mayor libertad para poner los enlaces y su diseño, una libertad mayor para las tarifas, repartir más los riegos de forma que
la Administración asumiese alguno más a cambio de por ejemplo reducir el periodo de la
concesión y, en el caso de la R-2 y R-4 no valorar tanto el plazo concesional.
3. Problemas presentados en el desarrollo de los proyectos
3.1. Tráfico en los corredores
El tráfico captado en el año 2008 por los corredores no fue ni mucho menos el esperado. El
porcentaje de captación de tráfico de los cuatro corredores respecto a sus carreteras alternativas fue de un 13,23% por término medio, siendo superior la de vehículos ligeros (13,77%)
que la de los vehículos pesados (8,99%). En la tabla 4 puede observarse la evolución de la
captación del tráfico total, del tráfico de vehículos ligeros y del tráfico de vehículos pesados.
10
R-2
Total
R-3
Lige-
Pesa-
ros
dos
Total
R-4
Lige-
Pesa-
ros
dos
Total
m adrid
R-5
Lige-
Pesa-
ros
dos
Total
Lige-
Pesa-
ros
dos
2009
10,3%
10,7%
7,5%
12,7%
12,9%
9,6%
14,7%
16,9%
4,3%
11,6%
12%
5,6%
2008
11,2%
11,1%
11,6%
13.5%
13,6%
11,5%
16,6%
19%
5,3%
12,2%
12,5%
7,9%
2007
11,2%
11,2%
10,8%
14,4%
14,7%
11,4%
15,6%
17,9%
5,1%
12,1%
12,4%
7,6%
Tabla 4. Porcentaje de captación de tráfico de las autopistas en cada
corredor (años 2007- 2009
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Fomento
La evolución del tráfico en todas las autopistas siguió un patrón similar. En primer lugar, el
tráfico en estas autopistas no paró de crecer hasta el año 2008. A partir de ese momento,
comenzó a descender tanto en las autopistas como en las autovías libres. Aunque porcentualmente los crecimientos de tráfico han sido mayores en las autopistas, no ha sucedido así
en números absolutos, pues cada año que transcurría se aumentaba más la diferencia entre
las vías libres y las de pago. Por norma general, la tasa de captación en el primer año de funcionamiento de estas vías fue ligeramente inferior al 10% (dependiendo del caso, alrededor
del 8% – 9%), con lo que el ascenso dentro del corredor no ha sido muy fuerte. Respecto al
porcentaje de vehículos pesados, aunque difiere notablemente dependiendo del corredor, en
el total agregado las autovías libres tienen aproximadamente un 10% de pesados, mientras
que las de peaje tienen solamente un 6,5%3.
En segundo lugar, la tasa de captación de tráfico de las distintas autopistas no ha parado de
crecer, hasta su máximo situado entre 2007 y 2008. Sin embargo, la recesión económica ha
tenido un doble efecto sobre el tráfico. Es de sobra conocido que la evolución del tráfico y la
economía están estrechamente relacionados. De esta forma, el tráfico ha crecido de media en
España por encima de lo que lo ha hecho el PIB, y por el contrario, cuando el PIB ha descendido, el tráfico lo ha hecho de forma más acusada que el PIB. Dicho de otra forma, la elasticidad del tráfico es mayor que uno y actúa amplificando los ciclos económicos. Esta elasticidad
del tráfico es aún mayor en las autopistas de peaje que en las libres (tabla 5). El segundo de
los efectos que ha tenido la recesión ha sido el aumento de la tasa de paro y la consiguiente
pérdida de poder adquisitivo de la población. Por lo tanto, el efecto de la crisis económica ha
acentuado aún más los bajos niveles de tráfico de las autopistas. Este efecto también se ha
dado en las autovías libres, y al igual que ocurriera con el porcentaje de los crecimientos del
tráfico, los descensos son superiores para las autopistas, pero no es así en números absolutos.
3
Estos porcentajes se han calculado solo en los tramos paralelos de los corredores para el año 2008. En años
anteriores fueron ligeramente superior en ambas vías.
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ecnologico de la
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c
Crecimiento Anual
2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10
Crecimiento PIB
4.27%
4.55%
4.64%
4.09%
-0.67%
-3.60%
-0.1%
IPC
3.00%
3.40%
3.50%
2.80%
4.10%
-0.30%
1.8%
Aumento Tráfico R-2
23.53%
24.08%
23.89%
16.15%
-3.99%
-11.10%
-1.1%
-
28.51%
19.53%
0.58%
-6.39%
-2.3%
-5.2%
-
5.62%
36.09%
23.79%
-8.52%
-15.17%
-8.4%
-
15.88%
28.84%
16.22%
-4.68%
- 5.7%
-1.8%
Tabla 5. Crecimiento anual del PIB, IPC y tráfico en las autopistas radiales
Fuente: Elaboración Propia a partir de datos del Ministerio de Fomento
Otro de los factores determinantes para la captación de tráfico son las tarifas y los descuentos
ofrecidos por habitualidad. La tarifa media en estas autopistas es aproximadamente igual que
la media de España. Sin embargo, los descuentos por habitualidad no son los más agresivos
de todas las autopistas españolas. En todas estas autopistas la estructura de descuentos es
similar ya que depende del número de tránsitos realizados en cada mes. De esta forma, en
los primeros viajes no se descuenta nada mientras que en los últimos viajes a partir de cierto
número el descuento llega en el mayor de los casos al 55%. La autopista con menos descuentos por viaje es la R-2, que a partir del viaje número 61 realiza un 40% de descuento, mientras
que la R-4 realiza un 55% de descuento a partir del viaje 36. En la R-3 y la R-5 el descuento
máximo se da a partir del viaje 41 y es de un 50%. Sin embargo, para poder conocer el
descuento real que tendrá un usuario diario, el dato más relevante es el descuento final o
acumulado. Para tener descuentos finales superiores al 30%, son necesarios más de 150
viajes mensuales en el caso de la R-2 (en esta autopista se considera como viaje cada vez
que el usuario pasa por una barrera de peaje), 68 viajes para la R-3 y R-5 y de 55 viajes para
la R-4. En los dos últimos casos, para llegar al 30% de descuento, un usuario que atraviese
una única barrera de peaje y viva en las inmediaciones de la M-50, deberá viajar todos los
días del mes en un trayecto de ida y vuelta y, no solamente los días laborables. Tal y como veremos posteriormente, esta situación es muy difícil que se dé, ya que la valoración del tiempo
de viaje que hacen los usuarios es muy diferente según la hora del día. Para ser beneficiario
de estos descuentos en las cuatro autopistas es necesario realizar el pago mediante telepeaje
o con tarjeta de crédito, a excepción de la R-3 y R-5 que solo admiten telepeaje. En la R-4, si
se usa telepeaje se añade un descuento adicional. En la figura 3 pueden verse los diferentes
descuentos según el número de viajes.
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Figura 3. Descuentos según número de viajes
Fuente: Ortega et al. 2011. Revista de Obras Públicas.
Las previsiones de tráfico de las cuatro autopistas radiales fueron más difíciles de lo habitual
por varios motivos:
• Era la primera actuación a gran escala de autopistas de carácter urbano desarrollada en
España y por ello, la experiencia del Ministerio de Fomento en este ámbito era escasa.
Además, no se podía conocer la predisposición de los ciudadanos de Madrid a pagar por el
uso de infraestructuras, pues el peaje en esta Comunidad era una novedad.
• Las autopistas compiten por la captación del tráfico con autovías libres de buena calidad
que tienen accesos directos al centro de la ciudad (algo que no tienen las radiales, a excepción de la R-3). Además tenían congestión solamente en ciertos periodos punta de la
mañana y la tarde.
• Las estimaciones de tráfico tenían en cuenta futuros desarrollos urbanísticos, lo que dificultaba más las previsiones.
• El transporte público de acceso a Madrid es un claro competidor de las autopistas.
Ante estas dificultades, los grupos promotores de las concesiones de autopistas, a excepción de la R-2, decidieron calcar para sus ofertas las previsiones de tráfico realizadas por la
Administración, tal y como se demuestra en la tabla 6. En ella se analizan las desviaciones
de tráfico de cada de una de las autopistas respecto a las previsiones llevadas a cabo tanto
por la Administración como por los grupos promotores adjudicatarios de las concesiones. Las
sobreestimaciones de la demanda fueron muy grandes, particularmente durante los primeros
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cuaderno
ecnologico de la
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c
años de servicio hasta que el tráfico consiguiese consolidarse. Además éstas sobreestimaciones han crecido claramente en los años 2008 y 2009 por el efecto de la crisis económica.
Autopista
R-2
R-3
R-4
R-5
Desviaciones de tráfico
(IMDreal - IMDestimada) / IMDestimada
Estimación
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Administración
-50.86%
-41.64%
-32.00%
-20.90%
-13.74%
-24.22%
-32,92%
Concesionaria
-62.68%
-57.76%
-58.16%
-47.26%
-42.75%
-50.21%
-53,75%
Administración
-
-56.59%
-47.65%
-41.04%
-43.95%
-50.25%
-58.65%
Concesionaria
-
-56.55%
-47.43%
-40.83%
-43.96%
-50.61%
-59.49%
Administración
-
-58.80%
-58.42%
-46.39%
-37.58%
-46.27%
-59.52%
Concesionaria
-
-56.15%
-56.57%
-44.60%
-35.70%
-44.86%
-56.16%
Administración
-
-61.74%
-57.28%
-48.18%
-43.29%
-49.10%
-48.68%
Concesionaria
-
-58.49%
-55.49%
-46.94%
-42.94%
-49.68%
-50.29%
Tabla 6. Desviaciones del tráfico previsto
Fuente: Ortega et al. 2011. Revista de Obras Públicas
Una vez que se han analizado los bajos niveles de tráfico sobre los previstos de las autopistas,
y cómo se han visto afectadas por la crisis económica, resulta interesante conocer cuándo y
dónde captan el tráfico las autopistas de peaje. Esto es si lo hacen a diario, en la calzada de
entrada a Madrid o en la de salida, si se usan más en las puntas de demanda vacacionales o
no, etc.
Tal y como puede observarse en la tabla 7 todas las autopistas, con la excepción de la R-2,
tienen una clara descompensación entre la calzada de entrada a la ciudad de Madrid y la
calzada de salida de la ciudad de Madrid.
AUTOPISTA
IMD
Calzada de entrada
Calzada de salida
R-2
10.530
10.606
R-3
19.089
7.884
R-4
11.885
8.221
R-5
15.067
10.564
Tabla 7. Descompensación entre calzadas
Fuente: Ministerio de Fomento. Tráfico del año 2008
14
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Una vez conocido que los vehículos ligeros son los que más habitualmente usan las autopistas de peaje y preferentemente para entrar a la ciudad de Madrid, la siguiente cuestión que
se debe responder es la de cuándo lo hacen. Si como parece lógico lo hacen en las horas
punta, o por el contrario en las horas valle en las que las autovías libres de pago no presentan
congestión.
En los siguientes gráficos, pueden verse claramente en cada una de las cuatro autopistas
cuándo captan el tráfico en función de la hora del día, del día de la semana y del mes del año.
El color rojo, indica la calzada de entrada de Madrid, mientras que el color verde indica la
calzada de salida de Madrid.
Figura 4. Puntas de demanda según la hora del día
Fuente: Elaboración propia y Ministerio de Fomento. Tráfico del año 2008.
15
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c
Figura 5. Puntas de demanda mensuales
16
m adrid
Figura 6. Puntas de demanda según los días de la semana
17
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c
Las conclusiones que pueden obtenerse de los gráficos anteriores son varias. En primer lugar,
todas las autopistas captan su mayor porcentaje de IMD en la hora punta de la mañana en el
sentido de entrada a Madrid. El porcentaje de tráfico que captan en la hora punta de la mañana se sitúa en el entorno del 8%, con la excepción de la R-2, que capta alrededor del 16%.
En segundo lugar, en los meses de verano hay una caída de la movilidad en las autopistas
R-2 y R-5, mientras que en la R-3 y R-4 existe un repunte del tráfico fundamentalmente en la
calzada de salida de Madrid.
En tercer y último lugar, se puede observar que los días que existe un mayor repunte de la
movilidad son los viernes y los domingos por los desplazamientos del fin de semana.
La última cuestión que queda por abordar es si este tráfico que captan es de corto o de largo
recorrido, y por lo tanto, los usuarios tienen un mayor carácter diario o estacional.
En los siguientes cuatro gráficos, puede verse una comparativa entre las vías libres y las de
pago del total de tráfico que captan dependiendo del tramo en el que se encuentren. Un claro
resultado es que captan tráfico mayoritariamente en los tramos más cercanos a Madrid. Esto
nos indica que se trata de un tráfico de corto recorrido, que al hacerlo a diario es de carácter
local. Esta idea se corrobora si se estudian los aforos de las estaciones en las autovías en los
kilómetros inmediatamente anteriores y posteriores a los desvíos para circular por las autopistas de peaje.
18
m adrid
Figura 7. Evolución del tráfico por tramos
Fuente: Elaboración propia
Por lo tanto, una vez analizado desde diversos puntos de vista la captación del tráfico de las
autopistas y su comparación con las autovías libres, se puede afirmar que todas las autopistas
captan tráfico de carácter diario y local. Además, lo hacen mayoritariamente por las mañanas
en la calzada de entrada a Madrid.
En cuanto a la congestión de las autovías, los usuarios que prefieren esta opción en lugar del
pago del peaje tienen cierto retraso. Este retraso es de aproximadamente 15 minutos en la
punta de la mañana. Si sus recorridos los hiciesen sin ningún tipo de congestión, el tiempo que
tardarían sería aproximadamente de 25 minutos en lugar de los 40 que actualmente emplean
de media. Por la tarde, la congestión es similar a la de la punta matutina, ya que aunque la
punta de la tarde es algo menos acusada que la de la mañana, también es cierto que al tráfico
de regreso en las autovías es necesario sumarle el tráfico que en este desplazamiento no usa
las autopistas y por la mañana si lo hizo. Este efecto se debe a que los usuarios valoran más
su tiempo para acudir a ciertos compromisos tales como reuniones, trabajo, etc, que para
regresar al hogar.
En cuanto al tráfico de carácter vacacional, son la R-3 y R-4 las que captan un mayor tráfico
en los periodos estivales, y lo hacen en la calzada de salida de Madrid. Este hecho nos indica
que los usuarios prefieren pagar por evitar la congestión de salida en estos periodos. Hay que
19
cuaderno
ecnologico de la
p
c
tener en cuenta que estas autopistas cubren los mayores desplazamientos existentes en las
vacaciones, abarcando la oferta de viajes en vehículo propio al Levante y el Sur. Evidentemente, este tipo de tráfico tiene un carácter de largo recorrido.
En cuanto a la longitud en las que captan el tráfico de forma diaria, lo hacen en las inmediaciones de Madrid, estando casi sin tráfico los tramos más alejados de la M-50. El tramo con
mayor número de vehículos es el que va desde la M-50 hasta el centro de Madrid por la R-3.
Puede explicarse porque se trata del único tramo de las radiales con un buen acceso directo
al centro de la ciudad, incluso mejor que la A-3, y porque es una zona con una renta per
cápita mayor que la media de la Comunidad. Se puede decir, por tanto, que sobran al menos
diez kilómetros de cada una de las autopistas. Esto habría permitido reducir notablemente los
costes de construcción, que como se podrá comprobar posteriormente sufrieron claras desviaciones al alza.
Por lo tanto, las autopistas tienen cierta función de aliviadero de la congestión en las mayores
puntas de demanda, ya sea diariamente o estacionalmente y, siempre son usadas en el momento en el que los usuarios hacen una mayor valoración de su tiempo.
Una vez conocida la forma en la que captan el tráfico las autopistas, es necesario estudiar los
accesos al centro de la ciudad, el tipo de señalización existente, los enlaces entre las vías, etc.
Con este pequeño estudio de las condiciones de las vías, podrá comprenderse mucho mejor
por qué captan el tráfico las autopistas cuando lo captan y no en otros momentos. Toda esta
comparativa de longitudes, accesos, enlaces, etc. se denominará características técnicas.
El primer punto que se debe analizar es el trazado. Dentro del trazado hay muchas variables
que pueden ser estudiadas, como por ejemplo la longitud, los radios de curvatura o los acuer
dos verticales entre otras. Sin embargo, para poder conocer todos estos aspectos de forma
detallada sería necesario un estudio muy completo, fuera del ámbito de esta publicación, por
lo que se realizará un análisis cualitativo – cuantitativo cuando sea posible de las variables
más importantes. En cuanto a la longitud se puede observar que los kilómetros que se tienen
que realizar para llegar a Madrid son algo superiores en la vía de pago que en la libre, pero
no es una diferencia notable. Por el contrario en la comodidad del trazado sí que existe una
diferencia notable. Esta comodidad puede evaluarse por los radios de curvatura, estado del
firme, anchura de los carriles, etc. y, al existir muchos años de diferencia entre una vía y otra sí
que puede verse que son más cómodas y seguras para el usuario las vías de pago.
El siguiente punto que se debe estudiar es el acceso directo desde las autopistas y las autovías al centro de la ciudad de Madrid. Mientras que la totalidad de las autovías cuentan con
accesos directos al centro de la ciudad, no sucede lo mismo con las autopistas. Los accesos
desde las Radiales al centro de la ciudad son inexistentes, a excepción de la R-3. Para poder
acceder al centro de la ciudad es necesario pasar por las vías libres más congestionadas o
por las circunvalaciones también congestionadas, lo que hace que resulten menos atractivas
para los usuarios.
20
m adrid
El tercer punto a estudiar son los enlaces o conexiones entre ambas vías. No siempre se realizan de una forma directa, ya que hay que atravesar glorietas, circunvalar poblaciones, etc.
En el caso de que el enlace se realice de forma directa, es necesario recorrer una vía en peor
estado de conservación y con cierto tráfico parásito. Por todo ello, la conexión entre las vías no
es la adecuada para entornos muy dinámicos como en los que se sitúan estas autopistas en
las inmediaciones de Madrid. Por lo tanto, los únicos enlaces que pueden considerarse adecuados, son los de la R-5 con la A-5 a través de la M-50 (no se considera el de la M40, ya que
ahí finaliza la R-5) y la R-3 con la A-3 a través de la M-50 y M-45. Las conexiones con las vías
de circunvalación de Madrid sí son buenas. En cuanto al número total de enlaces que hay en
cada vía, excluyendo el comienzo y el final de las de pago, oscilan entre los 5 mínimos que se
dan en la R-3, y los 9 de la R-2. Si se comparan el número total de enlaces o puntos de acceso
a las autopistas con los que existen en los carriles de alta ocupación, como es el ejemplo de
la autovía A-6, podemos observar que el número es el adecuado.
El cuarto punto que se debe estudiar es el tipo de señalización existente. Tanto en las vías
libres como en las de pago, la señalización es fija. Las desventajas con respecto a la variable
son que no se indica el estado de tráfico en la vía por la que se circula y en la vía paralela, el
precio del peaje en ese momento y la ganancia de tiempo que se tendría, etc. Sin embargo,
este sistema de señalización variable presenta la desventaja con respecto a la existente de su
mayor coste.
Por todo ello, la elección de circular por la vía libre de pago o la de peaje que realizan los
usuarios, se realiza antes de que se bifurquen ambas vías, sin conocer el estado del tráfico en
la vía libre y sin buenas opciones de cambio entre ellas. Este resultado se complementa con
el uso que se ha visto en lo referente al tráfico; los usuarios usan las autopistas cuando saben
con seguridad que en la vía libre existirá congestión.
En cuanto al estado de conservación de las vías, en las radiales de pago es bueno,
mientras que en las vías libres del mismo no es tan bueno, aunque está lejos de ser malo.
De hecho, en los últimos años el estado de conservación de éstas últimas ha mejorado
notablemente gracias a una serie de concursos en los que se adjudicaron a diferentes
empresas concesionarias la conservación y explotación de las autovías, obligando a realizar
unas mejoras en el pavimento a cambio del cobro de un peaje bajo la modalidad de peaje
sombra.
La capacidad por carril que tienen las vías de pago es superior a la que tienen las vías libres,
debido a los factores de corrección de anchura de carriles, arcenes, trazado y enlaces. Esto
es lógico por tratarse de una diferencia superior a los 20 años entre la construcción de unas
vías y las otras.
La velocidad permitida en las vías de pago es en todo momento de 120 Km/h, mientras que en
las libres del mismo es generalmente al acercarse a la ciudad de Madrid de 100 Km/h.
El resumen de todas las características técnicas anteriores puede consultarse en la tabla 8.
21
cuaderno
ecnologico de la
Autopista
c
p
R-2
R-3
R-4
R-5
Longitud (Km)
62,3
31,8
52,5
28,9
Acceso Directo a Madrid
NO
SÍ
NO
NO
Conexión entre ambas vías
Regular
-Mala
Regular
Mala
Regular
-Mala
Número de enlaces
9
5
7
6
Señalización variable
NO
NO
NO
NO
Opción Real de cambio una
vez dentro de la vía libre de
pago
Mala
Regular
Mala
Regular
Estado de conservación de la
vía
Bueno
Bueno
Bueno
Bueno
Capacidad
2400veq/
carril/h
2400veq/
carril/h
2400veq/
carril/h
2400veq/
carril/h
Velocidad Permitida (Km/h)
120
120
120
120
Característica
Tabla 8. Características de las Radiales.
Fuente: Elaboración Propia
Para visualizar mejor los comentarios relativos a longitud de la vía, enlaces, acceso al centro,
etc. en la figura 8 se pueden apreciar algunas características de las radiales.
22
m adrid
Figura 8. Mapa de las Autopistas Radiales de Madrid
Fuente: Ministerio de Fomento.
23
cuaderno
ecnologico de la
p
c
3.2. Costes de expropiación
Otro de los grandes problemas a los que tienen que hacer frente las sociedades
concesionarias es al de los sobrecostes por expropiación. La jurisprudencia creada por
el Tribunal Supremo sobre cómo debe valorarse el suelo para construir las autopistas de
peaje radiales de Madrid ha disparado los costes de expropiación. Este Tribunal entiende
que se trata de sistemas generales viarios que “no cabe duda” que están destinados a crear
ciudad. El incremento del valor del suelo lo justifica por la existencia de evidentes expectativas
urbanísticas y la notoriedad de la escasez de suelo en la Comunidad de Madrid (STS de 21
de julio de 2008).
Aunque actualmente no se puede conocer con exactitud a cuánto ascenderán los sobrecostes
de expropiación de las concesiones, sí que se sabe que superarán en gran medida a los valores estimados. El coste expropiatorio final podría llegar a ser, para el conjunto de las cuatro
concesionarias, de 1.858 millones de euros. En la Tabla 9 se recoge el importe estimado por
las sociedades concesionarias. Hay que señalar que las previsiones realizadas por la Administración para las R-3 y R-5 eran aún más optimistas que las llevadas a cabo por el sector
privado (33 millones de euros).
Expropiaciones previstas por los
grupos promotores en sus ofertas
AUTOPISTA DEL HENARES, S.A.C.E.
(HENARSA)
40.736.600,44 €
AUTOPISTA MADRID SUR, C.E.S.A.
UNIPERSONAL (AUSUR)
39.041.746,30 €
ACCESOS DE MADRID, C.E.S.A.
UNIPERSONAL (AM)
72.824.636,69 €
Tabla 9. Importe previsto de las expropiaciones
Fuente: Ortega et al.2011. Revista de Obras Públicas
3.3. Costes de construcción
Al igual que sucede con el riesgo de expropiación, el riesgo de construcción recae sobre el
sector privado. La tabla 10 pone de manifiesto que el importe de obra civil previsto tanto por la
Administración como por el grupo promotor adjudicatario de cada concesión fue insuficiente.
Las sociedades concesionarias han tenido que afrontar elevados sobrecostes por este concepto. En concreto, durante el período de construcción tanto HENARSA como MADRID SUR
llevaron a cabo sucesivas ampliaciones de capital y ACCESOS MADRID tuvo que ampliar su
crédito.
24
m adrid
Desviaciones en el importe de
obra civil previsto por la Administración
Desviaciones en el importe de
obra civil previsto por los grupos promotores
HENARSA
67,99%
31,16%
AUSUR
31,96%
33,34%
AM
18,80%
15,95%
Tabla 10. Desviaciones del importe de la obra civil
Fuente: Ortega et al.2011. Revista de Obras Públicas.
3.4. Retrasos en la apertura al tráfico
Como puede apreciarse en la Tabla 11, el tiempo inicialmente previsto para la entrada en explotación de las autopistas radiales casi se duplicó. Estos retrasos se justificaron por varias
prórrogas.
La primera de ellas –4 meses– para la puesta en servicio de la R-2 se justificó por los cambios en los nombramientos de los cargos que componían la Mesa de Contratación. Además,
la construcción de esta autopista se retrasó por los proyectos modificados y los problemas
de competencias entre las distintas Comunidades Autónomas que atraviesa la autopista y el
Estado.
Las prórrogas para la terminación de la R-3 y R-5 fueron justificadas por las dificultades técnicas surgidas durante el proceso de construcción. Además, la sociedad presentó en 2003 ante
el Ministerio un expediente de compensación donde se recogían los perjuicios económicos
sufridos como consecuencia de la ejecución de los proyectos modificados ordenados por la
Administración.
Respecto a la apertura al tráfico de la R-4, aún cuando se estableció como requisito
imprescindible para ello la previa apertura del resto de los tramos incluidos en el concurso,
se modificó este aspecto. La autopista entró en explotación cuando un tramo de la M-50 se
encontraba en obras. Tal retraso se motivó por el hallazgo de un yacimiento arqueológico y
el cambio de trazado necesario para hacer viables las obras de un PAU y el enlace de la R-3
con la M-50.
Autopista
Fecha esperada de apertura Fecha real de apertura
Retraso (meses)
R-2
Junio 2002
Octubre 2003
16
R-4
Octubre 2002
Abril 2004
18
R-3 y R-5
Diciembre 2001
Febrero 2004
26
Tabla 11. Entrada en explotación prevista frente a la real de las autopistas
Fuente: Ortega et al.2011. Revista de Obras Públicas.
25
cuaderno
ecnologico de la
p
c
4. La postura adoptada por la Administración
Ante la difícil situación en la que se encuentran las sociedades concesionarias por los
motivos analizados anteriormente, la Administración ha decidido intervenir. Los Presupuestos
Generales del Estado para el año 2010 recogieron la necesidad de instrumentar medidas
para reequilibrar las concesiones en crisis debido a que los sobrecostes de expropiación y los
bajos niveles de tráfico comenzaban a poner en peligro la viabilidad de la colaboración del
sector privado en la financiación de infraestructuras. La medida aprobada fue el otorgamiento
de préstamos participativos cuya devolución dependía de los ingresos generados. Para que
las sociedades concesionarias generasen ingresos que permitiesen devolver el principal y los
intereses, se previeron ampliaciones del plazo concesional o elevaciones en las tarifas.
La actual legislación española establece una garantía por la cual en caso de resolución o quiebra de la concesión, la administración contratante deberá abonar al concesionario la cantidad
invertida que no ha sido todavía depreciada. Esta garantía, popularmente conocida como
“responsabilidad patrimonial de la Administración” da gran seguridad a las entidades financieras, pero genera un incentivo perverso en la Administración Pública, que siempre preferirá
renegociar los contratos antes que pagar la indemnización al concesionario en compensación
por la resolución del contrato.
De hecho, en el año 2010 el Consejo de Ministros aprobó medidas concretas para modificar
la concesión administrativa de la R-2. Esta modificación se justifica, en primer lugar, por los
sobrecostes generados en las expropiaciones y en segundo lugar, por la modificación del
proyecto constructivo llevada a cabo por el Ministerio de Fomento para incorporar obras adicionales no previstas inicialmente y que han conllevado una mayor inversión para la sociedad
concesionaria. Las medidas consisten en ampliar el plazo concesional en casi 15 años, así
como en incrementar las tarifas. Todo ello con la finalidad de que la sociedad concesionaria
genere ingresos suficientes que le permitan atender el préstamo participativo.
El Ministerio de Fomento ha aprobado un nuevo plan de apoyo a las concesiones de autopistas adjudicadas más recientemente y que consiste en ayudas en los presupuestos de 2011
por un importe de 80,1 millones de euros como adelanto a los ingresos de peaje que estas
concesiones no logran alcanzar. La idea consiste en crear una cuenta de compensación por
la cual el Estado pagará a las sociedades concesionarias la diferencia entre el 80% de los
ingresos previstos y los ingresos reales durante los próximos tres años. Estas aportaciones
deberán ser devueltas a la Administración a un tipo de interés equivalente al de los prés
tamos participativos concedidos. Tal es la situación actual, que algunas de las concesionarias
consideran insuficientes estas medidas y reclaman medidas de más largo plazo.
Como se puede observar, ninguna de las medidas adoptadas por la Administración va dirigida
a intentar que las radiales atraigan más tráfico, por ejemplo, mejorando los enlaces, la señalización, etc. Tampoco se ha contemplado la flexibilización de la estructura tarifaria.
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5. Conclusiones y futuras líneas de investigación
El plan de las autopistas radiales de Madrid ha mejorado notablemente la dotación de infraestructuras viarias en su área metropolitana. Sin embargo, la experiencia no puede considerarse
exitosa. El principal problema de estas vías es el escaso aprovechamiento de su capacidad, lo
que implica que las autovías originales sigan presentando problemas de congestión en determinados momentos. De hecho, los desvíos en la previsión de cuatro variables fundamentales
para la viabilidad de este tipo de proyectos – tráfico, construcción, expropiación y retraso en
la apertura – han forzado al Gobierno a implantar las medidas ya señaladas. Algunos de los
aspectos de la planificación y el diseño de dichas infraestructuras que hubieran contribuido a
mejorar la captación de tráfico son los siguientes:
• Una mejor conexión e información cruzada entre las vías libres y las de pago, ya que en la
actualidad, el usuario debe dedicar mucho tiempo en los desplazamientos entre ambas.
Una opción propuesta puede ser la de un sistema similar al del corredor de la A-6.
• Una mejor conexión de las autopistas de peaje con el centro de la ciudad. En la actualidad
los accesos desde las radiales al centro de la ciudad son mejorables, a excepción del caso
de la R-3, en el que el acceso puede considerarse mejor que el de la A-3 –su competidora
en la captación del tráfico–. En verdad, este tramo en la calzada de entrada es el único de
las cuatro autopistas que en el año 2008 superó los 20.000 vehículos de IMD, demostrando
que una buena conexión al centro de la ciudad puede mejorar notablemente la captación
de tráfico.
• Una estructura tarifaria más flexible, de forma que se pague en función de la congestión
existente en la vía libre y en la de pago. En la actualidad, las tarifas no reflejan los precios
más eficientes en función de la congestión en la vía libre.
• Un dimensionamiento de la infraestructura acorde al flujo de tráfico. La mayor parte del tráfico que captan estas vías es en las horas punta, de tipo diario y en la calzada de entrada a
Madrid. En cuanto al tráfico de tipo vacacional, las únicas vías que lo captan son la R-3 y la
R-4. Esto lleva a que la capacidad esté sobredimensionada, ya que no se dan simultáneamente los flujos de los vehículos en sentido de entrada y salida de Madrid. Este hecho hace
pensar que una solución como la adoptada hace años en el corredor de la A-6, basada en
una calzada reversible de alta ocupación hubiera sido una medida más eficaz para mejorar
la movilidad y habría conseguido variar el comportamiento de los viajeros, haciendo más
atractiva la opción de desplazamiento en transporte público o en autobús en comparación
con la situación actual.
El origen de los problemas de las radiales se debe a que en lugar de desarrollarse un nuevo
modelo de autopistas de peaje urbanas, se aplicaron contratos similares a los que se habían
desarrollado exitosamente en autopistas interurbanas a las nuevas autopistas urbanas. Dichos
contratos no tuvieron en cuenta aspectos clave como la necesidad de establecer mecanismos
de mitigación del riesgo de tráfico y del riesgo expropiatorio, y la necesidad de permitir una
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estructura tarifaria más flexible.
Todos los problemas analizados en este estudio permiten concluir que para aliviar los
problemas de congestión en los accesos a Madrid, el desarrollo de carriles de alta ocupación
como el de la autovía A-6 o HOT como los que hay en muchas ciudades de los Estados Unidos hubiera sido una solución mucho más eficiente. Dicha solución hubiera supuesto importantes cambios con respecto a la situación actual. Algunos de ellos son: reducir los costes de
construcción y los expropiatorios notablemente, así como permitir a los usuarios cambiarse
cómodamente de la vía libre a la vía de pago en función de la congestión.
Sobre la base de lo estudiado hasta ahora, planteamos las siguientes recomendaciones para
una mejor planificación de autopistas de peaje en áreas urbanas en el futuro:
• La competencia entre dos vías de gran capacidad –una libre y otra de peaje– en un corredor
urbano hace que la gestión no sea tan eficiente como si se realizase de forma conjunta. En
este tipo de actuaciones, lo más efectivo es que el precio del peaje varíe según los niveles
de congestión existentes en la opción libre. Estas vías deben estar bien conectadas para
que los usuarios puedan cambiarse de una a otra durante el viaje en función de la congestión y del precio a pagar.
• La posibilidad de estimar adecuadamente los niveles de tráfico en el ámbito urbano,
especialmente cuando una autopista compite con una autovía, resulta muy complicado. Por
ello, no parece razonable asignar totalmente el riesgo de tráfico al concesionario.
• Los peajes en áreas urbanas nunca deben tener una estructura rígida. Los precios deberían
ser fijados para poder maximizar el beneficio social.
• Los dos aspectos anteriores apuntan a que la remuneración del concesionario en
concesiones situadas en áreas urbanas debe ligarse más a indicadores de calidad, como
los aplicados en varios contratos de concesión en España, que a los ingresos por tráfico,
que dependen de aspectos poco controlables por el concesionario.
Por todo ello, habría que plantearse en España una reforma de varios aspectos en el diseño
de los pliegos para los contratos de autopistas. Los nuevos pliegos que se desarrollasen
deberían tener en cuenta aspectos como las condiciones particulares de cada vía, los tipos
de población, el tipo de tráfico que teóricamente deberían captar y, tener muy claros a la
hora de la concepción de los pliegos los objetivos de las infraestructuras. Precisamente, en
el caso de estudio se ha podido observar que la indefinición en el objetivo principal de estas
autopistas es una de las principales causas de la situación actual. Si en lugar de tratar de
financiar nuevos desarrollos viarios con la construcción de estas autopistas, el objetivo se
hubiese centrado única y exclusivamente en aliviar la congestión, probablemente la situación
actual hubiera sido diferente. Además, habría que plantearse en España una reforma de la garantía popularmente conocida como “responsabilidad patrimonial de la Administración”. Otros
países del mundo han demostrado que es posible instrumentar mecanismos que ofrezcan una
garantía suficiente a las entidades financieras en caso de terminación anticipada del contrato
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de concesión, sin que esa garantía lleve a que las concesiones se tengan que renegociar sistemáticamente cuando tienen problemas financieros, a costa de los usuarios y contribuyentes.
Finalmente, no todo lo analizado en este caso de estudio puede considerarse como negativo.
No se debe olvidar que la actual coyuntura de la economía española es la más severa de los
últimos 30 años y al igual que tiene efectos devastadores sobre muchos sectores de la misma,
la financiación de las infraestructuras se ve igualmente afectada. La experiencia de estas
autopistas puede hacer que el concepto y reparto de los distintos riesgos en las concesiones
varíen notablemente. De esta forma, los problemas que han surgido pueden servir para que
en futuros programas concesionales y ante la tendencia europea del pago por uso de las infra
estructuras en las distintas directivas, no se repitan estos errores y podamos adaptarnos a la
normativa europea siendo un ejemplo mundial en la gestión y financiación de infraestructuras.
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