Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento

Transcripción

Honduras
Revisión del Gasto Público
Descentralización de
los Servicios de Agua
y Saneamiento
© 2013 Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial.
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Honduras
Revisión del Gasto Público
Descentralización de
los Servicios de Agua
y Saneamiento
Contenido
Resumen ejecutivo ..........................................................................................................
09
I. Antecedentes de la revisión ......................................................................................
1. Introducción .............................................................................................................
2. Objetivos de la revisión .............................................................................................
3. Estructura del documento ........................................................................................
4. Metodología, fuentes de información y límites del análisis ......................................
20
20
21
21
22
II. Descentralización en contexto ......................................................................................
1. Introducción .............................................................................................................
2. Instituciones y políticas sectoriales ...........................................................................
3. Mecanismos de financiamiento del sector ...............................................................
4. Metas sectoriales y necesidades de inversión ...........................................................
5. Desafíos pendientes .................................................................................................
24
24
24
28
29
30
III. Descentralización y flujos financieros ..........................................................................
1. Introducción .............................................................................................................
2. Financiamiento del sector .........................................................................................
3. Gastos del sector ......................................................................................................
4. Flujos financieros totales del subsector urbano ........................................................
33
33
33
38
44
IV. Descentralización y desempeño ..................................................................................
1. Introducción .............................................................................................................
2. Influencia de diversos factores sobre el desempeño e inversiones de las
empresas de servicios públicos ................................................................................
3. Perspectiva general ...................................................................................................
46
46
V. Conclusiones y recomendaciones .................................................................................
1. Conclusiones principales ..........................................................................................
2. Recomendaciones ....................................................................................................
58
58
59
VI. Referencias ................................................................................................................
61
VII. Anexos ......................................................................................................................
1. Resumen de MCO – Gasto en el sector de agua .......................................................
2. Definición del Índice de Desempeño Estándar ..........................................................
3. Análisis de regresión de indicadores de desempeño ................................................
4. Resumen de estudios de caso, resultados y factores significativos ...............................
62
62
64
64
66
48
57
Lista de Figuras
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
Figura 15
Figura 16
Figura 17
Figura 18
Figura 19
Figura 20
Figura 21
Figura 22
Figura 23
Figura 24
Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector de Agua y Saneamiento ...............................
Estructura financiera del sector de agua y saneamiento ......................................................................
Evolución del acceso a agua y saneamiento (1990-2010) ....................................................................
Porcentaje de la población con acceso a la red de agua e inodoros de descarga por quintil
de pobreza ............................................................................................................................................
Financiamiento del Sector de Agua Urbano 2010 ................................................................................
Evolución del financiamiento nacional vs. Extranjero en el sector .......................................................
Fuentes de financiamiento para los gastos municipales del sector agua y saneamiento
para el año 2010 ...................................................................................................................................
Financiamiento para inversiones de fondos nacionales, municipales y de donantes en
los años 2005 y 2010 ............................................................................................................................
Aumento en los ingresos por tarifas (2002-2011) en las ciudades de los estudios de casos ...............
Evolución del aumento de ingresos por tarifas, niveles de inversión y población urbana
(2002-2011) en las ciudades de estudios de casos ...............................................................................
Facturación y asequibilidad promedio para 2010 para una muestra de proveedores de servicio .......
Gastos del Sector de Agua Urbana en el 2010 .....................................................................................
Evolución de las inversiones a nivel nacional en agua y saneamiento (2002-2010) .............................
Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011) ......................
Comparación de las inversiones realizadas y las necesidades de inversión estimadas
para alcanzar las metas ........................................................................................................................
Tasa de ejecución de fondos presupuestados vs. Fondos gastados (2002-2011) .................................
Número de personas que obtuvieron acceso a servicios de agua y saneamiento,
y gastos del sector ................................................................................................................................
Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA .......
Evolución de los costos de O&M y de dotación de personal en empresas de servicios públicos
que no pertenecen a SANAA ................................................................................................................
Evolución del financiamiento y el gasto en el subsector APS urbano entre los años 2005 y 2010 .......
Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios ...................................
Empleados por cada 1,000 conexiones según el tipo de proveedor de servicios ................................
Desempeño de proveedores de servicios por parámetros (SPI) ..........................................................
Desempeño de proveedores de servicios por modelo de gestión .......................................................
26
29
30
31
33
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35
36
36
37
37
38
38
39
40
41
42
43
43
44
46
50
51
52
Lista de Tablas
Tabla 1
Tabla 2
Tabla 3
Tabla 4
Tabla 5
Tabla 6
Tabla 7
Tipos de proveedores de servicio y población que abastecen .............................................................
Financiamiento a nivel municipal a través de las categorías municipales para el año 2010 ................
Tipos de proveedores de servicio clasificados por niveles de pobreza ................................................
Promedio de inversiones per cápita por modelo de gestión ................................................................
Algunas características de las distintas categorías de proveedores de servicios ..................................
Resumen de los Estudios de Caso ........................................................................................................
Algunos indicadores de empresas de servicios públicos que pasan por distintos caminos de
descentralización ..................................................................................................................................
27
35
47
49
51
53
55
Abreviaturas y Acrónimos
06
AECID
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AES
Servicios Agrícolas y Ambientales
AMHON
Asociación de Municipios de Honduras
BCIE
Banco Centroamericano de Integración Económica
CONASA
Consejo Nacional de Agua y Saneamiento
EPHPM
Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples
ERSAPS
Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento
FHIS
Fondo Hondureño de Inversión Social
PBI
Producto Bruto Interno
GdH
Gobierno de Honduras
HNL
Moneda de Honduras – Lempiras
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
IBNET
Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento
INE
Instituto Nacional de Estadística
JMP
Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento UNICEF/
OMS (Joint Monitoring Program for Water Supply and Sanitation UNICEF/WHO)
LCCHN
Oficina del Banco Mundial para América Latina y el Caribe en Tegucigalpa, Honduras
LCSPE
Grupo de Política Económica del Banco Mundial para América Latina y el Caribe
LCSPR
Oficina del Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe
LCSPS
Grupo del Sector Público del Banco Mundial para América Latina y el Caribe
MAPAS
Monitoreo del Avance del País en Agua y Saneamiento
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
M&E
Monitoreo y Evaluación
MINSA
Ministerio de Salud
ONG
Organismo No Gubernamental
Revisión del Gasto Público. Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento
OCDE
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
MCO
Mínimos Cuadrados Ordinarios
O&M
Operación y Mantenimiento
PEMAPS
Plan Estratégico de Modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento
PROMOSAS
Proyecto de Modernización del Sector Agua y Saneamiento en Honduras
ERP
Estrategia de Reducción de la Pobreza
RASHON
Red de Agua y Saneamiento de Honduras
SANAA
Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados
SASEP
Unidad Económica de Política y Pobreza del Banco Mundial
COSUDE
Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
SEFIN
Secretaría de Finanzas
SEIP
Secretaría del Interior y Población
SEPLAN
Secretaría de Planificación
SERNA
Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente
SINIMUN
Sistema de Información Municipal
SPI
Índice de Desempeño Simple
SPS
San Pedro Sula
PN/VP
Plan de Nación / Visión de País
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
USAID
Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos
USCL
Unidad de Supervisión y Control Local
OMS
Organización Mundial de la Salud
WSP
Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial
APS
Agua Potable y Saneamiento
Honduras
07
Agradecimientos por aportes
a la revisión
La Revisión del Gasto Público del Sector del Agua
en Honduras es el resultado de un trabajo en equipo
liderado por David Michaud, Especialista Senior de Agua
y Saneamiento del Banco Mundial compuesto por:
• Luis Guillermo Vélez Álvarez (Economista
especialista en agua y saneamiento),
• José Donaldo Ochoa (Economista especialista en
agua y saneamiento y coordinador del país),
• Antonio Rodríguez Serrano (Especialista en
agua y saneamiento para el Programa de Agua y
Saneamiento del Banco Mundial)
• Yoonhee Kim (Economista urbano del Banco
Mundial),
El equipo quisiera agradecer la colaboración y los
aportes de Victoria Flamant y Manuel Fernández Sierra
(consultores para el Banco Mundial), Blanca López
(Asociada profesional recién egresada), Calvin Zebaze
Djiofack (Economista), así como al personal y consultores
de la oficina del Banco Mundial en Honduras: Ricardo
Mairena, Marco Antonio Agüero, Mario Roberto
Salgado Barrientos y Rosa Nely Ochoa Salgado. Así
como la valiosa participación de Kirsten Hommann
(Economista senior del Departamento de Transportes,
Agua y Tecnologías de la Información y Comunicaciones
08
del Banco Mundial) y Fernanda Ruiz Núñez (Economista
senior de la Unidad de Políticas de Infraestructura de
la Red de Desarrollo Sostenible del Banco Mundial), y
la contribución de Yehude Simon, Juan Chong, María
Madrid y Shinny Montes en la edición, diagramación y
publicación del informe.
Este informe de referencia del sector se ha utilizado
como un importante aporte a la Revisión del Gasto
Público de Honduras 2008-2012 preparado por un
equipo co liderado por Geeta Sethi (AES), Laura Zoratto
(LCSPS) y Luc Razafimandim (LCSPE), bajo la supervisión
general y guía de Oscar Calvo-González (Economista
Líder y Líder del Sector, LCSPR). El equipo incluyó, en
orden alfabético, Calvin Zebaze Djiofack (LCSPE), David
Carias (consultor), Denis Medvedev (SASEP), Gustavo
Ezequiel Miranda (LCCHN), Karina Ramírez (LCSPS),
Lorena Viñuela (LCSPS), Natalyia Biletska (PRMPS),
Nuria Tolsa Caballero (LCSPE), Ramón Arias (LCSPS) y
Rong Qian (LCSPE).
La preparación de este documento fue posible gracias
al financiamiento del Programa de Agua y Saneamiento
del Banco Mundial, el Grupo Especializado en Temas de
Agua del Banco Mundial (Water Anchor) y la Agencia
Suiza para el Desarrollo y la Cooperación..
Resumen Ejecutivo
La presente revisión del gasto público del sector de
Agua Potable y Saneamiento en Honduras arroja luz
sobre la actual estructura de financiamiento y gasto
público del sector, tanto a nivel de gobierno nacional
como subnacional. Asímismo, examina cómo el proceso
de descentralización ha afectado el financiamiento
del sector y la prestación de servicios bajo diferentes
condiciones de gobernabilidad y economía política.
Este trabajo se basa en el análisis de información
disponible proveniente de diversas fuentes, incluyendo
documentos del presupuesto del Gobierno de Honduras
(GdH), asignaciones y gastos reales de los ministerios e
instituciones clave del sector. En cuanto a su estructura,
comienza brindando información contextual sobre las
instituciones, políticas y desafíos del sector; continua
estudiando los flujos financieros del sector; y se centra
en una evaluación comparativa del desempeño de los
prestadores de servicio urbanos desde la óptica de la
descentralización, mostrando los resultados de un análisis
econométrico de la información del ente regulador para
92 prestadores de servicios que cubren el 85% del total
de la población urbana en Honduras. Adicionalmente,
este análisis se completó con información de campo
sobre 11 estudios de caso. Finalmente, se presentan
las principales conclusiones y recomendaciones de
política para tomadores de decisiones del sector de agua
y saneamiento, que serán incluidas en el documento
global de Revisión del Gasto Público en Honduras 20082012, preparada por el Banco Mundial.
i. Descentralización en contexto
Panorama del sector
En Honduras, los niveles de cobertura han aumentado,
aunque continúan revelando desigualdades, y
la calidad del servicio sigue siendo limitada. La
infraestructura existente permite el uso de tan solo el 5%
de los recursos hídricos disponibles en la naturaleza, y
la provisión de servicios de agua potable y saneamiento
seguros y sostenibles para todos los habitantes sigue
siendo un desafío en Honduras. En el 2011, el 89%
de la población tenía acceso a fuentes mejoradas de
agua potable y el 81% tenía acceso a instalaciones
mejoradas de saneamiento, en comparación con el 81%
Proporción de la población con acceso a inodoros con descarga de agua
100%
Q1
80%
Q2
60%
Q3
40%
Q4
20%
Q5
0%
2004
2006
2008
2010
Honduras
09
y 65% registrados respectivamente en el año 2000.1 De
este modo, Honduras habría alcanzado las metas de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)2 para
agua y saneamiento. No obstante, este aparente éxito
enmascara significativas desigualdades entre las zonas
urbanas y rurales, y entre los quintiles de pobreza en
Honduras.
El hecho de que más de 1 millón de personas no obtengan
su agua para consumo humano de fuentes mejoradas y
de que 2.2 millones de hondureños, la mayoría de ellos
de zonas rurales, no cuenten con instalaciones mejoradas
de saneamiento es particularmente alarmante.3
Honduras aún se encuentra rezagado respecto de la
mayoría de países latinoamericanos, donde la cobertura
promedio en 2010 fue de 94% para agua y de 80% para
saneamiento.
Incluso para la población que cuenta con cobertura de
agua potable y saneamiento, la calidad del servicio es
limitada y la sostenibilidad financiera de los prestadores
sigue siendo un desafío, independientemente del nivel
de descentralización.
Instituciones y políticas sectoriales
La descentralización del sector no se ha completado
y la gobernabilidad es un problema central de
preocupación para el financiamiento del sector. Existen
numerosas políticas y estrategias que rigen el sector
de agua en Honduras. Más allá de asumir las metas
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),4
el gobierno de Honduras definió ambiciosas metas
nacionales5 y dictaminó el establecimiento de un marco
legal coherente e instituciones más sólidas para alcanzar
dichas metas. Consecuentemente, la Ley Marco del
Sector de Agua Potable y Saneamiento fue aprobada
en 2003, ordenando la descentralización de todos los
servicios de agua y saneamiento. Seguidamente, en el
2005 se adoptó el Plan Estratégico de Modernización
del Sector de Agua Potable y Saneamiento (PEMAPS) y,
Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector Agua y Saneamiento
CONASA
Ente Regulador
Secretaría Ejecutiva
Espacios de
Diálogo
Institucionales y
No Institucionales:
RASHON
Secretaría Técnica
SANAA
MUNICIPALIDADES
Control Municipal
Prestadores de Servicio
Responsabilidad
o Autoridad
1
2
3
4
5
10
Juntas de Agua
Relación técnica,
Cooperación
Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento OMS/UNICEF (datos estimativos actualizados al 2013)
Las metas ODM para agua y saneamiento son asegurar que para 2015 el 88% de la población tenga acceso a fuentes mejoradas de agua potable y el
75% de la población tenga acceso a saneamiento básico.
UNICEF (2011). Estudio sobre Exclusión en el Sector de Agua y Saneamiento de Honduras. El 14% de la población no tenía acceso a agua potable segura
y el 29% no tenía acceso a saneamiento básico en 2010.
Las metas ODM para agua y saneamiento son asegurar que el 88% de la población tenga acceso a agua potable segura y 75% tenga acceso a saneamiento
básico para 2015.
Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP): Estas metas superaron ampliamente las metas de los ODM, al apuntar a una cobertura de agua potable
y saneamiento para el 95% de la población en 2015.
posteriormente, en el 2011 el Consejo Nacional de Agua
Potable y Saneamiento (CONASA) preparó una Política
Nacional de Agua Potable y Saneamiento. La actual
administración adoptó la ley de Visión de País 2010-2038
y el Plan de Nación 2010-2022, mediante la cual definió
nuevas metas6 y medidas de política para el sector,
entre ellas la culminación de la transferencia de los 17
sistemas de agua, incluyendo el sistema de Tegucigalpa,
que aún opera el Servicio Autónomo de Acueductos
y Alcantarillados (SANAA),. Si bien la prestación de
estos servicios de agua potable y saneamiento es una
atribución de los municipios, en la práctica existe una
amplia gama de modelos de que varían de una ciudad
a otra. Actualmente, solo el 60% de la población es
abastecida por un prestador descentralizado autónomo,
en conformidad con la Ley Marco, mientras que el SANAA
todavía opera 13 sistemas, prestando servicios de APS a
más de 1.5 millones de personas.
Sector de Agua potable y Saneamiento de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Mecanismos de financiamiento del sector
La tercera fuente de financiamiento del sector,
principalmente para inversiones, la proporcionan las
transferencias externas, bajo la forma de donaciones o
créditos otorgados por donantes a favor de instituciones
y prestadores de servicios nacionales o locales.
La primera fuente de financiamiento proviene de las
tarifas cobradas por los prestadores de servicios en
base al volumen, las condiciones socioeconómicas o
una combinación de ambos.
La segunda fuente de financiamiento la constituyen los
impuestos, los cuales contribuyen a complementar los
costos operativos y algunos costos de inversión que nos
son cubiertos por las tarifas. Los ingresos por impuestos
generalmente se transfieren directamente en forma
de asignaciones presupuestarias otorgadas por la
administración nacional o municipal a los prestadores
de servicio o instituciones del sector e, indirectamente,
a través de transferencias fiscales realizadas por el
gobierno nacional a los gobiernos municipales.
El sector de agua y saneamiento en Honduras se
financia a través de una combinación de tres fuentes,
de conformidad con el Marco para el Financiamiento del
Estructura financiera del Sector Agua y Saneamiento
Asignación presupuestaria
FHIS
Contribuciones en especie
Subvenciones para Inversión /Contribuciones en especie
Prestadores Rurales o
Juntas de Agua Rurales
Tarifas
Subsidios
Municipalidades
Prestadores
Municipales
Créditos y Donaciones
SANAA
Transferencias
Fiscales
ERSAPS,
CONASA
SEFIN
Donaciones
ONGs
6
Usuarios
Impuestos
Donantes Externos
Metas de cobertura de VP/PN: Que el 93% de los hogares rurales cuente con agua potable y el 60% de los hogares cuente con sistema de alcantarillado
para 2022. Sorprendentemente, el primer Plan de Gobierno 2010-2014 enmarcado en el Plan de Nación, que fue aprobado a fines del 2010, ha
adoptado las metas ERP que buscan asegurar el acceso del 95% de la población a los servicios de agua y saneamiento para el 2014, algo que parece
inalcanzable dado que el sector está lejos de cumplir las metas, ni siquiera para 2015.
Honduras
11
Metas sectoriales y necesidades de inversión
Los requerimientos de inversión en el sector de agua
y saneamiento en Honduras superan ampliamente
las inversiones previstas. Las inversiones necesarias
varían dependiendo de las metas sectoriales utilizadas
y del nivel de calidad de los servicios que se pretenden
prestar. Tal como se mencionó, coexisten distintas
metas para el sector (ODM, ERP, PN/VP), lo que subraya
la necesidad de que el gobierno defina un conjunto
único de metas armonizadas. Para la presente Revisión
del Gasto Público, se consideran dos escenarios
principales, ambos provenientes directamente del
ejercicio MAPAS: a) las metas ODM que buscan alcanzar
el 88% de cobertura de agua y el 75% de cobertura de
saneamiento para la población de Honduras en 2015. Si
bien esta meta se ha logrado, para sostener los niveles
de cobertura y asegurar que la calidad de los servicios
cumpla con los estándares del sector se requeriría
una inversión anual de 6,200 M HNL, incluyendo
nuevo capital y costo de reposición y rehabilitación de
infraestructuras, y b) el Plan de Nación, que adopta las
metas ERP, es decir, acceso del 95% de la población a
los servicios de agua potable y saneamiento para 2022,
lo cual requeriría una inversión anual total de 7,572 M
HNL.
ii. Descentralización y flujos financieros
Financiamiento del sector
El financiamiento a nivel nacional proviene, en su mayor
parte, de donantes y se complementa con algunos
fondos nacionales. Entre 2002 y 2001, en promedio, el
financiamiento a nivel nacional, incluyendo donaciones
fuera del presupuesto, donaciones o créditos dentro del
presupuesto, así como fondos nacionales, ascendió a
550 M HNL por año, de los cuales los donantes aportaron
alrededor del 70%. Los mayores financiadores del sector
de APS en orden descendente, son: España, que brindó
un aporte significativo en la primera mitad de la década;
el BID, que incrementó sus préstamos en la segunda
mitad, Japón; USAID; y el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE).
Millones Lempiras por año
Evolución del financiamiento nacional vs. extranjero en el sector
900
90%
800
80%
700
70%
600
60%
500
50%
400
40%
300
30%
200
20%
100
10%
-
0%
2002
12
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Financiamiento
donantes
Financiamiento
nacional
% de
financiamiento
de donantes
600
300%
500
250%
157
+291%
150%
2010
Fondos municipales
Donantes
Fondos nacionales
El financiamiento a nivel municipal, incluyendo las
transferencias fiscales por parte del gobierno nacional,
representa una importante fuente de financiamiento
para el sector y ha aumentado significativamente entre
los años 2005 y 2010.7 Este financiamiento proviene en
su mayoría, de transferencias generales del gobierno
nacional, así como de los recursos propios generados
por los municipios a través de impuestos sobre
bienes inmuebles. Este considerable incremento del
291 podría explicarse, en términos generales, por el
incremento de las transferencias fiscales ;el probable
ajuste e incremento de las tarifas, resultando en un
ingreso municipal más alto;8 y posiblemente debido
una mayor conciencia de que la prestación de los
servicios de APS es responsabilidad de los municipios.
En el mismo intervalo de tiempo, alrededor de 150,000
8
9
0%
2011
2005
50%
2010
88
-14.5%
2009
103
100%
2008
245
+48%
2007
166
2006
200
2005
54
2004
300
100
200%
2003
400
0
7
Evolución de los ingresos por tarifas, niveles de
inversión y población urbana (2002-2011) en las
ciudades de estudios de casos
2002
Financiamiento para inversiones de fondos
nacionales, municipales y de donantes en los años
2005 y 2010
Incremento de población urbana
Incremento del ingreso por tarifas
Incremento de Inversiones sin SPS,
AMDC, Pto. Cortés
pobladores urbanos han comenzado a ser abastecidos
por prestadores municipales, en lugar del SANAA.
El análisis también muestra un aumento considerable
del ingreso proveniente de las tarifas, llegando a cerca
del 70% en el periodo comprendido entre 2002 y 2011.
Parte de este aumento podría atribuirse al incremento
en el número de usuarios que ascendió a un 36% en
este mismo período, así como a una combinación de
mejores prácticas de facturación y cobro.
En los casos estudiados, se observa una gran variación
en los niveles tarifarios y, en algunos lugares, las tarifas
podrían estar alcanzando el límite de asequibilidad para
el quintil de ingresos más bajo -que ascienden al 3% del
ingreso familiar.9 Un análisis profundo de los esquemas
La información disponible es limitada y no se cuenta con una fuente consolidada y harmoniosa, excepto para los años 2005 y 2010, en los que la
Secretaría del Interior y Población (SEIP) realizó un gran esfuerzo que tuvo como resultado una extensa base de datos sobre las finanzas municipales,
la que fue utilizada para este informe.
En municipios que no cuentan con un proveedor de servicios autónomo, a menudo los servicios de agua y saneamiento se pagan directamente en la
caja de la municipalidad y no se distinguen en la contabilidad municipal. Así, parte del financiamiento a nivel municipal podría provenir efectivamente
de las tarifas, aunque, al existir sistemas más grandes que son autónomos, es probable que el efecto no sea muy significativo.
Según las recomendaciones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Otras
organizaciones proponen otros valores (OCDE 2.6%, Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, EPA, 4%).
Honduras
13
Facturación y accesibilidad promedio en 2010 para una muestra de prestadores de servicio
600
3% de ingresos en promedio
Lempiras/mes
500
400
300
200
3% de ingresos para quintil inferior
100
0
Puerto
Cortés,
Cortés
Distrito
Central,
Fancisco
Morazán
San Pedro
Sula,
Cortés
La Ceiba,
Atlántida
de subsidios cruzados sería relevante para evaluar su
impacto distribucional
Gastos del sector
Estructura y niveles de inversión
Los niveles de inversión nacional en el sector
se encuentran por debajo de los estándares
internacionales y registran una tendencia descendente.
Según el Informe de Desarrollo Humano (IDH 2006),
países como Honduras deben invertir por lo menos
el 1% de su Producto Interno Bruto (PIB) en agua y
Danlí,
El Paraíso
Siguatepeque,
Comayagua
La PazCane
Jesús de
Otoro,
Intibucá
saneamiento. Entre los años 2002 y 2011, el promedio
fue solamente de 0.13%. Los niveles de inversión
realizados por el gobierno nacional y los donantes en el
sector de APS han venido en descenso a lo largo de los
últimos 10 años, tanto en números absolutos y como
en el porcentaje del presupuesto nacional.
Del total de inversiones, la mayor parte se asigna al
subsector de agua en las zonas urbanas. En promedio,
entre el año 2002 y el 2011, el 69% del total de
inversiones realizadas en el sector de APS se asignó
a intervenciones de agua, de las cuales el 46% se
destinaron zonas urbanas. Siendo el saneamiento, un
Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011)
Saneamiento rural
Agua rural
Saneamiento urbano
Agua urbana
1,200
1,00
800
600
13%
19%
22%
400
200
46%
0
2002
14
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 Promedio
Comparación de las inversiones anuales actuales y estimadas para alcanzar las metas
Inversiones (Millones Lempiras)
2,000
1,800
1,600
1,400
95% en 2022
1,200
1,000
ODM 2015
800
600
Promedio
2002-2011
400
200
0
Rural
Urbano
Agua
sector bastante más rezagado que el agua en términos
de cobertura, recibió solo el 31% de las inversiones en el
sector, de las cuales el 23% se invirtió en zonas urbanas
y el 12% restante en zonas rurales.
Los actuales niveles de inversión son insuficientes para
alcanzar las metas establecidas por el GdH.
Dependiendo del conjunto de metas que se adopte, las
metas ODM o las metas del gobierno establecidas en VP/
PN, la inversión anual requerida varía entre 4,900 M HNL
y 6,000 M HNL. Esto contrasta con el nivel de inversión
actual, que asciende a ~ 488M HNL, excluyendo las
inversiones municipales, que ascendieron a unos 218 M
HNL en el 2010; lo que representa solo un 10% de las
necesidades de inversión. En otras palabras, existe un
alto riesgo de no poder sostener los niveles de cobertura
alcanzados, debido al crecimiento poblacional y a la falta
de financiamiento para la reposición y rehabilitación de
las infraestructuras existentes.
Operación y mantenimiento
La limitada información disponible señala un drástico
aumento en los costos salariales y, en menor medida,
en los costos de operación y mantenimiento del SANAA.
Esta tendencia es particularmente problemática, puesto
que el incremento parece coincidir con la aprobación
de la Ley Marco, que impulsa la descentralización de los
10
Rural
Urbano
Saneamiento
servicios, reduciendo el número de sistemas operados
por el SANAA. Sin embargo, los gastos en salarios y
prestaciones han sufrido un aumento del 95%, lo que
no solo plantea a la empresa retos para la sostenibilidad
financiera de los servicios sino que también incrementa
proporcionalmente el costo del pasivo laboral y las
indemnizaciones que deberán pagarse para futuros
traspasos de sistemas de APS. Como resultado, los
salarios representan, en promedio, el 55% de los costos
totales del período, muy por encima del usual 30-40%.
iii. Descentralización y desempeño
El análisis del desempeño de la prestación de servicios
urbanos de agua y saneamiento10 en el contexto del
proceso de descentralización en curso, se basa en
la premisa de que un número de factores externos,
políticos y de política sectorial, influyen en el desempeño
de los prestadores de servicios de APS.
Se evaluó el desempeño de dichos prestadores sobre la
base de la información del Ente Regulador disponible
en relación a su eficiencia, tarifas, calidad del servicio y
niveles de inversión.
Adicionalmente, para evaluar el desempeño general de
los prestadores, se desarrolló un índice de desempeño
simple (Simple Performance Index, SPI), utilizando los
Información de 92 proveedores de servicios urbanos que abastecen al 85% de la población urbana total, para los que el ente regulador recogió
indicadores de prestación de servicios en el año 2010.
Honduras
15
Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA
Costos OM
Costos de personal
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios
Factores
políticos
Factores
externos
Economía
política local
Nivel de
pobreza
Tamaño
16
Proceso de
descentralización
Desempeño
de prestadores
de servicio:
- eficiencia
- tarifas
- calidad del
servicio...
Modelo de
gestión
Factores de
política
2011
siguientes 5 parámetros:11 i) Número de empleados
por cada 1,000 conexiones, ii) Nivel de medición, iii)
Continuidad del servicio, iv) Nivel de desinfección
del agua y v) Efectividad de la tarifa (tarifa promedio
sobre costo promedio). A cada parámetro se le asignó
un puntaje que oscilaba entre 1 (más bajo) y 3 (más
alto), basándose en estándares de buenas prácticas
internacionales.
El análisis estadístico de desempeño general (SPI) revela
que la mayoría de los prestadores todavía se encuentran
lejos de alcanzar un servicio sostenible y eficiente.
Igualmente, sugiere que las empresas municipales y
las juntas administradoras de agua registran un mejor
desempeño que el SANAA y las municipalidades que
operan directamente los sistemas.
La suma de todos los puntajes arrojó un valor total del
índice [que varía de 5-más bajo a 15 -más alto] que
se utilizó para clasificar a los prestadores de servicio
en tres categorías de acuerdo a su desempeño: bajo,
medio y bueno.
Desempeño de prestadores de servicios
por parámetros SPI
Medición
Prestadores
más sostenible
Operación
más eficiente
Dotación
de
personal
Tarifa
Continuidad
del servicio
Desinfección
Servicio más
profesional
Mejor servicio
Empresa municipal
Junta de Agua
Municipalidad
SANAA
Tamaño y niveles de pobreza. El análisis no muestra
una relación estadísticamente significativa entre el
tamaño del área servida, o la categoría de pobreza del
Desempeño de proveedores de servicios por modelo de gestión
Desempeño (basado en SPI):
Número / % de modelos observados
deficiente
11
medio
bueno
100%
3
80%
60%
7
18
40%
6
20%
0%
2
1
4
1
SANAA
Municipalidad
11
1
1
Empresa
municipal
Junta de Agua
Concesionario
privado
Estos indicadores no cubren totalmente el desempeño de una empresa de servicios públicos; mas bien fueron seleccionados de acuerdo con la limitada
información disponible en la base de datos del ente regulador.
Honduras
17
municipio y los niveles de inversión o eficiencia de los
prestadores.
Trayectoria del proceso de descentralización. Forzar
al SANAA a descentralizar la prestación del servicio
a municipios con poca voluntad de asumirla solo ha
conducido al fracaso del traspaso; por el contrario,
cuando la descentralización se ha dado guiada por
la demanda, estando las autoridades municipales
interesadas en involucrarse en la creación de un
prestador de servicios autónomo, parece haber
conducido a un mejor desempeño de los prestadores.
La descentralización genera mejoras a corto plazo en
la eficiencia y recuperación de costos, pero estas no
se traducen inmediatamente en una mayor calidad del
servicio.
Los factores inherentes a la economía política local con
frecuencia desempeñan un papel importante en el éxito
o el fracaso de los prestadores. Por ejemplo, los primeros
20 años de políticas coherentes y voluntad política
continua, que impuso la instalación de medidores de
agua y aumentó conciencia sobre el uso del agua entre
los ciudadanos, contribuyó significativamente al éxito
de Aguas de Puerto Cortés, que también se benefició de
un ingreso estable proveniente de la Empresa Nacional
Portuaria de Honduras, que adquiere el 35% del agua
servida a un costo de 30 lempiras por metro cúbico.
Modelos de gestión
La eficiencia operativa de los prestadores difiere
considerablemente de un modelo de gestión a otro:
cuanto más autónomos son, más eficientemente
prestan los servicios de APS.
El análisis de las inversiones a nivel municipal sugiere
que la descentralización ha sido efectiva en cuanto a
la movilización de mayores recursos municipales. Los
municipios que cuentan con un modelo de gestión
descentralizado, como las juntas administradoras de
agua o empresas municipales, asignan más recursos a
las infraestructuras de agua y saneamiento que aquellos
donde SANAA todavía presta el servicio de agua.
Filtros lentos ascendentes FIME Jesús de Otoro. Foto FHIS.
18
Principales Conclusiones
• La información del sector disponible resulta insuficiente para informar a los tomadores de decisiones
sobre el impacto del proceso de descentralización en curso.
• Los niveles actuales de gasto público son insuficientes para alcanzar las propias metas del Gobierno.
Dichos niveles están disminuyendo y su composición no se ajusta a las necesidades reales.
• Resulta difícil evaluar la eficiencia de las inversiones públicas, y el aumento significativo de los gastos
operativo, en particular los gastos de salario del personal de SANAA, pone en riesgo la sostenibilidad de
los servicios.
• La composición del financiamiento del sector está cambiando debido a la descentralización y, hoy en
día, los fondos descentralizados representan la principal fuente de financiamiento.
• La información del Ente Regulador muestra que el modelo de gestión y el camino seguido en la
descentralización influyen fuertemente sobre el desempeño de los prestadores de servicio urbanos.
Recomendaciones para los Tomadores de Decisión del Sector
• Mejorar los sistemas de información sobre financiamiento y calidad de los servicios; así como los
mecanismos de recolección de información para el monitoreo y evaluación sistemática del desempeño
de los prestadores.
• Elevar las inversiones a nivel nacional y municipal, y mejorar su calidad y alineamiento con las metas
del GdH.
• Continuar apoyando la descentralización de los servicios a las municipalidades de forma estratégica,
promoviendo programas que ofrezcan apoyo técnico y financiero a los municipios para establecer
o fortalecer empresas municipales autónomas y eficientes, y mejorar la calidad y cobertura de los
servicios de agua potable y saneamiento.
• Adaptar e financiamiento del gasto público a un sector descentralizado, mediante la adopción de
una política de financiamiento del sector para promover la eficiencia de los prestadores de servicios,
estimular la recuperación de costos principalmente a través de la tarifa, definir un esquema de subsidios
que permitan a los ciudadanos más pobres tener acceso a los servicios, y establecer principios básicos
para que el financiamiento llegue a los prestadores de servicios.
• Asegurar el fortalecimiento de las instituciones nacionales para que puedan ejercer de forma efectiva los
roles de rectoría, regulación, y prestación de asistencia técnica y, en última instancia, apoyar la creación
y fortalecimiento de empresas municipales autónomas de servicios de agua potable y saneamiento.
Honduras
19
I
Antecedentes de la Revisión
1. Introducción
Honduras registra uno de los más altos índices de
pobreza y desigualdad del hemisferio occidental. Es
el tercer país más pobre12 de América Latina, con
una población de aproximadamente 8.3 millones de
habitantes,13 de los cuales más del 60% vive por debajo
de la línea de pobreza nacional.14 La población urbana
continúa creciendo rápidamente, lo que ha hecho de
Honduras, desde el 2008, un país predominantemente
urbano, aun cuando el 48%15 de la población vive
todavía en zonas rurales (la población rural promedio
en América Latina es 21%).16 Se espera que el proceso
de urbanización continúe.
Mientras los recursos hídricos disponibles son
abundantes, con una oferta de agua global de 87,000
hectómetros al año, las infraestructuras existentes
permiten utilizar solo un 5%17 de esta agua y la
provisión de servicios básicos, tales como agua potable
segura y sostenible y saneamiento, sigue siendo un
desafío para el país. En 2011, el 89% de la población
tuvo acceso a una mejor fuente de agua y el 81% a una
mejor fuente de saneamiento, en contraste con los
porcentajes de 81% y 65% respectivos registrados en
el año 2000.18 De este modo, Honduras ha alcanzado el
Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM)19 para agua
y saneamiento. No obstante, el hecho de que más de
1 millón de personas en Honduras no obtenga su agua
potable de mejores fuentes y de que 2,2 millones de
hondureños, la mayor parte en zonas rurales, no
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
hagan uso de mejores instalaciones de saneamiento
es particularmente alarmante.20 Honduras aún se
encuentra por debajo de los promedios de cobertura
de la mayoría de países latinoamericanos, en el 2010,
la cobertura promedio para LAC era de 94% para
agua y 80% para saneamiento. Estos aparentes éxitos
invisibilizan desigualdades importantes entre las zonas
urbanas y rurales. Aun para la población con cobertura,
la calidad del servicio es limitada y la sostenibilidad
financiera de los proveedores de servicio es todavía
un desafío. Asimismo, una mirada más detallada a las
cifras desagregadas revela tendencias inquietantes;
por ejemplo, la proporción de pobladores urbanos con
acceso a agua mejorada ha disminuido drásticamente
desde 1990 debido a la rápida urbanización, mientras
que la gente pobre registra niveles bastante más bajos
de acceso a servicios.
En Honduras, tradicionalmente la provisión del servicio
en zonas rurales ha sido responsabilidad de juntas
administradoras de agua a nivel de las comunidades,
mientras que en zonas urbanas, a la vuelta del siglo
XIX, pasó de empresas prestadoras de servicios a
un proveedor centralizado a principios del siglo XX.
Siguiendo las tendencias de la región, a principios de los
60, el SANAA, se convirtió en el proveedor de servicios
en la mayoría de ciudades más grandes y medianas del
país, con excepción de San Pedro Sula. La adopción de la
Ley de Municipios en 1990 transformó los servicios de
agua y saneamiento en una responsabilidad municipal
nuevamente, marcando así un giro en la tendencia.
República de Honduras (”Visión de País 2010 - 2038 y Plan de Nación 2010 – 2022”)
INE (2012)
Banco Mundial (2012)
INE(2012)
Banco Mundial (2010)
Repúblicade Honduras (”Visión de País 2010 - 2038 y Plan de Nación 2010 – 2022”)
Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento OMS/UNICEF (estimados actualizados al 2013)
La meta ODM para agua y saneamiento es asegurar que el 88% de la población tenga acceso a agua potable segura y el 75% a saneamiento básico para
el 2015.
UNICEF (2011)
Sin embargo, se observó poca descentralización hasta
2003, año en que el gobierno aprobó la Ley Marco del
Sector Agua Potable y Saneamiento, que marcó un hito
al hacer de la provisión del servicio una atribución de los
municipios (descentralización), ordenando que dicho
servicio sea brindado por una entidad autónoma en
representación de los municipios (desconcentración) y
reformando las instituciones del sector a nivel nacional
para adaptarlas a la nueva estructura del mismo. La
ley no tuvo un impacto importante en la provisión del
servicio en las zonas rurales, la que continúa a cargo de
juntas administradoras de agua a nivel comunitario, a
las que se reconoce como proveedores autónomos de
servicio en sus respectivas comunidades.
La decisión del gobierno de descentralizar la provisión
del servicio de agua tuvo como propósito mejorar el
desempeño técnico, de planificación y de regulación del
sector.21 La Ley del Sector Agua Potable y Saneamiento
exigía “la transición hacia una descentralización a nivel
nacional de los servicios para 2008”, la que conllevaría
una transferencia de la responsabilidad a operadores
municipales para la operación, mantenimiento,
desinfección y expansión de los sistemas operados
actualmente por SANAA.22 Sin embargo, una década
después de la adopción de esta legislación histórica,
su implementación todavía plantea grandes desafíos,
incluyendo la falta de instituciones sólidas a nivel
nacional y una implementación incompleta de la
descentralización y desconcentración de la provisión
de servicios.
2. Objetivos de la revisión
La presente revisión del gasto público del sector de
Agua Potable y Saneamiento (PER, por sus siglas en
inglés) es aclarar el panorama sobre la actual estructura
de financiamiento y gasto público del sector agua
potable y saneamiento, tanto a nivel de gobierno
nacional como subnacional, así como examinar cómo
la descentralización ha afectado el financiamiento
y provisión del servicio del sector bajo condiciones
variables de gobernabilidad y economía política.
En la Revisión de Gasto Público, como de costumbre,
el documento incluye una revisión de los flujos de
inversión de todo el sector. No obstante, la PER también
21
22
incluye secciones centradas más específicamente en el
impacto de la descentralización, aunque circunscritas
al sector urbano. Esto se debe a que el efecto de la
descentralización en la provisión del servicio en zonas
rurales ha sido limitado y casi no existe información
disponible al respecto. Finalmente, se presentan las
principales conclusiones y recomendaciones de política
para tomadores de decisiones del sector de agua y
saneamiento, que serán incluidas en el documento
global de Revisión del Gasto Público en Honduras 20082012, preparada por el Banco Mundial.
3. Estructura del documento
Para lograr los objetivos, el documento está dividido en
los siguientes capítulos:
• Capítulo II: Brinda información contextual
sobre las instituciones, políticas, mecanismos de
financiamiento y desafíos del sector.
• Capítulo III: Analiza los flujos de financiamiento en
el sector, detallando el uso de los gastos públicos
para todo el sector, para luego examinar las fuentes
de financiación, así como las categorías de gasto,
especialmente en el subsector urbano de agua
y saneamiento. Este capítulo concluye con un
completo balance de la financiación y el gasto para
el sector urbano de agua y saneamiento.
Dickson ( 2006)
Ibid p. 1
Honduras
21
• Capítulo IV: Se centra en el desempeño de los
proveedores de servicio urbano bajo la descentralización, mostrando los resultados de un
análisis econométrico de la información del ente
regulador relativa a 92 prestadores de servicio
urbano, quienes abastecen al 85% del total de la
población urbana del país, así como el análisis de
varios estudios de casos.
• Capítulo V: Presenta conclusiones y recomendaciones de la Revisión del Gasto Público en Agua
Potable y Saneamiento.
4. Metodología, fuentes de información y
límites del análisis
Las preguntas clave propuestas bajo este estudio
fueron:
i. ¿Cuáles son los actuales mecanismos de
financiamiento de los servicios APS y cómo han
cambiado a través del proceso de descentralización?
ii. ¿Cuáles han sido los efectos de la descentralización
en la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad
financiera de dichos servicios?
iii. ¿Cuál ha sido la influencia de los diferentes modelos
de gobernabilidad y trayectos de descentralización,
así como de la política económica local, en el
desempeño de los proveedores de servicio urbano?
Mientras la primera pregunta concierne al sector de
manera global (tanto urbano como rural), la segunda
y la tercera son analizadas sobre todo en el contexto
urbano, dado que las reformas continuas de la
descentralización afectan más a las zonas urbanas.
El estudio está basado en la información disponible
proveniente de un número de fuentes, incluyendo
documentos del presupuesto del gobierno,
asignaciones y gasto real de instituciones y ministerios
del sector, tales como la Secretaría de Finanzas (SEFIN),
la Secretaría de Planificación (SEPLAN), El Ministerio
de Salud, la Secretaría del Interior y Población (SEIP),
la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), el
22
Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y el Servicio
Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(SANAA), así como información sobre la calidad del
servicio de agua obtenida del Ente Regulador de los
Servicios de Agua Potable y Saneamiento (ERSAPS).
La información sobre la población y los niveles de
cobertura del servicio se obtuvo del Instituto Nacional
de Estadística (INE) y del Programa Conjunto de
Monitoreo (JMP, por sus siglas en inglés).
El estudio también consultó ampliamente la iniciativa
en implementación de Monitoreo del Avance del
País en Agua y Saneamiento (MAPAS), conducida por
el Comité Nacional de Agua Potable y Saneamiento
(CONASA), con el apoyo del Programa de Agua y
Saneamiento del Banco Mundial, y en particular del
trabajo preliminar realizado para recoger y procesar
una cantidad importante de información financiera.
Para complementar la información disponible, se
llevaron a cabo visitas in situ a 11 prestadores de
servicio que abastecen a 12 municipios: San Antonio
de Flores, Teupasenti, Danlί, La Paz-Cane, Jesús de
Otoro, Puerto Cortés, Santa Rita, San Pedro Sula,
Tegucigalpa, Siguatepeque y La Ceiba. Durante estas
visitas, se entrevistó a líderes municipales, proveedores
locales de agua, organizaciones de la sociedad civil y
usuarios del servicio. Además, se realizaron entrevistas
con representantes locales de organizaciones
internacionales de cooperación y financiamiento tales
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo, la Agencia Suiza para
el Desarrollo y la Cooperación, y la Comisión Europea.
Toda la información financiera fue consolidada en un
modelo financiero a nivel nacional para el periodo
comprendido entre el 2002 y 2011, que fue utilizado
como base para el análisis financiero a nivel del sector.
Adicionalmente, también se prepararon modelos
de análisis más simples para cada uno de los casos
de estudio mencionados previamente. Finalmente,
también se realizó un análisis econométrico de la
información del ERSAPS para (a) examinar ampliamente
la influencia de los modelos de gestión, (b) el tamaño
de los proveedores de estos servicios y (c) el nivel de
pobreza de los municipios. La introducción de cada
capítulo incluye información adicional sobre el enfoque
metodológico empleado.
Si bien se hicieron todos los esfuerzos posibles para
asegurar la calidad de esta información, cabe resaltar
que la disponibilidad y calidad de la información
obtenida, especialmente a nivel municipal, deja mucho
que desear y, por tanto, los resultados del estudio son
únicamente indicativos. En particular, la información
sobre la cobertura a nivel municipal no pudo obtenerse
al igual que la información que permita evaluar las
diferencias entre las regiones o categorías de ingreso
con respecto al acceso a los servicios. El último censo en
Honduras data del año 2000 y las encuestas de hogares
realizadas posteriormente no son estadísticamente
significativas a nivel municipal o departamental.
Honduras
23
II
Decentralización en Contexto
1. Introducción
Este capítulo presenta el contexto sobre las actuales
políticas, instituciones y mecanismos de financiamiento
del sector, así como algunos de los desafíos que enfrenta.
Los detalles numéricos sobre gastos o desempeño de la
provisión de servicio no son proporcionados. Pero se
incluyen en los capítulos posteriores. El objetivo es que
sirva como referencia para una mayor comprensión de
la información presentada...
2. Instituciones y políticas sectoriales
Diversas políticas y estrategias rigen el sector del
agua en Honduras. En el año 2000, los ODM fijaron
una meta para incrementar el porcentaje de población
con acceso a agua potable segura y saneamiento
básico en Honduras a 88% y 75% respectivamente a
cumplirse para el 2015. Un año después, el gobierno
hondureño elaboró la Estrategia para la Reducción de
Pobreza, cuyo ambicioso objetivo es brindar acceso
a agua potable y saneamiento a 95% de la población
para el 2015.23 Asimismo, la ERP resaltó la necesidad
de contar con instituciones más sólidas en el sector
agua potable y saneamiento, así como con un marco
legal coherente del sector para lograr la meta. Además
la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento,
aprobada en 2003, apunta a resolver estos temas,
ordenando la descentralización de todos los servicios
de agua y saneamiento y creando nuevas instituciones
para fortalecer la sostenibilidad y el desarrollo del
sector. Después de la Ley Marco, en 2005, se adoptó
un Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua
Potable y Saneamiento (PEMAPS), cuyo objetivo es
diseñar una política, una estrategia y un plan de acción
para apoyar la descentralización y el desarrollo local de
23
24
los servicios de agua y saneamiento. Si bien, esta última
ha servido como base conceptual para obtener el apoyo
de donantes, incluyendo el Proyecto de Modernización
del Sector Agua Potable y Saneamiento (PROMOSAS)
financiado por el Banco Mundial, no ha desempeñado
el papel de hoja de ruta del sector, tal como se esperaba
en un inicio, y los esfuerzos posteriores para consolidar
el sector e implementar la reforma no han obedecido
directamente a la visión establecida originalmente por
el PEMAPS.
La actual administración ha adoptado un Plan Nacional
(Plan de Nación) con metas significativas para 2022. La
Visión de País 2010-2038 y el Plan de Nación 2010-2022,
adoptados en 2010, han fijado metas e indicadores
parciales para el sector, que incluyen el 93% de hogares
rurales con cobertura de agua potable y 60% de hogares
Línea de conducción de agua. Siguatepeque. Archivo PROMOSAS.
Esta meta supera el ODM de 88% de acceso a agua potable segura y 75% de acceso a saneamiento básico para 2015.
con acceso a la red de saneamiento para el 2022.
Sorprendentemente, el primer Plan de Gobierno 20102014 bajo el Plan de Nación, aprobado posteriormente
en 2010, ha adoptado las metas ERP, que apuntan a
brindar acceso a agua potable y saneamiento a 95%
de la población para 2014, escenario que parece
inalcanzable ya que la tendencia del sector no va en
camino a cumplir las metas, ni siquiera para el 2015. El
Plan de Gobierno 2010-2014 también propone, entre las
medidas de políticas, la culminación de la transferencia
de los municipios los 17 sistemas de agua que aún
opera el SANAA, incluyendo el sistema de Tegucigalpa.
En 2011, se preparó una Política Nacional de
Abastecimiento de Agua y Saneamiento y se propuso
para su aprobación por parte del Consejo Nacional
de Agua y Saneamiento (CONASA). Aunque en la
visión de la política se contempla el acceso universal
a agua y saneamiento como un Derecho Humano, la
propuesta no fija las metas correspondientes, dejando
el establecimiento de las metas para documentos de
planificación que serán preparados bajo esta nueva
política, una vez que sea oficialmente aprobada por el
Congreso Nacional.
Históricamente, el Servicio Autónomo Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) ha
desempeñado un papel importante en la provisión
de agua y saneamiento. Antes de la aprobación de la
Ley Marco, SANAA24 administraba una gran parte de
los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento
provistos en las zonas urbanas.25 El servicio durante esa
época se caracterizaba por la baja calidad del agua, las
grandes pérdidas financieras y los bajos incentivos para
expandir los servicios, especialmente a comunidades
pobres.26 Aun cuando la Ley de Municipios se aprobó en
1990 para permitir que los municipios brinden servicios
públicos, sea por gestión directa o transfiriendo la
responsabilidad de la operación a empresas público-
24
25
26
27
28
privadas, un número pequeño de municipios lograron
tomar control de la provisión de agua y saneamiento
en su área.27 La provisión del servicio en zonas rurales
estaba (y continúa estando), en gran medida, en manos
de juntas administradoras de agua, que cuentan con el
apoyo técnico de SANAA y de asociaciones de Juntas
Administradoras de Agua.
En 2003, la aprobación de la Ley Marco del Sector
Agua Potable y Saneamiento redefinió la provisión de
agua y saneamiento en Honduras con el propósito de
asegurar la mejor cobertura, calidad y precio posible
para la población, independientemente de su ubicación
geográfica.28 La ley introdujo cambios importantes en el
sector al descentralizar la responsabilidad de la provisión
de agua y saneamiento a un nivel municipal y crear
nuevas entidades nacionales (CONASA y ERSAPS) para
coordinar y regular el sector. El objetivo de estas medidas
fue brindar un mejor servicio de agua y saneamiento
incrementando la responsabilidad y transparencia en el
sector. Bajo la nueva legislación, CONASA, un consejo
que representanta todos los ministerios e instituciones
relevantes, se convirtió en el responsable de adoptar
políticas y estrategias, así como de la planificación para
el desarrollo del sector agua potable y saneamiento.
ERSAPS se hizo responsable de estandarizar, coordinar y
regular la provisión del servicio de agua y saneamiento
en el país. Tras la transferencia de la provisión del servicio
a prestadores municipales, el SANAA continúa siendo
una entidad importante en el sector, adoptando el papel
de secretaria técnica del CONASA y brindando asistencia
técnica a los proveedores de servicio urbano y rural.
La Figura 1 ilustra la interacción de las instituciones
nacionales y los proveedores de servicio desde la
aprobación de la Ley Marco del Sector Agua Potable
y Saneamiento. No obstante, tal como se señala en la
sección “desafíos pendientes”, la realidad no se ajusta
al espíritu de la ley.
SANAA fue creada por el GdH en 1961.
22 zonas urbanas en total (PEMAPS). El servicio de alcantarillado siempre fue responsabilidad de los municipios SANAA nunca se hizo cargo de ello,
excepto en el caso de Tegucigalpa. Para mayor información, ver Tabla 3.
Talavera (2006)
Cotlear & Urbina (2010)
PEMAPS (2005)
Honduras
25
Figura 1. Interrelación de las entidades que trabajan en el Sector de Agua y Saneamiento
CONASA
Ente Regulador
Secretaría Ejecutiva
Espacios de
Diálogo
Institucionales y
No Institucionales:
RASHON
Secretaría Técnica
SANAA
MUNICIPALIDADES
Control Municipal
Prestadores de Servicio
Responsabilidad
o Autoridad
Juntas de Agua
Relación técnica,
Cooperación
Fuente: Agua para la Gente (2006) p. 14.
La provisión del servicio es una atribución de los
municipios, sin embargo, el provisionamiento difiere
ampliamente de ciudad en ciudad. En teoría, el servicio
debe estar en manos de uno o varios proveedores
autónomos y la municipalidad debe formar una unidad
que supervise y controle a todos los proveedores de
servicio en su territorio (USCL – Unidad de Supervisión
y Control Local). En la práctica, no todas los municipios
han sido capaces de establecer una USCL o convertirse
en proveedores de servicio autónomos. La tabla 1
resalta los actuales tipos de prestadores de servicio y
presenta un estimado de la población total abastecida
por cada tipo. Como lo muestra la tabla, en las zonas
rurales, la provisión del servicio está mayormente a
cargo de las juntas administradoras de agua rural. Por
otro lado, en las zonas urbanas coexisten una variedad
26
de modelos. En algunos casos, la municipalidad brinda
los servicios directamente (por ejemplo, a través del
departamento de obras civiles); en otros, los servicios
están a cargo de un prestador municipal autónomo
(por ejemplo, una entidad autónoma independiente
de la administración y las finanzas municipales).
Adicionalmente, en muchas ciudades, las juntas de agua
urbana –asociaciones de ciudadanos– han construido y
operan sistemas de menor escala para las zonas donde
el prestador formal no abastece. Actualmente, solo el
60% de la población es abastecida por un prestador
descentralizado autónomo, en conformidad con la Ley
Marco. El restante 40% es abastecido por directamente
por las municipalidades o el SANAA, que todavía opera
13 sistemas, prestando servicios de APS a más de 1.5
millones de personas.
TABLA1. Tipos de proveedores de servicio y población que abastecen
Tipo de proveedor
de servicio
Descripción
#
proveedores
de servicio
Población
que abastece
(miles)
% de la
población
total
abastecida
¿De
conformidad
con la Ley
Marco?
SANAA
Empresa nacional de agua y
saneamiento (donde el servicio aún
no ha sido descentralizado).
129
1,550
20%
No
Municipalidad
(directamente)
Los servicios los brinda un
departamento municipal
directamente, usualmente en
municipios con poblaciones
urbanas más pequeñas.
4730
490
6%
No
Proveedor
Municipal
Autónomo31
Empresa pública de servicios con
una estructura de gobernabilidad
y presupuesto independientes; de
predominio en ciudades medianas.
12
510
7%
Sí
Concesión Privada
Empresa privada que brinda
servicio dentro de un área
geográfica específica con el
consentimiento de gobierno. El
único ejemplo que existe es el de
San Pedro Sula.
1
720
9%
Sí
Patronatos y
Juntas de Agua
Urbana
Organización basada en un comité
o comunidad de desarrollo local
que opera en las zonas urbanas,
a veces con agua en bloque
adquirida de otro proveedor, por
ejemplo SANAA. Es frecuente en
muchas ciudades.
300-50032
450
6%
Sí
Pobladores
urbanos sin
servicios de agua
organizados
No existe servicio por parte de
un prestador de organizado
(autoabastecimiento).
N/A
200
3%
No
Juntas de Agua
Rurales
Organización con base en la
comunidad rurales. Este modelo es
cuasi exclusivo de las zonas rurales.
5,00033
2900
38%
Sí
Pobladores rurales
sin servicios de
agua organizados
No existe servicio por parte de
un prestador de organizado
(autoabastecimiento).
N/A
770
10%
No
29
30
31
32
33
En la actualidad abastece a 13 ciudades y 2 comunidades rurales (basado en ‘Acueductos Operados por SANAA- propuesta tentativa de entrega’)
Según lo registrado por ERSAPS. Es probable que el número real sea más alto.
Inclusive dentro de esta categoría, existen varios modelos distintos que van desde una unidad descentralizada dentro de la administración municipal
con autonomía de presupuesto y gestión hasta una compañía comercial de propiedad municipal (parcial).
Estimado
CONASA (2011)
Honduras
27
En resumen, aproximadamente el 60% de la población
es servida por un prestador descentralizada de
conformidad con la Ley Marco. Tal como se ilustra en la
tabla 1, de conformidad con la Ley Marco, un proveedor
descentralizado abastece un 61% de la población total;
un 26% adicional lo abastece un proveedor que está fuera
del marco legal, ya sea porque no está descentralizado
(SANAA, 20%) o desconcentrado (departamentos
municipales, 6%); finalmente, el 13% restante carece de
servicio. Sin embargo, la mayor parte de los prestadores
de servicio que operan de acuerdo a la Ley Marco están
ubicados en zonas rurales, donde dicha ley reconoció los
arreglos existentes y no requirió cambios.
3. Mecanismos de financiamiento
del sector
El sector de agua y saneamiento en Honduras se
financia a través de una combinación de 3 fuentes, en
apego con el marco de la OCDE para el financiamiento
del sector de abastecimiento de agua y saneamiento.34
Refiéranse al capítulo III donde se proporcionan las
cifras a los conceptos aquí presentados.
La primera fuente de financiamiento la constituyen las
tarifas que recogen los proveedores de servicio en base
al honorario que cobran a los usuarios finales a cambio
de los servicios de agua y/o saneamiento provistos.
Dichos honorarios están basados ya sea en volumen,
condiciones socio-económicas o una combinación de
ambos. Las tarifas cobradas generalmente financian
parte de los gastos operativos y de mantenimiento, y
en algunos casos parte de las inversiones. Siguiendo
la metodología del Ente Regulador, las tarifas deben
ser propuestas por el proveedor de servicios de
modo que cubran el costo del servicio, incluyendo las
inversiones necesarias, y deben ser aprobadas por la
Corporación Municipal luego de la revisión por el Ente
Regulador. Además, la ley explícitamente requiere que
34
35
28
los proveedores establezcan mecanismos de subsidio
para los usuarios de bajo ingreso. Sin embargo, tal
como se discute más adelante en este documento, en
la práctica, las tarifas se mantienen por debajo de los
niveles de recuperación de los costos, en muchos casos
esto obedece a razones políticas, tal como se muestra
posteriormente en el documento.
La segunda fuente de financiamiento del sector la
constituyen los impuestos, que ayudan a complementar
los costos operativos y algunos costos de inversión
que no cubren las tarifas. En general, los impuestos se
distribuyen a modo de asignaciones de presupuesto por
parte de la administración nacional o municipal en favor
de los proveedores de servicio o instituciones del sector,
e, indirectamente, a través de transferencias fiscales
del gobierno nacional a los gobiernos municipales.35 En
algunos casos, también se llevan a cabo transferencias
implícitas en la forma de no pago de deuda por parte
de los proveedores de servicio, en especial su factura de
energía eléctrica, lo que luego debe ser cubierto con los
recursos captados vía impuestos.
Por otro lado, transferencias externas proporcionan
financiamiento adicional del sector –mayormente
para inversiones– bajo la modalidad de donaciones o
créditos provistos por donantes externos a instituciones
nacionales o locales y proveedores de servicio. En el
contexto hondureño, los principales financistas del
sector son el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Banco Centroamericano de Integración Económica,
la Cooperación Española, la Cooperación Japonesa
y la Unión Europea. Por lo general, su financiación es
indirecta a través de instituciones nacionales (SEFIN,
FHIS o SANAA) –que es lo más común–, y directamente
a los municipios o prestadores de servicio. Algunas
ONG también otorgan donaciones a prestadores.
La figura 2 ilustra los flujos financieros del sector.
OCDE 2009
Tales transferencias, que posteriormente son descritas con mayor detalle, no tienen una relación específica con el sector agua; su monto depende del
tamaño de la municipalidad y de una fórmula que considera la clasificación de pobreza de la misma, tal como se muestra en el Anexo 2.
FIGURA 2. Estructura financiera del sector de agua y saneamiento
Asignación presupuestaria
FHIS
Contribuciones en especie
Subvenciones para Inversión /Contribuciones en especie
Prestadores Rurales o
Juntas de Agua Rurales
Tarifas
Subsidios
Municipalidades
Prestadores
Municipales
Créditos y Donaciones
SANAA
Transferencias
Fiscales
ERSAPS,
CONASA
SEFIN
Donaciones
ONGs
Usuarios
Impuestos
Donantes Externos
Fuente: Elaborado por los autores.
4. Metas sectoriales y necesidades de
inversión
Las necesidades de inversión del sector de agua y
saneamiento en Honduras varían dependiendo de
las metas utilizadas y del nivel de servicios que serán
provistos. Las metas del sector constituyen el principal
factor que define el nivel de inversión requerido. Como
se mencionó anteriormente, existe una variedad de
metas que coexisten en el sector de abastecimiento de
agua y saneamiento (ODM, ERP, PN/VP), lo que subraya
la necesidad de que el GDI defina un conjunto único
de metas. Las proyecciones de la población, junto con
el estado de cobertura y meta propuesta a partir de
la línea de base del sector, determinan el número de
personas que serán abastecidas para el año meta. Como
parte del ejercicio MAPAS,36 todas las instituciones y
responsables clave del sector discutieron y acordaron
sobre los estimados que afectan el nivel de necesidad
de inversión, tales como: el nivel de servicios esperado
y el costo unitario de la tecnología seleccionada para
proveer los servicios, lo que varía significativamente
36
37
38
de acuerdo a infraestructura para áreas urbanas y
rurales, supuestos sobre la vida útil de la tecnología,
lo que determina el costo de reposición del capital
nuevo y existente, el estimados de los requerimientos
financieros para la rehabilitación y las contribución de
usuarios.
La distribución de las inversiones necesarias
varía dependiendo de la meta establecida. Para
esta Revisión del Gasto Público, y, en particular, la
información presentada en el capítulo III, se consideran
dos escenarios ambos derivados del ejercicio MAPAS:37
• Escenario 1. ODM: Las metas ODM, como
mencionamos anteriormente, apuntan a alcanzar
88% de cobertura de agua y el 75% de cobertura de
saneamiento de toda la población hondureña para
el 2015. Pese a que esta meta se ha alcanzado,38
para sostener estos niveles de cobertura y asegurar
que los servicios prestados a la población cumplan
con el estándar de calidad propuesto por el GdH,
se requeriría una inversión anual estimada de
MAPAS (2012-13)
El informe MAPAS 2013 presenta información más detallada sobre los supuestos y escenarios adicionales.
Programa Conjunto de Monitoreo para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento UNICEF/OMS (Estimados actualizados al 2013)
Honduras
29
nuevo, 4,258M HNL para los costos de reposición
del capital de stock nuevo y existente y 196 M HNL
para requerimientos de rehabilitación.
2,441 M HNL para capital nuevo, más 3,563 M
HNL para costos de reposición de capital de stock
nuevo y existente, y 196 M HNL adicionales para
requerimientos de rehabilitación, ascendiendo así a
un requerimiento de inversión anual total de 6,200
M HNL. Considerando los cálculos estimados por
el gobierno donde los usuarios contribuyen con
aproximadamente 1,300 M HNL, la inversión pública
anual requerida sería de aproximadamente 4,918 M
HNL.
5. Desafíos pendientes
Los niveles de cobertura están aumentando pero
siguen revelando desigualdades. En 2011, el 89% de
la población hondureña contaba con acceso a agua
potable y el 81% a saneamiento, en comparación con
los porcentajes respectivos de 81% y 65% registrados
en el año 2000. De este modo, Honduras ha logrado
las metas ODM de cobertura para agua y saneamiento.
No obstante, las significativas disparidades existentes
entre las zonas urbanas y rurales dentro de Honduras,
y entre quintiles de pobreza, revelan que el progreso
alcanzado ha sido parcial (ver la Figura 3). En particular,
cabe señalar que el número de pobladores urbanos que
carecen de acceso a servicios mejorados ha aumentado
entre los años 1990 y 2010, un alarmante recordatorio
de los desafíos que presenta la migración rural–urbana
y la consecuente urbanización.39 Sin embargo, las zonas
rurales continúan registrando un importante retraso
con respecto a las zonas urbanas y el saneamiento
continua siendo el eslabón más pobre del sector. En
• Escenario 2. Plan de Nación: Considerando que la
Visión de País 2010-2038 y el Plan de Nación 20102022 llamaban a lograr las metas ODM relacionadas
con la salud y las metas ERP para 2022, este escenario
asume que las metas ERP para el sector se adoptaron
a fin de brindar acceso a agua y saneamiento a 95%
de la población para el año 2022, a pesar de que
la VP/PN fija metas e indicadores más específicos
para las zonas rurales. Para alcanzar esta meta, se
requeriría de una inversión pública anual total de
6,040 M HNL, junto con una contribución estimada
por parte de los usuarios de 1,532 M HNL para cubrir
el requerimiento de inversión anual total de 7,572
M HNL, dividido en 3,118 M HNL/año para capital
FIGURA 3. Evolución del acceso a agua y saneamiento (1990-2010)
8,000
Acceso al Agua
7,000
7,000
6,000
6,000
5,000
4,000
3,000
con red de agua
Urbano
sin red de agua
no mejorado
con red de agua
2,000
2000
mejorado
5,000
4,000
3,000
2010
no mejorado
defecación abierta
1990
1995
Basado en información del Programa Conjunto de Monitoreo OMS/UNICEF.
39
30
Rural
mejorado
0
2005
Urbano
no mejorado
defecación abierta
1,000
no mejorado
1995
Acceso a Saneamiento
2,000
sin red de agua
1,000
0
1990
Rural
Población (miles)
Población (miles)
8,000
En el mismo lapso de tiempo, el porcentaje de población urbana aumentó de 40% a 52%.
2000
2005
2010
FIGURA 4. Porcentaje de la población con acceso a la red de agua e inodoros de descarga por quintil de pobreza
100%
100%
80%
80%
60%
60%
Acceso a inodoro de descarga
40%
40%
Acceso a red de agua
20%
20%
0%
2004
2006
Q1
Q2
2008
Q3
0%
2004
2010
Q4
Q5
Q1
2006
Q2
2008
Q3
2010
Q4
Q5
Fuente: Cálculos de los autores basados en EPHPM.
efecto, en la actualidad más de 1 millón de hondureños
no captan agua potable de fuentes mejoradas y
2.2 millones de hondureños, la mayoría habitando
en zonas rurales, no cuentan con instalaciones de
saneamiento mejoradas. Finalmente, los niveles de
acceso a servicios de alta calidad como la red de agua
e inodoros de descarga, varían considerablemente del
quintil más pobre al quintil de mayor riqueza, aunque
las tendencias muestran una alentadora convergencia
en años recientes (ver la Figura 4).
La calidad del servicio continúa siendo limitada,
independientemente del nivel de descentralización. En
la mayoría de ciudades bajo la gestión de SANAA, el agua
está racionada, dos veces por semana o incluso menos
en verano, con pocas horas de servicio. La situación no
es necesariamente mejor en aquellos municipios que
gestionan directamente su APS; de hecho, menos del
30% de la población urbana es abastecida de manera
continua o casi continua. La continuidad tiende a
ser mejor en el caso de la población que abastecen
proveedores autónomos de servicio, aunque el
abastecimiento continuo tampoco es la norma. Por lo
general, los niveles de recuperación de costos son bajos
y el sector depende, en gran medida, de financiamiento
externo para cubrir sus necesidades de inversión. El
capítulo IV presenta un análisis más exhaustivo de los
valores y diferencias entre modelos.
Muchos proveedores de servicio carecen de personal
capacitado que se encargue en forma efectiva de
la gestión administrativa y financiera. En el caso de
los proveedores de servicio más pequeños, quienes,
con frecuencia, también pertenecen a municipios
más pobres, el personal carecer de la capacitación
y experiencia necesaria para implementar procesos
y herramientas modernas a fin de gestionar el flujo
de caja, financiamiento y otras contribuciones, así
como optimizar los gastos de operación o cubrir las
necesidades de inversión. En estos municipios, a
menudo el alcalde nombra directamente al personal,
sin considerar principalmente la capacidad técnica. Y
cuando la competencia es la adecuada, las estrategias
de incentivos no se han establecido para recompensar
el buen desempeño tanto para el individuo o por los
servicios prestados.
La descentralización del sector está incompleta. La Ley
Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento aprobada
en el 2003, que ordena la descentralización del SANAA y la
transferencia de activos a los municipios para octubre de
2013, solo ha sido implementada de forma parcial. Desde
la aprobación de la ley, la transferencia del suministro del
servicio a un nivel municipal se ha realizado en 4 ciudades
medianas y 12 pequeñas. No obstante la descentralización a
menudo ha sido ad-hoc y no ha estado bien sido planificada
e implementada, tal como se explica en el capítulo IV.
Honduras
31
Asimismo, los tres más grandes proveedores de servicio
del SANAA40 continúan operando y, en muchos municipios,
el servicio no lo suministra una entidad descentralizada y
autónoma. En teoría, la descentralización debió de venir
acompañarse de la creación de instituciones nacionales
sólidas para el establecimiento de políticas (CONASA),
regulación (ERSAPS) y asistencia técnica (el nuevo papel
de SANAA), pero, de facto, solo el ERSAPS ha comenzando
a desempeñar el papel que le corresponde según la Ley
Marco.
Un problema y preocupación central del gobierno es la
gobernabilidad. Las empresas de agua y saneamiento
se encuentran atrapadas en un círculo vicioso, difícil
escapar. Este espiral combina pobres incentivos de
desempeño, escasa voluntad de pago por parte de los
clientes y de cobro, por parte de los políticos de tarifas
de recuperación de costos, y financiación insuficiente
para el mantenimiento, resultando en un deterioro de
activos y del servicio. La descentralización —al nivel local
y desconcentración a nivel de prestadores autónomos
de servicio— era para mejorar los servicios haciendo
que los prestadores fueran más responsables frente a
los consumidores. No obstante, la implementación de
las reformas resulta ser una larga tarea dada la limitada
capacidad a nivel municipal.
Panorámica de la Planta FIME, Municipio de Jesus de Otoro (JAPOE).
Foto archivo FHIS.
40
32
Tegucigalpa, La Ceiba y El Progreso
III
Decentralizacion y Flujos Financieros
1. Introducción
El presente capítulo, se presenta los flujos financieros
totales del sector para un periodo de 10 años (20022011) sobre la base de la información del presupuesto
nacional obtenida de diversas instituciones.41 Se
describen las principales fuentes de financiación,
seguido de los principales grupos de gasto.
Adicionalmente, existe una discusión con respecto a
los flujos de financiamiento para la inversión, así como
para la operación y el mantenimiento, y su adecuada
alineación con las necesidades del sector y la eficiencia.
El capítulo concluye con un balance general de las
fuentes de financiación y el gasto, que muestra todos
los números en forma consolidada y que detalla las
fuentes de donde se financian las diversas categorías de
gasto.
A lo largo del capítulo, salvo donde se indique
lo contrario, los números representan las cifras
efectivamente gastadas y no las presupuestadas, siendo
estas últimas, en ocasiones mayores (ver la Figura 16).
Asimismo, los números están expresados en lempiras
constantes a 2010. Los ajustes por inflación se han
realizado usando el deflactor de precios implícito del
Producto Bruto Interno (PBI).
2. Financiamiento del sector42
tal como se ilustra en el gráfico de la distribución del
financiamiento del sector agua urbano en el año 2010.
2.1 Financiamiento a nivel nacional
El financiamiento a nivel nacional proviene, en
gran medida, de donantes y está complementado,
por algunos fondos nacionales. En promedio, el
financiamiento a nivel nacional representó 550M HNL
al año, que incluyó donantes fuera del presupuesto,
donantes dentro del presupuesto y el gobierno
nacional. El financiamiento por donantes fue de
70%.43 No obstante, ambos números variaron mucho
a lo largo del periodo de 10 años. Los años electorales
usualmente registraron caídas importantes, al igual
que el año del gobierno provisional de Micheletti, que
FIGURA 5. Financiamiento del Sector de Agua Urbano
2010
Donantes 15%
Fondos 5%
Tarifas 61%
Fondos
municipales
19%
El financiamiento del sector se origina de tres fuentes:
el nivel nacional, que incluye fondos del extranjero y
presupuesto nacional, el nivel municipal y las tarifas,
41
42
43
Los datos recopilados en el gasto municipal y el proveedor de servicio no es lo suficientemente confiable para ser incluidos en el estudio, por lo tanto,
sólo el gasto nacional se examinará en la mayor parte de esta sección, sin embargo, de dos años de datos (2005 y 2010) la información municipal se
obtuvo y analizó.
Las secciones nacional y municipal están limitadas a financiamiento para inversiones (no para operación y mantenimiento), puesto que no se cuenta
con información desagregada disponible para todos los años.
El año 2002 representa un completo caso atípico; en dicho año casi no se registró financiamiento por parte de donantes. El 2002 fue un año de
elecciones y, además, fue el último año antes de la Ley Marco. Por ende, es posible que algunos donantes hayan estado aplazando sus inversiones.
Esto, sin embargo, no explica a cabalidad el significativo declive. Existe la posibilidad de que los sistemas de información no hayan recogido los datos
con precisión.
Honduras
33
siguió al derrocamiento del Presidente Zelaya. Resulta
evidente que la alta variación en el financiamiento por
parte de donantes, lo que representa un desafío común
en muchos países que dependen de donantes, también
afecta el desarrollo del el sector de agua potable y
saneamiento en Honduras.
Entre los donantes, los principales proveedores de
financiamiento, en orden decreciente son : España,
que brindó un importante apoyo en la primera mitad de
la década, el BID, que incrementó sus préstamos en la
segunda mitad, Japón, USAID y el Banco Centroamericano
de Integración Económica (BCIE). El Banco Mundial no
se encontró en este grupo, aunque tiene un número
importante de proyectos asociados con el sector del
agua, incluyendo uno que, en la actualidad, se encuentra
apoyando el proceso de descentralización en las zonas
urbanas. Después de las significativas inversiones
durante la era post-Mitch, la Unión Europea nuevamente
está participando a través de una reciente donación
para promover Políticas de Desarrollo, cuyo propósito
es apoyar aspectos específicos de la modernización del
sector y la agenda de descentralización.
2.2 Financiamiento a nivel municipal
La información sobre el financiamiento a nivel
municipal es limitada debido a que no existe una
fuente de información consolidada y armonizada.
No obstante, en el año 2010 la Secretaría del Interior
y Población (SEIP), llevó a cabo un gran esfuerzo que
condujo a la creación de una extensa base de datos de
las finanzas municipales, De igual manera, para el año
2005 el equipo logró procesar estadísticas de la mayoría
de municipios, aunque estas no son tan detalladas como
la base de datos del 2010 y, en especial, no establecen
la procedencia de los fondos municipales.
El financiamiento a nivel municipal (incluyendo las
transferencias fiscales de parte del gobierno nacional)
representa una fuente importante de financiamiento
para el sector. El financiamiento proviene, en su mayor
parte, de transferencias generales por parte del GdH,44
así como de los propios recursos de los municipios
a través de impuestos sobre bienes inmuebles,
mayormente. La Figura 7 muestra un desglose detallado
de las fuentes de financiamiento del sector del agua
FIGURA 6. Evolución del financiamiento nacional vs. Extranjero en el sector
900
90%
800
80%
700
70%
600
60%
500
50%
400
40%
300
30%
200
20%
100
10%
-
34
Financiamiento
nacional
% de
financiamiento
de donantes
0%
2002
44
Financiamiento
donantes
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Hoy en día, no hay transferencias de fondos por parte del GdH, más los gastos del sector son elegibles y muchos municipios emplean parte de sus
transferencias para cubrir brechas financieras que resultan de tarifas insuficientes y de proveedores de servicios ineficientes.
para el año 2010. Desafortunadamente, este desglose
es inexistente para otros años. Como se muestra en
el diagrama la principal fuente de financiamiento del
sector APS a nivel municipal son las transferencias
recibidas de parte del gobierno nacional; los 108.8M
HNL superan los 87.5M HNL financiados directamente
FIGURA 7. Fuentes de financiamiento para los gastos
municipales del sector agua y saneamiento para el año
2010
HNL 250
Milliones Lempiras
HNL 200
Otros fondos
ERP
HNL 150
Transferencias
HNL 100
Préstamos
Fondos propios
HNL 50
HNL 10
por el gobierno nacional en dicho año, una clara señal
de que la descentralización está avanzando.
Los niveles de financiamiento municipal no parecen
depender mayormente del nivel de pobreza de
los municipios, aunque el porcentaje de dicho
financiamiento que proviene de transferencias
nacionales aumenta en los municipios más pobres.
Como lo muestra la tabla 2, el financiamiento per cápita
para el año 2010 no pareció variar en mayor medida
a través de las categorías municipales de pobreza. No
obstante, el porcentaje de dicho financiamiento que
proviene de las transferencias nacionales, a diferencia
de los recursos propios, se incrementa, de manera
constante, de municipios más ricos a municipios más
pobres, lo que mostraría que, al menos en el caso del
sector agua, la fórmula detrás de las transferencias
nacionales es compensar a los municipios más pobres
por sus bajos recursos.
El financiamiento a nivel municipal ha incrementado
en forma significativa entre el 2005 y 2010. Este
considerable incremento del 291% podría explicarse
a que las transferencias fiscales en general han
aumentado. Por otro lado, algunas tarifas también
podrían haberse ajustado e incrementado, produciendo
un ingreso municipal mayor.45 Finalmente, es posible que
exista una mayor conciencia del hecho que la provisión
del servicio de APS es una responsabilidad municipal (en
TABLA 2. Financiamiento a nivel municipal a través de las categorías municipales para el año 2010
Categoría municipal de pobreza
Financiamiento per cápita
(HNL/cap)
Porcentaje proveniente de transferencias
nacionales (%)
A
64
35%
B
122
57%
C
118
79%
D
74
88%
45
En el caso de los municipios que no cuentan con un prestador autónomo de servicio, a menudo los servicios de agua y saneamiento son pagados
directamente en la caja municipal y no son diferenciados en la contabilidad municipal. De este modo, en este párrafo, parte del financiamiento a
nivel municipal podría provenir de las tarifas, aunque, dado que los sistemas más grandes son autónomos, es probable que el efecto no sea muy
significativo.
Honduras
35
el mismo lapso de tiempo, aproximadamente 150,000
pobladores urbanos son abastecidos por empresas
prestadores de servicios públicos, en lugar del SANAA).
FIGURA 8. Financiamiento para inversiones de fondos
nacionales, municipales y de donantes en los años 2005
y 2010
600
157
+291%
300
54
200
166
245
+48%
103
88
-14.5%
2005
2010
100
0
Las tarifas representan la principal fuente de
fnanciamiento del sector y han aumentado significativamente en los últimos diez años. La figura 9 se ha
obtenido de los estudios de caso en las 11 ciudades que
se describen en el capítulo IV y muestra un aumento
considerable en los ingresos por tarifas, habiendo
alcanzado cerca del 70% entre los años 2002 y 2011.
Parte de dicho incremento se debe a que ascendió
a un 36% en este mismo período, junto con mejores
prácticas de facturación y cobro.
Existe una gran variación en los niveles tarifarios y, en
algunos lugares, las tarifas podrían estar alcanzando el
límite de asequibilidad financiera. La figura 11 muestra
la tarifa promedio de algunos prestadores de servicio
seleccionados así como el límite en la tarifa asequible
para el quintil de ingresos más bajo,46 que se presume
es el 3% de los ingresos familiares.47 En la mayoría de las
principales ciudades del país, la tarifa está alcanzando
un nivel en que la asequibilidad financiera podría
convertirse en un problema en algunos segmentos
de la población, pese a que las tarifas aun no cubren
el costo total del servicio. Dada la amplia existencia
de diferentes categorías de tarifas, así como la no
disponibilidad de reciente información sobre ingresos
a nivel de las ciudades, se requeriría un análisis más
profundo para definir si la asequibilidad es realmente
una preocupación y cuál es la mejor forma de abordarla.
500
400
2.3 Tarifas
Fondos municipales
Donantes
Fondos nacionales
FIGURA 9. Aumento en los ingresos por tarifas (2002-2011) en las ciudades de los estudios de casos
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
46
47
36
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Dado que no existen datos de pobreza a nivel municipal, se usó el quintil nacional.
Según las recomendaciones de PNUD y OMS. Otras organizaciones han propuesto otros valores (OCDE 2.6%, EPA 4%).
2012
FIGURA 10. Evolución del aumento de ingresos por tarifas, niveles de inversión y población urbana (2002-2011) en las
ciudades de estudios de casos
300%
250%
Incremento en la
población urbana
200%
150%
Incremento del
ingreso por tarifas
100%
Incremento en
Inversiones sin SPS,
AMDC, Pto. Cortés
50%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
FIGURA 11. Facturación y accesibilidad promedio para 2010 para una muestra de proveedores de servicio
600
3% de ingresos en promedio
Lempiras/mes
500
400
300
200
3% de ingresos para quintil inferior
100
0
Puerto
Cortés,
Cortés
Distrito
Central,
Fancisco
Morazán
San Pedro
Sula,
Cortés
La Ceiba,
Atlántida
Finalmente, este estudio no incluyó un análisis
profundo de los subsidios y su impacto distribucional;
por un lado, no existe un implícito esquema de subsidios
a nivel nacional, ya que la electricidad que emplean las
empresas de agua no es subsidiada y se espera que todas
las empresas de servicios públicos, al menos SANAA
y las más importantes, cubran los costos O&M con sus
propios recursos. Por otra parte, no existe una base
informativa para un análisis distribucional. Sin embargo,
la mayoría de las ciudades cuentan con alguna clase de
Danlí,
El Paraíso
Siguatepeque,
Comayagua
La PazCane
Jesús de
Otoro,
Intibucá
esquema de subsidios cruzados en marcha, usualmente
con objetivos geográficos por parte del vecindario, y
algunas veces basado en el nivel de consumo tarifa
por bloque escalonada-, aunque esto último es menos
usual debido a los limitados niveles de medición. Dado
que casi todos los fondos nacionales y externos se
destinan a inversiones, a diferencia de los costos O&M,
es probable que los subsidios perversos sean un reto
menos significativo que en otros países; sin embargo, se
requeriría de todos modos un análisis más detallado.
Honduras
37
3. Gastos del sector
3.1 Estructura y niveles de inversión48
Los gastos del sector comprenden inversiones, salarios
y gastos de O&M, tal como se ilustra en figura 12 Gastos
del Sector de Agua Urbana en el 2010.
Los niveles de inversión nacional en el sector
se encuentran por debajo de los estándares
internacionales y registran una tendencia descendente.
Según el Informe sobre Desarrollo Humano (2006),
países tales como Honduras deben invertir por lo menos
el 1% de su PBI en agua y saneamiento. Entre los años
2002 y 2011, el promedio fue de 0.13% solamente. Los
niveles de la inversión realizada por el gobierno nacional
y los donantes en el sector APS en general han venido en
descenso en los últimos 10 años, en números absolutos
y como una porción del presupuesto nacional total. La
Figura 14 muestra las tendencias en términos relativos
y absolutos; se aprecia un fuerte descenso alrededor
de los años 2008 y 2009, lo que refleja el impacto
de la crisis política que rodea a la administración de
Micheletti. A partir de entonces, los niveles de inversión
se han recuperado en términos absolutos; sin embargo,
dado que el presupuesto general también se ha
incrementado sustancialmente, en términos relativos,
el sector representa un porcentaje significativamente
FIGURA 12. Gastos del Sector de Agua Urbana en el
2010
Inversiones
32%
Salarios
43%
O&M 25%
800
1.80%
700
1.60%
600
1.40%
1.20%
500
1.00%
400
0.80%
300
0.60%
200
0.40%
100
0.20%
0
0.00%
2002
48
38
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Porcentaje del presupuesto nacional
Milliones Lempiras por año
FIGURA 13. Evolución de las inversiones a nivel nacional en agua y saneamiento (2002-2010)
2011
En esta sección, dado que no todas las fuentes de información ofrecen el mismo nivel de detalle, el alcance vertical (proveedor – municipalidad –
gobierno nacional) varía de un gráfico a otro, de acuerdo con la información disponible,.
menor de los gastos presupuestados que en el 2003,
año en el cual se ordenó la descentralización del sector.
Parte de esta reducción podría verse compensada
con el aumento de las inversiones municipales luego
del proceso de descentralización; sin embargo, no
se dispone de información para todas las series
cronológicas que permita corroborar claramente esta
suposición.
La mayor parte del total de inversiones para agua
se asigna en las zonas urbanas. Tradicionalmente,
las inversiones en el sector se dividen en urbanas y
rurales así como en agua y saneamiento. En promedio,
del 2002 al 2011, el 69% del total de inversiones
realizadas en el sector agua potable y saneamiento
se asignó a proyectos de agua. De este porcentaje,
el 46% se destinó a zonas urbanas y el 23% a zonas
rurales. El saneamiento, bastante rezagado respecto
del agua en términos de cobertura, recibió solo el
31% de las inversiones en el sector. Un 23% se invirtió
en zonas urbanas y el 12% restante en zonas rurales.
Las zonas urbanas recibieron en total el 65% de las
inversiones y las zonas rurales el 35%. Generalmente,
la división urbana/rural parece ser adecuada, gracias a
los menores costos de inversión en zonas rurales. No
obstante, el saneamiento, el cual está bastante rezagado
en términos de cobertura y puede asociarse con los
elevados costos unitarios especialmente en las zonas
urbanas, también se encuentra rezagado en términos
de niveles de inversión. Estas tendencias generales no
han variado significativamente en los últimos 10 años.
Resulta interesante el hecho de que la mayor parte de
las inversiones municipales se destinó a saneamiento
urbano en aquellos años en los que existía información
municipal. Del promedio de inversiones anuales que
realizan los municipios, el que representa ~155 M HNL,
cerca del 50% se destinó a saneamiento urbano y el
29% a servicios de agua en zonas rurales. Estas cifras
parecen guardar consistencia con el hecho de que el
saneamiento ha sido tradicionalmente responsabilidad
de la municipalidad antes de la descentralización,
contrario al caso del SANAA o del prestador urbano, el
proveedor de servicio urbano no son responsables de
FIGURA 14. Distribución de inversiones (nacionales y de prestadores) por sub-sector (2002-2011)
Saneamiento rural
Agua rural
Saneamiento urbano
Agua urbana
1,200
1,00
800
600
13%
19%
22%
400
200
46%
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 Promedio
Honduras
39
las inversiones en agua para zonas rurales; por lo que
los municipios parecen dirigir sus limitados recursos
hacia aquellas zonas donde perciben existe una mayor
necesidad.
Los actuales niveles de inversión son insuficientes
para alcanzar las metas ODM o las propias metas del
gobierno. Dependiendo del conjunto de metas que se
adopte, as metas de los ODM o las metas nacionales
establecidas en la VP/PN, la inversión anual requerida
varía entre 4,900 M HNL y 6,000 M HNL (ver el capítulo
II). Ambos objetivos incluyen alcanzar una cobertura
del 95% en las zonas urbanas y rurales de agua y
saneamiento. Esto contrasta con el nivel de inversión
real que existe en la actualidad, que asciende a ~ 488
M HNL, excluyendo las inversiones municipales, que
ascendieron a unos 218 M HNL en el 2010; lo que se
traduce en un 10% de las necesidades de inversión
total. En otras palabras, pese a que las tendencias
de cobertura indican que Honduras ha cumplido con
las metas ODM a nivel global, se prevé que dejará de
cumplir la meta relativa al agua en zonas urbanas.
También existe un alto riesgo de que no se pueda
seguir cumpliendo con las metas ODM debido al
crecimiento de la población, en particular en las zonas
urbanas; además, el nivel de servicios podría descender
debido a la falta de financiamiento para el reemplazo y
rehabilitación de infraestructura. Finalmente, las metas
trazadas en el “Plan de Nación” relacionadas con lograr
una cobertura del 95% para el 2022 parecen estar
completamente fuera del alcance del gobierno.
No todos los fondos presupuestados se gastan de
forma efectiva; el financiamiento de donantes es el
más afectado por los niveles relativamente bajos
de ejecución de gastos. Además del hecho de que el
sector cuenta con escaso financiamiento, una gran
parte de los fondos presupuestados para proyectos de
agua y saneamiento no se ejecutan. Esto se debe a que
los distintos organismos no cuentan con la capacidad
técnica requerida para planificar y ejecutar proyectos
con los fondos disponibles. Si bien todas las cifras
presentadas hasta el momento se refieren a montos
efectivamente gastados, una comparación con los
montos presupuestados (ver la Figura 17) muestra que
el gasto del sector podría ser más alto si se contara con
mejores procesos de implementación, especialmente
en lo que respecta a fondos externos. Por lo general, los
fondos nacionales se gastan en su mayor parte, debido
probablemente a que las instituciones del sector
están conscientes de que los fondos provistos por los
donantes usualmente pueden ser reprogramados para
FIGURA 15. Comparación de las inversiones realizadas y las necesidades de inversión estimadas para alcanzar las metas
Inversiones (Millones Lempiras)
2,000
1,800
1,600
1,400
95% en 2022
1,200
1,000
ODM 2015
800
600
Promedio
2002-2011
400
200
0
Rural
Urbano
Agua
40
Rural
Urbano
Saneamiento
FIGURA 16. Tasa de ejecución de fondos presupuestados vs. Fondos gastados (2002-2011)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
Fondos externos
20%
Fondos nacionales
10%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
el siguiente año, mientras que los fondos nacionales no
necesariamente pueden ser reprogramados.
La eficacia y la eficiencia de las inversiones son difíciles
de estimar en vista de la falta de información sobre
metas específicas y productos/resultados de partidas
presupuestarias o de programas de donantes. Un
análisis de la evolución de la cobertura y del gasto
revela que no existe una correlación directa entre los
montos invertidos en los cuatro subsectores (agua/
saneamiento y urbano/rural) y las mejoras efectivas en
cobertura obtenidas en el mismo período (ver la Figura
a continuación).49 Además, debido a que el presupuesto
no está basado en resultados y los programas y proyectos
normalmente no aplican indicadores de desempeño
unificados, es muy difícil estimar la eficiencia de estas
inversiones.
49
Recorrido Línea conducción, comunidad de Agua Buena, Los Arcos y Santa
Rosita, Copán Ruinas, Copán.
Dado que por lo menos una parte de las inversiones se destina a actividades distintas a las de ampliación de cobertura (por ejemplo, tratamiento de
aguas residuales, rehabilitación de la infraestructura existente, capacidad de captación de agua adiciona l), la falta de una clara tendencia no sorprende
del todo.
Honduras
41
FIGURA 17. Número de personas que obtuvieron acceso a servicios de agua y saneamiento, y gastos del sector
400,000
350,000
500
Millones Lempiras
300,000
400
250,000
300
200,000
150,000
200
100,000
100
0
50,000
2002-2004
2005-2007
2008-2010
Personas adicionales con acceso
600
0
Años
Gasto en Agua Urbana
Gasto en Saneamiento Urbano
Mayor Acceso a Agua Urbana
Mayor Acceso a Saneamiento Urbano
3.2 Operación y mantenimiento
La limitada información disponible señala un drástico
aumento en los costos salariales y, en menor medida,
en los costos de operación y mantenimiento del
SANAA. La información sobre costos de Operación y
Mantenimiento es limitada debido a que el presupuesto
de la mayoría de los prestadores de servicios no se
reporta sistemáticamente a nivel nacional, y algunos
municipios pequeños no separan realmente sus
operaciones de agua del resto de su presupuesto.
No obstante, los datos existentes parecen señalar un
drástico aumento en los costos de O&M del sector,
empezando por los salarios y prestaciones en el SANAA.
La tendencia es particularmente problemática, puesto
50
42
Gasto en Agua Rural
Gasto en Saneamiento Rural
Mayor Acceso a Agua Rural
Mayor Acceso a Saneamiento Rural
que el incremento parece coincidir con la aprobación
de la Ley Marco, que descentraliza los servicios y que,
por lo tanto, reduce dramáticamente el tamaño del
SANAA. Desde el año 2003 SANAA ha descentralizado
la prestación de servicios en varias ciudades grandes
y pequeñas; y la misma Ley Marco prohíbe que el
SANAA contrate indistintamente personal adicional.
Sin embargo, los gastos en salarios y prestaciones han
sufrido un aumento de 95%, lo que no solo plantea
retos de sostenibilidad financiera para la empresa de
prestadora sino que incrementa proporcionalmente
el pasivo laboral que deberá pagarse para futuros
traspasos. Como resultado, los salarios representaron
en promedio, el 55% de los costos totales, muy por
encima del usual 30-40%.50
Para fines de comparación, en el caso de empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, el promedio fue de tan solo el 21%.
FIGURA 18. Evolución de los costos de O&M y dotación de personal en servicios administrados por SANAA
Costos OM
Costos de personal
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
En empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, los incrementos –mayormente impulsados por
los mayores costos de energía y sueldos mínimos– han sido limitados. La Figura 19 a continuación muestra el costo
total de una serie de 8 empresas de servicios públicos que no pertenecen a SANAA, incluyendo la mayoría de los
principales proveedores de servicio. Los aumentos durante el período de observación han sido modestos.
FIGURA 19. Evolución de los costos de O&M y de dotación de personal en empresas de servicios públicos que no
pertenecen a SANAA
Costos O&M, excl. SANAA
Costos de personal, excl. SANAA
350.00
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
50.00
0.00
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Honduras
43
4. Flujos financieros totales del
subsector urbano
Sobre la base de la información, es posible elaborar
un balance general de fuentes de financiamiento y
partidas de gasto para mostrar los flujos financieros en
el subsector urbano para APS, excuyendo el subsector
APS rural debido a que es insuficiente la información
sobre tarifas y costos entre los 5000 proveedores de
servicio rurales.
El balance financiero se basa en la información
disponible a nivel nacional proveniente de presupuestos
y otras fuentes oficiales, así como en los estudios de
caso en zonas que cubren más del 60% de la población
urbana, detallados en el Capítulo IV. En algunos casos
en los que no se obtuvo información, fue necesario el
planteamiento de supuestos, y la interpolación de datos
en años en los que no se disponía de información. En
consecuencia, con la disponibilidad de datos a nivel
municipal, el balance solo puede establecerse para
los años 2005 y 2010; sin embargo, estos datos son
suficientes para considerarse representativos de una
evolución hacia una mayor descentralización.
El balance muestra varios resultados muy interesantes:
• Los flujos financieros totales del sector están
aumentando. La Figura 21 así como información
discutida demuestran que el aumento es impulsado,
en su mayor parte, por los ingresos percibidos por
los prestadores así como por las inversiones mayores
realizadas por los municipios;
• La descentralización parece verse reflejada en
los flujos financieros del sector. Si bien el gasto
municipal representó el 10% del financiamiento
total del sector en el 2005, este porcentaje se elevó
a 19% en el 2010 –a expensas del gasto nacional,
el cual descendió de 8% a 5%. En el mismo período
FIGURA 20. Evolución del financiamiento y el gasto en el subsector APS urbano entre los años 2005 y 2010
Tarifas
Fondos municipales
Fondos nacionales
Donantes
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Salarios
O&M
2005
44
Inversiones
Salarios
O&M
2010
Inversiones
de tiempo, el porcentaje que representaban las
inversiones de los donantes se mantuvo estable.
• Los salarios han aumentado más rápido que el
promedio. Tal como se mencionó anteriormente,
los servicios administrados por el SANAA han
experimentado un fuerte aumento en los gastos por
salarios, lo cual ha dado lugar a que el porcentaje
que representan los salarios en el gasto total del
sector haya incrementado del 33% al 43%; esta es
también una tendencia preocupante.
• Lo que es quizás más importante, son y siguen
siendo las tarifas, que son la mayor fuente de
financiamiento del sector, aunque solo cubren
alrededor de las tres quintas partes del costo total
del servicio. A pesar de que los números parecen
indicar una tendencia ligeramente descendente
en términos de la participación de las tarifas
en el financiamiento del gasto total, estas aun
representan cerca del 60% del financiamiento total,
mientras que otras fuentes representan alrededor
de una quinta parte del financiamiento municipal
así como al nivel nacional, incluyendo donantes
y fondos propios. No obstante, conforme a la Ley
Marco, las tarifas deben cubrir todos los costos
asociados con la prestación del servicio, incluyendo
los propios planes de inversión de los proveedores.
• Cuando el enfoque se centra únicamente en las
inversiones, su participación a nivel nacional en
el financiamiento es aproximadamente del 60%.
Esta es una información importante, ya que significa
que la mayor parte de las instituciones tienen su
apalancamiento a través del financiamiento de
inversiones y de políticas que podrían afectar las
tarifas y los niveles de recuperación (regulación), lo
que representa la principal fuente de financiamiento
del sector.
Honduras
45
IV
Decentralización y Desempeño
1. Introducción
Este capítulo analiza el desempeño de la prestación de servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas dentro
del contexto del actual proceso de descentralización. El análisis se basa en la premisa de que el desempeño de las
empresas de servicios públicos está influenciado por una serie de factores externos y políticos, tal como se muestra
en la Figura 21. Más específicamente, este capítulo, analiza los efectos de la clasificación y magnitud de la pobreza
municipal y del modelo de gestión sobre el desempeño de la prestación de servicios urbanos. Asimismo, examinamos
si la ruta de descentralización seguida, incluyendo la economía política que la rodea, tuvo un impacto sobre el
desempeño actual.
FIGURA 21. Marco conceptual del análisis de desempeño de los prestadores de servicios
Factores
políticos
Factores
externos
Economía
política local
Nivel de
pobreza
Tamaño
46
Proceso de
descentralización
Desempeño
de prestadores
de servicio:
- eficiencia
- tarifas
- calidad del
servicio...
Modelo de
gestión
Factores de
política
Para realizar este análisis, se emplearon los datos de 92 prestadores de servicio de servicios que atienden al 85%
de la población urbana total correspondientes al año 2010. Para este año, ERSAPS, el ente regulador, ha recopilado
indicadores de prestación de servicios. Adicionalmente, fueron agregadas variables relacionadas con el gasto
municipal del sector para los municipios, obtenidas de la Secretaría del Interior y Población para el mismo año.
Desafortunadamente, en la actualidad no se dispone de información sobre la cobertura de los servicios de APS a
nivel municipal,51 por lo que no fue posible evaluar de una manera detallada la eficiencia del gasto en inversiones. A
continuación se presenta la información sobre la muestra analizada.
TABLA 3. Tipos de proveedores de servicio clasificados por niveles de pobreza
Tipo de proveedor
Frecuencia
Porcentaje de
Clasificación de pobreza
Muestra
Segmento
A
B
C
1
D
Total
SANAA
10
11%
91%
6
3
Empresa municipal
autónoma de
servicios públicos
12
13%
88%
9
2
Municipalidad
49
53%
54%
6
13
18
10
47
Organización basada
en la comunidad
21
23%
22%
2
2
13
6
23
Total
92
100%
74%
23
20
32
16
91
10
11
Nota: Clasificación de pobreza que usa el Gobierno de Honduras: A es el de mayor riqueza, D es el más pobre.
El desempeño de los prestadores de servicio se evaluó
individualmente sobre la base de los siguientes cinco
indicadores, todos los cuales se obtuvieron de los datos
de ERSAPS:
•
•
•
•
•
51
52
Empleados por cada 1,000 conexiones
Nivel de medición
Nivel de continuidad
Nivel de desinfección del agua
Efectividad de la tarifa (tarifa promedio sobre costo
promedio)
Adicionalmente, con el fin de evaluar el desempeño
general de los 92 proveedores de servicios incluidos
en la base de datos de ERSAPS, se creó un índice de
desempeño simple (SPI). El SPI se desarrolló sobre la base
de los mismos cinco parámetros antes mencionados.52
A cada parámetro se le asignó un puntaje que oscilaba
entre 1 (más bajo) y 3 (más alto) de acuerdo con las
buenas prácticas internacionales. La suma de todos
los valores arrojó un puntaje total, siendo 5 el más
bajo y 15 el más alto. El Índice de Desempeño Simple,
se usó como un índice para el desempeño general
El último censo se realizó hace más de 10 años y las encuestas a los hogares intermediarios no tienen el tamaño de muestra necesario para hacer
inferencias a nivel municipal e incluso a nivel departamental.
Estos indicadores no cubren completamente el desempeño de un prestador de servicios, ya que no incluyen, por ejemplo, el nivel de recuperación,
la cobertura y /o la tasa de cobro, contrario al puntaje propuesto de APGAR elaborado bajo IBNET (Libro Azul de Desempeño en Agua y Saneamiento
de IBNET: Libro de Datos de la Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento, Publicaciones del Banco Mundial, 23 de
diciembre de 2010). Más bien, estos parámetros se seleccionaron sobre basándose en la limitada información disponible en la base de datos del ente
regulador. Sin embargo, cabe notar que la falta de información sobre cobertura, podría no ser una limitación tan significativa, dado que en Honduras
generalmente no se espera que las empresas de servicios públicos se autofinancien e implementen una ampliación de cobertura.
Honduras
47
del prestador de servicios públicos. Para los fines de
análisis, se empleo el puntaje total parapara dividir a los
prestadores en tres categorías: empresas de servicios
públicos de desempeño bajo, medio y bueno. El Anexo
2 contiene información detallada sobre el índice de
desempeño para cada parámetro.
Asimismo, para superar la falta de datos sistemáticos
disponibles a nivel municipal, fueron examinaron
11 estudios de caso referidos a proveedores de
servicios urbanos. Se seleccionaron estudios de caso
representativos de una diversidad de situaciones
en cuanto al estado de descentralización, tamaño,
nivel de pobreza y desempeño percibido. El esfuerzo
de recopilación de información adicional, conllevo
visitas de campo organizadas a cada municipalidad, lo
que permitió contar con mejor información, aunque
siempre incompleta.
Las actividades de recolección de datos fueron
complementadas por un intento de capturar
dimensiones no cuantitativas del éxito o fracaso en la
prestación de servicios para cada ciudad. Si bien no
fue posible hacer un análisis completo de la economía
política para cada ciudad, se hizo un examen de los
principales actores y elementos responsables de
los resultados en el desempeño de la prestación del
servicio.
Cámara de Entrada, JAPOE, Municipio de Jesus de Otoro.
Foto archivo FHIS.
48
2. Influencia de diversos factores sobre el
desempeño e inversiones de las empresas
de servicios públicos
2.1 Tamaño y niveles de pobreza
El tamaño y la categoría de pobreza no parecen
tener correlación con los niveles de inversión. Se
llevó a cabo un extenso análisis de regresión usando
el método de los Mínimos Cuadrados Ordinarios
(MCO) con respecto a los datos disponibles; y no
mostró relación estadísticamente significativa entre el
tamaño del área abastecida o los niveles de pobreza
del municipio y los resultados en la eficiencia o los
niveles de inversión. Tal como se muestra en el Capítulo
III, acápite 2.2, las fuentes de financiamiento difieren
entre los municipios más ricos y los más pobres, pero
los mecanismos de transferencia existentes parecen
corrigen esta diferencia en la capacidad financiera
entre los municipios y los niveles generales de inversión
no presentan una diferencia significativa.
De igual forma, es difícil determinar la correlación
entre el tamaño o nivel de pobreza del municipio y la
eficiencia y desempeño general de los prestadores del
servicio. El mismo análisis de regresión analizado bajo el
método de MCO, no demostró vínculos estadísticamente
significativos entre el tamaño o niveles de pobreza y
Niña bebiendo directamente de grifo. Foto archivo Cooperación Suiza.
un conjunto de indicadores de desempeño como los
usados para calcular el índice de desempeño simple.
Este resultado se da dentro de un contexto en el que
se espera que el tamaño del municipio pudiera ser un
impulsor particularmente importante de la eficiencia,
debido al potencial para las economías de escala y la
profesionalización de la prestación de servicios. No
obstante, otros factores de corte más político parecen
prevalecer tal como se discutirá más adelante, y el
potencial de que se generen dichas economías no
ocurre en los prestadores de servicio más grandes.
2.2 Modelos de gestión
El análisis de las inversiones a nivel municipal sugiere
que los municipios que tienen un modelo de gestión
descentralizado, tales como las juntas de agua o
el proveedor municipal, asignan más recursos a
infraestructura de agua y saneamiento, a pesar la
limitada magnitud de sus diferencias, que aquellos
municipios donde SANAA sigue prestando servicios de
agua. En promedio, los municipios donde SANAA es el
operador del sistema de agua, se invirtieron 68 lempiras
per cápita en infraestructura de agua y saneamiento, en
comparación con los 109 lempiras que se invirtieron en
aquellos casos en que las organizaciones comunitarias
son los operadores y con los 93 lempiras que se invirtieron
en aquellos casos en que el mismo municipio es el
operador directo (Ver la Tabla 4). El análisis de regresión
simple basado en el método de los Mínimos Cuadrados
Ordinarios (MCO) confirma los mismos patrones de gastos
por modelo de gestión: los mayores gastos incurridos
dentro de un modelo de gestión descentralizado (juntas
administradoras de agua y prestadores municipales),
en comparación a los del SANAA, son estadísticamente
significativos (Referirse al Anexo 1 para mayores
detalles). Como era de esperar, esto confirma que la
descentralización ha sido eficaz en la movilización de
recursos financieros sólidos a los municipios.
Asimismo, un nuevo análisis sugiere que los municipios
donde opera SANAA, y donde generalmente la
inversión es menor, destinan la mayor parte de sus
gastos a inversiones en saneamiento, un hecho que
no sorprende, ya que los servicios de saneamiento
son generalmente administrados por los municipios,
incluso cuando hay un operador de SANAA presente en
el municipio. Además, parece no existir una diferencia
estadísticamente significativa entre las zonas urbanas y
rurales en términos de patrones de gasto.
TABLA 4. Promedio de inversiones per cápita por modelo de gestión
Lempiras
Total de Inversión per
Cápita en Agua
Total de Inversión
per Cápita en
Saneamiento
Total de Inversión
per Cápita
SANAA
11.1
56.7
67.8
Municipio
35.7
57.4
93.1
Entidad municipal autónoma
40.0
46.1
86.1
Organizaciones basadas en la
comunidad
39.6
69.1
108.7
Promedio total
33.4
57.2
90.5
Tipo de Modelo de Gestión
Honduras
49
La eficiencia operativa medida según el indicador de empleados por cada 1,000 conexiones difiere considerablemente
de un modelo de gestión a otro; los proveedores de servicios con mayor autonomía son más eficientes. La Figura
23 muestra importantes diferencias del indicador de empleados por cada 1,000 conexiones diferenciado por cada
modelo de gestión. Si bien el SANAA cuenta con más de 6 empleados por cada 1,000 conexiones, las empresas
de agua concesionarias y las juntas administradoras de agua, opuestos en el espectro de tamaño, cuentan con 2
empleados por cada 1,000 conexiones. El análisis MCO confirma que esta tendencia es estadísticamente significativa
dentro de la muestra.
FIGURA 22. Empleados por cada 1,000 conexiones según el tipo de proveedor de servicios
7.0
mayor autonomía
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
SANAA
Municipio
De manera similar, el análisis de la eficiencia financiera
y operativa medida según la efectividad de la tarifa,
la continuidad del servicio y la desinfección, sugieren
que el proveedor de servicios más independiente
registra un mejor indicador de desempeño que
aquellos con menor autonomía. La Efectividad de la
Tarifa, medida por el ratio de tarifa promedio sobre
el costo promedio, es significativamente mayor entre
las juntas administradoras de agua y las empresas
municipales, ascendiendo a 2.62 y 1.38 respectivamente
en comparación con el 1.23 y 1.21 que registran el
SANAA y los municipios respectivamente. Pareciera que
los proveedores de servicios que están distanciados
de procesos de toma de decisiones políticas, y de
posibilidades de recibir subsidios de operación, tienen
mayor libertad y presión para fijar tarifas a niveles de
recuperación de costos.
Con relación a la continuidad del servicio, a las juntas
de agua basadas en la comunidad les va mejor que
50
Empresas
municipales
Junta de Agua
Concesionario
privado
a SANAA y otros modelos de gestión. De todos los
modelos de gestión, las juntas administradoras de agua
tienen la mayor continuidad en el servicio y el SANAA
la más baja, posiblemente debido a que las juntas son
las que están más cerca de sus clientes y por lo tanto,
son directamente rinden cuentas sobre la calidad de
sus servicios.
De manera interesante, para los niveles de medición
de agua, el SANAA tiene la mayor proporción de
conexiones con medidores entre todos los modelos de
gestión, aunque, de acuerdo con el análisis estadístico,
parece no existir una diferencia estadísticamente
significativa para la medición de agua entre los
distintos modelos de gestión. En cuanto al indicador
de desinfección, se observa que a las empresas
municipales les va mejor que al SANAA, mientras que
la prestación de servicios directos por parte de los
municipios está rezagada respecto al SANAA. Además,
cabe destacar que los servicios municipales directos y
las juntas administradoras de agua presentan una tasa de desinfección muy baja en comparación con el SANAA y los
prestadores municipales. Posiblemente esto se deba al nivel más bajo de profesionalización de servicios asociado con
estos dos modelos. Estas observaciones fueron probadas con el análisis de regresión MCO y las tendencias generales
son estadísticamente significativas (ver la Tabla 5 y el Anexo 4 para mayores detalles).
TABLA 5. Algunas características de las distintas categorías de prestadores de servicios
Proveedor de servicios
Efectividad de la
tarifa53
Porcentaje de
agua tratada
Medición
%
Índice de
continuidad54
SANAA
1.23
0.63
11%
1.4
Municipio
1.21
0.05
2%
1.8
Empresa Municipal
1.38
0.87
10%
1.6
Junta de Agua
2.62
0.07
N/A
2.5
Promedio ponderado
1.60
0.32
5%
1.9
El análisis estadístico de desempeño general simple
(SPI) sugiere claramente que las empresas municipales
y las juntas administradoras de agua tienen un mejor
desempeño que el SANAA y los mismos municipios.
Los puntajes de las empresas municipales y las juntas
administradoras de agua están medio punto más
arriba que los del SANAA, reflejando una significancia
estadística de 95% y 99%, respectivamente. Además,
los municipios más pobres parecen mostrar un mejor
desempeño, lo que podría justificarse con el hecho
de que estos municipios tienden a ser abastecidos
mayormente por las juntas de agua.
El análisis de los parámetros del SPI muestra que la
mayoría de los prestadores de servicios aun están
lejos de lograr un servicio sostenible y eficiente. Las
juntas administradoras de agua y los prestadores
municipales se desempeñan mejor en términos de
dotación de personal, principalmente debido a la
proximidad que tienen con sus clientes. SANAA y las
empresas municipales presentan el mejor desempeño
en tratamiento de agua, mientras que las juntas de
agua están teniendo dificultades con la desinfección,
principalmente debido a los retos que surgen cuando
se trata de un proveedor de servicios pequeño.
53
54
FIGURA 23. Desempeño de prestadores de servicios
por parámetros (SPI)
Medición
Prestadores
más sostenible
Operación
más eficiente
Dotación
de
personal
Tarifa
Continuidad
del servicio
Desinfección
Servicio más
profesional
Mejor servicio
Empresa municipal
Junta de Agua
Municipalidad
SANAA
Calculada como la tarifa promedio sobre el costo de servicio promedio
El índice de continuidad 3 se refiere a una continuidad mayor a 20 horas, el de 2 a 5-20 horas y el de 1 a una continuidad de menos de 5 horas
Honduras
51
El desempeño general de los proveedores de servicios autónomos, tales como empresas municipales o juntas
administradoras de agua, es mejor que el de la empresa nacional (SANAA) o de los prestadores municipales
de servicios directos. Los sistemas administrados por SANAA son en su mayoría calificados como deficientes en
términos de su SPI, tal como se ha analizado en los párrafos anteriores y que se resume en la Figura 25. En contraste
con las empresas municipales y las juntas de agua, que tienen una menor proporción de sistemas calificados como
“deficientes”. Este hallazgo nos lleva a la conclusión de que la descentralización per se no es suficiente para mejorar
el desempeño del sector, sino que esta debe ir acompañada de un modelo de gestión apropiado con autonomía
institucional, legal y financiera, es decir un modelo desconcentrado, y la capacidad adecuada alineada con las iniciativas
financieras e institucionales con el fin de materializar los beneficios esperados y el impacto de la descentralización en
el desempeño del sector, lo que guarda consistencia con el espíritu de la Ley Marco.
FIGURA 24. Desempeño de prestadores de servicios por modelo de gestión55
Desempeño (basado en SPI):
Número / % de modelos observados
deficiente
medio
bueno
100%
3
80%
60%
7
18
40%
6
20%
0%
2
1
4
1
SANAA
Municipalidad
11
1
1
Empresa
municipal
Junta de Agua
Concesionario
privado
2.3 Trayectoria del proceso de descentralización
Tal como se mencionó anteriormente, con el fin de
revisar la influencia de la trayectoria seguida por la
descentralización sobre sus resultados, se analizaron
una serie de estudios de casos. La tabla siguiente
resume los diferentes estudios de caso revisados.
Cabe notar que los 11 estudios de caso representan a
2.2 millones de usuarios de 4.1 millones de habitantes
urbanos e incluyen las 3 ciudades más grandes, pero
también algunas comunidades mucho más pequeñas, y
6 de los 12 principales prestadores de servicios.
Aplicación de cloro en el hipoclorador del tanque de distribución de la
comunidad Pueblo Viejo, Santa María, La Paz.
55
52
Los modelos se clasifican por mayor nivel de autonomía de la influencia política
Histórica (concesión en
el 2001)
15
La Ceiba
SANAA
Empresa nacional de
agua
A
180,000
No descentralizado
9
Siguatepeque
Aguas de
Siguatepeque
Unidad
descentralizada de
la administración
municipal
A
50,000
2007
11
Tegucigalpa
SANAA
Empresa nacional de
agua
A
1,060,000
No descentralizado
8
Santa Rita de
Yoro
Aguas de San
Rita
Unidad
descentralizada de
la administración
municipal
B
15,000
Histórica (unidad
municipal creada en el
2012)
NA
Puerto Cortés
Aguas de
Puerto Cortés
Empresa de capital
mixto57
A
70,000
1999
14
Jesús de
Otoro
JAPOE58
Junta
administradora de
agua municipal
C
10,000
Histórica (creación de
JAPOE en 1993)
11
La Paz- Cane59
SANAA
Empresa nacional de
agua
B/C
25,000
No descentralizado
NA
Danlí
Aguas de
Danlί
Unidad
descentralizada de
la administración
municipal
A
50,000
2011
9
Teupasenti
Aguas de
Teupasenti
Unidad
descentralizada de
la administración
municipal
C
20,000
2011
NA
Junta
Administradora de
Agua
D
5,000
2006
NA
San Antonio
de Flores y
Jicaro Galán
56
57
58
59
Fecha de
Descentralización
Desempeño
Actual56
Beneficiarios de
725,000
Agua
Clasificación de
Municipio
A
Gestión
Concesión por 30
años
Modelo de
Aguas de San
Pedro
Servicios
San Pedro
Sula
Proveedor de
Municipio
TABLA 6. Resumen de los Estudios de Caso
Los puntajes se asignaron para el año de datos disponibles más reciente (generalmente el 2010) usando el índice simple descrito en el capítulo anterior.
En algunos casos, el índice podría no reflejar la situación actual debido a que ha ocurrido una transferencia recientemente.
In reality there is no significant private capital, as shares are not handled at market value, but sold at symbolic value to local civil society organizations
to ensure autonomy
Junta Administradora de Agua y Disposición de Excretas del Municipio de Jesús de Otoro
Both municipalities use the same aqueduct system
Honduras
53
El proceso de descentralización en los estudios de caso
se refleja las diversas rutas de descentralización del
sector. Generalmente puede dividirse en cuatro grupos
principales, dependiendo de cómo se lleve a cabo el
proceso:
• Ruta Histórica: En estas ciudades los servicios han
estado tradicionalmente descentralizados.
De
cualquier manera, cambios podrían haber ocurrido
con respecto a la gobernabilidad local, pero el
gobierno nacional, a través de SANAA, nunca fue
responsable de la prestación de los servicios. Este
modelo aplica a San Pedro Sula, Jesús de Otoro y
Santa Rita de Yoro.
• Ruta de Arrastre (influenciar): Comprende aquellos
municipios donde las autoridades municipales
buscaron activamente la descentralización de los
servicios de agua del SANAA a un ente municipal
autónomo. Esta tarea fue apoyada generalmente
por instituciones nacionales y un donante externo.
La mayoría de las ciudades comprendidas en
esta categoría son ciudades de tamaño mediano,
suficientemente grandes para haber despertado
en los donantes el interés de brindar apoyo y
suficientemente pequeñas para manejar los retos
políticos asociados con la transferencia. Este es el
caso de Siguatepeque, Danlí y Puerto Cortés.
• Ruta de Empuje (ejercer presión): Comprende
aquellos municipios donde SANAA descentralizó
el servicio sin que hubiera una clara demanda
por parte del municipio y el apoyo de donantes
o instituciones nacionales. Estos relativamente
pequeños municipios, fueron víctimas de la
presión de SANAA por descentralizar los sistemas,
ya sea para mostrar un avance en la agenda de
descentralización o para aliviar los costos que se
generaban cuando ciudades grandes cercanas
simultáneamente se descentralizaban. Este modelo
se aplica a Teupasenti, que fue transferida al
mismo tiempo que Danlí, y San Antonio de Flores
y Jicaro Galán, que fueron transferidos como parte
de un paquete más grande de sistemas pequeños
descentralizados al inicio de la administración del
Presidente Zelaya.
• Status Quo: Esta última categoría corresponde
a aquellos municipios donde los servicios aun
son provistos por SANAA, generalmente debido
a que no ha existido voluntad política ya sea por
parte del SANAA o del municipio, para realizar una
transferencia, o debido a que las implicaciones
políticas o financieras son bastante significativas.
Este es el caso de Tegucigalpa, La Ceiba y Cane en La
Paz.
Además, los estudios de caso revelan que el tamaño
y equilibrio del poder han sido factores importantes
en la trayectoria que ha seguido la descentralización.
Si bien los datos son un tanto incompletos, la tabla 7
muestra una serie de parámetros con respecto a los
cuales se observaron diferencias significativas entre
las distintas rutas de descentralización descritas en el
párrafo anterior. Tanto esta tabla como las evidencias
del sector revelan que los municipios “Ruta de Empuje”
tienden a ser más pequeños, lo que le ha permitido a
SANAA usar el equilibrio de poder a su favor e imponer
la descentralización. Los municipios “Ruta de Arrastre”
tienden a ser ciudades medianas donde un alcalde
decide colocar el agua como una de sus prioridades
en su agenda, y el SANAA no sufre ninguna pérdida
al ceder. No obstante, este enfoque usualmente
ha fracasado en los municipios bien grandes como
Tegucigalpa y La Ceiba, donde otros intereses políticos,
incluyendo los sindicatos del SANAA, han tenido más
fuerza y han logrado impedir un cambio en el status
quo, dando como resultado el “estancamiento” de
algunos traspasos.
Filtro Dinámico Puerto Cortés. Foto archivo Cooperación Suiza.
54
Los estudios de caso también revelan que el desempeño de la descentralización de “Arrastre” parece ser
significativamente más bajo que en otros casos, por lo menos desde un punto de vista financiero. Los niveles de
inversión, niveles de recuperación de costos y tarifas son extremadamente más bajos en estos estudios de caso, algo
que no puede atribuirse solamente al sesgo de tamaño mencionado en el párrafo anterior, dado que esta información
no mostró una influencia estadísticamente significativa sobre el desempeño. La diferencia entre los otros modelos
no parece ser significativa; es interesante el hecho de que los niveles de las tarifas son más altos en los sistemas
administrados por el SANAA, no obstante sus niveles de recuperación de costos son más bajos, atribuible a los
elevados costos de mano de obra que el SANAA enfrenta.
TABLA 7. Algunos indicadores de empresas de servicios públicos que pasan por distintos caminos de descentralización
Parámetro60
Camino de descentralización
Histórico
Ruta de Empuje
Ruta de Arrastre
Status Quo
36,516
536
9,638
59,391
Facturación promedio
198
66
184
295
Tasa de cobro
81
NA
94
74
Nivel de recuperación de costos
214
72
96
67
Inversiones per cápita promedio
20
4
92
96
Desempeño general61
15
14
9
Número de usuarios de agua
La descentralización genera mejoras de corto plazo en
eficiencia y recuperación de costos, pero estas no se
traducen inmediatamente en mejoras en la calidad
en los servicios. Tal como se indicó, la estructura de
costos del SANAA es claramente ineficiente, debido en
parte al exceso de personal, como al hecho de que las
remuneraciones y prestaciones son más altas que el
promedio y que el control de los costos de energía es
deficiente. Recientes casos de descentralización han
revelado mejoras espectaculares en este sentido, por
ejemplo, Siguatepeque pasó de 5.5 a 2.3 empleados por
cada 1,000 conexiones luego de la descentralización en
el año 2008; sus costos de electricidad se redujeron
después de que la recientemente creada empresa
municipal de servicios públicos solicitó la instalación
de medidores de electricidad en todos sus pozos y
descubrió que le estaban facturando por bombas que
no estaban operando. La tasa de cobro disminuyó de
60
61
35% a 113%. Como resultado, su nivel de recuperación
de costos se elevó considerablemente de 63% a 123%
en el lapso de dos años.
No obstante, la continuidad no mejoró y, por razones
políticas, el municipio se negó a ajustar las tarifas por
tres años consecutivos, ocasionando que pierdan
casi el 100% de la recuperación de costos ganada. La
descentralización en Danlí es demasiado reciente, tuvo
lugar a mediados del 2011, como para permitir sacar
conclusiones concretas, pero los primeros indicadores
muestran una historia bastante similar, donde el
indicador de empleados por cada 1,000 conexiones se
ha reducido, aunque en menor medida, y las tasas de
cobro han aumentado. Similar al caso de Siguatepeque,
donde la descentralización ha estado acompañada de
fricciones a nivel municipal en torno a la gobernabilidad
de la empresa de servicios públicos.
Debido al pequeño tamaño de muestra y la información parcial, estos promedios y las respectivas diferencias entre los grupos no pretenden ser
estadísticamente significativos y se presentan como datos anecdóticos.
Usando el índice simple descrito en el capítulo anterior) para el año más reciente, por lo general el año 2010; en algunos casos, el índice podría no
reflejar la situación actual debido a que la transferencia ha tenido lugar recientemente.
Honduras
55
Los prestadores de servicios con una larga tradición
de servicios descentralizados y autonomía o
independencia presentan el mejor desempeño. En los
casos de estudio, los prestadores que tradicionalmente
han provisto los servicios ellos mismos, se encuentran
entre los mejores evaluados del país. Los servicios en
San Pedro Sula, Puerto Cortés y Jesús de Otoro han
estado bajo la administración municipal por más de
20 años y todos ellos son servidos por prestadores de
autónomos con muy buen desempeño, quienes prestan
el servicio en forma prácticamente ininterrumpida,
hábilmente cubren sus costos O&M y poseen niveles
de medición casi completos. Al inicio tuvieron retos
que enfrentar, pero una vez que empezaron a operar
mejoraron de manera constante o mantuvieron una
buena calidad de servicio durante un largo período de
tiempo.
Una vez que un proveedor de servicios se ha establecido
bien, es difícil que ocurran cambios. En términos
generales, exceptuando a aquellos municipios que
atravesaron cambios recientemente, es impresionante
ver cómo la mayoría de proveedores de servicios, se han
mantenido bien o mal en la misma línea, para la mayoría
de las series cronológicas. Por ejemplo, el SPI general de
La Ceiba fue de alrededor de 8 entre los años 2004 y
2011. El SPI de Puerto Cortés fue de 14 entre los años
2007 y 2011. Los únicos cambios significativos se dieron
en el modelo de prestación de servicios, por ejemplo,
en Siguatepeque el SPI subió considerablemente en
el año 2007 de 8, antes de la transferencia y creación
del proveedor de servicios autónomo, a 11después de
la transferencia, principalmente debido a las enormes
mejoras en la situación financiera de la empresa de
servicios públicos y el número de empleados por cada
1,000 conexiones.
factores externos que han jugado un papel importante
en el éxito de Aguas de Puerto Cortés. El primer factor
es el período de 20 años de política y una voluntad
política coherente y continua que impuso la instalación
de medidores de agua y enseñó a los ciudadanos a
tomar consciencia acerca del uso del agua. El segundo
factor son los ingresos constantes provenientes de la
Empresa Nacional Portuaria de Honduras, que adquiere
el 35% del agua distribuida por Aguas de Puerto Cortés
a un costo de 30 lempiras por metro cúbico. Por el
contrario, en Tegucigalpa la falta de alineación entre
el gobierno municipal y el gobierno nacional impidió
una transferencia a mediados de la década pasada.
Después de las elecciones de 2010 hubo una alineación
de los partidos políticos con el gobierno nacional y
en el municipio de Tegucigalpa particularmente, pero
para ese entonces la Municipalidad había dejado de
visualizar la transferencia del sistema de APS, como una
de sus prioridades estratégicas.
2.4 Economía política
Los factores externos (fortuna política, clientela y
apoyo externo) a menudo desempeñan un papel
importante en el desempeño.62 Los estudios de caso
muestran también que los factores que se encuentran
fuera del ámbito de influencia del sector con frecuencia
desempeñan un papel importante en la determinación
del éxito o el fracaso. Por ejemplo, existen varios
62
56
Puerto Cortés Filtro lento. COSUDE.
See annex 5 for more details.
3. Perspectiva general
Los resultados del análisis realizado en este capítulo
sugieren que el proceso de descentralización ha tenido
algunos impactos positivos sobre el desempeño del
sector, para el caso, las empresas municipales que
ahora presentan un mejor desempeño que el SANAA,
se crearon después del proceso de descentralización.
Es necesario resaltar, que las juntas administradoras de
agua basadas en la comunidad de Honduras trabajan
muy bien; atienden a un reducido número de clientes,
pero ofrecen una calidad de servicio decente y operan
de acuerdo a su disponibilidad financiera. No obstante,
el análisis también sugiere que la descentralización
no puede verse como una panacea que va a resolver
todos los problemas que el sector enfrenta. De hecho,
observamos que, en muchos casos, los prestadores
municipales de servicios directos no se desempeñan
tan bien como SANAA o las empresas municipales. El
proceso de descentralización del sector, ya sea hacia
proveedores de servicios autónomos o al gobierno local,
debe ir acompañado de modelos de gestión apropiados
y del desarrollo de capacidades, además de autonomía
y estructuras de incentivos, con el fin de disfrutar de los
beneficios de la reforma del sector.
Asimismo, el análisis sugiere que los factores que más
afectan el desempeño de las empresas de servicios
públicos son también los factores que pueden
influenciar directamente a las políticas del sector. Las
políticas de sector no pueden cambiar los niveles de
pobreza y a la luz de recientes experiencias solo pueden
ejercer una influencia limitada sobre el tamaño de los
proveedores de servicios, pero ha quedado demostrado
que estos dos puntos son menos relevantes para el
desempeño de las empresas de servicios públicos que
lo que se espera. Por otro lado, la elección de modelos
de gestión autónomos apropiados y el seguimiento de
una ruta de descentralización de “Arrastre”, guiado por
la demanda, parecen permitir un mejor desempeño de
las empresas de servicios públicos. Estos dos factores
pueden ser directamente influenciados por la estricta
aplicación del marco legal vigente y la implementación
de programas de apoyo sólidos para el proceso de
descentralización en curso.
Honduras
57
V
Conclusiones y Recomendaciones
1. Principales Conclusiones
La información del sector disponible resulta
insuficiente para informar a los tomadores de
decisiones sobre el proceso de descentralización
en curso. Si bien la información financiera a nivel
nacional es de fácil obtención y de buena calidad,
dicha información solo cubre una pequeña parte del
financiamiento del sector, para el caso en el 2010, solo
cubre cerca del 15%; la información sobre los gastos
de los municipios, 20% del financiamiento total del
sector, no está disponible en forma consolidada; y
usualmente no se dispone de la información sobre los
gastos de los proveedores de servicios autónomos,
que representa el 65% del financiamiento del sector.
Asimismo, la información sobre el desempeño de los
proveedores de servicios solo está disponible para
un número selecto de prestadores, 92 proveedores
urbanos que cubren el 85% de la población urbana total
al año 2010. Finalmente, la información más reciente
sobre la cobertura a nivel municipal es la que se obtuvo
en el censo del año 2000 y las posteriores encuestas
de hogares no son estadísticamente significativas a
nivel municipal o departamental, lo que significa que
plantea un reto el identificar dónde se encuentran los
verdaderos vacíos entre los niveles y necesidades de
inversión.
Los niveles actuales de gasto público son insuficientes
para alcanzar las propias metas del GdH. Dichos
niveles están disminuyendo y su composición no se
ajusta plenamente a las necesidades reales. . Tal como
se muestra en el capítulo II de este estudio, los actuales
niveles de gasto nacional –que se redujo en términos
reales durante la última década– se encuentran muy
por debajo de las recomendaciones internacionales
del sector, al igual que los estimados para sostener
las metas ODM alcanzadas o para alcanzar las propias
metas del gobierno. Además, un porcentaje significativo
58
de los gastos se destina al subsector agua, cuando las
mayores necesidades se encuentran en el subsector
saneamiento. Finalmente, el sector depende mucho
de los desembolsos de los donantes, que constituyen
el 70% de las inversiones a nivel nacional, lo que varía
significativamente de un año a otro.
Resulta difícil evaluar la eficiencia de las Inversiones
Públicas y el aumento significativo de los gastos
operativos, en particular los gastos de salario del
personal de SANAA, pone en riesgo la sostenibilidad
de los servicios. Si bien normalmente se dejan sin
utilizar fondos contemplados en los presupuestos
anuales, el porcentaje correspondiente, de 90% en el
caso de fondos nacionales y 42% en el caso de fondos
de donantes, no es sustancialmente bajo como se
descubrió en otras revisiones de gasto público relativas
al agua. No obstante, el fuerte aumento observado
en los costos de personal en el SANAA, de 74% en
términos reales en 10 años virtualmente sin ningún
crecimiento de la base de clientes, es preocupante; el
SANAA y, en menor medida, los municipios, también
se ven afectados por el exceso de personal. Los gastos
operativos que no son del SANAA han crecido más
lentamente que los del mismo SANAA, pero la calidad
de servicio es limitada y ello podría deberse en parte al
reducido gasto por parte de las empresas de servicios
públicos en temas de operación (bombas, productos
químicos) y mantenimiento.
La composición del financiamiento del sector está
cambiando debido a la descentralización y, hoy en día,
los fondos descentralizados representan la principal
fuente de financiamiento. Los proveedores de servicio
más grandes, incluyendo el SANAA, no gozan de
subsidios operativos y como resultado, cubren sus costos
operativos como ser: salarios, gastos de operación y
algunos gastos de mantenimiento, con las tarifas. Como
consecuencia, los fondos descentralizados, de tarifas y
el financiamiento municipal representaron el 79% de
todo el financiamiento en el 2005 y el 80% en el 2010,
mientras que los fondos nacionales disminuyeron de
8% a 5% y los donantes se mantuvieron estables con
13% y 14%respectivamente. Si solo nos enfocamos en
las inversiones, que representan un tercio del gasto del
sector, el financiamiento descentralizado representa
cerca de la mitad del financiamiento nacional y externo.
La información del Ente Regulador muestra que
el modelo de gestión y el camino seguido en la
descentralización influyen fuertemente sobre el
desempeño de los prestadores de servicio urbanos.
Tanto SANAA como los municipios adolecen de un
desempeño general deficiente, según lo medido
por el índice de desempeño simple ad-hoc conjunto
desarrollado para esta Revisión del Gasto Público.
El desempeño solo mejoró cuando el modelo de
gobernabilidad del prestador de servicios permitió una
mayor autonomía financiera y gerencial, por ejemplo
en el caso de proveedores de servicios autónomos o
juntas administradoras de agua. Asimismo, una revisión
de estudios de caso parece indicar que el proceso por
el cual la descentralización tuvo lugar, así como otros
factores externos al sector, afectan fuertemente el
resultado de la descentralización.
2. Recomendaciones para los Tomadores
de Decisión del Sector
A la luz de las conclusiones de este estudio, hacemos las
siguientes recomendaciones al GdH:
• Mejorar los sistemas de información sobre
financiamiento y calidad de los servicios; así como
los mecanismos de recolección de información
para el monitoreo y evaluación sistemática del
desempeño de los prestadores. Se debe recopilar
información sobre el nivel financiero a nivel
municipal de una manera sistemática y consolidada;
en particular, el Sistema de Información Municipal
de SEIP (SINIMUN) es una herramienta esencial
para monitorear la dimensión financiera de la
descentralización. ERSAPS debe seguir desplegando
y ampliando sus esfuerzos para llevar a cabo una
comparación de desempeño entre los distintos
proveedores de servicios y, para ello, debe asegurar
que los indicadores cubran la calidad de servicio,
el desempeño financiero y la eficiencia. La calidad,
consistencia y cobertura de estos datos deben
aumentar con el tiempo y la información se debe
usar con mayor visibilidad para que los proveedores
de servicios rindan cuenta de su desempeño.
• Elevar las inversiones a nivel nacional y municipal,
y mejorar su calidad y alineamiento con las metas
del GdH. Si bien el país ha alcanzado las metas
ODM, los niveles de inversión deben aumentarse
significativamente con el fin de sostener la cobertura
lograda, asegurar que la calidad de los servicios
prestados en APS cumplan con los estándares
nacionales y permitir el logro de las propias metas
del país referidas a brindar una cobertura casi total
para el 2022. El gobierno debe mantener esta visión,
y definir cómo planea cerrar la significativa brecha
de financiamiento que existe entre las actuales
fuentes como las tarifas, subsidios nacionales,
municipales y financiamiento de donantes, con
las necesidades del sector. Dicha medida de cierre
deberá considerar una combinación de recursos,
y no solo el financiamiento de donantes, lo que
ha demostrado ser impredecible y difícil de dirigir
hacia las prioridades del GdH. Adicionalmente,
el GdH debe mejorar la eficiencia del sector en
la transformación de los recursos actualmente
disponibles, hacia soluciones más apropiadas
para prestar servicios de calidad y sostenibles a la
población.
• Continuar apoyando la descentralización de
los servicios a las municipalidades de forma
estratégica, promoviendo programas que ofrezcan
apoyo técnico y financiero a los municipios para
establecer o fortalecer empresas municipales
autónomas y eficientes, y mejorar la calidad
y cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento... Forzar al SANAA a descentralizar
la prestación del servicio y asignarla a municipios
con poca voluntad de asumirlos solo ha conducido
al fracaso; por otro lado, cuando las autoridades
municipales están interesadas en involucrarse en la
creación de un proveedor de servicios autónomo,
moderno y eficiente, a menudo el desempeño y la
calidad de servicio han mejorado. En ese sentido,
el gobierno debe seguir promoviendo programas
que ofrezcan soporte técnico y financiero a los
municipios para que formen o fortalezcan las
empresas municipales de servicios públicos
independientes o autónomas y mejoren la calidad
y cobertura del servicio de agua.
Honduras
59
• Adaptar e financiamiento del gasto público a un
sector descentralizado, mediante la adopción
de una política de financiamiento del sector
para promover la eficiencia de los prestadores
de servicios, estimular la recuperación de
costos principalmente a través de la tarifa,
definir un esquema de subsidios que permitan
a los ciudadanos más pobres tener acceso a los
servicios, y establecer principios básicos para que
el financiamiento llegue a los prestadores de
servicios. El gasto público actual que va al sector
está mayormente diseñado para responder a un
modelo de pre-descentralización. Los subsidios
para inversiones que se otorgan a través del SANAA
benefician no solo a los municipios administrados por
el SANAA, también las zonas rurales; no existe ningún
mecanismo que permita que el financiamiento
otorgado por los donantes llegue sistemáticamente
a los municipios descentralizados; y los limitados
fondos nacionales no se usan para incentivar un
mejor desempeño o para ampliar la cobertura en
zonas pobres. El gobierno debe adoptar y hacer
cumplir una política de financiamiento del sector
para promover activamente la O&M y en la medida
en que sea necesario, la recuperación del costo
de inversiones a través de las tarifas, sin transferir
el costo de las ineficiencias a los consumidores;
definir un esquema justo de subsidios que permita
prestar servicios asequibles a los ciudadanos más
pobres; y tratar de establecer los principios básicos
60
de financiamiento de inversiones para alcanzar a los
proveedores de servicios de una manera justa, pero
que también recompensando el buen desempeño.
• Asegurar el fortalecimiento de las instituciones
nacionales para que puedan ejercer de forma
efectiva los roles de rectoría, regulación, y prestación
de asistencia técnica y, en última instancia, apoyar la
creación y fortalecimiento de empresas municipales
autónomas de servicios de agua potable y
saneamiento. En un sector descentralizado, las
funciones tales como regulación, formulación de
políticas y asistencia técnica se vuelven aun más
importantes en la tarea de apoyar la creación
y fortalecimiento de prestadores de servicios
municipales autónomas y mejorar el desempeño del
sector. Estas funciones y las instituciones asociadas
del ERSAPS, CONASA y el SANAA como agente
técnico, tienen un gran impacto en el desempeño
general del sector; pero también generan un costo
que hoy en día no es asumido por el gobierno
nacional. Como resultado, las instituciones
relacionadas se encuentran a merced de la buena
voluntad de los donantes y no pueden desarrollar
marcos institucionales fuertes que permitan mejorar
el desempeño del sector. Asimismo, otros aliados
municipales tradicionales, tales como AMHON y
SEIP, pueden ser actores importantes en la tarea de
asegurar un desarrollo de capacidades adecuado al
nivel municipal.
VI
Referencias
• Banco Mundial 2012. Datos-Honduras. [en línea] http://data.worldbank.org/country/honduras?display=graph
• CONASA 2011. Análisis de la Situación del Sector Agua y Saneamiento en Honduras.
• Cotlear, B. and Urbina, D. 2010. Introducing Accountability and Transparency to Water and Sanitation Services in
Honduras through Enhanced End User Participation. Instituto del Banco Mundial [en línea] http://siteresources.
worldbank.org/INTSOCACCDEMSIDEGOV/Resources/28718131200515311988/4577172-1271445400159/
notes01_honduras.pdf
• Fay, M. & Yepes, T. 2004. Investing in Infrastructure – What is Needed from 2000 to 2010? Documento de
Trabajo sobre Investigación de Políticas # 3102”.
• Dickinson, E. 2006. Management Models of Water and Sanitation: Approaches to Decentralization in Honduras.
[en línea] http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/3035863-1291223960989/
Honduras_User_Participation_in_Management_Improves_Water_2.pdf
• INE 2010. Proyecciones de Población. [online] http://www.ine.gob.hn/drupal/node/205
• OECD 2009. Strategic Financial Planning for Water Supply and Sanitation.
• República de Honduras 2001. Estrategia para la Reducción de la Pobreza. Tegucigalpa agosto de 2001. Página 57.
• República de Honduras 2005. Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento.
Tegucigalpa, setiembre de 2005.
• República de Honduras 2010. Visión de País 2010 – 2038 y Plan de Nación 2010- 2022. Página 144. [en línea]
http://www.seplan.gob.hn/images/documentos_institucionales/
• SANAA 2012. Cuadro de Información Básica y Calendarización de Traspaso de Acueductos
• Sistema de Naciones Unidas 2003. Informe sobre las Metas del Milenio Honduras 2003. Tegucigalpa, Honduras.
• Talavera 2006. The Water and Sanitation Law and Sector Reform in Honduras. [en línea] http://projecthonduras.
com/conference/conference2006/presentations/Water_Law_CarlosTalavera.pdf
• Van den Berg, C. & Danilenko, A. 2010. The IBNET Water Supply and Sanitation Performance Blue Book.
Banco Mundial.
• Water for People 2006. Honduras Country Strategy, 2007-2011.[en lineal] http://ww2.waterforpeople.org/pdfs/
international/Honduras/HondurasCountryStrategy2007-2011.pdf
• WHO & UNICEF 2010. Joint Monitoring Programme-Honduras. [en línea] http://www.wssinfo.org/dataestimates/table/
Honduras
61
VII
Anexos
1. Resumen de MCO – Gasto en el sector de agua
Log Presupuesto Total
por Usuario
Log Presupuesto Urbano
por Usuario
Tipo de Prestador (SANAA omitida)
1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato
2. Municipalidad
3. Empresa Municipal
1.032*
0.965
1.527**
0.0452
0.172
1.065
(0.533)
(0.688)
(0.642)
(0.732)
(0.965)
(0.760)
0.478
0.280
0.592
0.0729
0.325
0.462
(0.491)
(0.560)
(0.535)
(0.618)
(0.804)
(0.697)
0.391
0.337
0.367
0.337
0.262
0.248
(0.628)
(0.629)
(0.687)
(0.700)
(0.792)
(0.691)
0.428
0.0633
0.277
-0.195
(0.291)
(0.250)
(0.381)
(0.228)
Log Población Municipal
Log Población Receptora (usuarios)
-0.412
-0.0421
(0.363)
(0.517)
Clasificación Pobreza (A omitida)
B
C
D
0.201
-0.296
(0.540)
(0.540)
-0.262
-0.726
(0.490)
(0.490)
-0.499
-3.299***
(0.745)
Constante
4.008*
3.695
4.232***
1.608
6.612**
(0.455)
(2.259)
(2.823)
(0.564)
(3.395)
(2.665)
Observaciones
72
63
63
54
47
47
R al cuadrado
0.068
0.124
0.124
0.006
0.041
0.363
Promedio Variable Dependiente
4.986
4.894
4.894
4.330
4.321
4.321
Desviación Estandar Variable Dependiente
1.186
1.169
1.169
1.342
1.339
1.339
Entre paréntesis, los errores estándar robustos
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
62
(0.683)
4.440***
Log Presupuesto Rural
por Usuario
Log Presupuesto Agua
por Usuario
Log Presupuesto Saneamiento
por Usuario
1.627***
0.222
1.037
1.251***
1.054*
1.434***
0.124
0.517
0.825
(0.598)
(0.684)
(0.784)
(0.398)
(0.555)
(0.527)
(0.582)
(0.864)
(0.721)
0.607
-0.477
0.0791
0.793***
0.652**
0.839**
-0.104
-0.0877
-0.0367
(0.531)
(0.537)
(0.585)
(0.251)
(0.283)
(0.318)
(0.518)
(0.666)
(0.553)
0.678
0.923
1.199
0.743
0.774
0.456
0.203
0.149
0.390
(0.730)
(0.686)
(0.946)
(0.460)
(0.546)
(0.573)
(0.602)
(0.633)
(0.616)
0.821**
0.148
0.428*
0.264
0.296
0.149
(0.311)
(0.317)
(0.216)
(0.218)
(0.384)
(0.261)
-1.434***
-0.461
-0.110
(0.363)
(0.353)
(0.485)
1.022
-0.0163
0.851
(0.778)
(0.449)
(0.545)
1.079
-0.202
0.189
(0.833)
(0.443)
(0.574)
1.789*
0.228
-0.656
(1.039)
(0.753)
(0.899)
3.110***
9.048***
0.890
3.434***
3.473
0.704
4.247***
2.115
2.247
(0.429)
(2.333)
(3.636)
(0.182)
(2.519)
(2.409)
(0.448)
(3.086)
(2.956)
57
49
49
67
58
58
61
53
53
0.104
0.305
0.182
0.073
0.128
0.112
0.008
0.046
0.148
3.916
3.769
3.769
4.279
4.202
4.202
4.248
4.221
4.221
1.656
1.638
1.638
1.168
1.102
1.102
1.351
1.355
1.355
Honduras
63
2. Definición del Índice de Desempeño Estándar
Nivel de puntaje
1
2
3
Más de 7
Entre 4 y 7
Menos de 4
0-40%
Más del 40% -70%
Más de 70%-100%
Menos de 5 horas
5-20 horas
Más de 20 horas
Nivel de desinfección del agua
Menos de 0.5
Menos de 0.8
Más de 0.8
Efectividad de la tarifa
Menos de 1.0
Entre 1-1.19
Más de 1.20
Empleados por cada 1,000
conexiones
Nivel de medición
Nivel de continuidad
63
3. Análisis de regresión de indicadores de desempeño
Puntaje: Tarifas
Puntaje: Continuidad de Servicio
Tipo de Prestador (SANAA omitida)
1. Junta de Agua, Junta Municipal o Patronato
2. Municipalidad
3. Empresa Municipal
0.900**
0.745
0.492
1.022***
0.839**
0.987**
(0.347)
(0.536)
(0.500)
(0.256)
(0.372)
(0.400)
0.548*
0.635
0.593
0.404*
0.406
0.445
(0.316)
(0.391)
(0.371)
(0.221)
(0.274)
(0.295)
1***
1.018***
1.029***
0.156
0.0999
0.0441
(0.340)
(0.341)
(0.371)
(0.276)
(0.274)
(0.303)
-0.0866
-0.0877
0.424***
0.420**
(0.229)
(0.245)
(0.149)
(0.161)
0.112
0.192
-0.274*
-0.317*
(0.242)
(0.245)
(0.159)
(0.170)
Población Municipal
Población Receptora
Clasificación Pobreza (A omitida)
B
C
D
Constante
-0.205
-0.183
(0.409)
(0.316)
0.470
-0.331
(0.496)
(0.366)
1.042**
1.005***
(0.461)
(0.320)
1.600***
1.375
0.540
1.444***
-0.418
0.159
(0.262)
(2.180)
(2.677)
(0.171)
(1.445)
(2.001)
Observaciones
61
55
55
67
59
59
R al cuadrado
0.135
0.119
0.208
0.181
0.181
0.238
Promedio Variable Dependiente
2.213
2.145
2.145
1.896
1.797
1.797
Desviación Estandar Variable Dependiente
0.897
0.911
0.911
0.800
0.761
0.761
Entre paréntesis, los errores estándar robustos
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
63
64
Tarifa promedio sobre costo promedio.
Puntaje: Número de Empleados
Puntaje: Medición
Puntaje: Desinfección
Puntaje: Desempeño General
1.100***
0.614*
0.519
-0.200
0.104
0.107
-0.756**
-0.432
-0.450
0.633***
0.596***
0.549**
(0.234)
(0.326)
(0.364)
(0.130)
(0.0865)
(0.0971)
(0.287)
(0.393)
(0.374)
(0.153)
(0.207)
(0.225)
0.675***
0.388
0.385
-0.169
0.0722
0.0774
-0.809***
-0.600*
-0.590*
0.0765
0.197
0.197
(0.244)
(0.288)
(0.286)
(0.134)
(0.0915)
(0.101)
(0.267)
(0.303)
(0.301)
(0.126)
(0.135)
(0.165)
0.755***
0.730***
0.750***
-0.0182
-0.0101
-0.0291
0.566*
0.588*
0.632*
0.627***
0.627***
0.581***
(0.260)
(0.232)
(0.230)
(0.221)
(0.203)
(0.210)
(0.326)
(0.325)
(0.325)
(0.215)
(0.210)
(0.208)
-0.0152
-0.0297
0.0824
0.0728
-0.0828
-0.0640
0.0581
0.0161
(0.132)
(0.140)
(0.0499)
(0.0473)
(0.0802)
(0.0946)
(0.0683)
(0.0818)
-0.183
-0.153
0.109*
0.0993
0.194
0.233*
0.0364
0.0413
(0.137)
(0.143)
(0.0548)
(0.0665)
(0.130)
(0.136)
(0.0937)
(0.0920)
-0.0401
-0.104
0.171
-0.397*
(0.279)
(0.0997
(0.314)
(0.209)
0.190
-0.0617
0.186
-0.0416
(0.321)
(0.115)
(0.355)
(0.256)
-0.405
-0.0323
0.117
0.679**
(0.299)
(0.118)
(0.366)
(0.255)
1.700***
3.846***
3.675**
1.200***
-0.908
-0.656
1.889***
0.745
0.0497
1.100***
0.0506
0.595
(0.209)
(1.275)
(1.466)
(0.130)
(0.559)
(0.533)
(0.254)
(1.486)
(1.846)
(0.0977)
(0.955)
(1.119)
68
62
62
68
62
62
60
54
54
70
62
62
0.229
0.218
0.241
0.064
0.210
0.222
0.508
0.512
0.517
0.265
0.206
0.347
2.382
2.323
2.323
1.074
1.081
1.081
1.467
1.519
1.519
1.371
1.323
1.323
0.692
0.696
0.696
0.315
0.329
0.329
0.769
0.795
0.795
0.543
0.536
0.536
Honduras
65
4. Resumen de estudios de caso, resultados y factores significativos
Municipio
San Pedro Sula
Resultado64
del proceso
Exitoso
Factores de apoyo
Factores obstaculizadores
Elevadas sumas de inversión externa
($41 millones) se destinaron a la
infraestructura del sistema a fines
de los 80
La tensión entre la concesión y el municipio
entre los años 2002 y 2010 restringió la
capacidad de la concesión para ampliar la
infraestructura, instalar nuevos medidores
de agua e invertir en el tratamiento de aguas
residuales
Proceso de otorgamiento de
concesión transparente, respaldado
por el BID
Continuas inversiones en el sistema
a raíz de la concesión
La Ceiba
Fracasado
Aparente disposición de las actuales
autoridades municipales para
involucrarse en el proceso
Existencia de un prestador
municipal autónomo de servicios de
aguas residuales (OMASAN)
Segundo sistema más grande administrado
por SANAA que hace el proceso de
transferencia bien visible para las
autoridades políticas y los sindicatos, y
pago de elevadas sumas por concepto de
indemnización por despido
Posición discontinua de autoridades
municipales anteriores
Los usuarios industriales abandonan
al prestador de servicios a favor de la
extracción directa de agua subterránea
Siguatepeque
Éxito parcial
Fuerte compromiso inicial por parte
del Alcalde y los representantes
de la sociedad civil en la comisión
municipal
Proyecto financiado con el apoyo de
instituciones nacionales y del Banco
Mundial.
Tegucigalpa
Fracasado
Los actuales niveles de tarifa cubren
los costos O&M después de los
recientes aumentos.
Conflicto político en la unidad
descentralizada de administración municipal
que está afectado su autonomía (instalación
de nuevos medidores y aumento de tarifas
impedido por el municipio)
SANAA es visto como una prima política
y una junta de lanzamiento; perdería
tremendo poder y dinero si abandona
a Tegucigalpa, su sistema más grande
(Tegucigalpa subsidia la mayor parte de la
operación de SANAA)
Existencia de diferentes agendas políticas
entre el gobierno nacional y los gobiernos
locales en la última década
El alto costo financiero de la transferencia
(debido al pago de indemnizaciones por
despido) y la resistencia organizada por
parte de los sindicatos no lo hacen atractivo
para el gobierno nacional.
64
66
De acuerdo con la apreciación de los autores con respecto a los desarrollos generales producidos en los diez años cubiertos por el Estudio de Caso
Municipio
Santa Rita de
Yoro
Puerto Cortés
Resultado
del proceso
Factores de apoyo
En curso,
muy
temprano
para
determinar
su éxito o
fracaso
Inversiones considerables con
financiamiento del BID
Exitoso
Elevada voluntad política y 20 años
de políticas continuas por parte de
dos alcaldes sucesivos (el segundo
es ex – gerente de la empresa de
agua)
Disposición de las autoridades
municipales para lograr un mejor
acuerdo relativo a la prestación de
servicios
Fuerte resistencia por parte de la población
local contra la medición y aumentos de
tarifa
Recientes dificultades con los ajustes de
tarifa
Complacencia de la gerencia después de 20
años de éxito
Grandes inversiones externas y
soporte técnico por parte del BID
para promover el éxito
Presencia de la Empresa Nacional
Portuaria como el cliente más
importante, que subsidia la
operación de la compañía
Jesús de Otoro
Exitoso
El apoyo otorgado por muchos
años por una ONG externa permitió
la formación de un proveedor
de servicios autónomo con una
gobernabilidad sólida y una fuerte
participación de la comunidad
N/A
Excelente aceptación de los ajustes
de tarifa por parte de la población
para cubrir los costos
El proveedor de servicios tiene
una sólida relación con los
donantes externos y pudo obtener
financiamiento externo (el éxito
atrae éxito)
La Paz- Cane65
Fracasado
N/A
Un sistema de distribución y fuente de agua
compartido entre dos distintos municipios
torna difícil cualquier decisión
El actual Alcalde de Cane desea implementar
el proceso de descentralización, mas no así
el Alcalde de La Paz
Dado que la calidad del servicio es
extremadamente mala, la población no está
dispuesta a pagar más
65
Ambos municipios emplean el mismo sistema de acueductos
Honduras
67
Municipio
Danlí
68
Resultado
del proceso
Factores de apoyo
En curso,
muy
temprano
para
determinar
su éxito o
fracaso
Fuerte apoyo inicial por parte
del Alcalde y las autoridades
municipales
Existen dos juntas distintas que compiten
por gerenciar la unidad descentralizada de
administración municipal
Teupasenti
En curso,
muy
temprano
para
determinar
su éxito o
fracaso
A pesar de la naturaleza de
“Arrastre” del proceso, todas las
fuerzas políticas se alinearon para
lograr el éxito del recientemente
creado proveedor de servicios
Falta de apoyo externo de parte de las
instituciones nacionales o donantes externos
San Antonio de
Flores y Jicaro
Galán
Fracasado
Buena voluntad de parte de las
autoridades municipales y nuevo
proveedor de servicios para mejorar
la situación
Falta de apoyo de parte de las instituciones
externas luego de la transferencia
Proyecto financiado con el apoyo
de las instituciones nacionales y del
Banco Mundial
Su pequeño tamaño no permite una buena
gestión técnica
Banco Mundial | www.bancomundial.org
Sede en Washington D.C.
Unidad de Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (LCSWS)
1818 H. Street, Washington DC, 20433
Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial (WSP) | www.wsp.org
Oficina en Honduras:
Centro Financiero Citi, 4to piso
Boulevard San Juan Bosco
Colonia Payaquí, Tegucigalpa, Honduras
[email protected]

Descentralización de los Servicios de Agua y Saneamiento

Transcripción

Documentos relacionados